פרוטוקול ועדה
הכנסת השבע-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שלישי
פרוטוקול מס' 506
מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט
יום שלישי, י"א באדר ב' התשס"ח (18 במארס 2008), שעה 12:00
סדר היום: חוקה - פרק שמיני: החקיקה סעיף 10 (ג) פיקוח הכנסת על חקיקת משנה שעניינה מסים
נכחו:
חברי הוועדה:
מנחם בן-ששון - היו"ר
זאב אלקין
יצחק לוי
מוזמנים:
חה"כ יעקב ליצמן
עו"ד רוני טלמור, משרד המשפטים
עו"ד דלית זמיר, משרד המשפטים, מח' ייעוץ וחקיקה
עו"ד טלי דותן, משרד האוצר, יועמ"ש אגף כלכלה והכנסות המדינה
עו"ד יעל קינן מרקוביץ, משרד האוצר, סגנית היועמ"ש אגף כלכלה והכנסות המדינה
עו"ד אורית מלמד, משרד הפנים
עו"ד איתן צחור, לשכת עורכי הדין
אמיר אברמוביץ, המכון הישראלי לדמוקרטיה
יועץ משפטי:
עו"ד איל זנדברג
מנהלת הוועדה:
דורית ואג
קצרנית פרלמנטרית:
אסתר מימון
חוקה - פרק שמיני: החקיקה סעיף 10 (ג) פיקוח הכנסת על חקיקת משנה שעניינה מסים
היו"ר מנחם בן-ששון:
חברי חברי הכנסת, אורחים יקרים, אנחנו עוסקים היום בפרק החוקה שעוסק בחקיקה. הרב ליצמן, השאיפה שלי שנצביע על חוקה שלמה. היה אם לא, עדיין יש פרקים שצריך, למשל הפרק הזה שמגדיר את היחסים בין חוק לחוק-יסוד, בין פרקי חוקה לבין חוקים, לבין תקנות, לבין צווים. הגענו בפרק הזה לסעיף שעוסק בחוקים מיוחדים שאתם תיקנתם בזמנו, שיש להם משמעות תקציבית. השאלה היא איך מנסחים. הניסוח של הסעיפים הללו היום הוא די נפתל, גם מבחינת המהויות. יש כל מיני הגבלות שמאתגרים את חברי הכנסת לעקוף אותם, לא רק את האופוזיציה, אלא גם את הקואליציה, כבר ראינו לא אחד ולא שניים ולא שלושה חוקים כאלה. השאלה שהעסיקה אותנו, איך אנחנו כותבים בפרק החוקה סעיף אלגנטי, שהוא לא מגיע לרמה ולרזולוציה של מה שיש היום בסעיף הזה בחוק-יסוד: משק המדינה, ומאפשר בכל זאת למחוקק מחר בבוקר לחוקק חוק מעין זה שמגביל גם מבחינת הזמן, גם מבחינת מספר חברי הכנסת ועוד כהנה וכהנה עניינים שכבר היית איתנו בהם בדיונים קודמים. אני מוכרח לומר, שבעקבות דברים שאמרת לנו ניסחנו טיוטות שעשויות להתקבל על הדעת, מה יהיה מותר ומה אסור בבוא היום. היועץ המשפטי יקדים דברים, ואחרי זה אני מעוניין מאוד לשמוע את חוות הדעת שלך.
איל זנדברג:
צהריים טובים. כאמור אנחנו בהמשך הדיונים באותו סעיף שעוסק בפיקוח הכנסת על חקיקת משנה, הגענו לסעיף הקטן שעוסק בחקיקת משנה. כבר היה דיון בסעיף הכללי, שקובע את העיקרון שחקיקת משנה תהיה נתונה לפיקוח של הכנסת. סעיף משנה נוסף, עניינו חקיקת משנה מסוג מסוים, חקיקת משנה שקובעת עבירות ומטילה עונשים. ואנחנו מגיעים לסעיף הקטן השלישי, שעניינו חקיקת משנה נוספת שיש לה ייחוד, והיא אותה חקיקת משנה שעניינה מסים. מיד נראה שהביטוי, איך מפרטים את התוכן של, איך מזהים את סוג חקיקת המשנה, זה נושא גם במחלוקת וגם דורש את הניסיון המתמשך שיש כאן בכנסת, גם מצד הממשלה וגם מצד הכנסת.
הסעיף שאנחנו עוסקים בו מעוגן כבר היום בחוק יסוד: משק המדינה, סעיף 1(ב) לחוק-היסוד.
ראשית, נבהיר שהעיקרון שככלל המסים, תשלומי חובה, אלה מושגים דומים, בהמשך נבהיר את ההבחנה המדויקת ביניהם. מסים או תשלומי חובה מוטלים בחוק, זאת דרך המלך, וחוק-יסוד: משק המדינה מאפשר גם להטיל אותם לפי החוק. עצם הטלתו של איזה תשלום חובה משקף עיקרון חוקתי, יש לו גם היבט היסטורי של הקשר בין ייצוג וזכות הצבעה לבין השתתפות בתשלום מסים והשתתפות בנטל הכולל של הפעילות המדינית הממשלתית. מכאן העיקרון שמסים צריכים להיות בחוק, ומכאן גם נגזר העיקרון שכאשר מוטל מס או קובעים את שיעורו, או משנים את שיעורו, יש יסוד חוקתי לכך שקביעה כזאת על ידי מחוקק המשנה תהיה נתונה לפיקוח של הכנסת. כשאומרים פיקוח של הכנסת, זה יכול להיות גם פיקוח של ועדה של הכנסת.
יעקב ליצמן:
מה פירוש הפיקוח בנוסח?
איל זנדברג:
זאת אחת משאלות ההמשך. ככלל, היום מדובר על אישור של הכנסת או ועדה של הכנסת.
יעקב ליצמן:
זה לא פיקוח, זה אישור, כן או לא. הכוונה שאתה אומר פיקוח, שלמשל לוקחים כסף לעניין מסוים, האם הם מעבירים לעניין מסוים או לא. למשל, הממשלה מעבירה 300 מיליוני
שקלים לצפון לפיצויים, ובסופו של דבר מתברר שהמשרד הממשלתי שממונה על כך העביר 280 מיליוני שקלים, ו-20 מיליוני שקלים הוא לקח לעצמו לדברים שהוא צריך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה עושה גם אישור וגם פיקוח.
איל זנדברג:
אין ספק שוועדת הכספים של הכנסת מבצעת פעולות פיקוח רבות נוספות מעבר לאישור של צווים ותקנות, או אישור של חקיקת משנה, שיש בה קביעת מסים או שיעוריהם. ואכן, פיקוח זה מושג רחב יותר שמדבר גם על הניהול של הכספים והפעילות שלהם. אנחנו מדברים היום על פיקוח על חקיקת משנה, על עצם קביעתה, ואני משתמש במילה "פיקוח", כי אישור הוא רק דרך אחת. יש חוקים שמדברים על התייעצות בוועדה או אישור, דרכים שונות לפיקוח. היום חוק-היסוד מדבר על אישור, וגם זאת נקודה לדיון.
אם כך, הרעיון שהטלת המסים תיעשה בחוק, וכשהיא נעשית בחקיקת משנה או שינוי השיעורים נעשה בחקיקת משנה זה יהיה נתון לפיקוח של הכנסת, הוא עיקרון חוקתי שמשקף כמה עקרונות, אפשר לפרט, אבל בקצרה, גם בגלל הפגיעה בזכות הקניין. בעצם, נוטלים מקניינו של אדם, מדובר בתשלום חובה, החוק מחייב אותו למסור מכספו, לכן הנקודה היא רגישה, גם כי יש כאן איזה מתח בין הסדרים ראשוניים להסדרים משניים. הרי ההבחנה בין הטלת מס לבין קביעת השיעור היא הבחנה שלפעמים היא פורמלית. הטלת מס זה הדבר המשמעותי, ההחלטה האם להטיל מס על העיזבון היא שאלה גדולה, אבל קביעת השיעור יכולה להיות לפעמים הרבה יותר משמעותית לאזרח מאשר עצם קביעת המס עצמו.
איתן צחור:
מס מעסיקים.
איל זנדברג:
אני יכול להביא דוגמה רק כדי להראות את הפרקטיקה. יש דוגמאות, החריג שבחריג, למשל, מס מעסיקים. החוק קבע שיהיה מס מעסיקים, היום נדמה לי החוק בוטל.
יעקב ליצמן:
יש שורה שזה אפס. ואפס זה אומר שהוא לא בוטל.
איל זנדברג:
החוק קבע שיש דבר כזה שנקרא "מס מעסיקים", לכאורה, בחקיקה הראשית. באים הצווים, או חקיקת המשנה, וקובעים את שיעור המס, היום הוחלט ששיעור המס יהיה שיעור מס אפס.
יעקב ליצמן:
נדמה לי שזה היה מס רכוש. מס רכוש, אני לא בטוח שהוא בוטל.
טלי דולן:
שיעור מס הוא אפס.
יעקב ליצמן:
מס רכוש זה אפס, ולכן מס רכוש לא בוטל.
איל זנדברג:
בין אם המס בוטל או לא, לצורך ההמחשה של הטכניקה החקיקתית ואיך זה מחדד את הבעיה של העיקרון החוקתי, חקיקת המשנה קבעה שיעור אפס. לכאורה, שיעור אפס זה כמו למעשה ביטול מס, אבל המס לא בוטל. ראשית, זה מראה שההבחנה בין ההטלה לבין הביטול או קביעת השיעור היא עמומה. נחשוב מה היה קורה אם למחרת היום, אחרי שהשיעור ירד לאפס, או בשנה שלאחר מכן, השר היה מחליט להעלות את השיעור ל-10%. לכאורה זה רק שינוי השיעור, אבל ברור לנו שמהרבה בחינות אחרות, מעשית ומשפטית, וגם מבחינת העיקרון החוקתי, יש כאן אולי סוג של הטלה מחדש. מכאן, שאני מציע לא להיתפס יותר מדי להבחנה בין ההטלה לבין קביעת השיעור, מכל מקום, לא לזלזל בקביעת השיעור כמשהו שהוא יותר טכני.
יעקב ליצמן:
שיעור אפס, אולי אסור להגיד כאן בכנסת, אבל זה רמייה. מה זה אפס? אפס זה אומר שמבטלים. הרי המחשבה לאפשר להם שביום מן הימים, אם הם ירצו, הם יעלו את המס. זה פסול. ברגע שאתה מבטל, כולם יודעים שמס רכוש בוטל. תעשה סקר בין חברי הכנסת, כולם יודעים שמס רכוש בוטל, אף אחד לא יודע שזה אפס.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מה שאתם מעלים היא שאלה שחוזרת לפרק החקיקה, זאת שאלה עקרונית. אתם מדברים פה על מס, ואתה אומר שלא ניתפס להבדל בין הטלת מס לבין קביעת שיעור. ואני אומר שיכול להיות שיש עוד כמה דוגמאות בספר החוקים שלנו שהם אות מתה, לא משום שלא מקיימים אותם, אלא משום שרוקנו אותם ממה שנמצא בהם. וצריך לשאול את השאלה, מה קורה עם חוקים שכאלה, או איך נמחק חוק אוטומטית מספר החוקים אחרי שהוא מתרוקן מתוכנו, ואז לא צריך טובות. אני מוחק אותו. הוא נמחק אוטומטית ברגע שהוא התרוקן מתוכן.
איל זנדברג:
נדמה לי שהמקרים חריגים מאוד. בהקשר של מיסוי, משום שמדובר במשהו מספרי, ברור, קל יותר להגיע למצב שלכאורה החוק אוין, הוא הוקפא דה-פקטו. בהרבה מאוד הקשרים אחרים אפשר להגיע לתוצאה ברורה, שאפשר להגיד שלחוק אין משמעות. מכל מקום, מבחינת תוצאה משפטית, בדין הקיים, וגם מבחינת הדין הרצוי, לא הייתי אומר שבעקבות תקנות שגרמו לכך שהחוק לא מיושם, החוק יימחק או יתפוגג מספר החוקים. הליך החקיקה הוא חשוב מספיק שביטול של חוק נעשה בהליך של ביטול חוק. לא הייתי מגיע לתוצאה שכזאת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני רוצה לתת דוגמה שלא קשורה, אבל נרוויח אותה. מחיית עמלק. קראנו פרשת זכור. חלק ניכר מן הפרשנים מסבירים שמצוות מחיית עמלק אומנם קיימת, אבל אין את מי למחות, משום שבא סנחריב ובלבל את האומות. המצווה נשארה, אבל לא מצוות מחיית עמלק, שנשארת כתובה. אימצו אותה, אז יש לך מצווה, אבל לזכור נשארת מצווה אחרת, שלא עומדת בסתירה אליה.
איל זנדברג:
האם בהגדרה לא ניתן לזהות את עמלק, או שבפשוט זה הרבה יותר קשה?
איתן צחור:
בפסח אומרים: בכל דור ודור עומדים עלינו לכלותינו.
יעקב ליצמן:
כל אחד והעמלק שלו.
טלי דולן:
אני רוצה להסביר בנקודה הזאת למה כשרצינו לבטל את חוק מס רכוש לא אמרנו שחוק מס רכוש בטל וקבענו שיעור מס אפס. עשינו את זה מסיבה פרקטית, משום שרצינו שכל ההוראות של חוק מס רכוש ימשיכו לחול. אני רוצה להזכיר פה לחברי הוועדה, שהיתה מחשבה למחול גם על חובות העבר, ואנחנו התנגדנו מאוד, כי ייצא חוטא נשכר, ולכן קבענו שהוא אפס, כדי שנוכל להמשיך בכל הליכי הגבייה לגבי שנים קודמות, ולא נסתבך אולי באילו הוראות מעבר שלפיהן יוצא חוטא נשכר. זאת הסיבה שעשינו שיעור אפס.
יעקב ליצמן:
היות שהייתי יושב-ראש כשהעבירו את החוק הזה, אני זוכר את כל הטיעונים שהיא אמרה אז גם בוועדה, אני זוכר את כל הבלגן. אני אומר לכם, רבותי, תצאו לכל חברי ועדת הכספים בזמנו והיום, כולם יודעים שמס רכוש בוטל, וזה לא כך, מס רכוש לא בוטל. הם לא מתכוונים לרמייה, זה מה שהסבירו לי אז בזמנו. היה לחץ גדול בוועדת הכספים לבטל את הקביעה, אגב, כי בואו ניקח מס ירושה- - -
איתן צחור:
מס עיזבון
יעקב ליצמן:
הרי ביטלתם, לא גובים כלום במס עיזבון.
טלי דולן:
מס עיזבון בוטל בצורה שהיום לא היתה עוברת. במס עיזבון פשוט נאמר, במקרה בדקתי את זה מול משרד המשפטים, נאמר שחוק מס עיזבון בטל, הווה אומר שמי שלא שילם את המס שהוא היה צריך לשלם בעבר, מזלו טוב, ומי ששילם ביתר, לא יוכל לקבל, וזה דבר שאי אפשר לסבול. לכן עשינו את זה אחרת לגבי חוק מס רכוש, כדי שלא ייצא חוטא נשכר, וכדי שנוכל להמשיך לגבות חובות עבר.
יעקב ליצמן:
את יודעת שיש מספיק דרכים לבטל את החוק ולהשאיר את כל החובות פתוחים ולגבות.
טלי דולן:
נכון, אבל זה יותר מסובך.
יעקב ליצמן:
מה שנסתר מתחת- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
שאפשר למלא את זה בתוכן מחר בבוקר.
יעקב ליצמן:
בדיוק. אני מבין שאם חסר כסף מחר במס רכוש, בגלל כל הפיצויים, אל תתפלא שביום בהיר אחד יגידו: רק בגלל הצפון – 1%, או בגלל הדרום – 1%, אנחנו למודי ניסיון כאן. בגלל זה אני לא חושב שצריך להיות אפס.
איל זנדברג:
כדי להניח את דעתה של הוועדה, נדמה לי שהמחלוקת כאן היא לא מחלוקת משפטית על האפשרות המשפטית, כי מבחינה משפטית בוודאי, כמו שאמר חבר הכנסת ליצמן, היתה אפשרות לחוקק חוק, להעביר מה כן, מה לא. אני יכול לנחש שחקיקה כזאת היתה מאפשרת יותר השפעה לחברי הכנסת, בהיותם המחוקקים, לעומת הליך אישור שהוא הליך בינארי של כן או לא, אבל הטכניקה המשפטית קיימת, אפשרית, והיא גם דרך המלך לעשות את הדברים, לכן זה לא צריך להטריד אותנו ברמה החוקתית שהאפשרות הקיימת.
איתן צחור:
צריך לעשות צדק עם השר ארליך ז"ל, אני הייתי אז בתפקידה של חברתי פה, והבאתי את חוק מס עיזבון שנת 1981 לביטול, והוא אמר לי: אני רוצה לבטל את חוק מס עיזבון. אמרתי לו שזה בלתי אפשרי, אז הוא אמר: תרשום שמס עיזבון – בטל. מה הבעיה? וכך זה עבר.
טלי דולן:
כך זה עבר. היום זה לא היה עובר, תודה לאל.
יעקב ליצמן:
אנחנו מתגעגעים לזמנים האלה, כי הרבה דברים היו אז.
איתן צחור:
הוא ביטל את כל הפסיקה על חוק מס עיזבון.
איל זנדברג:
דיברנו על העיקרון למה בהטלת תשלומי חובה יש היגיון שיהיו נתונים לפיקוח של הכנסת, ועמדתי על כך שלעתים ההבחנה בין הטלת תשלום חובה לבין קביעת שיעורו היא הבחנה דקה, אם כי נדמה לי שזה ברור שמבחינת היעילות והגמישות הדרושות בתחומים האלה שינוי שיעור הוא פעמים רבות יצטרך להיעשות בחקיקת משנה ולא ייעשה בחקיקה ראשית.
בכל הסוגיות שנעסוק בהן היום מגוון הדוגמאות הוא כמעט אין-סופי למקרים כאלה ואחרים, יש שיעורי מס שקבועים בחוק עצמו ויש לעתים שרק נזכר שיהיה מס, אבל גם השיעור הראשוני נקבע על ידי שר בדרך של חקיקת משנה, ולא רק שינויו. יש דוגמאות כמה שרוצים, וצריך אולי לקבוע בקביעת החוקה מהו העיקרון הנכון, ולהשאיר גמישות רבה למקרים השונים.
איתן צחור:
מה הכוונה בגמישות?
איל זנדברג:
במובן זה שהחוקה לא תהיה פרטנית עד כדי כך שלא תאפשר אותה גמישות שנדרשת בהקשרים מסוימים. ככלל, רצוי שהאישור יהיה מראש אישור הוועדה, אבל יש מקרים שבגלל התנהגות השוק והגילוי המוקדם על שינוי של הסדר ניסויי, ראוי שראשית תיכנס התקנה לתוקף, ורק לאחר מכן יינתן אישור. זו, למשל, דוגמה לגמישות שאולי סותרת, או לא תואמת, את הכלל החוקתי, אבל בהקשר הזה זה נדרש.
איתן צחור:
רטרואקטיבית?
איל זנדברג:
מיד נגיע לזה. כן, זה מופיע גם היום בחוק-יסוד: משק המדינה, וזה מופיע גם בנוסחים לדיון.
אני אנסה להציג את השאלות לדיון, את הנקודות שבהן ראוי לדון ולהחליט. אני אציין שהגשתי נוסח לדיון, שהונח רק הבוקר, אני מתנצל שזה הגיע רק היום, שעושה מעט סדר בנוסחים הקודמים, הוא לא אמור לשנות מהותית את הדברים, כלומר, אותן שאלות שהיו – נשארות, אבל פשוט לשם הקיצור והניקיון. אני אקרא אותו, ואז נעבור נקודה-נקודה, ואני אציג בפני הוועדה מה, לדעתי, השאלות שראוי שהוועדה תדון בהן ותכריע, וייתכן שחלק מהשאלות, שהן גדולות ועמוקות, בסופו של דבר לא יקבלו ביטוי בנוסח החוקתי בגלל אופיו הכללי יותר.
אני לא קורא מתוך הנוסחים הקודמים, שכוללים גם את דברי ההסבר, שמתבססים על סעיף 1(ב), אלא מנוסח מעט נקי יותר, שאני מניח שהוא לא נקי מתקלות, והוא אמור להיות קצר יותר.
"תקנות הקובעות מס, אגרה, תשלום חובה אחר, המשתלם לאוצר המדינה, או מלווה חובה או קובעות את שיעורם, טעונות אישור הכנסת או ועדה מוועדותיה". כאן יש שתי גרסאות להמשך: "במועד ובדרך שייקבע בחוק", או "וניתן לקבוע בחוק כי האישור יינתן בסמוך לאחר קביעת התקנות".
השאלה הראשונה היא, איך מזהים את אותה חקיקת משנה שמחייבת אישור לפי הסעיף הזה. זו חקיקת משנה ככלל, שמטילה תשלום חובה. אנחנו רואים שחוק-יסוד: משק המדינה לא מסתפק בביטוי "תשלום חובה", אלא מונה רשימה של תשלומי חובה למיניהם, הוא מדבר על מסים, על מלווה חובה, על תשלומי חובה אחרים ועל אגרות.
אפשר, בקיצור או בהארכה, לדבר על ההבחנה המושגית בין שלושת המושגים השונים. מס ואגרה הם בוודאי תשלומי חובה, הם נבדלים בקליפת אגוז, הם נבדלים בכך שהמס ככלל משולם שלא בהקשר לשירות מסוים או לתמורה מסוימת שהאזרח מקבל, הם משולמים לקופת המדינה, וודאי שהמדינה מחויבת או נוהגת, במסים שהיא מקבלת, לקיים את הפעילות השלטונית, ובכך משרתת את האזרח, זה לא אגב הקשר מסוים או שירות מסוים. האגרה לעומת זאת, שהיא גם תשלום חובה, משולמת בהקשר לשירות מצרך מסוים שהאזרח מקבל, אבל שיעורה לא נקבע ביחס מדויק או ביחס ישר להיקף השירות הניתן, אבל כן למהותו, לעתים יותר, לעתים פחות. יש איזה קשר רעיוני כללי, במובן הזה שכאשר קובעים את שיעור האגרה, הוא מאפשר לגוף שמקבל את האגרות, ככלל סך האגרות, לספק את אותו שירות שיש לו קשר ענייני לאגרה, אבל לא כל אזרח או כל אדם שמשלם את האגרה מקבל תמורה מידית. וזה שונה מהמושג השלישי, שבדרך כלל נזכר בהקשר הזה, ולא מופיע בסעיף, ובצדק, והוא מחיר. מחיר זה תשלום שלפעמים יכול להיות תשלום חובה במובנים מסוימים, כי המצרך הוא מצרך שאין ברירה אמיתית לאדם, אלא לרכוש אותו, אבל המחיר, שיעורו וההקשר הענייני, נקבעים בהתאם לסוג המצרך והשירות, וגם להיקף המצרך והשירות.
כאן מדובר במס ואגרה. אין ספק שמס ואגרה הם תשלומי חובה. לכאורה, אפשר היה אפשר להסתפק במילים "תשלומי חובה". לשם הקיצור של הלשון החוקתית, אני לא מציע לעשות את זה. המס והאגרה הן שתי הדוגמאות הבולטות, הנפוצות, המקובלות, ואני חושב שיהיה נכון, כך לפי כל הנוסחים המוצעים, להשתמש עדיין במושגים מס ואגרה, ולהמשיך ולדבר גם על תשלום חובה. אני הצעתי "תשלום חובה אחר", כפי שאתם רואים בנוסח, כדי להבהיר שתשלום חובה לא הופך את המס והאגרה ללא תשלום חובה, אלא אלה עוד סוגים של תשלומי חובה. למה הדבר דרוש? מכיוון שבחקיקה יש מגוון של ביטויים, כגון היטל, דמי השתתפות, ועוד מיני מושגים שבמהותם הם תשלומי חובה. העיקרון החוקתי, שמה שיוגדר ויובהר שהוא אותו תשלום חובה, ותיכף נראה גם למי משולם, צריך להגיע לאישור של ועדה.
והנה עוד דוגמה לגמישות שדיברתי עליה. אפשר להעמיק רבות מהם תשלומי החובה האחרים הנמצאים, מה המאפיינים שלהם. זה דיון שאולי חשוב, בסופו של יום לא הייתי מציע לכלול בחוקה את המאפיינים האלה, כי זה דבר קצת פרטני מדי, וגם קשה לצפות אותו לעתיד
לבוא. תשלום חובה הוא מושג שיש לו משמעות בפסיקה, והוא יקבל את משמעותו מעת לעת. זה החלק הראשון שמזהה על מה מדובר.
שכחתי עוד מרכיב אחד, והוא מלווה חובה שנמצא בהמשך. במלווה חובה יש יסוד של חובה, אבל הוא לא בדיוק תשלום. מלווה חובה זה סוג של הלוואה שהמדינה מחייבת את האזרחים לתת לה. המדינה נמצאת בסוג של מצוקה, יש לה צורך אקוטי בזמן נתון, והיא אומרת לאזרחים שהם מלווים לה כסף, יום אחד תקבלו את זה חזרה. ייתכן שתקבלו את זה בערך שלא ריאלי ולא כדאי לכם, ייתכן אפילו שהתנאים יהיו טובים, אולי אפילו טובים יותר מערך השוק, זה בדרך כלל לטווח ארוך. אתם חייבים לתת לי את זה, אבל זה לא בדיוק תשלום, כי הכסף מוחזר, ולכן זה נזכר כאן בנפרד כמלווה חובה. לפי המבנה, אני חושב שזה צריך להיות אחרי תשלומי החובה, כי זה מרכיב נוסף.
אלה ארבעת המרכיבים שלגביהם תחול התקנה, והתקנה – כזכור, אנחנו בסעיף של חקיקת משנה – כלומר, נגיע לכך שאלה מחייבים אישור של הכנסת או ועדה מוועדותיה. מהן אותן תקנות שמתייחסות למס אגרה וכן הלאה?
יעקב ליצמן:
קופות גמל לא כך היום? היום פנסיה זה חובה.
איתן צחור:
זה מה שהוא אמר מחיר, יש לך תמורה מלאה.
איל זנדברג:
איך היית מגדיר את זה? זה בוודאי לא מס, זו לא אגרה. האם זה תשלום חובה?
איתן צחור:
למה "בוודאי לא מס"?
איל זנדברג:
זה כסף שחוזר. אני מחייב אותך לחסוך עבורך, בשונה ממלווה חובה שאתה מלווה למדינה.
איתן צחור:
אני מעביד ואני חייב להפריש עבור עובדי על-פי חוק, זה החידוש.
יעקב ליצמן:
סך הכול זה זכויות לעובד, לכן זה לא מס.
איל זנדברג:
זה גם לא משתלם לאוצר המדינה, מיד נגיע לזה. זה סכום שאתה שם בצד, ביחסים בינך לבין העובד, אתה כמעביד, לכן זה לא נכנס.
יעקב ליצמן:
צריך שפעם בשנה הממשלה תצטרך לתת דיווח מה המצב עם כל קופות הגמל וכל קרנות הפנסיה. זה נורא. זו תהיה פצצת אטום.
איל זנדברג:
שאלה אחת היתה סוגי תשלומי החובה, והבהרתי מה המושגים. השאלה השנייה, מה עושות אותן תקנות שאנחנו מבקשים לגביהן את אישור הוועדה. היום מדובר בחוק-היסוד, בדרך מאוד פתלתלה, על מסים, מלווה חובה וכן הלאה, שמשתלמים לאוצר המדינה. שיעוריהם לא נקבעו, ולא נקבעה בחוק הוראה, ואז אומרים שקביעתם בתקנות טעונה אישור. נדמה לי שנכון לדבר גם על תקנות שקובעות את המס ותשלומי החובה, גם אם התקנות קובעות את השיעור שלהן, אבל זו נקודה לדיון. מה סוג התקנות שאנחנו חושבים שיגיעו לאישור הוועדה, האם רק תקנות שקובעות מס חדש? דיברנו קודם על הדוגמאות, שבדרך כלל הטלת המס נעשית בחוק ראשי. מה קורה אם התקנות רק קובעות את השיעור, ודיברנו גם על כך שקביעת שיעור היא דבר מאוד משמעותי. זו נקודה לדיון, האם תקנות שמשנות את שיעור המס, גם הן צריכות לבוא לאישור הוועדה.
איתן צחור:
אתה רוצה לשנות את המצב הקיים לרעה?
איל זנדברג:
הסעיף, עד היום, לא עד הסוף ברור.
איתן צחור:
היום כתוב "שיעורים". איך אתה יכול למחוק את זה? לא עולה על דעת דבר כזה במדינה דמוקרטית. הצעה כזאת, זה מהפך חוקתי.
איל זנדברג:
אני כרגע מציג שאלות לדיון.
מכאן שכאשר מדובר על תקנות הקובעות מס וכן הלאה או קובעות את שיעורן, הן טעונות אישור. מרכיב נוסף שפסחנו עליו, אותם תשלומי חובה, למי משתלמים. היום הביטוי שמשמש אותנו בסעיף 1(ב) הוא "משתלמים לאוצר המדינה", וגם כאן זה מופיע בנוסח, זה מופיע בסוגריים מרובעים כדי לחדד מה הכוונה ומה יכולות להיות גדר הספקות. בתחילת הדיון אני ממפה מאוד בגדול, נראה אחר כך שאולי יש מחלוקות על זה. אוצר המדינה, קרי, משרד האוצר, קופת המדינה בוודאי. מהצד השני, רשויות מקומיות, נדמה לי לפי המקובל, לא כלולות בביטוי אוצר המדינה. זה בוודאי יכול להיות פתוח לדיון האם רוצים אגב חקיקת החוקה לשנות, ויש שיקולים שצריך להציג למה השלטון המקומי.
יעקב ליצמן:
אז תצטרך לעשות ארנונה אחידה או שאין.
איל זנדברג:
זה לא רק ארנונה.
יעקב ליצמן:
ארנונה לבד זה לא אחיד, יש 1,000 סוגי תשלומי ארנונה. 1,000, אני לא מגזים.
איל זנדברג:
יש נימוקים משפטיים שעל תשלומי החובה של השלטון המקומי יש אישור של גוף נבחר בשלטון המקומי, ולכן אולי ההצדקה של הגוף הנבחר- - -
יעקב ליצמן:
גם שם לא מאושר. כל רשות עירונית קובעת אם 60 מ"ר זה כולל חדר מדרגות או לא, כולל גינה או לא. יש 1,000 סוגי ארנונה. 60 מ"ר בתל-אביב יכול להיות 80 מ"ר בירושלים.
איל זנדברג:
אדוני מדבר על האחידות בין הרשויות, אני מדבר על העיקרון החוקתי.
יעקב ליצמן:
זה לא יכול להיות חוקתי.
יצחק לוי:
למה? יכולה כל רשות לקבוע לה משהו אחר.
יעקב ליצמן:
הוא מייחד את זה לתשלומי מס.
יצחק לוי:
לא, הוא מדבר על הפיקוח.
איל זנדברג:
אולי לא הייתי ברור. הסעיף שאנחנו עוסקים בו הוא, האם חקיקת משנה שמטילה תשלומי חובה צריכה להגיע לפיקוח של גוף נבחר, הכנסת. מדובר בשלטון מקומי, אם הגוף הנבחר קבע, ולא מחוקק המשנה, קרי, גוף הביצוע, ההצדקה בפיקוח של הכנסת אולי פחותה, שלא לומר שיש גם שיקולים של יעילות, אגבל גם מבחינת העיקרון החוקתי של פיקוח של גוף נבחר.
יצחק לוי:
מה המצב היום בנושא הזה?
איל זנדברג:
להבנתי, זה לא נמצא. מי שמפקח על זה בצורה מסוימת זה שר הפנים, וזה לא מגיע לאישור של הוועדות.
יצחק לוי:
שר הפנים לא נקרא נבחר?
איל זנדברג:
שר הפנים הוא לא גוף נבחר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא. לצורך העניין, הוא הגוף המבצע.
איל זנדברג:
הרב לוי, אתה שואל אם זה בסדר או מה הדין?
יצחק לוי:
אני שואל האם אנחנו רוצים לחייב פיקוח על פיקוח על פיקוח?
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא, כבר דיברנו על זה בפעם הקודמת, בחוקי עזר עירוניים. זה אותו דבר. הוא אומר שברגע שאתה אומר שזה קופת המדינה, בעצם אמרת שאתה לא מתערב במה שקורה בתוך הרשות המקומית. כשאמרת אוצר המדינה, אמרת, שאתה לא מתערב במה שקורה ברשות המקומית ולא במה שקורה בתאגידים אחרים.
איל זנדברג:
זה המצב, והראיתי למה יש טעמים גם לא לשנות את הדין בהקשר הזה.
איתן צחור:
הארנונה לא חייבת לעבור ועדת כספים.
יעקב ליצמן:
כן ולא. נדמה לי שבחוק ההסדרים מכניסים בכל פעם את שיעור המס של הארנונה. בדרך כלל, אם רשויות מעלות יותר מזה, יש כל מיני חריגים, זה רק הודעה לוועדת כספים, אין אישור. מזמן ביקשתי לבטל את זה, כי הרשויות אומרות לאזרחים: מה אתם רוצים מאיתנו, זה באישור ועדת הכספים, ולנו הרי אין אמירה, הם סך הכול מודיעים לנו. לכן ביקשתי, כמה פעמים, לבטל את זה.
איתן צחור:
או שיביאו את זה לאישור, וזהו.
יעקב ליצמן:
אישור הם לא יקבלו.
איל זנדברג:
בל נשכח שמדובר כאן בעיקרון חוקתי. אין מניעה מהמחוקק, בכל חוק וחוק, בהקשר מסוים, לקבוע פיקוח מעבר לאמור כאן. זה בוודאי אפשרי. אם המחוקק חושב שנושא הוא חשוב מספיק, הוא יכול להטיל גם על השלטון המקומי- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה מדבר על עיקרון הגג.
איל זנדברג:
נכון, עיקרון הגג שממנו המחוקק לא יכול לחרוג.
היו"ר מנחם בן-ששון:
נגמור את השאלות ונשמע את ההערות.
איל זנדברג:
בתווך בין השלטון המקומי לקופת המדינה ממש עומדים גופים שיכולים להיתפס כשלוחות של המדינה, אותם תאגידים סטטוטוריים, תאגידים שהוקמו בחוק, תאגידים ציבוריים, שבחלקם הם מקבלים פעילויות של המדינה פרופר, ומסיבות שונות הועברו לניהול או לפעילות במסגרת גוף נפרד מההשפעה של הרשות המבצעת.
איתן צחור:
רשות השידור.
איל זנדברג:
רשות השידור לדוגמה. יש דוגמאות רבות, מגוונות ומעניינות, יש לומר. התאגידים הציבוריים זה עולם בפני עצמו. אפשר לתהות לגבי חברות ממשלתיות, לפחות בספרות, פרופסור אדרעי, שכתב בעניין, ולצערי לא יכול היה להגיע היום, מעלה את הטענה שגם חברות ממשלתיות מסוימות, כאשר הן פועלות בתחום שבו השירות שניתן הוא שירות שהוא שירות שלטוני, והן לא מתחרות, והאזרח לא צורך את השירות בתנאים של שוק פתוח וחופשי, למעשה חברה ממשלתית שגובה תשלום כזה, שהוא מעין תשלום חובה, ולכן אף הוא נופל בגדר הביטוי המשתלם לאוצר המדינה. זו שאלה פרשנית. שוב, אני לא חושב, אלא אם כן הוועדה תרצה לפרט בחוקה היום, מהו אוצר המדינה לעניין הזה, כיוון שמדובר באופי תשלומי החובה. זה לא רק לפי סוג הגוף, אלא גם לפי סוג הפעילות וההקשר. מובן שקל להוסיף פה "תאגיד שהוקם לפי חוק", אבל בגלל מגוון התאגידים ומגוון הפעילויות והדינמיקה הקיימת בעולם של הפרטה, שבו פונקציות שהיו של הממשלה ממש עברו לתאגידים, פונקציות של תאגידים עוברים לחברות ממשלתיות, חברות ממשלתיות הופכות חברות פרטיות, הגמישות פה רבה. אני לא בטוח שזה מחייב אמירה בחוקה, אפשר אולי להסתפק בפרשנות שתינתן מעת לעת, אבל צריך שהוועדה תבין מה הכוונה. אוצר המדינה היום, הדבר לא ברור, ודאי לא ברור עד הסוף.
איתן צחור:
זה אף פעם לא עמד במחלוקת משפטית.
איל זנדברג:
אנחנו עוברים לשאלה האחרונה. יש שתי שאלות. טעונה אישור הכנסת או ועדה מוועדותיה – היום חוק-היסוד מדבר על כך שחקיקת משנה טעונה אישור הכנסת או ועדה מוועדותיה. כשמדברים על חקיקת משנה, בדרך כלל מדובר על אישור ועדה, נכון שאפשר למצוא בחקיקה חריגים, כמו נדמה לי בחוק מס הכנסה, ששם באופן ספציפי דרוש אישור הכנסת- - -
איתן צחור:
ועדת הכספים, סעיף 245.
איל זנדברג:
סעיף 244.
יעקב ליצמן:
יש עוד סעיפים. יש סעיף מס קנייה, שוועדת הכספים מאשרת או לא מאשרת, ואם, למשל, זה אושר בוועדת הכספים וחבר כנסת מערער על ההחלטה, זה עולה למליאה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
עסקנו בסוגיה כזאת.
יעקב ליצמן:
משם אני יודע את זה, ולכן אני אומר, שעל אף שצריך אישור ועדת כספים, יש מפלט.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תוכל לחוקק את זה בחוק. אנחנו מדברים עכשיו על ההגדרה החוקתית שנותנת את המעטפת.
איל זנדברג:
סעיף 244 באמת מדבר על צו הטעון אישור הכנסת, מדובר על שינוי שיעורי ניכויים וזיכויים לעניין מס הכנסה. יש דוגמאות כאלה. בעיקרון החוקתית ככלל האישור, גם לפי מה שמקובל וגם מבחינת ההיגיון, האישור מחויב ועדה של הכנסת, וחוק רגיל יכול לקבוע שבהקשר מסוים האישור יהיה דווקא של הכנסת. לכן אני מציע אולי לשקול כאן דווקא להשמיט את המילה "הכנסת", ולדבר על אישור של ועדה כעיקרון חוקתי.
הנקודה האחרונה היא, מתי ואיך נעשה האישור. בדרך כלל, כמו שקבענו בסעיף הקטן הקודם, כשמדובר על אישור של חקיקת משנה פלילית, בדרך כלל האישור מראש, שם נקטנו בלשון שהיא לא תיכנס לתוקף, אלא באישור ועדה. לכאורה, אפשר לנקוט בלשון הזאת גם כאן, אלא שזאת לא הכוונה, הפרקטיקה היא, שבהקשרים מסוימים יש צורך, בהקשר של תשלומי חובה, שהאישור יינתן בדיעבד. יש מקרים שבהם קביעת הצו או קביעת חקיקת המשנה ופרסומה יכולה להשפיע על השחקנים בשוק – משרד האוצר יוכל פה לפרט טוב ממני – ולכן רוצים שראשית, שר האוצר ישנה את הדין, יקבע את שיעורי המס, ואז יבוא הדבר לאישור הוועדה. היום לשון חוק-היסוד מדברת על "אישור מראש או תוך התקופה הקבועה לכך בחוק", וזה מאפשר איזה מרחב מחייה. נדמה לי שגם אם צריך את מרחב המחייב, אפשר, לפי הנוסח שהעליתי כאן, שהאישור יינתן בסמוך לאחר, זאת אומרת, לא לאפשר מרווח מוגזם, אבל לאפשר היפוך הסדר. זו לא דרך המלך. דרך המלך, שהאישור הוא מראש, אבל יש הקשרים שזה נדרש. זאת הנקודה האחרונה לדיון.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הרב ליצמן, האם אתה חי טוב עם החוק הרזה החדש בחוקה?
יעקב ליצמן:
אל"ף, ברור שאם אנחנו מדברים על הבאת כל התשלומים, זה לא צריך להיות בחוק-יסוד, זה צריך להיות בעיקר בוועדות, לא במליאה. מעבר לזה, את כל הדברים צריך לעשות או בוועדת כספים או בוועדת הכלכלה, גם בוועדת העבודה, הרווחה יש בריאות.
אני רוצה לנגוע בנושא של רטרואקטיביות. רטרואקטיבי זה דבר שלצערי, או לשמחתי, לפעמים זה חובה לפעמים זה זכות, עולה לעתים מאוד קרובות. לפעמים היו אישורים בוועדת הכספים לתת זיכוי- - -
איתן צחור:
לבני זוג זה הרטרואקטיבי.
יעקב ליצמן:
היתה, למשל, איזו תוכנית בבנקים, יומיים לפני סוף השנה, שהיתה לי בקשר אליה מלחמת עולם מול היועצת המשפטית של הכנסת, אמרתי שיומיים זה גם הרבה כסף. אני אגיד לך שזה מאה אחוז תקין, ברור שלא. אני לא חושב שאפשר, יומיים לפני סוף השנה, לעשות כל מיני דברים. היות שזאת זכות, והיות ורוצים להטיל מע"מ, ברור שמאשרים את הדבר הזה. בניגוד לדעתכם, לדעת גברת אלשטיין, אישרנו. היא צעקה, ואישרנו. להגיד לך שזה היה יפה? לא. מצד שני, זו עובדה. היא כעסה גם על מס הכנסה שהביא את זה כך, והטענה שלהם שהם טעו. לכן הנושא הרטרואקטיבי הוא דבר כבד מאוד כאן. למשל, אתמול בפיצויים לשדרות, היתה מלחמה בוועדת כספים לשר האוצר, אבל תתפלא לשמוע שבג"ץ למשל, אמרו שבנושא רטרואקטיביות הם מסמיכים את ועדת הכספים לדון. הם זרקו את זה מהם, הם אמרו שאחר כך נבוא. גם בנושא הרטרואקטיבי, כשזה נוגע לפיצויים, זה גבולי, אבל עובדה שגם הבג"ץ סמך על זה שיש דבר כזה. הגענו אתמול לפשרה, אבל העובדה, שיש דבר כזה, וגם הבג"ץ הסמיך את ידה של ועדת הכספים לדון על זה. הוויכוח היה על יותר זמן או פחות זמן, אבל לגבי כולם זה היה רטרואקטיבי. הוא הבין שיש דבר כזה רטרואקטיביות, אם זה נוגע לפיצויים בשדרות.
למה אני אומר את זה. יכול להיות, תיאורטית, שנפגע הבית של מישהו ב-2005, ובאמצע 2005 היה מדובר על פיצויים, והוא לא שמר את הקבלות שלו, הוא לא חשב על זה. ולכן זה לא שוויון, זה לא מידתי. מי יעלה על הדעת היום בשדרות שהוא צריך לשמור קבלות מ-2005. לא אישרנו מ-2005, הפשרה היתה 1 בנובמבר 2006, אבל גם 2006, מי שלא חשב שצריך לשמור, הוא לא שמר, כי החוק לא היה אז. אם החוק היה אז, הוא היה שומר. לכן יש כל מיני דברים גם לגבי תשלומים. בדרך כלל, בוועדת הכספים לא מאשרים חובה לאחור, אבל זכות – כן. צריך להיות לזה ביטוי באיזה מקום.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לכאורה יש את זה כאן, משום שאם אתה כותב "במועד ובדרך שייקבע בחוק", אחרי זה בחוק תוכל להחליט שאתה יכול גם לחוקק רטרואקטיבית, אתה לא מונע את זה.
יעקב ליצמן:
אתה צודק. כל זמן שלא יהיה בג"ץ נגד, זה יהיה בסדר. אני לא רוצה להגיע למצב שיצטרכו לתקן.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה רוצה את זה בחוקה?
איל זנדברג:
נדמה לי שיש כאן טעות בהבנה של הדברים שלי. הרב ליצמן, אולי לא הייתי ברור. סעיף הרטרואקטיביות לא נדון כאן. יש סעיף נפרד שמדבר על תחילתה. כאן מדובר מתי יהיה האישור של הוועדה לתקנה שנכנסה לתוקף.
יעקב ליצמן:
היושב-ראש דיבר על מועד, והמועד הזה כולל הרבה אלמנטים, ואחד האלמנטים הוא רטרואקטיביות.
איל זנדברג:
הוא לא מאשר רטרואקטיביות. כאן מדובר על מועד האישור של הוועדה, לא המועד שבו התקנות יחולו. מדובר על כך שהתקנות ייקבעו, קרי, ייכנסו לתוקף, ואז הן יבואו לאישור הוועדה. רטרואקטיביות ממש היא היחס שבין מועד קביעת התקנות למועד תחילתן, ובכך הסעיף הזה לא עוסק, לא היום ולא לפי המוצע.
איתן צחור:
איפה זה יופיע?
איל זנדברג:
זה יופיע בעוד שני סעיפים, בפרק החקיקה, שעניינו מועד כניסה לתוקף בכלל של חקיקה, חקיקה ראשית וחקיקת משנה.
איתן צחור:
יש שם התייחסות ספציפית למיסוי?
איל זנדברג:
לא, זה גם לא הנושא כרגע.
איתן צחור:
זה מה שהוא מציע.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אומר הרב ליצמן: שימו לב. אצלנו זה בסעיף 13, במצב הנוכחי, תחילת חקיקה. כשנגיע לזה צריך יהיה לחשוב.
יצחק לוי:
זה לא נוגע רק למיסוי.
יעקב ליצמן:
זה מופיע גם במיסוי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
היה כאן חבר הכנסת הנדל בנושא התיישנות, האם היא תחול רטרואקטיבית או לא? דבר קטן.
איל זנדברג:
כאן לא מדובר על רטרואקטיביות. כשמדובר בסעיף שלנו על אישור לאחר שהתקנות נכנסו לתוקף, זה משהו אחר.
יעקב ליצמן:
יש חוק שביטל התיישנות.
איל זנדברג:
ביטול התיישנות זה קל יותר. כאן מדובר בהצעת החוק על חידוש התיישנות שכבר התבטלה.
יעקב ליצמן:
הביאו חוק, ושם יש ביטול התיישנות.
יצחק לוי:
אין חוק ביטול התיישנות, יש חוק קיצור התיישנות.
יעקב ליצמן:
העבירו חוק למשל שעל חוקים מסוימים- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
כאן הארכנו.
יעקב ליצמן:
אני בעד, שלא יהיה לך ספק בזה. אם אתה שואל אותי אם זה חוקתי או לא- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
רטרואקטיבית לא עשינו בינתיים.
יעקב ליצמן:
עשיתם.
יצחק לוי:
חוקתי זה מה נקבע בחוקה.
יעקב ליצמן:
יש סיפור, אני לא רוצה להגיד שם שיש בעיה בגלל זה. אני לא מגן עליו, אבל עובדה שיש עניין שמבטלים התיישנות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הרב ליצמן, זה צריך להיות בסעיף 13, ואנחנו עושים כוכבית כשנגיע לדברים.
יצחק לוי:
צריך להוסיף בנוסח, "אלא אם כן ייקבע אחרת בחוק".
איל זנדברג:
לאיזה מהמרכיבים?
היו"ר מנחם בן-ששון:
באיזה חוק?
יצחק לוי:
בחוק ספציפי ייקבע.
יעקב ליצמן:
הוא מתכוון שהיות וזה חוק-יסוד, תהיה אחר כך בעיה לשנות.
יצחק לוי:
יכול חוק לקבוע שהעניין הזה יובא למליאת הכנסת ולא לחוק.
איל זנדברג:
אם זה לעניין של הכנסת וועדותיה, הייתי אז מציע לכלול את המילה "הכנסת- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
תכניס את הכנסת.
איל זנדברג:
לא לאפשר לכל חוק לחרוג מכל המרכיבים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם אתה רוצה שמס הכנסה יבוא לכנסת, תשאיר את הכנסת או ועדה מוועדותיה.
יצחק לוי:
אני מדבר על אפשרות להגיד שנקבע שהסעיף מדבר רק על ענייני אוצר המדינה, אבל יהיה חוק ספציפי שיקבע שגם רשות השידור כן תבוא לוועדה, שזה לא יהיה נגד החוקה.
איל זנדברג:
אמירה כזאת לא תהיה נגד החוקה. החוקה כאן מטילה ומגבילה. תקנות מסוג מסוים חייבות באישור. אין בכך כדי לומר שתקנות מסוג אחר המחוקק לא יכול להטיל. המחוקק חופשי לעשות כל דבר שהחוקה לא אוסרת עליו, ומכאן שככלל חקיקת משנה, מחוקק יכול- - -
יצחק לוי:
אני לא בטוח שזאת תהיה הפרשנות המקובלת. יכול לבוא מישהו ולהגיד: רבותי, כיוון שהחוקה קבעה שרק תקנות אלה, הרי שלכנסת אין שום אפשרות לדון בתקנות של רשות השידור, או בתקנות של רשות שדות התעופה, אם תופרט יום אחד, או בתקנות של נמל אשדוד, אם יופרט יום אחד, או בעניינים אחרים. למה לא לאפשר בחוק של הכנסת לקבוע שאותן תקנות יובאו לוועדת הכנסת, גם אם זה לא נמצא בכלל?
איל זנדברג:
ראשית, לשאלה למה לא לקבוע. התשובה היא, שזה מיותר. אם רוצים להגיע לתוצאה הזאת מבחינה משפטית, נוסחית, פרשנית, התוצאה כבר קיימת כאן.
יצחק לוי:
אני לא בטוח.
איל זנדברג:
אני אבקש לשכנע משלושה טעמים. ראשית, זה המצב הקיים כבר היום. חוק-יסוד: משק המדינה למשל, קובע, וגם חוק-יסוד: הכנסת לעניין ענישה פלילית- - -
אורית מלמד:
יש לי הערה כללית לגבי חוקי עזר עירוניים. אם יתקבל הנוסח ללא התנאי "המשתלם לאוצר המדינה", זה יחול גם על אגרות והיטלים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה מה שהרב לוי רוצה.
יצחק לוי:
לא.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הוא רוצה לאפשר באמצעות חוק.
יצחק לוי:
זה בסדר מבחינתי שיהיה כתוב "משתלם לאוצר המדינה", אלא אם כן ייקבע אחרת בחוק.
רוני טלמור:
ברור שאפשר בכל חוק לעשות הסדר ספציפי, השאלה היא רק אם לעשות גם הסדר כוללני בחוקה או להסתפק באותם הסדרים ספציפיים.
יצחק לוי:
אם הדבר הזה איננו סותר אפשרות בחוק לקבוע הסדרים ספציפיים, זה בסדר. צריך להבהיר את זה, זה הכול.
היו"ר מנחם בן-ששון:
עכשיו היועץ המשפטי בשלוש נקודות ישכנע אותנו.
איל זנדברג:
ראשית כבר היום חוק-יסוד: משק המדינה קובע חובה לאשר תקנות שמטילות מסים, וחוק-יסוד: הכנסת מדבר על אישור לתקנות שקובעות ענישה פלילית. וזה לא פורש כמונע מהמחוקק, עובדה שהמחוקק עושה את זה, לקבוע חובות פיקוח או חובות אישור בהקשרים שונים. זה דבר אחד. דבר שני, בהצעת החוקה תהיה הוראה שאומרת שככלל, הכנסת תפקח על חקיקת משנה, שזה מקור סמכות המחוקק להטיל פיקוח – אישור, התייעצות או מנגנונים אחרים – על חקיקת משנה. זה עיקרון העל. עיקרון העל שהכנסת יכולה לפקח על חקיקת משנה. יש קונקרטיזציה בנושא הפלילי ובנושא המיסויי, יש חובות קונקרטיות שמהן אי אפשר לחרוג. דבר שלישי, ככלל, המחוקק רשאי לעשות, אלא מה שהחוקה מנעה ממנו, והחוקה לא רק שאמרה שהכנסת תפקח, אלא היא גם לא מנעה. ולכן אני לא חושב, גם לאור החקיקה הקיימת והפסיקה הקיימת והספרות, שמישהו יאמר שהסעיף הזה מונע מהכנסת בחקיקה מסוימת, למרות שזה לא נאמר מפורשות, שמגבילים את כוחו של המחוקק להטיל פיקוח בהקשר כזה או אחר. אבל אם יש חשש, וזה החשש היחיד שאני רואה, שהחוקה תדבר על כך – האמת שזה גם לא חשש אם זה ייקבע בחוק ספציפי – שכאן מדובר על אישור של ועדה, וחוק ספציפי יאמר שהאישור הוא דווקא של הכנסת, אפשר יהיה לומר שנדרש אישור גם של הכנסת, מכוח החוק הספציפי, וגם של הוועדה מכוח החוקה, ואז יצטרכו להתפלפל בשאלה אם החוק ייתר והכנסת ומליאתה גוברת על הוועדה. אם יש חשש כזה, נכתוב כפי שהיום מופיע בחוק-יסוד "הכנסת או ועדה מוועדותיה", למרות שזה מאריך את הטקסט ויקשה על תלמידי התיכון ללמוד את החוקה.
איתן צחור:
לעניין שיעורי המס, כאן הרחקתם לכת, הרי לא יעלה על הדעת ששיעורי מס לא יובאו לאישור ועדת הכספים. אתה מחמיר את המצב של היום.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כתוב פה "אישור".
איתן צחור:
יש הצעה להשמיט את זה.
יצחק לוי:
לא. נשאיר את השיעור.
איתן צחור:
מיסוי זה לא סתם נושא, האימפריה האמריקנית קמה על סמך הרעיון שאי אפשר להטיל מסים ללא אישור של הפרלמנט, וזה הדיון פה. יש לזה חשיבות גם במדינתנו הקטנטונת, זה לא עוד איזה חוק שצריך להעביר. כל דבר כאן צריך לראות באספקלריה הרחבה הזאת.
יש היום פסיקה ענפה על כל הסוגיות שדיברנו היום. קודם כול, "שיעורים" חייב להיות, והייתי גם מרחיב. אני מדבר כאן בשם לשכת עורכי הדין, וצריך לא רק שיעורים, היום יש בעיה האם לכלול בפנים גם את כל אותן תקנות מס שאין צורך באישור הכנסת ולא באות לאישור הכנסת, למשל, כל נושא של ניכוי מס במקור, כלומר, כל דרכי הגבייה. היום מעביד, או כל אדם, חייב לנכות מס במקור – כמה, איך לנכות, ממי לנכות, ואיך לפטור אותו – כל זה לא עובר אתכם בכלל. יש פה לפעמים דברים מאוד מרחיקי לכת. יש מקום להוסיף, בנוסף לשיעורים, גם דרכי גבייתם של המסים, כי זאת באמת שאלה גדולה מאוד, ולפעמים היא גוברת על כל האחרות.
במרוץ בין החוק הזה לבין חוקי מס אחרים, יכול להיות מצב הפוך, שיבוא חוק ויגיד שאין צורך בוועדת הכספים של הכנסת, כאשר אתם פה כן דורשים. זאת אומרת, יש חוקים שלאו דווקא מפרטים, ואז צריך לקבוע שהחוק הזה כן גובר על כל חקיקה, למרות שזה ברור מאליו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה טריוויה, זה החוקה.
איתן צחור:
אם אתה שואל אותי, הייתי קובע, בניגוד למה שאמרת קודם, הבחנה בין מס אגרה ומחיר. אני מדבר מתוך הפסיקה. כשאתה רואה עשרות פסקי דין שדנים בשאלה הזאת, ואתה היום עושה חקיקה חדשה, תן את הדעת למה שהטריד את המדינה עד היום בכל התחומים האלה. אגב, אם תרצה, אני מוכן לתת לך פירוט של פסיקות.
איל זנדברג:
זה היה בקצירת העומר. אני יכול לתת כאן הרצאה בעניין, אם זה יועיל לחברי הוועדה.
איתן צחור:
יש המון פסקי דין בסוגיות הקרדינליות האלה. ואם מעיקה על הציבור השאלה, האם אגרת רדיו זה מחיר או אגרה או תשלום חובה, בא השופט חשין ואמר, בדעת מיעוט, יש פה אגרה, אין רדיו, לכן זה צריך לעבור את האישור. פה יש פסיקה שכן הייתי כולל, אולי מה זה מחיר, אפילו על דרך השלילה – למעט מחיר, והייתי מגדיר מהו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה לא בחוקה.
איתן צחור:
אתה אומר מה חייב, וכולם יודעים שחסרה פה המילה מחיר, היא לא בפנים. השאלה, אם לא היה כדאי לחשוב שאם כל כך הרבה פסקי דין התלבטו בסוגיה הזאת, כדאי להוסיף אותה. אנחנו חיים היום, דרך אגב, על סמך ספר של ויתקון מלפני 40 או 50 שנה, מה שאמרת קודם, ההגדרה הידועה, ופה נעצרנו. אתה עושה פה חוקה, אולי היה מקום גם לחשוב מה דינו של מחיר, אבל זה לשיקול כללי.
יעל קינן:
קודם כול, פסק הדין שעסק באגרה, פסק דין קריב נגד רשות השידור, וזה, אני חושבת, פסק דין שהבהיר בצורה מאוד ברורה את ההבדל בין אגרה, מחיר, ודווקא אחרי פסק הדין הזה התמעטו המקרים שהגיעו לבתי משפט. יחסית הוא הסדיר את המצב החוקתי, הוא יותר ברור.
איתן צחור:
לגבי אגרת רדיו, אבל לא לגבי אגרות אחרות.
יעל קינן:
הוא נתן איזו סכימה, שאנחנו יודעים על פיה, פחות או יותר, מתי אנחנו במחיר, מתי אנחנו באגרה, מתי אנחנו במס וכן הלאה, אבל לא זו ההערה שרציתי להעיר.
רציתי להתייחס לגבי הגבייה, שציינת שגם את נושא הגבייה נביא לפתחה של הכנסת. מדובר כאן בשתי מטריות שונות לחלוטין. חוק-יסוד: משק המדינה שעוסק במסים, מלוות ואגרות, שלא ניתן להטיל על האזרח בלי לקבל את אישורה של הכנסת או ועדה מוועדותיה, לא עוסק בדרך הגבייה של החוב. אנחנו מבדילים בין עצם היכולת של המדינה להחליט שהיא מטילה איזה חובה על האזרח ובין מצב אחר, איך אני גובה את אותן החובות שנפסקו לאדם. למשל, גבייה. יכול להיות מצב שאדם לא שילם את חובותיו למדינה, ונשאלת השאלה איך אני גובה את אותן החובות, מהן הסנקציות שאני אפעיל כלפיו. זו מטריה שונה לחלוטין מן המטריה שאני בודקת בכלל, מהם התשלומים שאני אטיל על אותו אזרח. ולכן מקומו לא בחוק-יסוד: משק המדינה, שעוסק למעשה בתקציב של המדינה, אילו תשלומים נכנסים לתקציב המדינה, והוא לא עוסק בכלל במטריה של איך נגבים אותם תשלומים.
איתן צחור:
ניכוי במקור.
יעל קינן:
ניכוי במקור זו דרך הגבייה.
אורית מלמד:
אנחנו לא סבורים שחוקי עזר, גם כאלה שכוללים אגרות והיטלים, צריכים לעבוד דרך הכנסת.
יצחק לוי:
לא כתוב פה שהם צריכים לעבור דרך הכנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בינתיים אנחנו לא כותבים, אבל אנחנו מאפשרים את זה. נניח שמחר הרב לוי, שיש לו רגישות רבה לענייני ארנונה יגיד שהוא רוצה להסתכל על זה, הוא יביא את זה. החוק יתיר לו.
איל זנדברג:
היום זה בידי שר הפנים, האישור של כל תשלומי החובה בשלטון המקומי, זו קביעה במועצה המקומית, הגוף הנבחר.
אורית מלמד:
זה צריך לעבור דרך המועצה, היא מאשרת, ויש מנגנון של שר הפנים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אמר את זה קודם מר אברמוביץ, נוח לנו שיש שם רשות נבחרת, שמאשרת ומפקחת, נוח לנו שראש הרשות עושה את זה, ונוח לנו אם השר מפקח, אבל יבוא יום מן הימים ויגידו שסוג מסוים של היטלים אנחנו רוצים. זאת היתה ההבהרה שהרב לוי שאל והיועץ המשפטי ענה, שגם אם הוא רוצה, הוא יוכל לחוקק את זה בחקיקה הראשית. אז תבואו ותגידו: לא.
אורית מלמד:
בשביל זה צריך ללכת לפי גרסה ב'1, שמאפשרת שהדבר הזה יאושר בחוקה, כי גרסה ב'2 לא מדברת על ההתניה על האישור.
איל זנדברג:
גרסה ב' בכלל לא מתייחסת לשאלה- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
גרסה ב' עוסקת במועד, ביכולת לחוקק חקיקה אוטומטית או דברים כאלה, וזה לא מיד. זאת אומרת, אתה יכול להטיל, ואחרי זה לאשר.
איל זנדברג:
מה שלא נתפס ברישה של הסעיף, הסיפה בכלל לא חלה. אם זה לא מסוג הדברים שבאים לאישור, מועד האישור אינו רלוונטי.
אורית מלמד:
שוב, אם לא נכנסות המילים "המשתלם לאוצר המדינה", זה כן ייכנס.
יצחק לוי:
זה ייכנס.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אנחנו סבורים שצריך יהיה להותיר בחוקה מקום לכנסת לפקח על מסים שהרשות המקומית תטיל. אנחנו לא רוצים לומר את זה עכשיו, לכן אנחנו משאירים "אוצר המדינה", ואנחנו יודעים שאם פעם הכנסת תרצה לחוקק בחקיקה ראשית את המנגנון של הפיקוח ושל האישור, בידיה תהיה הסמכות.
עמיר אברמוביץ:
החוקה לא מחייבת את הכנסת, לפי ההצעה הזאת, לדון ולאשר את תשלומי הארנונה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
היא כן מחייבת לפקח על מסי המדינה.
דלית זמיר:
משתי הגרסאות שניתנו פה עולה, שצריך שיהיה איזה ציון לגבי המועד שניתן לקבוע בחוק כי האישור יינתן בסמוך. אולי פספסנו את האופציה שהחוק לא קובע כלום.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא פספסנו, עוד לא הגענו לזה.
יצחק לוי:
ראינו את זה, ולכן אני אציע למחוק את שתי הגרסאות.
איל זנדברג:
ב'2 לא מפספס את זה. "ניתן לקבוע", זה אומר שהוא לא קבע, אז זה הולך בדרך הרגילה.
איל זנדברג:
נציגי הממשלה, לגבי התאגידים לא התייחסתם, ושם המומחיות היא שלכם. איך אתם מפרשים היום את הדין, כדי שנדע אם הוועדה משנה מהדין הקיים? הביטוי "אוצר המדינה" היום – תשלום חובה לתאגיד סטטוטורי או לחברה ממשלתית שעושה פעילות שלטונית. האם זה נתפס היום בגדר סעיף 1(ב) או לא?
רוני טלמור:
למיטב הבנתי, ובניגוד למה שהבנתי שכתוב בספר של אדרעי, אוצר המדינה וקופה של תאגיד ציבורי הם נפרדים. אחת הסיבות שמקיימים גם תאגיד הציבורי- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
היינו בעסק הזה שלוש שעות הבוקר.
רוני טלמור:
לא מדויק, כי חברה ממשלתית היא לא תאגיד ציבורי, אנחנו לא נמצאים באותה מטריה. לגבי חברות ממשלתיות, אני לא חושבת שבכלל יש שאלה ביחס אליהן, שהן אינן.
יצחק לוי:
חברה ממשלתית זה כן אוצר המדינה.
רוני טלמור:
זה רק מניות של המדינה. תאגידים ציבוריים וגם חברות ממשלתיות מוקמים, וניתנת להם אישיות משפטית נפרדת, כדי שהם יצאו מהעולם של הממשלה ושל התקציב של הממשלה וקופת המדינה. להבנתי, זאת הכוונה באוצר המדינה. יש שורה של חוקים שמקימים תאגידים ציבוריים ומתייחסים להעברת כספים, או מאוצר המדינה לתאגיד או מתאגיד לאוצר המדינה, ונראה לי מהבחינה הזאת שזה די ברור, גם בשורה של חוקים, שהמחוקק רואה הפרדה בין הרשות, ואפילו קופת הרשות, לבין אוצר המדינה.
איתן צחור:
צריך להוסיף את זה אם כך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לכן אי אפשר יהיה לגבות?
רוני טלמור:
השאלה, אם צריך להוסיף את זה. לגבי תאגיד ציבורי, אני רוצה להזכיר משהו שלפחות בשבילנו הוא מובן מאליו. תאגיד ציבורי הוא תאגיד סטטוטורי, הוא תאגיד שהוקם בחוק. במקרים חריגים יש תאגידים שמוקמים לפי חוק, אבל בכל מקרה זה עניין ססטוטורי. החוק מקים את התאגיד, הוא מסדיר את כל היבטי פעילותו. למיטב ידיעתי, יש מעט תאגידים שגובים תשלומי חובה, ולגבי אותם תאגידים יש הסדר ספציפי בחוק שמקים את התאגיד לגבי מתכונת האישור של התשלומים שהתאגיד גובה. לגבי השאלה אם צריך הסדר כללי, לפחות בשלב הזה יש היום הסדר. היום הפרשנות הנוהגת היא, שחוק-יסוד: משק המדינה איננו חל. אם לא נאמר ספציפית שנדרש אישור של הכנסת, כיוון שזה לא לאוצר המדינה, לא מחילים את חוק-יסוד: משק המדינה לגבי חוקים שמקימים את אותם תאגידים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יכול שיחילו. אין שום מניעה אם נרצה מחר בבוקר לקבל דין וחשבון ולפקח, כמו שאמרנו קודם לגבי רשויות מקומיות. אנחנו נוכל.
רוני טלמור:
השאלה היא מהי התכלית. הוזכר כאן קודם, על ידי אחת הדוברות, שבסופו של דבר חוק-יסוד: משק המדינה מתייחס לצד של הכנסות המדינה, שבסופו של דבר אחרי זה יוצאות בצורה של תקציב המדינה. אותם תשלומים שמשתלמים לתאגידים לא מוצאים אחרי זה- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
מה גברתי רוצה להגיד, האם שלא נחוקק? ביום שנבוא לחוקק, תגידי לנו שלא נעשה את זה. בינתיים בחוקה אנחנו לא מכניסים את זה.
רוני טלמור:
אם לא מכניסים, זה בסדר.
איל זנדברג:
אני מבקש להציג בפני הוועדה שיקול אחר שצריך לשקול. מה שעורכת הדין אלמור הציגה עכשיו, שמה שנכנס לקופת המדינה יוצא אחר כך בתקציב המדינה, וזה ההיגיון, אולי אפשר לחשוב על זה אחרת. הסיבה שמקימים תאגיד בחוק, אני לא יודע אם היא קשורה לשיקול הכללי של תקציב – הכנסת כסף אל מול הוצאת כסף – אלא שיש שיקולים של המדינה בניהול פעילות מסוימת. לפעמים השיקול הוא, שלא רוצים, למשל, שתהיה מעורבות של הרשות המבצעת, שהיא גוף פוליטי, ורוצים ליצור גוף שהוא מרוחק יותר והוא יכול לבצע את זה ללא שיקולים פוליטיים ישירים, או בגלל שהוא יכול להיות יעיל יותר כשהוא מחוץ למינהל הציבורי הרגיל, אבל עדיין הפעילויות שהמחוקק מעביר לתאגיד שהוקם בחוק, הן הרבה פעמים פעילויות שלטוניות, שהסיבה להעברה מבחינת טובתו של האזרח הרבה פעמים כמעט לא קיימת. זאת אומרת, נוח למינהל שתאגיד ציבורי יבצע פעילות ולא הממשלה, כי זה יעיל יותר, חסכוני יותר, מאפשר פיקוח, מעורבות פוליטית פחותה, אבל מנקודת טובתו של האזרח המדינה גובה כסף עבור שידורי חובה, אני מחזיק מקלט טלוויזיה, אני חייב לשלם כסף, מה לי אם הכסף הזה משתלם למשרד הדואר, התקשורת בגלגוליו, או שמשתלם לרשות שהוקמה על-פי חוק. מבחינתי כאזרח זאת זרוע שלטונית, זה תשלום חובה. לוקחים מכיסי, מחייבים אותי לשלם. זאת אולי נקודת מבט שמקדמת לפחות את הדיון בשאלה אם תשלום חובה כזה ראוי שיהיה נתון לפיקוח של הכנסת, בשונה מחברות ממשלתיות, שאז באמת מדובר על פעילות עסקית. תאגיד ציבורי זו דרך אחרת של המינהל לבנות את עצמו ולבצע פעילויות שלטוניות. אם זו נקודת המבט, השאלה היא, למה שזה לא ייכלל בסעיף.
היו"ר מנחם בן-ששון:
עכשיו יש שני אפיקים. אפיק אחד שאומר שהפרשנות שלי לעומת הפרשנות של הגברת ואחרים, אתה יכול לומר שזה נקרא אוצר המדינה, ולכן זה צריך לבוא דרך הכנסת. אפשרות שנייה היא לפרש שזה לא אוצר המדינה, ואז אני אשלים. אם אני רוצה להשלים את זה בחקיקה. מה שברור לי, שאני לא יוצר עכשיו מנגנון שמחייב את רשות השידור להתאים את הרגולציה שלה. אם אני כותב "המשתלם לאוצר המדינה", במקרה הזה אפשרתי את שינוי החוק. הוויכוח שלכם על הפרשנות יכול להישאר, גם אם הם צודקים, אני תמיד אוכל להשלים את זה בחקיקה.
איל זנדברג:
הצבעתי בפני הוועדה על שיקול, שאם הוועדה חושבת שנכון שתאגידים ציבוריים, שבעצם מבצעים פונקציות שלטוניות וגובים תשלומי חובה מהאזרח, יהיו נתונים לפיקוח של ועדה, כי מבחינת האזרח זה לא משנה, מבחינת הרציונל של הסעיף זה לא משנה, אולי יש מקום לכלול תאגידים במפורש. זה כבר לא עניין פרשני, אלא שאלה של דין רצוי בעיני הכנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם אני אכלול, הם יהיו חייבים, לא תהיה שאלה של פרשנות, ואז, במובן מסוים, אני משנה, וזאת השאלה שהרב לוי ואני שאלנו כאן, האם אני משנה מן הנוהל הקיים היום, ואני משנה.
יצחק לוי:
היה לי הרבה יותר קל לדון בזה אם היתה לפני רשימת התאגידים הציבוריים, אני לא מכיר את כולם ולא יודע מה הם כוללים.
איתן צחור:
מה שבעצם אתם אומרים פה "אוצר המדינה", היום אין ספק שאוצר המדינה, היה פסק דין לגבי רכבת ישראל האם כאשר היא ביצעה תאונה, האם זה מדינת ישראל, כן או לא, ואמרו שזה מדינת ישראל. זה פסק דין ידוע. לענייננו. אם זה אוצר המדינה, זה צריך להיות אוצר המדינה. אולי פתרון שהוא לא חקיקתי, ואני לא יודע מה המשמעות שלו מבחינה משפטית, האם כאשר אתה נותן נניח הצהרה של ועדת החוקה, חוק ומשפט שהתכוונה שבאוצר המדינה ייכללו גם תאגידים, לדעתי, זה יכול לספק בנסיבות העניין, אפילו לא צריך לחוקק את זה.
איל זנדברג:
אם רוצים, אפשר להוסיף שתי מילים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
השאלה הממוקדת היא, האם אנחנו רוצים גם תאגידים או לא. הנטייה שלי היא לא. בואו נשמע מה אומרים המומחים, לפי הסדר.
יעל קינן:
מילה אחת קודם לגבי האגרות. האגרות שנגבות היום על ידי התאגידים הסטטוטוריים לא מגיעות לוועדת האגרות באוצר. במינהל הכנסות המדינה קיימת ועדת אגרות, כאשר מוטלת אגרה, או מבקשים לשנות את שיעורה, חייבים לקבל את אישור ועדת האגרות.
איתן צחור:
זה טוב?
יעל קינן:
אני מציינת עובדה, אני לא אומרת כן או לא. העובדה שאותם תאגידים סטטוטוריים, שיש להם למעשה אותו משק כלכלי סגור, והכספים לא נכנסים לתקציב המדינה, לא מגיעים לוועדת האגרות.
עמיר אברמוביץ:
על אחת כמה וכמה לא לכנסת.
איל זנדברג:
לביטוח לאומי אין קשר בין הקופות האלה? לדעתי, יש קשר גדול לאוצר המדינה.
רוני טלמור:
אני רוצה להתייחס לדברים שאמר עורך-הדין זנדברג. יש הרי שני סעיפים, לפחות היום בחוק-יסוד: משק המדינה, אני מבינה שאל שניהם תהיה איזו התייחסות. בסעיף, הסעיף הקטן הראשון מתייחס לחובה שעצם השלמת תשלום החובה תהיה בחוק או על-ידו. אנחנו מתייחסים עכשיו רק לשאלה מה קורה. מה קורה כאשר המסים משתלמים לאוצר המדינה, אבל עצם החובה שזה יהיה בחקיקה או לפי חקיקה מאפשרת לכנסת, כפועל יוצא מכך, בקרה ופיקוח דרך הליך החקיקה. זה קיים לגבי כל תאגיד ותאגיד כמו שאמרתי קודם, וההסדרים צריכים להיות מתאימים. את התאגידים הקימו כדי להרחיק אותם מהמדינה, כדי לחסוך את כל הוועדות והביורוקרטיות שלטוב ולרע כרוכות בלהיות חלק משירות המדינה במובן הכללי, לגבי העסקת עובדים, לגבי תקציב, לגבי תקשי"ר ולגבי עוד הרבה מאוד כללים. פשוט נדרשת גמישות. אני אביא בתור דוגמה את רשות שדות התעופה, שממלאה תפקיד ציבורי, או רשות הטבע והגנים, הן ממלאות תפקיד ציבורי וגם גובות אגרות במסגרת הזאת. לפחות בחוק רשות שדות התעופה, למיטב בדיקתי, מוטלות אגרות שמכוח החוק לא נדרש להן אישור של הכנסת, בחוקים אחרים
יכול להיות שזה כן נדרש. אני מניחה שזה עניין להכרעה בכל מקרה ומקרה, לפי הצורך ולפי מידת המעורבות שהכנסת רואה לנכון שתהיה לה לגבי החיים השוטפים של התאגיד.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ראה את חקיקת חוק התאגיד הנתון. זה הדבר שאמרתי קודם. אני חושב שחזרנו לאותה נקודה. אנחנו נשארים בנוסח שהציע היועץ המשפטי. נלך עכשיו אל הסיפה.
איל זנדברג:
יש עוד נקודה בתווך, אני רוצה רק לוודא כשאנחנו עוברים מהנוסח הקיים לנוסח המוצע. כיום, סעיף 1(ב) לחוק-יסוד: משק המדינה, באופן מאוד מפולפל אומר את הדבר הבא: "מסים, מלוות חובה, ושיעוריהם לא נקבעו בגוף החוק, ולא נקבעה בחוק הוראה שקביעתם בתקנות טעונה אישור הכנסת או ועדה מוועדותיה, קביעתם בתקנות טעונה אישור מראש או תוך התקופה". זאת אומרת, זיהוי התקנות שמחייבות אישור הוועדה כתוב בעקיפין. נאמר שאם המחוקק לא התייחס לזה, דעו לכם שאתם חייבים. זה משהו שאפשר לנקות אותו, כשיהיה כתוב הנוסח, אבל יש פה ניואנס. כדי לא להטעות את הוועדה אפשר לפרש היום את חוק-היסוד כך שמדובר רק בסוג של תקנות שקבעו מסים, שהשיעור כתוב "ושיעוריהם לא נקבעו בגוף החוק", כך שלכאורה אם השיעור כן קבוע בגוף החוק, תקנות שמשנות את האישור לא צריכות לבוא לאישור ועדה של הכנסת. זו התחכמות, כי השיעור נקבע בחוק עצמו. נניח, נקבע איזה שיעור, אחר כך השינויים יכולים להיעשות בצורה חופשית, בלי פיקוח פרלמנטרי. בנוסח שהצעתי כאן זה לא אפשרי.
זאב אלקין:
אם השיעור נקבע בגוף החוק, גם השינוי ידרוש תהליך כזה או אחר בכנסת?
איל זנדברג:
לא, כי המחוקק יכול לומר שזה השיעור ההתחלתי- - -
יצחק לוי:
המחוקק לא התכוון למה שאתה אומר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הוא התכוון שהוא יקבע את השיעור, זה מה שזאב אלקין אומר.
איל זנדברג:
אם המחוקק קובע שהשיעור יהיה מס כזה וכזה בשיעור 10%, ואז הסעיף הבא אומר: שר האוצר יכול לקבוע בצו שינוי השיעור, בלי פיקוח. זה אפשרי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
החוק עכשיו סתם את הפרצה.
איל זנדברג:
שינוי של שיעור כזה הוא מהותי לא פחות מקביעת השיעור ההתחלתי, ונדמה שגם זה צריך להיות נתון לאישור הוועדה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
נכון, הכנסת או ועדה מוועדותיה.
איל זנדברג:
שלא יחשבו שזה ענייני נוסח. יש פה עניין מהותי שחשוב לשים לב אליו.
הנקודה האחרונה היא הנקודה של גרסה ב' או ב'1. אם אין את גרסה ב' בכלל, כמו שאני שומע מכיוון הרב לוי, שאוהב לקצר בנוסחים, כי זה מיותר--
יצחק לוי:
אני לא רואה בזה צורך.
איל זנדברג:
--המשמעות שהתקנות טעונות אישור. אני מפרש את זה, שאישור הוא בטרם נתינתם. לי די בכך, אלא שאני יודע גם את הפרקטיקה, וכאן צריך לשמוע את המשרדים, שלפעמים יש צורך בהקשרים המיסויים האוצריים, שקודם תיקבע התקנה, קרי, תיכנס לתוקף- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
להפתיע את האנשים, ואחרי זה לאשר אותן.
איל זנדברג:
אמת. אם צריך את זה, נוסח גרסה ב', אחת הגרסאות, תיתן פתרון. נדמה לי שגרסה ב'2 עושה את זה טוב יותר, כי היא מבחינה בין דרך המלך לבין החריג. אם לא תהיה גרסה ב', זה פשוט לא יתאפשר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אמרת בפשט הדברים שזה האישור שלפני עובר לעשייתם. אם זה לא כתוב, במקרים חריגים אדם יכול להגיד שזה לא יהיה כך, זה יהיה אחרת.
עמיר אברמוביץ:
החוק מציין את זה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
נניח שאני אעשה חוק מס הכנסה או חוק ייסוף מטבע או פיחות מטבע, ובחוק ייסוף מטבע ייאמר שאת התקנות נאשר לאחר מעשה.
איל זנדברג:
להערכתי, זה יסתור את הנוסח החוקתי, וזה יאמר שהנוסח החוקתי טעון אישור, סופג אישור לפני ואחרי, וזאת לא דרך המלך, זאת לא הדרך הנכונה, זה גם לא הרצוי, ולכן עדיף להעביר את החריג. זה לא יאפשר את הסמכות הזאת לדעתי, ורצוי לומר אותה במפורש, אם רוצים שתהיה סמכות לאישור בדיעבד. זה גם מה שכתוב היום בחוק-היסוד.
יצחק לוי:
אם עדיין לא נקבע, ממה אתה חושש?
איל זנדברג:
אם לא ייקבע שום דבר, להבנתי, אישור בדרך כלל ניתן לפני כניסה של נורמה לתוקף, ולא בדיעבד, אחרת זה לא אישור. זאת המשמעות הרגילה, וזה גם קבוע היום בחוק-יסוד: משק המדינה.
יצחק לוי:
אתה רוצה שזה יהיה אפשרי גם בדיעבד?
איל זנדברג:
אני אומר, שכיוון שזה קבוע היום, וכיוון שאני יודע שיש צורך כזה, אם רוצים שזה יהיה אפשרי, צריך לכתוב את זה מפורשות. אם רוצים, אפשר לשמוע מהממשלה למה יש צורך בזה.
יצחק לוי:
בדיעבד זה רטרואקטיבי?
איל זנדברג:
זה לא רטרואקטיבי. התקנה תיכנס לתוקף בדרך כלל ביום פרסומה, האישור יבוא מאוחר יותר, אבל הוא לא ישנה את מועד תחילתה של התקנה. התקנה תיכנס לתוקף כרגיל, ביום פרסומה, או אם היא תהיה עצמה רטרואקטיבית, היא תהיה רטרואקטיבית, זה לא קשור לאישור. האישור יינתן, לפי הצעתי, בסמוך לאחר מכן. זאת לא תהיה דרך המלך, זה אומר שקודם כול התקנה שמשנה איזה שיעור שהבלו – יום אחד מישהו הסביר לי גם מה משמעות המושג, היה לנו דיון לשוני על זה הבוקר- - -
יעל קינן:
בעיקר מס על הדלק.
איל זנדברג:
רוצים לשנות את הבלו על הדלק או על הסיגריות, רוצים להפתיע את הציבור, אז אומרים שקודם כול שר האוצר יקבע שהבלו עלה ב-0.5%, אז הוא יבוא לוועדה, והוועדה, בחלוף שבוע-שבועיים, תאשר.
יצחק לוי:
מה יהיה בשבועיים האלה?
איל זנדברג:
התקנה תקפה.
יצחק לוי:
אנחנו רוצים כך?
עמיר אברמוביץ:
לפעמים יש צורך בכך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בפיחותים למשל. אם אתם לא רוצים את זה, נוריד, ואז אף פעם אי אפשר יהיה לאשר בדיעבד.
יעל קינן:
אגב, כשאין אישור בדיעבד, זה יכול לפעמים לפגוע בנישום. למשל, אם נותנים איזו הטבה רטרואקטיבית- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
רטרואקטיבי זה דבר אחר. רטרואקטיבי זה אישור שניתן לפני הפעלת החוק, הוא ניתן רטרואקטיבית, זאת אומרת, הוא פועל שנתיים אחורה. זה לא רטרואקטיבי, רטרואקטיבי זה דבר אחר. כאן מדובר על הכשרה בדיעבד, והדוגמה שלנגד עיני היא דווקא הדוגמה של פיחות או ייסוף, שאתה אומר שקודם כול אתה רוצה לעשות איזה מעשה, לפחת את שער המטבע, אם אני אבקש אישור, כל המהלך הלך.
איל זנדברג:
כולם יידעו וירוצו לקנות דלק.
איתן צחור:
אין ספק שהסעיף הזה חייב להיות, כי זה כמו תקנות שעת חירום, יש שעת חירום, חייבים לתת מהיום להיום.
איל זנדברג:
זה לא תקנות שעת חירום, זה שגרתי, זה רגיל.
איתן צחור:
כשדובר על זה שרשום בהצעה שהיא יכולה להפעיל תקנות להיום מהיום להיום בלי אישור כנסת, זה אך ורק שעת חירום.
איל זנדברג:
הבלו על הדלק עולה לא רק בשעת חירום, אני מבין.
איתן צחור:
מה זה נקרא "שעת חירום"? היום הרחיבו את המונח הזה כמעט לכל דבר, וזה לא טוב, אבל זה נעשה מכוח אותה הוראה מנדטורית היסטורית.
לצורך העניין שלנו, בעיקרון, אסור לתת שיעורים וכן הלאה ללא חוק. השר יקום בבוקר, ייתן שיעורים, בסמוך לכך תאשר את זה הכנסת.
איל זנדברג:
זה לא מה שאמרתי.
איתן צחור:
זה מה שעולה מתוך הנוסח. אל"ף, מקובל עלי שזה לשעות חירום בלבד. אתה לא יכול לכתוב פה שעת חירום, אבל הנוסח צריך להביע את זה. בין הנוסח הקיים בחוק-יסוד: משק המדינה לבין ההצעה שהצגת, אני סבור שעדיף הנוסח הקיים. כלומר, בחוק מס הכנסה ייאמר שמותר למשך שלושה חודשים, שם כך נאמר, להתקין שיעורי מס עד לאישור הכנסת. זה מה שאומר סעיף 244, הסיפה שלו, בכל אופן זה מה שהיתה הכוונה, בתוך שלושה חודשים זה יובא לכנסת, אבל החוק עצמו קובע את זה, וזה מה שנאמר בחוק-יסוד: משק המדינה.
איל זנדברג:
זה גם בגרסה ב'.
איתן צחור:
לא, פה הוא אומר שהחוקה תגיד שמותר, ורק בסמוך לכך יאשרו. הייתי מציע שכל הסיפור של היעדר אישור הכנסת יופיע בחוק הספציפי- - -
יצחק לוי:
מה שאתה אומר זה מה שכתוב פה. אני בעד ב'2.
היו"ר מנחם בן-ששון:
סעיף ב'2. פתרנו את הבעיה.
טלי דולן:
אני מתנצלת, היה לי דיון בוועדת הכספים. לא ראיתי פה, לצערי, ואני לא לגמרי בטוחה שאני מבינה את המילים "וניתן לקבוע בחוק כי האישור יינתן בסמוך לאחר קביעת התקנות", האם פירושו של דבר שאני לא אוכל לבוא עם רטרואקטיביות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש שני דינים: האחד זה רטרואקטיבי, והשני זה בדיעבד. רטרואקטיבי זה חוק שאת אומרת שאת רוצה שהוא יחול חצי שנה אחורה. אין שום בעיה, את מקבלת את האישור לפני שהוא נכנס לתוקף. ביום שהוא נכנס לתוקף הוא נוסע חזרה חצי שנה. זה רטרואקטיבי. אבל יש חוקים כמו, למשל, פיחותים, אני הבאתי את הדוגמה הזאת, היועץ המשפטי הביא דוגמה של שינויים בבלו, שכבר התרגלנו להם, לכן זה לא כל כך הפתעה – במקרים כאלה רצית לעשות את המעשה עוד לפני שהכנסת אישרה. אין לך הרבה כאלה, אבל את רוצה להחליט החלטות אוצר לפני שהכנסת אישרה, קיבלת את זה. זה באמצעות גרסה ב'2, אבל אמרנו לך שלא תעשי את זה חודשים לאחר מכן, אלא תעשי את המעשה, ותרוצי למחרת בבוקר אלינו.
עמיר אברמוביץ:
את יכולה לעשות חוק אם המחוקק התיר לך לעשות את זה.
טלי דולן:
אני יכולה רטרואקטיבית חצי שנה אחורה?
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש בדיעבד ויש רטרואקטיבי. עם רטרואקטיבי אין לך בעיה בכלל.
יצחק לוי:
ברטרואקטיבי לא נדון היום.
היו"ר מנחם בן-ששון:
נכון, זה בסעיף 13.
איל זנדברג:
זה יכול להיות בנוסף.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה לא הרטרואקטיבי, זה בדיעבד.
יעל קינן:
עם המילה "בסמוך" יש לנו בעיה.
איל זנדברג:
ברגע שהתקנות הותקנו, הכול מוכן, רק צריך לבוא לוועדה, אין יותר מה לעשות.
טלי דולן:
יש מקרים שאנחנו רוצים לשנות שיעורי מס. קודם כול, אנחנו יכולים רק לטובה, כי מובן שמשרד המשפטים לא יאשר לנו- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
תשלימי את המשפט בלי לטובה ולרעה.
טלי דולן:
יש מקרים שבהם אנחנו רוצים לשנות שיעורי מס רטרואקטיבית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
גברתי, אין לך בעיה, זאת חקיקה רטרואקטיבית.
טלי דולן:
אני אביא דוגמה. למשל, אנחנו נותנים הטבות מס ליישובים. עד שגומרים את הדיונים באוצר, בוועדת הכספים, אנחנו באים בסוף 2008 ואומרים שרוצים לתת את ההטבה הזאת ליישוב הזה החל מ-1 בינואר 2007.
יצחק לוי:
זה רטרואקטיבית.
טלי דולן:
אני לא רוצה שיגידו לי שלא באתי עם אישור- - -
יצחק לוי:
לא יגידו לך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
גברתי, יש שני מושגים. המושג האחד הוא המושג עם תחולת עבר, המושג השני הוא שהתחולה מיידית, אבל האישור ניתן לאחר תחולתו. אלה שני דברים שונים. תחולת עבר, תבואי בשבוע הבא, אז נדון בזה, או בעוד שבועיים. היום אנחנו מדברים על חוק שנעשה על ידך, תמיד את צריכה קודם את האישור שלי, אבל הפעם, קודם תעשי את זה ואז תבואי אלי. את זה את חייבת לעשות מיד.
איל זנדברג:
המילה "סמוך" מטרידה אתכם? לכאורה, אם התקנות כבר הותקנו, המעשה כבר מוכן לדיון בוועדה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מה פירוש הדבר? "בסמוך" הייתם צריכים לרוץ לספר לחבר'ה שעשיתם את זה, רק שלא עשיתם את זה דרך הכנסת, עשיתם את זה דרך רשת החדשות.
אילת גאדי:
אולי המילים "לאחר קביעת התקנות" זה מה שנותן לטלי דולן לחשוב שזה לאחר תחילת התקנות. אולי נגיד: פרסום התקנות.
איל זנדברג:
חשבתי ש"קביעה" זאת מילה טובה יותר. כפי שלימדה אותנו עליזה רוזן, תקנות קובעים. קביעות התקנות זה בעצם יום תוקפן, ולא רציתי לדבר על פרסום, כי יכול להיות שבהקשר המסוים של התקנות, יום הפרסום לא יהיה יום הכניסה לתוקף.
אילת גאדי:
היא מפחדת מהרטרואקטיביות, ויכול להיות שהיא צודקת, אם אנחנו אומרים שהתקנות ייכנסו לתוקף ביום שקבע מחוקק המשנה, והוא מתפרסם ביום פלוני, אבל אישור הוועדה בסמוך לאחר יום פרסומן, יכול להיות שזה ירגיע אותה.
איל זנדברג:
חשבתי שהמילה "קביעת תקנות" זה כמו חקיקת חוק. זה הביטוי המקביל שאומר שקובעים את התקנות לא ביום שהן נכנסות לתוקף, אלא ביום שהן מתפרסמות, הן ניתנות. אם המילה "פרסום" פותרת את הבעיה, במחשבה ראשונה נדמה לי שזה לא- - -
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה כבר משהו אחר, מה הפועל הקשור לתקנות, האם פרסום או קביעה, זה פחות מטריד אותי.
איל זנדברג:
אם זה קביעה או פרסום, מהותית זה לא משנה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
חברות, שבו, תחשבו. אנחנו לא מצביעים על החוקה היום כנראה. תבינו את ההבדל בין שני המושגים. הישיבה נעולה.
הישיבה ננעלה בשעה13:30