פרוטוקול ועדה
הכנסת השבע עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שלישי
פרוטוקול מס' 533
מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט
יום רביעי, ט' באייר התשס"ח (14 במאי 2008), שעה 10:00
סדר היום:
פרק שמיני: החקיקה, סעיף 11, סדרי הגשה ודיון, סעיף 12, פרסום, סעיף 13, תחילה של החקיקה
נכחו:
חברי הוועדה:
מנחם בן-ששון – היו"ר
זאב אלקין
דוד רותם
מוזמנים:
עו"ד טל גיז, ממונה על נוסח החוק, משרד המשפטים
עו"ד איילת גאדי, ממונה על חקיקת משנה, משרד המשפטים
עו"ד דני גבע, משרד ראש-הממשלה
עו"ד גלעד קריב, המרכז לפלורליזם יהודי
ייעוץ משפטי:
איל זנדברג
מנהלת הוועדה:
דורית ואג
מזכירת הוועדה:
תמי ברנע
רשמה וערכה:
אהובה שרון – חבר המתרגמים בע"מ
פרק שמיני:
החקיקה, סעיף 11, סדרי הגשה ודיון, סעיף 12, פרסום, סעיף 13, תחילה של החקיקה
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני פותח את ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט. אנחנו בפרק החקיקה ואני מקווה שנסיים היום את סעיפים 11 עד 13.
איל זנדברג:
בוקר טוב. אנחנו מגיעים לסופו של פרק החקיקה, לפחות כפי שמופיע בחוברת שהוועדה גיבשה להצעת החוקה.
הסעיף הראשון שנמצא על סדר היום שלנו, כותרתו סדרי הגשה ודיון, סעיף 11.
11. סדרי הגשה ודיון
הוראות בדבר סדרי ההגשה של הצעות חוק וסדרי הדיון בהן, ככל שלא נקבעו בחוקה, ייקבעו בחוק (בחקיקת משנה) או בתקנון הכנסת.
מה שמופיע בסוגריים, בחקיקת משנה, מופיע כך כיוון שבהצעת המכון הישראלי לדמוקרטיה לפחות נאמר כקבוע בחוק או בתקנון הכנסת כאשר בהצעה שהממשלה גיבשה, היא הצעת נאמן על גלגוליה, מדובר על ייקבעו בחוק או לפי חוק. הניואנס כאן הוא נקודה יחסית קטנה, האם אותן הוראות שהן הוראות, נקרא להן, פרוצדורליות, הליכיות מצד אחד של איך מגישים הצעת חוק, איך דנים בהן, האם הן ייקבעו, מה הרמה בה הן צריכות להיקבע, רמה נורמטיבית, בחוק בוודאי הן יכולות להיקבע ואין צורך לפרט אותן בחוקה. תקנון הכנסת משקף את המציאות הנוהגת וגם את המציאות ההגיונית, נקרא לה, והשאלה אם צריך לאפשר גם שהוראות כאלה ייקבעו בחקיקת משנה לסוגיה. מצד אחד, אמרתי, אלה הוראות הליכיות שעוסקות בפרוצדורה, ומצד שני הן עוסקות בפרוצדורות מאוד מאוד משמעותיות, שיכולות להיות משמעותיות ככל שמדובר בהגשה. אני מזכיר שהסמכות להגיש הצעות חוק או הזכות ליזום מופיעה קודם לכן כך שזה לא הסעיף שמסדיר את העניין. מדובר פה על סדרי ההגשה ולא על הסמכות ליזום.
דוד רותם:
לאיזה חוק אתה חושב שצריך להכניס שייקראו בחוק?
איל זנדברג:
לחוק הליכי חקיקה שבלי נדר ובעזרת השם יבוא.
היו"ר מנחם בן-ששון:
גם אמרנו שהוא יבוא.
דוד רותם:
סדרי החקיקה זאת פעילות פנימית של הכנסת. אתה מבין למה אני חותר. הרי לא יכול להיות מצב שהממשלה תביא הצעת חוק לקביעת סדרי עבודת הכנסת. אנחנו תמיד נזהרים לומר שלא יתערבו לנו בעבודת הכנסת. גם בית המשפט לא יתערב בעבודת הכנסת. כאן אתה בעצם נותן לממשלה אפשרות לבוא בחוק או להגיש הצעות חוק בחקיקת משנה – וחקיקת משנה לא תמיד טעונה אישור של ועדת הכנסת – ולהגביל אותי בחקיקה. באופן כללי, אתה בעצם נותן אפשרות לממשלה להגביל את המחוקק.
איל זנדברג:
יש אולי כמה תשובות לשיקולי נגד שצריך לשקול.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני רוצה ללכת בכיוון של חבר הכנסת רותם. אם היית למשל כותב הוראות בדבר סדרי הגשה של כל הצעת חוק וכולי, ייקבעו על ידי הכנסת.
דוד רותם:
ייקבעו בתקנון הכנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ייקבעו על ידי הכנסת. אתה יכול לעשות את זה בדרכים אחרות, אבל המסר הוא שהכנסת קובעת את סדרי העבודה.
דוד רותם:
למה לא די לך בתקנון הכנסת?
היו"ר מנחם בן-ששון:
מול פרק החקיקה יש לי גם חוק שדיברנו עליו והוא עומד גב מול גב, אבל אתה שולל אותו עכשיו.
דוד רותם:
מה כתוב בו? בוא נחשוב מה כתוב באותו חוק שאין אותו בתקנון הכנסת או שצריך אותו בחוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יכול להיות שתרצה חלק מהתקנון להכניס לתוך החוק הזה ודיברנו על כמה דברים שיכולים להיות מתאימים לחקיקה.
איל זנדברג:
היום המצב בישראל, כפי שאתה יודע, אני חושב שהוא לא אידיאלי במובן זה שההוראות על כל הליכי החקיקה קבועים בתקנון הכנסת. חלק מהדברים, הגמישים יותר, צריכים להיות לפי תקנון הכנסת, ואני חושב שראוי שהנורמה שמסדירה את פעילותה של הכנסת תהיה בנורמה גבוהה יותר מאשר התקנון, גם בגלל דרך השינוי שלו.
דוד רותם:
למה אתה מתכוון?
איל זנדברג:
נתחיל משלוש קריאות למשל שכיום זה נקבע בתקנון הכנסת או הגבלות על יוזמת חקיקה, כוחו של חבר כנסת ליזום הצעת חוק בצורה כזאת או אחרת. גם מועדים אולי. הרעיון של שלוש קריאות והנגזרת ואיך מטפלים בכל קריאה, והרעיון שיש שלב של ועדות, אלה דברים שהם לא עניינים פנימיים. העניינים הפנימיים של הכנסת הם עניינים פנימיים ברמה של הגמישות שמחייבת מכוח ההתנהלות של הכנסת, אבל כאשר הכנסת מחוקקת חוק, ונניח שנפל פגם והיא לא פועלת לפי התקנון, אמנם בית המשפט כבר אמר שהתקנון בעצם מחייב את הכנסת כי היא צריכה לפעול לפיו, אבל הוא גם אמר – ואני חושב שזה נכון – שיש פה איזשהו פער לא נכון שהרמה שמחייבת אותה היא הרמה שהיא עצמה, הכנסת, קובעת בהחלטה אחת, להבדיל מחוק שנחקק בשלוש קריאות.
דוד רותם:
אתה פותח פתח להתערבות בית המשפט בכנסת.
איל זנדברג:
לא.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תפיסת הריבון תשתנה.
דוד רותם:
תפיסת הריבון כבר השתנתה.
איל זנדברג:
אם הדבר ייעשה בחוק, על פניו אני לא רואה סיבה שבית המשפט יתערב יותר אם חוק שהכנסת חוקקה – ותכף נגיע לנקודה שהממשלה מוכנסת, כרגע אנחנו מדברים על בית המשפט – שבית המשפט יאמר שמותר או אסור לכנסת לחרוג מהחוק לעומת התקנון שהיא עצמה קבע, או יתערב יותר בהליכים. בית המשפט קבע הלכות שאומרות שהוא יתערב בענייניה הפנימיים של הכנסת רק במקרים קיצוניים של פגיעה ביסודות ודברים שזועקים, שאר המבחנים מפסק דין שריד ואילך, וגם עכשיו בפגמים שנופלים, או יש טענות שנופלים , או בית המשפט רומז שהם נופלים בהקשר של חוק ההסדרים לסוגיו ולדורותיו, כאשר בית המשפט נמנע מלהתערב והוא רומז שהוא יתערב במקרים קיצוניים יותר. אני חושב שהתפיסה שיהיה חוק על החקיקה הוא לא בעייתי.
בעניין יוזמת הממשלה, שזה מטריד מכיוון אחר ככל שזה מטריד, ראשית, כמובן הממשלה היום נוהגת שלא ליזום הצעות חוק בעניינים מסוימים שהם ענייניה של הכנסת ואין סיבה לחשוב שהיא תשנה מכך, ומכל מקום, גם בענייני בחירות אפשר לומר שהממשלה מחר תחוקק חוק שעוסק בבחירות וקובע עניינים שהיום מקובל שהיא לא יוזמת. הסמכות לחוקק היא של הכנסת ובל נשכח זאת. אמנם אנחנו דמוקרטיה פרלמנטרית והכנסת נתונה להשפעת הממשלה, אבל מוסדית, מבחינת המבנה החוקתי, הכנסת בכוחה לחוקק ואם הממשלה תרצה, היא תהיה כל כך חזקה והכנסת כל כך חלשה, הממשלה יכולה את אותם חברי כנסת שירימו יד שלוש פעמים בשביל להעביר חוק, היא יכולה להעביר פעם אחת כדי לתקן את התקנון. כך שדווקא הכוח וההשפעה של הממשלה נחלש כאשר מדובר בחוק כי זה מחייב אותה לעבור לפחות שלוש משוכות עם חברי כנסת. שוב, זה לא מצב צפוי ולא מצב בלתי אפשרי מבחינה משפטית.
הצעת היושב-ראש שהכנסת תחליט, זה מכניס לנו איזושהי בעיה מבחינת מה הכוונה של הביטוי כי ההחלטה של הכנסת היא איננה חקיקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא, אני הורדתי אותה. אני רק רוצה לשאול לגבי בחוק או לפי חוק. אני חושב שמקובל על כולנו שחקיקת משנה לא מתאימה לכאן.
איל זנדברג:
מבחינת הביטוי זה יהיה תקנות כי כבר עברנו והוועדה החליטה לדבר על תקנות, אבל לפי חוק זה גם תופס את אותו מצב. תקנון הכנסת, חשבתי שהוא מספיק מובהק שנזכיר אותו במפורש.
דוד רותם:
יש חוק שכולל תקנות?
איל זנדברג:
כן.
דוד רותם:
ואם יהיה כתוב שייקבע בחוק? אתה לא יכול בחקיקת משנה?
איל זנדברג:
נכון. לפי חוק, הכוונה שהחוק צריך להסמיך. ההסמכה כמו בחקיקת משנה היא לא ישירה מכאן אלא היא מאפשרת למחוקק להסמיך את מחוקק המשנה. אין הסמכה ישירה.
דוד רותם:
אם הייתי סומך על המחוקק כמו שאתה סומך על המחוקק, אולי הייתי מסכים, אבל מכיוון שאני לא כל כך סומך על המחוקק, הוא גם לא יבין בדיוק שכאשר אומרים לו על פי חוק, הוא יכול אחר כך באיזה חוק להסמיך פקיד לחוקק לו חוקים שיאמרו מה יעבוד בכנסת ומה לא. שזה ייקבע בחוק ולא על פי חוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בחוק או בתקנון הכנסת.
דוד רותם:
כן, אבל לא בחקיקת משנה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני לא רציתי חקיקת משנה.
איל זנדברג:
אני מסכים שחקיקת משנה, יותר קשה לראות דוגמה כזאת. אני מציע שנשמע את משרד המשפטים.
איילת גאדי:
אולי באמת מתאים שדבר כזה יהיה בחוק או בתקנון הכנסת ולאו דווקא בחקיקת משנה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תודה. אם כן, אנחנו מסכימים.
גלעד קריב:
הדבר היחיד הוא האם צריך לציין לגבי תקנון הכנסת שזה מכוח הסמכה מפורשת בחוק, כי אז מה הואילו חכמים בתקנתם. אם יש כאן הכרה של הוועדה שישנם דברים שמן הראוי שלא יהיו בתקנון הכנסת אלא בחוק, ברגע שנותיר את זה או בחוק או בתקנון הכנסת, בעצם רשאי המחוקק להעביר את הכל לתקנון הכנסת ואפשר להנציח את המצב הקיים. אם רוצים לבצע כאן איזושהי הבחנה בין הוראות שראויות לחקיקה מלאה לבין הוראות שהן במעמד תחיקתי אבל בתקנון הכנסת, צריך לומר שבחוק שאתם מדברים עליו ייקבע מה הם הדברים שראויים להיות מוסדרים בתקנון.
דוד רותם:
מה אתה חושב ראוי שיהיה בחוק?
גלעד קריב:
אני חושב שהנושא של שלוש הקריאות, חיוב הדיון בוועדות.
איל זנדברג:
שלוש הקריאות מופיע.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אפשרות של הוועדה לחוקק, אבל אז התלבטנו אם הוועדה מחוקקת או לא.
גלעד קריב:
עצם החובה של הדיון בוועדות. אני חושב שעצם קיום דיון בוועדות, הרי עקרונית גם אפשר לקבוע שלוש קריאות רציפות במליאה ולעמוד בחובת שלוש קריאות, אבל כל הרעיון שחוק לא מתקבל אלא אחרי שמתקיימים, במקרה של הצעה פרטית, שני סבבים של דיון ועדה ובהצעה ממשלתית סבב אחד, לדעתי זה דבר שצריך להיות בחוק ולא בתקנון.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מה שאתה רוצה בהצעה שלך זה לסגור למטה את האפשרות שדברים שראויים להיעשות, ייעשו בכוונת מכוון.
גלעד קריב:
נכון. אם אתם רוצים לעשות מהלך שבו חלק מהדברים בחוק, אי אפשר להציג את זה או חוק או תקנון אלא צריך לומר דרך המלך היא החוק והחוק יכול להסמיך את הכנסת לקבוע דברים בתקנון ולא בחוק, כי אחרת מה שיקרה הוא שהמצב הקיים ייוותר על כנו.
דוד רותם:
אין למעשה הבדל כיוון שהכנסת היא המחוקקת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לפי דעתי הוא צודק. אני לא יודע אם החשש קיים או לא, אבל ההערה מבחינת המהות קיימת.
דוד רותם:
תקנון הכנסת נקרא תקנון הכנסת אבל בעצם אפשר לקרוא לו חוק תקנון הכנסת.
גלעד קריב:
לא, כי פרוצדורלית הוא לא מתקבל כמו חוק.
איל זנדברג:
הליך קבלתו הוא קל יותר.
דוד רותם:
כיוון שאין שלוש קריאות?
גלעד קריב:
אין דיון בהכרח בוועדה.
דוד רותם:
ועדת הכנסת חייבת קודם כל לדון.
גלעד קריב:
אין שלוש קריאות.
דוד רותם:
אילו אני הייתי צריך לחוקק מחדש, אני לא הייתי עושה קריאה שלישית אלא הייתי מבטל אותה, כי למה אני צריך את הקריאה השלישית? הקריאה השלישית אחרי קריאה שנייה באה רק כדי לגרום לצרות, שחברי כנסת מנוולים לא מצביעים ולא מתנגדים בקריאה השנייה, אבל כדי להביך את הממשלה מפילים בקריאה השלישית.
גלעד קריב:
הקריאה השלישית נועדה לאפשר לך להחליט אחרי שראו מה ההסתייגות ומה הדברים שהתקבלו או לא התקבלו.
איל זנדברג:
השאלה אם אפשר להבחין מראש באותם עניינים שיהיו בחוק לעומת התקנון, אם אנחנו רוצים לקבוע את ההבחנה הזאת בחוקה. התשובה היא מן הסתם לא. השאלה אם אנחנו רוצים שהחוק יקבע מה ייקבע בתקנון בהקשר הזה. אני לא רואה בזה חשש גדול מבחינת הניצול לרעה של הכנסת שתלך דווקא בדרך התקנון לעומת החוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני בעד.
איל זנדברג:
בשלב הזה זה או בחוק או בתקנון כפי שנקבע בחוק. זאת אומרת, מדובר על כך שהחוק יצטרך לקבוע הסמכה לעניינים שייקבעו בתקנון. אני מזכיר שהתקנון עצמו נזכר בהצעת החוקה כאותה מסגרת שבה הכנסת תקבע את סדרי העבודה ככלל שלה. כלומר, ההסמכה לקבוע את התקנון נובעת ישירות מהחוקה ולא מחוק שייקבע בעתיד. זה בוודאי שהפרלמנט צריך את הכוח להסדיר את העניין.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לפי דעתי זה יהיה בסוף סמכות שהחוק יאמר שכל דבר שהוא לא נקבע בחוק, יהיה בתקנון. אתה רוצה ליצור את המדרג גם בסעיף הזה בחוקה שאומר שמשתלשלים הדברים האחד מן הראשון והשני מהשלישי. מהחוקה אני גוזר את החוק ומהחוק אני מוציא את התקנון.
דוד רותם:
גם היום התקנון בעצם שואב את כוחו מחוק היסוד.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כן.
דוד רותם:
אז בוא ניתן לתקנון את הכוח בחוקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש לו, נתת לו.
איל זנדברג:
זה מה שאמרתי קודם לכן. בפרק הכנסת נאמר שהכנסת תקבע את סדרי עבודתה בחוק, בחקיקת משנה מכוחו או בתקנון. עוד לא הגענו לפרק הזה, אבל גם שם נדון אם כן חקיקת משנה או לא, אבל התקנון מופיע כתקנון וזה מקביל למה שהיום הוא סעיף 19. היום נאמר בחוק או בתקנון.
דוד רותם:
אני מציע להשאיר את זה, בחוק או בתקנון.
היו"ר מנחם בן-ששון:
למה לא תיתן כאן את הכותרת שעונה על מה שאמרתי קודם באינטואיציה? "הכנסת תקבע הוראות בדבר סדרי הגשה של סדרי חוק ככל שהם יגעו בחוקה, בחוק או בתקנון". אני אומר להוסיף את המילה "הכנסת".
איל זנדברג:
הכנסת היא זו שקובעת את החוק. הממשלה לא מחוקקת חוקים.
דוד רותם:
אפשר גם לשנות ולומר שלממשלה לא תהיה סמכות להציע חוקים.
איל זנדברג:
12. פרסום
(א) חוקים וחקיקת משנה יפורסמו ברשומות ואולם ניתן לקבוע בחוק כי בנסיבות חריגות המצדיקות זאת תפורסם חקיקת משנה ותובא לידיעת הציבור בדרך אחרת.
גרסה ב' אומרת:
הוראות בדבר פרסומן של הצעות לחקיקת משנה או הבאתן לידיעת הציבור, ייקבעו בחוק.
(ב) נוסחם של חוקים וחקיקת משנה כפי שפורסם ברשומות הוא הנוסח המחייב.
(ג) הוראות בדבר סדרי הפרסום ותיקוני טעויות ייקבעו בחוק (או לפי החוק).
דוד רותם:
הצעות לחקיקה?
איל זנדברג:
נכון. יש כאן שלוש סוגיות כאשר השלישית היא החדשנית ביותר שחבר הכנסת רותם נותן את דעתו כרגע עליה. אני אתחיל מהבסיס שהוא הפשוט והמוסכם, אני מניח, אוניברסלי, חוקים וחקיקת משנה, חוקים ותקנות יפורסמו ברשומות. זה חובת הפרסום, הפומביות של הנורמות שנכנסות לתוקף והן חייבות לבוא לעולם, החוקים הנסתרים שנהגו כאן בתקופת המנדט ולא יהיו.
דני גבע:
2002 זה תקופת מנדט?
איל זנדברג:
הנה אנחנו מגיעים לחריגים. זה הכלל. למה צריך לקבוע חריגים או יש לדון בצורך לקבוע חריגים? ואולם ניתן לקבוע בחוק כי בנסיבות חריגות המצדיקות זאת, תפורסם חקיקת משנה ותבוא לידיעת הציבור בדרך אחרת.
אז ראשית, החריג לא אומר שהיא לא תפורסם אלא מדובר על דרך אחרת והדוגמאות מופיעות בהערות השוליים, גם בצד וגם למטה, כאשר דוגמה אחת היא חוק הדואר, שזאת אולי דוגמה קצת ביזארית בלי להעליב אף אחד, אבל היא מוזרה. יש מדריך דואר שהוא ספר עב כרס שכולל מיני הוראות שמעמדן הוא מעמד של חקיקת משנה ולא מפרסמים אותו בקובץ התקנות בילקוט הפרסומים או היכן שהיה צריך לפרסם אותו מסיבות של חסכון בנייר אני מניח, אבל המחוקק מצא לנכון לומר שהפרסום הזה, הוא אמנם נורמה, היא צריכה פרסום, היא תפורסם בדרך המיוחדת והיא העמדה לעיון הציבור כפי שמופיע לכם בהערת השוליים 1 למטה – פתוחים לעיון הציבור בכל סניפי הדואר. היום אולי היו חושבים על האינטרנט או משהו דומה לזה.
דוד רותם:
כאשר אתה אומר מדריך הדואר, שם מדובר על כללים שמחייבים אותי ויש להם השפעה עלי. איך אני צריך לדעת עליהם?
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה יכול לעיין זה בכל סניף דואר.
דוד רותם:
במה הם עוסקים הכללים האלה?
איל זנדברג:
בשירותי הדואר ואיך הם משפיעים עליך כמי שמקבל את השירותים האלה. היית יכול לומר שבכלל זאת לא חקיקת משנה אבל בדקנו בזמנו וכנראה זה כן.
דוד רותם:
בוא נוציא את זה מחקיקת משנה. כאשר אתה כותב שניתן לקבוע כי בנסיבות חריגות המצדיקות שתפורסם חקיקת משנה, אני כבר רואה מיליון ואחת נסיבות חריגות. כל דברי החקיקה של המפקד הצבאי באזור יהודה ושומרון יישארו במגירה, על אחריותי.
איל זנדברג:
זה לא ענייננו כאן.
דוד רותם:
אבל מכאן למדנו שצריך גם לפרסם שם. יש הרבה דברים שהחשש הגדול שלי הוא שהם יישארו במגירה כי ימצאו נסיבות חריגות. אני לא רוצה את זה. באף מדינה מתוקנת אין דבר כזה שבנסיבות חריגות לא מפרסמים. אתה רוצה, תבוא ותאמר שיפורסמו גם בדרך אחרת ועם זה אין לי בעיה אבל אל תאמר לי שאפשר לפרסם את זה בספר הטלפונים ולא לפרסם את זה ברשומות. אגב, אתה מכה את כל הפרזומציה.
איל זנדברג:
מה שכתוב כאן זאת המלצה לדיון.
דוד רותם:
בסעיף הזה אתה מקים את החוק מן המפורסמות שאינן צריכות ראיה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מה קורה אם חזקה סודית? יש חוק שב"כ ובתוכו יש תקנות והתקנות הן סודיות.
איל זנדברג:
הנה, הגענו לבעיה.
דוד רותם:
התקנות הן לא סודיות.
דני גבע:
יש תקנות, יש כללים, יש נהלים והוראות פנימיות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אז הורדתם את זה לנהלים.
דני גבע:
לא.
איל זנדברג:
אולי נקרא את הסעיף כדי שנדע על מה אנחנו מדברים בהתייחסות לדוגמה הזאת. הדוגמה של חוק הדואר הייתה דוגמה של משהו שהוא ביניים, לא פרסום ברשומות אלא פרסום בדרך אחרת מטעמים שהם יותר פרקטיים. חבר הכנסת רותם אומר שטעמים פרקטיים אני אומר אבל יכול להיות שהסיבות יובילו לניצול לרעה. אני אתן לך דוגמה קיצונית בה המחוקק פתר מפרסום ואני קורא מתוך חוק שירות הביטחון הכללי, אכן לא מתקופת המנדט אלא מתשס"ב, סעיף 22 בו קובע:
"תקנות לפי חוק זה יפורסמו ברשומות". זה דרך הכלל ולכאורה לא היה צריך לומר את זה כבר. זה שנאמר, זה כבר מרמז על מה חשבו.
"כללים. הוראות השירות ונוהלי השירות לפי חוק זה, אינם טעונים פרסום ברשומות או פרסום פומבי אחר".
דוד רותם:
מה זה נוהלי השירות?
איל זנדברג:
השאלה מה מופיע שם.
דוד רותם:
נוהלי השירות זה אך מטלטלים?
איל זנדברג:
מה הם אותם כללים. אנחנו יודעים שהביטוי כללים משמש בחקיקה גם לחקיקת משנה.
דוד רותם:
או מתי מותר לקחת את קרובי המשפחה לחקירה.
דני גבע:
אני לא צריך להגדיר מה כוללת חקיקת משנה בהגדרה. אם זה כולל רק תקנות בצורה ברורה וחד משמעית, גם לפי חוק השב"כ מדובר בתקנות שהן חייבות פרסום, כך שזה עונה לנורמה של חובת פרסום, אבל יש דברים נוספים. יש כללים, יש הוראות שירות ויש נוהלי שירות. הכללים, אם קוראים להם חקיקת משנה, הם נכנסים תחת האיסור שחייבים לפרסם אותם. זה לא נכלל בהגדרת של חקיקת משנה משום שזה משהו אחר. למעשה הקביעה שרוצים לקבוע בהצעת החוק היא לא מהווה בעיה משום שאין סתירה בין החובה לפרסם חקיקת משנה לבין כללים, הוראות פנימיות, נהלים שלא חייבים פרסום.
דוד רותם:
הכללים זה משהו הוראות פיקוד עליון? אלה פקודות מטכ"ל?
דני גבע:
יש כללים בנושא העברת נתוני תקשורת לידי השירות.
איל זנדברג:
זה לא נושא שהוא חקיקת משנה? הוא לא משפיע על זכויות אדם?
דוד רותם:
זה איך מעבירים אליהם. בחוק האח הגדול חוקקת שלהם מגיע ויש נהלים איך מעבירים להם את זה.
דני גבע:
השאלה היא האם יש הגדרה של חקיקת משנה שקובעת בדיוק את הגבולות, מה נחשב כחקיקת משנה ומה נחשב כפחות מחקיקת משנה. לכל משרד יש נהלים והדברים האלה לא חייבים פרסום. אלה הם דברים תמימים. הרמה של כללים, אני לא יודע אם להגדיר את זה כחקיקת משנה או לא ולכן, מאחר והכללים אינם חייבים פרסום – זה נאמר במפורש בחוק – אנחנו צריכים ליצור מצב שמה שייאמר בחוקה בסופו של דבר בסעיף שיאושר, לא ייצור מצב של סתירה או מצב שימנע אפשרות לפרסם כללים שאינם חייבים פרסום.
אגב, זה לא רק בחוק שב"כ אלא יש עוד חוקים, למשל חוק האזנת סתר שלא מוזכר כאן.
היו"ר מנחם בן-ששון:
עמדתי להביא אותו כדוגמה.
דני גבע:
חוק האזנת סתר, הכללים האמורים בסעיף ב' לא יפורסמו ברשומות או בדרך אחרת.
טל גיז:
למיטב הבנתי, כל ההוראות שקובעות פטור מפרסום מתייחסות לחקיקת משנה כי אחרת לא היה צורך לציין אותן במפורש. ולכן גם הכללים בחוק שירות הביטחון הכללי, הם חקיקת משנה. חקיקת משנה, כבר דיברנו בדיונים קודמים, זוהי תקנה או הוראה בעלת פועל תחיקתי. לכן במקרה הזה מדובר בהוראות בעלות פועל תחיקתי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אין לך ויכוח עם מה שאמר קודם עורך-דין גבע שאם מדובר בכללים או בצווים.
טל גיז:
האם אפשר לחדד, כי אולי יש משהו שלא רשום בדוגמאות שמופיעות בנוסח. בעצם ניסינו לאתר את המקרים בהם אנחנו מאפשרים אי פרסום ברשומות וגם זה במקרים באמת נדירים. הדוגמה שאתם הבאתם הם מטעמי ביטחון המדינה וכאן, להבדיל מהנוסח הקיים, אנחנו לא מדברים על הבאה לידיעת הציבור בדרך אחרת אלא לפעמים זה גם לידיעת הנוגעים בדבר. בחוק שירות הביטחון הכללי יש גם הוראה שאומרת שלא יוטל איסור פלילי על מישהו שלא עמד בכללים שלא פורסמו אלא אם כן זה הובא לידיעתו. יכול להיות אולי צריך כאן את משרד הביטחון אבל הנושא של הבאה לידי הציבור יכול להיות רחב בהקשר שלנו ובשלבים שיש איזשהו חשש שהבאתם לידי הציבור תפגע בביטחון המדינה, ואז אומרים עבר לידיעת הנוגעים בדבר.
דוגמה אחרת שקיימת ויש איזשהו מנגנון מיוחד של הפרסום ברשומות היא כאשר מדברים על הוראות מקצועיות לקבוצה בלתי מסוימת אבל מוגדרת. למשל, כאשר מדובר בהוראות בנקאות. בחקיקה של בכר שנעשתה לפני כמה שנים נוצר איזשהו מנגנון מיוחד שאומר שלמשל הוראות של נוהל בנקאי תקין, אין צורך לפרסמן ברשומות אבל מה שכן דרשנו הוא שאין חובה לפרסמן ברשומות ואולם הרשות תפרסם ברשומות הודעה על מתן הוראות כאמור ועל מועד תחילתן. זאת אומרת, לא מפרסמים את נוסח ההוראות, נוסח ההוראות יכול לבוא באתר האינטרנט – וזה גם כתוב לגבי דרך הפרסום – אבל יש פרסום ברשומות על קביעת ההוראות, על מועד תחילתן כאשר זה גם לצורך ראייתי כדי שידעו בדיוק מתי מועד תחילתו של כל תיקון ותיקון להוראות האלה וגם לצורך היסטוריה חקיקתית, שיהיה ברור מה הם השינויים שהוכנסו להוראות ומתי.
איל זנדברג:
מה היה הטעם לחריג שם?
טל גיז:
מדובר בהוראות מאוד דינאמיות עם היקף רחב והן מתייחסות בכל זאת, אמנם לא לציבור מסוים אבל לציבור מוגדר והן הוראות מאוד מקצועיות. זה כדי שהם לא יידרשו כל פעם להביא את התיקונים שלהם לפרסום ולעבור את ההליך של הפרסום, ולכן נתנו כאן איזשהו פטור.
איילת גאדי:
גם לא למשהו שהוא בעל פן פלילי. לזה לא נתנו החרגה מפרסום ברשומות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
שם אין חריג.
איילת גאדי:
אין חריג.
איל זנדברג:
לדבריו של עורך דין גבע. יש כאן מחלוקת האם הכללים מכוח חוק השב"כ דהיום עולים כדי חקיקת משנה המחייבת פרסום, כן או לא, אבל בעצם אין מחלוקת כי אם הם אינם חקיקת משנה, הרי שהם אינם חייבים בפרסום ולכן ההוראה בחוקה שתאמר שאין חריג, אם לא יהיה חריג, לכאורה אין קושי, כי הרי הם לא חקיקת משנה ולכן הם לא חייבים פרסום, ולכן לא צריך להחריג אותם. להשאיר פתוח, זה אומר שאין חריגים כי טענתך היא שהם אינם בכלל חקיקת משנה ולכן לא חייבים בפרסום.
דני גבע:
לא את זה אמרתי.
איל זנדברג:
כך הבנתי.
דני גבע:
רציתי שתהיה הגדרה שלא תיצור מצב שבו יטענו שעל בסיס החוקה הכללים הם כן חייבים בפרסום.
איל זנדברג:
אם כן, אני אמשיך בהערתי. המצב שהוועדה קיבלה על עצמה כאן בחוקה שאין כוונה לשנות אגב כינון החוקה את המושג של מהי חקיקת משנה או תקנות. אנחנו מקבלים על עצמנו את פסק דין אלכסנדרוביץ שפורש לאורך שנים, את הנוסחה של בת פועל תחיקתי, היא הנוסחה. כלומר, אין שינוי מהותי בשאלת מהי חקיקת משנה. במובן הזה החוקה לא תשנה. מה שקודם לכן נתפס כחקיקת משנה, צריך גם לאחר החוקה. אם היום הכללים לפי חוק שירות הביטחון, אין חקיקת משנה לפי מבחנים הנוהגים.
דני גבע:
הם כן.
איל זנדברג:
הם חקיקת משנה? אם הם חקיקת משנה, צריך לכתוב. אני לפחות לא הבנתי את הדברים.
דני גבע:
אני הצגתי את זה כשאלה, כסוגיה, להבהיר את העניינים, שלא יהיה מצב שבו תיווצר סתירה, אבל לפי הכללים שהיום ידועים ומוכרים, הכללים הם כן חקיקת משנה. דווקא בשאר הדברים, אני לא יודע.
היו"ר מנחם בן-ששון:
שאיפתנו באופן כללי, כאן אני מדבר על העניין העקרוני, שדברים יפורסמו כמה שיותר, ולכן פרסום, אבל לא לציבור, הוא עדיין טוב יותר מאשר אי פרסום מוחלט.
איל זנדברג:
כאן נשאלת השאלה, והדוגמה שהביאה טל לעניין פרסום מסוג אחר, הבאה לידיעה של קבוצה מסוימת, זה דבר שמצריך סיבות טובות למה לעשות אותו כי אנחנו יודעים שאחד מהמאפיינים של נורמה הוא שהוא מופנה לקבוצה בלתי מסוימת והקבוצה הבלתי מסוימת הזאת היא קבוצה קטנה ובלתי מסוימת. זה על הגבול בין בלתי מסוימת, אבל עדיין זה לא אינדיבידואלי. נכון שכך, יכול להיות שלכאורה זה מיותר לפרסם את זה ברשומות, אני יכול לפתוח את הרשומות ולומר עוד דברים שאפשר לכנות אותם כמיותרים, זאת אומרת, הכלל החזק מאוד צריך להיות של פומביות הנורמה. מה שהוא נורמה, צריך להתפרסם. אם הקבוצה היא בלתי מסוימת, זה אומר שמי שיכול להצטרף לאותה קבוצה בלתי מסוימת מחר בבוקר, אנחנו לא צריכים להניח שהוא קרא בנבכי הדברים ולכן צריך לפרסם. אם לא רוצים לפרסם, ואם הכנסת רוצה לתת כוח שלא לפרסם, צריך מראש לשכנע כרגע את הוועדה מה יכולות העילות. לכן שאלתי בקריאת ביניים מה הסיבה לא לפרסם את הכללים לפי הצעת בכר. עובי החוברת שתודפס? מספר הדפים? זאת אומרת, צריכה להיות איזושהי סיבה אמיתית. הרי הליך הפרסום, שזה לא יעבור את הליך הפרסום, זה לא באמת הליך כל כך נורא. זה אולי מטיל עבודה, אבל זאת לא סיבה. הגמישות. כמו שצריך לפרסם הודעה שהיה תיקון, יפרסמו. צריך לנסח את הכללים. אלה כללים שצריכים להיות כתובים משפטית. צריך לחפש את העילות האלה ואז לחבר את העילה שאת הצעת, את העילה של שירות הביטחון הכללי, העילות של הצבא שלא נמצא כאן ולמצוא אם יש משהו שמחבר את כל אלה ואם הדברים לא מוצדקים או שהתרגלנו לחיות בעולם שבו אין פרסום בנקודות נדירות, ואפשר פשוט מאוד לפסוח על זה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה לא רוצה את החריג.
דוד רותם:
לא, אני רוצה את החריג בצורה ברורה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני חושב שהחריג הוא חיוני.
דוד רותם:
חוקים וחקיקת משנה יפורסמו ברשומות, ואולם הוראות, נהלים פנימיים וכולי, כאמור בסעיף כך וכך לחוק השב"כ.
איל זנדברג:
בחוקה?
דוד רותם:
כן, כי אני בחוקה רוצה לקבוע בדיוק את המסגרת מה פטור וכל היתר מפורסם. אין חכמות. אני רוצה לקבוע שהוראות הפיקוד העליון והוראות מטכ"ל לא צריכות להתפרסם ברשומות, הנהלים שלהם, של השב"כ, לא צריכים להתפרסם ברשומות. כל היתר שיתפרסם ברשומות. זאת אומרת, אני רוצה להוציא אך ורק את הדברים שאני רוצה לקבוע אותם ושלא יאמרו לי אחר כך ביטחון המדינה כולל עוד מיליון אנשים. אני רוצה לקבוע במפורש מה שהיום יש. את הנהלים ואת סדרי העבודה הפנימית, ויהיה כתוב שלא צריך לפרסם אתם אבל את כל היתר צריך לפרסם.
איל זנדברג:
אמרת דברים סותרים. אמרת שאתה לא רוצה לפתוח את הפתח, אבל אתה אומר כללים שיקבע השב"כ.
דוד רותם:
לא כללים.
איל זנדברג:
הניסוח שם הוא מאוד מאוד כללי וניתן לפרשנות. כללים, הוראות השירות ונוהלי השירות לפי חוק זה. זה הכל. זה כל מה שהם רוצים שייקרא כללים. אם יהיו שני מסלולים, דורש פרסום ולא דורש פרסום, הם יכניסו ללא דורש פרסום. זה לא מבחן מהותי מה שאתה מציע.
דוד רותם:
לא, זה מבחן מהותי ואני אומר לך למה. אני חושב שזה צריך להיות עניין של נהלים פנימיים ואני אומר לך גם מה יקרה. הרי הם לא יפרסמו ואז מישהו ילך לבג"ץ.
איל זנדברג:
איך הם לא יפרסמו?
דוד רותם:
הם יאמרו שאלה הם כללים ולכן הם פטורים. הוועד נגד עינויים בודק אותם יותר מאשר אתל כל אחד אחר.
איל זנדברג:
הוא לא יודע מה לבדוק.
דוד רותם:
הוא יודע מה לבדוק. ראית איך שהוא יודע. הוא רק מגיש דוח ואז מתברר שאומרים שהם צדקו במקרה אחד. יגישו בג"ץ ואז הם לוקחים על עצמם סיכון נוראי כי בית המשפט יכול לבוא ולומר שזה שקראתם לזה כללים, מעניין את סבתא שלו, כי זאת חקיקת משנה והייתם צריכים לפרסם ועכשיו תפרסמו אותה. אז הם ירו לעצמם ברגל והם ייזהרו מאוד מלעשות דברים.
איל זנדברג:
הכנסת את בית המשפט למקום שהוא לא צריך להיות בו. למה שהכנסת לא תיקח את האחריות מראש ותגדיר באיזה מצבים מותר להם לקבוע נורמה?
דוד רותם:
המצבים האלה יפרסם בית המשפט.
איל זנדברג:
השאלה אם יש בזה צדק.
דוד רותם:
אתם רוצים לסגור את בית המשפט, יש לי דרכים יותר טובות. זאת לא הדרך.
איל זנדברג:
לא נשמעה כאן איזושהי טענה למה יש בזה צורך.
דוד רותם:
יש נהלים של השב"כ.
איל זנדברג:
אם אלה נהלים והם לא קובעים נורמה.
דוד רותם:
הם קובעים נורמה. אני רוצה כאן לסגור את הדלת בפני שופטי בית המשפט העליון שלא יוכלו מחר לבוא ולומר שזאת נורמה שהיו צריכים לפרסם אותה ולכן פרסמו אותה.
איל זנדברג:
אתה לא רוצה קודם לסגור דלת אחרת ולומר שהאזרחים ידעו מה חל עליהם? זאת הנורמה הבסיסית וצריך סיבה טובה לחרוג ממנה.
דוד רותם:
הנהלים הפנימיים של השב"כ, הציבור צריך לדעת?
איל זנדברג:
יושב כאן נציג השב"כ ואומר שהדברים שהם הכלליים הם כן חקיקת משנה.
דוד רותם:
לא, לפי אלכסנדרוני ומה שהתפרש, זה לא.
איל זנדברג:
הוא אמר לפי הדין הקיים. הדין הנוהג.
דוד רותם:
מה זה הדין הנוהג? הדין הנוהג הוא פסק הדין אלכסנדרוני והרחבות שלו? אני רוצה לצמצם את הדין הקיים. אני רוצה לומר שזאת לא חקיקת משנה. זה מטיל חובות על האדם?
דני גבע:
הכללים הם חקיקת משנה. חלק מהם, למשל בנושא של סינון ביטחון, זה עלול כן.
דוד רותם:
מה זה סינון ביטחון? דני, דבר במושגים שמותר לך לדבר עליהם כאן ושנבין אותם ושאתה יכול להסביר אותם.
דני גבע:
נושא של התאמה ביטחונית, הוא גם מוסדר בכללים.
דוד רותם:
למה זה לדעתך חקיקת משנה שצריכה פרסום?
היו"ר מנחם בן-ששון:
לפי דעתי לא.
איל זנדברג:
אם מדובר על איזה טופס ממלאים, אז לא, אבל אם קבעו כללים שגורמים לכך שאני לא אוכל להתקבל לעבודה ואני לא יודע מה העילות ומה בודקים בכלל, לא איך בודקים, יש פה בעיה.
דני גבע:
אני לא ארד לטיבם של הכללים, כי הסיבה להיותם כללים שלא מחייבים פרסום היא בגלל שזה מסווג.
דוד רותם:
אתה אומר שלפי המבחנים של אלכסנדרוני זה כן חייב פרסום, כי זאת חקיקת משנה.
דני גבע:
הכללים, כן. לא כולם.
דוד רותם:
אני אלך מחר לבג"ץ ואני אדרוש ממך לפרסם. מה תאמר לי?
איל זנדברג:
שהחוק מתיר לו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יש לו היתר.
דוד רותם:
החוק מתיר לך לדברים שהם לא חקיקת משנה.
דני גבע:
תצטרכו לתקן את החוק או להורות על תיקון החוק או לבטל את החוק.
דוד רותם:
בקיצור, אתה משחק את שיטת מצליח. אם זה מצליח, אז לא ילכו לבג"ץ אבל יום אחד מישהו ילך אתך לבג"ץ ותצטרך לפרסם את הכל. אני רוצה למנוע את זה.
איל זנדברג:
אני רוצה למנוע מצב שהממשלה מתנהלת באופן שהיא חושבת שהיא מחכה לבג"ץ, וסליחה שאני אומר את זה כך.
דוד רותם:
זה בדיוק כך.
איל זנדברג:
אם חושבים שזה תקין, זה תקין. אם לא, אז לא.
דוד רותם:
אני רוצה לשמור על השב"כ מפני בית המשפט העליון.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני לא רוצה לשמור עליו מפני זה אלא אני רוצה לתת לו חוק תקין כדי שהוא יוכל לעבוד אתו. אני מבין שיש דברים שהם מעורפלים בין חקיקת משנה לבין הוראות או צווים, אני רוצה לתת כאן את האופציה והאופציה הזאת נאמרת: חריגות מצדיקות יפורסמו. ניתן לקבוע בחוק כי בנסיבות חריגות. אז יש לך גם קביעה בחוק, גם הגדרת הנסיבות החריגות שיצדיקו את זה ואז זה יפורסם.
איל זנדברג:
הנוסח הקיים לא פותר את הבעיה.
דוד רותם:
לא, לא פותר כי כתוב תובא לידיעת הציבור. זאת אומרת, אתה אומר לו שבמקום לפרסם את זה ברשומות, תפרסם את זה בעיתון "מעריב".
איל זנדברג:
זה פותר את הבעיות האחרות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני לא מבין את הטקסט כאן.
דוד רותם:
מה זה תובא לידיעת הציבור?
היו"ר מנחם בן-ששון:
שהדברים הללו הם חסויים.
דוד רותם:
אתה רוצה לומר שלא תובא בכלל לידיעת הציבור.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה לא יפורסם. אני אודיע לציבור שיש חקיקת משנה כאן שהוא לא יודע עליה.
איל זנדברג:
דבר קיומה יובא לידיעת הציבור.
היו"ר מנחם בן-ששון:
דבר קיומה. כך אני מבין את הסיפא.
איל זנדברג:
הסעיף כפי שנוסח, לא בא לפתור את בעיית השב"כ אלא הוא בא לפתור את הבעיות האחרות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה אומר שזה בא לפתור את ספר הדואר שנמצא שם, ואני אומר שכדי לפתור את בעיית השב"כ, ובשקיפות המרבית, אני אומר שהם יעשו את זה, החוק יאמר שמותר להם לא לפתוח את זה לציבור אבל הציבור בהחלט ידע שיש הוראות כאלה.
דוד רותם:
טוב.
איל זנדברג:
את זה הוא יודע מכוח החוק.
דוד רותם:
הם יפרסמו מודעה ברשומות שראש השב"כ קבע כללים לעניין סיווג ביטחוני. מחר בבוקר בא מישהו לבית המשפט העליון ואומר שהוא רוצה לעבוד בשב"כ, הוא רוצה לדעת מה הוא צריך לעשות ב-20 השנים הקרובות כדי שיקבלו אותו.
איל זנדברג:
הוא רוצה לעבוד במדינה, למה בשב"כ? הם בודקים אנשים בכל מיני מקומות. הם בודקים קבוצה גדולה של אנשים. השאלה העקרונית האם באמת החריג הזה יש לו הצדקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני חושב שכן.
איל זנדברג:
אפשר לפתור את זה דרך הניסוח.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני חושב שכן. אני חושב שעד שנגדיר – ולא הצלחנו לעשות את זה בסעיף 1, לפני שהיה לנו שב"כ, כאשר דיברנו על חקיקה וחקיקת משנה ואמרנו שיש עוד דברים שהם מעורפלים ואנחנו לא יודעים מה הם.
איל זנדברג:
אני לא בטוח שהדוגמאות האלה הן כל כך מעורפלות. אני הבנתי שהם יודעים ולכן קבעו חריג בחוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כיוון שיש דברים שאני לא יודע אם הם חקיקת משנה או הוראות, אני מעונין לתת להם את האפשרות הזאת. אני רוצה שיהיה כתוב במפורש לא, שלא כל דבר יפורסם.
דוד רותם:
אני יכול לתת לך דוגמה מאוד פשוטה מלפני כמה חודשים.
איל זנדברג:
למה זה דורש פרסום?
דוד רותם:
האו"מ הכריז עלי כחבר בארגון טרור, הם שולחים בפקס לבנקים והבנק חייב לפתוח את זה כל 24 שעות והקפיאו את החשבונות שלי. השיטה בה הם עובדים, צריך לפרסם לציבור? זה יכול לפגוע בכל אחד מאתנו.
איל זנדברג:
הם שולחים את זה בפקס או מודיעים כל שלוש שעות, לא. מה הטעמים והעילות שהם קובעים אם להודיע או לא להודיע, אולי כן.
דוד רותם:
הנושא של איך מגישים את הערעור וכל הדברים האלה, אנחנו פתרנו אותו.
איל זנדברג:
איך מגישים ערעור, זה דבר שכן צריך להתפרסם.
דוד רותם:
כל הטכניקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני חושב שאנחנו מגלגלים את הדברים עוד הפעם. לפי הבנתי תהיה חקיקת משנה שאי אפשר יהיה לפרסם אותה.
דוד רותם:
נכון.
היו"ר מנחם בן-ששון:
למשל, בגבול הדק של האזנות סתר, אני לא בטוח שחלק מהדברים שנמצאים שם בהוראות שייך להוראות ולא לחקיקת משנה. אני אומר שאני לא בטוח כי אני לא משפטן, אבל יכול להיות שאנשים שמים דברים בהוראה ולא בחקיקת משנה כדי להיות פטורים מהצורך להציג את זה בפני הציבור ואילו מדרג החקיקה אומר שזה צריך להיות בחקיקת משנה ולא בהוראה. האם אני רוצה לשמור כאן על שני דברים או אני רוצה לשמוע רק על דבר אחד? אני רוצה לשמור גם על מדרג חקיקה נכון, על סדר נכון של עיקר, תפל ותפל של התפל ואני רוצה לשמור מצד שני על מעט דברים שהם חסויים. אין הרבה כאלה, אבל נצטרך לתת לזה אישור מיוחד.
איל זנדברג:
ברשותך, עוד שלושה משפטים. נזכיר לנו את היסודות של היסודות. מה שנתפס בין פועל תחיקתי, תקנה, חוק, נורמה במובן הכי פשוט שכבר דיברנו עליה, זאת הוראה שחלה על קבוצה בלתי מסוימת, בדרך כלל חלה על רוב האזרחים והתושבים והיא משנה זכויות וחובות, היא משנה את המצב המשפטי שלהם והיא גם מכוונת התנהגות. היסוד של היסוד של חקיקה. גם חקיקה מודרנית מסובכת, דיני בנקאות, בסופו של דבר מכוונים התנהגות ואנשים זכאים ברמה הבסיסית ביותר לדעת מה הם הכללים שקבעה המדינה ושהם חלים עליהם ושהם מגבילים בסופו של דבר את החירות שלהם, שהיא היסוד. אדם הוא חופשי, קמה מדינה, המדינה מגבילה אותו והוא צריך לדעת מה הם הכללים. אלה כללי הגינות, כללים בסיסיים של משטר דמוקרטי שבאמת זה היסוד של היסודות.
צריכה להיות סיבה טובה מאוד לכך שאדם מצופה להתנהג בדרך מסוימת או דרך שבה הוא מתנהג משפיעה על זכויותיו וחובותיו והגבלת החירות שלו, והוא לא יודע מראש את הכללים. הוא הולך להיכנס למשחק, קושרים לו את העיניים – ואני מדבר כאן על זה במובן המטפאורי – והוא צריך לשחק לפי כללים הוא לא יודע מה הם ובדיעבד אומרים לו אם הצליח לו או לא הצליח לו, אם יצא לו טוב או לא טוב, זכויותיו פגועות. זה דבר שהוא באמת צריך הצדקה מאוד מאוד משמעותית. אם ההצדקה היא הפרסום, אפשר לפרסם ולהביא לידיעה בדרך אחרת, אבל אם אומרים שיש נורמה, היא מחייבת אותך, אם אתה תפעל בצורה מסוימת, תגיע לתוצאה אחת, ואם תפעל בדרך אחרת, תגיע לתוצאה אחרת, תוצאה א' רצויה לך או לא רצויה לך, פוגעת בזכויות שלך או לא, אבל אתה לא יודע מה הם הכללים? זה דורש הצדקה מאוד מאוד משמעותית. אם רוצים לכלול דבר כזה בחוקה, צריך לברר מה הן ההצדקות שחוץ מלומר שזה מסווג, אני לא שמעתי הצדקה עניינית עם כל הכבוד, ואז צריך לנסח את זה צורה מאוד קפדנית. הפניה לחוק השב"כ היא באמת דבר מוזר מבחינת המדרג, אבל מחר אולי לא יהיה חוק השב"כ ובוודאי אפשר להפנות לסעיף מסוים בחוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה לא רק חוק השב"כ אלא גם חוקים אחרים. גם בהלבנת הון יש לך דבר כזה, גם בחוקי הטרור יש לך דבר כזה, גם בצה"ל אני מניח שיש לך דבר כזה, אני יודע שבחוקי נתוני תקשורת והאזנת סתר יש לך דברים כאלה. יש הנחיות, יש הוראות שאותן אתה בוודאי לא צריך לפרסם כי אלה הדברים.
איל זנדברג:
אז אין בעיה. זה לא לשולחן הזה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מה שאתה תעשה, אתה תגרום לאנשים, למנהלי מערכות, להביא חקיקת משנה אל מסלול ההוראות ואני חושב שמבחינה חקיקתית זה לא נכון לעשות.
איל זנדברג:
אם ינצלו לרעה, זה לא יעזור להם.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בפני בית המשפט הם יצטרכו לומר מה עשו.
דוד רותם:
אם בית המשפט יפסוק שזאת חקיקה שלא פורסמה, זה בטל.
איל זנדברג:
ולכן הם יקפידו לקיים את ההוראות כמו שצריך.
דוד רותם:
אבל ההוראות שאתה אומר, פירושו של דבר שאת נוהלי הסיווג הביטחוני הם יצטרכו לפרסם.
איל זנדברג:
יכול להיות שהם ישבו על הנהלים ויגלו ש-10 אחוזים דורשים פרסום ו-90 אחוזים לא דורשים פרסום.
דוד רותם:
אני רוצה גם את ה-10 אחוזים האלה למנוע.
איל זנדברג:
אבל אתה לא יודע מה הם. איך אתה יכול לקבוע עמדה לגבי ה-10 אחוזים ואתה לא יוד מה הם?
דוד רותם:
החוקה היא מאוד חשובה לי, אבל המדינה יותר חשובה לי.
איל זנדברג:
אתה סומך על גוף שלטוני?
דוד רותם:
אני סומך בינתיים על השב"כ שבדברים כאלה, בוא נאמר שאני מוכן לסמוך עליו. אני לא מוכן לסמוך עליו איך הוא עושה נוהל אימא-אבא. בזה אני לא סומך עליו.
איל זנדברג:
אני הולך עכשיו לעמדה נוספת. אם רוצים לקבוע חריג כזה, אני חושב שחובה לקבוע איזשהו מבחן מהותי ולא פתוח או נושאים, ושנית, אפשר לחשוב על פיקוח פרלמנטרי על דבר שכזה. זה בחוק השב"כ. ככל, שאם בכלל רוצה המחוקק לתת חריג.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה מצוין. זה מקובל עלי.
איל זנדברג:
זאת לא עמדתי. אני חשוב שעדיין לא נשמע כאן משהו אמיתי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בנסיבות חריגות המצדיקות לא תפורסם חקיקת משנה אך תובא לידיעת הכנסת בדרך או משהו כזה.
דוד רותם:
תובא לאישור. אני הייתי כותב שהתקנות האלה יובאו לאישור ועדה משותפת סודית של ועדת החוקה.
איל זנדברג:
ועדה שתקבע הכנסת.
דוד רותם:
למה ועדה שתקבע הכנסת? בסוף זה ילך לוועדת קישוט.
זאב אלקין:
אתה לא יכול לכתוב שם ועדה. זה עניין ביטחוני.
איל זנדברג:
ואם מחר תוקם ועדה מיוחדת לענייני ביטחון או ועדה לשירותי ביטחון?
דני גבע:
הוראות בכתב שקבע ראש-הממשלה באישור ועדת השרים וועדת הכנסת.
איל זנדברג:
אתה מדבר על החוק המסוים, אבל אנחנו עכשיו לא שואלים על חוק מסוים אלא מה אנחנו קובעים כנורמה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה אומר שאתה מוכן לקבל פיקוח, אבל אנחנו שואלים את עצמנו איך נכתוב את זה בחוקה. בואו נסכם את העיקרון. מכאן ואילך אתה תכתוב אותו.
העיקרון הוא שהכל מתפרסם. מה שלא מתפרסם צריך להגיע לאישור ועדה מסוימת בכנסת.
איל זנדברג:
ומה התנאי המהותי?
דוד רותם:
פגיעה בביטחון המדינה.
גלעד קריב:
יש את זה בחוק חופש מידע.
דוד רותם:
אבל רק ביטחון המדינה ולא יחסי חוץ וכל הסיפורים האלה.
גלעד קריב:
חוק חופש מידע יכול לתת פה איזושהי קריאת כיוון במובן הזה שחופש המידע שם את הנושא הזה של ביטחון המדינה כנושא שמצדיק אי גילוי מידע לציבור ולדעתי צריך לצמצם את זה רק לעניין ביטחון המדינה ולהשתמש רק במושג הזה ולהניח שזה מושג שניתן לפרש אותו בהרחבה או בצמצום בהתאם לנסיבות.
הייתי מוסיף דבר אחד לגבי מה שנאמר. להערכתי צריכה להיות פה פרוצדורה כפולה, גם של הרשות המבצעת וגם של הרשות המחוקקת. חוק חופש מידע קובע שמטעמים של ביטחון המדינה רשות מסוימת תוכל לטעון לחסיון, שר הביטחון צריך לחתום על צו. הצו עצמו כן מפורסם. זאת אומרת, כן ראוי שהציבור ידע שהשב"כ או כל זרוע ביטחונית אחרת קיבל פטור מפרסום התקנות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה מה שחשבתי קודם כאשר נאמר שזה יובא לידיעת הציבור ואתם תיקנתם.
גלעד קריב:
יש כאן תהליך כפול. צריך להיות כאן קודם כל צו של הרשות שהיא זאת שמבצעת את התחיקה, שר, בין אם זה שר הביטחון או שר המשפטים או השר שהסמיכה הממשלה לצורך העניין, ואישור של הכנסת.
דוד רותם:
לא, אני רוצה שר הביטחון.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הכל שר הביטחון?
דוד רותם:
כן, כי אנחנו מדברים על ביטחון המדינה. מי עוד יכול?
גלעד קריב:
שר המשפטים.
דוד רותם:
מה הקשר שלו לביטחון המדינה?
גלעד קריב:
שר המשפטים הוא השר שנושא באחריות.
דוד רותם:
בסוף ייתנו את זה גם לשר לענייני ספורט ומדע.
גלעד קריב:
לא. אבל לשר המשפטים יש אחריות כללית על נושא הפעולה התחיקתית של הממשלה. שזה יהיה שר הביטחון ושר המשפטים. להפקיד את זה רק בידי שר הביטחון, אני לא חושב.
איל זנדברג:
אני לא חושב שצריך להזכיר את השר עצמו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
נכון, גם אני חושב שלא.
איל זנדברג:
מה שמתגבש כאן שהכל יתפרסם – חקיקה או חקיקת משנה. אפשר לקבוע בחוק שחקיקת משנה לא תפורסם אם יתקיימו התנאים הבאים, ועכשיו הוועדה מנסה לגבש את התנאים. ראשית, חקיקת משנה כזאת תהיה באישור ועדה שתקבע הכנסת. שנית, דבר הקביעה של חקיקת משנה יפורסם ברשומות וזה כן ברשומות ולא בדרך שתובא, כי עצם האמירה, אין סיבה שלא תפורסם.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הוא הציע גם את הרשות המבצעת.
איל זנדברג:
אני חושב שהחוק הספציפי הרי מסמיך את קביעת התקנות והחוק הספציפי קובע מי הוא השר המתאים לקבוע את התקנות והוא מי שקובע את התקנות והוא גם מצוי בעניינים והוא מצוי גם בהצדקות. אם הכנסת תרצה, היא תיצור שילוב בין שר המשפטים או ביטחון או שר אחר.
הדבר השלישי הוא התנאי המהותי שלא נקבע, שזה רק מטעמי ביטחון המדינה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
את זה אני מוכן לקבל. אז זה מצמצם מאוד.
גלעד קריב:
זה תוספת על מה שקיים כאן. זאת אומרת, כן מקבלים את זה שבנסיבות חריגות אפשר לפרסם שלא בפרסום ברשומות אלא בדרך אחרת.
איל זנדברג:
השאלה האם צריך בכלל את החלק הנוסף. לטעמי לא שמענו הרבה הצדקות לא לביטחון המדינה ולא לחריג הנוסף.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא, ממש לא. לפי דעתי יכול להיות גם לא בנייר אלא באינטרנט.
טל גיז:
לא, רשומות הן בנייר. מבחינת העמדה שלנו הגישה היא לפרסם. יש אילוצים שיש לחצים בהקשרים האלה ונתנו איזשהו פטור. אם יוחלט שהפטור מוצדק, מבחינתנו זה בסדר.
גלעד קריב:
קחו את ענייני משרד הפנים. דרך אגב, אנחנו מאוד תומכים. הייתה לנו עתירה עם האגודה לזכויות האזרח על פרסום הנהלים, אבל אם אנחנו משתמשים בהגדרה שהיועץ המשפטי נתן להגדרת מהי פעולה תחיקתית למול כללי עבודה פנימיים, כל נוהלי משרד הפנים בתחום מדיניות ההגירה צריכים להיחשב כפעולה תחיקתית. אף אחד מהם היום לא מפורסם ברשומות.
איל זנדברג:
את זה לא החוקה תפתור.
דוד רותם:
איזה זכות יש לאדם בחוץ לארץ לדעת?
גלעד קריב:
האם לאזרח ישראלי אין זכות לדעת אם בן זוגו יבוא לכאן?
איל זנדברג:
אתה מעדיף שהממשלה תפרסם את הכללים.
טל גיז:
אולי זה פחות רלוונטי אם אלה רק טעמים ביטחוניים אבל אולי לא כדאי למחוק את הנושא של הבאת התוכן, אולי לא לציבור אבל לנוגעים בדבר. זאת אומרת, כן לחייב לקבוע את הדרך. הנוגעים בדבר מופיעים גם היום בחוק שירות הביטחון הכללי.
איל זנדברג:
זאת נקודה חשובה. איך זה פועל היום, אם אתם צריכים להביא את הדברים לידיעת הנוגעים בדבר?
דני גבע:
העובדים יודעים. כל העובדים יודעים.
איל זנדברג:
אבל אלה כללים שלא חלים על העובדים.
דני גבע:
לא, הוראות פנימיות.
דוד רותם:
אתם לא מפרסמים את זה ב"פלשתיין גזט"?
דני גבע:
באל-ג'זירה זה מפורסם., אני אומר שאם מרחיבים את העניין של להביא לידיעת הנוגע בדבר, זה למעשה פרסום ופרסום כשמו כן הוא והוא לכל דבר ועניין, אבל זאת לא הכוונה. אתה מנטרל באמצעות התוספת הזאת את מה שקבעת שאפשר לאפשר אי פרסום של חקיקת משנה. כל הנוגעים בדבר, ודאי שלא, אבל יש מצבים שמי שעוסק בתחום כן יודע את הכל, גם את הכללים החסויים. ברגע שנמנעת פרסום הכללים בגלל היותם חסויים, מטבע הדברים מי שרשאי לקרוא אותם או לדעת את תוכנם, אלה אנשים שהם בעלי סיווג כי אחרת מה עשינו?
היו"ר מנחם בן-ששון:
גברת גיז, זאת לא תשובה מלאה כי התשובה המלאה אומרת שנפתח את הכל או נסגור את הכל, אבל אין מה לעשות. אני חושב שאי אפשר לרשום בחוקה לנוגעים בדבר.
טל גיז:
בחוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בחוק יש לך.
איל זנדברג:
הדבר שצריך להכריע בו או עניין הענישה הפלילית. זאת אומרת, בתקנות שלא פורסמו, לא תהיה קביעה של עבירה פלילית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מזל טוב. לחבר הכנסת רותם נולדה נכדה.
דוד רותם:
היא השמינית.
איל זנדברג:
נשאר לנו נושא העונשין שבחקיקת משנה שלא פורסמה לא תיקבע עבירה.
דני גבע:
זה כתוב בחוק. "לא יישא אדם באחריות פלילית".
היו"ר מנחם בן-ששון:
את זה אתה רוצה בחוקה?
איל זנדברג:
כן, כי אני רוצה להגביל.
היו"ר מנחם בן-ששון:
גם לא לומר לו וגם להעניש אותו.
איל זנדברג:
זה יהיה חוק נסתר.
דני גבע:
זה כתוב בחוק שלנו.
דוד רותם:
יכול להיות שצריך לכתוב שלא יינתן פטור לכללים או לנושאים שיש בהם עבירה פלילית.
גלעד קריב:
זה לא שייך למה שיידון במגילת הזכויות. ההוראה הזאת היא הוראה כללית לגבי נושא של ענישה פלילית.
איל זנדברג:
שם זה רטרואקטיביות. לגבי הפרסום, שם היה ברור שאם אתה לא מפרסם, אתה לא יכול לקבוע עבירה. שם זה עניין של מועד התחילה, שאתה לא יכול רטרואקטיבית, אבל כאן מועד התחילה, הנורמה בתוקף אבל אף אחד לא יודע שהיא קיימת. לכן זה היבט אחר.
גלעד קריב:
השאלה איפה זה צריך להיות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תכתוב כאן, ואם נצטרך להעביר את זה למקום אחר, נזכור שנעביר את זה למקום אחר. קודם כל שזה יהיה כאן ואחר כך נראה. זה לא מסוג הדברים שנפגוש אותם בחוק צה"ל או משהו.
איל זנדברג:
אני חייב להודות שלא עשיתי בדיקה ממצה בכל מדינות העולם, אבל אני לא זוכר שנתקלתי בדוגמה שביטחון המדינה מצדיק נורמה נסתרת.
דוד רותם:
לא נתקלת במדינה כמו מדינת ישראל. יש עוד מדינה שיש לה חמאס וג'יהד?
איל זנדברג:
אני לא בטוח שההוראות האלה הן מה שמצילות.
דוד רותם:
לא אמרתי שהן מצילות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני לא בטוח לגבי השירותים האמריקאים. חוק הפטריוט, החוק האנגלי שניסה ללכת בעקבותיו שכן או לא עבר בסוף, הוויכוח שהיה שם, לא היה פחות דרקוני מסעיף המשנה שאמרנו אותו עכשיו, אבל צריך לבדוק. זה שווה בדיקה.
איל זנדברג:
גרסה ב' - זאת סוגיה נפרדת – אומרת: "הוראות בדבר פרסומן של הצעות לחקיקת משנה או הבאתן לידיעת הציבור, ייקבעו בחוק".
זה רעיון שמופיע גם בספרות והוא גם ידוע לעוסקים בדבר כסוגיה שנדונה. הכוונה האם לפרסם הצעות לתקנות. כיום התקנות מובאות לידיעת הציבור, כאשר החובה להביאן לידיעת הציבור רק עם התקנתן.
היו"ר מנחם בן-ששון:
נתקלנו בזה רק לפני שלושה שבועות בתקנות האימוץ.
דוד רותם:
אני לא מבין את זה. היערות שכורתים כדי לעשות נייר, לא חבל לכם עליהם?
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה יכול להיות באינטרנט ולא דווקא בנייר.
איל זנדברג:
נכון. זה יכול להיות באינטרנט. אתה יכול לדבר על החשמל שמפעיל את המחשב.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הוא לא אומר לך שאתה חייב. אני בעד להוסיף את זה. זאת הנחיה. הוא אומר לך שיש לך אפשרות להיכנס.
איל זנדברג:
אני אומר שהחוק יצטרך לקבוע מתי כן ומתי לא. לא כל הצעה לתקנות, אבל יש תקנות שהמשמעות שלהן עולה עד כדי חוק מבחינת השפעה על האזרחים והיכולת להשפיע.
דוד רותם:
בכל חוק, הפופוליסטים יאמרו שתפרסמו כי זה טוב לציבור וזה עושה רושם על הציבור.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תפרסם אבל באינטרנט.
איל זנדברג:
מה רע בזה?
דוד רותם:
רע בזה שבדרך כלל תקנות וחקיקת משנה עושים בדחיפות מהיום למחר ולא בעוד ארבע שנים. עכשיו יפתחו את זה לציבור. בוא אני אשאל אותך שאלה. יש את ספר החוקים הכחול שיוצא עם הצעות חוק של הממשלה ושל חברי הכנסת. האם אתה קיבלת איזושהי פנייה ממישהו שאמר לך שהוא ראה בהצעות החוק?
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני אספתי.
גלעד קריב:
אנחנו יודעים שההצעות מונחות.
איל זנדברג:
הממשלה מקבלת הערות ותזכירים מכל מיני גורמים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני חושב שזה ראוי, זה נכון וזה גם לא מחייב. זה לא מנדטורי. החוק יקבע את זה. אלמלא נכוויתי בסיפורים קודמים, זה היה משהו אחר.
דוד רותם:
בנוסח כאן, זה לא מה שאתה אומר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה לא מנדטורי.
דוד רותם:
זה מנדטורי. כתוב שההוראות ייקבעו בחוק. זאת אומרת, מחר יהיה בג"ץ למה החוק לא קובע. אם אתה רוצה שזה יהיה, אתה יכול לכתוב שהוראות בדבר פרסום הצעות חקיקה וכולי יכול שייקבעו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה בסדר. המילה "יכול".
איל זנדברג:
זאת אמירה היא רק מכוונת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני רוצה מכוונת.
איל זנדברג:
ההוראות ייקבעו בחוק, זה לא אומר שהחוק לא יכול להגדיר או לקבוע פרסום שלא ברשומות. לא כתבתי כאן ברשומות.
דוד רותם:
אם אני לא אעשה חוק, יבואו מחר ויאמרו לי שהייתי צריך לקבוע חוק.
איל זנדברג:
באמת צריך לקבוע חוק.
דוד רותם:
אבל אני לא רוצה.
איל זנדברג:
כי אתה לא מאמין בפרסום של תקנות.
דוד רותם:
אני לא מאמין.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני רוצה התוויה. אני מסתפק ב"יכול".
איל זנדברג:
אז זה לא עושה את האפקט המשפטי. החוק בוודאי יכול לקבוע את זה גם היום. חוק הליכי חקיקה יכול לקבוע איך קובעים תקנות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אבל כאשר אני כותב את זה בחוקה, אני אומר אני מצפה שזה יהיה כתוב שם.
איל זנדברג:
מה החשש לגבי הוראות בדבר ייקבעו בחוק?
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני רוצה להגיע להסכמה.
דוד רותם:
הבג"ץ יחייב אותי לחוקק.
איל זנדברג:
לא בג"ץ אלא החוקה מחייבת אותך לחוקק. אם זה מה שיהיה כתוב, זה לא קשור לבג"ץ אלא זה קשור למהות.
דוד רותם:
אני לא רוצה שתהיה חובה. תקנות מסוימות, יכול להיות שכן, אבל אחרות, לא. רק זה חסר לי. אתמול ישבתי כאן שבע שעות כדי לאשר צווי קנס של רשויות מקומיות מבוא חרמון. מה שיקרה כאן זה שקודם יפרסמו את זה ואחר כך נשמע טענות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תכתוב יכול.
איל זנדברג:
אנחנו יכולים לנסח את זה בדרך שהחוק יקבע שחקיקת משנה מסוימת תפורסם. זאת אומרת, לחייב את החוק להתייחס לזה, אבל הוא יקבע מה כן ומה לא. כי יכול שהוא יכול לא לקבוע שום דבר, אבל אם אני אומר שהחוק קבע הוראות מסוימות או מסוג מסוים, מסוג שיקבע.
דוד רותם:
לא. שוב, אני מחויב.
איל זנדברג:
הרעיון הוא שייתנו את הדעת על כך.
היו"ר מנחם בן-ששון:
סוג מסוים של תקנות צריך להתפרסם. לטעמי רוב התקנות צריכות להתפרסם.
דוד רותם:
לא, התקנות מתפרסמות.
איל זנדברג:
הצעות לתקנות.
דוד רותם:
באיזה חוקה בעולם יש עוד דברים כאלה? בדקת אולי? אתה מוכן לבדוק? בחוקות בעולם אין את זה.
איל זנדברג:
השאלה אם זה נכון או לא נכון. היום אני חושב שזה נכון. יש תקנות שהציבור רוצה לדעת עליהן וגם לכנסת זה חוסך זמן. אם הכנסת מקבלת מוצר שמשרד המשפטים או הגוף המתקין כבר קיבל את ההערות והפנים אותן והתייחס, הליך הביקורת של הכנסת הוא קל יותר ופשוט יותר. לא צריך שישבו ליד השולחן עשרים ארגונים אלא ישבו רק שני ארגונים שהערותיהם לא התקבלו. לפעמים גם הארגונים והגופים האחרים יכולים להועיל להליך. הדבר הזה הוא גם נכון מבחינת יחס משטר-אזרח וגם מועיל למוסדות.
דוד רותם:
כמה חקיקת משנה מגיעה לכנסת? אתה אומר שבמקום עשרים ארגונים ישבו שני ארגונים.
איל זנדברג:
כי אתה טענת שזה יוצר עומס.
דוד רותם:
נכון. אני אומר שלפעמים אנחנו מבזבזים זמן.
גלעד קריב:
חבר הכנסת רותם, החוק יקבע שרק הצעות לתחיקה שמחייבות אישור כנסת יפורסמו. זה בדיוק הדיון שצריך להתקיים אחרי המהלך הזה.
איל זנדברג:
לא בהכרח. דווקא הייתי אומר שתקנות שלא מגיעות ישירות לכנסת, צריכות איזשהו פרסום.
דוד רותם:
ברירות קנס, הלכת עם כלב בלי זמם, יגיעו לאישור הוועדה הזאת. את זה יפרסמו.
איל זנדברג:
לא הייתי קושר בין האישור לבין הפרסום.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תשאיר את זה. אני מחפש ניסוח רך שמצביע על כיוון. אם יש משהו יותר מזה, תביא אותו אלינו ונראה אותו.
איל זנדברג:
"החוק יקבע הוראות בדבר פרסומן של". במקום יכול אנחנו מנסים לדבר על סוגים מסוימים. פרסומם של סוגים מסוימים של הצעות לתקנות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בסוף הניסוח שלו הוא יותר טוב.
איל זנדברג:
הוא אומר משהו אחר. המחלוקת כאן היא מהותית. יכול שיקבע, זה ודאי רך יותר מאשר יקבע ואני מנסה לצמצם ולומר יקבע הוראות בדבר סוג מסוים של חקיקת משנה.
דוד רותם:
אני רוצה שהכנסת תוכל לבוא ולומר שפה היא רוצה.
איל זנדברג:
זה גורם לכך. פה כן ופה לא.
דוד רותם:
לא, אבל לא בחוקה ייקבע מתי אני רוצה או לא.
איל זנדברג:
החוקה לא קובעת מתי אבל היא קובעת שיהיו מצבים שכן. זה רומז שהכלל הוא שכן. בסוג מסוים.
דוד רותם:
אני לא רוצה שהכלל הוא כן. אני רוצה שהכלל הוא לא אלא אם כן החליטה הכנסת אחרת.
איל זנדברג:
כאשר מדברים על ניסוח שמדובר על כך שהחוק יקבע כי סוג מסוים של הצעות וכולי יפורסמו ויובאו לידיעת הציבור.
דוד רותם:
סוג מסוים, אם אתה לא קובע את הסוג, מה שיקרה זה דבר מאוד פשוט. מישהו ירצה לחייב אותי באיזשהו דבר. כל פעם שאתה תבוא ותאמר שאנחנו צריכים לכתוב את זה, אני אומר לך שזה יהיה בחוק הבא, אלה לא העניינים המסוימים עליהם החלטנו.
איל זנדברג:
אני חושב שבאמת המחוקק יוכל לא לקבוע. זאת תהיה הוראה קצת גמישה.
דוד רותם:
לכן תכתוב שיכול שיקבע, ואז יכול להיות שיקבעו את זה בכל החוקים.
אגב, זה סעיף תקציבי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כן.
טל גיז:
כבר היום בהנחיית היועץ, ואני חושבת שלכך איל מכוון, בחוק יקבעו באמת איזה סוג של תקנות רוצים שיביאו את ההצעה שלהן. הנחיית היועץ אומרת כבר היום שכאשר התקנות קובעות הסדר ראשוני ומקיף שיש בו חידוש משמעותי או השפעה ממשית על ציבור ניכר, כגון זכויות יסוד, הגנת צרכן, איכות סביבה, ראוי לפרסם.
היו"ר מנחם בן-ששון:
למה אנחנו לא מקבלים את זה?
טל גיז:
יש אפילו בחוק המים הוראה מפורשת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
למה זה לא קורה אצלנו?
דוד רותם:
איפה מפרסמים כללים כאלה?
איילת גאדי:
או בעיתון כאשר אומרים שמשרד מסוים רוצה לפרסם תקנות בעניין מסוים ונותנים כתובת למי לפנות אם יש הערות.
דוד רותם:
את הנוסח לא מפרסמים.
איילת גאדי:
זה לא שכיח, אבל זה קורה.
גלעד קריב:
בעקבות דברים שקורים בעקבות בג"ץ.
דוד רותם:
כשאין ברירה, עושים את זה.
איל זנדברג:
איך אנחנו מסכמים?
היו"ר מנחם בן-ששון:
מסכמים שתיתן את האופציה להכרעה אבל שזה ירמוז על כך שזאת האפשרות המועדפת.
איל זנדברג:
האם יהיה שם יסוד של חובה כלשהי על סוג מסוים או זה יהיה פתוח וזה רמז למחוקק? כי זה בין האופציה של יכול שיקבע לבין יקבע בסוג. את המילה סוג אני אחליף.
טל גיז:
יכול שיקבע, אין צורך לעגן את זה.
איל זנדברג:
יש לזה ערך מכוון אבל לא יותר מזה. נכון, יכול שקבע זה חלש מאוד. מבחינה משפטית זה לא עושה שום אפקט וזה לא מחייב.
דני גבע:
מצאתם משהו לגבי החוקות בעולם?
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא, אני עדיין מחפש.
איל זנדברג:
המשפט המשווה הוא מקור למחשבה אבל הוא לא מחייב.
דוד רותם:
אתה לא רוצה לחדש חידושים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני כן רוצה.
איל זנדברג:
אנחנו רואים שזה קיים בהנחיית יועץ.
איל זנדברג:
באיזה סעיף זה בהנחיה?
טל גיז:
בסעיף 21. זאת הנחיה ארוכה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תקראי או תה.
דוד רותם:
כתוב שם עניינים שיש בהם הגנת הצרכן, כללי יסוד, ראוי שיפורסמו.
איל זנדברג:
חידוש משמעותי, השפעה ממשית על ציבור ניכר.
דוד רותם:
אבל ראוי. אתה שם לב?
איל זנדברג:
זאת הנחיית יועץ.
דוד רותם:
הוא יכול לומר שחייבים לפרסם.
איל זנדברג:
השאלה היא מהותית, האם נכון שהציבור יקרא וידע, האם זה מטיל עומס על הממשלה, האם זה עושה טוב לאזרחים ומה זה עושה לכנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תכתוב שתי גרסאות. הגרסה שלי תהיה מחייבת והגרסה של חבר הכנסת רותם לא.
דוד רותם:
אתה כן רוצה מחייב?
היו"ר מנחם בן-ששון:
כן, כי אני חושב שבצורה כזאת נוכל לחדד ביום מן הימים בקריאה השנייה והשלישית את ההבדל.
איל זנדברג:
הסוגים, זה לא פתרון פשרה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא.
איל זנדברג:
אם כן, יש את גרסה א', כקבוע בחוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מול גרסה ב'.
איל זנדברג:
גרסה ב' תהיה "יכול שיקבע", שגם בזה יש איזושהי תועלת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
בסדר.
איל זנדברג:
הפרסום הוא ברשומות או בדרך אחרת. אנחנו לא רוצים לחייב דווקא ברשומותץ.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כן.
דוד רותם:
כל אחד מסתכל איפה הוא יהיה בקדנציה הבאה וכמה חובה זה יטיל עליו.
טל גיז:
מבחינת המיקום של ההוראה, השאלה אם זה המיקום שלה ואיפה יש התייחסות לפרסום של הצעות חוק. זה צריך לבוא ביחד. בסעיף הקודם דיברנו על הגשה של הצעות חוק לכנסת ולא בטוח שזה כולל את הפרסום ברשומות. אולי סעיף קטן (ב) מחדד כך שזה כולל הצעות חקיקה. השאלה על מה חל (ב) ואיפה ההוראה של פרסום הצעות חוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
את אומרת שלכאורה עדיף שזה יהיה 11(ב) ולא 12(ב).
טל גיז:
או שזה יהיה ב-12(ב) ואז נפרט מה מפורסם ברשומות. המיקום ב-12(א) הוא לא מתאים. סליחה, דיברתי על סעיף 12(ג), הוראות בדבר סדרי הפרסום. כאן צריך לפרט של מה. אולי כדאי כאן לציין שכמובן חוקים ותקנות, אבל אולי גם של הצעות חוק ושל הצעות לחקיקת משנה. ממילא לדעתנו צריך לפרט הוראות בדבר סדרי הפרסום ואז נשאלת השאלה סדרי הפרסום של מה. אולי כאן כדאי לפרט.
איל זנדברג:
זאת אומרת, להוסיף אחרי סדרי הפרסום של חוק, הצעות חוק, תקנות והצעות לתקנות?
היו"ר מנחם בן-ששון:
כן.
דוד רותם:
לא, זה לא יכול להיות. אצלי זה יכול. אם הנוסח של חבר הכנסת בן-ששון מתקבל, את צודקת, אבל אם זה יכול, אז לא.
איל זנדברג:
גם אם יכול, אלה הוראות פרסום וזה לא מחייב. לא לומדים מזה שיש כאן פרסום.
דוד רותם:
בסוף יפרשו שגם הצעות חוק וגם תיקוני טעויות בחוק יכול ויפורסמו.
איל זנדברג:
אני לא חושב שאפשר להשליך שזה מעיד על המהות שחייבים לקבוע.
טל גיז:
השאלה שלי אחרת. אני רק אומרת שכאן יש התייחסות מפורשת לפרסום של הצעות לחקיקת משנה. אני לא בטוחה שיש התייחסות להצעות של חקיקה ראשית.
איל זנדברג:
יש. כאן רציתי להשלים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ב-11 כתוב.
איל זנדברג:
יש עוד קודם לכן.
טל גיז:
11 זה סדרי הגשה.
איל זנדברג:
בסעיף 3, בהתחלת הפרק, שם מדובר בהליך החקיקה ומדובר במי מגיש ואחרי שהוא מגיש כתוב שהצעת חוק הממשלה או של וכולי, תפורסם ברשומות ותונח על שולחן וכולי. שם זה חלק מהותי מההליך ולכן זה מתואם.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם אנחנו נוגעים ב-(ג), הוראות בדבר סדרי פרסום של דברי חקיקה, אז זה כולל הכל?
איל זנדברג:
היתרון הוא שאת מילה כוללנית והחסרון הוא שזאת מילה שמתחדשת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא משתמשים בזה?
איל זנדברג:
אני לא חושב שבחוקה השתמשנו. ההערה של טל היא נכונה. צריך לומר הוראה בדבר הפרסום.
טל גיז:
אתה צודק שההוראה של הצעות חוק כבר מופיעה.
איל זנדברג:
שם זה אינטגרלי להליך החקיקה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מבחינה כרונולוגית זה עוקב.
איל זנדברג:
אולי נוסיף ב-(ג) הוראות בדבר סדרי הפרסום של חוק, הצעת חוק, תקנות והצעות לתקנות ותיקוני טעויות ייקבעו בחוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא השתמשנו בביטוי הכללי דברי חקיקה?
דוד רותם:
מה עם נוסח חדש?
איל זנדברג:
נוסח חדש. גם על זה עברנו והייתה כאן מחלוקת אם צריך או לא צריך נוסח חדש.
דוד רותם:
צריך להכניס גם אותו ב-(ג).
איל זנדברג:
אלה סדרי הפרסום. תכף אני אסתכל בסעיף ואראה אם כתבנו שם. יכול להיות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
האם סיימנו את 12(א)?
איל זנדברג:
אני חושב שכן.
היו"ר מנחם בן-ששון:
נעבור לסעיף קטן (ב).
דוד רותם:
הייתי מוסיף "בכפוף לאמור לעיל", לגבי אותם דברים שאתה לא מחייב עליהם פרסום. מה שפטרת, לא יהיה ברשומות.
איל זנדברג:
עולה השאלה מהו הנוסח המחייב. אפשר לחשוב על דרך של הפקדה. זאת אומרת, לא הייתי רוצה שהגוף שמתקין, מה שמופיע במעבד תמלילים הרלוונטי, יהיה. אפשר להפקיד את זה באתר אינטרנט למשל. זה קצת מוזר לדבר על הפקדה של חוקה. צריך לעשות את זה בדרך אחרת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה חוזר לשאלה של החריגה. למה את כל החריגות האלה אי אפשר להכניס לפרק הביטחוני? הרי יש לנו איזה פרק שעוסק לא בצבא.
איל זנדברג:
אזרח מחפש את התשובות לפרסום ולנורמה עצמה כאן מבחינת איפה זה מפורסם ואיך זה נעשה. אפשר לכתוב כאן שאם לא פורסם, להסמיך את החוק לקבוע את הדרך.
דוד רותם:
אם זה פורסם כאמור לעיל. אחר כך מה שיקרה, הם לא פרסמו ויאמרו שזה הנוסח המחייב למרות שהם לא היו פטורים מפרסום.
טל גיז:
היום על הרשומות יש את פקודת הראיות האומרת שדבר שפורסם ברשומות, חזקה שתראה פרסום ממשלתי וזה הפרסום הרשמי של מדינת ישראל.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה גם כן הפרסום הרשמי. זה הפרסום של ועדת הכנסת.
טל גיז:
אין כאן פרסום רשמי.
דוד רותם:
על הדברים האלה לא יחול הכלל של נוסח מחייב?
טל גיז:
זה הקושי.
דוד רותם:
הכלל של החוק הוא מן המפורסמות שאינן צריכות ראיה. יהיה צריך להוכיח את זה.
טל גיז:
עדיין אפשר יהיה להעמיד לדין אדם שלא ידע אם זה לא פורסם ברשומות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אבל עם הארגון אני אוכל לבוא חשבון ככנסת.
איל זנדברג:
זאת שאלה פרשנית. בא עובד של שב"כ שהכללים חלים עליו, מעמידים אותו לדין משמעתי או לתביעה נזיקית לפי הכללים האלה, בית המשפט צריך להכריע מהו הדין ואז באים שני אנשים, אחד מדפיס פרינט-אאוט מהמדפסת שלו ואומר שזה החוק הכללי והשני אומר שהם שינו את זה. לכן צריך איזשהו נוהל אחר.
היו"ר מנחם בן-ששון:
האם הפתרון ב-12(א) לא יהיה כזה שאמרנו שבנסיבות החריגות, יצרנו גוף של כנסת.
איל זנדברג:
אישור של הכנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
שם נכתוב, בסעיף ההוא נאמר שהרישום בכנסת או הנוסח הזה ייחשב כרישום ברשומות ומכאן ואילך הנוסח המחייב הוא הנוסח שנאמר בסעיף 12(א).
איל זנדברג:
נכון. אולי על בסיס רעיון זה נכתוב כאן שנוסחים של חוקים כפי שפורסם ברשומות הוא הנוסח המחייב, ואם לא פורסמה כאמור בסעיף קטן (א), בנוסח שאושר בוועדה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
משהו מעין זה. אפילו זה לא.
טל גיז:
אולי לא כדאי בסעיף הזה ללכלכך אותו במקרים החריגים.
איל זנדברג:
אבל לכלכנו את הסעיף הקודם.
טל גיז:
ב-12(א) אתה תביא לידי ביטוי שבחוק ייקבע מהו הנוסח המחייב.
איל זנדברג:
למה אישור הוועדה? למה אני לא רוצה לקבוע מראש? אישור הוועדה זה מועד טוב דווקא כי זה משהו שמגובש למרות שהוא לא מספיק מגובש.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אישור הוועדה יהיה הנוסח המחייב.
איל זנדברג:
זה אולי לא מספיק מגובש. יש ועדות שלא מקפידות. אישור הוועדה הוא לא מספיק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תעשה את זה ב-12(א) ולא ב-12(ב).
איל זנדברג:
בעצם זאת הסמכה לחוק לקבוע את הדרך לקביעת הנוסח הקיים.
לסעיף 12(ג) – "הוראות בדבר סדרי הפרסום של חוק, הצעת חוק, תקנות והצעות לתקנות, ותיקוני טעויות ייקבעו בחוק" או לפי חוק. ככלל זה אמור להיות בחוק, אבל אני משאיר כאן גמישות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ברוח הדברים הקודמים, תנסה לפתוח את ה פרק בהגדרת דברי חקיקה בפרק זה הם: חוק, חוקים, הצעות חוק וכן הלאה, כדי שלא תצטרך למנות אותם אחר כך.
איל זנדברג:
אין הרבה פעמים שאנחנו וזורים עליהם אבל אני ארשום את זה כאופציה.
גלעד קריב:
ברשימה שהוזכרה, הוזכרו רק הצעות לתקנות או גם הצעות חוק?
איל זנדברג:
גם הצעות חוק. בסדרי הפרסום, גם הצעות חוק. חוק, הצעות חוק, תקנות והצעות לתקנות ותיקוני טעויות.
טל גיז:
על החשיבות בהקשר של הסעיף הזה לפי חוק, באמת היום יש את הנחיית היועץ היא לא זה ולא זה והשאלה אם את כולה להעביר לחקיקה או לאפשר בחוק להסמיך ולקבוע גם עניינים שייעשו בחקיקת משנה. לדעתי במקרה הזה, כן.
היו"ר מנחם בן-ששון:
את מעדיפה את ה-לפי חוק.
טל גיז:
חוק או לפי חוק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
למה לא רק לפי חוק?
טל גיז:
ייקבעו בחוק או לפי חוק.
איל זנדברג:
אומרים בחוק או לפי חוק.
גלעד קריב:
ברשותך, אני רוצה לשאול שאלה אחת עוד לפני שנכנסים לדיון על סעיף 13. הזכרתם קודם את החובה שבג"ץ הטיל על משרדי הממשלה לפרסם נהלים גם אם הם לא מגיעים כדי הגדרת פעולה תחיקתית. אני שואל את עצמי אם העובדה שאנחנו נקבע בחוקה את חובת הפרסום של דברים מאוד מוגדרים לא יכולה לפגוע בחובה הזאת שמכלל ה-הן אתה שומע לאו. אני מזכיר את זה בהקשר לדיון שאני חושב שעדיין לא התקיים בסוגיית חופש המידע ומגילת הזכויות. לגבי חופש מידע, יכול להיות שכן יהיה נכון לשאול את השאלה האם כן צריך להתייחס גם לנושא של חובת פרסום. אם אנחנו כרגע מגדירים מה צריך לפרסם, וזה כולל רק את ההצעות ואת הפעולה החקיקתית והתחיקתית, יכולה לקום פה טענה שלא קיימת חובה.
דוד רותם:
נכון.
היו"ר מנחם בן-ששון:
שתי תשובות לכך. ראשית, אנחנו בפרק החקיקה. כאן העניין הוא מהותי. קודם אמרתי שבכל זאת אני שם בינתיים על וו את סיפור הביטחון כי אולי נעביר אותו למקום אחר. אתה לא מצפה שדברים שהם אינם חקיקתיים תכניס גם לכאן.
גלעד קריב:
אני מבקש שהם ייכנסו כאן לפרק.
היו"ר מנחם בן-ששון:
תשים לך כוכבית.
גלעד קריב:
שלא ייתלו בהגדרה כאן כדי לבוא ולומר שלא צריך לפרסם נהלים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם תכתוב בחופש המידע, תצליח לשכנע שצריך חופש מידע ואיך הוא יהיה, תוכל להכניס גם את זה.
איל זנדברג:
אם אפשר להוסיף עוד תשובה. אני מקווה שבחוקה יהיה גם פרק של מינהל ציבורי ושם, במסגרת העקרונות של המינהל הראוי והתקין, הרעיון של לפרסם, הוא מעבר לזכות חופש מידע.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה מופיע היום בחוברת?
גלעד קריב:
לא. זה לא מופיע.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אם יש לך אפשרות לחשוב על מסלול להכנת טיוטות לפרק השלטון המקומי בחוקה, תבורך. יש לי שתי טיוטות כאשר אחת היא מאוד מאוד נדיבה והשנייה היא מאוד מצומצמת של המכון לדמוקרטיה שהיא לא מגובשת לכלל ניסוח שלם. אם אתה רוצה לעשות את זה, בבקשה.
איל זנדברג:
13. תחילה של חקיקה
(א) תחילתם של חוק וחקיקת משנה היא ביום פרסומם ברשומות, זולת אם נקבעה בהם הוראה אחרת.
(ב) חקיקת משנה שתחילתה מוקדמת ליום פרסומה ברשומות לא תיכנס לתוקף אלא אם כן אושרה טרם פרסומה על ידי ועדה של הכנסת.
העיקרון כאן הוא ברור לכולם. יש איזו ברירת מחדל שהתחילה היא ביום הפרסום כי משמעות הפרסום היא שרק מאותו יום הציבור יודע שהוא יכול לנהוג לפי החוקים. אנחנו גם יודעים שישנם מצבים, לפעמים מסיבות טובות ומהותיות, לפעמים מסיבות מינהליות ואחרות, שיש צורך להפעיל את הנורמה אחורה בזמן. אני לא אכנס אלא אם כן הוועדה תבקש, להבחנות מבחינת התחילה בזמן שבין מה שקרוי רטרואקטיביות לתחולה אקטיבית, לפרוספקטיבית.
דוד רותם:
יש לי בקשה להוסיף כאן סעיף שלא תהיה נורמה פלילית רטרואקטיבית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
מיד נגיע לזה.
איל זנדברג:
בצד שמאל יש הערה לדיון. ההערות מופיעות וממצות.
זאת הנורמה הבסיסית ועליה אני מניח שלא תהיה מחלוקת. עכשיו צריך להחריג, זולת אם נקבעה בהם הוראה אחרת, או בעצם צריך להיות לא בהם, שאני חושב שזה עכשיו, אלא צריך להיות בחוק. התקנות יכולות לקבוע בעצמן אבל צריך להיות אולי מכוח הסמכה מפורשת של המחוקק לקבוע את ההתקנה רטרואקטיבית. זה יגרום לכמה קשיים אבל יש בזה איזשהו הגיון.
דוד רותם:
זה כתוב לך ב-(ב).
איל זנדברג:
כן. הכלל הוא ברור. עכשיו צריך לדבר על החריגים וצריך לדבר האם תחולה, נקרא לה רטרואקטיבית אבל בעצם זה אומר שמועד התחילה קודם למועד הפרסום, מה המגבלות עליו, האם הוא דורש אישור מיוחד של הפרלמנט, האם הוא קובע הגבלות לגבי ענישה פלילית, ואני חושב שכן ולזה יש התייחסות.
דני גבע:
מה עם חקיקה שלא חייבת פרסום?
איל זנדברג:
הנושא של חקיקה שלא חייבת פרסום, אולי החוק שמאפשר לתקנות שלא להתפרסם, גם יקבע מתי מועד התחילה שלהם. אני לא חושב שצריך לקבוע בחוק הוראה כללית כי לא תמיד זה יהיה תלוי בנסיבות המיוחדות.
סעיף קטן (ב), הוא לא עניין שלה הסמכה המפורשת אלא זה עניין שעלה בדיוני הוועדה לפני מספר שנים שהתקנות שהן רטרואקטיביות. זה יוצר כמובן איזשהו קושי מעשי ואולי אפילו רעיוני. לטובת ההוראה אני יכול לומר שרטרואקטיביות היא החריג, היא עלולה לפגוע בזכויות, גם אם לא בזכויות מגובשות, באינטרסים וראוי שיהיה להם פיקוח הדוק יותר. נגד ההוראה אני יכול לומר מבחינה מעשית שהקביעה של פיקוח פרלמנטרי בדרך כלל תלויה בנושא, במורכבות שלו, בהיקף שהוא משפיע על אזרחים, ותקנות מכוח חוק יכולות להיחקק לאורך שנים בלי שהחוק עצמו מתוקן. אז חוק יכול לומר שהנושא לא מספיק חשוב לפיקוח פרלמנטרי, בעצם תבוא החוקה ותאמר שאם בהקשר מסוים, נקרא לזה תקלה או צורך מינהלי, אנחנו מחוקקים חקיקת משנה שהיא מאוד ארוכה ומפורטת אבל היא תחול שבוע לפני מועד פרסומה, יכול להיות שהפגיעה היא לא משמעותית, כל הסט הזה של התקנות לפי הנוסח יצטרך לבוא לאישור הכנסת. אפשר לומר שזה לא נורא, אפשר לומר בואו נמצא דרך שרק שאלת הרטרואקטיביות תבוא לאישור הפרלמנט, שזה לא מופיע כאן בנוסח וזה קצת יותר מורכב ומסובך, ואפשר לומר שאם מחוקק המשנה החליט שיש רטרואקטיביות ומלכתחילה חשבו שהנושא לש צריך אישור, גם זה לא יבוא לאישור. השאלה כאן היא מה היקף הפיקוח הפרלמנטרי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני חושב ללכת לפי הניסוח הראשון ואני רואה שחבר הכנסת רותם הפעם מסכים. זה גם עולה בקנה אחד.
דוד רותם:
עוד לא סיימתי את (א).
היו"ר מנחם בן-ששון:
את (ב) סיכמנו.
דוד רותם:
כן.
איל זנדברג:
"חקיקת משנה שתחילתה מוקדמת ליום פרסומה ברשומות לא תיכנס לתוקף אלא אם כן אושרה, טרם פרסומה, על ידי ועדה של הכנסת".
השאלה היא מהי ועדה של הכנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ועדה של הכנסת, לפי שנקבע, לפי החוק אם אתה רוצה.
איל זנדברג:
את זה אפשר יהיה להשלים בחוק הליכי חקיקה.
האישור יהיה לכל חקיקת המשנה, כלומר, לסט התקנות ולא רק לשאלת הרטרואקטיביות.
דוד רותם:
ודאי. איך אני יכול לאשר רטרואקטיבית כאשר אני לא יודע מה כתוב שם?
איל זנדברג:
אפשר לומר שאתה מאשר רטרואקטיבית תוך שאתה מעיין בתקנות, ואפשר לומר שמרגע זה אתה גם מאשר את התקנות. שני המצבים אפשריים.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אימת משרדי הממשלה מפני ועדות הכנסת היא לא מוצדקת. אנחנו בדרך כלל יעילים.
דוד רותם:
הבעיה היא אחרת לגמרי. תלוי מי השר המקשר. אם יש שר מקשר כמו רוני בר-און, הוועדות של הכנסת יפעלו ויאשרו את מה שהממשלה תרצה מהר מאוד.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ואם שר מקשר עוסק בדברים אחרים?
דוד רותם:
אז הוא לא מנהל את הכנסת.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הגישה הזאת של שר מקשר מנהל את הכנסת, היא מעניינת.
דוד רותם:
בוודאי שכן. יש לו 61 אצבעות לפחות.
איל זנדברג:
דבר מעשי נוסף שיכול לעלות, מי מנהל ומי השר המקשר, לפעמים תקנות דווקא כשהן רטרואקטיביות, נולדות בנסיבות שצריך להתקין אותן.
היו"ר מנחם בן-ששון:
שיבואו לכנסת באישון לילה.
איל זנדברג:
הנסיבות יכולות להיות בדיוק כאלה, שמולידות את הרטרואקטיביות ומולידות את הדחיפות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני לא מוותר על זה.
איילת גאדי:
מבחינה מעשית זה קורה הרבה, חקיקה רטרואקטיבית. יש מקרים בהם מדובר באמת בהקלה או בתקלה מינהלית שלא פוגעת בזכויות והשאלה אם זאת הכבדה על הכנסת.
דוד רותם:
לא, אם זאת הקלה, תביאו לכאן ותאמרו שאתם מקלים עם הציבור ויש לנו חמש דקות ונגמר הסיפור.
היו"ר מנחם בן-ששון:
הכנסת יושבת כל הזמן. יכול להיות שאת צודקת וכי בנושא הזה צריך לוותר, אבל אני הרבה פעמים נתקלתי דווקא מול משרד המשפטים שלא רצו שתקנות יבואו לאישור ועדת החוקה, ואני יודע שזאת תפיסת עולם שאנחנו מושכים תקנות או שאנחנו לא מביאים אותן. התמונה היא הפוכה לגמרי. אני מקבל פעם אחר פעם תקנות - ואני אומר את זה בנימה של ביקורת מתונה אבל הביקורת היא מאוד בוטה – ממשרדי ממשלה, כולל משרד המשפטים, שבדרך כלל הן לא מתוקנות, אני מקבל נוסחים של חוק לא מתוקנים, ואנחנו צריכים כאן לעשות עבודה. לכאורה מה הבעיה לתקן? כפי שאמר קודם חבר הכנסת רותם, 35 תקנות בענייני כלבים וחניה על מדרכות. יושב כאן יועץ משפטי של הוועדה, עושה את לילותיו כימים כי בנוסף על כל מיני דברים אחרים והוא מוצא שכאן זה חור וכאן זה חור, כאן לא מנוסח וכאן לא מנוסח, והוא יוצא מכליו על זה היועץ המשפטי מכלה את זמנו. זה לא צריך להיות כך. אלמלא הממשלה הייתה נותנת תקנות לא מתוקנות, לא הייתי מתעקש. אם הוועדה שלנו הייתה החסם, גם כן הייתי אומר שאנחנו מהווים חסם ולא הייתי מתנגד, אבל לא אנחנו החסם.
דוד רותם:
אומר לך יותר מזה. בואו נבדוק פעם בזמנים כמה זמן זה שוכב במשרד הרלוונטי ובמשרד המשפטים וכמה זמן זה שוכב כאן ונראה מי המעכב.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ואנחנו עוד ועדה עמוסה. לכן בינתיים אני לא מקבל את זה.
איל זנדברג:
אם אנחנו נוסיף את (ב), התנאי שמופיע בהצעת המכון הישראלי לדמוקרטיה, ואני חושב שהוא תנאי שראוי לדון בו, של הסמכה מפורשת בחוק. זאת אומרת, הרטרואקטיביות תתאפשר רק מקום שהמחוקק הסמיך ליצור הסדר רטרואקטיבי וגם כאן יש קשיים כי הרטרואקטיביות נוצרת הרבה פעמים בנסיבות שלא נובעות ממבנה החוק אלא הן נובעות מנסיבות חיצוניות, ואז ההסמכה המפורשת מראש לא תינתן, כי למה שהמחוקק יצפה שבעוד שלוש שנים ישכחו להתקין תקנות ויגלו את זה. זאת אומרת, מבחינת ניתוח יפה של הדברים זה נשמע נכון, אבל הקושי הוא קושי מעשי וצריך גם כאן להכריע.
גלעד קריב:
זה גם יביא לכך שבאופן גורף תתווסף כאן איזושהי נטייה.
איל זנדברג:
גם ההוראה של אישור התקנות. אם יהיו תקנות של 20 עמודים וירצו להריץ אותן מהר, יתקינו תקנות ואת הרטרואקטיביות עלולים להתקין כתקנות סט נפרד. זאת אומרת, מכאן ואילך יתקינו בלי אישור הכנסת.
השאלה בנקודה הזאת אם צריך הסמכה מפורשת חוק.
דוד רותם:
לא.
היו"ר מנחם בן-ששון:
לא.
דוד רותם:
לגבי סעיף 13(א). מפריע לי העניין הרטרואקטיבי, שזה לא רק עניין פלילי.
היו"ר מנחם בן-ששון:
על הפלילי ענינו.
דוד רותם:
אגב, אני גם לא יודע איפה תיקנת את זה.
איל זנדברג:
את הרטרואקטיביות?
דוד רותם:
כן.
היו"ר מנחם בן-ששון:
כיום יש לך בחוק העונשין. יש לך את סעיף הזכויות ואתה תגיע לזה.
דוד רותם:
השאלה איך זה עומד אחד מול השני.
איל זנדברג:
אני חושב ששם הקביעה היא הרבה יותר חזקה, סעיף הזכויות.
דוד רותם:
אחר כך מישהו יפרש ויאמר שכאן קבעו במפורש שאפשר לעשות.
הדבר הנוסף הוא גם בדברים שהם לא ענישה. מחר מתקנים רטרואקטיבית את הוראות מס הכנסה ואומרים לך שאתה חייב מס חצי מיליון שקלים למרות שכבר בזבזת את הכסף ואין לך אותו. מה אני אעשה?
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה מותר להם. איך תמנע את זה?
דוד רותם:
עזוב כסף. יש גוף בישראל שגלעד קריב הוא חבר בו והוא נקרא מועצת הרבנות הראשית. הגוף הזה נפח את נשמתו ב-31 בדצמבר שנה שעברה ואז פתאום מביאים לנו חוק רטרואקטיבי שאומר שאנחנו מאריכים את התוקף שלו וזה יחול משנה שעברה. אני התנגדתי אבל אתם העברתי. ניסיתי להכניס הסתייגות שהוא יחול מהיום הזה ואז לחוק לא הייתה משמעות.
אני אומר שאלה מעשים שיש להם חשיבות בתקינות המבנית שלהם. אתה לא יכול לחדש רטרואקטיבית גוף מת. אתה מגלה שהאנשים האלה קיבלו משכורת במשך שנה שלמה בניגוד לדין ועכשיו אתה מכשיר את הכל. קשה לי עם זה. אני מבין שיש מקרים שאין לי ברירה, אבל לא כולם.
היו"ר מנחם בן-ששון:
ההערה היא נכונה. מה תעשה?
דוד רותם:
קצת לצמצם את זה.
איל זנדברג:
המענה, שאולי הוא לא מספק, הוא שהתחילה בזמן היא דרך לפגוע בזכויות של בני אדם כמו פגיעות אחרות. הפגיעה יכולה להיות בכל המרכיבים. מאפיין הזמן הוא דרך לקונקרטיזציה נוספת של פגיעה. הפגיעות נבחנות לפי פרק הזכויות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה אמרת שאתה מוכן לחריגות ואפשר לעשות את זה. תסתכל על סעיף 13(א). תחילתם של חוק וחקיקת משנה היא ביום פרסומם ברשומות. אתה יכול לקחת סעיף אחר, במקרים חריגים ואם נקבעה הוראה אחרת, אפשר ככה וככה. אז אתה עושה את זה לעוד יותר מיוחד. תמיד יהיה לך פתח מפלט כי אתה צריך אותו ולכן זה לא משנה. לכן אני מעדיף להשאיר את הניסוח כאן כי הוא נקי יותר.
איל זנדברג:
מופיע בדף – כל פעם מפתיע אותי שמופיעים דברים שחשבנו עליהם בעבר – לדיון השמאלי הארוך. בדיוני הוועדה עלתה הצעה כי כל חוק שתחילתו מוקדמת למועד קבלתו, יחייב הליך חקיקה מיוחד. פתרון הליכי. למשל, רוב מוחלט בקריאה השלישית. נוסח אפשרי בהקדם זה וחוק שתחילתו מוקדמת ליום קבלתו יתקבל בקריאה השלישית בקולותיהם של רוב חברי הכנסת. אמנם חוק שתחולתו רטרוספקטיבית מכאן ואילך עשוי לפגוע בציפיות לגיטימיות ואף זכויות של הפרט. בקיצור, אפשר למצוא פתרון הליכי. שוב, הוא קצת בעייתי כי זה אומר שאם לא יהיו 61, החוק יכול להיות חוק לא משמעותי ורק שאלת הרטרואקטיביות יכולה להיות המטרידה.
דוד רותם:
מה שיקרה זה שהממשלה תבוא ותאמר שהיא רוצה חוק מהיום ואילך ותגיש חוק נפרד ותאמר שחוק זה יחול רטרואקטיבית.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה מה שקודם אמר איל במשפט מובלע. היצירתיות לא נגמרת בסיפור אחד. האמירה כאן היא אמירה ברורה. ככלל, אתה מחוקק פרואקטיבית ולא רטרואקטיביות. החקיקה הרטרואקטיבית היא זולת אם. אתה רוצה לומר זולת אם, אתה לא יכול לומר מקרים מיוחדים משום שזה לא נוסח חוקתי. לכן אתה תשאיר את זה כך.
דוד רותם:
מה שיקרה הוא שחוק ההסדרים יתחיל לחול רטרואקטיבית. המון דברים. מכניסים את המדינה לתוהו ובוהו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אבל זה לא יחול.
דוד רותם:
יחול, ודאי שיחול.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אגב, השנה היה בחוק ההסדרים רטרואקטיביות במס רכישה.
איל זנדברג:
אפשר גם לדרוש רוב מיוחד בקריאה השנייה רק לסעיף שקובע את הרטרואקטיביות, אם כי זה פיצול שאני לא מציע אותו.
היו"ר מנחם בן-ששון:
זה גם לא בחוקה. אל תעשה את זה בחוקה. אני חושב שמיצינו את הדיון היום.
איל זנדברג:
עוד לא הבנתי מה המסקנה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
יישאר הניסוח.
איל זנדברג:
זולת אם ניתנה הוראה אחרת.
דוד רותם:
שים לי כוכבית.
גלעד קריב:
השאלה אם לא צריך ללכת בשיטה של המכון הישראלי לדמוקרטיה שמפנה מפורשות לסעיף במגילת הזכויות.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אתה יכול לשים כוכבית ואנחנו נגיע לזה. זאת שאלה לכל אורך הדרך. הוועדה רוצה שתפנו ליהודית ודמוקרטית בכל סעיף.
דוד רותם:
לא, יהודית ודמוקרטית אני לא רוצה. יהודית וציונית. דמוקרטית, לא איכפת לי. דמוקרטית זאת שיטת משטר ואף אחד לא אמר שהיא הכי טובה.
היו"ר מנחם בן-ששון:
אני מודה לכם.
הישיבה ננעלה בשעה 11:45