חומר רקע - גורמים חיצוניים
10
בפברואר
2026
כ"ג בשבט,תשפ"ו
סימוכין: 0001074
לכבוד
וועדת ה
פנים ו
הגנת הסביבה
כנסתישראל
שלום רב,
הנדון: הצעתחוקמקרקעי ישראל(תיקון-
הקצאת מקרקעיןלרשויות מקומיותלטובת הקמת
מתקניאנרגיה מתחדשת) –
תשפ"ה 2025
סימוכין:פ/2025
- חבריהכנסתמשהסעדהוששון גואטה
לקראתהמשך הדיון בהצעת החוק שצפוי להתקיים ביום ד' 11/2/2026
,להלן תובא בקצרה
התייחסות מרכז השלטון האזורילסעיפי הצעתהחוק.נציגיהמרכז יבקשו להציג אתהדברים
במעמדהדיון בסעיפי הצעת החוק.
א.
רקע והצגתההצעה
הצעתהחוקמבקשת להוסיף סעיף4כגלחוק רשות מקרקעיישראל,התש"ך–
1960
, ולקבוע כי
רשותמקרקעיישראלתקצה קרקע לרשות מקומיתהנמצאת באזורעדיפות לאומית, לצורךייצור
חשמלממקורות אנרגיה מתחדשתואמצעיאגירת אנרגיה,בהיקף שלעד 1,000
דונם.
הנמקת ההצעה נשענתעל הצורךבחיזוקעצמאותן הכלכליתשל רשויות מקומיות בפריפריהועל
תרומתמתקני אנרגיה מתחדשתלעמידה ביעדיהממשלה בתחום האנרגיה והאקלים.
ב.
עמדת מרכז השלטוןהאזורי –
כללי
1.
מרכז השלטון האזורי תומך בקידום אנרגיה מתחדשת ובחיזוק הכלכלה של הרשויות
המקומיות,אךסבורכינוסחההצעהבמתכונתוהנוכחיתמעוררקשייםמהותייםתכנוניים,
משפטיים, קניינייםוכלכליים,המחייבים תיקון והבהרה.
2.
הקצאה ישירה של מקרקעי מדינה בהיקפים משמעותיים, בפטור ממכרז ולצורך פעילות
כלכלית מניבת הכנסה, חורגת מעקרונות היסוד החלים על ניהול משאבי ציבור מוגבלים,
ועלולה לפגוע בשוויון, בתחרות ההוגנת ובחופש העיסוק; זאת במיוחד מקום שבו מדובר
במשאב קרקע המצוי במחסור. וכאשר בפועל עתודות הקרקע הזמינות לפיתוח מצויות
בשולי הערים ובמרחב הכפרי ובראשן הקרקע החקלאית -
המהווה עתודת קרקע לאומית
מוגבלת ובעלת חשיבות ציבורית מהמעלה הראשונה.
3.
משכך,סבורמרכזהשלטוןהאזוריכיקידומהשלההצעהמחייבאיזוניםותיקוניםבסעיפיה
כמפורטלהלן:
ג. הערות עקרוניותלהצעתהחוק
4.
תחולת החוק –
אזוריעדיפותלאומית
(א)
ההצעה חלה על כלל הרשויות המקומיות הנמצאות באזורי עדיפות לאומית,
כהגדרתם בדין, ללא אבחנה בין סוגי רשויות (עיריות, מועצות מקומיות ומועצות
אזוריות)וללאבחינה של מאפייניהןהמרחביים,הכלכלייםוהתכנוניים.
(ב)
על פי עיבוד נתונים ממשלתיים (רשימות יישובים באזורי עדיפות לאומית לפי
החלטותממשלהשונות),ניתןלהעריךכימדוברבטווחשלכ־70
–
90
רשויותמקומיות
(עיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות) אשר בתחומן מצויים יישובים או
שטחיםהמוגדרים כאזורי עדיפות לאומית.
(ג)
יודגש כי אין כיום מקור ממשלתי מוסדר אחד המפרסם רשימה רשמית, סגורה
ומתעדכנת של רשויות מקומיות לפי הגדרת אזור עדיפות לאומית, וכי הרשימות
הקיימות מתבססות על יישובים, אזורי תעשייה או מתחמים, ומתעדכנות מעת לעת
בהתאםלהחלטות ממשלה.
(ד)
בהיעדר רשימה מוסדרת כאמור, קיים קושי לבחון מראש את ההשלכות המרחביות
והתקציביות של החלת ההצעה על מספר רב של רשויות מקומיות, השונות מאוד זו
מזו בהיקף השטח, בעתודות הפיתוח וביכולת המימוש בפועל. בהערכה מצרפית,
החלת ההסדר על טווח של כ־70
–
90
רשויות מקומיות, כאשר
לכל אחת מהן
מתאפשרתהקצאהשלעד1,000
דונם,עשויהלייצרפוטנציאלתכנוני-
קרקעיבהיקף
של כ-
90
אלף דונם של מקרקעי ציבור/שטחים חקלאיים. היקף זה בעל משמעות
לאומית,הןמבחינתמשאבהקרקעהמצומצםבמדינתישראלוהןמבחינתההשלכות
התקציביות, הכלכליות והתחרותיות הנלוות להקצאה רחבת היקף של קרקע בפטור
ממכרז,ללאעבודתמטהממשלתיתכוללתוללאמנגנוניבקרה,תעדוףודיפרנציאציה.
(ה)
מוצע לפיכך, כי במסגרת החקיקה ייקבע מנגנון דיפרנציאלי, המבוסס על מאפייני
הרשות,היקףשטחה,עתודותהפיתוח,דירוגההסוציו־אקונומיומצבההכלכליוזאת
חלף קביעתתחולה אחידהוגורפתלכלל הרשויות באזורי עדיפותלאומית.
5.
היקףהקרקע –
קביעה גורפת של1,000
דונם
(א)
קביעת רף של עד 1,000
דונם לכל רשות מקומית אינה נשענת על ניתוח תכנוני או
כלכלי של צרכימתקני אנרגיה שונים.
מתקני אנרגיה מתחדשת מגוונים בהיקפם: מתקנים קרקעיים סולאריים, מתקני
אגירה,חוות שרתים תומכות רשת,מתקנים דו-
שימושייםועוד.
מתקן בהיקף של 1000
דונם נדרש בד"כ עבור מתקן סולארי קרקעי; בעוד המדיניות
הקיימת היא לצמצם הקמתם של מתקנים קרקעיים ולהפנות את השוק למתקנים
בדו שימוש או בטכנולוגיות יעילות תוך ייעול השימוש בקרקע.
רשותמקומיתיכולהלהשיארווחיםמהותייםגםמהיקפיקרקעמצומצמיםבהרבה,
במיוחד בשילובמתקניאגירה אומתקנים עלגגות או משולבי מבנים.
(ב)
מומלץ לפיכך, לקבוע טווחי שטח משתנים בהתאם לסוג המתקן והטכנולוגיה,
ולהימנע מהצמדת זכות להקצאת קרקע בהיקף קבוע וגבוה. כמו כן, נמליץ להוריד
את רףהיקף הקרקע לעד-
500
דונם.
6.
תכנון קודםלקניין
(א)
נוסח ההצעה יוצר זיקה ישירה בין הקצאת הקרקע לבין עצם קידום המתקן, מבלי
להבטיח כי התכנוןהסטטוטורייקדיםאת הקניין.
עיקרון יסוד בדיני התכנון הוא כי ייעוד הקרקע נקבע בהליך תכנוני, ורק לאחריו
מוסדרות הזכויות הקנייניות.
מוצע לפיכך, להבהיר במפורש כי הקצאת הקרקע תיעשה רק לאחר אישור תכנית
תקפהעלפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה–
1965
.
7.
תחומי שיפוט,מאבקי גבולותומניעת שימושעקיףבהליכי שינוי תחום שיפוט
(א)
ההצעה בנוסחה הנוכחי אינה קובעת כי הקצאת מקרקעין מכוחה תוגבל אך ורק
למקרקעיןהמצויים בתחום השיפוט התקף של הרשות המקומית במועד ההקצאה.
היעדר קביעה מפורשת כאמור עלול להצית מאבקי גבולות בין רשויות מקומיות,
ולעודד ניסיוןלכרוךהקצאותקרקע מניבות הכנסהעם הליכים לשינוי תחום שיפוט.
תחומי שיפוט מוסדרים בהליך סטטוטורי ייעודי, המבוסס על שיקולים מרחביים,
תפקודיים ותכנוניים, ואינם אמורים להיות מוכרעים או מושפעים משיקולים
כלכליים נקודתיים או מהקצאת משאבי קרקע מניבים גם כאשר עסקינן בתשתיות
לאומיותהתואמותיעדי ממשלה.
קיים חשש כי בהיעדר הבחנה ברורה, תיווצר פגיעה בעקרונות השוויון בין רשויות
מקומיותובאמון בהליכי ועדותהגבולות.
מוצע לפיכך, לקבוע במפורש כי הקצאת מקרקעין מכוח החוק תחול אך ורק על
מקרקעין המצויים בתחום השיפוט הקיים של הרשות המקומית במועד ההקצאה,
וכי עצם ההקצאה או הפוטנציאל הכלכלי הנובע ממנה לא יהוו שיקול, במישרין או
בעקיפין, בפתיחה, בניהול או בקבלתהחלטות שלועדות גבולות.
8.
הבחנה בין מועצה אזוריתלביןאגודה שיתופית
(א)
ישלחדד כי רשות מקומית אינה אגודה שיתופית ואינה גוףיזמי פרטי.
(ב)
כמו כן, מועצה אזורית אינה עוסקת בחקלאות, אלא בניהול מוניציפלי של מרחב
כפרי; לפיכך אין זיקה ישירה בין מועצה אזורית לבין מתקנים אגרו-
וולטאיים כפי
שצוין בדיון הקודם בהצעת החוק.
יש להבהיר בדברי ההסבר ובנוסח החוק את גבולות הפעילות הכלכלית של רשות
מקומיתושהיאאינהחלהעלגופיםחקלאייםאואגודותשיתופיות.לחילופין,לקבוע
מנגנון של "זכות קדימה" או "הסכמה מראש" של המועצההאזוריתלגביההקצאות
המבוצעות בשטחיהמשבצת וזאתעל מנתלמנוע מצב שבו רמ"יתקצהקרקעליישוב
הבודדעל חשבוןפוטנציאל הפיתוחהאנרגטי שלהמועצההאזורית.
9.
החרגת שטחיםרגישיםנופיתותיירותית
(א)
הצעת החוק עוסקת באזורי עדיפות לאומית שלעיתים חופפים לאזורי תיירות ונוף
רגישים. נדרש לפיכך כי לרשות המקומית תינתן זכות וטו על הקצאת שטחים
המוגדרים במסמכי המדיניות של הרשות המקומית כאזורים לשימור נופי ו/או
תיירותי.
10
.
סמכויות רשויות מקומיות בפעילותעסקית
(א)
פעילותעסקיתשל רשות מקומית מוסדרת בדין,לרבות באמצעות תאגידיםעירוניים
וחברות כלכליות.
(ב)
יש לבחון האם הקמה והפעלה של מתקני אנרגיה בהיקף נרחב חורגות מסמכויות
הרשות, או יוצרות סיכונים פיננסיים.
יש לעגן במפורש את היקף הסמכויות, תחומי האחריות ומנגנוני הבקרה, בהתאם
לפקודת העיריות, צו המועצות המקומיות וחקיקת המשנה הרלוונטית ולהוסיף
סמכותליצוראנרגיהכולל.עודישלהסדירבמסגרתהחקיקהמנגנוןפיקוחהדוקעל
עמידה בתנאי ההקצאה והגבלת השכרתה לצד' ג' פרטי ללא פיקוח ובכלל זה
האפשרות לבטל את ההקצאה במקרים בהם היא זו אינה עומדת היעדים הציבוריים
שהוגדרו.
11
.
חברות כלכליותותאגידי אנרגיה
(א)
ההצעה אינה מגדירהמהי"חברה כלכלית" או"תאגיד אנרגיה"של רשות מקומית.
היעדר הגדרה יוצר אי-
בהירות משפטית באשר לפעילויות המותרות, למבנה הבעלות
וליחסיהגומלין עם השוק הפרטי.
ישלכלולבמסגרתההצעהאובתקנותשיותקנומכוחה,הגדרותברורותולהתאיםאת
הפעילות להוראותהדין לרבות אלה החליםעל השלטון המקומי.
12
.
פטורממכרז –
היבטים משפטייםותחרותיים
(א)
פטור ממכרז בהקצאת מקרקעין הוא חריג לכלל, במיוחד כאשר מדובר במשאב
ציבורי מצומצם.
קרקע לצורך ייצור חשמל אינה בהכרח "צורך ציבורי" במובנו הקלאסי, ועלולה
להתפרש כפגיעהבחופשהעיסוקובתחרות.
כיון שרשות מקומית הנה גוף שלטוני הפועל לתועלת הציבור, מוצע לאפשר בחקיקה
הקצאתקרקעבפטורממכרזעבורמיזםלאנרגיהמתחדשתולגדרהכךשתמנעחשיפת
הרשויות המקומיות לסיכונים כלכליים ומשפטיים. בתוך כך מוצע להוסיף תקנות
ייעודיותוהפניהלהחלטות מועצתמקרקעיישראל המסדירותפטורים ממכרז
התואמים את תכלית החקיקה ובכלל זה לכלול מודלים של שיתוף פעולה עם השוק
הפרטי.
13
.
מבחני הכנסהומדדים כלכליים
(א)
ההצעה אינה כוללת מבחני הכנסה או קריטריונים כלכלייםלזכאות.
ללא מבחנים אלו,ההקצאה אינה ממוקדת ברשויותהזקוקותלה ביותר.
נבקשלקבוע מבחני הכנסה, איתנותפיננסיתודירוגסוציו-
אקונומי כתנאילהפעלת
הסעיף.
לסיכום:
מרכז השלטוןהאזורי סבור כי יש מקום לקדם חקיקה שתאפשר לרשויות מקומיות
להשתלב במשק האנרגיה המתחדשת,אך זאת תוך שמירהעלעקרונותהיסוד של שמירהעל
משאבהקרקע, דיניהתכנון, הקניין, התחרותוניהול משאבי ציבור.
נודה לפיכך על הטמעת השינויים הנדרשים בחקיקהעל מנתלהבטיח את תכליתהלצדהאיזונים
הראוייםהנדרשים בה.