פרוטוקול ועדה
הכנסת השבע-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שלישי
פרוטוקול מס' 364
מישיבת ועדת החוקה בשבתה כוועדה להכנת חוקה
יום ראשון, כ"ב בכסלו התשס"ח (2 בדצמבר 2007), שעה 13:00
סדר היום: פרק שמיני: החקיקה
נכחו:
חברי הוועדה: מנחם בן-ששון-היו"ר
זאב אלקין
יצחק לוי
גדעון סער
דוד רותם
מוזמנים: יואל בריס-עו"ד, לשכה משפטית, משרד האוצר
אבישי פדהצור-עו"ד, ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים
ד"ר מיכאל ויגודה- משרד המשפטים
רון גזית – עו"ד, לשכת עורכי הדין
דן יקיר – עו"ד, יועץ משפטי, האגודה לזכויות האזרח
גלעד קריב-עו"ד, המרכז לפלורליזם יהודי
פרופ' משה קופל- המכון לאסטרטגיה ציונית
יואל גולובנסקי-עו"ד, המכון לאסטרטגיה ציונית
ברכיהו ליפשיץ-המכון לאסטרטגיה ציונית
ייעוץ משפטי: אייל זנדברג
מנהלת הוועדה: תמי ברנע
קצרנית: יפעת שפרכר
פרק תשיעי: החקיקה
אייל זנדברג:
הוועדה עצרה את הדיון בשבוע שעבר באמצע סעיף 3, שזה סעיף שעוסק בהצעת חוק. עצרנו בנקודה שהוחלט שיהיו שתי גרסאות לעניין היוזמים. בשתיהן ניתן כוח לוועדה. גרסה ב' מפרטת בחוקה את הנושאים שהוועדה תוכל ליזום, ואילו גרסה א' מונה את הוועדה כאחד מ3 גורמים שיכול ליזום הצעת חוק. חבר הכנסת רותם הציע שהחוקה לא תעסוק בסוגייה של מי יוזם הצעת חוק. חברי הוועדה האחרים סברו שגרסה א', שהיא הרזה יותר, די בה, מתוך הנחה שבחוק הליכי חקיקה או אולי כבר היום בתקנון הכנסת ייקבעו הסדרים ברורים יותר לעניין כוחה של ועדה ליזום הצעת חוק.
סוגייה נוספת היא הסוגייה של ההגבלות על הגשה של הצעות חוק. כאן התגבשו 3 אפשרויות. אפשרות אחת שהחוקה תשתוק בעניין הזה, השנייה שהחוקה תאמר שניתן לקבוע הגבלות על הגשה של הצעות חוק, והאופציה השלישית היא הצעתו של חבר הכנסת רותם, שתהיה הוראה מפורשת על הגבלה בחוקה על אפשרות להגיש הצעות חוק שהן פוגעות או סותרות את אופייה היהודי הדמוקרטי של המדינה. אם החוקה לא תאמר דבר לגבי סמכות ההגבלה של הצעות החוק, אז המשמעות תהיה שיווצר סוג מסוים של עמימות. זה נוטה יותר לכיוון שיהיה קושי בתקנון הכנסת ואולי אפילו בחוק להגביל הצעות חוק, למעט פרוצדורות מאוד בנאליות כדי שהכנסת תוכל לתפקד. יהיה קושי לגבי הגבלות מהותיות של תוכן. גם אם אני טועה בוודאי שהשאלה תהיה שאלה פרשנית. המשמעות היא שמעבירים את ההכרעה לבית המשפט, שהוא זה שיהיה צריך לפרש כשתהיה מחלוקת. חבר הכנסת רותם רוצה הגבלה מסוג מסוים. הוא רוצה לקבוע אותה בחוקה. מי שרוצה לאפשר הגבלות אבל רוצה לאפשר לכנסת לקבוע את ההגבלות צריך לקבוע סעיף כזה. הייתה עוד הצעה שאומרת לא לכתוב את זה כלל. אם הייתה הצעה שלישית לאסור על הגבלות הייתי מבין את זה, אבל השתיקה לא משרתת את המטרה של מי שמבקש אותה.
(ב) הצעת חוק של הממשלה או של ועדה של הכנסת ( גרסה ג': או הצעת חוק של חבר הכנסת שאושרה במליאת הכנסת או בוועדה של הכנסת) תפורסם ברשומות ותונח על שולחן הכנסת. זה מתאר את הליך החקיקה שמבהיר שהשלב הראשון הוא פרסום ברשומות. זה לא מחייב אישור פנימי בכנסת. גרסה (ג) מעוררת כאן לראשונה את השאלה מה בעצם המעמד של הצעת חוק מטעם חבר כנסת. המכון הישראלי לדמוקרטיה רוצה להתייחס להצעת חוק של חבר כנסת כהצעת חוק טרומית של חבר כנסת. זה מושג שבה לשקף את המעמד הנחות או הראשוני של הצעת חוק של חבר כנסת. בגרסה שקראתי לפניכם אנחנו מגיעים לתוצאה שאומרת שהצעת חוק של חבר כנסת אינה מפורסמת ברשומות אלא צריכה לעבור קודם אישור במליאת הכנסת או בוועדה של הכנסת.
דוד רותם:
זה בכלל צריך לבוא בחוקה?
אייל זנדברג:
לשיטת מי שאומר שלא צריך בכלל לדבר על מי יוזם הצעת חוק או מי מאשר הדבר הזה לא דרוש. זאת השלמה של סעיף קטן (א). בחוקות כמו בצרפת או באיטליה יש אמירה על מי יוזם הצעת חוק, האם זה הממשלה או חברי הפרלמנט. משקבענו גם את זה יש להבהיר מה המעמד של הצעת החוק הזאת. הנקודה של הצעת חוק של חבר כנסת שעוברת שלב מוקדם יותר היא גם משמעותית. היא משמעותית בחיי המעשה של הכנסת, אבל משמעותית גם רעיונית. היא אומרת שאין דינו של חבר כנסת כדין ועדה ודין ממשלה. היוזמה שלו היא יוזמה שמחייבת עוד איזה שהוא סינון. זה שיקוף של המצב הקיים. זה סעיף קטן (ב).
היו"ר מנחם בן-ששון:
למה צריך לרשום את הדבר כאן כשעתיד להיות לנו חוק שיסדיר את כללי החקיקה? בזה שאתה אומר שתפורסם ברשומות אתה אומר שהצעת החוק תהיה פומבית.
אייל זנדברג:
נדמה לי שהמוקד פה הוא לאו דווקא לפרסום ברשומות. בהמשך הפרק יש הוראה לעניין הפומביות. הרעיון הוא שלכנסת אין את הכוח המסנן לגבי הצעת החוק של הממשלה. הכנסת לא יכולה לומר לממשלה שאם היא רוצה להגיש הצעת חוק היא צריכה לקבל את אישור הכנסת לעצם הגשת הצעת החוק. זה מסדיר את כללי המשחק כפי שנוהגים עד היום. כללי המשחק הם שלממשלה יש כוח עודף ליזום הצעת חוק, לפרסם לציבור ולומר לציבור שהיא רוצה להגיש הצעת חוק. כך גם לגבי כוחה של הוועדה. הצורך בלהעביר לדיון מוקדם נגזר מזה. כיוון שעוסקים ביוזמת החקיקה מטעם הממשלה צריך להסביר שכוחו של חבר כנסת בודד הוא חלש יותר.
יצחק לוי:
למה צריך את זה בחוקה?
אייל זנדברג:
חוקה מסדירה את כללי המשחק, את אותם כללים שרצוי שאינם יהיו במחלוקת פעם אחר פעם. ייזום של הליך חקיקה זה דבר שהוא בעל כוח משמעותי מאוד כבסיס לכל ההסדרים הפרטניים בעלי תוכן זה או אחר שהמדינה פועלת לפיהם. זה נשמע כמו סוגייה שיש לה חשיבות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מצפה שזה יהיה בחוק, לא בחוקה.
אבישי פדהצור:
אני לא מכיר את הפרק שמתייחס למעמד חבר הכנסת וזכיותיו. יכול להיות שאם הזכות של חבר הכנסת היחיד תבוצר בחוקה תיווצר עמימות חוקתית ביחס ליכולת להגביל בחוק את היכולת להגיש הצעת חוק פרטית. יכול להיות שזאת חזית שהכנסת מעונינת לפתוח.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש לנו פרק שעוסק בזכויות בממשלה. בממשלה נאמרים דברים באשר לזכותה לחוקק חוקים.
אייל זנדברג:
פרק הממשלה לא עוסק ביוזמות החקיקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מדבר על הטכנולוגיות של החקיקה.
אבישי פדהצור:
ברגע שאתה אומר שההצעה של הממשלה לא תפורסם אלא אם כן היא זכתה לאיזה שהוא אישור, בחינה, סמיכת ידיים של הכנסת או גוף קולקטיבי, אז אתה בהכרח נותן גם לטכניקה מעמד של מהות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני חושש מזה שחבר כנסת ירצה לפרסם ברשומות הצעה טרומית. האם השוויון הזה באזכור יעלה סברה שחבר כנסת רשאי לרשום הצעת חוק טרומית ברשומות?
אייל זנדברג:
אלא אם כן ההגבלות מכוח הסיפא של הסעיף יגבילו את הדבר הזה ואז זאת תהיה שאלה אם זאת הגבלה שהיא לגיטימית מכוח החוקה. לא בהכרח יוכרע שהיא לא לגיטימית. סעיף (א) אומר שיש 3 גורמים שיכולים ליזום. אין רמז שהגורמים האלה הם לא במעמד שווה או בכוח שווה. אם די בהסמכה לקבוע הגבלות, אז היא יכולה גם לומר שהצעת חוק של חבר כנסת חייבת לעבור סינון של דיון מוקדם בכנסת. אם לא נפרט את הפירוט המשמעות תהיה שהכנסת יכולה לקבוע הגבלה שהצעת חוק של ועדה של הכנסת או הממשלה חייבת לעבור דיון מוקדם.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אין לי התלבטות באשר לזה שכללי המשחק הנהוגים היום הם כללים סבירים. השאלה אם את כללי המשחק האלה נצטרך להכניס לחוקה או להשאיר לחוק . התחושה שלי שזה ראוי לחוק.
אייל זנדברג:
המשמעות של להסתמך על הביטוי של להטיל הגבלות היא שהחוקה משאירה פתוח את יחסי הכוחות בין הממשלה לכנסת בשאלת ייזום החקיקה. אני לא אומר שהפתרון הזה בלתי אפשרי. אני חושב שיש בו חסרונות במובן זה שאנחנו משלים את עצמנו שמדובר באותו סידור, באותו דפוס כפי שהיה עד היום, בעוד שלמעשה טקסט חוקתי כזה פותח פתח לעתיד לבוא לומר שגם הצעה ממשלתית צריכה לעבור דיון מוקדם, או שהצעה של חבר כנסת לא צריכה לעבור דיון מוקדם והצעת הממשלה צריכה לעבור דיון מוקדם. אם הוועדה רוצה והכנסת תרצה אפשר להשאיר את הפתח הזה לדורות עתידיים. יש איזה שהוא ערך או יציבות שהטקסט הזה מקנה. אלו השאלות המשפטיות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני חושש מזה שזה מזמין כל מיני אמירות דומות במקומות של החרגות.
אייל זנדברג:
אני לא רואה כאן איזו שהיא השלכת רוחב מבחינה משפטית. אני לא רואה קושי משפטי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
האם כתוצאה מזה שהנוסח כתוב כמו שהוא כתוב היום אני אוכל למנוע את התקנתו של המצב הקיים בחוק ולא בחוקה? התשובה היא שאני יכול לחוקק את זה בחוק.
אייל זנדברג:
אתה תוכל. אם לא יהיה את סעיף קטן (ב) ייתכן שחבר כנסת שכוחו יוגבל בתקנון יטען שההגבלה הזאת אינה עומדת בדרישות החוקתית ויידרש דיון שיפוטי כדי להכריע מה הפרשנות הנכונה והאם ההגבלה של דיון מוקדם הולמת או לא הולמת את דברי החוקה. אם ההוראה תהיה בחוקה הטענות שתיארתי עכשיו לא ייתכנו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם זה כך אני רוצה את סעיף קטן (ב).
אייל זנדברג:
החוק יכול לבחור הסדרים שלא קיימים היום. הוא יוכל לשנות את ההסדרים. השתיקה כאן לא מבטיחה שהחוק שיחוקק יעגן את הקיים, אלא הוא יהיה פתוח כי הוא חוק ולא חוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני בעד סעיף (ב) עם גרסה ג'.
אייל זנדברג:
גרסה ד' בסעיף קטן (ג) היא חלופית למה שקיים בסעיף קטן (ב). היא מפרטת יותר את מה שקורה להצעת חוק של חבר כנסת. (ג) הצעת חוק של חבר הכנסת תובא לדיון מוקדם במליאת הכנסת; החליטה הכנסת לאשר את ההצעה, היא תועבר לוועדה של הכנסת; אושרה ההצעה בוועדה, או שדחתה המליאה את הצעת הוועדה שלא לאשר את ההצעה, תפורסם ההצעה ברשומות ותונח על שולחן הכנסת.
ברכיהו ליפשיץ:
אני תוהה מה מידת הפירוט הראויה. גרסה ה' היא פנטסטית. זה יהיה משוריין, לא יוכלו לתקן את זה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני לא יכול לדבר בצורה חדה מאוד, אבל באופן כללי הוועדה מעדיפה דברים ברורים. היא מעדיפה גם אמירות שתאפשרנה מינימום של תמרון אם הסוגייה חשובה לוועדה. בקטע הזה יש הסכמה של כולם שאין צורך.
אייל זנדברג:
גרסה ד' יורדת כרגע. המכון הישראלי לדמוקרטיה סבר שהזמן המינימאלי שהצעת חוק תעמוד לעיון הציבור וחברי כנסת לפני הצבעה תיקבע בחוקה. אפשר להציג תימוכין לדבר הזה.
4(א) חוק יתקבל במליאת הכנסת בשלוש קריאות, בקולותיהם של רוב חברי הכנסת שהצביעו והנמנעים לא יבואו במנין, זולת אם נקבעה הוראה אחרת בחוקה. המכון לאסטרטגיה ציונית לא מתאר את שלוש הקריאות עצמן. מזכירים את קיומן של קריאה שנייה ושלישית. ההצעה של המכון אומרת כך: "רוב מיוחד הדרוש לשינוי חוק או סעיף בחוק ייקבע בקריאה שנייה ולשלישת במליאת הכנסת אך ורק על ידי מספר חברי כנסת השווה לפחות למספר החברים הנדרש ברוב המיוחד; לא יעמוד חוק או סעיף בחוק בסתירה לחוקים או לסעיפים בחוקים שנקבע רוב מיוחד לשינויים; גודל הרוב הדרוש לשינוי של סעיף או של חוק קובע את עדיפותו. למעט האמור בסעיף הקודם, עדיפות חוק על פני חוק אחר נקבעת על פי מועד קבלתו בקריאה שלישית; המתקבל במועד מאוחר יותר עדיף. סעיף קטן (א) מעלה סוגיות שהן לכאורה מאוד פשוטות ומקובלות, כמו הרעיון שבכנסת יתקיימו 3 קריאות לשם אישור החוק, שזאת השיטה הנהוגה אצלנו. עד היום זה לא עוגן בצורה ישירה בחוק היסוד.
יצחק לוי:
מה יקרה אם לא נכתוב את הקריאות? מישהו יטען שאת הכל צריך לעשות בקריאה אחת?
היו"ר מנחם בן-ששון:
כן.
יצחק לוי:
יהיה חוק שיסדיר את זה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
עתיד לבוא אדם ולטעון שאם לא כתוב בחוקה, אז על סמך עקרונות חוקתיים שכן נמצאים בה אפשר לקדם חוק.
יצחק לוי:
החוקה לא קובעת אם זאת קריאה אחת, שתי קריאות או שלוש קריאות.
אייל זנדברג:
חבר הכנסת לוי, אתה לא רואה חשיבות בקביעה של שלוש קריאות?
יצחק לוי:
כל הנושא של שלוש קריאות מצריך בדיקה, כיוון שהקריאה השלישית היא רק לצורך משיכת החוק אם התקבלה הסתייגות. במידה והתקבלה הסתייגות יש צורך בקריאה שלישית. אני לא בטוח שלעולמי עד לא יבוא מישהו ויבקש לשנות את זה כך שחוק מתקבל בשתי קריאות.
אייל זנדברג:
צריכים קריאה שלישית אם מכירים בכך שהסתייגות היא מנגנון לתקן את הצעת החוק כהצעת הוועדה בידי חבר כנסת או הממשלה. אם אתה אומר שזאת תוספת לברירת המחדל של שתי קריאות זה אותו דבר כי אתה מכיר בשלוש קריאות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני חושב שזה צריך להיות משום שיש לנו אחר כך מדרגים אחרים כמו 4 קריאות או קריאות עם ייחוס מסוים. לדברים שהם מבחינת מהות צריך להגדיר מה היא התשתית, מה היא הנורמה.
יצחק לוי:
כמו מה?
היו"ר מנחם בן-ששון:
כמו אחת ההצעות לאישור החוקה. אחת ההצעות הייתה לחכות לקריאה רביעית בכנסת אחרת. אחת ההצעות הייתה ללכת למשאל עם. במקרה כזה לפרוצדורה של התשתית יש משמעות. יש לנו נהלים שהתקבלו כשגרת עבודה כמו קודם לגבי טרומית, ראשונה וכן הלאה. חלק מהנהלים אתה מעגן כסדרי עבודה. בעוד שקודם לגבי שאלת הפרסום ברשומות חשבתי שכדאי וביקשתי להשאיר את זה, במקרה שלפנינו אני צריך את זה לשתי תכליות.
יצחק לוי:
אנחנו לוקחים הוראות של תקנות ומעלים אותן לרמת חוקה. אם אנחנו כותבים שהצעות חוק יוגשו ויתקבלו על פי חוק, אז כל זה צריך להיות בחוק, לא צריך לנפח את החוקה בכל כך הרבה פרטים. רישום ברשומות צריך בחוקה?
אייל זנדברג:
פרסום זה עיקרון יסוד בחוקה.
יצחק לוי:
כל צו מתפרסם, כל תקנה מתפרסמת, כל בחירה של ראש מועצה אזורית מתפרסם.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מכוח מה?
יצחק לוי:
מכוח חוק. זה לא סותר את החוקה. זה דבר מובן מאליו. יש חופש מידע. מובן מאליו שנובע מזה שצריך פרסום נאות של הכל. מה, נכתוב בחוקה שכל בחירה צריכה פרסום ברשומות?
אייל זנדברג:
זה איזה שהוא סימפטום של העובדה שישראל כותבת חוקה, של העובדה שהיא מנסה לגבש חוקה לאחר 60 שנה. כשמדינה מתגבשת אחרי מהפיכה הדברים לא ברורים כי הם עדיין לא התרחשו. לכתוב שהצעת חוק תפורסם ברשומות זה עיקרון חשוב כדי שהציבור ידע שיש הצעה כזאת, כדי שהוא יוכל להביע את דעתו ולהשתתף באמצעות נציגיו.
יצחק לוי:
זאת לא הוראה חוקתית.
אייל זנדברג:
גם 3 קריאות זה דבר שאולי הוא חלק מכללי משחק שאתה לא רוצה שהם יהיו נתונים לשינויים דחופים וצורך חולף כדי להעביר חוק שאולי אין לו רוב, או שיש לו רוב בנקודת זמן מסוימת. יש בו איזה שהוא טעם חוקתי. כיוון שאנחנו אחרי 60 שנה או קרוב לזה ההרגשה היא שהדברים כבר ידועים וברורים. כשאנחנו כותבים סוף סוף משהו בחוקה התחושה היא שאנחנו מקפיצים מרמה של תקנון לרמה של חוקה יכולה קצת להטריד. השאלה אם אתם רוצים שהדבר יהיה נתון לשינויים דחופים.
יצחק לוי:
לא על זה תיפול או תקום החוקה. גם אם יהיה כתוב שזה צריך להיות ברשומות זה לא יהיה הדבר שיקבע אם אני אתמוך בחוקה או לא. כשכותבים חוקה צריכים להיות קונסיסטנטיים, שלא יקרה שבנושא הזה של חקיקה נכתוב סעיפי וסעיפי סעיפים ובנושאים אחרים נכתוב שצריך לצמצם. אם הולכים לחוקה רחבה צריך ללכת לחוקה רחבה בכל.
אייל זנדברג:
זה לא כל כך רחב.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מה יקרה אם נשאיר את זה כך שהחוק יתקבל במליאת הכנסת ב-3 קריאות בלי כל הפירוט של הנמנעים והלא נמנעים?
אייל זנדברג:
זה מוביל לשאלת הרוב ולשאלת מניין המצביעים או המשתתפים, מה שקרוי קוורום. סעיף 4(א) אומר שברירת המחדל היא של רוב רגיל. הוא שותק לגבי הדרישה שיהיו נוכחים מספר מסוים של אנשים. הוא מאפשר שבחוק ייקבעו לגבי עניינים מסוימים דרישות רוב מיוחדות, כמו הארכת תקופת כהונתה של כנסת במצב מיוחד, או תיקון לחוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
רק אם זה יבוא בחוקה.
אייל זנדברג:
זאת ברירת מחדל. זה מעורר את שאלת הרוב שאליה גם מתייחס המכון לאסטרטגיה ציונית.
גלעד קריב:
יש הכרח לשאול מה הם העקרונות החוקתיים לגבי הליך החקיקה. אותם יש לעגן במסמך החוקתי. נכון שלא צריך להגיע לפירוט יתר, אבל מעשה החקיקה הוא כל כך מרכזי להוויה הדמוקרטית שראוי לא להסתפק בשורה אחת שמסמיכה באופן כללי את המחוקק לקבוע הסדרים. בתוך הנושא הזה סוגיית הקריאות היא סוגייה קריטית, שהרי יכולה הרשות המבצעת מכוח רוב פרלמנטרי שהוא טבעי לה לייתר לחלוטין את עבודת הכנסת וברגע מסוים להעביר חוק ברוב קטן שקובע למעשה שדי בקריאה אחת כדי להעביר כל חקיקה שהיא. אנחנו מתנהלים כבר 2 עשורים עם מנגנון שלשיטת רבים מחברי הכנסת מזכיר מעין מנגנון התאבדות של הכנסת, שזה חוק ההסדרים. נושא הקריאות הוא עניין יסודי, הוא זה שמבטיח שתהליך החקיקה הממשלתי לא יכול להתבצע כבליץ תוך ניצול לרוב שיש לממשלה. ברוב המקרים הממשלה נשענת על הרוב הזה. זה מבטיח את העבודה של הוועדות. נושא הקריאות חייב להיכנס כמו גם נושא הפרסום. זה לא מחייב פירוט יתר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני בעד להשאיר את הסעיף.
דוד רותם:
חוק ההסדרים עבר ב2 העשורים האחרונים בכל ממשלה. זה לא משנה אם זה ימין או שמאל. זה מוכיח שהכנסת לא התאבדה. הכנסת לוקחת בחשבון שבכל סיטואציה יהיה לה את חוק ההסדרים.
גלעד קריב:
כמובן שהכנסת ברגע מסוים שמה איזה שהוא גבול.
היו"ר מנחם בן-ששון:
נשאיר גם את החלק של שלבי החקיקה וגם את החלק הקודם.
יצחק לוי:
עניין הרוב חשוב. גם ההערה של המכון לאסטרטגיה ציונית חשובה. אני חושב ש3 הקריאות לא חשובות. עניין הנמנעים לא חשוב.
אייל זנדברג:
כששוקלים מה לכלול ומה לא לכלול אחת מאמות המידה זה אם אנחנו רוצים שהדבר יהיה נתון לשינויים דחופים.
יצחק לוי:
אני לא יודע בכמה חוקות בעולם הנמנעים מופיעים.
אייל זנדברג:
אפשר להתפלא מה מופיע בחוקות בעולם בהקשרים שונים. חזקה עלינו שמה שמופיע בחוקי היסוד הוא לאו דווקא מחייב, הוא לאו דווקא מחזיק חוקתית.
יצחק לוי:
צריך שזה יופיע באיזה שהוא מקום, אם זה בחוק או בתקנון. צריך להסדיר את זה בצורה חקיקתית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה קרה גם בממשלה וגם בבתי משפט.
אייל זנדברג:
(ב) נקבע בחוקה כי חוק יתקבל ברוב מיוחד, יידרש הרוב המיוחד בכל אחת משלוש הקריאות במליאת הכנסת. זה שוב מבהיר סוגייה שהיום היא מוסדרת בצורה לא כל כך מוצלחת בחוקי יסוד. ההבהרה כאן שהדרישה היא לכל אחת מהקריאות. זה משקף את הפרשנות של המצב הקיים, של ההוראות שקיימות בחוק יסוד: הממשלה וכן הלאה. כמובן שאפשר לדון בתוכן ולהחליט שהרוב יהיה דרוש רק בקריאה השנייה והשלישית. חשוב שהדבר הזה יובהר.
יצחק לוי:
הדיון ברוב או בצורך ברוב מיוחד לחוקים האלה היה אחרי קריאה ראשונה. זה לא היה בנוסח של הקריאה הראשונה. ייתכן מאוד שזה מה שיקרה בהרבה מאוד חוקים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הצורך ברוב של 61 הוא רב.
יצחק לוי:
מה יקרה אם הדרישה לרוב מיוחד תהיה בין קריאה ראשונה לשנייה ושלישית?
אייל זנדברג:
הכוונה איננה שהחוק החדש יוסיף הוראה שמחייבת 61, אלא שהרוב הדרוש לקבלתו של חוק מסוים יחייב הצבעה ב61. חוק יסוד חופש העיסוק אמר שתיקונו יחייב רוב של 61. ההוראה הזאת שמשריינת נוספה רק מקריאה שנייה ואליך. ההוראה בחוקה היא אחרת. היא אומרת שחוקים לא יוכלו לקבוע הוראות שריון על עצמם. החוקה תאפשר או תחייב שריון של נושאים מסוימים. הוראת השריון כבר קיימת מכוח החוקה. השאלה שתעלה לדיון היא אם חוק רגיל יכול להיות משוריין. היום יש חוק אחד כזה. הוא דוגמה לא מוצלחת. היום אין הוראה שמחייבת בעניין הזה. המוסכמה הייתה שלא. זה קרה בחוק להגנה על השקעות הציבור בישראל בנכסים פיננסים, התשמ"ד. זה חוק שעבר ב3 קריאות ביום אחד. זאת יוזמה של הממשלה. הממשלה רצתה, על רקע המצב הכלכלי של אותה תקופה, להפגין כלפי הציבור שהחוק הזה לא ישונה ועל כן היא שריינה חוק רגיל.
חוקים אחרים שמשוריינים הם חוקי יסוד. חלקם שוריינו וחלקם לא שוריינו. התפישה שעומדת מאחורי זה שחוק יסוד הוא חוק חוקתי וכוחה של הכנסת להגביל את הרוב העתידי, את הפרלמנט העתידי. הוא נוגע רק להסדרים היסודיים, אפילו לא להסדרים ראשונים של חוק. זאת תפישה שהייתה מקובלת. ירשנו אותה מהגישה האנגלית שאומרת שהפרלמנט חופשי לחוקק כל דבר. כל פרלמנט חופשי. זאת תפישה שהייתה מקובלת ועדיין מקובלת. לגבי ההקשרים החוקתיים ההיגיון הוא אחר. ככל שבחוקה מעוגנים הסדרי יסוד, הגנה על זכויות אדם, ככל שמדובר בכללי המשחק המשטריים היסודיים שקובעים את המותר והאסור בין רשויות השלטון, הרי שאלה נושאים שלא רוצים שישתנו בצורה דחופה, שלא רוצים לאפשר לרוב לחרוג מהם. לגביהם ראוי שכוחו של הפרלמנט יהיה מוגבל. הוא יכול בדרך אחרת להגיע לאותה תוצאה ולומר שהרשות המכוננת היא הרשות שקובעת את החוקה ולכן כוחה להגביל את הרשות המחוקקת. בישראל השאלה מי הרשות המכוננת היא שאלה פרשנית משפטית גדולה. אני מעלה את זה כדרך אחרת להגיע לתוצאה. יש לה תמיכה בספרות ובפסקה שככלל חוקים לא משריינים את עצמם מפני כוחה של כנסת עתידית.
היבט אחר של אותו שריונות הוא שאפשר להכניס לחוק יסוד תוכן שאינו מתאים לחוקה. זאת בעיה הפוכה. במקום להביא את השריון לחוק הרגיל, יכולה הכנסת להביא את החוק הרגיל לפלטפורמה המשוריינת. גם זה דבר שיהיו בו פגמים. האבחנה המהותית היא מה צריך להיות בחוקה ומה צריך להיות בחוק רגיל. האבחנה של מה שצריך להיות בחוקה ראוי שיהיה משוריין.
ישנה הצעה של רוב מיוחד לחוקים מסוימים בעלי חשיבות. במדינות שונות קיים הסדר שהחוקה מגדירה נושאים מסוימים כנושאים שהם בעלי חשיבות חוקתית. העקרונות שלהם יכול להיות שיוסדרו בחוקה. חוקים בנושאים חוקתיים, כמו למשל אזרחות, כמו למשל נשיא המדינה, כמו למשל בחירות יוסדרו בחוק רגיל. בגלל חשיבותם אנחנו נגן על החוקים האלה כך שהשינוי שלהם לא יהיה נתון לרוב כזה או אחר, אלא נדרוש רוב של מעל ל50% מחברי הפרלמנט. במדינות מסוימות החוקים נקראים חוקים אורגניים. זה בעצם יוצר מדרג ביניים בין החוקה ובין החוק הרגיל. זה יכול לשרת - אם כי לא את אותן מטרות - נושאים שהכנסת לא תוכל להכריע בהם. הציע חבר הכנסת לוי בשבוע שעבר לשים אותם בחוק שיהיה לו מעמד מיוחד. המטרה של חוק אורגני היא למנוע מהרוב המזדמן לטפל בנושאים שהם חוקתיים. המטרה היא לטפל בנושא שיכול להיות שהיה ראוי שיעוגן בחוקה, אלא שמטעמים של חוסר יכולת ציבורית אנחנו שמים אותו בחוק. זה לא בלתי אפשרי, אבל זה לא בא מתוך נימוק עיוני של מדרג נורמטיבי. הוא בא מתוך צורך השעה שמחוקקים חוקה למדינת ישראל ולא למדינה אחרת. גם אם יאומץ ההסדר הזה של חוק אורגני, ההגבלה היא על הכנסת. הכנסת שתרצה לעסוק בסוגייה שמוסדרת בחוק תהיה חייבת לטפל בו על ידי גיוס של רוב שהוא מעל ל61. אם יעוגן חוק השבות הכנסת לא תוכל לטפל בו ברוב של 61. לגבי ביקורת שיפוטית אפשר לקבוע כל מיני הסדרים, אבל לפי הבנתי החוק הזה הוא חוק, הוא צריך לעמוד בעקרונות החוקתיים. במובן הזה אין רווח נוסף או פתרון נוסף של המחלוקת הציבורית, כי העברנו את המחלוקת הציבורית למסגרת שמגבילה את הכנסת אבל עדיין כפופה לחוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם נכתוב בחוקה שנושאים מסוימים יתקבלו ברוב מיוחד זה יהיה איזה שהוא פתרון או כיוון מצד אחד, אבל מצד שני אנחנו אומרים שכל חוק בתחום הזה יהיה חייב ברוב של 61.
אייל זנדברג:
אדוני היושב-ראש מצביע על בעיה מעשית. יש רשימה של בעיות מעשיות בהסדר הזה של המדרג המיוחד. אחת מהבעיות זה העניין של הגדרת הנושא. החוקה של אסטוניה מדברת על עניין האזרחות. השאלה מה הם גדרי האזרחות, האם סעיף בחוק הדרכונים שמשליך באיזה שהוא אופן גם על מימוש האזרחות כלול בנושא, האם הוא חוק אורגני. הפתרון שאדוני מציע הוא פתרון ניסוחי. למה בכל זאת כלול היום סעיף קטן (ב)? כי יש היום חוקים, כמו החוק של הארכת תקופת כהונתה של הכנסת, שמחייבים רוב של 80 חברי כנסת. זה מטעמים שברורים לכולנו. זה חוק רגיל, לא חוק יסוד שמחייב פרוצדורה מיוחדת. כיוון שכבר יש לי חוקים כאלה אני מחויב בחוקה לאפשר את הפרוצדורה. השאלה אם להרחיב וליצור מבנה חדש של חוקים עם נושאים זאת שאלה חדשה. לגבי זה יידרש סעיף נפרד ורחב. המכון לאסטרטגיה ציונית מציע לקבוע הגבלה כמותית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אולי הפתרון של המכון לאסטרטגיה ציונית פותר את כל הבעיה.
אייל זנדברג:
הוא לא מדבר על הגבלה תכנית. הוא אומר שבכל נושא אפשר, ובלבד שתהיה פונקציה מתמטית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
המדד הוא כמותי.
אייל זנדברג:
אפשר כל נושא לשריין ברוב שברגע מסוים הצלחת להשיג ולעולם לא תוכל להשיג אותו שוב.
זאב אלקין:
ההצעה שאמר אותה היועץ המשפטי נראית מאוד בעייתית מהסיבות של בעיית ההגדרה אבל גם מעצם הרעיון שניתן מראש להגדיר מה הם נושאים שהם נושאים מרכזיים, מה הם נושאים שהם לא. יש לך שתי חזיתות אם אתה הולך בגישה הזאת. חזית אחת אומרת שלא נאפשר חקיקה בנושאים מסוימים ללא רוב מיוחד, או שנאפשר רוב מיוחד רק בנושאים מסוימים. הדרך הזאת תביא אותנו למבוי סתום ותשאיר מקום מאוד נרחב לפרשנות ולוויכוח. אתה לא יכול לחסום שינוי בחוקה, כי הדברים משתנים בחברה. אם תנסה לעשות את זה דרך הגדרה של רשימת נושאים יהיה כל הזמן ויכוח מה נכנס ומה לא.
אייל זנדברג:
פרוצדורת תיקון החוקה מאוד קשה. זה יחייב את הכנסת ברוב מיוחד, אולי גם במשאל עם.
זאב אלקין:
כאן אתה מגיע לשאלה של גודל הרוב. בסופו של דבר מגיעים לשאלה מתמטית, לא לשאלה עקרונית.
אייל זנדברג:
גם שאלה ציבורית.
זאב אלקין:
כנסת משנה חוקי יסוד בסוגיות הבחירות די בקלות.
אייל זנדברג:
מבחינה ציבורית יהיה קשה להכניס בחוקה משהו שלא תהיה לגביו הבנה ציבורית שהוא נושא עקרוני.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תשאל את עצמך אם אתה רוצה חוקים שהם לא החוקה שמחייבים רוב מיוחד, כמו למשל הדוגמה של פיזור כנסת.
זאב אלקין:
אני יכול להכניס את ההגבלה של פיזור הכנסת לחוקה. אם הכנסנו פרסום ברשומות , אז שום דבר לא יפריע לי להכניס סיפור של 4 שנים. אם אתה מגביל אותי בשינוי של החוקה, אז אני כן רוצה חוקים שאני יכול לדרוש להם רוב מיוחד. אם ידיי חופשיות בתהליך של שינוי של חוקה, אז אני אסכים שלא צריך חוקים שדורשים רוב.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זאת לא שאלה מתמטית.
זאב אלקין:
אני מקבל את העיקרון הבסיסי שמונח ביסוד ההצעה של המכון לאסטרטגיה ציונית, שאתה לא יכול לשריין ברוב קטן ואחר כך לדרוש שינוי ברוב יותר גדול כי אותו הרוב שיקבל את החוקה הוא הרוב שאתה יכול לדרוש כרף לשינוי החוקה.
אייל זנדברג:
מה לגבי חוקים רגילים?
זאב אלקין:
חשוב מאוד שתהיה מדתיות. זה נכון לא רק לגבי חוק רגיל, זה נכון גם לגבי חוקה. אני אטען את אותה טענה כשנגיע לסוגייה של היכולת להתגבר על הפסיקה שפוסלת חוק בגלל שהוא אנטי חוקתי.
אם אתה אומר לי שמידת שינוי החוקה תהיה ברף של 90 או 80 וכך גם היא תתקבל -יכול להיות שהטענה הזאת תביא לכך שהחוקה לא תעבור – אז אני אשאל את עצמי אם אני רוצה להכניס דרגת ביניים של 61.
היו"ר מנחם בן-ששון:
האם אתה רואה לנגד עיניך חוקים שצריך רוב מיוחס כדי לקבל אותם או לפסול אותם שאינם חלק מהותי מהחוקה?
זאב אלקין:
מבחינתי אין הגדרה שראויה לחוקה או לא ראויה לחוקה. ההגדרה שיש לה משמעות שזה ייקרא חוקה זה הרוב הדרוש להכניס שינוים. זאת שאלה מתמטית. תלוי מה הרף שאתה מציב. אם תציב לדבר הזה שנקרא חוקה רף גבוה של 80 או 90, אז אני בוודאי אגיד שאתה צריך דרגת ביניים של 61. אם אתה שם רף של 70 אולי אפשר לראות אם יש צורך להכניס עוד דרגת ביניים של 61. כאן אני לא בטוח.
יצחק לוי:
יש חוקים שהיינו רוצים לראות אותם ברוב של 61, כמו חוק חינוך חובה. נצטרך לקבוע את המינימום. נניח שיום אחד יבואו ויקבעו גבולות למדינה. האם יהיה עניין לשריין את גבולות המדינה ב80 חברי כנסת? איך אנחנו עורכים רשימה?
זאב אלקין:
בשביל זה יש חוקה.
יצחק לוי:
יש חוקה אם אתה לא עושה רשימה סגורה.
אייל זנדברג:
איש לא מציע רשימה סגורה. איש לא מציע הגבלה על שינוי החוקה. אין הצעה למנות את הנושאים שמותר או אסור לכלול בחוקה.
יצחק לוי:
לשריין ברוב מיוחס.
אייל זנדברג:
אני לא חושב שחוקה יכולה לקבוע מראש. גם בחוקות שכללו מדרג ביניים קבעו סעיפים ספציפיים. אם יש סעיף על נשיא המדינה, אז כתוב שחוק אורגני יקבע את ההסדרים. בנושאים מסוימים שהחוקה זיהתה מראש יש ערך חוקתי. השיטה האחרת שמציע המכון לאסטרטגיה ציונית אומרת שהרוב הפוליטי יוכל לקחת כל נושא שהוא ולכבול את כוחה של הכנסת העתידית. זה דבר שקשה להסביר אותו, כי השריון הוא דבר שההצדקה שלו נובעת מכללי המשחק. יש דברים שצריכים להיות פתוחים כי אחרת מגבילים את הרעיון הבסיסי של דמוקרטיה. הדמוקרטיה לא יכולה לשנות את כללי היסוד. נושאים שהם שנויים במחלוקת בין ימין לשמאל הם לא עניינים חוקתיים. לא ראוי ולא טוב שרוב שהשיג 80 תומכים יוכל לעגן במישור חוקתי ומשוריין הסדרים שהם שנויים במחלוקת. ההבדל הוא לא תיקון חוקה או לא תיקון חוקה, אלא אם ההגבלה היא מהותית או מספרית.
זאב אלקין:
אני מניח שאתה לא תשים רף לשינוי בחוקה של 90 חברי כנסת. אם תשים רף כזה לא תוכל לגייס רוב להעביר אותה פעם ראשונה. במידה ויימצאו 80 חברי כנסת שירצו לקחת נושא מסוים שנמצא במחלוקת ולשריין אותו, אז תמיד תהיה פתוחה בפניהם הדלת להכניס שינוי בחוקה. המשמעות היחידה שיש היא רק המשמעות המתמטית.
אייל זנדברג:
הציבור יראה את זה אחרת. עובדה שגם היום אפשר לתקן את חוק היסוד ולבטל אותו. הראיה היא שזה לא נעשה. יש תהליכים שהם תהליכים ציבוריים, פוליטיים, חברתיים שהם מעבר לספירת הקולות.
זאב אלקין:
אתה לא צריך להיכנס לאיך תיראה הפסיכולוגיה של דעת הציבור בעוד 20 או 30 שנה.
אייל זנדברג:
לא תהיה מגבלה משפטית כתובה בחוקה על תיקון החוקה מבחינת תוכן מסוים.
זאב אלקין:
השאלה היא שאלה של איזה סוג רוב אתה דורש להעביר את החוקה.
אייל זנדברג:
גם הפרוצדורה.
זאב אלקין:
ברגע שנכריע לגבי השאלה של הרוב לחוקה ולהכנסת שינויים אני אצטרך לשאול את עצמי אם אני צריך דרגת ביניים של 61.
היו"ר מנחם בן-ששון:
האם אנחנו רואים לנגד עינינו חוקים שהם לא בחוקה שיידרשו רוב מיוחד? אם יהיו חוקים כאלה צריך יהיה לנסח את הגדרת הפוטנציאל עד כמה שאפשר. הייתי מחפש הגדרה רופפת. לא הייתי רוצה שהחוקה תגיד לי איזה חוקים אלה. הייתי מחפש ניסוח שאומר שחוק יוכל להתקבל ברוב מיוחד, כשבמקרה הזה הרוב המיוחד צריך להיות ב-3 קריאות. אני לא רוצה שהחוקה תגדיר את זה אלא שהכנסת תגדיר את זה.
יצחק לוי:
ואז אתה מגיע ל2 קריאות ולא ל3.
זאב אלקין:
אתה יכול להכניס דרגות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני רוצה שיהיו חוקים שיצטרכו בשבילם רוב של 61, אבל אני לא מצפה שהחוקה תדע להגדיר אותם היום. השאלה אם אני רוצה להגדיר את דרגות החומרה או לא. יכול להיות שחוק אחד יהיה כל כך חמור שאני ארצה שהוא יהיה יותר מאשר אישור לחוקה, כמו למשל הארכת כהונתה של הכנסת.
גלעד קריב:
לי יש תחושה שאנחנו מנסים ללכת עם ולהישאר בלי. אני לא מבין כיצד ניתן להצדיק נורמטיבית מצב שבו רוב פרלמנטרי כופה את רצונו לדורות על הרוב הפרלמנטרי. נורמטיבית אני מבין איך הרוב המכונן כופה את רצונו על הרוב המחוקק לאורך שנים. במצב שבו תהיה ממשלה שנהנית מ75 חברים שתומכים במעשיה היא עקרונית יכולה לשריין כל חוק שהיא רוצה לדורות. אין כל הצדקה למצב הזה.
זאב אלקין:
למה לדורות?
גלעד קריב:
עד שלא יימצאו 75. במציאות הפרלמנטרית הישראלית זה יכול להיות לדורות. אנחנו נכנסים לעידן שבו הדרך להגביל את כוחו של המחוקק היא דרך החוקה. אם אנשים חושבים שלא צריך לשריין את החוקה ברוב של 80 חברי כנסת, או מן הראוי לשריין את החוקה באופן דיפרנציאלי, שיתכבדו המכוננים ויעשו כן. מדוע הכנסת בשבתה כמחוקקת יכולה לכבול את ידי המחוקק? ייתכן ובנושאים מסוימים ניתן נורמטיבית להצדיק רוב של 61. כשרוצים לשריין חוקים או להגדיר את ייצור הכלאים של משהו שהוא בין חוק רגיל לחוקה צריך להישאר עם המספר 61. הרב לוי טוען שיש רשימת נושאים שכרגע לא ניתן להגיע לגביהם להכרעה חוקתית. בואו נגדיר את אותם נושאים ולגביהם הרוב שיידרש ברמה החוקתית יהיה שונה מהשריון הכבד של החוקה. ייתכן מצב שבו נבוא ונאמר שכדי לשנות חוקה אנחנו צריכים רוב של 80, אבל כדי להעביר חוקה צריך רוב יותר קטן. יוגדרו אותם נושאים שמטרידים את הרב לוי. יהיה חלון זמן של 10 שנים לתיקון העניין. זאת הצעה פחות טובה מבחינתי. צריך להתאמץ להכניס כמה שיותר נושאים בתוך המהלך.
אם כבר הרע בא אל הרע והולכים לכיוון של המכון לאסטרטגיה ציונית, לפחות שיהיה סעיף של פקיעת תוקף כעבור מספר שנים. חייב להיות איזה שהוא מנגנון איזון שיבוא ויגיד שיש פה משהו ממשפחת שמירת הדינים שאנחנו יודעים שאחת ל10 שנים צריך להשיג את אותו רוב מיוחס לחקיקתו של החוק.
משה קופל:
אנחנו מסכימים שאין טעם לכבול את הכנסת הבאה. הכוונה הייתה שאם נדרוש בחוק מסוים רוב מיוחד, אזי תנאי הכרחי זה שמספר המצביעים בעד החוק יהיה גדול מאותו רוב מיוחד. הכוונה הייתה לתנאי הכרחי, לא לתנאי מספיק. אם כבר מעלים את זה אני חושב שהפתרון הנכון הוא מה שחבר הכנסת אלקין אמר ומה שגלעד אמר, דהיינו שהרוב המיוחד שדרוש לא יהיה גדול מ61 ומספר המצביעים בעד ההגבלה הזאת יהיה לפחות 61.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אנחנו לא מדברים על קביעת חוקים בחוקה, אלא על חוקים שהכנסת תביא ביום מן הימים.
זאב אלקין:
אנחנו נצטרך לחזור לסוגייה של איזה רוב דרוש לחוקה ולשינוי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לחוקים האלה לא יידרש הרוב שדרוש לחוקה או לשינוי החוקה. נשאלת השאלה אם אנחנו לא רוצים להיות יותר ספציפיים.
יצחק לוי:
כל נושא שנרצה לשריין מעבר ל61 נצטרך להכניס לחוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם נגיע למסקנה שאת נושא השבות נעשה בחוק שדורש רוב מיוחד, אז תהיה אפשרות להגיד שיש כברת זמן עד שנחוקק אותו, יש אפשרות שנגדיר מספר ואפשרות שנכניס לחוקה.
יצחק לוי:
אני מקבל את העקרונות. צריך שיהיה מובן שאין חסימה להכנסת סעיפים לחוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מה שעשינו עכשיו זה דיללנו את סעיף קטן (ג).
ברכיהו ליפשיץ:
יש הסכמה שאם החוקים האלה יהיו חוץ חוקתיים הם יצטרכו לעמוד בקריטריונים של החוקה. אם אתה קובע את חוק השבות אתה צריך לקבוע פרמטרים מסוימים שיהיו מעוגנים חוקתית.
אייל זנדברג:
העקרונית יהיו בחוקה.
גלעד קריב:
סביר להניח שאותם נושאים עקרוניים אמנם לא יגיעו לכדי פירוט בחוקה אלא בחוק, אבל יהיה להם עוגן חוקתי. כשם שעיקרון השוויון מעוגן במגילת הזכויות, כך עיקרון השבות מעוגן בפרק הראשון. אולי הוא לא מפורט, אבל ברור שהמחוקק הוסמך לקבוע זכות שבות.
יצחק לוי:
על אף השוויון.
אייל זנדברג:
לכשתתגבש החוקה וימצאו נושאים שפרטנותם לא מתאימה לחוקה ולא הגיעו להסכמה עליהם יימצא איזה שהוא סידור שיאפשר תיקון החוקה בדרך קלה יותר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא כך אמרתי. אמרתי שלנושאים מסוימים ייקבע מספר חברי כנסת שמצביעים, טווח הזמן שצריך לחוקק או שנצטרך להכניס אותם לחוקה.
אייל זנדברג:
אנחנו מוסיפים מדרג של חוק רגיל שיהיה משוריין.
גלעד קריב:
יש צורך לציין את זה רק אם יש אבחנה בין הרף שצריך לעבור על מנת לכונן את החוקה ועל מנת לשנות אותה. אם ייקבע שבשביל לכונן חוקה מספיק 61 פלוס משאל עם, אבל כדי לשנות חוקה צריך ללכת על 3 קריאות של 80..
אייל זנדברג:
זה אפיק עתידי.
אייל זנדברג:
סעיף קטן (ב) כפי שהוא לא דורש שינוי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
השאלה אם בכל אחת מ3 הקריאות או רק בשנייה ושלישית.
אייל זנדברג:
מה שכאן מבקשים זה לאפשר לכנסת לשריין חוקים בלי כל הגבלה מהותית על תוכנם ונושאם, ובלבד שהרוב שייקבע לא עולה על 61. לחוקים מיוחדים הרוב הדרוש הוא 61. אם הרוב הוא 61, אז מלכתחילה הם דורשים 61.
יצחק לוי:
להתקבל, לא רק לשריין אותם בחוק. אני חושב שמספיק קריאה שנייה ושלישית.
אייל זנדברג:
הרב לוי, אמרת שהאבחנה בין קריאה שנייה ושלישית הוא קטן.
יצחק לוי:
אנחנו לא מבטלים את הקריאה השלישית. כולם יודעים שהקריאה השלישית היא קריאה טכנית, אלא אם כן התקבלה הסתייגות.
זאב אלקין:
חבר הכנסת לוי, תאר לעצמך שבקריאה שנייה יש מחלוקת סביב הסתייגות מסוימת. אחרי שההסתייגות שלי לא התקבלה אני בקריאה שלישית חושב להצביע בעד החוק, למרות שהייתי מעדיף לראות אותו בנוסח קצת אחר. לקריאה שלישית יש משמעות של הקריאה הסופית של הכנסת. את הרוב צריך לדרוש רק בקריאה שלישית, כי בקריאה שנייה הרוב לא ייווצר.
אייל זנדברג:
למה לא בראשונה ושלישית?
יצחק לוי:
הצורך בשריונו של החוק יכול להיוולד בין ראשונה שנייה ושלישית.
זאב אלקין:
לדרוש בשנייה זה בעייתי. לא פעם ולא פעמיים יש מחלוקת על מספר של הסתייגויות לסעיף. באופן טבעי ייתכן שכל חבר כנסת רוצה להצביע רק עבור אפשרות אחת, לא עבור כמה אפשרויות, כאשר בסופו של דבר הוא מוכן לקבל את החוק גם אם לא מתקבל הנוסח שלו. במצב כזה 61 יישמר. אם יש לי 61 אנשים שהם באופן עקרוני בעד החוק אבל בסעיפים שונים הם לא בעד אני אתקע, כי אני לא אצליח לעבור את ה-61. המבחן צריך להיות בקריאה שלשית, כי שם המחוקק מחליט אם הוא בעד הנוסח שהתגבש.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם בשנייה לא הצלחת לקבל 61 תוכל לממש את כוחה של ההסתייגות שלך בקריאה שלישית.
זאב אלקין:
כשאתה מתנה אותי ב61 אתה מכריח אותי לרדת מההסתייגות עוד לפני שנעשתה ההצבעה. אני מעדיף שהתהליך הזה יהיה גלוי בלחיצה על הכפתור, לא במו"מ.
יצחק לוי:
כשהסתייגות נופלת יש הצבעה על הסעיף.
זאב אלקין:
השריון צריך להיעשות בקריאה האחרונה כשהנוסח סגור.
רון גזית:
אם יוחלט בסופו של יום שתהיה פסקת התגברות, אז צריך לקחת בחשבון שהוראות הסעיף שדנים בו עכשיו לא יחולו לגבי הנושא הזה.
אייל זנדברג:
לכל קריאה יש תפקיד אחר. קריאה ראשונה היא סוג של מסננת שבאה לחסוך לכנסת את התהליכים העתידיים. כשלהצעת חוק אין תמיכה של 61 אין טעם להמשיך ולגבש אותה. הרוב לא מעוניין שהוועדה תטרח בלנסח את הרעיון שהוא רעיון לא אפשרי מבחינת אותו רוב. הקריאה השנייה היא דרך לבנות את הצעת החוק. היא קריאה, אבל היא דרך שבה מעצבים באופן סופי את הצעת החוק כשיפור או שינוי למה שנעשה בוועדות. זה איזון של כוחות בין חברי הוועדה ובין הממשלה וחבר הכנסת היחיד שרוצה לשנות. הקריאה השלישית היא האישור הסופי של מה שגובש. הייתי מבדיל בין שנייה לבין ראשונה ושלישית לעניין הרוב. דרישת הרוב בקריאה שנייה יוצרת בעיות. הדוגמה שיש לנו היא של הצעת חוק תקציבית. נניח שהסעיף החמישי אומר שכל ילד יקבל חינוך חינם בלי שידרשו ממנו תשלום. זה סעיף תקציבי. הסעיף השני מגדיר מי הוא ילד. הסעיף השלישי אומר שיניפו דגל בבית ספר. לסעיף השלישי שאומר שיניפו דגל בבית ספר אין עלות תקציבית של 5 מיליון, אבל כיוון שהוא חלק מהצעת חוק תקציבית מצביעים על הסעיף הנפרד הזה ונדרש רוב של 50.
השאלה היא אם כותבים בין קריאה ראשונה לשלישית. מי שאומר רק שלישית אומר שצריך את זה פעם אחת. בהנחה שיודעים כבר בשלב ראשון שהוראת שריון לנושא הזה לא תהיה, או שהחוק הזה הוא לא חוק טוב, צריך לאפשר לכנסת לדחות את העניין. הבעיה קיימת גם היום. היא קיימת גם לגבי הצעת חוק תקציבית. היא קיימת בהרבה הקשרים שנדרש רוב מיוחד. אפשר לומר שהרוב הזה יידרש בכל שלב שבו הוראת שריון מופיעה בהצעת החוק ואז לא קובעים מראש. יש טעם עמוק יותר. אנחנו הולכים למשהו תקדימי וחדשני שבו הצעת חוק בכל נושא שהוא עשויה להיות משוריינת. זה שינוי מהמוסכמה היום. יכול להיות שהרעיון של שריון של חוק רגיל הוא רעיון שבהגדרה יהיה חייב להופיע בקריאה הראשונה. צריך לפרסם לציבור בקריאה הראשונה וברשומות כדי שכולם ידעו שבנושא הזה יש כוונה למנוע מהבוחרים מהכנסת העתידית לשנות אותו. ברמה התקנונית זה יעלה בגדר נושא חדש. אני חושב שברמה העקרונית נושאים שאי אפשר לזהות אותם מראש שכאלה לא ראוי להפתיע את הציבור ואת חברי הכנסת.
זאב אלקין:
אם המטרה שלך היא שמראש ידע המחוקק שהוא הולך לחוקק חוק שבתוכו נמצאת פסקת שריון זה עדיין לא מחייב אותך לדרוש שיהיה רוב של 61 בזמן קריאה ראשונה. אתה יכול ללכת להצעה פחות מרחיקת לכת ולהגיד שלא ניתן להכניס את זה לנוסח החוק בין קריאה ראשונה לשנייה ושלישית, כשעדיין לאפשר את החוק להעביר בקריאה ראשונה ברוב רגיל. אני הייתי מציע ללכת לדרך הזאת. אני מנסה לתאר לעצמי את הסיטואציה שעל חוק מסוים יש רוב של 61. לגייס את הרוב הזה פעמיים זה לא נכון.
אייל זנדברג:
למה זה לא נכון כלפי הציבור?
זאב אלקין:
נדמה לי שזאת מדרגה מיותרת ברמה של הדיונים של הקריאה הראשונה. אין לזה שום משמעות מבחינה זו, כי בסופו של דבר מה שיקבע זה הקריאה האחרונה בוועדה של הכנסת. אם נמצא או לא נמצא בקריאה ראשונה רוב של 61 זה בכלל לא רלוונטי לשאלה אם זה יעבור בסופו של דבר. לשים אותי במצב שאני מצביע בעד החוק או נגד החוק ברוב רגיל זאת סיטואציה אחת ואז זאת קריאת כיוון של הכנסת. לחייב אותי לגייס רוב של 61 כשאני לא יכול להתחייב בפני אותם חברי הכנסת מה הנוסח הסופי שיצא זה יותר מידי.
אייל זנדברג:
זו מהות הקריאה הראשונה.
יצחק לוי:
יש גם טיעון הפוך. אם אתה דורש שיהיה 61 אתה בא עם חוק שאתה יכול להשיג לו רוב של 61. תיאורטית יכולתי להגיד שבקריאה ראשונה מספיק 50. אני רוצה לראות שלחוק הזה יש איזו שהיא תמיכה.
זאב אלקין:
תכניס דרגה.
יצחק לוי:
למה להעביר אותו לוועדה אם בין כך הוא לא יעבור?
זאב אלקין:
תכניס דרגת ביניים.
יצחק לוי:
הרבה יותר סיכויים לבוא ולגייס 61 בקריאה ראשונה מאשר בשנייה ושלישית. בקריאה שלישית אתה יכול למצוא את עצמך בלי 61, כי בקריאה שלישית החוק שהיה בקריאה ראשונה הרבה יותר רחב יכול להצטמצם.
זאב אלקין:
הקריאה השלישית זה דעתו של המחוקק ברגע הסופי.
יצחק לוי:
אני חושב שיש היגיון לדרוש 61 גם בקריאה ראשונה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מה שיטת ההצבעה בשנייה? אחרי שנופלת ההסתייגות אתה מצביע על הסעיף. אחרי זה אתה מצביע על כל החוק בקריאה שלישית.
דוד רותם:
ההבדל בין הקריאה השנייה ושלישית זה על מנת לאפשר לממשלה או ליושב-ראש הוועדה למשוך את החוק.
אייל זנדברג:
הקריאה השנייה מעצבת את נוסח החוק שיובא להצבעה. היא מאפשרת לחבר הכנסת הבודד להביא שינויים.
דוד רותם:
ברגע שנגמרה ההצבעה בקריאה שנייה אתה יודע איך הוא ייראה בקריאה שלישית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
גרסה אחת היא גרסת זאב אלקין של קריאה שלישית בלבד, גרסה אחרת היא של קריאה ראשונה ושלישית. אנחנו סיימנו. בישיבה הבאה נעבור לחוקים התקציביים.
הישיבה ננעלה בשעה 14:50