חומר רקע

ישראל משטרת ביקורת פעולות במשטרת ישראל נבדק נושא ההתארגנות מחדש של המשטרה על בסיס תכנית תירוש. נבדק משטרת ישראל במחוזות ובמרחבים, וכן הטיפול 'התביעות במטה הארצי של מערך בהגשת כתבי אישום והקשר עם בתי משפט. בנושא עבריינות נוער נבדקו­הליכי טיפול בעבריינים צעירים. כן נבדק: באיזו מידה מקפידה המשטרה על כך, כי החוקרים יהיו בעלי הכישורים הנדרשים. במשמר הגבול נבדקה פעילות החיל והישגיו. נבדקו מילוי תפקידה של מחלקת בינוי ונכסים במשטרת ישראל, ביצוע עבודות בנייה על ידי המחלקה ופיקוח על ביצוע הבנייה על ידי קבלנים. פרוייקטים אחדים נבדקו במיוחד. ארגונה מחדש של משטרת ישראל מאז קום המדינה נבחנו על ידי משטרת ישראל מדי­פעם מחדש משימותיהן של יחידותיה ואופן השגתן. בשנים האחרונות נעשו שתי פעולות בולטות לבחינה כוללת כזו: האחת במסגרת ועדה בראשותו של עו"ד ארוין שימרון, והאחרת במסגרת תכנית להערכות חדשה במשטרה ­תירוש. בספטמבר 1977 הטילה הממשלה על הוועדה לברר את נושא הפשיעה בישראל ולהציע דרכים להתמודדות עמו )ראה דו"ח מבקר המדינה מס' ,29 עמ' .(429 המלצות ועדת שימרון התייחסו בעיקר למבנה של יחידות במשטרת ישראל, לפריסתה הטריטוריאלית, לצורך בקביעת המסגרות הלוגיסטיות ובהרחבת הפיתוח התריתי של הפעלת המשטרה. משטרת ישראל אימצה את מרבית המלצות הוועדה, ואופן יישומן נדון בהרחבה בדר'ח מבקר המדינה. בשנת 1980 נערכה על ידי המשטרה בחינה כוללת מחודשת, ובסיומה נכללו ההצעות בתכנית תירוש )להלן התכנית,( אשר הוגדרה כתכנית אב רב שנתית לארגון, לתפעול ולפריסה של משטרת ישראל בשנים .1984­1980 על התכנית לשמש בסיס לעיבוד של תכניות עבודה שנתיות ולגיבוש תפישה ארגונית ותורתית להפעלת המשטרה. עריכת התכנית נמשכה כחמישה חודשים, והיא סוכמה ואושרה על ידי פיקודהמשטרה במאי .1980 ב17.8.80­ סיכם שר הפנים במכתבו למפכ"ל את החלטותיו בדבר התכנית, וב4.9.80­ הוצגה התכנית על ידי שר הפנים בפני הממשלה. הממשלה החליטה: לרשום לפניה את הודעת שר הפנים על הפעלתה של תכנית רב שנתית לארגונה, פריסתה ותפעולה של משטרת ישראל אשר הוגשה לו על ידי המפכ"ל בכפוף להנחיות ולשינויים שייקבעו על ידי שר הפנים; שרי האוצר והפנים ידונו התכנית ויקבעו, על בסיס רב שנתי, את ההיקף התקציבי, שיועמד בהשלכות הכספיות של למימושה. בתחומים אחדים אימצה התכנית המלצות עקרוניות אשר הוצעו על ידי ועדת שימרון, וחלקן באו לידי ביטוי בתכנית במונחים כספיים וכמותיים ובאופני ביצוע. לעומת זאת, בתחומים אחרים מציעה התכנית פתרונות אחרים, דבר הבולט במייוחד בתחום המבנה הארגוני, כשבהתאם למוצע יש לבטל אגף, שהוקם על פי הצעת ועדת שימרון. בתכנית מועלות הבעיות, העומדות בפני משטרת ישראל בעבודתההשוטפת והמתייחסות למעשה לכל תחומי הפעולה של המשטרה : א() שיטור ובטחון: העדר נוכחות משטרתית בשטח, בולל במגזר הערבי; פריסה לא נאותה של תחנות משטרה מבחינת מיקומן ומספרן הגורמות קשיים במתן שירות לציבור; אי­השלמה של ארגון המטה, של קביעת נה?י עבודה ושל הטלת משימות בנושא בטחון פניפ. 404 ב() אגף החקירות: ליקויים בארגון, בפריטי ובהיקף המודיעין הנ!שטר1 י./ ג() תקינה: העדר נוערכת תקינה לכוח אדם ולציוד, שתהא מושתתת על מדדים כמותיים כבסיס לחלוקה של משאביט. ד() כוח אדם: רמה נמוכה מהנדרש של חלק מכוח האדם ותחלופה רבה בשורות המשטרה, אשר נובעות כתלקן מרמת טיפול לא נאותה בשוטר החל בשלבי גיוסו והכשרתו ומזזוסר תשומת לב מספקת לרווחתו כפרט בארגון. ה() העדר גוף מתאים במטה הארצי; בהיעדר סמכויות לא יכול היה אגף המטה למלא תפקיד זה. ו() העדר נהלים ושיטות עבודה מקיפות להכטיון שיתוף פעולה בין הציבור. בחודשים מארס­יולי 1981 ופברואר 1982 סקר משרד מבקר המדינה לסירוגין את מרכיביה של התכנית ומידת מימושן של אותן משימות, שהיו אמורות להתממש באותה תקופה. מימון התכנית התכנית מפרטת את האמצעים בכוח אדם ובציוד הדרושים למשטרה כדי להיערך למילוי משימותיה, ואת עלותם הכספית בהתבסס על רמת הפעילות החזויה של המשטרה ועל מדדים שנבחרו לקביעת רמת התפוקה של פרט או יחידה משטרתית. ­ בתכנית נקבע, כי ביצועה המלא מחייב תוספת של 6,021 תקני כוח אדם והעלות הכוללת של התוספת התקנית והאמצעים האחרים )בינוי, רכב, קשר( לפי רמת המחירים של שנת הכספים 1980 תסתכם ב1.9­ מיליארד שקל. באותה שנת כספים היה תקציבה של המשטרה 1.23 מיליארד שקל, ותקן כוח האדם המאושר, כ.17,000­ אגף התקציבים שבמשרד האוצר השיג על העקרונות שנקבעו בתכנית. ההסתייגויות'התייחסו להיקף האמצעים שנדרשו וכן לאמינותם של המדדים שנבחרו כדי לאמוד צרכים אלה. אגף התקציבים קבע, כי המשטרה הדגישה בתכנית את האמצעים הנחוצים לה; אולם לא הגדירה יעדים ברורים, שהשגתם תוביל לצמצום בממדי הפשיעה. לפיכך תבע אגף התקציבים קיצוץ מבחינה תקציבית בתחומי הפעולה המרכזיים של המשטרה ­ סיור ותנועה וחקירות. כך שמבין 6,021 התקנים שעל פי התכנית, שנתבקש אגף התקציבים לאשרם, הסכים לאשר רק ;3,250 ובתחום של הקצאת תקציבים להצטיידות ובינוי דרש האוצר לקצץ את הדרישה המקורית כדי מחצה; ובסך הכל הסכים האוצר לאשר 0.88 מיליארד שקל במקום 1.9 מיליארד שנתבקש על פי התכנית. באוקטובר 1980 העבירה המשטרה לאגף התקציבים את הערותיה על ההשגות, אולם האגף לא שינה עמדתו. לפיכך סוכם בנובמבר 1980 בין משרד האוצר למשטרת ישראל על הקמת ועדה, שבה יהיו חברים נציגי משרד האוצר, משרד הפנים ומשטרת ישראל, שתקבע לגבי אלו חלקים מן התכנית קיימת תמימות דעים בנוגע לחיוניות היעדים ולהיקף התקציבים הדרושים להשגתם; אותם הלקים בתכנית שאמנם גם לגבי חשיבותם קיימת הסכמה אך אין למצוא להם. תקציב, וכן חלקים שעצם חיוניותם שבוייה במחלוקת, יובאו להכרעת השרים של אותם משרדים. ­ משרדי האוצר וה8נימ טרם הגיעו לכלל עמדה. מוסכמת ועדייו איו לתכנית מפגרת תל,ציכית רב שנתית, 33י שמתבקש 03 מהחלטת הממשלה. בשנת הכספים 1980 הועברו לכן למשטרה במסגרת פעולות שונות לביצוע התכנית מקדמות בהיקף של כ63­ מיליון שקל. ההקצבה בסך 26.3 מיליון שקל להחלפת רכב הוצאה במלואה; אוישו כ.י60?6 מ409­ התקנים שאושר להם התקציב; הוצא.הסכום של 4.8 מיליוני שקל שאושר עבור חיזוק מערכת הקשר; 3.6 מיליון שקל הוקצבו למטרות אחרות )רכישת תחמושת, ציוד למחשב, תנועה ואמצעי הדרכה,( אולם לא ניתן היה לברר את היקף ניצול התקציב בסעיפים אלה; סך של 4.5 מיליוני שקלים שאושר בשנה זו לבינוי מטה מרחב איילון ותחנות עמק חפר, נוצל כולו, אך לא למטרה שלה מלכתחילה יועד. באישור משרד .האוצר, הוצא הסכום בחלקו על פעולות בינוי במקומות אחרים, וכמעט מחציתו ­ שני מיליון שקל ­ שימשה לתשלום הפרשי שכר עבור תקופה קודמת לפועלים יומיים המועסקים על ידי מחלקת הבינוי בעבודות שונות. לשנת הכספים 1981 לא אושרה על ידי האוצר כל הקצבה לתוספת תקנים. בהעדר מסגרת תקציבית מוסכמת לביצוע יעדיה ­ אף לא בהיקף שהיה מקובל מלכתחילה על אגף התקציבים ­ נראה כי התכנית לארגון .ולפריסה של המשטרה לא תוכלי להיות מבוצעת בתקופה 405 שנקבעה ליישום. עמ זאת, על המשטרד( להיערך כך, שהתקציב שיאושר לה ינוצל על ידיה בעוד מועד למטרות שלהן הועד. שיטור וביטחון התכנית מגדירה את ייעוד האגף לשיטור ובטחון ותפקידו ומתייחסת לשני תחומי אחריות עיקריים: האחד, תיאום והפעלת יחידות וכוחות למילוימשימות בתחום של מניעת עבירות וקיום הסדר הציבורי ובטחון הנפש והרכוש; והאחר, בטחון פנים. התפקידים הנובעים מייעוד זה הם כמפורט להלן! .1 היסוד המרכזי בתכנית מחייב נוכחות משטרתית בולטת ורצופה בשטח; זו תושג באמצעות הגברת סיורים רגליים וממונעים של כוחות המשטרה, והיא אמורה לתרום למניעת פשיעה, ליתר אכיפת החוק, להגברת תחושת הבטחה בציבור, ולהידוק יחסי קהילה ­משטרה. בנוסף יווצר לדעת המשטרה על ידי כך גם בסיס יותר אמין ורחב לדווח על אירועים. ועדת שיגרון ציינה את הגיתוק שחל בין איש הרחוב לביו המשטרה, אשר, לדעתה נבע מהחלפת שיטת ­המקור בשיטת הסיור הממונע. לכן המליצה לשוב עקרונית לשיטה הקודמת. בתחום זה הציגה התכנית פתרונות תוך קביעת דרכי פעולה ומשאבים של כוח אדם ותקציבים האמורים לאפשר למשטרה שליטה טובה יותר במצב ושיפור יכולת תגובתה. היא מצדדת ביצירת מסגרת רחבה של סיורים רגליים קבועים בקטעים שגבולותיהם ­ באורח בסיסי ­ הם על פי חלוקה אזורית לרבעים, אשר קבעה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, תוך התחשבות בנתונים על הפוטנציאל של עבריינות. הפעלת כוחות סיור בקטעים משתלבת בתפיסה הכוללת, הגורסת npirn של זרוע השיטור והבטחון בכל!ל והרואה בפעולות הסיור והשויטור בסיס לעבודה של השוטה כפרט ושל! המשטרה בכלל. מרכזיותו של פעולות הסיור באה לידי ביטוי הן בתכנון, שהביא בחשבון הקצאת כוח אדם נוסף משמעותי לתחום זת, והן בהדגשת ההכשרה המבצעית בסיור, כפי שהיא משתקפת בשינוי מסלולי הגיוס וההכשרה במשטרה )ראה להלן.( האמצעים הנדרשים לצורך מסגרת הסיורים במתכונת שהוצעה בתכנית הם תוספת של בין 1,400 ל1,518­ תקני כוח אדם, בהתאם לדרגת החומרה של תחזית העלייה בפעילות העבריינית. כן נדרשה תוספת של כלי רכב ומכשירי קשר. על פי ­התכנית, יוקצו בכל שנה 250^­200/0 מסך כל המשאבים המיועדים למטרה זו, כדי להשלים את המערך כולו ולאפשר הפעלתו בתום חמש שנים. בהנחיותיו למפכ"ל מאוגוסט 1980 אישר שר הפנים עריכת ניסוי בירושלים ובתל אביב ובעקבות הרחבת השיטה תוצאותיו יוחלט על היזקקות לאיסטרטגיות משטרתיות או צמצומה או על אחרות. באפריל 1981 החל במחוז תל אביב ניסוי של מערך סיור בקטעים שנטלו בו חלק 15 שוטרים ותיקים. מסקנות חלקיות מניסוי זה סוכמו במאי אותה שנה על ידי ראש היחידה לחקר ביצועים במטה הארצי והועברו לידיעת סגל הפיקוד. דיונים נוספים בנושא זה נערכו ביולי 1981 במטה הארצי ובנובמבר אותה שנה במחוז תל אביב, שבו נערך הניסוי. בדצמבר 1981 עדיין היה מעיר שוטרי הקטע בשלבי ניפוי, ומתוך התוס6ת של 150 וזקגימ, ו שאישר משרד האוצר למטרת הניסוי, עלה בידי המשטרה עד פוף דצמבר 1981 לאייש 40 שוטרים בלבד. לדעת הביקורת, על המשטרה לזרז את סיום הניסוי ולקבוע עמדה ברורה לגבי ה6עלת מערך הסיור בקטעים. .2 בתחום המבנה הארגוני בוצעו באגף שיטור ובטחון שני שינויים בולטים : א() בהתאם לתכנית­, הועברה מחלקת הקשר מאגף האפסנאות לאגף שיטור ובטחון. ב() על פי המבנה המוצע בתכנית, ימשיכו מחלקות הסיור והמבצעים לפעול במחלקות נפרדות. אולם בפועל אוחדו שתי מחלקות אלו בכל רמות הפיקוד של המשטרה. הוסבר, כי האיחוד נעשה הן מסיבות ענייניות והן מטעמי חסכון בכוח אדם על ידי צמצום מטות. .3 התכנית הציעה מספר שינויים בהיערכותה הטריטוריאלית של המשטרה ברמת המרחבים ומחוזות המשטרה. במרכז ההצעה עמדה המגמה לקבוע מוטת שליטה אופטימאלית; ליצור חפיפה רבה ככל האפשר בין פריסת המשטרה לבין זו של רשויות מינהליות אדורות; להעמיק את הטיפול של יחידות משטרה, המופקדות על ערים גדולות, באזורים, המצויים בשולי תחום אחריותן. כל אלה, תוך התחשבות בסוג האיזור, בגודלו, בהיקף אוכלוסייתו ובהיקף הפעילות העבריינית המאפיינת אותו. 406 תפיסה דומה הנחתה גם את מחברי דו"ח ועדת שימרון בהצעותיהם לשינוי בפריסה, אף כי גבולות הפריסה של היחידות לפי המצויין בדו"ח שונים מאלו שנקבעו בתכניתתירוש. . הפריסה הרצויה נבחנה לגבי שלוש הרמות של יחידות המשטרה, דהיינו מחוז, מרחב ותחנה* ועדת שימתן, אשר בחנה נושא זה בעבר, הציעה לפרק לחלוטין את מטות המחוזות ולהכפיף את מטות המרחבים ישירות למטה הארצי )ראה דף'ח ,30 עמי .(436 על פי החלטת פיקוד המשטרה נקבע בתכנית, כי גם בעתיד תושתת הפריסה על בסיס של שלושה מחוזות, תוך כדי ביצוע שינויים בפריסה המרחבית. החלטה זו שונתה יותר מאוחר. סגל הפיקוד של המשטרה דן שוב בעניין והגיע לכלל מסקנה, כי מבחינה מבצעית עדיף לחלק את שטח .המדינה לארבעה מחוזות; מחוז רביעי ­ מחוז המרכז ­ אכן הוקם באישורו של שר הפנים במאי .1981 שינוי חשוב, שנכלל בתכנית ואושר על ידי השר, הוא, שמרחב הנגב ייהפך בשנת 1980 למרחב עצמאי, ויהיה כפוף ישירות למטה הארצי. פעולות המטה הארצי לשינוי מעמדו של מרחב הנגב, בהתאם לנקבע בתכנית, הופסקו. כפי שהוסבו לביקורת, נבע הדבר מההחלטה על הקמת המחוז הרביעי. לשנת 1981 תוכננה הקמתו של מרחב חדש ­מרחב לכיש ­ ומרחב זה אמנם הוקם. ברמת התחנות, היעדים העיקריים של התכנית לשנת 1980 ו1981­ היו הקמת תחנות ונקודות משטרה חדשות, והפיכת נקודות לתחנות. בהנחיותיו למפכ"ל אישר שר הפנים להקים בעתיד 14 תחנות משטרה חדשות. כן נקבע, כי יוקמו. תחנות ונקודות חדשות במגזר 'הערבי. עד מועד סתם הביקורת הוקמו במגזר היהודי שתי תחנות, חמש נקודות משטרה חדשות; במגזר הערבי הוקמו11' נקודות חדשות והוצבו ארבעה שוטרי כפר. אשר להיערכות.המשטרה בתחום ביטחון פנים, ראה בדו"ח, זה, עמ' .702 אגף החקירות )אח"ק( התכנית מציינת את יעדיו הכלליים של אח"ק ואת התפקידים המוטלים על האגף בתוקף אחריותו לתחום זה. כתכנית נקבע, כי במחלף שגת 1980 תיערף בחיגה וכליי?!, מקיפה של מכנה וארגון המחלקות כאגן,* תפקידיהן ומשימותיהן. ­ עד פברואר 1982 לא נערכה בחינה מקיפה זו. .1 מערך המודיעין המשטרתי אמור היה להתארגן מחדש בשנת 1980 במסגרת של מינהל מודיעין. זה השינוי הובולט ביותרשהוצע בארגונו של האגף. הגיטרה להקמת מינהל המודיעין הייתה להעמיק את האיסוף המודיעיני ועיבודו לצרכים מבצעיים. התכנית מפרטת את הפעולות הארגוניות שיש לבצע במערך המודיעין הן בתחום מיזוגן של יחידות מודיעיניות קיימות ההן בתחום הקמת פונקציות מודיעיניות חדשות והשליטה הפיקודית עליהן. על החשיבות שבהיערכות מקיפה ומחודשת בתחום זה עמד גם המפכ"ל במסגרת דיונים בסגל הפיקוד בתחילת 1981 בקבעו, כי עקב העלייה הגדולה בפשיעה ­בעיקר בתחום עבירות הרכוש ­ יבוצעו באופן מואץ תכניות במסגרות התכנית, בכלל זד, פיתוח זרוע המודיעין. בפברואר 1982 גיבש. ולמינהל לתכנון וארגון במטה הארצי של המשטרה הצעה למכנה מיגהלת מודיעין, שחייבה תוספת של 13 תקליכ ליחידות המודיעין במטה הארצי. אולם עד מועד מיום הביקורת פעל מערך המודיעין במתכונתו הקודמת. .2 לשנים 1981­1980 תוכננו על פי התכנית במערך אח"ק שינויים בולטים אחרים כלהלן: א() היחידה הארצית לחקירת פשעים )יח"פ( במטא"ר, אמורה הייתה להתארגן מחדש בשנת ,1980 בתנאי שיוגדרו סוגי פשיעה, שיש לכלול אותם במסגרת של פשע מאורגן. אולם בהתאם להחלטתו של ראש אח"ק לא תינתן הגדרה לכך. אשר לארגונו מחדש של יח"פ, הוכנה בנובמבר 1981 הצעת ארגון.. ­ המשטרה טרם קבעה עמדה סופית ולפיכך לא פורסמה פקודת ארגון חדשה ליחידה והיא ממשיכה לפעול במתכונתה הקודמת. 407 ב() בתכנית הוצע למנות בשנת 1980 עוזר נוסף לראש אח"ק. עוזר אחד אמור היה להיות בראש מדור הדש, שתפקידו בילוש וחשיפה, ועל האחר לעסוק בנושאי מטה, כמו הנחיה, הכוונה ותורת הפעלה. בפברואר 1982 הוכנה על ידי המינהל לתכנון וארגון הצעה להקמת מדור בילוש וחשיפה, אולם עד מועד סיום הביקורת לא סוכמה עמדה של פיקוד המשטרה לגבי הקמת מדור זה. ג() לגבי היחידה לחקירות ד.ונאד. ית"ה() הושלמה הכנתה של הצעה לאורח פעולתה וארגונה. הדיונים בנושא זה טרם הסתיימו. יחידות החקירה ומעיד המודיעין והגדרת מתברר אפוא, כי בתחום ארגונן מחדש של תפקידיהן לא חלה התקדמות ממשית. לגבי נושאים חשובים עדיין נערכים כסגל הפיקוד דיונים על עצם הצורן בשינויים והיק9פ. לדעת הביקורת על המשטרה להשלים את בחינת הנושא ולקבוע עמדתה לארגונו והפעלתן של יחידות החקירה והמודיעין. ד() אשר לארגון והפעלת יחידות אח"ק ברמת התחנה ­ משרדי הלחימה בפשיעה ­נדונו בסגל הפיקוד של המשטרה שני נושאים מרכזיים : א()לאמור,בהתאםהסמכותלתפיסהלהקצותשגיבשמכללאח"קכוחהונהגההאדםבשניםשבתחנההאחרונותלתחומיםהקצאההשוניםכוללתשלשל כוחהלחימהאדםבפשיעהלחקירות :­ חקירת מבוגרים ונוער, מודיעין, פקחנות ­ניתנה למפקד התחנה. הבסיס לגישה זו הוא, כי מפקד התחנה מודע'לסוגי הבעיות האופייניות לתחום אחריותו, ועל כן יש לאפשר לו להקצות לפי שיקול דעת כוח אדם למשימות השונות. במהלך הדיונים לגיבוש התכנית הוצע על ידי אח"ק לקבוע תקן מינימום לכל אחד מתפקידים אלו בתחנות, אולם התכנית עצמה אינה מציעה שינוי בגישת המשטרה בתחום זה. במארס 1981 הטיל סגל הפיקוד על המינהל לתכנון וארגון ועל אח"ק להציע תקני מינימום ובאוגוסט 1981 הגיש המנהל לתכנון וארגון מסמך, המפרט את האפשרויות בתחום זה ומשמעויותיהן. ­ עד מועד הביקורת לא סוכמה עמדת המשטוזה להצעה זו. ב() באוקטובר 1981 התל ניסוי במשרדי לחימה בפשיעה שבשש תחנות משטרה האמור להמשך ששה חדשים. מטרתו לבחון את מידת היעילות של אותם המשרדים וכן את שיטות העבודה החדשות בחקירות לגבי סוגי עבירות מסוימים על פי התקנים שנקבעו בתכנית. במועד סיום הביקורת נימשך הניסוי האמור. ארגון וכוח אדם בעקבות המלצות ועדת שימרון הוקם ב1979­ אגף 'המטה ובו ארבע מחלקות : תקנים וארגון, הדרכה, מינהל כוח אדם, ועיבוד נתונים אוטומאטי )מענ"א( ראה דו"ח שנתי,30) היערכות ללחימה בפשיעה, עמי .(432 על פי התכנית בוטל בשנת 1980 אגף זה. התפקידים, שהיו באחריותו של האגף, חולקו בין שני גופים חדשים: המינהל לתכנון וארגון והאגף לכוח אדם, שהוקמו שניהם במהלך שנת .1980 המינהל לתכנון וארגון )מנת''א( על פי פקודת הארגון, תפקידו של מנת"א הוא לגבש את התכנון הארגוני והתקציבי של משטרת ישראל; לערוך מחקרים וסקרים, בשיטות כמותיות של חקר ביצועים וניתוח מערכות כדי להביא לייעול, לשילוב ולניצול נכון של אמצעים וכוח אדם בכל תחומי פעילותה של המשטרה; לספק שירותי מחשב וסטטיסטיקה ליחידות המשטרה השונוית; ולתאם את עבודתה של מחלקת הכספים בכל הקשור לתכנון ולפיקוח התקציבי. מנת''א הוקם ביוני 1980 במתכונת שנקבעה בתכנית, ופועלות בו. המחלקה לתכנון וארגון, המרכז לעיבוד נתונים אוטומאטי והיחידה לחקר ביצועים ומערכות, שהיא יחידה חדשה. הממונה עליו יעסוק, בתיאום עם ראש מחלקת הכספים בפקודת הארגון של מנת"א נקבע, כי במטא"ר, בנושא של תכנון תקציבי. 408 ­ פקודת הארגון בנוגע לתיאום מושא התכנון התקציבי חורג מהנקבע כהנחיות משרד הפנימ. לפיהן, מחלקת הכספים של המשטרה לא תע6וק כלל כתכנון תקציבי, כאשר יחידת התכנון והתקציב כאגף המשטרה שבמשרד הפגים, האחריות לתחום זה היא של שהוקמה במיוחד למטרה זו )ראה דו"ח שנתי ,31 עמ' .(501 מנת"א אכן בחן ­ תוך הסתייעות במדדים והצגת פתרונות חליפיים על יתרונותיהם וחסרונותיהם ­ נושאים שונים בתחום ארגונה של המשטרה ועבודתה וגיבש עמדות בסיסיות לשם דיון בסגל הפיקוד. בחינה כזו של נושאים היא אחד התנאים החשובים כדי להבטיח עבודת מטה תקינה במישור של קבלת החלטות. עם זאת, לדעת הביקורת, על המנהל להסתייע, במסגרת חקירתם ובחינתם של הנושאים המשטרתיים באורח יותר פעיל באנשי מקצוע מתחום מדעי החברה שביחידה למחקר ­ ופיתוח, בהתחשב בכך, שלנושאי הפעולה המשטרתית היבטים חברתיים רבים, ואין להתעלם מהיבטים אלו במסגרת השיקולים הכלליים. המשטרה הודיעה, כי לקתה לתשומת לבה את הערת הביקורת. אגף כוח אדם )אכ''א( אכ"א, בהתאם לנאמר בתכנית, הוקם בספטמבר .1980 תפקידיו בתחום הטיפול בכוח אדם ­תכנון, גיוס והפעלת כוח אדם, הכשרתו והצבתו; קביעת מסלולי הכשרה וקידום, סיווג מקצועי וקביעת תנאי שירות לאנשי המשטרה; העלאת רמת הדרישות מהמתגייסים החדשים; שיפור היערכות של מינהל כוח האדם כדי לענות על צורכי הטיפול בנושאי הפרט. במובן זה ממשיכה התכנית במגמה וביעד, שעל,יהמ הצביעה ועדת שימרון ובעקבותיה נעשתה ב1979­ פעולה מקיפה ש.ל סיווג מקצועי לשוטרים עד דרגת מפקח. כדי להיערך כיאות להשגת יעדים אלה הוצע בתכנית, כי אכ"א יפעל במתכונת כנקבע בתכנית, עד שמנת"א יסיים במשך 1980 את בחינת הארגון הפנימי של אכ"א, לרבות השתלבות מחלקותיו בו. ­ ער מועד פיום הביקורת לא הושלמה הבחינה ואכ''א עדיין פועל­­במתכונת נפיונית במארפ .1981 מתכונת זו שוגה מהמוצע בתכנית. בעוד אשר אושרה על ידי סגל הפיקוד י שהתכנית הציעה, כי באגף יהיו שתי מחלקות ­ מינהלת כוח ארם ומחלקת ההדרכה, הרי על פי פקודת הארגון של האגף פועלת בו מחלקה נופפת, מחלקת התכנון. גם מבנה המרורים בתחומים אחדים שונהמזה שהוחלט עליו בתכנית. ראש מנת"א הסביר, כי שינויים במבנה אכ"א התחייבו משיקולים ענייניים וכי המבנה הארגוני של האגף ייקבע סופית בשנת .1982 הצעה של מנת"א לשינוי המבנה והארגון של מחלקת ההדרכה גובשה באוגוסט ,1981 אולם טרם אושרה על ידי המפכ"ל. שינוי נוסף במבנה אכ"א מתייחס לכפיפות הארגונית של המפלג לחקירות פנים. על פי התכנית, אמורה הייתה היחידה לצאת מהמסגרת ד1ארגונית של אח"ק ולהיות כפופה לראש אכ"א, מאחר שהיא מטפלת בתלונות על אנשי משטרה ותפקודם. בפועל נשארה היחידה במסגרת הארגונית של אח"ק אך כפופה ישירות לראש את"ק; זאת, על פי בקשת שר הפנים, לאחר שהגיע למסקנה, שזה מקומה הרצוי של היחידה. והדרכתו אדם כוח גיוס החלטה מרכזית שנתקבלה בנושא גיוס כוח אדם­ והדרכתו היא על דרך שילובו של כוח אדם חדש " במשטרה. בעקבות החלטות ספ"ק מספטמבר 1980 שונה מסלול הקלימה של שוטרים חדשים, והם לא יופנו עוד כבעבר מיד ליחידות מבצעיות. על פי המסלול החדש, נקלטים המגוייםים בבית הספר הארצי של המשטרה, ושם הם מקבלים הכשרה ראשונית בת עשרה ימים, ולאחריה הם מוצבים ביחידות משטרה במעמד של שוראי לתקופה של 5­3 חודשים לבחינת התאמתם למשטרה. בתום התקופה נקלטים המתאימים בקורס בסיסי אחיד, ובסיומו הם חוזרים ליחידות כדי להשתלב במערך הסיור לתקופה של שישה חודשים עד שנה ואז יוחלט, אם ישתלב השוטר דרך קבע במערך זה או שיינתן לו להצטרף למערך החקירות. שיבוץ שוטר במערך החקירות מותנה בתקופת הכשרה מקצועית נוספת. ,40.9 בהפעלתו של מסלול זה הוחל במאי 1981 והקפדה על שילוב שוטרים במערך המשטרה בהתאם למסלול זד. תאפשר בחינת שיטה זו והשלכותיה על מיומנותם המקצועית של השוטרים; תכלית השיטה למנוע העסקת שוטרים חדשים ביחידות המשטרה השונות ללא קבלת הכשרה משטרתית מוקדמת. ­ בדיון של ראשי אגפים במטא"ר מיוני 1981 נמסר, כי 100/0 מהשוטרים המועסקים בחקירות טרם קיבלו הכשרה משטרתית בסיסית; סוכם לערוך בדיקה, אלו מהשוטרים במערך­ חקירות עדיין לא קיבלו הכשרה באותו תחום. בקשר לכך צויין בדו"ח שנתי ,30 עמ' 452 כי שוטרים מועסקים בתפקידים שלנים, בלא שקיבלו הכשרה בסיסית, ובתחנות אחדות כ0­יל50 מכוח האדם המועסק בחקירות לא הוכשר לכך. ­ כבדיקה הנוכחית נתברר, כי אין הקפדה על כף ששוראים יועפקו. בתפקידי סיור בלבד'. בהגיעם לתחנות הם מועסקים גפ בתפקידי חקירות, ולעיתים אף בחקירת נוער. במצב זה אינה מושגת במלואה המטרה של הכשרת השוראי לתפקיד סיור; ומאידד נערכות חקירות על . ירי שוטרים בלתי מיומנים לכף. על המשטרה לעשות מאמץ מיוחד בתחום הדרכת שוטרים וחוקרים, שעודם חסרי הכשרה מקצועית בסיסית בתחום עיסוקם. בהתאם לתכנית, הקימה המשטרה באוקטובר 1980 בית ספר לכושר מבצעי. האוצר הקציב מקדמה מיוחדת בסך 0.5 מיליון שקל למימון רכישת הציוד ואישר תוספת של 37 תקנים להפעלתו.­ חל שינוי בעמדת המשטרה לגבי העדיפות שיש לתת במסגרת ההדרכה לאימוני הכושר המבצעי. בניגוד להחלטות קודמות, שלפיהן סיום בהצלחה של קורס לכושר מבצעי, הניתן בבית הספר והנמשך חמישה שבועות, הוא תנאי לקבלה לקורסים במשטרה, נשקלת האפשרות, שאי­עמידה במבחני הכושר לא תגרום פסילה מיידית של מועמד לקורס משטרתי. ­כל מקרה כזה יובא להכרעת ראש אכ"א. בנובמבר 1980 הוקם ­ אף מעבר למוצע בתכנית ­ ועל חשבון התקן הקיים של המשטרה גם בית ספר להכשרת שוטרים לנהיגה מבצעית ברכב משטחה. . י . בהתאם לתכנית, אכן כפופים כל בתי הספר המשטרתיים לראש אכ"א. ו אפסנאות .1 אגף האפסנאות )אג"א( הוא למעשה אגף המינהלה לשעבר שהוסב שמו. בהתאם לתכנית, ובאישור השר, בוצעו באגף זה שני שינויים עיקריים. מחלקת הקשר והאלקטרוניקה הועברה לאגף שיטור ובטחון, ואילו החשב ומחלקת הכספים, שהיו כפופים לאגף המינהלה לשעבר, הועברו לכפיפות ישירה למפכ"ל: פעולות נוספות בתחום הארגוני תוכננו לשנת 1981 והן: בחינת ארגון המבנה הפנימי של המחלקות באגף, תפקידיהן ומשימותיהן ­ תוספת מדור ארגון והדרכה למחלקת ארגון ורכש; הקמת מאגר רכב ארצי; מינוי יועץ כלכלי לראש האגף. ­ ער מועד המיקורת בוצעו מספר עבודות מטה בתחום זה, אולם טרם הוכרע דבר בגרון. לפיכן פועל האגף על בפיס המחלקות שנותרו בו ובמתכונתו בעבר, בלא שפורסמה אף פקודת ארגון זמנית למצב הארגוניהנוכחי. .2 תקינת ציוד ומבנים: נושא מרכזי בתחום האפסנאי והמנהלי, שאליו התייחסה התכנית, הוא קביעת תקן ברור ומוגדר לציוד אישי ויחידתי במשטרת ישראל. חשיבותה של תקינה זו מכרעת לגבי קביעה כוללת של צורכי המשטרה בתחום ההצטיידות, תכנונה התקציבי, וההיערכות המוקדמת מבחינת הליכי הרכש. עניין זה הועלה גם על ידי ועדת שימרון וגם הובא בדו"ח שנתי ,31 עמ' .504 בתכנית נקבע, כי בשנת 1980 יבוצעו בתחום זה הפעולות הבאות: גמר עיבוד והפעלה של תקני ציוד ואפסניה קבועים לציזד משקי יחידתי ואישי; הכנת פרוגרמות סטנדרדיות לבינוי תחנות משטרה; פיתט תכנית הבנייה הרב שנתית. עד מועד פיומ הביקורת נקבעו תקני ציוד למחוז הצפוני ולמוווז תל אביב. תקינת הציוד למחוז הדרומי טרם הפתיימה. כן הכינה המשטרהמפפר פרוגרמות לבינוי. ­ טרפ הוכנה תכנית אב רב שנתית מפורטת לבינוי, ולא נערף סקר בניינים ומתקנים שעליו לשמש בפיס לתכנית אב כזו. 410 .3 תחבורה : על פי נתוני המטא"ר, עמדו בתחילת שנת 1980 לרשות משטרת ישראל 2,020 כלי רכב למעט קטנועים,() שחלקם הגדול הגיע לקצה גבול כושר השמישות המיכנית לצרכים מבצעיים במשטרה. בתחום זה נעשתה במשך שנת 1980 פעולה מקיפה ביותר, ובמהלכה הוחלפו 500 כלי רכב. בשנת 1981 עד מועד סיום הביקורת הוחלפו 725 כלי רכב נוספים. החלפת מספר כה גדול של כלי רכב תגביר קתב לוודאי את יכולתי. המבצע"ת שלן משטרת ישראל. ייהודה של תכנית תירוש בגף שגיבשה מסגרו! מקיפה להיערכות של משטרת ישראל; היתוותה יערים ומטרות בתחום הארגון המבצעי בהתחשב גם במקומה של המשטרה בחברה; הציגה את לשינויים המבניים המתחייבים;.■ הגרירה את צורכי המשטרה בתחומים הבםיפיימ של פריפה, כוח ארם והצטיידות משקית, תוף שימוש במדדים לקביעת עלויות ותקינה. התכנית פירטה בהרחכה את תוספת התשומות הדרושה עכור המשטרה ,אולם לא קבע* יעדים ברורים, שהשגתם תוכיל לצמצום בממדי הפשיעה. היבטים מפויימים של התכנית יושמו או נמצאים בתהליד יישום, תוף חיפוש פתרונות ביניים בכפיפות לאפשרות גיוס כוח אדם ותקציב. אזלמ העדר מסגרת תקציבית רב­שנתית מוסכמת אינה מאפשרת תכנון רב­שנתי של יעדים שנקבעו לביצוע התבנית. בתחומים מרכזיים שהתוותה התכנית ניכר פיגור רב כמימוש היעדים, באשר טרם גובשה לגביהם עמדה מסכמת. מימושו של יעד עיקרי כתכנית­הרחבת הסיור והשיטור ­על בל השלכותיו לחיזוק זרוע הסיור ולהעמקת הקשר בין המשטרה לקהילה, עדיין נמצא בשלבי ניסוי. אולם נוכח חוסר יכולתה של המשטרה לגייס כוח אדם לתפקידים אלה, ספק הוא,. אם הציגה התכנית בתחום זה מלכתחילה יעד בר ביצוע. גם לגבי ארגונן של יחידות באגף החקירות טרם גיבשו מסקנות ברורות. את תכנית תירוש יש לראות אפוא כמסגרת רחבה, המגדירה את יעדי המשטרה והיערכותה, אולם מרכיביה וסדר הקדימויות לביצועם יהיו נתונים לעיון ולבחינה מתמידים של המשטרה, בהתאם לתפי0ות המתגבשות ולזמיגות המשאבים. משרד הפנים תריע למשרד מבקר המדינה כי "המשרד רואה בתכנית תירוש תכנית רב שנתית המאושרת על ידי הממשלה ויעשה כמיטב יכולתו כדי לקדמה.'' מעיד התביעות של משטרת ישראל .1 לתביעה הכללית במדינת ישראל שתי זרועות עיקריות : פרקליטות המדינה ומערך התביעה של משטרת ישראל. הפרקליטות מייצגת את המדינה בעיקר בתביעות של העבירות היותר המורות מסוג פשע, הנדונות בבתי המשפט המחוזיים; המשטרה ­ בתביעות הנדונות בבתי משפט השלום ובבתי המשפט העירוניים, לרוב עבירות מסוג עוון וחטא. חלק מתובעי המשטרה מוסמכים להופיע בבתי המשפט המחוזיים בבקשות ובערעורים בענייני מעצר, חיפושים ושחרור בערובהובערעורים מסויימים לפי פקודת התעבורה. .2 מדור התביעות במחלקת החקירות שבמטה הארצי )להלן מטא"ר( מופקד על ההנחייה וההדרכה המקצועית של יחידות התביעה, והוא מהווה יחידת מטה להכוונת נושא התביעה. כן מטפל המדור במתן חוות דעת משפטיות על תיקים שבטיפול היחידות השונות, בהחלטות על דבר סגירת תיקים מחוסר עניין לציבור ובהעדר ראיות מספיקות במקרים שהיחידות מבקשות הנחייתו המקצועית. הוא גם עוסק בבירורים למתן תעודות המעידות על­העדר רישום פלילי. עוד הוא מקיים קשר הן עם פרקליטות המדינה בעניין בקשות לעיכוב הליכים משפטיים ובבירורים והן עם גורמי חוץ בענייני חקיקה ומשפט. במדור מועסקים שבעה עובדים : ראש המדור, ראש תחום פלילי, ראש תחום ייעוץ וחקיקה, שלושה עובדים העוסקים במתן חוות דעת ורכז נושא אסירים, המטפל בעיקר בחומר המיועד לוועדות השחרורים, הדנות בעניינם של אסירים, שריצו תקופה של שני שלישים ממאסרם. ו41 במרחבים של משטרת ישראל פועלות לשכות תביעה ולהן שלוחות בערים, שבהן יושבים בתי משפט שלום. במחוז תל אביב מרוכזים כל התובעים בשתי יחידות ­ מדור תביעות פליליות ומפלג תביעות תנועה והם משרתים את שלושת המרחבים של המחוז. לפי נתוני המשטרה, במאי 1981 הועסקו 140 תובעים ביחידות התביעה. התובעים של המשטרה מופיעים גם בבתי משפט השלום, היושבים כבתי משפט לנוער ולתעבורה. .3 על פי חוק סדר הדין הפלילי, התשכ"די,1965­ המאשים במשפט פלילי הוא המדינה, המיוצגת על ידי תובע. התובעים הם היועץ המשפטי לממשלה וכן שוטרים שנתקיימו בהם תנאי הכשירות שנקבעו על ידי שר המשפטים, בהתייעצות עם שר הפנים, ושנתמנו להיות תובעים על ידי המפקח הכללי של המשטרה. על פי תקנות סדר הדין הפלילי )כשירות שוטר תובע וסמכויותיו,( התשכ"ו­ ,1966 כשרים להתמנות תובעים גם שוטרים שאינם עורכי דין, אם הם בוגרי בתי ספר או קורסים אחרים כמפורט בתקנות. על פי נתונים של מדור התביעות, התקבלו בשנת 1980 לטיפול יחידות התביעות 49,073 תיקים פליליים מלבד 15,876 תיקי תאונות דרכים )כולל תאונות ללא נפגעים שבהם נגרם נזק לרכוש בלבד;( כן התקבלו לטיפול כ150,000­ דו"חות תנועה ­להוציא דו"חות מסוג קנס, שהקנס שולם במועדו. .4 בחודשים מארס עד מאי 1981 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את מערך התביעות של המשטרה. הבדיקה נערכה במטה הארצי; במרחב השרון, ששייך היה למחוז הצפוני והועבר באמצע 1981 למחוז המרכז; בשלושת מרחבי מחוז תל אביב; במחוז הדרומי, במרחב המרכז שבו; בשלוחת אילת שבמרחב הנגב. הנושאים העיקריים שנבדקו היו: ארגון ותפעול יחידות התביעה, הטיפול בתיקים והקשר עם בתי המשפט, ואבטחת הרשומות. ארגון ותפעול יחידות התביעה .1 הוועדה לבירור נושא הפשיעה בישראל * המליצה בפרק הדן בתביעה הכללית, בדו"ח שהגישה . בפברואר ,1978 כי יש לשאוף לכך, שייצוג המדינה במשפטים פליליים יהיה כולו בידי משפטנים. ­ כמועד סיום הניקור,!! באמצע שנת ,1981 היו רק 78 מבין 140 התובעים שביחידות התביעה משפטנים, 55"/" נלכד. שאר התובעים היו שוטרים בעלי ותק העופקימ בתביעות. המשטרה הסבירה למשרד מגקר המדינה, בי קיימת נכונות לפעול ברוח המלצת הוועדה, אך קיים קושי של איוש משרות של תובעים כמשפטנים כעיקר במרחבים מרוחקים ממרכז הארץ; ואכן במחוז תל אביב קרוב ל1000/0­ מהתובעימ הם משפטנים. המשטרה גם הודיעה למשרד מבקר המדינה, כי היא מקפידה על כף שכל משרה מתפנית תאויש כמשפטן, ובדרד זו תבוא המלצת הוועדה לכלל מימוש מלא. בנובמבר אותה שנה הגיע שיעור המשפטנים, שהועסקו ביחידות התביעה, לכדי .64"/" .2 יחידות התביעה פועלות בקשר ישיר עם יחידות החקירה במרחבים ובמחוזות, והן נמצאות במגע הדוק עם בתי משפט השלום המצויים במרחב המשטרה המתאים. בעבר היה קיים פיצול ניכר ביחידות התביעה, בכלל זה פיצול פיקודי, לפי הנושאים השונים של התביעה. המשטרתית. במדיניות, שגובשוה והתקבלה על ידי פיקוד המשטרה בעקבות תכנית העבודה הרב­שנתית "תירוש''** )להלן התכנית,( נקבע, כי יש להגיע לכלל איחוד של תפקידי התביעה המשטרתית בכל הנושאים. עד מועד 8יופ הביקורת לא חוסל הפיצול בנושא התביעות, והמצב היה כדלקמן: במחוז תל אביב הופעלו יחידות נפרדות לתביעות פליליות ולתביעות תנועה, כאשר לכל אדות מהן פיקוד נפרד; יתר על כן, בעוד שהתביעה הפלילית כנהוג בכל הארץ כפופה לקצין החקירות המחוזי, הרי בכל הקשור לתביעות תנועה כפופה היחידה שבמחוז תל אביב לקצין המבצעים אג''מ() המחוזי. זה פותר את הקביעה המפורשת של התכנית. כן העלתה הביקורת, כי ■ בתחנת אילת כפופה יחידת התביעה בפועל למפקד התחנה, וכמעט שלא קיים קשר עם לשכת התביעותשבמרחב הנגב המצוייה בבאר שבע. על פי ההמלצות וההחלטות, שנתקבלו בדיונים הפנימיים של אגף החקירות שבמטא"ר שיקול הדעת המקצועי לגבי תיקים המוגשים לתביעה יהיה של ראש יחידת התביעה שבכל . ראה גם בפרק "היערכות ללחימה בפשי9ה דויוו שנתי ,30 עמ' .429 .. ראה בח"ח זה פרק "ארגונה נ!חדש של משטרת ישראל" עמי .404 412 מרחב; עד מועד סיום הביקורת הן לא באו לגלל יישום, וסמכות שיקול הדעת בגרון הוא כמקודם כיד* קציני החקירות ברמת המרחבים והמחוזות; וביחידות התביעה הנפרדות, א9 בידי קצין אג''מ או קציני נוער. .3 מערך התביעה של משטרה, שהוא גוף מקצועי, העוסק בתחום המשפטי, מהווה חלק מסולם הפיקוד של המשטרה, ובתור שכזה עליו למלא אחר הוראות הפיקוד. עיון במסמכים העלה מקרים ,בהם דרש הפיקוד להביא לדין נאשמים, למרות שאנשי יחידות התביעות טענו, שאין בתיקים ראיות מספיקות כדי להאשימם. ההחלטה הסופית, אם להגיש כתב אישום או בקשה למעצר עד תום ההליכים המשפטיים, צריכה להיות מבוססת על שיקולים מקצועיים­משפטיים, שאם לא כן עלול בית המשפט שלא להיענות לבקשת.המשטרה ואף לזכות נאשמים בגלל תביעות לקויות, שמלכתחילה לא היה בסיס להגשתן, כפי שאמנם אירע במספר מקרים. בעקבות הביקורת הוציאה המשטרה פקודת קבע שלפיה מוסמכים ראשי לשכות התביעות שבמרחבי המשטרה לסגור תיקים בהעדר ראיות מספיקות; לגבי תיקים, שהקריטריון הקובע הוא העניין לציבור, הוסמכו קצינים מרמת מפקד תחנה ומעלה להחליט. .4 בשנת 1977 הכין מדור תביעות במטא"ר טיוטה לפקודת קבע, הכוללת את תיאור התפקידים של התובעים, מסלול קידומם, תחומי אחריותם ודרכי מינויים. ­ עד מועד סיום הביקורת לא פורסמה פקודת הקבע. בהעדר פקודה בנדון קיימת אי בהירות בכל הקשור לארגון של יחידות התביעות וניהולן התקין. לפיכך קיים קושי לגבי קידומם של תובעים, מחוסר אפשרות של התקדמות במישור המקצועי. .5 יחידות התביעה מטפלות בשלוש השנים האחרונות במספר ניכר של תיקים, מ35,000­ בקירוב עד כ50,000­ תיקים פליליים בשנה; זאת מלבד כמה רבבות תיקים שבהם כתבי אישום על עבירות תעבורה. ב50/0­ר בקירוב מבין התיקים הפליליים מוגשים כתבי אישום לבתי המשפט. נוסף לטיפול בתיקים השוטפים קיים בבתי המשפט פיגור מצטבר בטיפול בתיקים משנים קודמות ­פיגור שחלקו נובע ממצב העניינים בתביעה המשטרתית )ראהלהלן( וחלקומהעומס בבתי המשפט. ­ למרות זאונ לא נעשתה בשנים האחרונות על ידי מחלקו! תקנים וארגון שבמטא''ר בדיקה לקביעת תקנים מעודכנים לכוח האדם ואמצעים ליחידות התביעה למילוי תפקידיה. גם התכנית, שהתבססה על נתונים נ*םוף שגת ,1979 ציינה כי המרים היו. כ40­ תקנים למשרות של תובעים ביחידות התביעה, ובמקביל לזה גם כוח אדם מינהלי לפי מפתח שקבעה התכנית )בנושא תקנים ואמצעים ראה להלן.( המשטרה הודיעה למשרד מבקר המדינה, כי . התקנים שהוקצו בשנת ,1981 יועדו כולם ליחידות המבצעיות; לפיכך הגרלת כוח האדם בהתאם לתכנית אינה ניתנת לעת.עתה לביצוע. . .6 כדי לקיים רמה מקצועית נאותה של הופעת תובעים בבתי המשפט שואפת המשטרה לאפשר להם השתלמויות מקצועיות ולמידת חידושי פסיקה וחקיקה. כן קבעה המשטרה, כי יש להקפיד על עקרון של יום הכנה לכל יום הופעה של תובע בבית משפט; בתכנית צויין גם כי לכל יחידת תביעות ימונה, נוסף למפקד, עובד ­הכפוף ישירות למפקד היחידה ­שיופקד על ניהול הספרייה המשפטית וירכז את תפקידי הבקרה ביחידה. לצורך קביעת התקנים הדרושים בהתאם לעקרונות האמורים יש להתחשב כמובן בנתונים הבאים : מספר השופטים, מספר ימי שפיטה ומספר אולמות משפט. ­ התברר כי מדור התביעות, לא קיים השתלמויות לתובעים ביחידות באורח סדיר. במרבית היחידות שנבדקו הופיעו בבתי המשפט מרבית התובעים ארבעה ימים בשבוע וביחידות תביעה קטנות אף חמישה ולעתים שישה ימים בשבוע. במצב זה עלולה להיפגע הרמה, הכללית של התביעה המשטרתית. עקב העומס הרב המוטל על התובעים נמנעת גם האפשרות לבקרה סדירה, ובתדירות מתאימה, על התיקים שנדונו בבית המשפט. המשטרה הודיעה למשרד מבקר המדינה, כי מסיבות תקציביות לא ניתן לממש חלק זה מהמלצות .התכנית, וגם לא להגדיל את תקן התובעים ולהקפיד הסבירה המשטרה, כי היא נתונה על העקרון של יום הכנה לכל יום הופעה של התובע. כן לתכתיבים של מזכירויות בתי המשפט הקובעים את ימי השמיעה בהתחשב באולמות הפנויים ובמספר השופטים הדנים במשפטים פליליים, כך שתיאום הופעתם של התובעים נעשה בכפוף לקביעת בתי המשפט. .7 בכל יחידת תביעות פועלת מזכירות, שמתפקידה לעסוק בעיקר ברישום ובמעקב אחר תיקים, בהדפסת כתבי אישום, בתיאום מועדי הופעה בבתי משפט ובמשלוח הזמנות לנאשמים ולעדים. 3ו4 התברר כי תקני מזכירות רבים אינם מאויישים על אף העלייה בעומס .התיקים ביחידות השונות. ב&רבית היחידות שנבדקו חסרות מזכירות או בתבניות דבר שגרם עיכובים בעבודה. במקומות אחרים עשו התובעים עצמם את עבודת המזכירות. למשל, באילת, לא הייתה עזרה מינהלית לתובעת בתחנה, והיא נאלצה לבצע בעצמה,את עבודת המזכירות, דבר שהפריע לה במהלך התקין של עבודתה. המשטרה הודיעה, כי לאחר מועד סיום הביקורת איישה את כל המשרות הקיימות בתקן. עם זאת על פי הקריטריונים שהוצעו בתכנית יש להקצות לכל חמישה תובעים תקן לעובד מזכירות אחד וכן רכז לכל יחידה. .המשטרה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי עקב אילוצים תקציביים לא ניתן להוסיף תקנים על פי ההמלצות האמורות. 8 חלק גדול מעבודת המזכירות ביחידות התביעה מתרכז במשלוח הזמנות לנאשמים ולעדי התביעה להופיע בבית המשפט. מנתוני מדור התביעות עולה, כי יש לשלוח חמש הזמנות בממוצע,לנאשם ולעדים לכל ישיבה של משפט, המנוהל במשך חמש ישיבות, דהיינו כ25­ הזמנות בגין כל תיק. חלק מן ההזמנות לעדים ולנאשמים, הנשלחות באמצעות הדואר, חוזרות בשל אי­איתור המען, אל ד,מזכירות של יחידת התביעה. הנוהג הוא שהמזכירות מעבירה את ההזמנות שחזרו ליחידות הסיור במרחב המתאים, ואלו, במסגרת שאר תפקידיהן, מנסות לפעול לאיתורהנאשמים והעדים. מספר רב של תיקים נדחים פעמים אחדות ­ כשלושה עד שישה חודשים בכל פעם כדי לאפשר למשטרה לאתר את.המוזמנים. לגבי חלק מן התיקים אף הוצאו צווי הבאה. י כד למשל: ביחידת תביעות תנוער. תל­אביב נותרו מן השנים 1976 עד 1980 82 תיקים, שלגביד­ם לא אותרו נאשמים בתאונות דרכים עם נפגעים, וכן יותר מ50­ תיקים מאותן שנים בגין נזק לרכוש בלבד. ביחידת התביעות במרחב השרון נותרו כ20­ תיקים, שבהם האשמות על פריצות, החזקת רכוש גנוב סמים וכד' שהטיפול בהם טרם נסתיים ; חלק מהתיקים "נמחקו" במזכירות בית המשפט בהעדר אפשרות לאיתור נאשמים ועדים. כאשר שופט לא היה מוכן לדחות שוב ושוב דיונים הורה במקרים אחדים על מחיקת כתבי אישום., וכתוצאה מכר לא הובאו עבריינים לדין. _ ביחידות התביעה v^m לא נ^שו פעולות שיטתיות או אפילו מבצעים חד­פעמיים לאיתור נאשמים ועדים, שההזמנות שנשלחו אליהם הוחזרו בדואר. מתר התביעות בטטא"ר אף לא הנחה את היחידות שבמרחבימ לנסות לטפל בתדירות קבועה מראש, בהזמנות­שחזרו ולא להגיח תיקים אלה ללא טיפול שנים מס&ר; לחילופיו, תיקים אלה לא הועברו ב1\דיתת קבועה לגורם מוסמד, שימליץ על סגירתם מחוסר אפשרות לאתר נאשמים או עיים. במועד הביקורת פעלה חוליית איתור רק ליד מדור התביעות הפליליות שבמחוז תל אביב ועד מיום הביקורת גקבעו תקגיפ לחולייה כזאת גם ביחידת תביעות תנועה שבמחוז. המשטרה הסבירה למשרד מבקר המדינה, כי הטלת תפקיד זד. על! יחיתת התביעה תחייב גיוס כוח אדם. הקמת חוליות איתור נתונה לשיקול מפקדי המחוזות בכפוף להיקף הבעייה השונה ממחוז ל3הוז. 9 יחידות התביעות שנבדקו נמצאו מתפקדות ברובן בתנאים פיסיים בלתי נוחים, ולעתים בתנאים גרועים במיוחד. במרחב! המרכז ממוקמת nrrr rarrana בדירת שוטרים, אשר הותאמה למשרדים: בשני חדרים יושבות חמש מזכירות, בחמישה חדרים נוספים )כולל מרפסת שנסגרה( יושבים התובעים שניים עד חמישה בחדר, ולחלק מהם אין מקום ישיבה קבוע. עבודה בתנאים כאלה פוגעת ביכולת התובעים להתכונן למשפטים הן מבחינת עיון בחומר והן בחקירת עדים לקראת ההופעות. מן הראוי, שהמשטרה תמנה גורם מוסמך, שיבדוק את תנאי העבודה בלשכות התביעה, ויבטיח לכל יחידה תנאים פיסיים מזעריים מבחינת משרד, חדרי מזכירות וספריה. לעתים בשל מצב הדיור הירוד אך בקושי ניתן לעורכי דין ולנאשמים לממש זכותם לעיין בחומר שבתיקים ולהעתיק מסמכים. ביחידות אחדות אין מכונות לצילום מסמכים למתן שירות זה לנתבעים כנגד תשלום. בעקבות הביקורת הודיעה המשטרה כי היא מודעת למצב ותעשה לשיפורו במסגרת האמצעים התקציביים העומדים לרשותה. הטיפול בתיקים והקשר עם בתי המשפט .1 בגמר החקירה מעבירות יחידות החקירה את התיקים ליחידות התביעה המתאימות. ביחידות התביעה מנותבים התיקים לפי עומס העבודה לתובעים השונים. ­ קיים פער ניכר בחלק מהיחידות בין המועד, שבו התקבלו התיקים ביחידת התביעות, לביו מועד מכירתם לתובעים לטיפול ולהכנת כתבי אישזמ. במרחב השרה הועלה, כי תיקים 414 שנתקבלו ביחידה הועברו. לתובעים בפיגור קד כדי שישה חודשימ ובמקרה אחד עד תשעה חדשים. במחוז תל אביב גערגה בדיקת מדגם של תיקים, שנתקבלו בחודשים יולי­נובטבר ,1980 ונמצא, שהיו 8יגורימ עד כדי ארבעה חודשים וחצי. נם בתחנת אילת נעשתה במאי 1981 בריקה מדגמית של תיקים, שנתקבלו מאוקטובר 1980 ער לתחילת פברואר ,1981 ונמצא, שהיו פיגורים עד כדי שמונה חודשימ. אי העברת תיק לתובע מעכבת את תהליד התביעה, ובעקבותיו גם את יתר ההליכים המשפטיים .* המשטרה הודיעה למשרד מבקר המדינה, כי צמצום משמעותי ב9ער הזמן שביו מועד קבלת התיק כיחידת תביעות לבץ מועד. מסירתו לתובע לטיפול, מותנה בתוספת כוח אדם. .2 תובע המקבל תיק בודק אס הראיות מספיקות להגשת כתב אישום. במקרים שלדעת התובע לוקה תיק בחסר, הוא ממליץ להחזירו ליחידה החוקרת לצורך השלמתו. המלצה זו עוד נבדקת בדרך כלל על ידי ראש לשכת התביעה. ­ בבדיקה מדגמית של רישומי תנועת התיקים ביחידות עולה, כי לא נוהל מעקב שיטתי אחר תיקים, שהוחזרו לצורך השלמתם. כך למשל עד מועד סיום הביקורת, כ60­ מתיקי הנוער, שהוחזרו עליידי מדור התביעות בתל­אביב ליחידות החקירה בחודשים ינואר­מאי ,1980 לא הוחזרו במשך כשנה ויותר, ויחידות החקירה אף לא נתבקשו לדווח מה עלה בגורלם של תיקים אלה.** בכמה תחנות, כמו בתחנת אילת, התברר, כי לעתים מוחזרים %50­a מתיקי החקירה לשם השלמה, דבר המוסיף על עומס העבודה המוטל על התובעים, ומאריך במידה משמעותית את משך הזמן הנדרש להגשת כתב אישום. במצב זה יתכן, כי נאשמים שנחקרו אך תיקם לא הושלם, לא הועמדו לדין בהעדר מעקב מתאים אחר התיקים. .3 תיקי תביעות, שבהם נערך כתב אישום, מוגשים לבית המשפט לרישום לשם קביעת מועד מוקדם ככל האפשר להקראתם בפני השופט. בכמה יחידות תביעה הועלה, כי קיימים פערי זמן גדולים בין מועד הגשת כתבי אישום על ידי לשכות התביעה של המשטרה לבין קביעת מועדי הקראה, על ידי מזבירויות בית המשפט ; בתקופות של עומס נהגה מזכירות בית המשפט בתל אביב וכן זו של נתניה לרשום את התיקים אף בלא לקבוע להם תאריך דיון, ודבר זה גרם הצטברות תיקים ביחידות התביעה. כך למשל במרחב השרון הצטברו בשנת 1980 בכל, חודש מאות תיקים, שלא נקבע להם מועד דיון. פיגור זה הגיע בחודשים אחדים עד כדי 800 תיקים. בבית המשפט לנוער בתל אביב נרשמו בלא שנקבע להם מועד דיון, יותר מ500­ תיקים, שהוגשו על ידי התביעה בסמוך למועד תום הביקורת באמצע .1981 שני תובעים, שהועסקו בעת עריכת הביקורת,. לא הספיקו להתגבר על עומס עבודתם. במחצית השנייה של 1981 אמורה הייתה לשוב לעבודתה שופטת נוער שלישית, ואם לא ימונה תובע נוסף, לא יהיה חרף מספר התיקים הרב הקיים, מי שיופיע בפניה מטעמ התביעה. המשטרה הודיעה למשרד מבקר המדינה, כי גויס תובע משפטן להופעה בבית המשפט לנוער בתל אביב. לשכת התביעות במרחב המרכז החזיקה, בעת עריכת הביקורת, בבתי המשפט שתחומה )פתח תקוה, רמלה, רחובות ואשדוד( יותר מ400­ תיקים שטרם נקבע להם מועד.להקראה. בתיקים אחרים נקבעו מועדי הקראה על פני תקופה של חצי שנה ויותר. שופט נוער יושב במרחב זה ברמלה וברחובות פעם בשבוע ובפתח תקוה ובאשדוד פעם בשבועיים.. תיקי נוער נרשמים להקראה תוך שמונה חודשים עד שנה מיום הגשתם. למעשה ניתן לקבוע, כי אין לתביעה שליטה על מועדי קביעת הדיונים, והיא תלוייה בעניין זה לחלוטין, פרט למקרים מיוחדים ונדירים, בסדרי העבודה של בתי המשפט. מרחב המרכז סובל בשנים האחרונות ממחסור בשופטים, הנותן אותותיו בקביעת מועדים להקראה ולהוכחות. בבדיקה, שערך משרד מבקר המדינה לאחרונה בנושא הגשת כתבי אישום בגין תאונות קטלניות, הועלה, כי טיפול המשטרה עד להגשת כתב האישום' לפרקליטות או לבתי המשפט נמשך משלושה­ חודשים עד שנה ויותר מיום קרות התאונה )ראה דו"ח ,30 עמי .(373 s ראה גם בדו­ו! זה בפרק '­הטיפול בעבריינות נוער" עמי .359 415 יצוין כי יש מקומות, שאף אם ימונו שופטים נוספים בבית המשפט, לא יימצאו להם אולמזת, שבהם ניתן לקיים דיונים. כך למשל ברמלה קיימים שני אולמות משפט ­ אחד בבית המשפט ואחר בתחנת המשטרה. בימים, שבהם­יושב בבית המשפט גם שופט נוער, מתקיים הדיון ­ מחוסר אולם מתאים נוסף ­ בחדר המזכיר. חוק הנוער )שפיטה, ענישה ודרכי טיפול, התשל"א,(1971­ קובע בית המשפט לנוער יקיים ככל האפשר הפרדה בין בית המשפט לנוער לבין בית המשפט כי למבוגרים. באותו בית משפט אין הפרדה בין בוגרים לקטינים הממתינים לדיון. על הנהלת בתי המשפט לדאוג להפרדה מתאימה העונה לדרישות החוק, .4 מסמך מחלקת החקירות והתביעות במטא"ר מיום ,4.3.80 הדן בקשר הגומלין שבין עבודת החקירות המשטרתית לביו התהליך המשפטי, מציין כמה גורמים, המעכבים את התהליך המשפטי התקין; בעיקר פער הזמן שבין העברת החומר לתביעה לבין הגשת כתב אישום ורישומו בבית המשפט; לבית המשפט דרוש זמן נוסף עד לתחילת המשפט, ומגמר ההליכים עד למתן פסק דין. עיכובים כאלה היו במרבית היחידות שנבדקו. .5 משך ההליכים מותנה במספר העובדים ובאמצעים העומדים לרשות התביעה המשטרתית או בתי המשפט והמזכירויות. כך למשל, כמה מבתי המשפט שתוגברו בשופטים ובעובדי מזכירות הביאו לכך, שבחלק מהתקופות עלה מספר התיקים שהושלם הדיון בהם על מספר התיקים החדשים שנרשמו. בתחילת 1980 נותרו בטיפול בתי המשפט 4,221 תיקים, שהטיפול בהם החל לפני ינואר אותה שנה ­ פיגור בהיקף ארצי של כ150/0­ בממוצע מהטיפול השנתי של המערכת, לפי קביעת המסמך האמור של מחלקת החקירות. התביעה המשטרתית פועלת בתוך המערכת המשפטית של המדינה, ויש ביניהן תלות הדדית. התקלות על האחרת. הוועדה לבירור נושא הפשיעה בישראל, בהתייחסה שקיימות באחת משפיעות גם לעניין, בתי המשפט, כבר עמדה על כך, שארגון בתי המשפט אינו יעיל ודרושים שינויים רבים כדי לשפרו. היא הדגישה, כי ספק אם אי­פעם קיים היה המספר הרצוי של שופטים ושל אולמות לניהול משפטים ללא פיגורים ; אם יתווספו שופטים למערכת הקיימת במרבית המקרים לא יהיה מקום להושיבם. הוועדה המליצה עלן הנהגת משמרת שיפוט שנייה כדי. לנצל; בצורה יותה יעילה את המתקנים הקיימים. בדרך זו אף ניתן היה לקיים את הוראות סדר הדין הפלילי בדבר שמיעת המשפט הפלילי ברציפות מדי יום ביומו ­ הוראה שאיננה נשמרת ושבית המשפט העליון מתח על כך לא פעם ביקורת. שיבושים בדו"חות תנועה ­ הזמנה לדין ליקויים במילוי דו"חות. תנועה, מסוג הזמנה המרכז, העלתה כמה במרחב בדיקה, שנערכה לדין, הנמסרים על­ידיו שוטרי סיור לנהגים בדרך. התברר כי במקרים רבים שוטרים תשמיט תאריך משפט בלי קשר לתאריכים, שבהם יושבים שופטי תנועה בדין. מה גם ששוטרי הסיור המפקחים על התנועה בקטעים ביךעירוניים, מחזיקים פנקסים מאזורים שונים ועקב מתן דו"ח מהפנקס הבלתי מתאים קורה, שאדם מוזמן במועד לא נכון לבית המשפט, שלא בתחום השיפוט שבו בוצעה העבירה. גם טעויות אלו, כשהן מתגלות בערד מועד, על מזכירות לשכת התביעות לתקן. בדיון עם ראש מדור התביעות במטא"ר נאמר למשרד מבקר המדינה, כי המצב במרחב המרכז דומה לזה שבמרחבים כפריים אחרים, שבהם יש ריבוי יישובים ותחנות )כמו מרחב השרון, מרחב הגליל, מרחב העמקים.( ורשומות מסמכיט אגטחת ­ בכל יחידות התביעות שנבדקו נמצאו תנאי אבטחת המ8מכימ והתיקים לקויים. תילץמ ומסמכים מוחזקים בחדרי התובעים או במזכירויות ובמשרדי הרישום, בדרך כלל, בארונות ns משרדיים רגילים עם נעילה פשוטה, ולרוב פזורים על מדפים או על שולחנות. במדור תביעות בתל­אביב למשל מונחים חלק מתיקי הנוער על מדפים פתוחים במסדרון של .,1 היחידה, שבו עוברים גם אנשים זרים ובן עורכי דין או נתבעים הבאים לצורך בירורים שונים. במצב זה חומר, המיועד להגיע לבית המשפט, עלול ללפת לאיבוד או במקרה יותר חמור ­ להילקח על ידי מי שמעוניין לחבל בהליכים משפטיים. 416 מן הראוי להקצות ליהירות אמצעים פיסיים הדרושים לאחסנה מגורה ומאובטחת של ולחומר המשפטי. התובעים של משטרת ישראל! מופיעים בבתי משפט השלומ לסוגיהם. רמת התובעים בדרך גלל משביעת רצון. עם זה, אין המשטרה פטורה מלפעול לסף, שמערך התביעה יושתת על כוח אדמ מקצועי של משפטנים, אשר יודרך באורח סדיר, ועבודתם תהא נתונה לבקרה נאותה. בדרך זו יימנעו ככל האפשר תקלות מהכנה לא מספקת של תיקים. כפי שמראים הממצאים, יש עוד להתמודד עפ הבעייה של מתקנים ושירותי עזר לא נאותים ובלתי מספיקים. על המשטרה נם לפעול כיתר תיאום עם הנהלת בתי המשפט כדי למנוע עיכובים בהבאת עבריינים לדין. טיפול מקצועי, יעיל ונמרץ בתביעות המשטרתיות עשוי לתרום את תרומתו במערך הכללישל הלוחמה בפשיעה. ארגון משמר הגבול והפעלתו משמר הגבול )להלן מג"ב( הוקס בשנת 1953 במסגרת המשטרה כיחידה, שתפקידה הבטחת גבולות המדינה והיישובים בפני הדירה והסתכנות ושמירת בטחון הנפש והרכוש באזורי הספר. לאחר מלחמת ששת הימים הועברו חלק מיחידות משמר הגבול לשטחים שמעבר לקו הירוק והוכפפו לממשל הצבאי כדי לפעול שם בתפקידי השלטת סדר ובטחון ובמניעת פעילות חבלנית ; בשנת 1974 החליטה הממשלה להעביר את האחריות לבטחון פנים מצה"ל למשטרת ישראל, ובעקבות זאת הוטלו על משמר הגבול: משימות חדשות .* ב1975­ החליטה הממשלה להטיל על משטרת ישראל את האחריות לאבטחת מתקנים בטחוניימ. בעקבות זאת נערך משמר הגבול מחדש: רוכזו פלוגות והוצבו כוחות סיוע למחוזות המשטרתיים; הוקמה היחידה המיוחדת ללוחמה בטרור, הוצבה יחידת מג"ב בנמל תעופה בן­גוריון ויחידות בנמלי חיפה, אשדוד ואילת ואורגן מחדש משמר היישובים. ביולי 1980 פרסם המינהל לתכנון וארגון שבמטה הארצי פקודה על ארגונו הכולל של מג"ב ועל שיטת הפעלתו. בחודשים אוקטובר­דצמבר 1981 בדק משרד מבקר המדינה את ארגונו ושיטות הפעלתו של משמר הגבולי. הבדיקה, נערכה במטה מג"ב, בבסיס האימונים החילי, במפקדות המרחביזת, בפלוגות מבצעיות ובגזרות משמר היישובים. מבנה וארגון .1 מטה מג"ב הוא מפקדה עצמאית, הכפופה ישירות למפקח הכללי של המשטרה. מטה מג"ב מפעיל מפקדות מרחביות אופרטיביות, להן כפופות פלוגות מג"ב וגזרות משמר היישובים ראה להלן.() אותן מפקדות אחראיות לכוננותן המבצעית ולאימוניהן השוטפים של היחידות. בנוסף לפעילות המבצעית יש למג"ב אחריות לקיום האבטחה במתקנים בטחוניים, יחידות האבטחה כפופות למפקדות המרחביות. .2 ייעודו של מג"ב, כפי שהוגדר לאחרונה מחדש במיתאר הכולל של תכנית היערכות של משטרת ישראל במאי ,1980 הוא להיות זרוע מבצעית מקצועית של המשטרה ללחימה בטרור­ ולפעולות בטחוניות מיוחדות. בנוסף לכך על משמר הגבול להוות כוח רב תכליתי לאבטחה ושיטור בגבולות ובשטחים מעבר לקו הירוק, לשמש כעתודה מרוכזת וניידת להתערבות מיידית ולתת סיוע ותגבור ליחידות המשטרה במילוי משימותיהן. יחידות משמר הגבול פזורות ברחבי המדינה, והוא מפעיל כוחות על פי ייעודיו ומשימותיו: א() אבטחת מתקנים על ידי יחידות מרותקות למתקנים. . בנושא זה ראה גם בדויה זה בפרק: מ8רגת הבטחון ­ בטחון פנים. 7ו4