פרוטוקול ועדה
הכנסת השבע-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שלישי
פרוטוקול מס' 385
מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט בשבתה כוועדה להכנת החוקה
יום רביעי, ט' בטבת התשס"ח (19 בדצמבר 2007), שעה 09:15
סדר היום: חוקה – פרק שמיני: החקיקה – סעיף 5; חקיקה הצריכה תקציב – סעיף 7; נוסח משולב – סעיף 7; הארכת תוקפה של חקיקה – סעיף 8
נכחו:
חברי הוועדה:
מנחם בן-ששון - היו"ר
יצחק לוי
מוזמנים:
חה"כ זאב אלקין
עו"ד אבישי פדהצור, משרד המשפטים, ייעוץ וחקיקה
עו"ד טל גיז, משרד המשפטים, ממונה על נוסח החוק
עו"ד טל רוסו, משרד המשפטים
עו"ד יואל בריס, משרד האוצר, לשכה משפטית
עו"ד איל אפשטיין, משרד האוצר, אג"ת
עו"ד יואל גולובנסקי, המכון לאסטרטגיה ציונית
אריאל גלבוע, המכון לאסטרטגיה ציונית
מלקולם דש, המכון לאסטרטגיה ציונית
מיכאל יפה, מרכז שלם
יועץ משפטי:
עו"ד איל זנדברג
מזכירת הוועדה:
תמי ברנע
קצרנית פרלמנטרית:
אסתר מימון
חוקה – פרק שמיני: החקיקה – סעיף 5; חקיקה הצריכה תקציב – סעיף 7;
נוסח משולב – סעיף 7; הארכת תוקפה של חקיקה – סעיף 8
היו"ר מנחם בן-ששון:
רבותי, אנחנו ממשיכים את הדיון. היום אנחנו עוסקים בפרק החקיקה. עסקנו בשלבי החקיקה, דיברנו על רוב מיוחד, ועכשיו אנחנו לוקחים דוגמה של רוב מיוחד. רוב מיוחד זה מה שנקרא "הצעות תקציביות". לא עסקנו בסוגיה הזאת בהעמקה כשעסקנו בשינויים בחוק-יסוד: משק המדינה, על אף שאז, כבדרך אגב, חבר הכנסת אלקין רצה להציע הצעות אחרות לגבי החוק הזה.
איל זנדברג:
היו לו אלגוריתמים אחרים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אדוני היועץ המשפטי, בזמן הקצר שנותר לנו, ננצל אותו.
איל זנדברג:
בוקר טוב לכולם. אנחנו מגיעים עכשיו לסעיף 5 בפרק החקיקה, שהוא סעיף 5 לפי החוברת שהכינה הוועדה. הסעיף שמופיע לפניכם, המקבילה שלו מופיעה כיום בסעיף 3ג בחוק-יסוד: משק המדינה, כך גם מופיע בכותרת השוליים. אני אציג את העיקרון, את הרעיון שעומד מאחורי ההסדר.
יש שאלות רבות שנוגעות לפרטים של ההסדר, דרך העיצוב שלו, מידת הפרטנות וכן הלאה. אני מציע, אם כן, תחילה, להתייחס לשאלה העקרונית שעומדת מאחורי הסעיף, ולשלב השני, בהנחה שהוועדה תחליט לכלול סעיף שכזה, להתייחס לפרטים ולבעיות הספציפיות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש לי הערה על המיקום.
איל זנדברג:
אני יכול לפתוח ולהעיר על המיקום, אחרי שאני אסביר מה המהות. היום סעיף 3ג לחוק- יסוד: משק המדינה מגביל את כוחה של הכנסת לחוקק חוקים, חוקים שמוגדרים לפי העלות התקציבית הכרוכה בהם – יש הגדרה מהי עלות תקציבית – ההגבלה היא על כוחה של הכנסת בכך שנדרש רוב מיוחד, רוב של 50 חברים, והרוב נדרש בכל אחת משלוש הקריאות.
הרעיון, גם ההיסטורי במובן זה של מה שעמד מאחורי הצעת החוק, שהגיעה לכדי חוק, תחילה הסעיף הזה נוסח כהוראת שעה, ואחר כך נוסח כהוראת קבע. המטרה היתה בעצם למנוע את התופעה של ריבוי הצעות חוק פרטיות, הצעות חוק של חברי הכנסת, הצעות חוק שבהצטברותן, כך נטען, הטילו נטל לא רצוי על תקציב המדינה, או בעיקר לא מתואם ולא מסודר, והדרך שנמצאה היא הגבלה על כוחה של הכנסת כולה. העלות הרלוונטית לדרישת רוב של 50 היא של 5 מיליון, למעשה היום זה 5 מיליון ומשהו, כי זה מתעדכן לפי המדדים. אני מזכיר שהערכות הממ"מ התייחסו לסכום של 5.058,872 שקלים, אבל הסכום הוא בערך 5 מילון שקלים.
הסעיף נוסף כמענה לתופעה שהתרחבה לאורך קרוב לעשור לפני כן. נדמה לי שמספר ההצעות שעוברות אולי הצטמצם, על אף שלא בדקתי את זה אמפירית. התחושה שהסעיף הוא כן בעל משמעות, במובן שהוא מסוגל לבלום או לצנן לפחות את התמריצים להציע הצעות חוק שעלותן גבוהה מאוד, או גבוהה.
לא ציינתי, אבל כידוע לכול, אם הצעת החוק היא בהסכמת הממשלה, הרי שהרוב לא נדרש, ויש גם מנגנונים לקבוע מהי עלות תקציבית. אני מזכיר את זה, כי במציאות היומיומית בכנסת השאלה מה העלות התקציבית של הצעת חוק היא שאלה שנתונה במחלוקת לא פעם, גם על בסיס עובדתי, גם על בסיס משפטי, וגם על בסיס של דרכי החישוב לחשב את זה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הערכות חסר או הערכות יתר.
איל זנדברג:
הערכות שונות שמתקבלות לאותה הצעת חוק בדיוק, לפעמים הן גם משתנות לאורך הליך החקיקה, בלי שהצעת החוק עצמה השתנתה. זו נקודה במחלוקת. היא לא סתם נקודה טכנית במחלוקת, היא נקודה במחלוקת שמשקפת מתח מוסדי, כי השאלה, האם מי שקובע את העלות, מי שמעריך את העלות וקובע אותה, זו הממשלה, משרד האוצר, או שזו הכנסת באמצעים שלה. יש שאלות של פערי מידע, בידי מי המידע והמומחיות, מי אמור לקבוע את זה ולהכריע לגבי עצמו. חשוב להגיד שהסעיף בסופו של דבר הוא לא הגבלה על חבר הכנסת הבודד, כפי שלפעמים חושבים כשמדובר על הצעת חוק פרטית, שבעצם חבר הכנסת לא יכול להגיש הצעת חוק. זוהי הגבלה על כוחה של הכנסת לחוקק, זו לא הגבלה על היכולת להגיש הצעת חוק, ליזום הצעת חוק, אלא זו הגבלה על כוחה של הכנסת. גם אם יבואו 49 חברי כנסת למליאה ויתמכו בהצעת חוק, הכנסת כמוסד, מנועה מלהגיש את הצעת חוק כיוון שיש לו תו מחיר של מעל 5 מיליון.
הנקודה הזאת מאוד משמעותית, וגם מאוד חריגה, בנוף החוקתי, לא בנוף החוקתי בעולם, אלא בנוף שלנו, במובן הזה שאין כמעט הקשרים שבהם הכנסת מנועה מלחוקק חוק. היום חוקי-היסוד, חלקם מחייבים תיקון ב-61 חברי כנסת, אבל בעולם שבו תהיה חוקה מלאה והתיקון החוקתי יחייב רוב מיוחד, אבל חוקים ספציפיים שיחייבו רוב מיוחד יהיו בודדים, למשל חוק להארכת כהונתה של הכנסת במצבים מיוחדים, מצבי משבר, יחייב רוב מיוחד, רוב מיוחס אפילו, ויש בזה טעם, אבל ככלל, חוקים מתקבלים ברוב רגיל. חוקים רגילים, להבדיל מחוקי-יסוד במישור החוקתי. מכאן שההגבלה מאוד משמעותית, והוועדה והכנסת צריכות להשתכנע שלהגבלה הזאת יש מטרה ראויה, שהיא משרתת את המטרה שלה, שהדבר הזה בעל משמעות, ובהתאם למטרה שתוגדר, גם לעצב את ההסדר. ועל כך אולי נדבר בשלב שני.
עם זאת, אמרתי שזה חריג. בעולם יש הוראות, יש נוהגים שמעוגנים בכל מיני דרכים, שבהחלט מגבילים את יכולת הפרלמנט על בסיס הצעת חוק פרטית, הצעת חוק שאינה של הממשלה, להגיש הצעות חוק שיש להן עלות תקציבית. יש מדינות שההסדר נוקשה יותר אפילו, שאין בכלל, או אין כמעט, אפשרות לחבר פרלמנט ליזום הצעת חוק שיש לה עלות תקציבית שלא מתואמת עם הממשלה, כך שהדבר הזה יש לו מקבילות בעולם, בדרכים שונות. כשנזהה את המטרה של הגבלת הצעת חוק שאינה מתואמת, אפשר היה גם לחשוב על דרכים אחרות, אולי פחות אפקטיביות, להשגת התוצאה, אבל גם פחות מוסדיות, שמגבילות את הכנסת, עניין של מכסות, עניין של תיאומים, אולי עניין של יוזמות בידי סיעה, והאחריות הסיעתית היא אולי מוגברת יותר, או מספר סיעות יחד. אפשר לחשוב על דרכים חלופיות כדי להשיג אותה תוצאה, אבל זה בהמשך הדברים, אם הוועדה תחשוב שההסדר הזה לא מתאים.
דבר נוסף, לגבי המיקום – יכולה לעלות שאלה, איפה צריך להיות הסעיף הזה. היום הוא נמצא בחוק-יסוד: משק המדינה. לפי ההצעה שגובשה, הסעיף הזה כלול בפרק החקיקה. אני מבקש לטעון שזה המקום הנכון. הגם שהנושא התקציבי עומד ברקע הדברים, זו אינה המהות. המהות כאן היא הגבלה על כוח החקיקה. פרק החקיקה אומר איך מחוקקים, מה הרוב הדרוש לחקיקה, וכאן באים ואומרים מטעם מסוים – של תקציב – הכנסת אינה יכולה לחוקק, אלא ברוב מיוחד. לכן ההקשר, הניתוח, הרציונלים הם של פרק החקיקה. יכול להיות שבהמשך הדרך הכנסת תחשוב שיש עוד נושאים שאי אפשר לחוקק, וירצו לכלול את זה בחוקה. אני אציע גם אותם לשים בפרק החקיקה, אם כי זו אולי, בשלב הזה, בעיה מדרג שני.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש לנו שלוש הצעות. הצעה אחת היא מה שכתוב היום בחוק-יסוד: משק המדינה, הצעה 3ג, ברור שברמה כזאת אין מקום להכניס את הדברים לחוקה. ההצעה האחרת היא הצעה 5, סעיפים קטנים (א) עד (ד), שהיא הוציאה מתוך החוק הקיים, מסעיף 3ג, את הדברים שראויים להיכנס לחוקה, או שהם פחות בלתי ראויים להיכנס לחוקה, זאת אולי ההגדרה הטובה יותר, בגלל האופי הכללי של החוקה, והם עדיין מאפשרים למי שחושב שזה צריך להיות סעיף חוקתי, להכניס את הסעיף הזה בחוקה. ויש גרסאות נוספות, גרסה ב' וגרסה ג', שמנסות לסנתז ברמות שונות. גרסה ב' מנסה לשקף את המצב הקיים בניסוח מרוכז, וגרסה ג' מנסה לתת התוויה כללית בלי הגדרה מפורטת 40, 50 או 60 חברי כנסת, והיא נראית, לפחות בניסוח, היותר מתאימה לפרקי החוקה האחרים.
איל זנדברג:
אפשר לעשות גם סינתזה ביניהם.
היו"ר מנחם בן-ששון:
השאלות שאנחנו צריכים לשאול את עצמנו הן שתיים. קודם כול, האם בחוקה או לא? לפי הערכתי חייבים. חבל לי על זמן הדיון לשאול האם זה חייב להיות בחוקה, אין ברירה.
יצחק לוי:
כל חקיקה שלא מועברת ברוב רגיל – נכנסת לחוקה.
איל זנדברג:
כל הגבלה על כוח החקיקה של הכנסת, צריך שיהיה לה עוגן בחוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הגבלה על כוח החקיקה של הכנסת היא עניין מהותי, לכן אתה צריך לשים את זה. אם תשים את זה פה או תשים בפרק אחר, זאת לא השאלה עכשיו. אני לא אדרש לשאלה ששואל עכשיו היועץ המשפטי. אני חושב שצריך את זה, ונדון בזה עכשיו.
נוח לי יותר עם ההצעות הכלליות מאשר עם ההצעות המפורטות, מהטעם האסתטי ומהטעמים שעבדנו איתם קודם. אז אני פוטר את עצמי מהבעיה להתעסק עם השאלה שחבר הכנסת אלקין העלה לפני חודשיים, שעסקנו בה, אם זה 50 או 60 חברי כנסת, האם זה 5 מיליון או 10 מיליוני שקלים. זאת אומרת המשחק בין גובה הסכום לבין מספר חברי הכנסת, להשיג את הדבר שאפשר להשיג או אי אפשר להשיג לצורך הוצאות התקציב. אם אני לוקח הגדרה כללית, אני פטור מלעסוק בשאלה הזאת היום. אני רק מתווה את המסגרת. כל מה ששאלתי עכשיו בא לשאול שאלה פשוטה, תצביע על ההבדל בין שלוש אפשרויות.
איל זנדברג:
אני אוסיף עוד הערה. באותם עניינים שהצעת החוקה תגרע מבחינת הפרטנות לעומת חוקי-היסוד הקיימים, יהיה מקום – והנושא הזה עלה בהקשרים אחרים – שהכנסת תחוקק, יחד עם קבלת החוקה, חוקים רגילים, בנושאים שנויים במחלוקת של ממש, כמו באזרחות. אבל גם בהקשר הזה יהיה נכון, שאם יוחלט שהחוקה לא תכלול למשל את הרף של 50 חברי כנסת, אלא רק סוג של הסמכה- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
ועדת הכספים תחוקק את החוק האחר.
איל זנדברג:
הכנסת בכללותה תחוקק, זה במקביל, כדי ליצור איזה איזון ושלא תיווצר אנדרלמוסיה בעקבות המעבר.
יצחק לוי:
בקביעת ה-50 חברי כנסת או קביעת ה-5 מיליון, או קביעות אחרות, אם נרצה לשנות, זה ידרוש שינוי בחוקה.
איל זנדברג:
אם ה-5 מיליון ייזכר בטקסט החוקתי.
יצחק לוי:
או 50 חברי כנסת.
איל זנדברג:
כפי שתראה בהצעות המקוצרות, 5 מיליון לא נזכר וגם לא המסלול. ההבדל העיקרי הוא האזכור של הרוב.
יצחק לוי:
בהצעות המפורטות לא מוזכר שהצעה ממשלתית היא לא הצעה תקציבית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לכן נוח לי בתפיסה הכללית. נוח לי בגרסה ג', אבל אני רוצה לשאול, אם יש בה איזו מכשלה.
חבר הכנסת אלקין, הבעתי את דעתי כבדרך אגב, התכלית שלי היתה לשאול את היועץ המשפטי, האם הוא רואה בעיה מהותית לקחת את גרסה ג', שהיא גרסת מעטפת כוללת, ואז היא אומרת לך, או לי, בואו נחוקק בינתיים חוק-יסוד, נתקן את הדברים, אבל לא להכניס את זה לחוקה, כי אחרת השינויים יהיו משמעותיים. את השאלה הזאת אני שואל אותך, נשאל את אנשי משרד האוצר, אם לא, אני אשאר בגרסה ג'.
יצחק לוי:
אני מסכים.
איל זנדברג:
גרסה מפורטת, אין צורך לעמוד עליה. היא עושה דיאטה קצרה לנוסח הקיים, שהוא לא מוצלח.
אולי נעלה הערות בהמשך על ההבדלים בין גרסה ב' לגרסה ג'. נקודה אחת היא שאלת הרוב הדרוש, לא הרוב הדרוש במובן של הנקיבה במספר של 50, וזה פרט שנראה לי פחות בעייתי, אלא שגרסה ג' מאפשרת לחוק לדרוש לכאורה כל רוב שהוא, ולזה צריך לשים איזה סייג. אפשר היה לחשוב שהחוקה תאמר שבהקשר הזה של קביעת סייגים לעניין קבלת הצעת חוק תקציבית, החוק יכול לקבוע דרישת רוב מסוים שלא יעלה על, ואז לקבוע את המקסימום, 61 בעיני זה מקסימום שממנו אין לחרוג, אבל אפשר גם לקבוע שלא יעלה על 50 חברי כנסת, אם הכנסת תרצה בעתיד לקבוע 49 חברי כנסת או 45 חברי כנסת, אבל צריך לקבוע איזה גג.
היו"ר מנחם בן-ששון:
61 חברי כנסת.
איל זנדברג:
צריך להבין שזה מאפשר לכנסת לקבוע הגבלות מאוד משמעותיות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אבל לא לשנות מחר בין 50 ל-55 חברי כנסת. נניח שיבוא מתמטיקאי אחר, חוץ ממר אלקין, והוא ימצא שהקומבינציה הנכונה היא 57, אבל ב-7.5 מיליון, יש לו אוויר עד ל-61 חברי כנסת.
איל זנדברג:
לומר שאפשר יהיה לקבוע 61, זה דבר משמעותי. זה אומר שבתחום התקציבי אפשר יהיה, בסכום כזה או אחר לומר שצריך רוב של 61. זאת אומרת, זה בעצם אומר שהממשלה עושה את זה. ה-61 זה אמירה שזה לא יהיה בדרך אחרת.
יצחק לוי:
לא הייתי נכנס לזה.
איל זנדברג:
צריך לקבוע איזו תקרה, כי אחרת אפשר לקבוע 70 חברי כנסת.
יצחק לוי:
לא יהיה 70 חברי כנסת, הייתי משאיר את זה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זאת נקודה אחת. מה הנקודה האחרת?
איל זנדברג:
זאת נקודה משמעותית אחת, היא נקודה חשובה של קביעת תקרה. נקודה שנייה היא האזכור של חוק התפזרות הכנסת, שמופיע בגרסה ב', מופיע גם היום בחוק, ולא מופיע בגרסה ג', שהיא הרבה יותר גמישה. הצעת חוק להתפזרות הכנסת מחייבת לערוך בחירות. אפשר לטעון שיש לה עלות תקציבית, זה לא יפתיע אותי אם יאמרו את זה. מבחינה חוקתית אין זה רצוי שתהיה הגבלה על הכנסת לחוקק חוק התפזרות הכנסת, כיוון שיאמר מישהו שנדרש רוב של 61 או 50 חברי כנסת או מה שלא יהיה. זה סייג להגבלה הזאת.
יצחק לוי:
אפשר לפזר את הכנסת בעשרה מול שמונה?
איל זנדברג:
כן.
יצחק לוי:
בעיניך זה בסדר? צריך להשאיר את זה כך שאפשר לפזר כנסת בעשרה מול שמונה?
איל זנדברג:
זה לא מה שאמרתי. אני אומר שלא ייתכן שהשיקול אם להגביל את בית הנבחרים לחוקק חוק שיביא להתפזרות יהיה תקציבי. הסעיף הזה של המגבלה על הכוח לחוקק חקיקה תקציבית לא אמור בכלל להיות במישור הזה ולהשפיע על חקיקה שבאה להביא לבחירות חדשות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
נדון בשאלה הזאת.
איל זנדברג:
זה מופיע היום כחלק מהצעת החוק, ואני לא יודע אפילו אם בגרסה ג' לא נתנו את הדעת לכך, גם לא מדובר בתוספת ארוכה וזה מרכיב שהוא משמעותי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם חושבים שהוא צריך להיות, הוא צריך להיות. יכול להיות שלדעתנו בכלל לא נכון שזה נמצא היום בסעיף 3ג, ודווקא נכון יהיה שהכנסת לא תתפזר בפחות מ-50 חברי כנסת.
איל זנדברג:
זה לא יכול להיות קשור לעלות תקציבית. אם רוצים, אפשר לקבוע הוראה שאומרת שחוק לפיזור הכנסת יתקבל ברוב כזה וכזה. לא יכול להיות שבגלל התחשיב כמה עולות בחירות, לא יעלו את זה, זה הבסיס של הדמוקרטיה בצורה הכי בסיסית.
יצחק לוי:
המקום לטפל בזה הוא בחוק-יסוד: הכנסת, ולא כאן.
איל זנדברג:
צריך החרגה כאן.
יצחק לוי:
תעשה שם החרגה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
שם ההחרגה היא מצד המהות.
איל זנדברג:
שם המהות ופה ההחרגה.
יצחק לוי:
זה לא משנה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
היועץ המשפטי, השאלה עומדת במקומה. ברשותך, חבר הכנסת אלקין, אני רוצה קודם לשמוע את עמדת האוצר על הגרסאות. נציגי משרד האוצר, האם מבחינתכם יש איזה בעיה באחת משלוש הגרסאות?
יואל בריס:
קודם כול, שני דברים. לפני ההתייחסות לפרטים, אני רוצה לחזור לרציונל, כי איל זנדברג אמר בתחילת הדברים שהבעיה היתה ריבוי הצעות חוק פרטיות, שיש להן השלכה תקציבית. הייתי מגדיר את זה אחרת. אני חושב שגם בדברי ההסבר של הצעת החוק הממשלתית זה הוגדר. בכל הצעת חוק תמיד מטפלים בסוגיה מסוימת, וחוק התקציב מטפל בסדרי העדיפויות הכלליים. אם אני רואה בהצעת חוק מסוימת את החולים, הנכים, נכי הפוליו או כל צורך שהוא, חינוך, בריאות, ביטחון, חוק התקציב הוא הכלי של הממשל לקביעת סדרי עדיפויות, ולכן הוא נקבע כהצעה ממשלתית, הוא תמיד חייב להיות הצעה ממשלתית, והוא חייב להיות מאושר בכנסת.
זאת הפרוצדורה התקציבית, וכך זה להבנתי גם מבחינה השוואתית בכל ממשל דמוקרטי תקין. לכן הבעיה שהתעוררה, והצורך בקביעת חוקי-היסוד לעניין חקיקה פרטית הכרוכה בתקציב, הם כדי למנוע את השיבוש הזה בדיוק, בממשק בין הסוגיה הפרטית לבין סדרי העדיפויות הכלליים שנקבעו בידי הממשלה, באישור הכנסת.
מבחינת מה ייקבע בחוק-היסוד, ומה ייקבע בחוק החקיקה – אגב, גם כאשר משרד המשפטים הגיש את חוק-יסוד: החקיקה, בסיבוב הרביעי והאחרון של ההגשה, הגישו יחדיו את הצעת חוק-יסוד: החקיקה ואת הצעת החקיקה. אני מסכים עם מה שאמר היועץ המשפטי של הוועדה, שגם בהקשר הזה הדברים חייבים לרדת כרוכים זה בזה מן השמים. כן ראוי שיהיה איזה פירוט ראשוני לפחות בחוק-היסוד- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
כשאתה אומר "חוק-היסוד", אתה כל הזמן מתכוון לפרק החקיקה בחוקה?
יואל בריס:
אני חושב, לא כעמדה אוצרית, שיותר מתאים שהוא יהיה בהצעת חוק החקיקה מאשר בחוק משק המדינה, אבל זאת לא השאלה. צריך איזה גדר ראשונית. אפשר לעשות את זה כהגבלה על תיקון חוק החקיקה, אבל אני לא רואה מצב שבו ההגבלה על חקיקה תקציבית שונה מהגבלה על תיקון החוק המגביל בעצמו. כלומר, אם למשל כדי לחוקק חוק תקציבי יוחלט שצריך 50 חברי כנסת, לא מסתבר שכדי לתקן את הסעיף בחוק החקיקה, הנוגע להגבלה על חקיקה תקציבית, יהיה צורך בשמונה חברי כנסת.
איל זנדברג:
זה יהיה חלק מהחוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
שינוי חוקה זה 80 חברי כנסת.
יואל בריס:
בגרסה ג' החוקה קובעת רק את המסגרת, היא לא קובעת מהו חוק תקציבי ולא קובעת כמה חברי כנסת צריך כדי לתקן את החוק תקציבי. נניח לרגע שחוק החקיקה קובע שכדי לחוקק חקיקה תקציבית צריך 50 חברי כנסת – משום מה השתבשו הדברים, ונכנס לעגה שצריך 51 חברי כנסת, אבל החוק מדבר על 50 ולא על 51 – כדי לתקן את חוק החקיקה, שהוא לא חלק מהחוקה, די ברוב רגיל.
זאב אלקין:
זה המצב היום. ההגבלה שמופיעה בחוק-יסוד: משק המדינה לא מתייחסת לסעיף הזה, היא מתייחסת לסעיף אחר.
יואל בריס:
נכון. כל נושא עיגון ההגנה על חוקי-היסוד נעשה כאן ועכשיו, גם בדיון הקודם שבו זכיתי להיות, זה היה עיקר הדיון, השאלה של איזה חוק יכול להיות מוגן מפני תיקון ובאיזה רוב.
זאב אלקין:
היום המצב הוא שאפשר בשמונה קולות לבטל את הסעיף הזה.
איל זנדברג:
זה לא מצב אידיאלי.
זאב אלקין:
אני לא יודע בכמה זה עבר, אבל תיכף אני אתייחס אל זה.
יואל בריס:
ההגנה שיש לי היום, למרות שהיא לא הגנה מעוגנת בחוקה, היא שהנורמה בכנסת, לא לתקן חוקי-יסוד ברוב כזה ובחופזה, זאת אומרת, לחוקי-היסוד בכל זאת, כחוקי-יסוד, יש להם איזו הילה ואיזה כבוד, ולכן זה לא קורה במהרה.
זאב אלקין:
לאחרונה, פעם בשבועיים אנחנו מצביעים בטרומית על שינוי חוק-יסוד.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ומעבירים אותם אחר כך לוועדת קישוט.
זאב אלקין:
אני מתייחס לוועדת החוקה לא כוועדת קישוט. להערכתי, רובם תקועים פה.
יואל בריס:
השורה התחתונה, אני חושב שצריך איזה עיגון לעיקר בחוקה, שהוא בכל זאת קצת יותר מגרסה ג' הדלה. וכיוון שזה עובר להיות חוק רגיל, והוא יהיה לא מוגן, צריך איזה מנגנון שיגן על חוק החקיקה, לפחות בנקודה הזאת, כדי שלא יהיה מצב שאותו יהיה ניתן לתקן יותר בנקל מאשר החקיקה התקציבית עצמה.
איל זנדברג:
ראה את הסיפה בגרסה ב', שלזה אתה מתייחס. "חוק כאמור יקבע הוראות- - - ואין לשנותו- - - אלא בקולותיהם של". צריך לשלב את הסיפה.
יואל בריס:
כיוון שהתנקזו לגרסה ג', אמרתי שאני מעדיף או גרסה א' או גרסה ב', אבל לפחות לעגן את שני הדברים האלה: האחד, כן להתייחס בצורה ראשונית למספר חברי הכנסת ולרוב הדרוש. דבר שני, לעגן את ההגנה על חוק החקיקה. לעניין אופן עריכת אומדן העלות התקציבית, יש לי מה לומר, אני לא יודע אם עכשיו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אנחנו לא עוסקים בזה עכשיו.
יואל בריס:
גם בהצעה א' מוצע לשנות את ההסדר הקיים. אם זה יגיע לחוק החקיקה, או בכל דרך אחרת- - -
יצחק לוי:
באותו חוק שאנחנו מדברים עליו יהיו עשרה סעיפים, אחד הסעיפים ידבר על כך שאפשר לשנות את החוק רק ב-55 חברי כנסת, סעיף אחר ידבר על הסכום, סעיף אחר ידבר על אומדן. על כל שינוי בכל סעיף, אתה רוצה 50 חברי כנסת?
איל זנדברג:
יש בזה היגיון.
יצחק לוי:
אין בזה שום היגיון.
איל זנדברג:
זה חלק מכללי המשחק.
יצחק לוי:
בסעיף שאתה מדבר על 50 חברי כנסת, אתה אומר שצריך לשנות אותו ב-50 חברי כנסת, אבל לא על כל החוק.
יואל בריס:
במקום לשנות את 50 חברי הכנסת, ישנו את ה-5 מיליוני שקלים ל-5 שקלים.
יצחק לוי:
אחר כך יגידו איך עושים את האומדן, אפשר לקבוע שבמקום שר האוצר – שר התחבורה. בכל דבר אתה יכול לומר כך.
איל זנדברג:
אלה דברים משמעותיים, חבר הכנסת לוי, אלה כללי המשחק, אלה דברים מאוד משמעותיים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
משרד האוצר, אולי בכלל אתם לא צריכים את החוק הזה? חבר הכנסת אלקין הצביע באחד הדיונים הקודמים על כיוון אחר. הוא אמר: שמתם רף של 50 חברי כנסת, רף שלא קשה לעבור, זה מאתגר את האנשים, וזה הופך אפילו להיות גורם פרלמנטרי מרענן- - -
זאב אלקין:
לא הצעתי לבטל אותו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הצעת לשכלל אותו. אני שואל שאלה אחרת, אני שואל, האם עדיין אתם צריכים את החוק הזה? האם אתם מוצאים בו ברכה?
יואל בריס:
אנחנו חושבים שהוא חשוב. התשובה היא כן.
יצחק לוי:
זה אחד החסמים הכי חשובים שלהם בחקיקה.
יואל בריס:
לא מעט הצעות תקציביות עברו, אפילו בכנסת הנוכחית, ברוב הנדרש, אבל זה מוקד לראייה הכוללת, לשים לב שמדובר כאן במשהו חריג.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מהסיבה הממלכתית אתה אומר, אפילו לא הפרקטית, אלא תפיסת העולם.
יואל בריס:
לא היינו הולכים לחוק-יסוד אם זה היה רק עניין של פרקטיקה, אנחנו רואים בו עניין ערכי חשוב.
יצחק לוי:
גם בפרקטיקה יש תועלת בזה.
זאב אלקין:
לאור הדיון שהתקיים עד עכשיו, זה מחייב אותי להגיב בכמה רבדים, ואני אעיר אפילו מהמקום שבו סיים הדובר הקודם עם כל הרצינות שאתה מייחס לזה. אני רק אזכיר לכולנו איך נולדה ההגבלה הזאת. היא נולדה כהוראת שעה בלבד, בתנאי משק מאוד-מאוד מסוימים, אני חושב שלא היה סיכוי להכניס אותה לשיח הפרלמנטרי ללא אותם תנאי משק שהיו אז. זה שאחר כך זה השתחל בקלות כל כך לחוק-יסוד, אני לא בטוח שהכנסת נתנה דעתה מספיק על אותו היבט אידיאולוגי שכרגע שמענו מנציג משרד האוצר, אבל זה ודאי וודאי לא התחיל בהיבט האידיאולוגי, זה התחיל בתנאי משבר במשק, כהוראת שעה בלבד.
לגבי התוכן עצמו, אני דווקא כן אבחר להתייחס לתוכן מסיבה אחת פשוטה, שמחברת את הדיון הזה לדיון אחר שהתקיים בוועדה ולא הצלחנו להגיע אליו. אם זה לא ייכנס לחוקה, אני מאוד ארצה שזה ייכנס למסגרת של שינוי שיטת ממשל. כמה פעמים זה היה על סדר-היום ולא הצלחנו להגיע לסעיף הזה כשדיברנו על חוק-יסוד: משק המדינה.
לגבי התוכן, הטענה שלי לא היתה שצריך לבטל את ההגבלה הזאת, כי בסופו של דבר היא משיגה תופעה הפוכה. טענתי שהכלי לא משוכלל דיו. אגב, מצאתי אוזן די קשבת גם אצל ראש אגף תקציבים וגם אצל שר האוצר, ששלח אותי לראות בפרוטוקולים של הכנסת את הנאומים שלו עצמו כנגד התיקון, שהוא ניבא את התוצאה בזמנו. הטענה שלי היתה, ששמו רף נמוך מדי של 5 מיליון, ולמעשה כמעט כל הצעת חוק שיש לה השלכה מציאותית, מלבד פרט כזה או אחר שקשור למערכת המשפטית, תעלה יותר מ-5 מיליון שקל. 5 מיליון שקל זה סכום זעום בממדים של המשק היום, נדמה לי שבהצמדה זה מגיע כמעט עד ל-6 מיליון היום, אולי קצת פחות, אבל זה לא משנה את זה משמעותית. הניסוח המקורי לא מדבר על 5 מיליון, אלא מצמיד אותנו מנקודת החקיקה.
למה זה קורה? היום, כדי לחוקק חוק, שעלותו אפילו 7 מיליון שקלים, אם יש לי בעיה מול הממשלה, אני צריך לגייס 50 חברי כנסת, או בהצבעה, או אפילו טרום הצבעה, וזה מה שמביא את הממשלה בסופו של דבר להתפשר. כתוצאה מזה התפתח בנק של סחר-מכר – שמור לי ואשמור לך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בנק של חתימות.
זאב אלקין:
זה לא בנק של חתימות, זו תופעה אחרת. כל אחד שצריך להגיע להצעת חוק של 7 מיליון, ויודע שיש סיכוי שהממשלה תתקע אותו, מנסה להיות מגובה, שהממשלה תדע שיש לו 50 חברי כנסת, ואז הוא פונה לחברים מהקואליציה, כי ברור שאי אפשר לגייס חברים מהאופוזיציה בלבד ולהגיע ל-50 חברי כנסת, ואז לאותם חברי קואליציה, הוא יהיה מחויב להם. היום הכנסת למדה שכל כלי – אפשר לבנות מולו את הכלי הנגדי. היום הכנסת למדה להתמודד עם המגבלה הזאת, ולכן עברו חלק מהצעות החוק שהן תקציביות בעליל. יותר מכך, הממשלה נאלצה לוותר ליוזמים בהצעות חוק שעלותן מאות מיליוני שקלים, כי היא ידעה שיהיו להם 50 חברי כנסת ביום הדין, והכלי הזה לא יעזור לממשלה, בגלל הצורה של המחויבות ההדדית שיוצרת בדיוק תופעה הפוכה ממה שמשרד האוצר רצה ליצור.
הצעתי למשרד האוצר כבר לפני מספר חודשים, רציתי ליזום את זה כחקיקה פרטית, אבל נעניתי להצעה של יושב-ראש הוועדה לחכות לחבילה הכללית של שינוי שיטת ממשל – תיכף אני אגיע לחוקה, לדעתי אין מקום לדון בפירוט כזה בחוקה – אני מקווה שזה ייכנס לחבילה של השינוי, והצעתי לבנות את זה בכמה דרגות, קרי, כדי לגייס רוב להצעת חוק שעולה יותר מ-100 מיליון שקלים, לדוגמה, צריך רוב יותר משמעותי מ-50 חברי הכנסת, אבל מצד שני כדי לגייס רוב להצעת חוק שעולה 15 מיליון שקלים, צריך רוב של פחות מ-50 חברי כנסת, אולי 40 חברי כנסת. כרגע אני לא רוצה להיכנס למספרים.
אני מאוד מקווה שבכל זאת נצליח, אדוני היושב-ראש, בדיון על שינוי שיטת ממשל, לפני שנביא את החבילה הראשונה להצבעה במליאה, להתייחס לנקודה הזאת. אם אנחנו כבר נוגעים בחוק-יסוד: משק המדינה, הייתי שמח שזה ייכנס שם, לכן אני בינתיים מעכב חקיקה פרטית. היו כמה הצעות, לי היו הצעות, לראש אגף התקציבים היו כמה שאלות שהוא אמר שבעקבותיהן הוא צריך לחשוב. בינתיים, מי שייתן לי תשובות, זה כבר יהיה ראש אגף תקציבים אחר ולא זה שלקח על עצמו לחשוב, אז אולי התהליך הזה ייקח זמן. גם אצל שר האוצר, שהוא בינתיים לא עומד להתחלף, לפי מיטב ידיעתי, שמעתי ראייה די חיובית לכיוון הזה – להכניס לחוק כמה דרגות שבהתאם לגובה התקציבי מעלים את הרוב, ולקחת את ה-50 חברי כנסת כרף ביניים שממנו לרדת וממנו גם לעלות לגבי הצעות חוק שעלותן כבדה והן יכולות לפגוע בצורה משמעותית. הכלי השני שהצעתי, שבכל מקרה הצעות חוק תקציביות לא יפעלו בתוך שנת תקציב, אלא ברוב מיוחד. אני כן בעד להשאיר לכנסת אפשרות להיערך במקרה חירום. מצד שני, אני נגד מצב שמחוקקים הצעת חוק שהיא בעלת השלכות תקציביות כנגד עמדת הממשלה, והצעת החוק הזאת צריכה להיות מופעלת מיד, ואז זה משבש את התוכנית, זה מחייב את האוצר למצוא לזה מקורות תקציביים.
איל זנדברג:
בכל רוב שהוא זה לא יוכל לחול?
זאב אלקין:
אמרתי: הסכמת ממשלה או רוב מיוחד.
צריך להבדיל בין סוגיית המועד לסוגיית המהות. זה פחות או יותר המתווה שאליו אני מאוד מקווה שנוכל ללכת. כמה דרגות להכניס? האם שלוש דרגות, ארבע דרגות או חמש דרגות, אפשר לדון, יש שיקולים לכאן ולכאן.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לשיטתך, ברור שאתה רוצה סעיף כללי בחוקה.
זאב אלקין:
בוודאי, אני מיד אגיע לזה. כמה שיותר דרגות זה יותר משוכלל. מצד שני, זה מסבך יותר את החיים והוויכוחים, כי תמיד יש ויכוחים על ההערכה בין הממ"מ לבין אגף תקציבים, לכן אגף התקציבים אמר לי שהוא רוצה שלוש דרגות, מקסימום ארבע דרגות, ודאי לא חמש. ודאי יהיה ויכוח איפה יעמדו המספרים של הדרגות, וודאי יהיה ויכוח איזה רוב דרוש, אבל מבחינת הכיוון הכללי שמעתי נכונות ממשרד האוצר להיענות, כי המציאות מוכיחה את עצמה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תגיע גם לשאלה של הגובה המקסימלי.
זאב אלקין:
בוודאי ובוודאי אם השינוי יעבור, המאמץ של חברי הכנסת לגבור על משרד האוצר ינותב בהצעות חוק שעלותן סבירה ולא נראה פרצות בסדר גדול שלפעמים חווינו. שוב, לא כל מה שאנחנו רואים זה מה שמגיע להצבעה. ראיתי כמה דוגמאות מול עיני שההכרעה לא נפלה במליאה, היא נפלה עקב הידיעה של הממשלה שיש כבר רוב של 50, אז הממשלה התפשרה, מה היא צריכה להתבזות, אבל זה לא משנה מהותית מבחינת העניין.
לגבי חוקה, וגם לסוגיה של הרוב המקסימלי. קודם כול, אני מסכים עם היועץ המשפטי שצריך לקבוע רוב מקסימלי. לא הגיוני ולא סביר בעליל שרוב חברי הכנסת, זאת לא מכסה מקסימלית מרבית להצעת חוק תקציבית, נראה לי מופרך לדרוש – זו לא חוקה – שריון שיהיה מעבר לדרגה הזאת של 61 חברי כנסת. ולכן אם אנחנו משאירים פתח לחקיקה שמגבילה, צריך מראש להגביל את הרוב, כדי שאיזה ממשלה שיהיה לה רוב קואליציוני בכנסת, לא תתפרע ולא תרצה לבנות כאן איזה גדר. נקודה שנייה, חשוב שייאמר באותו סעיף, ששולח לחוק נפרד בנושא, היא נקודה שקשורה להתאמה – דיברתי על זה גם בישיבה הקודמת על סוגיית חקיקה – בין הרוב הדרוש לקבלת הסעיף לבין הרוב הדרוש לביטולו. צריך ליצור כאן זיקה מאוד ברורה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
את ההערה הזאת אסור לשכוח, היא שייכת לפרק הזה ממש.
יצחק לוי:
כבר דיברנו עליה.
איל זנדברג:
הוועדה דיברה על כך שהכנסת תוכל לקבוע שחוק מסוים, שינויו יהיה ב-61 חברי כנסת, ואז גם קבלתו תהיה ב-61 חברי כנסת. כאן הרוב יהיה משתנה, ויחול אפילו דיפרנציאלית על ההצעה של חבר הכנסת אלקין, אז צריך סעיף ספציפי שאומר, שככל שייקבע רוב כזה, הוא צריך להיות- - -
יצחק לוי:
אם הרוב המקסימלי יהיה 61 חברי כנסת, הכוונה שכל שינוי בחוק זה 61 חברי כנסת.
זאב אלקין:
יכול להיות שהממשלה לא תרצה את זה.
איל זנדברג:
נכון. אם יחליטו על 50, הרוב הדרוש יהיה 50.
יצחק לוי:
אדוני דיבר על דרגות. 40, 50, 55 ו-61.
איל זנדברג:
זה יהיה לפי הגבוה מביניהם.
זאב אלקין:
חבר הכנסת לוי, היום הממשלה חיה מהסעיף הזה, ששינויו כפי שלמדנו, על אף שיש עמדה מוטעית במשרד האוצר, שהשינוי מותנה ברוב חברי הכנסת. שמעתי כמה פעמים התבטאויות מהסוג הזה, אפילו כאן בוועדה נאמר, זה נובע מטעות, כי סעיף שקודם לסעיף הזה בחוק-יסוד: משק המדינה, באמת מדבר על התניה של רוב חברי הכנסת, אבל זה לא חל על הסעיף הזה. לכן הממשלה היום חיה בשלום, בלי שום התניה לשינוי הסעיף הזה.
אם ממשלה תרצה להכניס סעיף התניה, ואני בעד לתת לה את הפתח, וצריך להכניס את זה לגרסה ג', שניתן באותה הצעת חוק גם להתנות את השינוי ברוב מסוים של חברי כנסת- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
לאו דווקא 61, ולאו דווקא שינוי חוקתי.
זאב אלקין:
אולי הממשלה תרצה 50 חברי כנסת, ברור שזה לא צריך להיות יותר מ-61 חברי כנסת. כל מה שפחות, זכותה של הממשלה להכניס, אבל אז זה מחייב את הממשלה בהעברת החוק ברוב, בהתאם, שלא ייווצר מצב שבשמונה חברי כנסת יעבירו סעיף שידרוש רוב של 50 חברי כנסת, זה בוודאי לא יעלה על הדעת.
יואל גולובנסקי:
כמו חוקי-היסוד.
זאב אלקין:
אתם תביאו את הדוגמאות ההיסטוריות בעצמכם, בחדר הזה אפילו לא צריך להזכיר אותן.
לגבי גרסאות, ברור שאני בעד גרסה ג', אחרי כל ההתניות הנוספות שציינתי. יותר מכך, גם מי שלא רוצה את השינוי, ודאי בשיטה שלי זה בלתי אפשרי להכניס את כל המנגנון לחוקה, שהוא גם מנגנון שיכול להיות דינמי, כי יכול להיות שמישהו יבוא אחר כך ויציע מנגנון אחר. גם מי שבעד הנוסחה הפשטנית כמו שיש היום, אסור לה להופיע בחוקה, זה עסק שנולד מהוראת שעה, זה לא מכובד להכניס דבר כזה לחוקה. אגב, בכלל לא הייתי אומר שזה יהיה אסון נוראי, כי מדינת ישראל ידעה לחיות עד שנת 2003 בלי ההגבלה הזאת, אפילו בתקופות של משבר כלכלי לא פחות חמור ממה שהיה בשנת 2003, כי יש בהתניה הזאת פגיעה מסוימת בריבונות של הכנסת. אף אחד לא אמר שזכויות יסוד של אדם פחות חשובות מתקציב המדינה, וזה מה שיוצא. היום בינתיים, לפחות כשאין חוקה, אפילו בזכויות יסוד של אדם אנחנו יכולים לחוקק ברוב של שניים מול אחד, ודווקא פה אנחנו אומרים 50. לסעיף הזה יש גם טעם לפגם מהותי, מצד שני, אני מבין את חשיבותו, אבל אני לא רוצה לחייב את המדינה לחיות על-פי הסעיף הזה. תרצה המליאה – תחוקק, אני מוכן לתת לה את הפתח בהתניות- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם רוצים בחוק הזה, חייבים לעשות באמצעות הצינור.
יצחק לוי:
צריך עיגון בחוקה.
זאב אלקין:
אני הולך לפגישה עם אנשי משרד האוצר לדיון בהצעת חוק תקציבית, זה מה שגורם הסעיף הזה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לפחות שמענו את עמדתך בצורה חדה ומאוד מגובשת. אני אגיב על מה שאמרת על שינויים בשיטת הממשל. עצרתי את הדיון עד שלא יהיה ברור לי לאן פני הממשלה במהלך הזה.
יצחק לוי:
לאן פני הממשל...
היו"ר מנחם בן-ששון:
לאן פני הממשלה בשינוי שיטת ממשל, יכול להיות שאני צריך כמו שהתחלנו לפני שנה וחצי בהצעות חוק שלנו.
זאב אלקין:
לפני שתביא את החבילה הראשונה, תקיים ישיבה אחת על הסוגיה הזאת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אנחנו צריכים לחזור לחוק-יסוד: משק המדינה, לא גמרנו את ההסדרים אז.
יצחק לוי:
יש כאן כמה סוגיות. קודם כול, לגבי פיזור הכנסת, פתרנו את הבעיה.
איל זנדברג:
נדרש רוב, עדיין הקשר הענייני והמשפטי הוא כזה שחוק ההתפזרות לא צריך לעבור את המסלול של קביעת עלות ולא צריך שהאוצר יגיש הערכת עלות, פשוט מסלול נפרד.
יצחק לוי:
צריך למצוא פתרון באיזו דרך, לדעתי, זה לא צריך להיות כאן בחוקה. אם הוא צריך רוב – הוא צריך רוב, הוא צריך רוב יותר גדול מאשר הרוב שנקבע, כן או לא, עדיין לא החלטנו, ולכן ברור שהוא חוק מיוחד, שהוא לא חוק שנמצא במסגרת הזאת.
אנחנו לא יכולים לאפשר חקיקת חוקים רגילים משוריינים ברוב מיוחד, אלא אם כן זה מופיע בחוקה. ולכן צריך לקבוע הוראה בחוקה שגם רוב מיוחד הוא לא יותר מ-61 חברי כנסת, אלא שינוי חוקה, כלומר, אי אפשר שהחוקה תבוא עכשיו ותקבע שבחוק זה יכול להיות 70 חברי כנסת ובחוק זה 80 חברי כנסת ובחוק זה 50 חברי כנסת. יש או 61 חברי כנסת או פחות, אבל לא יותר מ-61 חברי כנסת, חוץ משינוי חוקה. בשינוי חוקה נדון כמה שצריך. ולכן אין חשש שלא נזכיר פה מספר חברי כנסת, כי לא נעבור את ה-61, כלומר, החוק הזה יוכל לטפס עד 61 חברי כנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אז אין ממשלה, ואתה הולך קדימה.
יצחק לוי:
מכיוון שכל אחד מתאר לעצמו שברגע מסוים הוא יהיה בקואליציה וברגע אחר הוא יהיה באופוזיציה, בוודאי יהיה כאן איזון אינטרסים, שזה לא יגיע ל-61 חברי כנסת, אלא אם כן נלך למתווה של חבר הכנסת אלקין- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
גם לשיטתו צריך 61, וזה סביר מאוד.
יצחק לוי:
יכול להיות שצריך 61 חברי כנסת מעל 500 מיליון, אבל פחות צריך 50 חברי כנסת, ועוד פחות - 40 חברי כנסת, אני לא יודע מה החלוקה שלו, אבל גם הוא לא יעבור את ה-61. בכל מקרה הוא לא יעבור את ה-61, לכן אין לנו צורך לבוא ולציין מספר של חברי כנסת. לדעתי, גם אין צורך לציין נושא פיזור הכנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
העניין הראשון לא הבנתי.
יצחק לוי:
נכתוב: וכן יכול חוק שיקבע סייגים ותנאים לקבלת הצעות חוק שהגישו חברי הכנסת. הסייגים והתנאים זה לגבי שריון המספרים.
איל זנדברג:
גם, את זה אני חושב שצריך לומר במפורש.
יצחק לוי:
יכול להיות שזה צריך להיות מפורש, אבל לא צריך לכתוב 61 חברי כנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תגיש רוב חברי כנסת.
יצחק לוי:
צריך הוראה כללית בחוק החקיקה, שאין שום אפשרות לשריין ביותר מ-61, אלא שינוי בחוקה. החוקה גם לא תקבע שום חוק שצריך בו יותר מ-61, וזה סעיף לכל הסייגים שנרצה לחשוב עליהם אי פעם להכניס לחוקה לגבי צורך ברוב מיוחד.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה מסכים למהות, רק שמבחינת העניין אתה רוצה- - -
יצחק לוי:
שיהיה צמוד לסעיף הזה, זה צריך להיות סעיף רוחבי.
הנושא השלישי לגבי העניין- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
פיזור הכנסת, פתרנו את הבעיה.
יצחק לוי:
אין צורך. הדבר השלישי זה הסיפה של גרסה ב'. אם אנחנו רוצים להגיד שאי אפשר לקבל חוק אלא במספר שאנחנו רוצים לקבל, לבטל או לשנות, גם זה צריך להיות הוראה כוללת, ולא רק הוראה לגבי הסעיף הזה. אם נקבע שאי אפשר לקבוע יותר מ-61, ונקבע עוד שלושה או ארבעה סייגים בחוקה שאפשר יהיה לקבוע רוב אחר מאשר רוב רגיל, ברוב חברי הכנסת או ברוב אחר, וננפח בעוד שניים-שלושה עניינים, חוק השבות לדוגמה או פרטים בחוק השבות- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
חשבתי שזה אצלך בראש.
יצחק לוי:
נניח שנושא השבות עצמו יופיע בחוקה באופן הכי כללי בעולם, ויהיה לידו חוק שבות, ונרצה לתת מעמד לחוק השבות הזה, גם כן נדון אם 40, 50, 61 חברי כנסת, יכול להיות שיהיו עוד כמה דוגמאות כאלה כשנעבוד על החוקה – כל הדוגמאות האלה צריכות גם להיכלל בסעיף כולל, שכאשר אתה קובע רף מסוים, אתה צריך לקבל את החוק באותו רף, ואתה לא צריך לציין את זה כאן, זה לא דבר ייחודי לחוק תקציבי, אלא כל חוק שנצטרך לקבל ב-50 או ב-55 חברי כנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני רוצה להציע לך אפילו נוסחה. קבענו בפעם הקודמת: נקבע בחוקה כי חוק התקבל ברוב מיוחד, יידרש הרוב המיוחד בקריאה הראשונה והשלישית, אז אתה אומר "וכן לביטולו או לשינויו", ואז פתרת את הבעיה.
יצחק לוי:
ביטול ושינוי זה חקיקה.
איל זנדברג:
זה לא הסעיף הזה. להשיג את התוצאה הזאת צריך הסדר אחר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הרב לוי, אם אני מסכם את דבריך, אתה נשאר בגרסה ג' ומפשט בכלל את התהליכים גם במקום אחר, בהוראות כלליות.
יואל בריס:
הדבר היחיד שייחודי, שאם נקבע שחוק השבות מוגן באיזו דרך, קבעת לגבי חוק השבות את מעמדו המיוחד, ואת זה אתה יכול לעשות בהוראה כללית. כאן המצב שחוק החקיקה יקבע הגבלה לא על חוק החקיקה, אלא לחוקים עתידיים, לחוק התקציב.
יצחק לוי:
גם בחוק השבות אותו דבר. תהיה הוראה של חוק השבות בחוקה.
יואל בריס:
נכון, אבל חוק השבות עצמו מקבל מעמד מיוחד, ולכן תיקון שלו צריך- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
אותו דבר גם חוק התקציב.
יואל בריס:
זו רק שאלה טכנית, הממשק הוא בין חוק החקיקה לבין החוקים הפרטיים שיכולים להיות רבים. התיקון לחוק החקיקה צריך להיות מוגבל ללא פחות מאשר הפרוצדורה של חקיקת החוקים הפרטיים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חוק-יסוד: החקיקה או חוק החקיקה?
יואל בריס:
חוק החקיקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
נגיע לפרק שלו ונראה. אני לא יודע.
יואל בריס:
אותו פרק בחוק החקיקה צריך להיות מוגבל לא פחות מאשר החקיקה הפרטית.
יצחק לוי:
היום אני לא יודע מה זה חוק החקיקה, אני יודע מה אנחנו כותבים בחוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה מבין ממה הוא חושש, ואתה לא יכול להבטיח לו היום. נניח שבחוק החקיקה, לא בפרק החקיקה, יהיה סעיף אחד שיעסוק בחוקים תקציביים, וזה מה שאמרנו קודם, שסעיף אחד מסוים כן תרצה לעגן ב-50 חברי כנסת וסעיף אחר אתה לא רוצה לעגן ב-50, אתה לא צריך לשים את כל המעטפה בחבילה הזאת.
יואל בריס:
רק לפרק הזה שנוגע, אותו פרק או סימן.
יצחק לוי:
יהיה דינו כמו חוק השבות, אותו דבר. אם יהיה כתוב שצריך 50 חברי כנסת בשביל לתקן או לשנות או לבטל, אותו סעיף יצטרך 50 חברי כנסת.
יואל בריס:
יצטרכו להגיד את זה- - -
יצחק לוי:
על כל ספר החוקים של מדינת ישראל.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מה שאנחנו מנסים להרוויח היום זה לתת את הצינור לפתוח חוקים עם רוב גדול יותר, על אף שהם לא כתובים בחוקה, כי הגדרנו חוקים שכתובים בחוקה, עכשיו אנחנו הולכים לחוקים שאינם כתובים בחוקה, שמבצרים אותם בחוקים מסוימים. נוח לנו לדבר על חוק טכני שעוסק בעניינים תקציביים, הוא מודל מצוין לעבודה, אין בו הרבה להט, ואנחנו שואלים את עצמנו איך אנחנו מעבירים את זה נכון. מה שאמר הרב לוי נכון, בכפוף לזה שגם איל זנדברג יגיד שזה נכון.
איל זנדברג:
אני אתחיל בנקודה הזאת, שהיא מעניינת יותר. ראשית, לדברים שהתייחס אדוני היושב-ראש, סעיף 4(ב) בחוברת, שאומר: "נקבע בחוקה כי חוק התקבל ברוב מיוחד". זה לא אותו דבר, זה לא ממין העניין. זה לא משפיע.
יצחק לוי:
צריך לנסח את זה אחרת או להוסיף משהו.
איל זנדברג:
הסעיף הזה עומד בעצמו, הוא מתייחס, למשל, להוראות שקובעות את הרוב המיוחד בחוקה עצמה, וזאת לא הכוונה.
ובאותו עניין, גם בהצעה של הוועדה, גם בהצעה של המכון הישראלי לדמוקרטיה, שממנו מגיעה גרסה ג', ההנחה היתה שאין אפשרות למחוקק לשריין חוק רגיל. הרעיון הזה עלה בדיוני הוועדה, הוא גובש באופן ממשי בדיון האחרון, הרלוונטי, אני לא יודע עד כמה זה נסגר, אבל זה עלה כרעיון קונקרטי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אלא אם כן החוק נקוב במפורש – כמו חוק השבות.
איל זנדברג:
זה לא היה הסיכום, הסיכום נשאר קצת פתוח, שתהיה אפשרות כזאת. מודל אחד אמר שהנושאים יימנו בחוקה, והמודל השני אמר שאפשר, ובלבד שלא יהיה 61.
יצחק לוי:
יכול להיות שבסוף החוקה נצטרך למנות נספח של חוקים כאלה.
איל זנדברג:
של נושאים. יש מודלים בעולם כפי שציינתי, שהחוקה עצמה מונה נושאים כמו אזרחות, יחסי ממשלה וכנסת. אולי נחזור לזה באחת הישיבות, כי אם המודל הזה הולך להיות פרטני, נבוא עם הצעה מפורטת, כי זה לא עניין קל ערך, הוא עניין מאוד משמעותי.
יצחק לוי:
העניין הזה יכול להיות פתרון לסוגיות מסובכות.
איל זנדברג:
יש איתו קושי רעיוני לא פשוט, שהכנסת מגבילה את כוחה של כנסת עתידית.
יצחק לוי:
מול קשיים רעיוניים אחרים שעומדים בפתחנו, יכול להיות שנצטרך לאמוד את זה.
איל זנדברג:
לא אמרתי שזה בלתי אפשרי, אמרתי שהמבנה צריך להיות מאוד זהיר, כי יורדים ללב היחסים. לכן בגרסה ג', ההנחה היתה שאין אפשרות לחוק כזה, ומכאן שבגרסה ג' יש איזה חוסר, כי אם אין סעיף כללי אחר, צריך לקבוע את הרף. אם ייקבע סעיף כללי, השאלה מה הוא יהיה, אם ייבחר הסעיף הכללי שאומר שמותר לשריין חקיקה רגילה. אם ילכו במודל של נושאים מסוימים, הסייג של תקציביות נדרש פה.
יצחק לוי:
רק בנושאים שהחוקה מאפשרת. כאן נאמר שחוק, יכול שיקבע סייגים. הפוך, בכל חוק אי אפשר לקבוע סייגים, אם החוקה נותנת אפשרות, רק באותם חוקים יש אפשרות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בחוק אגב של חוק השבות יהיה כתוב "עשויות להשפיע על כללי הכניסה והיציאה לישראל", ואז תפתח אותו או לא. או לצורך קבלת משרות, תוכל לפתוח שלצורך הפליה מתקנת- - -
יצחק לוי:
או העדפות.
איל זנדברג:
ההסדר שנדון בישיבה האחרונה לגבי האפשרות לשריין חקיקה רגילה הוא הסדר שאומנם נדון פה, ואני חושב שנצטרך להביא לוועדה משהו יותר מפורט, עם מודלים יותר מנוסחים ולראות לאן הולכים עם זה ואיך זה מתגבש. זה נכון שאם יהיה סעיף כללי שאומר שאפשר לשריין חקיקה פרטית, סעיף רחב יותר, איך הוא יעוצב, זאת שאלה משמעותית.
יצחק לוי:
לכל נושא צריך להיות עיגון בחוקה.
איל זנדברג:
בישיבה הקודמת היתה אמירה, שרשימת הנושאים לא חייבת להופיע בחוקה. אני מסכים שזה מאוד בעייתי, אבל היה רעיון כזה. ככל שהוא יגובש, ואם הוועדה תחליט שיש הוראה כללית שמאפשרת שריון בנושאים שונים, רשימה פתוחה או סגורה, הרי ששם יהיה מקום לקבוע את היחס בין השריון של החוק עצמו לבין קבלתו, ואז אפשר יהיה להחיל את זה באיזה אופן עם קצת התאמות. אני רק מזכיר שאם ההסדר ההוא לא יתקבל, ולא הכרחי שהוא יתקבל, ויש איתו קושי, כאן בכל אופן צריך ליצור אותו קישור ואותה זיקת גומלין, וזאת נקודה משמעותית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה כוכב טכני שאנחנו שמים. אנחנו בונים את זה כמודל לדוגמה, יכול להיות שנלקט לעוד ארבעה-חמישה מקומות, ואם נלקט אותו לעוד ארבעה-חמישה מקומות, לדעתי, אני מצטרף להצעתו של הרב לוי, ואז כל קולות החברים שיושבים פה הם ליצור סעיף מטריה שלאחר מכן נמצא לו את האפיק במקום שיימצא.
איל זנדברג:
תמיד טוב לקבל את דעתו של הרב לוי, ולא התנגדתי למיקום, אלא שאני אומר שיש כאן הנחה שכאילו כבר גובש שיש סעיף ושאפשר לשריין, וזה לא לגמרי ברור.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לכן אמרתי "כוכבית טכנית", אבל זה המסלול. הוא מורכב משלושה אלמנטים שעכשיו הוא הגדיר, ואז הם יבואו לידי ביטוי. לכן גם אין בעיה עם זה, לפי דעתי. אולי זה לא טבעי שעוסקים בשאלה הזאת של חוק שיעוגן עם שריון מיוחד – עסקנו בה באריכות בסוגיית השבות – ונאמן אמר: תעשו שלוש ארבע דרגות, תגידו שלזה צריך כך וכך, לזה צריך כך וכך. אמרנו שכתפיסת עולם אנחנו לא רצים אל העניין, אבל יכול שזה יקרה. אמרתי קודם שנוח לעסוק בסוגיה של חוק מיוחד דווקא על בסיס של התקציב, אל"ף, כי התרגלנו לזה בשנים האחרונות, עשר שנים ויותר זה לא דבר קל- - -
יצחק לוי:
זה גם לא עניין אידיאולוגי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש עליו הסכמה, ולכן נוח לנו ללכת על המסלול הזה. לא צריך להיות חשש שנשאיר את המצב בלי חוק, כי כמו שאמר היועץ המשפטי, חלק מפרקי החוקה צריכים להיחקק יחד עם חוק. יבואו בצוותא, כבר היו כמה דוגמאות כאלה.
מיכאל יפה:
אני מתנצל מראש, אם כבר עברו על זה, אבל האם ההצעה הזאת אומרת שאם יש 50 קולות בעד תקציב, ויש 50 קולות נגד התקציב, התקציב לא מתקבל?
יצחק לוי:
הוא לא מתקבל. ודאי שלא.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה לא התקציב, זה הצעת התקציב.
יצחק לוי:
אומנם החוקה באה להגן על זכויות המיעוט, אבל לא במקרה הזה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אי אפשר לקבל אישור להצעות התקציביות, אלא אם כן יש להן 50 חברי כנסת. זה המצב היום.
מיכאל יפה:
50 חברי כנסת ורוב.
יצחק לוי:
רוב בכנסת, זה ברור.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אופוזיציה מורכבת מ-59 אנשים למשל, ו-59 יצביעו על ההצעה התקציבית, תפקידה של הקואליציה להפיל את החוק. תשים לב בהערות לסעיף 3ג ותראה איך זה עובד היום. מה שעשינו יצרנו מסגרת לאפשר את זה במסגרת החוקה.
יואל בריס:
אני מסכים שחלק מהדיון יהיה חייב להיות בחוק החקיקה, אבל חייבים לראות את חוק החקיקה, לפחות בדברי ההסבר ובהצעות שכאן, יש דברים שיש לנו אליהם התייחסות יותר רבה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מר בריס, אני יכול להקים קול זעקה על כך. במדינות העולם עושים חוקה, והיו לנו דוגמאות ב-20 השנה האחרונות, הביאו צוותים, התארגנו אנשים, היו 25-30 יועצים משפטיים שעסקו בסוגיה הזאת.לי יש בקשה קטנה מהנהלת הכנסת, רק לקבל עוד שלושה יועצים משפטיים כדי שאני אוכל לעבוד על חוקה כמו שהוועדה מסוגלת לעשות. זו לא בעיה תקציבית בלבד, אבל זו בעיה תקציבית, וגם את זה עוד לא קיבלתי. אני מניח שאז אפשר יהיה במקביל לעשות חוק א', חוק ב' וחוק ג'. המצוקה היא אמיתית.
יצחק לוי:
יכול להיות שהממשלה לא מעוניינת בחוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יושבת-ראש הכנסת ודאי מעוניינת, ראש המחלקה של הייעוץ המשפטי ודאי וודאי שמעוניינת.
יצחק לוי:
הם תלויים בתקציב.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הם נותנים להם חופש בחלוקה.
אייל אפשטיין:
אני רוצה לחדד כמה נקודות שיואל בריס ציין בקצרה. בסופו של יום חוק התקציב משקף את תוכנית העבודה של הממשלה, חשוב מאוד להבין את זה. הצעות החוק הפרטיות במהלך השנה עושות שינויים פנימיים בעבודת המשרדים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אלא אם כן הן מתואמות.
אייל אפשטיין:
אלא אם כן הן תואמו עם הממשלה ועומד נגדם מקור תקציבי. בסופו של יום שאלת הרוב המיוחס או כל מה שקשור בזה, זאת לא השאלה המהותית, זה הכלי מבחינת האוצר כדי ליצור יציבות במדיניות ובתוכנית הכלכלית. ברגע שהכנסת מקבלת החלטות במהלך שנה, מובן שהיא משנה, ולמעשה היא משאירה את האחריות על שינוי סדרי העדיפות בידי האוצר או הממשלה. אם היו הצעות חוק פרטיות שהסתכמו ב-2 מיליארדי שקלים, בסופו של דבר האוצר יגיע לשולחן הממשלה, והממשלה תחליט כנראה על קיצוץ. זה משהו שהכנסת בכלל לא נתנה עליו את הדעת. למעשה היא הוסיפה סדר עדיפות על סדר העדיפות הקיים, מבלי להגיד איזה סדרי עדיפות צריכים להשתנות.
למה אני חותר לכל זה? מן הראוי שהצעות חוק פרטיות בעלות עלות תקציבית גם יצביעו על המקור התקציבי, זה משהו שהוועדה צריכה לשבת ולחשוב עליו בהיגיון. אם החלטתי, למשל, להוסיף לקצבאות ילדים, יכול להיות שזה יכול לבוא על חשבון, לדוגמה, תשלומי דמי אבטלה לאוכלוסייה צעירה שמסוגלת להשתתף בשוק העבודה. זו סתם דוגמה ששלפתי מן המותן, אבל חשוב מאוד לתת על הנושא הזה את הדעת.
דבר נוסף. לתפיסתי, חשוב שהצעות החוק הפרטיות ייכנסו לתוקף רק מהשנה העוקבת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה מה שזאב אלקין אמר.
אייל אפשטיין:
זה מה שאלקין אמר. כאשר אנחנו עושים את זה בשנה השוטפת, למעשה אין מקורות תקציב. למעשה, הממשלה, באישור הכנסת, ביקשו סדרי עדיפויות מאוד ברורים- - -
יצחק לוי:
אלא אם כן הממשלה מסכימה.
אייל אפשטיין:
אלא אם כן הממשלה מסכימה ומצביעה על מקור תקציבי.
יצחק לוי:
הסכמתה זה אומר שהיא מצאה מקור.
אייל אפשטיין:
לאו דווקא. לפעמים יש הצעות שעולות על שולחן הממשלה, שיש להן עלות תקציבית, ולא תמיד נמצא להן מקור תקציבי, למרות שזה נמצא בתקנון הממשלה, אבל הלכה למעשה זה לא תמיד קורה. שאלת המקור התקציבי היא חשובה, היא מהותית, ואני חושב שגם הכנסת צריכה לתת על כך את הדעת, כי למעשה, הכנסת מוסיפה על סדרי העדיפות, ומישהו אחר בא ומחליט מאיפה זה ימומן, ולפעמים אין מקור.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מר אפשטיין, אחת מהצעות החוקה שהגישו לנו היה סעיף בדיוק בניסוח שהצעת, לא בפרק הזה, אלא בפרק הכספים.
איל זנדברג:
כי שם מדובר על עיצוב התקציב, ולא על הגבלת החקיקה.
אייל אפשטיין:
אתם צריכים לתת על זה את הדעת בצורה מאוד חריפה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מנסה למצוא אפילו ניסוח, לא כדי לדבר עליו עכשיו, אלא רק לכדי להפנות את תשומת הלב לכך. כשנגיע לדיון בוודאי יהיה לפנינו נוסח כזה או אחר לסוגיה הזאת.
יצחק לוי:
אני רוצה לחלק בין שתי ההערות שלך, אחת אני מקבל ואחת לא. ההערה שאתה אומר שצריך לקבוע שחוקים תקציביים, שלא בהסכמת הממשלה, תוקפם יהיה רק בשנת התקציב שלאחר מכן, זה הגיוני, זה נכון, זה דבר שנשמע מבחינה הגיונית. אם העברנו חוק בניגוד לדעת הממשלה, גייסנו 50 חברי כנסת והעברנו חוק תקציבי, הרי שלצורך ההיערכות וביצוע החוק, הממשלה יכולה לטעון שהיא יכולה לעשות את זה רק מהשנה הבאה, כי היא צריכה להיערך תקציבית. לגבי ציון המקור התקציבי, הבעיה הרבה יותר קשה. לחבר כנסת אין כלים לכך, רק ממשלה יכולה לציין מקורות. אתה אומר שאם כך אתה לא יכול לחוקק שום חוק תקציבי, גם אם יש לי 50 חברי כנסת שתומכים, מכיוון שאין כלים. אני, למשל, רוצה להוסיף לקצבאות הזקנים, לעשות שינוי בקצבאות הזקנים. זה דבר שאני רוצה, והממשלה מעכבת בעדי, זה כבר עבר בקריאה הראשונה, ואני אצטרך למצוא מקור תקציבי. תוריד מהעולים, תוריד מהתשתיות. איזה כלים יש לי? אני אגיד לך שתוריד מהתקציב הלא מנוצל בסוף השנה. תמיד אומרים לנו שיש תקציב לא מנוצל של בערך 2 מיליארד.
אייל אפשטיין:
ההוצאה התקציבית מתוקף חקיקה היא בסדר גודל ניכר, לכנסת יש השפעה מהותית.
יצחק לוי:
לו הכנסת היתה הרבה יותר מעורבת בבניית התקציב ובשינויים התקציביים, היה מקום למה שאתה אומר. אגב, יש הצעה כזאת, אדוני היושב-ראש, שהתקציב ייבנה יחד עם הוועדה התואמת. נניח תקציב משרד המשפטים היה צריך שתהיה לו כאן ועדה או ועדת משנה של חברי כנסת יחד עם התקציבאים, יחד עם המשרד, כדי שהוועדה תהיה בעניינים, כדי שנוכל לדעת אם אנחנו רוצים לחוקק חקיקה שמוסיפה שופטים או מוסיפה תקנים, שנדע במה מדובר. אבל המצב הוא לא כזה היום. אנחנו למעשה מנותקים לגמרי מסוגיית התקציבים, אין לנו שום קשר עם הסוגיה התקציבים. הדרישה שלך לא מאפשרת לנו לחוקק, כי אין לנו כלים לזה. או שאתה אומר שנשנה בכלל את כל הנושא התקציבי, שוועדות הכנסת יהיו הרבה יותר מעורבות בחשיבה על התקציב, בבניית התקציב, בהחלטות על התקציב, ואז יש באמת מקום למצוא מקורות תקציביים, או שהממשלה תתמודד עם זה. לכן הדחייה לשנת התקציב שאחריה מאפשרת לממשלה להתמודד עם זה. זו דירקטיבה של הכנסת. אם הכנסת החליטה לשנות עדיפות לדבר מסוים, בשנה הבאה תמצאו לזה מקור תקציבי.
איל זנדברג:
הכנסת יכולה לעשות את זה גם באותה שנה. היא יכולה לעשות העברות תקציביות.
יצחק לוי:
בהסכמת הממשלה. להערה הזאת אני מסכים, אם מדובר שדבר הוא בניגוד להחלטת הממשלה, נניח שגייסנו 70 חברי כנסת לשינוי במיליארד שקלים, הממשלה תאמר שאם נעשה את זה השנה זה ישבש את כל המהלך התקציבי של השנה, ולכן יש בהחלט מקום להגיד שזה יהיה בשנה הבאה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מזדהה אפילו עם החלק השני, אבל צריך למצוא את הדרך המידתית. למשל, אם אתה אומר שיש לך חלופה תקציבית, שאת ה-2 מיליארד אתה מציע עם כתובת ומספר טלפון מנין לקחת אותם, אפשר לעשות את זה כבר בשנה הקרובה ולא בשנה הבאה. אם אתה מקבל את מרווח השנה, במשא-ומתן עם הממשלה, הממשלה תמצא את המקור, אחרת היא היתה מפעילה את הקואליציה.
אייל אפשטיין:
חבר הכנסת בן-ששון, אפשר ללכת צעד קדימה, אפשר לומר שהממשלה תציע את החלופה התקציבית, אבל הכנסת תצטרך לתמוך, בהנחה שהיא רוצה את הצעת החוק. בוא נאמר, למשל, שהכנסת הציעה הצעת חוק תקציבית במיליארד שקלים, קיצוץ כיתות לימוד, להוריד כיתות לימוד לחצי, זו מטרה ראויה, תקשורתית כך היא נתפסת, ויכול להיות שהיא גם נכונה מבחינה מהותית, תגיע הממשלה ותצביע על מקור תקציבי להפחתה, זה יגיע לאישור הכנסת, והכנסת תתנגד. אתה לא יכול לקשור בין השניים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מר אפשטיין, אתה עושה את זה, כי כשאתה מביא תקציב, בעצם הצבעת על החלופה.
אייל אפשטיין:
לאו דווקא בתיאום ההחלטה שמתקבלת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
טוב שההערה שלך נרשמת לפרוטוקול, כי נגיע לפרק משק המדינה, ושם מקומה. כאן עסקנו לא בשאלת משק המדינה, אלא עסקנו בהוראות חוק שאינן חלק מהחוקה, שדורשות רוב מיוחד, ולכן נכנסנו לדיון בסוגיה הזאת. אמרתי בפתיחת הדיון שאפילו התלבטתי אם המקום כאן או במקום אחר, אבל כיוון שאנחנו בנשימה אחת, ובעזרתו של הרב לוי לקחנו את זה לפרק יותר רחב, זה גם רענון אינטלקטואלי. מה שאתה שואל, אני לא אגיד שנגיע לכיוון שאתה רוצה, אבל לפחות נצטרך לדון בו.
יואל בריס:
היום זה קיים בחוק יסודות התקציב ובתקנון הכנסת.
יצחק לוי:
בשביל זה יש קואליציה, להפיל דברים כאלה מראש.
איל זנדברג:
ראשית, סעיף 39א לחוק יסודות התקציב כבר היום קובע את החובה לציין עלות, ולא רק שיש קושי במידע, אלא שהפתרון, אם כותבים את זה כפי שצריך לכתוב, כותבים שזה בא מתוך הרזרבה, כך שזה הפתרון שמראה שהכלל הזה לא מסייע לעניין.
יצחק לוי:
זה הפתרון הפשוט.
איל זנדברג:
מבחינה מוסדית הצגת הדברים כאילו הכנסת לא יכולה להטיל על הממשלה, בעצם על תקציב המדינה, שינוי תקציבי במהלך אותה שנה, ורק הממשלה יכולה לעשות את זה, מבחינה מוסדית יש מגבלות שהממשלה לא יכולה לעמוד בהם, שאי אפשר להעביר כספים, אבל מעבר לזה מדובר על החלטת מדיניות, זו החלטת מדיניות, האם להוציא על כיתות או על בריאות. לכן השאלה בהחלטת המדיניות, האם לממשלה הכוח היחיד או האולטימטיבי להכריע או בידי הכנסת היא שאלה מוסדית חוקתית, מי קובע את סדרי המדיניות. אם באה הממשלה ואומרת שהצעת חוק שנקבעה לחוק בפברואר, אי אפשר, היא עולה מיליארד, אין מאיפה לקחת, זה עניין אחד, אבל אם היא אומרת שזה עולה 100 מיליוני שקלים, וכדי לעשות את זה צריך מקור תקציבי אחר, הרי שבמקור התקציבי האחר אני לא רואה יתרון אמיתי, מוסדי, לממשלה על פני הכנסת להחליט מאיפה זה צריך לבוא.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה לא להיום, חבל לפתוח את זה.
איל זנדברג:
נאמרו דברים, ואני חייב להגיב עליהם, כי זה צובע את הדברים בצורה שהתקציב הוא כאילו רק עניין של- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם אמרתי שזה שייך למקום אחר, נחכה עם זה.
יואל בריס:
הצעת חוק התקציב כשלעצמה מוגשת רק על ידי הממשלה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
רבותי, המילה האחרונה לא תיאמר בסוגיה הזאת היום, חבל לבזבז את הזמן על זה.
איל זנדברג:
יש מנגנונים נוספים לתקן תקציב במהלך השנה. זאת הערה אחרונה. הדברים נשארים בפרוטוקול כאילו ללא מענה, ולא יכול להיות שיישארו כך. השאלה היא שאלה מוסדית בין שתי רשויות.
לגבי הסעיף עצמו, הנושא של התפזרות הכנסת, שהזכיר הרב לוי. הגם שדרישת הרוב היא כנראה לא זו שתכריע, אני חושב שנכון יהיה להחריג באופן מפורש, להוסיף את ארבע המילים האלה בסעיף, שיהיה ברור שהחוק להתפזרות הכנסת בכלל לא עובר במסלול הזה, לא דורש הערכה תקציבית, לא צריך להמתין שמישהו ייתן עלויות תקציביות והתנאים בסייגים יכולים להיות גם לא עניין של רוב, תנאים בסייגים כאן יכולים להיות עם סייגים אחרים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא הצלחת לשכנע אותי. אם זה ממילא עובד בפני מחסום אחר, למה צריך להגיד את זה?
איל זנדברג:
הטיעון הראשון הוא שיש עוד מחסומים. גרסה ג' אומרת שחוק יכול שיקבע סייגים ותנאים. סייגים ותנאים יכולים להיות לא רק עניין של רוב.
יצחק לוי:
תשאיר בחוק, לא צריך להעמיס את החוקה בכל מיני פרטים.
איל זנדברג:
זה להעמיס בנקודה שהיא ממש לא פרטנית, הרב לוי.
יצחק לוי:
תכתוב את זה בחוק. היא פרטנית לגמרי, כי יש בחוק-יסוד: הכנסת שפיזור הכנסת צריך להתקבל ברוב חברי הכנסת, ברוב של 61, וגמרנו. יש לך 61 חברי כנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם צריך 61 חברי כנסת, מי יבוא ויגיד שלא צריך 61 לפיזור הכנסת?
איל זנדברג:
יש שני נימוקים. חוק יכול שיקבע סייגים ותנאים. סייגים ותנאים יכולים להיות מכל מיני סוגים, זה לא חייב להיות עניין של רוב. סייגים ותנאים זה יכול להיות, למשל, שזה יוגש רק בידי X חברי כנסת, יכול להיות שזה יוגש רק לא לפני הגשת התקציב השנתי. הרי הסעיף הזה מדבר על תקציב, והסייגים האלה לא יכול להיות שיהיו רלוונטיים לחוק התפזרות הכנסת. זה פשוט מאוד. אלה מסלולים אחרים. חוק התפזרות הכנסת נוגע לשורש העניין של המשטר הדמוקרטי, לכן צריך להפריד ביניהם. זו לא פרטנות מבחינת העומס וזו לא פרטנות יתר. זאת התשובה הפשוטה. גם אם היה מדובר רק ברוב, גם על זה יש לי נימוקים.
יצחק לוי:
גם חוק-יסוד: הממשלה.
איל זנדברג:
פרק הממשלה הוא יהיה פרק בחוקה.
יצחק לוי:
גם הוא צריך הסתייגות. אם אני רוצה, למשל, לעשות תיקון בחוק-יסוד: הממשלה, להוסיף משרד תרבות נפרד ממשרד המדע, יש לזה עלויות, והוא יהיה כפוף לסייגים. אני מבקש להוסיף גם חוק-יסוד: הממשלה. אני רוצה לבקש גם חוק-יסוד: מבקר המדינה. אתמול היתה הצעה שמבקר המדינה לא יציין רק דברים שליליים, אלא גם דברים חיוביים. מישהו אמר אתמול, בדיון בקריאה הראשונה, שהוא יצטרך עוד הרבה תקנים, כי יש הרבה דברים חיוביים.
איל זנדברג:
בשביל למצוא אותם.
יצחק לוי:
לא בשביל למצוא אותם, בשביל לכתוב אותם. זה גם תיקון בחוק-יסוד: מבקר המדינה.
איל זנדברג:
הרב לוי, זו שאלה אמיתית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תנסח את זה בהגדרה של חוק שיכול להיות- - -
איל זנדברג:
אני יכול לנסח בקלות: למעט הצעת חוק להתפזרות הכנסת. זה חמש מילים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ולמעט הצעת חוק-יסוד: מבקר המדינה. ולמעט הצעת חוק-יסוד: הממשלה.
איל זנדברג:
זה נושא רציני.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אלה מים שאין להם סוף.
איל זנדברג:
יש הבדל גדול מאוד בין חוק להתפזרות הכנסת – אם יש זמן, אני מוכן לפרט ולנמק – לבין כל חוק שהוא, שלכאורה משנה את מבנה הממשלה ומערך הממשלה. חוק התפזרות הכנסת הוא מסלול קבוע בחוקה, הוא מסלול רגיל, הוא מסלול שהממשלה לא מתנגדת או מגיעה לאיזו הסכמה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
עורך-הדין זנדברג, הבנתי. אם כך, תבצר שם, שם תשים עליו את כל המיוחדויות, ותגיד שהחוק הזה לא ניתן לשינוי, גם לא מסיבות תקציביות וגם לא מסיבות שונות, לא יחולו עליו שום פקודות מטכ"ל.
איל זנדברג:
במקום ארבע מילים כאן, במקום הנכון, שאדם יחפש את זה, אתם רוצים להוסיף שלושה משפטים במקום שכתוב חוק התפזרות הכנסת, בפרק הכנסת?
היו"ר מנחם בן-ששון:
כן, כי שם זה מהות.
יצחק לוי:
לא יחולו עליו תנאים וסייגים, וגמרנו.
איל זנדברג:
לפי סעיף 5(ג)- - -
יצחק לוי:
לפי כל הסעיפים שבעולם. אנחנו פוטרים אותו מכל הסייגים בעולם. יש נוסח של החברה קדישא, אנחנו פוטרים אותך מכל חברות שבעולם. אותו דבר פה, אנחנו פוטרים את הכנסת היוצאת מכל עניין שבעולם.
איל זנדברג:
אם זה הופך לעניין טכני של איפה למקם, אולי אפשר להציע לא לקיים פה את הדיון. מבחינה מהותית, אם אתם מסכימים שההגבלה קיימת, ואני חושב שהיא חשובה, המקום- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מכיר בבכורתו של פיזור הכנסת, אני חושב שמקומו בפיזור הכנסת. לא לחינם, כשנוצרו מדרגים היום בכוח החיים, החוק היחיד שבעצם מקפידים עליו, קלה כבחמורה, ב-61, הוא חוק הכנסת, סעיף 4, משום שאנחנו חיים מציאות של שוויון, ונתקדשו דברים. אני אומר שנקדש את זה במקום.
איל זנדברג:
אני הולך צועד קדימה. אם עוסקים במיקום הניסוחי, הלוא חוק התפזרות הכנסת, שיופיע כנראה בפרק הכנסת, הוא לא חופשי מכל סייג ותנאי או חבורה באגודה, הוא כן מוגבל בכך שהוא הצעת חוק, הוא כן מוגבל בכך שהוא צריך להיות מוגש בדרך מסוימת, הוא מוצבע באופן מסוים. בהוראות האחרות, הסייגים כן חלים עליו, לכן הסייג לא יוכל להיות כללי, אלא אם כן הוועדה תדון ותחליט, תברר את כל הסייגים ותחליט ששום דבר לא מוגבל. אנחנו רוצים לסייג רק לסייג התקציבי. אם רוצים לסייג רק את הסייג התקציבי, המקום הפשוט, הנכון והרלוונטי הוא מקום שבו אנשים מחפשים את הסייג התקציבי, זה קצר יותר במלל וזה מתאים לפרק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני לא השתכנעתי, אולי הר לוי השתכנע.
איל זנדברג:
זה עניין כמעט נוסחי, אבל שיהיה ברור שהסיפה של גרסה ג' מיותרת. ברגע שמדובר על קבלה של חוק, תיקון חוק זה כמו הצעת חוק ואין הבדל בין השניים.
נקודה מהותית נוספת קשורה להצעה של הצעת חוק מטעם ועדה. הנוסח, כפי שהוא מופיע בגרסה ג', מדבר על הצעת חוק שיזם חבר הכנסת. כזכור, יש גם מסלול של יוזמת ועדה, וזאת שאלה מהותית שצריך להכריע בה, האם עניינים של יוזמת ועדה יעקפו את הסייגים או לא.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כיום, יוזמת וועדה אין לה הגבלה של 50 חברי כנסת.
איל זנדברג:
היום זה לא ברור. יוזמת ועדה הרי מופיעה בדרך של כוכבית בתקנון.
יצחק לוי:
בנושאים מסוימים.
איל זנדברג:
בנושאים מסוימים, אבל היא גם לא מעוגנת בצורה ברורה מספיק.
לגבי ועדה של הכנסת אפשר להציג טעמים מכל מיני כיוונים, המסלול של הצעת חוק ביוזמת הוועדה מניח שהוועדה מקיימת עבודה רצינית ומגובשת, עומדים לידיה כלים רבים יותר- - -
יצחק לוי:
אין הבדל בין חבר כנסת לבין ועדה בעניין הזה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מכניס את הוועדה. מול הממשלה יש ועדת כלכלה, שהיא במסורת של האופוזיציה, לא נמצאים כאן אנשי האוצר כרגע, אבל אני מניח שהם היו רוצים שגם יוזמת ועדה תעמוד בפני המגבלה הזאת.
איל זנדברג:
זה לא מופיע בגרסה ג'.
יצחק לוי:
אני בעד להגביל כמה שיותר, ועדות, להגיש הצעות חוק.
איל זנדברג:
אפשר לוותר על המסלול הזה.
יצחק לוי:
אני לא אוהב את זה, חוץ מוועדת חוקה בחוקי-יסוד.
איל זנדברג:
זו נקודה שכבר דנו בה.
יצחק לוי:
זה נסגר בניגוד לדעתי. אני מעדיף שלא. אני מפחד מניצול.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בעניין הזה דעתו של הרב לוי היא דעת מיעוט.
איל זנדברג:
היום נוסח חוק-היסוד נוקט במושג "עלות תקציבית", עם הגדרה מפורטת מאוד, שאני לא יודע אם מקומה בחוקה. המושג הוא "עלות תקציבית". עלות תקציבית זה נשמע כמשהו מאוד כוללני, עלות זה בכל הקשר, הוצאה, התחייבות, גריעה מהתחייבות. הנוסח בגרסה ג' נוקט בהוצאה מתקציב המדינה או השפעה על הוצאה מתקציב המדינה, או השפעה על הכנסות המדינה, וזה קצת יותר צר. אני מבין שזה נתפס כפלוס או מינוס, הכנסה-הוצאה, החשש שלי שזה לא ישיג את התוצאה הרצויה, כי בהקשר הזה אני מניח שאין כוונה לשנות מהקיים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
צריך לתאם איתם את המושג הטכני, אבל אני פחות מוטרד, משום שחוק-יסוד: החקיקה מצד אחד, ופרק החקיקה ופרקים אחרים יחדדו את זה.
יצחק לוי:
העלות צריכה להיות שנתית.
איל זנדברג:
בנוסח המפורט זה קיים.
יצחק לוי:
זה צריך להיות כתוב במקור.
איל זנדברג:
זה יכול להיות כתוב בחוק הרגיל שהעלות התקציבית היא עלות שנתית ולא רב-שנתית.
יצחק לוי:
מדובר מהותית. אם אתה אומר "עלות תקציבית", ואני עושה חשבון שעלות תקציבית היא מיליארד שקלים, רק שהמיליארד שקלים מתפרסים לעשר שנים, בגלל מהות החוק שאני עומד להציע. זאת הצעת החוק שתתפרס ל-10 שנים, אז אני צריך למדוד את ההצעה הזאת כ-100 מיליוני שקלים לשנה, לא כמיליארד שקלים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש היום כספים שמוענקים למשרדים, למשרד הביטחון יש תוכנית חמש-שנתית, לות"ת – תוכנית חמש שנתית. במקרה הזה, זה בכל זאת משמעותי שזה לא לשנה, אלא אתה מסתכל בראייה רב-שנתית, ובראייה הרב-שנתית אני רוצה להגביל אותך.
יצחק לוי:
הראייה הרב-שנתית לא יכולה ליפול על שנת תקציב אחת. לדוגמה, 5 מיליון, וזה לא יהיה חוק תקציבי, הוא הפך להיות חוק תקציבי, כי זה תוכנית לעשר שנים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לכן הניסוח הכולל בחוקה בפרק הזה יהיה ניסוח כללי, שיאפשר אחרי זה, בחקיקת החוק- - -
יצחק לוי:
השאלה, אם הוא יאפשר. זה מה שאני שואל את איל זנדברג. אם כתוב בחקיקה "עלות", השאלה, אם חוק יוכל להגיד שהכוונה לעלות שנתית ולא לעלות כוללת?
היו"ר מנחם בן-ששון:
הבקשה שלי היתה לנסח את זה בצורה יחסית כללית, כדי שאפשר יהיה אחר כך בחוק למקד ולחזור אפילו לנוסח- - -
יצחק לוי:
זה בלתי אפשרי.
איל זנדברג:
ראשית, ההערה שלך, הרב לוי, אינה מתייחסת להבדל בין המושגים הוצאה, הכנסה ועלות, שזו הנקודה שצריך עדיין לברר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
המילה היא תקציב.
איל זנדברג:
המילה היא תקציב. אם רוצים לקבוע שכך יהיה, אפשר בדרך קצרה מאוד לכלול את זה כאן, ואולי זה מועיל. אני חוזר לפתח הדברים, בהגבלה של כוח חקיקה של הכנסת רצוי שהפתח יהיה מצומצם, הגם שמי שיחוקק את ההגבלה זו הכנסת עצמה.
יצחק לוי:
אתה חושב שצריך להוסיף את המילה "שנתית"?
איל זנדברג:
אם חושבים שכך נכון, וזה ההסדר שקבוע היום בחוק-היסוד.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אנחנו לא רוצים להרחיב.
איל זנדברג:
לגבי עלות הוצאה, נברר.
יצחק לוי:
יש משמעות ממונית במילים עלות או הוצאה?
איל זנדברג:
המילה עלות היא רחבה יותר. הזמנו את ראש תחום נוסח החוק במשרד המשפטים, ניעזר בך לפחות בנקודה הזאת, המילה עלות לעומת הוצאה והכנסה.
טל גיז:
המונח "עלות תקציבית" לא מוגדר היום?
איל זנדברג:
היום מוגדר מה זה הצעת חוק תקציבית – עלות תקציבית של 5 מיליון, ואז מוגדר המונח "עלות תקציבית", שזה "הוצאה או התחייבות להוצאה מתקציב המדינה, או הפחתה של הכנסות המדינה אף אם ההוצאה או ההפחתה כאמור מלווה בהקטנה של הוצאה או התחייבות להוצאה מתקציב המדינה, או בהגדלה של הכנסות המדינה."
היו"ר מנחם בן-ששון:
חד מאוד, לכן תשאיר עלות.
איל זנדברג:
לקחו מזה הוצאה והכנסה, שזה צר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תשאיר עלות.
חברים, הישיבה נעולה, בפעם הבאה עוסקים בחקיקת משנה.
הישיבה ננעלה בשעה 10:45