חומר רקע
ההיערכות הלאומית
להגנה מפני איום הרחפנים
ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים
|
3
תקציר
רקע כללי
רחפ
ן הוא
כלי טיס בלתי מאויש
המופעל מרחוק.
כלי טיס זה הוא קטן
ממדים,
ממונע ובעל להבים אופקיים
אחדים המאפשרים את תנועת
ו באוויר1
.
בשנים האחרונות חלה האצה
משמעותית בפיתוח ו
ייבצור
של
רחפנים
בעולם.
הוזלת מחירם, פשטות הפעלתם,
שיפור יכולותיהם
וזמינות ערוצי הרכש
שלהם הביא
ו להרחבת השימוש ב
רחפנים הן
לצרכים אזרחי
ים
והן לצרכים
ביטחוניים. על פי הערכות
רשות
התעופה האזרחית (להלן - רת"
א),
המהווה
את
הגוף
המאסדר (
הרגולטור)
ל
תחום התעופה האזרחית בי
שראל,
בשנת
2017
יתקרב מספר הרחפנים
בישראל ל-
20,000
.
השיפור ביכולות הרחפנים
והשימוש הגובר בהם
מעידים
גם על
גידול
בפוטנציאל האיום הנובע מהם,
בהיבטים ה
ביטחוניים, ה
פליליים הו
בטיחותיים,
הן
מרחפנים שמקורם בשטח המדינה והן מ
רחפנים
החודרים אליה מבחוץ.
נוכח התגברות איום
הרחפנים
החל המטה ללוחמה בטרור (להלן -
המטה
ללוט"ר) שבמטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל) במרץ 2015
להוביל
עבודת
מטה בין-
משרדית להסדרת האחריות להתמודדות
עם
איום זה ברמה
הלאומית
, לרבות בהקשר של בטיחות התעופה
(להלן -
עבודת המטה.)
זאת,
במטרה לקדם הצעת מחליטים
לצורך הגשתה לוועדת השרים לענייני ביטחון
לאומי
(להלן -
הקבינט המדיני-ביטחוני או הקבינט)
כדי שתקבל החלטת
ממשלה2 בנושא.
פעולות הביקורת
ב
חודשים
ספטמבר 2016
-
פברואר 2017
בדק משרד מבקר המדינה את
ההיערכות הלאומית להגנה
מ
פני איום הרחפנים, את ה
סמכות ו
האחריות של
הגופים ה
רלוונטי
ים
לנושא זה, וכן את אכיפת דיני הטיס כלפי מפעילי רחפנים
ו
היבט
ים ב
א
סדר
ת
השימוש ברחפנים.
הביקורת נע
שתה בצה"ל -
בזרוע האוויר
והחלל (להלן -
חיל האוויר), ב
אגף המבצעים ו
באגף התכנון; ב
שירות
הביטחון הכללי (להלן -
שב"כ); ברת"א; במל"ל -
במטה ללוט"ר; במשרד
ל
ביטחון הפנים
(להלן -
המשרד לבט"פ) ובמשטרת ישראל
(להלן גם -
המשטרה).
מכונה גם "רב-להב" ו"רב-
רוטור."
1
בהחלטת הממשלה מ-
31.5.15
מס'( 41) על מינוי הקבינט המדיני-
ביטחוני נקבע, כי "החלטת
2
ועדת השרים מחייבת כמו החלטת ממשלה."
4
| דוח ביקורת מיוחד
באפריל 2017
העביר משרד מבקר המדינה טיוטת דוח ביקורת לתגובת
הגופים המבוקרים. מהתגובות לטיוטה וממסמכים נוספים שהועברו למשרד
מבקר המדינה עלה, כי לאחר מועד משלוח הטיוטה נמשכה עבודת המטה
במל"ל בנושא הצעת המחליטים. לפיכך נתונים מסוימים בנושא עבודת מטה
זו של המל"ל עודכנו עד ספטמבר 2017
(להלן -
מועד עדכון הביקורת.)
הליקויים העיקריים
היעדר גורם אחראי
להגנה מפני איום
הרחפנים
שמקורם בשטח המדינה
בין
צה"ל לבין
ה
משטר
ה עלו אי-
הסכמות
לגבי
האחריות לטיפול באיום
הנובע
מ
רחפנים שמקורם בשטח המדינה
, ונמצא כי אף לא אחד מהם ראה את
עצמו
אחראי לנושא. כך, גורמי טרור או גורמים פליליים עלולים לנצל מצב זה
ולעשות שימוש לרעה ברחפנים.
כאמור, במרץ 2015
החל המל"ל לקיים עבודת מטה בנושא זה, אולם עד
מועד עדכון הביקורת, ספטמבר 2017
הקבינט טרם קיבל החלטה בעניין,,
והאחריות הלאומית להתמודדות עם איום הרחפנים טרם הוסדרה.
עקב
כך,
בשנתיים וחצי האחרונות
קיים
למעשה
ריק
ואקום)(
בתחום זה: לא ניתן מענה
הולם
ברמה הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים שמקורם בשטח מדינת
ישראל, וגדל
הסיכון לפגיעה בביטחון המדינה.
על אף התמשכותה של עבודת המטה ו
על אף שגם
לאחר קבלת החלטת
ממשלה צפוי שיידרש זמן רב עד למימושה, ולמרות התגברות הסיכון מאיום
הרחפנים בשנים האחרונות, לא נמצא שהמל"ל העלה לפני ראש הממשלה
המלצה לקבוע גוף שיהיה אחראי להתמודדות עם איום זה ברמה הלאומית
באופן זמני, עד למימושה המלא של החלטת הממשלה לכשתתקבל, ועל
בסיס הקיים.
פערים ב
אסדרת
השימוש
ברחפנים
אכיפת דיני הטיס
אמצעי האכיפה המוקנים לרת"א, הן המינהליים והן הפליליים, אינם מספקים
מענה מיטבי לצורך אכיפה יעילה של חוק הטיס,
ה
תשע"א-
2011
(להלן -
חוק
הטיס)
על מפעילי
רחפנים. במצב
זה
קיים סיכון לפגיעה בבטיחות התעופה.
ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים
|
5
אכיפה מינהלית:
סמכותו של מנהל רת"א להגביל, להתלות, לבטל או לסרב לחדש
רישיון:
רישיון של מפעילי רחפנים
אינה ישימה
כלפי
רובם
המוחלט של מפעילי
הרחפנים, שכן הם מטיסים
רחפנים
למטרות פנאי או ספורט, בלי שנדרש
לכך רישיון.
ם העיצום הכספי
שבסמכות רת"א להטיל על מי שהפעיל
עיצום כספי: סכו
רחפן למטרות פנאי או ספורט
בניגוד לחוק
הטיס אינו משמעותי,
ומשום כך
אין בו כדי לה
רתיע.
אין בכוחה של רת"א
לבצע אכיפה מ
ינהלית יעילה
עבודת מפקחי רת"א:
כלפי מפעילי רחפנים, שמספרם הולך
ועולה, באמצעות שני תקני
מפקחי
ם
בלבד
(להלן –
מפקחי רת"א), שאמורים לבצע
את פעילות האכיפה נוסף
על
תפקידיהם האחרים.
אכיפה פלילית:
מחד גיסא השר לביטחון הפנים לא הסמיך את מ
פקחי
רת"א
להפעיל
סמכויות חקירה לצורך אכיפה פלילית של הוראות חוק הטיס, ומאידך
גיסא
ה
משטר
ה
אינה רואה עצמה אחראית לאכיפת כלל העבירות המנויות
בחוק,
אלא ב
"אירועים ספציפיים"
בלבד.
יתרה מכך, המשטרה סוגרת תיקי חקירה
הנוגעים
להפעלת
רחפנים
בנימוק
שרת"א
מוסמכת לחקור עבירות אלו,
למרות שהמשטרה מודעת לכך שהסמכה כזו אינה קיימת למפקחי רת"א
בפועל. יוצא אפוא,
כי אכיפה פלילית של הוראות חוק הטיס בעניין רחפנים
אינה מתבצעת כנדרש.
רישום רחפנים
1
.
ריבוי הרחפנים
בשמי המדינה טומן בחובו
סיכון בטיחותי בין היתר,,
לבטיחות התעופה האזרחית.
עם זאת, חוק הטיס אינו דורש את רישומם
של רחפנים המשמשים לצורכי פנאי או ספורט, שהם הרוב המוחלט של
הרחפנים המופעלים בישראל. כך, שיעור
הרחפנים
הרשומים
תמכחייב
מחוק הטיס הוא שולי ביחס לכלל
הרחפנים
המופעלים בישראל.
2
.
אף
שנושא ההגנה מפני איום
הרחפנים
נמצא בעבודת מטה
ממרץ
2015
,
ואף שהמשרד לבט פ,"
משטרת ישראל ושב"כ
הצביעו על הצורך
לשפר
את אסדר
ת
השימוש ברחפנים ככלי משלים להתמודדות עם האיום
המתפתח, לא
קיימו גופים אלה -
בשיתוף
רת א," המהווה את הגורם
האחראי על פי חוק לאסדרת התעופה האזרחית -
דיון ממצה בסוגיית
התרומה שבהחלת חובת הרישום
על כלל הרחפנים
להתמודדות עם
האיום הביטחוני.
6
| דוח ביקורת מיוחד
היערכות
צה"ל להגנה מפני איום
הרחפנים
שמקורם
מחוץ למדינה
לחיל האוויר עדיין אין מענה
שלם
להגנה מפני איום הרחפנים.
אמנם
בצה"ל
נמשכת עבודת המטה להגנה מפני איום הרחפנים, אך
טרם
נקבעו,
וממילא
לא אושרו ו
לא תוקצבו, תהליכי בנ
יין הכוח ותהליכי הפעלת הכוח בתחום זה
במסגרת תכנית רב-שנתית. בשל הערכ
ת
צה"ל
כי איום הרחפנים הו
א
איום
מתפתח, ייחודי
ומדאיג,
ובשל
העובדה שעדיין אין בידי צה"ל מענה שלם
לאיום, גובר הסיכון כי שימוש ברחפנים
על ידי
האויב יישאר ללא מענה
מספק.
ההמלצות העיקריות
היעדר גורם אחראי
להגנה מפני איום
הרחפנים שמקורם
בשטח
המדינה
עם קבלת החלט
ה ב
קבינט המדיני-
ביטחוני
בנושא, על
המל"ל להשלים
בהקדם את עבודת המטה בהתאם למתווה
שיוחלט. נדרש להתחיל
מוקדם
ככל האפשר בתהליך
הארוך
והמורכב של ההיערכות
ברמה
הלאומית
למתן
מענה לאיום על היבטי
ו
השונים (
התקציביים,
הארגוניים, המבצעיים,
הטכנולוגיים,
האסדרתיים והמשפטיים) על כל גוף הנוגע בדבר לקבוע,.
במסגרת תחומי אחריותו,
מפת דרכים""
להיערכות
להגנה מפני איום
הרחפנים ולהתמודדות המבצעית עמו, אשר תביא בחשבון גם את פרק הזמן
שיידרש להשלמת בניין הכוח
. תהליך מובנה, מתואם ומהיר
של כל הגופים
הנוגעים בדבר, נדרש על מנת להוביל ל
מתן
מענה מיטבי, ברמה הלאומית,
לאיום הרחפנים.
כמו כן, גם לאחר
ש
תוגש הצעת המחליטים ל
קבינט ותת
קבל החלטה צפוי כי
תידרש תקופת התארגנות
לפעולות חקיקה, תקצוב
ובניין הכוח, עד
לגיבוש
המענה הקבוע
להגנה מפני איום הרחפנים. משכך, על המל"ל ל
הציג
לראש
הממשלה ולאחר מכן לקבינט, בהקדם האפשרי, את
הערכות
הגופים השונים
לגבי ההתמשכות הצפויה של תהליך יישום החלטת הממשלה, לכשתתקבל.
זאת, כדי שלפני ראש הממשלה והקבינט יעמדו נתונים רלוונטיים משמעותיים
שעל בסיסם יוכלו לשקול את הצורך
להטיל
על גוף ביטחוני,
באופן זמני ועד
למימושה של החלטת הממשלה לכשתתקבל, את
האחריות להתמודדות עם
איום
הרחפנים
שמקורם בשטח המדינה.
אסדרת
השימוש
ברחפנים
על רת"א להעלות לפני שר התחבורה והבטיחות בדרכים, הממונה על ביצוע
הוראות חוק הטיס, את הצורך להגדיל את סכומי העיצום הכספי הקבועים
ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים
|
7
בחוק בגין הטסת רחפנים בניגוד לחוק כדי להגביר את אפקטיביות האכיפה.,
על
רת"א
לבחון
חלופות אפקטיביות לפתרון בעיית הפיקוח על ביצוע הוראות
חוק הטיס.
על משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ורת"א לפעול ללא דיחוי, בשיתוף
המשרד לבט"פ, להשלמת תהליך החקיקה אף טרם קבלת החלטה בקבינט,
על מנת שאכיפה מינהלית של דיני הטיס כלפי מפעילי רחפנים תתבצע
ביעילות ומוקדם ככל האפשר.
קיימת
חשיבות רבה באסדרת הליכי האכיפה הפלילית
כלפי
מפעילי רחפנים
בהקדם.
משכך, על משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ורת"א וכן על
המשרד לבט"פ ומשטרת ישראל לבחון דרכים להגברת אפקטיביות ההרתעה
והאכיפה הפלילית של דיני הטיס. כמו כן, על מנת
שסוגיית
האכיפה
הפלילית לא
"תיפול בין
הכיסאות" ודיני הטיס י
י
אכפו כנדרש,
על רת"א
והמשטרה להשלים בהקדם קביעת ונהלי עבודה וחלוקת אחריות ביניהן.
על רת"א
לבחון את מידת התרומה שבהחלת חובת רישום על כלל הרחפנים
בארץ להגברת בטיחות התעופה. על רת"א לגבש המלצותיה בנושא, ובמידת
הצורך אף לקדם שינויי חקיקה והקצאת משאבים.
בד בבד עם בחינת התרומה שבהחלת חובת רישום על כלל הרחפנים
להגברת בטיחות התעופה, כאמור לעיל,
על
רת"א
ליזום דיון מעמיק וממוקד
בשיתוף המשרד לבט"פ, משטרת ישראל ושב"כ לשם הערכת הצורך
והתועלת שבהחלת חובת רישום זו גם לטובת שיפור ההתמודדות עם האיום
הביטחוני.
היערכות
צה"ל להגנה מפני איום
הרחפנים שמקורם
מחוץ
לישראל
יש
חשיבות רבה
לכך שצה"ל יפעל ל
השלים בהקדם האפשר
י
את עבודת
המטה בנושא ההיערכות להגנה מפני איום הרחפנים שמקורם מחוץ לישראל
וכן יפעל לה
קצו
ת לכך את המשאבים הנדרשים
כדי לקדם את
המענה
להגנה
מפני האיום. על עבודת
ה
מטה לה
תבצע בשיתוף פעולה מלא עם הגורמים
הביטחוניים האחרים.
שיתוף פעולה זה עשוי לתרום ליעילות ולחיסכון
בתחומים שבהם קיימת חפיפה
עם
צורכי
הגופים הביטחוניים השונים, ואף
עשוי לסייע לגיבוש
המענה להגנה
מפני איום הרחפנים שמקורם בשטח
המדינה.
במסגרת עבודת המטה על צה"ל להקפיד לע
שות שימוש זהה
במונחים ובהגדרות הרלוונטיים, כפי שמשתמש בהם המל"ל בעבודת המטה
הלאומית ובהצעת המחליטים.
8
| דוח ביקורת מיוחד
סיכום
זמינות השימוש ברחפנים ו
השיפור הטכנולוגי
המתמיד
בהם י
וצרים איום
מתפתח
במישור הביטחוני, הפלילי והבטיחותי. התגברותו
של איום זה טומנת
בחובה סיכונים
שעלולים להגיע עד כדי פגיעה בחיי אדם
ואף בביטחון
המדינה. ההתמודדות עם האיום מחייבת פעולה לאומית משולבת של גורמי
הביטחון, גורמי אכיפת החוק וגורמי האסדרה.
נכון לחודש ספטמבר
2017
, מועד
עדכון
הביקורת,
טרם הוסדרה האחריות
הלאומית
ל
מענה לאיום
הרחפנים שמקורם בשטח המדינה. אף
שבמל"ל
נערכת זה כשנתיים וחצי עבודת מטה
לצורך
הסדרת
האחריות להגנה מפני
איום הרחפנים, לא התקבלה עדיין החלטה כוללת ומוסכמת על ידי הקבינט
המדיני-ביטחוני. עקב
כך,
קיים
למעשה
ריק
ואקום)(
בתחום זה באופן שלא
ניתן מענה הולם
ברמה הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים שמקורם בשטח
מדינת ישראל, וגדל הסיכון לפגיעה בביטחון המדינה.
נדרש להתחיל מוקדם ככל האפשר בתהליך הארוך והמורכב של ההיערכות
ברמה הלאומית למתן מענה לאיום על היבטיו השונים. תהליך מובנה, מתואם
ומהיר של כל הגופים הנוגעים בדבר יסייע
לגבש מענה מיטבי ברמה
הלאומית
לאיום הרחפנים. בד בבד, על
רת"א לטפל בפערים בתחום האכיפה
המינהלית והפלילית של דיני הטיס, ולצד זאת
לבחון את מידת התרומה
שבהחלת חובת רישום
על
כלל
הרחפנים הן להגברת בטיחות התעופה
והן
לטובת שיפור ההתמודדות עם האיום הביטחוני.
על
אף ההערכה בצה"ל שאיום הרחפנים הוא מתפתח, ייחודי ומדאיג, אין בידי
צה"ל את המענה השלם הנדרש לאיום זה. על צה"ל להשלים בהקדם
את
עבודת המטה הפנימית שלו
להגנה מפני איום
הרחפנים שמקורם
מחוץ
לשטח
המדינה
כדי לקדם את גיבוש המענה, תוך
הקפדה על תיאום
עם יתר
הגופים
הרלוונטיים לסוגיית איום
ה
רחפנים
ובשיתוף עמם. עבודת מטה מתואמת
תסייע
בהיבטים שונים (ארגוניים, תפיסתיים, הפעלתיים וטכנולוגיים)
גם
לגיבוש המענה לאיום הרחפנים שמקורם בתוך המדינה. בכך
גם
יימנעו, ככל
האפשר, כפל מאמצים, כפל תקציבים וחריגה מלוחות הזמנים המתוכננים
בתחומים
שבהם קיימת חפיפה
בין הגופים הביטחוניים.
ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים
|
9
מבוא
רחפן הוא כלי טיס בלתי מאויש (להלן -
כטב"ם) המופעל מרחוק. כלי טיס זה
בשל הרחבת השימוש
הוא קטן ממדים, ממונע ובעל להבים אופקיים אחדים המאפשרים את תנועתו
ברחפנים נוצר גידול
באוויר3. בשנים האחרונות חלה האצה משמעותית בפיתוח ובייצור של רחפנים
בפוטנציאל האיום
מסוגים שונים על ידי חברות מובילות ממדינות שונות, ובעיקר -
סין, ארה"ב
ומדינות באירופה. חדירתן של טכנולוגיות מתקדמות הובילה לשיפור בביצועי
הנובע מהם בהיבטים
הרחפנים, בין היתר בהיבטי זמן השהייה באוויר (כ-
10
עד 30
דקות), בטווח
הביטחוניים והפליליים
הפעולה (בין מאות מטרים לקילומטרים אחדים), בכושר הנשיאה (בין עשרות
גרמים לקילוגרמים אחדים), ביכולת התמרון, ביכולות הניווט ובשרידות. קיימות
כמה שיטות להנחיית רחפנים, ובהן תקשורת אלחוטית והטסה על סמך מערכת
ניווט לוויינית עולמית GNSS4)
.)
הוזלת
מחיר
הרחפנים, פשטות הפעלתם,
שיפור יכולותיהם
וזמינות ערוצי הרכש
שלהם הביא
ו
להרחבת השימוש בהם הן
לצרכים אזרחי
ים
והן לצרכים
ביטחוניים.
כיום כמעט כל מי ש
חפץ
לרכוש
רחפן יכול לעשות זאת
בערוצי רכש
מגוונים, לרבות ברכישה מקוונת.
הפעלת רחפן יכול
ה
להיעשות
מכל
מקום,
ללא אמצעי הטסה מיוחדים וללא הכשרה מוקדמת. רחפנים
משמשים
לצרכים
מגוונים, כגון
משימות
צבאיות,
שמירה
על ביטחון הציבור, חיפוש והצלה באזורי
אסון, חקלאות מדויקת, מיפוי, צילומי אוויר, העברת משלוחים וסחורות, פנאי,
ספורט ועוד.
כמו
כן נעשה בעולם שימוש
ברחפנים לצ
ורכי פעילות חבלנית
עוינת
טרור)(
ולפעילות פלילית.
רשות
התעופה האזרחית (להלן - רת א)"
היא הגוף המאסדר (הרגולטור) לתחום
התעופה האזרחית בישראל. על פי הערכת רת"א
ברחבי העולם
נמכרים כמיליון
רחפנים בשנה. כמו כן,
על פי הערכות
יה
, מספר הרחפנים ב
מדינה
בשנת 2016
היה כ-
15,000
;
מספר זה עולה בהתמדה,
בותוך שנים אחדות
צפ
וי להגיע
ל
עשרות אלפי
ם הן לשימושים פרטיים ו
הן
לשימושים מסחריים ומדינתיים.
ההערכה היא כי בסוף שנת 2017
יתקרב מספר הרחפנים
בישראל ל-
20,000
.
יכולות הרחפנים, השימוש הגובר בהם והשיפור הטכנולוגי המתמיד טומנים
בחובם סיכונים שונים, לרבות בטיחותיים.
בשל הרחבת השימוש
ברחפנים -
הן
רחפנים שמקורם בשטח ישראל
והן
רחפנים החודרים אליה במחוץ,
וגם משטחי יהודה
ו
שומרון ו
מרצועת עזה -
נוצר
גידול בפוטנציאל האיום הנובע מהם
בהיבטים הביטחוניים והפליליים,
כמפורט
להלן.
1
.
בשנים האחרונות
מתרחב
האיום מפני רחפנים
שמקורם בשטח
המדינה:
השימוש ברחפנים
לצרכים שונים, ובין היתר שימוש על ידי גורמים
פליליים5
. נוסף על כך,
קיים סיכון
שגורמי טרור בתוך גבולות המדינה יעשו
שימוש ברחפנים. כבר
בפברואר 2016
ציין המטה ללוחמה בטרור (להלן -
מכונה גם "רב-להב" ו"רב-
רוטור."
3
מערכת ניווט לוויינית עולמית (
)
-
מערכת לוויינית
4
Global Navigation Satellite System - GNSS
המספקת מידע לגבי מיקום במרחב בכיסוי כלל-
עולמי.
דוגמת ניסיונות הברחה של סמים וטלפונים לבתי כלא באמצעות רחפנים.
5
10
| דוח ביקורת מיוחד
המטה ללוט"ר) שבמטה לביטחון לאומי (להלן -
המל"ל) כי "האיום הנשקף
מרחפנים [
שמקורם בשטח המדינה] מוגדר על ידי משטרת ישראל, השב"ס
[שירות בתי הסוהר;
להלן -
שב"ס] וגם על ידי גופים אחרים כאיום בעל
"איום הרחפנים הוא
פוטנציאל ממשי לסיכון חיים הן כפיגוע טרור וגם כפיגוע פלילי חמור."
איום מתפתח, המהווה
במסמך של משטר
ת ישראל מפברואר
2016
צוין
כי "איום הרחפנים יוצר
אתגר משמעותי
אתגר חדש מול גופי הביטחון במדינת ישראל ומשטרת ישראל בפרט", וכי
ה
תופע
ה
המתרחבת
של
הטסת
רחפנים
על סוגיהם השונים "יוצרת איום
לצה"ל ולכוחות
ממשי בתחומים ובתרחישי איום רבים כגון: פיגועי
טרור; היבטים פליליים;
הביטחון"
התרסקות רחפן מעל שטח אורבני או אירוע המוני; שיבוש של תעופה". עוד
צוין
שם כי "אין ספק כי האיום מוגדר כמסכן חיים ויש לפעול ולהתמודד עם
האיום באופן מיידי". סגן המפקח הכללי של משטרת ישראל (להלן -
הסמפכ"ל),
ניצב זוהר דביר,
קבע באוקטובר 2016
בדיון
שהתקיים
בראשותו
בנושא "ההתמודדות עם איום הרחפנים", כי
מדובר ב"נושא חשוב
ורגיש שמטריד מאוד ברמה האבטחתית... האיום הוא כאן ועכשיו ויש
להיערך לכך בהתאם. מגוון תרחישי האיום הוא עצום וחשוב להתייחס לכך
במלוא העוצמה והרצינות."
2
.
בשנים האחרונות
האיום מפני רחפנים
שמקורם מחוץ ל
שטח המדינה:
ניכרת,
כאמור,
מגמה של שימוש גובר ברחפנים
הן
לצרכים צבאיים והן
למטרות טרור, המצביעה על איום מתהווה ומתרחב. סגן הרמטכ"ל
לשעבר,
אלוף יאיר גולן,
קבע במרץ 2016
כי "
איום הרחפנים... הוא איום
מתפתח, המהווה אתגר משמעותי לצה"ל
ולכוחות הביטחון". הוא
הוסיף כי
"האיום יבוא לידי ביטוי בתצורה של רחפנים... מגוונים ביכולות... ובתפוצה
רחבה החורגת ממה שהכרנו עד כה... האיום נבחן לא רק בפוטנציאל הנזק
שלו אלא גם באפקט התודעתי שלו". המטה ללוט"ר
קבע בינואר 2017
כי
"כלי טיס לא מאוישים מסוגים שונים עלולים להוות איום... בהיבטי הטרור
וגם להוות איום צבאי המחייב התייחסות. מבין כלל סוגי הכלים הבלתי
מאוישים משפחת ה'רחפנים' (רב-
רוטור) זוכה להתייחסות מיוחדת בשל
הכמות הגדולה של הכלים הללו, עלותם הנמוכה והמיומנות המעטה
הנדרשת להפעלתם." בהערכת המודיעין של להק המודיעין של חיל האוויר
לשנת 2017
צוין כי איום הרחפנים המגיעים מחוץ לשטח המדינה מהווה את
אחד האתגרים העומדים
ל
פני צה"ל, וזאת בשל היות הרחפנים,
"כלי טיס
אשר נמצאים בהישג ידם של גורמים רבים, עם פוטנציאל נזק הולך וגדל".
נוכח התגברות איום
הרחפנים, החל המטה
ללוט"ר
שבמל"ל במרץ 2015
להוביל עבודת מטה בין-
משרדית להסדרת האחריות להתמודדות
עם
איום
זה ברמה הלאומית, הן לגבי האיום
שמקורו בשטח
המדינה והן לגבי האיום
שמקורו מחוץ לה
(להלן -
עבודת המטה). זאת, במטרה לקדם הצעת
מחליטים כוללת, מתואמת
ומוסכמת לצורך הגשתה לוועדת השרים לענייני
ביטחון לאומי
(להלן -
הקבינט המדיני-ביטחוני או הקבינט)
כדי שתקבל
החלטת ממשלה בנושא.
ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים
|
11
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2016
-
פברואר 2017
בדק משרד מבקר המדינה את
ההיערכות הלאומית להגנה
מ
פני איום הרחפנים
, את ה
סמכות ו
האחריות של
הגופים הרלוונטיים לנושא זה,
וכן את אכיפת דיני הטיס כלפי מפעילי רחפנים
והיבטים ב
א
סדר
ת
השימוש ברחפנים. הביקורת נע
שתה בצה"ל -
בזרוע האוויר
והחלל (להלן - חיל האוויר), ב
אגף
המבצעים
ובאגף
התכנון
; ב
שירות
הביטחון
הכללי (להלן -
שב"כ); ברת"א; במל"ל -
ב
מטה ללוט"ר; במשרד ל
ביטחון
הפנים
(להלן - המשרד לבט"פ) ובמשטרת ישראל
(להלן גם -
המשטרה).
באפריל 2017
העביר משרד מבקר המדינה טיוטת דוח ביקורת לתגובת הגופים
המבוקרים (להלן - טיוטת דוח הביקורת). מהתגובות לטיוטה וממסמכים נוספים
שהועברו למשרד מבקר המדינה עלה, כי לאחר מועד משלוח הטיוטה נמשכה
עבודת המטה במל"ל בנושא הצעת המחליטים. לפיכך נתונים מסוימים בנושא
עבודת מטה זו של המל"ל עודכנו עד ספטמבר 2017
(להלן -
מועד עדכון
הביקורת.)
היעדר גורם אחראי להגנה מפני איום
הרחפנים ש
מקורם בשטח המדינה
החלטת הממשלה (מס' 903) מ-
1.9.85
, שכותרתה "השימוש בכוח נגד כלי טיס
אזרחיים ויירוט כלי טיס" (להלן -
החלט
ה
903
), קובעת כי "שר הביטחון
באמצעות חיל האוויר של צה"ל, אחראי בלעדית לנושא יירוט של כלי טיס
הנמצאים במרחב האווירי של ישראל."
גם על פי הוראת הפיקוד העליון
2.0401
של צה"ל מ-
26.6.05
בנושא "זרוע האוויר של צה"ל", על
חיל האוויר להגן בתווך
האווירי על מדינת ישראל.
פקודת המשטרה (נוסח חדש) התשל"א-
1971
(להלן -
פקודת המשטרה,)
קובעת כי בין יתר תפקידיה בתחומי המדינה תעסוק
המשטרה "במניעת עבירות
ובגילוין... ובקיום הסדר הציבורי וב
יטחון הנפש והרכוש". החלטת הממשלה
מס'( 411
) מ-
26.1.75
בנושא "האבטחה בישראל של
מתקנים ומוסדות
ממלכתיים"
קובעת,
כי "משטרת ישראל -
במסגרת אחריותה לקיום הסדר
הציבורי ולביטחון הנפש והרכוש, אחראית אחריות כוללת לאבטחת הציבור,
ובכלל זה לאבטחת מוסדות ומתקנים ממשלתיים וציבוריים". החלטת ועדת
השרים לביטחון פנים (מס' בפ/3) מ-
2.8.78
, בנושא "חלוקת האחריות לביטחון
פנים", קובעת כי "בהמשך להחלטת הממשלה מס' 411
... האחריות לביטחון
פנים מוטלת על משטרת ישראל". החלטת ועדת השרים לענייני ב
יטחון (מס'
ב/137) מ-
19.6.79
, בנושא "ביטחון אזורי -
חלוקת תחומי אחריות", קובעת כי
בהמשך להחלטת ממשלה מס'" 411... האחריות לביטחון האזורי מוטלת על
משטרת ישראל."
12
| דוח ביקורת מיוחד
מכוחם של חוקים והחלטות אלה, חיל האוויר אחראי להגנת התווך האווירי
במדינה מאיום כלי טיס,
ואילו
המשטרה אחראית לביטחון הפנים במדינה.
אולם, מאחר ש
החוקים והחלטות הממשלה האמורים
לעיל
נקבעו
לפני שנים
עלו אי-הסכמות בין
רבות, במועדים
שבהם לא נראה לעין איום
של רחפנ
ים שמקורם בשטח
המדינה
צה"ל לבין המשטרה
למטרות פשיעה או טרור, נוצרה בפועל אי-בהירות לגבי הגוף ה
אחראי להגנה
לגבי האחריות לטיפול
על התווך האווירי מפני איום של
רחפן שהמריא מתוך שטח מדינת ישראל או
שכבר חצה את הגבול אליה
לפני שהתגלה.
באיום הנובע
מרחפנים שמקורם
בביקורת עלה כי בשל כך עלו אי-ה
סכמ
ות בין
צה"ל לבין
ה
משטר
ה לגבי
בשטח המדינה. עדיין
האחריות לטיפול באיום
הנובע מרחפנים שמקורם בשטח
המדינה. כאמור,
לא נקבע גורם אחראי
על פי החלט
ה
903
, צה
"ל באמצעות חיל האוויר,,
אחראי בלעדית למרחב
לטיפול באיום
האווירי של ישראל, אולם הוא
רואה עצמו בפועל
אחראי
רק להתמודדות
עם איום הרחפנים המגיעים מחוץ לגבולות
המדינה. עמדתו היא
כי
האחריות
להתמודדות
עם איום
הרחפנים שמקורם בשטח
המדינה היא
בידי ה
משטר
ה, מתוקף אחריותה הקבועה בפקודת המשטרה לשמור על
"קיום
הסדר הציבורי
וביטחון הנפש והרכוש."
לעומת
זאת,
עמדת
המשטרה הייתה כי יש לנהוג על פי החלט
ה
903
כלשונה,
ולפיכך
האחריות להתמודד
ות
עם איום
הרחפנים המג
יעים
הן מחוץ לגבולות
המדינה והן
משטחה
מוטלת על צה"ל.
כיוון שנכון למועד עדכון הביקורת,
ספטמבר 2017
, טרם התקבלה החלטה בנושא, עדיין לא נקבע גורם
אחראי לטיפול באיום האמור.
כך, גורמי טרור או גורמים פליליים עלולים
לנצל מצב זה ולעשות שימוש לרעה ברחפנים.
עבודת המטה
על פי חוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח-
2008
(להלן -
חוק המל"ל)
, המל"ל
"ישמש גוף המטה לראש הממשלה ולממשלה בענייני החוץ והביטחון של מדינת
ישראל". תפקידי המל"ל, בין היתר, הם
לרכז את עבודת המטה של הממשלה,"
של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי [הקבינט]... בענייני החוץ והביטחון;
להיות אחראי מטעם ראש הממשלה על עבודת המטה הבין-ארגוני
ת והבין-
משרדית בענייני החוץ והביטחון, להציג לפניו את החלופות בתחום, את
ההבדלים ביניהן ואת משמעותם, כפי שנבחנו על ידיו, ואת המלצתו לראש
הממשלה על מדיניות בעניינים אלה, וכן להציג לממשלה את האמור, על פי
החלטת ראש הממשלה."
כאמור, במרץ 2015
החל
המל"ל
לקיים עבודת מטה להסדרת האחריות
להתמודדות
עם
איום
הרחפנים ברמה הלאומית
. במהלך עבודת המטה
עלה
הצורך
שהמל"ל יכין הצעת מחליטים כוללת, מתואמת ומוסכמת להסדרת
האחריות
למענה לאיום, לצורך הגשתה לקבינט המדיני-
ביטחוני. על פי מסמכי
המטה ללוט"ר
, עבודת המטה כוללת מספר שלבים: החל בתהליך הסדרה
הכולל ניסוח החלטת ממשלה;
המשך בביצוע הליך של חקיקה משלימה;
וכלה
בגיבוש
תהליכי בניין כוח ותפיסה מבצעית ופיתוח יכולת טכנולוגית.
בעבודת
ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים
|
13
המטה
השתתפו צה"ל,
משטרת ישראל, שב
"כ ושב"ס (כל
אלה יחד יכונו בדוח
זה -
הגופים הביטחוניים); וכן
רת"א, משרד
הביטחון,
המשרד
לב
ט"פ
ומשרד
המשפטים.
במהלך
עבודת
ה
מטה עלה כי קיימים, כאמור, חילוקי דעות בין צה"ל למשטרה
בדבר זהות הגורם האחראי לטיפול באיום הרחפנים
שמקור
ם בשטח
המדינה.
כך למשל, בסיכום דיון
בנושא "איום הרחפנים" שנערך במל"ל
ב
מאי
2015
צוין
כי
"מעמדות הגופים עולה, כי יש הסכמה רחבה כי הכלים הרחפניים
מהווים איום וכי אין גוף אחד הרואה עצמו אחראי לטיפול בנושא"
(ההדגשה במקור). חילוקי הדעות בין צה"ל למשטרה בסוגיית הסמכות
והאחריות עלו גם בסיכום דיון של המל"ל בנושא מספטמבר 2015
, בו נאמר כי
קיים פער בטיפול
באיום בתוך גבולות הארץ "שכן עמדת
המשטרה היא שאין
התווך האווירי באחריותה ואילו עמדת הצבא היא שאחריותו היא רק לגבי כלים
חוצי-
גבול".
ב
סיכום דיון של המטה ללוט"ר מפברואר 2016
צוין כי
"הוגדר כי איום הרחפנים
עלול להוות 'סכנת חיים מיידית' הדורשת פעילות מתואמת... פיגוע טרור עלול
להתרחש תוך שימוש בכלים רחפנים וכי... אין הסכמה בין הגופים בנוגע
לגבולות האחריות של כל אחד וכנגזר מזה לסמכויות בכל הקשור
לאכיפה/יירוט/העמדה לדין."
עוד צוין שם כי החלט
ה
903
"איננה מהווה עוד
בסיס מוצק להסדרת הנושא דהיום מאחר ואופי האיום השתנה מאוד.
על כן יש
לקדם את תיקונה" (ההדגשה במקור.)
המל"ל הפיץ ב-
10.4.16
מסמך שכותרתו "הסדרת האחריות לגילוי ויירוט כלי
טיס
מסוג 'רחפנים' בשמי המדינה,"
ואליו צורפה כנספח טיוטה
של הצעת
מחליטים (להלן -
טיוטת הצעת המחליטים הראשונה או הטיוטה הראשונה.)
במסמך זה
צוין
כי עבודת המטה שנעשתה במל"ל
נועדה
"להסדרת ההגנה
מפני רחפנים המופעלים בין היתר, על ידי גורמי טרור, פשיעה או כל גורם אחר
שעושה שימוש בלתי חוקי ברחפן". עוד
צוין
במסמך כי "הצורך לקיום עבודת
המטה התעורר, בין היתר, על רקע חוסר ההסכמה בין הגופים לגבי הגורם
האחראי
ליירוט רחפנים הטסים מעל שמי מדינת ישראל ובשל חוסר ההתאמה
של החלטת הממשלה מס' 903
משנת 1985
בדבר 'השימוש בכוח נגד כלי טיס
אזרחיים ויירוט כלי טיס' לאיומים העדכניים המאפיינים את כלי הטיס מסוג
רחפנים". טיוטת הצעת
ה
מחליטים הראשונה עסק
ה בעיקרה בתיקון החלטה
903
ובפיצול האחריות המבצעית
להגנה מפני רחפנים:
באחריות צה"ל יהיו "גילוי
ויירוט רחפנים שחודרים אל תחומי המדינה מחוץ לגבולותיה",
ובאחריות
ה
משטר
ה יהיו
גילוי ויירוט רחפנים הטסים בשמי מדינת ישראל.""
בעקבות
הכנת טיוטת הצעת המחליטים הראשונה
קיים
באוקטובר 2016
ממלא
מק
ום
היועץ לביטחון לאומי וראש המל"ל
לשעבר
(להלן -
מ"מ ראש המל"ל
לשעבר),
מר יעקב נגל,
דיון
שמטרתו "גיבוש המלצות וכיווני מענה לקראת
הצגת הנושא לראש הממשלה ולקבינט."
מ"מ ראש
המל"ל
לשעבר
ציין בדיון
כי
ראש הממשלה "הנחה [את המל"ל] כי האיום העלול להיווצר על ידי 'רחפנים -
רבי להב' יטופל בעדיפות ויש להציג את הנושא לקבינט בהקדם האפשרי".
בדיון זה הגיבו
הגופים השונים ל
טיוט
ה
הראשונה.
ה
משטר
ה
התנגדה לנוסח
המוצע,
"המטיל את האחריות להתמודדות עם][
האיום במדינת ישראל על
14
| דוח ביקורת מיוחד
המשטרה". המשרד
לבט"פ
הביע אף הוא את התנגדותו לנוסח
המוצע וציין
כי
הוא "תומך בעמדת המשטרה להסדיר את תחומי האחריות לפני ניסוח הצעת
מחליטים",
וכי "הצעת המחליטים אינה בשלה".
בסיכו
ם הדיון
הנחה מ"מ ראש המל"ל לשעבר
להיערך לדיון בפני ראש
הממשלה והקבינט תוך שלושה חודשים בהתאם להנחיות שקבע, וביניהן:
"הצעת המחליטים צריכה
לבטא ראייה כוללת בתחום חלוקת האחריות
המבצעית, פיתוח התפיסה, התו"ל תורת הלחימה][ והאמצעים הטכנולוגיים; יש
לשלב את משרד][ האוצר בתהליך לקראת ההצגה בממשלה לצורך איגום
משאבים; סוגיות כגון הצטיידות, פריסה, קצב צבירת היכולות המבצעיות ועוד
יכולים להתברר במהלך התהליך, יש להניח כי גיבוש תפיסה במלואה יארך זמן
אולם לא נניח לכך לעכב את תחילת הטיפול בבעיות הדוחקות ואת תחילת
ההשקעה בפיתוח."
בהמשך לדיון
זה
נערך במל"ל בנובמבר 2016
דיון נוסף בראשות ראש המטה
ללוט"ר דאז, מר איתן בן דוד,
שמטרתו "גיבוש נוסח מוסכם להצעת מחליטים
לקבינט לטיפול באיום הרחפנים ברמה הלאומית." בדיון הוצגו "עיקרי השינויים
המוצעים בנוסח טיוטת][
הצעת המחליטים [הראשונה]", אשר "
נובעים מקבלת
עמדת המשטרה בשתי סוגיות (הטלת אחריות משימתית ולא טריטוריאלית,
וקביעת פרק זמן לגיבוש התפיסה המבצעית").
בסיכום הדיון צוין כי
"[התקבלה] עמדת המשטרה המבססת את אחריות המשטרה על החוק המגדיר
את אחריות משטרת ישראל להגנה על הנפש והרכוש של תושבי המדינה
פקודת המשטרה][."
עוד צוין בסיכום כי אפשר "
להתקדם לקראת אישור הצעת
המחליטים."
המטה ללוט"ר העביר
לגופים הנוגעים בדבר ב-
4.12.16
טיוטת הצעת מחליטים
שנייה
(להלן גם -
הטיוטה השנייה) לקבלת תגובתם,
הכוללת בעיקר את
הנושאים האלה: פיצול האחריות המבצעית
ליירוט כלי טיס מסוג רחפנים בדגש
על כך שמשטרת ישראל אחראית
ליירוט רחפנים שטסים בשמי מדינת ישראל
לצורך קיום הסדר הציבורי ובטחון הנפש והרכוש;
ו
תיקון החלט
ה
903
בהתאם
להחלטה שתתקבל
בקבינט המדיני-
ביטחוני.
בביקורת עלה כי גם לטיוט
ה
השנייה
הועלו התנגדויות
על ידי
המשטרה
והמשרד
לבט
"פ:
המשנה למנכ"ל המשרד
לבט"פ ציין באותו חודש
כי "המשרד
לביטחון פנים ומשטרת ישראל מתנגדים בתוקף להצעת המחליטים בנוסח
שהועבר לעיוננו ובפרט בכל הנוגע להטלת האחריות ליירוט הרחפנים שטסים
בשמי מדינת ישראל ושלא חדרו אל תחומי המדינה מחוץ לגבולותיה. משטרת
ישראל לא התעסקה מעולם עם ה
תווך האווירי ואינה ערוכה כלל ליטול אחריות
מסוג זה". עוד צ
יין המשנה למנכ"ל
כי "לא
נכון לעסוק בנושא הסדרת איום
הרחפנים מבלי לתת מענה הולם לנושא הגילוי...
לא ניתן להטיל אחריות על
משרדנו מבלי לפרט את משמעויות הקביעה כגון: הגדרת המשימות, האמצעים
הנדרשים, היקף המשאבים, המענה הטכנולוגי; נדרש לבצע עבודת מטה
לבחינת הרגולציה הקיימת והצורך ברגולציה חדשה... בטיוטת הצעת
המחליטים [השנייה] לא ראינו כל אזכור לנושא."
ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים
|
15
גם
ממסמך
התגובה לטיוטה השנייה שהעבירה ה
משטר
ה למל"ל
בינואר 2017
עולה כי ה
משטר
ה לא הסכימה למתווה שהוצע,
ולפיו תהיה חלוקת אחריות
טריטוריאלית בינה לבין צה"ל. בתגובת המשטרה הודגש:
"אנו סבורים כי נוכח
הן
משטרת ישראל
היתרון היחסי הקיים בידי צה"ל -
האחריות
הכוללת
לנושא צריכה להיוותר בידי
והן
צה"ל
לא
ראו
צה"ל... אחריות משטרת ישראל לנושא צריכה להיות משימתית בלבד ולא
עצמם אחראים
טריטוריאלית
וזאת מבלי לפגוע באחריות הכוללת של צה"ל."
להתמודדות עם איום
לאחר קבלת
תגובות הגופים הרלוונטיים ל
טיוט
ה
השנייה
כתב ראש חטיבת
הרחפנים שמקורם
טכנולוגיות ב
מטה ללוט"ר למ"מ ראש המל"ל לשעבר
בפברואר 2017
,
כי "לאור
האיום הרב הנשקף מרחפנים המופעלים על ידי גורמי טרור, ולנוכח העדר
בשטח מדינת ישראל
חלוקת אחריות ברורה בין הגופים להתמודד עם איום זה,"
המטה ללוט
"ר ממלי
ץ
להציג את מסקנות עבודת המטה לרה""
ם
ראש הממשלה][, ובהמשך להעלות
את הצעת המחליטים לדיון בקבינט בהקדם האפשרי גם בהעדר קבלת הסכמת
המשרד לבט"פ להצעת המחליטים."
בביקורת עלה
כי הן
משטרת ישראל והן צה"ל לא
ראו עצמם אחראי
ם
להתמודדות
עם איום
הרחפנים שמקור
ם בשטח
מדינת ישראל.
בתגובת
צה"ל מיוני 2017
ל
טיוטת דוח הביקורת צוין,
כי צה"ל מסכים לחלוקת
הסמכות והאחריות כמפורט בהצעת המחליטים,
ולפיה צה"ל יהיה אחראי
ליירוט
רחפנים שחודרים אל המדינה וכן כאלו שטסים מעל אזור יהודה ושומרון
או מעל
מתקני צה"ל בישראל. לעומת זאת, המשטרה תהיה אחראית על יירוט
רחפנים ש
מקור
ם ב
שטח מדינת ישראל
. צה"ל הוסיף בהתייחסותו כי "בהצעת
המחליטים עדיין קיימים פערים
לגבי סמכות גופים שונים להפעיל הגנה
ללא סנכרון ותוך חשש לפגיעה בכוחות אחרים" (ההדגשה במקור.)
בתגובת
משטרת ישראל מיוני 2017
לטיוטת דוח הביקורת (להלן -
תגובת
המשטרה) צוין כי "על אף המחלוקת העקרונית בנושא האחריות הכוללת לנושא
הקיימת בין משטרת ישראל לצה"ל כמפורט בדוח -
משטרת ישראל אינה
'קופאת על שמריה' ולאורך כל התקופה קיימה ומקיימת שיתוף פעולה הדוק עם
גורמים שונים בצה"ל ומפא"ת
[המינהל למחקר פיתוח אמצעי לחימה ותשתית
טכנולוגית]/משרד הביטחון, במטרה לקדם מענה טכנולוגי התואם לאיומים
במתווה הפעולה המשטרתי."
בתגובת
המל"ל מיוני 2017
לטיוטת
דוח
הביקורת
צוין
כי "איום הרחפנים הינו
איום מורכב, בעל היבטים רבים... מדובר בנושא שרלוונטי למספר רב של
גורמים, עובדה שהופכת את הסדרתו לעניין מורכב עוד יותר". עוד ציין המל"ל
בתגובתו כי "המל"ל עשה ככל יכולתו על מנת לקדם את הנושא, ואין לייחס את
התמשכות עבודת המטה למל"ל אלא למורכבותו [של הנושא."]
בתגובתו סקר המל"ל גם
את הפעולות שבוצעו לאחר קבלת טיוטת דוח
הביקורת ולקראת דיון צפוי בקבינט בנושא זה:
1
.
ב-
11.5.17
התקיים
דיון בסוגיית
הרחפנים
בראשות השר
לבט"פ, מר גלעד
ארדן,
ובהשתתפות נציגי המל"ל, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים
16
| דוח ביקורת מיוחד
(להלן -
משרד התחבורה) והגופים הביטחוניים, ובו
הוכרעה המחלוקת
בעניין סמכויות הגופים בנוגע ליירוט
הרחפנים, יהש
יתה
המחלוקת המרכזית
שאר עמדה בבסיס התנגדותם של המשרד
לבט"פ ומשטרת ישראל
להצעת המחליטים, ואשר בגינה
לא
הובאה הצעת המחליטים לאישור
הקבינט. בדיון זה סיכם
השר כי
הוא
"מקבל את העמדה כי משטרת ישראל
תצטרך לשאת באחריות לאיום
הרחפנים בשמי ישראל. לאחר שתתקבל
הצעת המחליטים, והאחריות תועבר למשטרת ישראל הקבינט יקבע לו"ז
ותהיה לבט"פ יכולת לנהל שיח עם [משרד] האוצר על ההיבט המשאבי."
2
.
ב-
14.5.17
התקיים דיון בראשות ראש הממשלה
בנושא הרחפנים, ובו ביקש
ראש
הממשלה "ללמוד את הצעת המחליטים ולהביאה לדיון בקבינט."
כמו כן, ממסמכים שמסר המל"ל למשרד מבקר המדינה עולה,
כי ביוני 2017
סוכם על
הקמת שני צוותים: צוות "בניין הכוח", בהובלת משהב"ט וצה"ל,
"אשר
יעסוק בהיבטי הפיתוח של היכולות הטכנולוגיות, איגום המשאבים הנדרש וכלל
היבטי בניין הכוח
המשותפים לכלל הגורמים" (ההדגשה במקור) וכן "צוות
לתיאום תפיסת ההפעלה" אשר מטרתו "לוודא כי יש תיאום מלא בין תפיסות
ההפעלה של כלל הגופים בכל הנדרש לצורך התמודדות עם איום הרחפנים."
המל"ל הפיץ ב-
20.6.17
טיוטת הצעת מחליטים נוספת לקראת דיון הקבינט
בנושא. המשרד לבט"פ העביר למשרד מבקר המדינה,
כחלק מתגובתו לטיוטת
דוח הביקורת, מכתב
ששלח השר לבט"פ למזכיר הממשלה
ב-
27.6.17
.
במכתב
הדגיש השר את התנגדותו ל
הצעת מחליטים
זו, ובין היתר כתב: "
ההצעה
המונחת היא הצעה שממוקדת ביירוט רחפנים המהווים איום ביטחוני וזאת מתוך
ראייה של המטה ללוט"ר. זו אינה הגישה הנכונה להתמודדות עם תופעת
השימוש ברחפנים שלה היבטים נוספים מלבד איום הטרור כמו ההיבט הפלילי,
ההיבט הבטיחותי והסכנה לשלום הציבור הנשקפת גם ממשתמש תמים.
היבטים אלה אינם מקבלים מענה בהצעה הקיימת". כמו כן צוין במכתב כי
6]
"הצעת ההחלטה כמעט ואינה עוסקת בנושא גילוי וזיהוי[
הרחפנים. לא
נכון
לעסוק בהסדרת נושא איום
הרחפנים
מבלי לתת מענה הולם לנושא הגילוי
והזיהוי...
לא
ניתן להטיל אחריות
שכזו
[יירוט
רחפנים
שטסים בשמי המדינה]
על משטרת ישראל
שמעולם לא עסקה בתווך האווירי,
מבלי לפרט את
משמעויות הקביעה" (ההדגשה
במקור.)
בעקבות התייחסויות שהעבירו השר לבט"פ וכן צה"ל, שב"כ, רת"א, שב"ס
ומשרד המשפטים למל"ל בקשר לטיוטת הצעה זו טרם דיון בקבינט, עידכן
המל"ל ב-
27.6.17
את הצעת המחליטים הנ"ל. הצעת המחליטים מ-
27.6.17
כללה את "חלוקת האחריות בעניין יירוט הרחפנים:...
צה"ל אחראי על יירוט רחפנים שחודרים אל תחומי המדינה ו/או טסים מעל
א.
אזור יהודה ושומרון ו/או מעל מתקני צה"ל בישראל.
הגורמים הביטחוניים אחראים על יירוט רחפנים המאיימים על המתקנים
ב.
הנמצאים באחריותם...
יכולת לשייך רחפן
לבעליו.
6
ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים
|
17
משטרת ישראל אחראית על יירוט רחפנים שטסים בשמי מדינת ישראל...
ג.
מתוקף אחריותה לקיום הסדר הציבורי ושמירת ביטחון הנפש והרכוש
למעט התחומים המפורטים בסעיפים א' וב' לעיל."][
במשך כשנתיים וחצי
עוד נקבע בהצעת המחליטים
מ-
27.6.17
כי יש "להנחות את הגורמים
קיים למעשה ריק
הביטחוניים להכין,
בתוך שישה חודשים ממועד קבלת החלטה זו, תפיסת
(ואקום) בתחום זה.
הפעלה שתיתן מענה לאיום הנשקף מהרחפנים שבתחום אחריותם... ולגזור
לא ניתן מענה הולם
מתוך תפיסת ההפעלה, בין היתר, משמעויות על אודות בניין הכוח והרכבו וכן
ברמה הלאומית
על אודות התקציב הדרוש לצורך מימוש אחריותם בהתאם להחלטה זו"
. בנוסף
לכך נקבע כי יש "להנחות את הגורמים הביטחוניים
בהובלה משותפת של צה"ל
להגנה מפני האיום
ומשטרת ישראל תוך שיתוף עם גורמים ממלכתיים נוספים, במידת הצורך,,
הנשקף מרחפנים
לגבש נהלי עבודה משותפים ומוסכמים
לעניין יירוט רחפנים
והסדרת גבולות
שמקורם בשטחי
גזרה ביניהם בהתאם לאחריותם לפי החלטה זו, לרבות ביחס למקרים שבהם
מדינת ישראל, ועקב
לא ידועה זהותו של הגורם שמפעיל את הרחפן, מטרת הפעלתו ומקום יציאתו
כך גדל הסיכון
של הרחפן, בתוך חצי שנה מיום קבלת ההחלטה."
לפגיעה בביטחון
ב-
28.6.17
התקיים דיון קבינט בנושא הסדרה לאומית של ההתמודדות עם איום
המדינה
ה
רחפנים תוך הצגת הצעת המחליטים מ-
27.6.17
. ראש הממשלה ציין בדיון, כי
"אני בטוח שיש פה הרבה בעיות... אנו מתמודדים תוך כדי תנועה, אנחנו לא
יכולים בכלל לחזות את ההסתעפויות שיש בתוך האיום הזה. הוא הרבה יותר
גדול לדעתי ממה שאנחנו משערים אפילו ברגע זה". בדיון לא התקבלו
החלטות, וראש הממשלה קבע כי יש "לקיים דיון המשך [בנושא] כי עולים כאן
כמה דברים שאולי כן כדאי להכניס להחלטה."
ב-
3.8.17
הפיץ המל"ל פעם נוספת טיוטת הצעת מחליטים הכוללת עדכונים
בהתאם
להערות ראש הממשלה והשרים
מ
דיון הקבינט האמור, וכן בהתאם
להערות משטרת
ישראל ושב"כ שהו
עברו
למל"ל לאחר הדיון.
משרד מבקר המדינה מציין כי עד
מועד
עדכון הביקורת, ספטמבר
2017
,
לא התקיים דיון נוסף בקבינט
בנושא הסדרת האחריות להתמודדות עם
איום הרחפנים, והקבינט טרם קיבל החלטה בעניין
זה. מכאן שהאחריות
להתמודדות עם איום הרחפנים ברמה הל
אומית טרם הוסדרה.
משמעות
הדבר היא שמאז
החל להתהוות האיום והחלה עבודת המטה, מרץ 2015
,
במשך כשנתיים וחצי, קיים
למעשה
ריק
ואקום)(
בתחום
זה. כך שעד
מועד עדכון הביקורת לא ניתן מענה
הולם
ברמה הלאומית להגנה מפני
האיום
הנשקף מרחפנים
שמקורם בשטחי מדינת ישראל, ועקב
כך
גדל
הסיכון לפגיעה בביטחון המדינה.
משכך ונוכח התגברות איום זה, ראוי כי
הקבינט יקבל החלטה בעניין זה ללא דיחוי.
18
| דוח ביקורת מיוחד
לאחר קבלת החלט
ה ב
קבינט המדיני-ביטחוני
בנושא, על המל"ל להשלים
בהקדם את עבודת המטה בהתאם למתווה
שיוחלט. נדרש להתחיל
תהליך מובנה, מתואם
מוקדם ככל האפשר בתהליך
הארוך
והמורכב של ההיערכות
ברמה
הלאומית
למתן מענה
לאיום, על היבטי
ו
השונים (
התקציביים,
הארגוניים,
ומהיר של כל הגופים
המבצעיים, הטכנולוגיים,
האסדרתיים והמשפטיים).
על כל גוף
הנוגע
הנוגעים בדבר נדרש
בדבר לקבוע, במסגרת תחומי אחריותו,
מפת דרכים""
להיערכות
להגנה
על מנת להוביל למתן
מפני
איום הרחפנים ולהתמודדות המבצעית עמו, אשר תביא בחשבון גם
מענה מיטבי, ברמה
את פרק הזמן שיידרש להשלמת בניין הכוח
. תהליך מובנה, מתואם ומהיר
של כל הגופים
הנוגעים בדבר נדרש על מנת להוביל ל
מתן
מענה מיטבי,
הלאומית, לאיום
ברמה הלאומית,
לאיום הרחפנים.
הרחפנים
הטלת אחריות זמנית להתמודדות עם איום הרחפנים
כאמור, ב
מועד עדכון
הביקורת
(ספטמבר
2017
) עבודת המטה, שהחלה במרץ
2015
,
טרם הסתיימה ועדיין לא התקבלה החלטת ממשלה.
משמעות הדבר
היא, שבמשך תקופה זו אין גוף שנושא באחריות להתמודדות עם איום הרחפנים
שמקורם בשטח ישראל ולא הוטלה על אחד מהגופים הביטחוניים אחריות זמנית
להתמודדות עם איום זה.
זאת ועוד, הן מתגובות הגופים המבוקרים לטיוטת דוח הביקורת והן מטיוטות
הצעת המחליטים שפירסם המל"ל עולה, כי גם לאחר שתתקבל החלטת
ממשלה בנושא יחלוף זמן רב עד למימושה המלא. כך למשל, מתגובתו של
שב"כ ממאי 2017
ל
טיוטת דוח הביקורת
עולה,
כי "המענה המתוכנן ברמה
הלאומית, המובל על ידי חיל האוויר בשיתוף כלל הגורמים ובהם שירות
הביטחון הכללי, הוא ארוך טווח."
ההתמשכות הצפויה של תהליך יישום החלטת הממשלה עולה גם ממכתב
חלשש מ"מ מנכ"ל המשרד לבט"פ למ"מ ראש המל"ל לשעבר ב
יוני
2017
, שבו
ציין כי "הצעת ההחלטה מטילה אחריות על הגורמים האחראים ללא ציון
סמכות מפורשת בדין, על כן, כל גוף נדרש לקדם באמצעות משרדו ומשרד
המשפטים תיקוני חקיקה להסדרת הסמכויות הנדרשות."
גם
בדיון
הקבינט מיוני 2017
עלתה סוגיית התמשכותו הצפויה של תהליך מימוש
החלטת הממשלה. בדיון זה מסר המל"ל ש"
השלמת בניין הכוח בהתאם
לתפיסה לאיום, לסדר העדיפויות ולאילוצים"
תארך זמן. מפכ"ל
המשטרה ציין
בדיון, כי
התמודדות המשטרה עם איום הרחפנים תחייב הקמת מערך ייעודי וכי
"יש לזה משמעויות מרחיקות לכת. צריך להגיד את זה עכשיו
למרות שכרגע
הצעת המחליטים עוד לא עוסקת במשמעויות האלה."
יש להדגיש, כי גם מהצעת המחליטים
מ-
3.8.17
עולה כי לאחר שתתקבל
החלטת ממשלה בנושא יחלוף זמן רב עד למימושה, שכן על פי ההצעה, על
הגורמים הביטחוניים להכין, בתוך שישה חודשים ממועד קבלת החלטה זו,"
תפיסת הפעלה שתיתן מתן מענה לאיום הנשקף מהרחפנים שבתחום
אחריותם... ולגזור מתוך תפיסת ההפעלה, בין היתר, משמעויות על אודות בנין
ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים
|
19
הכוח והרכבו וכן על אודות התקציב הדרוש לצורך מימוש אחריותם בהתאם
להחלטה זו."
לא נמצא שהמל"ל
בביקורת עלה
כי על אף התמשכותה של עבודת המטה
והעובדה שגם
העלה לפני ראש
לאחר קבלת החלטת ממשלה צפוי שיידרש זמן רב עד למימושה, ולמרות
הממשלה המלצה
התגברות הסיכון מאיום הרחפנים, לא נמצא שהמל"ל העלה לפני ראש
לקבוע גוף שיהיה
הממשלה
המלצה
לקבוע
גוף שיהיה אחראי להתמודדות עם איום זה
אחראי להתמודדות
ברמה הלאומית,
באופן זמני, עד למימושה המלא של החלטת הממשלה
לכשתתקבל, ועל בסיס הקיים.
עם איום זה ברמה
הלאומית, באופן זמני,
בתגובת
המל"ל
לטיוטת דוח הביקורת צוין
כי "היערכות הגורמים הרלוונטיים
עד למימושה המלא
בהתאם לעקרונות שפורטו בהצעת ההחלטה הראשונה, לצד הליך גיבוש הצעת
של החלטת
החלטה שעקרונותיה מוסכמים,
הצביעו
על התקדמות מתמדת בתהליך
הממשלה
הטיפול בנושא איום
הרחפנים בהתאם לכך,. המל"ל הפעיל את שיקול
לכשתתקבל, ועל
דעתו המקצועי ולא העלה בפני ראש הממשלה את נושא האחריות על הטיפול
בסיס הקיים
באיום בתחומי מדינת ישראל בתקופת
הביניים" (ההדגשות במקור).
משרד מבקר המדינה מעיר למל"ל כי בביקורת לא נמצאו סימוכין לכך
שהמל"ל העריך את
הסיכונים ובח
ן חלופות
למתן מענה על בסיס הקיים
בתקופה שעד למימוש המלא של החלטת הממשלה לכשתתקבל. זאת,
טרם שקי
בל את החלטתו שלא להמליץ לראש הממשלה
לקבוע גורם
אחראי באופן זמני להתמודדות עם איום הרחפנים, כאמור. גם בתגובתו
לטיוטת דוח הביקורת לא צירף המל"ל אסמכתאות כלשהן בנושא.
כאמור, גם לאחר
שהקבינט יקבל החלטה בנושא צפוי כי תידרש תקופת
התארגנות
לפעולות חקיקה, תקצוב
וב
ניין הכוח, עד
לגיבוש המענה
הקבוע
להגנה מפני איום הרחפנים. משכך, על
המל"ל להציג לראש
הממשלה ולאחר מכן לקבינט, בהקדם האפשרי, את הערכותיהם של
הגופים השונים לגבי
ההתמשכות הצפויה של תהליך מימוש החלטת
הממשלה, לכשתתקבל. זאת, כדי שלפני ראש הממשלה והקבינט יעמדו
נתו
נים רלוונטיים משמעותיים שעל בסיסם יוכלו לשקול את הצורך
להטיל
על גוף ביטחוני, באופן זמני ועד למימושה של החלטת הממשלה
לכשתתקבל,
את האחריות להתמודדות עם איום הרחפנים שמקורם
בשטח המדינה.
אסדרת השימוש ברחפנים
הגוף המאסדר (
הרגולטור)
לתחום התעופה האזרחית
הוא כאמור רת"א,
הפועלת על פי חוק רשות התעופה האזרחית, התשס"ה-
2005
(להלן -
חוק
רת"א)
.
חוק רת"א
נועד "
לייעל, להסדיר ולפתח את התעופה האזרחית,
20
| דוח ביקורת מיוחד
באמצעות הקמת רשות מקצועית במשרד התחבורה
שתהא אחראית על ענייני
התעופה האזרחית, לפי הוראות חוק זה ולפי דיני הטיס".
על פי חוק רת"א,
"תפקידי הרשות הם לקבוע ולהבטיח את קיומם של סדרי תעופה פנים ארציים
אמצעי האכיפה
ובין לאומיים על פי דיני הטיס; להעניק רישיונות, היתרים ואישורים בתחום
המוקנים לרת"א מכוח
התעופה האזרחית...
לפקח על תחום התעופה האזרחית ובכלל זה על שמירת
חוק הטיס, הן
רמה נאותה של בטיחות הטיסה בכלי טיס ישראליים ובכלי טיס המצויים
במרחב האווירי של ישראל."
המינהליים והן
הפליליים, אינם
האסדרה הבטיחותית של התעופה האזרחית בישראל מעוגנת בחוק הטיס,
ה
תשע"א-
2011
(להלן -
חוק הטיס), ובו
נקבע כי כלי טיס הוא "כלי או מתקן
מספקים מענה מיטבי
שביכולתו להיתמך באטמוספירה מתגובות האוויר שאינן תגובות האוויר במגעו
לצורך אכיפה יעילה
עם פני כדור הארץ, למעט כלי רחיפה, ולמעט כלי או מתקן אחר, שקבע השר."
של דיני הטיס על
"כלי רחיפה"
מוגדר בחוק הטיס,
בין היתר,
כ"טיסן ממונע נהוג רדיו שאינו
מפעילי רחפנים.
מאויש, כפי שקבע השר, המשמש או המיועד לשמש למטרות פנאי או ספורט"7.
במצב זה קיים סיכון
מכאן, שעצם מוטס
הנשלט מרחוק ייחשב כלי רחיפה מסוג טיסן או כלי טיס
בהתאם למטרת השימוש בו: רחפן המשמש או המיועד לשמש למטרות פנאי או
לפגיעה בבטיחות
ספורט ייחשב כלי רחיפה, ואילו רחפן המיועד למטרות
שאינן
פנאי או ספורט
התעופה
יהווה כלי טיס.
לפי
חוק הטיס,
המשטר החל
על
כלי טיס
שונה מזה החל
על
כלי רחיפה. פרק
ה' לחוק קובע את ההסדרים היסודיים להפעלתם של כלי רחיפה
וכן
קובע
מדרגת אסדרה מופחתת לגבי הפעלתם לעומת כלי טיס. זאת,
משום שהכלים
המנויים בהגדרת המונח "כלי רחיפה" הם
כלים פשוטים יחסית, הן מ
הבחינה
ה
טכנולוגית והן מבחינת אופן הפעלתם, מוגבלים ביכולתם לשאת נוסעים או
טו
בין ונזקם הסביבתי במקרה של כשל, מצומצם יחסית.
אכיפת דיני הטיס
האסדרה הבטיחותית של התעופה האזרחית בישראל מעוגנת כאמור,,
בחוק הטיס.
בביקורת עלה כי אמצעי האכיפה ה
מוקנים
לרת"א מכוח חוק
הטיס,
הן המינהליים והן הפליליים, אינם
מספקים מענה מיטבי
לצורך
אכיפה יעילה של דיני הטיס על מפעילי רחפנים. במצב זה קיים סיכון
לפגיעה
בבטיחות התעופה.
להלן הפרטים:
סוגיית אכיפת חוק הטיס עלתה בדיוני
המל
"ל לקראת גיבוש הצעת המחליטים.
בדברי ההסבר ל
טיוטת
הצעת המחליטים הראשונה צוין כי "רמת האכיפה כלפי
אלו המפרים את הדין בנוגע לשימוש בלתי חוקי ברחפנים הינה נמוכה ולא
אפקטיבית."
נוסף על כך מוגדרים בחוק הטיס ככלי רחיפה גם "גילשון אוויר", "גילשון אוויר עם מנוע עזר,"
7
מצנח רחף", "מצנח רחף עם מנוע עזר" ו"מצנח ממונע.""
ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים
|
21
אכיפה מ
י
נהלית
בחוק
הטיס מפורט
ות
סמכויות מינהליות
לצורך
אכיפתו -
הגבלת רישיון של
סמכות מנהל רת"א
מפעילי רחפנים התלייתו, ביטולו או סירוב לחדשו;, הטלת עיצום כספי
על
בנוגע לרישיון אינה
מפעילי רחפנים (להלן -
אכיפה מינהלית). החוק מסמיך את מנהל רת"א לממש
סמכויות אלו.
ישימה אפוא כלפי
רובם המוחלט של
בסעיף 38
ל
חוק הטיס נקבע כי בסמכות מנהל רת א "להגביל רישיון,"
רישיון:
מפעילי הרחפנים,
להתלותו עד לקיום תנאים שיורה עליהם או לתקופה שלא תעלה על שנה,
לבטלו או לסרב לחדשו."
שכן הם מטיסים
רחפנים למטרות פנאי
על פי סעיף 87
לחוק
הטיס
נדרש כל מי שמפעיל רחפן למטרות הדרכה או
הפעלה מסחרית8
להיות בעל רישיון, ואילו מפעילי רחפנים למטרות פנאי או
או ספורט, בלי
ספורט אינם נדרשים לכך.
שנדרש לכך רישיון
ב
מסמך
של רת"א מפברואר 2016
,
שכותרתו "סמכויות אכיפה לגבי 'טיסן', אם
הוא כלי רחיפה ואם הוא כלי טיס -
סקירה ראשונית" (להלן -
מסמך האכיפה),
צוין כי
סמכו
יוית
ו של מנהל רת"א בנו
גע ל
רישיון כאמור, כפי שנקבע
ו בחוק
הטיס, ישימות
"בעיקר לגבי מי שבידיו רישיון... ואין בה, כמובן, משמעות לגבי
מי שפועל בלי רישיון, בין שהוא עושה כן בניגוד לדין... ובין שהוא עושה כן כדין
(למשל, מי שמפעיל כלי רחיפה בהפעלה שאינה מסחרית או הפעלה לצורכי
הדרכה.")
משרד מבקר המדינה מציין כי משמעות הכתוב במסמך האכיפה היא
שסמכות מנהל רת"א בנוגע לרישיון אינה ישימה אפוא כלפי רובם
המוחלט של מפעילי הרחפנים, שכן הם מטיסים רחפנים למטרות פנאי או
ספורט, בלי שנדרש לכך רישיון.
בפרק י' לחוק הטיס נקבעו הפרות
שבגינן רשאי מנהל רת"א
עיצום כספי:
להטיל עיצום כספי, כגון הפעלה בניגוד להוראות התעבורה האווירית.
סכומי
הקנסות המוטלים על פי החוק נקבעים כשיעור מסכום קנס בסיסי (להלן -
הסכום הבסיסי), ויש כמה סכומים בסיסיים ל
פי ההגדרות שבחוק. על פי מסמך
האכיפה, כל סכום בסיסי נקבע בחוק "בשים לב למאפיינים שונים של המפרים
השונים לפי דיני הטיס". כמו כן נקבעו בחוק "מספר 'משפחות' של הפרות,
שלגבי כל אחת נקבע השיעור היחסי מהסכום הבסיסי אותו יש לשלם בגין
הפרה הנמנית על אותה 'משפחה'"; נוסף על כך
צוין במסמך האכיפה כי לגבי
מפעילי רחפנים למטרות פנאי או ספורט,
"הסכום הבסיסי... הוא, ככלל, נמוך
מלכתחילה (1,050
ש"ח לגבי מפעיל כלי רחיפה שאינו טעון רישיון"),
וכי
עוצמת סמכויות האכיפה של מנהל רת"א... מצומצמת,"
בין היתר, לאור
העובדה שהעיצום הכספי שנקבע בגין הפרת הוראות תעבורה אווירית או כללי
טיסה עומד, ככלל, על שיעור שבין 25%
לבין 50%
מהסכום הבסיסי, קרי:
עיצום כספי בשיעור נמוך מאוד". עוד צוין במסמך כי "מטבע הדברים, אם למפר
הפעלה מסחרית היא "הפעלת כלי טיס לצורכי עסק שעיקרו הסעת נוסעים, הובלת טובין או
8
מתן שירות, באמצעות כלי טיס בתמורה,",
חוק הטיס, סעיף 1
.
22
| דוח ביקורת מיוחד
יש רישיון, הרי שניתן לפעול כלפיו לפי סעיף 38
לחוק הטיס [הגבלת רישיון,
התליית רישיון
, ביטול רישיון או סירוב לחדשו]; אם אין לו רישיון כאמור, בין
כדין ובין שלא כדין, ניתן לפעול לגביו רק לפי פרק י' [עיצום כספי]... ואז ניתן
סכום העיצום הכספי
לתהות כמובן מה
מידת התכליתיות
של עיצום כספי כה זעום, בוודאי לגבי מי
שבסמכות רת"א
שפעל מלכתחילה שלא כדין."
להטיל על מי
בדיון בנושא גיבוש הצעת המחליטים
שהתקיים בפברואר 2016
במל"ל ציין נציג
שהפעיל רחפן
רת"א כי "לרת"א יש הסמכויות לממש את אחריותה על פי החוק... אך][ אמצעי
למטרות פנאי או
האכיפה של רת"א נתפשים כמצומצמים ביותר. למשל...
[להטיל על אדם
עיצום] כספי בשל הפרת הדינים (250
ש"ח,)
מהווים כלי
ם מצומצמים מאוד."
ספורט בניגוד לחוק
הטיס אינו משמעותי,
ומשום כך אין בו כדי
מהמסמכים עולה כי סכו
ם העיצום הכספי
שבסמכות רת"א להטיל על מי
שהפעיל רחפן למטרות פנאי או ספורט
בניגוד לחוק
הטיס אינו משמעותי,
להרתיע
ומשום כך אין בו כדי לה
רתיע
את אלה המטיסים רחפנים בניגוד לדיני
הטיס. משכך, על רת"א להעלות לפני שר התחבורה, הממונה על ביצוע
הוראות חוק הטיס, את הצורך להגדיל את סכומי העיצום הכספי הקבועים
בחוק, כדי להגביר את אפקטיביות האכיפה.
עבודת
מפקחי רת"א: בחוק הטיס נקבע כי מנהל רת"א רשאי למנות מפקחים
שיבצעו פעולות אכיפה מינהלית
לשם פיקוח על ביצוע הוראות
ה
חוק. מפקח
רת"א
רשאי "
לדרוש מכל אדם למסור לו את שמו ומענו... למסור לו כל ידיעה
או מסמך שיש בהן כדי להבטיח או להקל את קיומן של ההוראות... לערוך
בדיקות או מדידות... להיכנס לכל מקום, לרבות כלי טיס."
בדיון בנושא איום הרחפנים
שהתקיים
במל"ל
במאי 2016
ציין נציג רת"א כי
"לרת"א
שני תקני מפקחים
בלבד אשר ייעודם אינו פיקוח על רחפנים אלא
תפקידי רת"א האחרים. על כן -
על אף שחוק הטייס מקנה לרת"א
סמכויות
בתחום הפיקוח -
על מנת להתמודד עם מספר כה גדול של כלים יש צורך
לאפשר לגופים נוספים לעסוק בפיקוח (משטרת ישראל, רשויות מקומיות")
(ההדגשה במקור.)
משרד מבקר המדינה מציין כי אין בכוחה של רת"א לבצע אכיפה
מינהלית יעילה כלפי מפעילי רחפנים, שמספרם הולך ועולה, באמצעות
שני תקני מפקחים בלבד, שאמורים לבצע את פעילות האכיפה נוסף על
תפקידיהם האחרים.
ב
תגובת רת"א
מיוני 2017
לטיוטת דוח הביקורת
צוין כי
"רת"א נמצאת בתחילתו
של תהליך חקיקה בנוגע להגברת יכולות האכיפה."
עוד צוין כי "
עמדת רת"א
היא ששינוי החקיקה יאפשר להאציל סמכויות אכיפה לגורמי אכיפה אחרים
הנמצאים ממילא בשטח תוך שימוש במערכי אכיפה קיימים.
גם אם רת"א תגייס
עוד 100
מפקחים היא לא תצליח לקיים אכיפה אפקטיבית לגבי הפעלות שהינן
מסוג ספורט ופנאי המתבצעות בכל מקום ובכל שעה."
ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים
|
23
על רת"א
לבחון חלופות אפקטיביות לפתרון בעיית
הפיקוח על ביצוע
הוראות חוק הטיס.
חשיבותה של סוגיית
סוגיית האכיפה המינהלית בעבודת המטה של המל"ל:
האכיפה המינהלית באה לידי ביטוי גם בטיוטות הצעת המחליטים שהפיץ
המל"ל בנושא אסדרת האחריות לטיפול באיום הרחפנים.
באפריל 2017
העביר,
כאמור,
משרד מבקר המדינה טיוטת
דוח ביקורת לתגובת
הגופים המבוקרים. בסיכום
דיון בראשות השר
לבט
"פ
ממאי 2017
בסוגי
ית
הצעת המחליטים והטיפול
ברחפנים, ציין השר כי "טיוטת דוח מבקר המדינה
בנושא
הרחפנים
עוסקת גם
ברת
"א ובעניין הרגולציה
", ו
יבקש
מרת"א "
להתייחס
באופן נרחב לסוגית ההסדרה על כל רבדיה (יבוא, רכישה, בטיחות, היתרי
הפעלה, אכיפה, רישוי ושימוש.")
במכתב ששלח
השר לבט"פ
כאמור ב-
27.6.17
למזכיר הממשלה, הוא ציין
כי
רת"א אחראית על יישום הוראות חוקי הטיס..." ו][עליה לממש אחריותה ולשם
כך על פקחיה לקבל הסמכה בתחום ולבצע אכיפה יעילה ומרתיעה."
בטיוטת הצעת המחליטים
שהפיץ המל"ל ב-
27.6.17
לקראת דיון הקבינט
צוין כי
"משרד התחבורה והבטיחות בדרכים
/רת"א
ייבחן, תוך התייעצות עם המשרד
לביטחון פנים, את הצורך בביצוע שינויים באכיפה המנהלית לפי חוק הטיס,
התשע"א-
2011, לרבות בדרך של תיקוני חקיקה או התקנת תקנות, בכל הנוגע
לאותם היבטי בטיחות תעופה אזרחית שנוגעים לשימוש ברחפנים, בשים לב גם
להשפעה על מטרות החלטה זו ולהסדרים מקבילים במדינות מובילות בעולם
ולעקרונות המנחים של ארגונים בינלאומיים רלוונטיים. בחינה זו תיעשה, בין
היתר, תוך בחינת הרגולציה הקיימת והצורך ברגולציה חדשה, כגון בתחומי
היבוא והרכישה; רישוי אישי של מפעיל; רישוי
הרחפן; ורישוי הפעלה מבצעית
לרחפנים."
בדיון הקבינט מיוני 2017
נדון, בין היתר, נושא אסדרת השימוש ברחפנים. בדיון
ציין מפכ"ל המשטרה, כי "הנושא של הרגולציה בעיני המשטרה הוא אחד
הדברים הכי חשובים... הכלי המינהלי הוא כלי אדיר... ברור לחלוטין שאם אין
לנו כלי מינהלי ואין הגדרות מה מותר ומה אסור ולמי מותר להחזיק מה אז כל
דבר הוא דרך ההליך הפלילי ואתה אבוד. אפשר חמישה אחוז מהתהליך לייצר
בתהליכים הפליליים. היכולת של המשטרה לתפקד ולמנוע טרור ופשיעה וכו'
זה בעצם העובדה שיש כלים מינהליים של המותר והאסור והאחריות לצורך
העניין על העבריין."
השר לבט"פ ציין בדיון כי ב"בריטניה, אוסטרליה, גרמניה, בכל המדינות האלה
כבר יש רגולציה.... חלק מרכזי ביכולת המשטרה ולדעתי גם ביכולת הגופים
[הביטחוניים] להתמודד זה שינויים מאוד מרחיקי לכת ברגולציה, שמשרד
המשפטים חייב לתת להם תעדוף וקדימות בעבודה הזאת והשולחן הזה הוא זה
שיצטרך להכריע איפה עובר הגבול בין השאיפות הכלכליות מסחריות לבין
ההגבלות... שחייבות להיות."
24
| דוח ביקורת מיוחד
ראש הממשלה ציין בדיון כי "אני חושב שהמדינות לא מעריכות עדיין את
ה-
[הפרעה, שיבוש] שהדבר [הרחפנים] הזה הולך לעשות". ראש
Disruption
הממשלה
קבע כי יש לדון בשאלת הרגולציה (אסדרה)
בנפרד וביקש כי ייקבע
דיון המשך בו תוצג הרגולציה הבין-
לאומית.
על משרד התחבורה ורת"א לפעול ללא דיחוי, בשיתוף המשרד לבט"פ,
להשלמת תהליך החקיקה, אף טרם קבלת החלטה
בקבינט, על מנת
שאכיפה מינהלית של דיני הטיס כלפי מפעילי רחפנים תתבצע ביעילות
ומוקדם ככל האפשר.
לאחר דיון הקבינט מיוני 2017
, שבו לא התקבלו החלטות כלשהן, לא
התקיים דיון קבינט נוסף בנושא. נוכח הדברים שנאמרו בדיון הקבינט
מתחדד הצורך לגבש כללים לאסדרת
השימוש
ב
רחפנים, אף
טרם קבלת
החלטת
ממשלה
בנושא,
שיתייחסו לכלל ההיבטים הנוגעים בדבר.
אכיפה פלילית
בפרק ט' לחוק הטיס נקבעה שורה של עבירות פליליות שדינן מאסר שאורכו
בין שנה לחמש שנים,
בהן הפעלת כלי רחיפה "באופן שיש בו כדי לגרום סכנה
לחיי אדם". במסמך האכיפה צוין כי
הוראות פרק זה "נועדו לתת מענה להפרות
של דיני הטיס שלא די לגביהן בהפעלת הסמכויות המנהליות... ושלגביהן
העניין הציבורי באכיפת החוק מחייב נקיטה באמצעים המשמעותיים ביותר
שהחוק מעמיד במדרג האכיפה: 'קביעת עבירות פליליות ואכיפתן."'
בחוק הטיס נקבע עוד כי "שוכנע השר
לביטחון הפנים כי הדבר דרוש לצורך
פיקוח על ביצוע ההוראות לפי חוק זה, רשאי הוא, בהתייעצות עם שר המשפטים
להסמיך מפקח... לחקור כל אדם הקשור לעבירה... לתפוס כל חפץ הקשור
לעבירה... [ו]לבקש מבית משפט צו חיפוש [להלן -
סמכויות חקירה."]
בסעיף 59
ל
חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-
1982
, נקבע:
"נודע
למשטרה על ביצוע עבירה, אם על פי תלונה ואם בדרך אחרת, תפתח בחקירה;
אולם בעבירה שאינה פשע רשאי קצין משטרה בדרגת פקד ומעלה להורות
שלא לחקור אם היה סבור שאין בדבר עניין לציבור או אם היתה רשות אחרת
מוסמכת על פי דין לחקור בעבירה."
בביקורת עלה כי בפועל לא
הסמיך
השר
לבט"פ
את
מפקחי רת"א
להפעיל סמכויות חקירה בהתאם לסמכותו בחוק הטיס, ולכן כדי לבצע
אכיפה פלילית של דיני הטיס פונה רת"א למשטרה.
ואולם המשטרה אינה
חוקרת
את כלל התלונות המעלות חשד לביצוע עבירות על חוק
הטיס
הנוגעות
לרחפנים, בנימוק ש"רשות
אחרת מוסמכת על פי דין לחקור
בעבירה."
כך למעשה,
אכיפה פלילית של הוראות חוק הטיס בעניין
רחפנים אינה מתבצעת כנדרש.
ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים
|
25
להלן הפרטים:
ממסמך האכיפה עולה כי עמדת רת"א היא כי "בירור תלונות... וניהול הליך
פלילי משפטי למיצוי הדין עם העבריין, אינם
מסורים בידי רת"א, כי אם בידי
הגורמים המופקדים מטעם המדינה על אכיפת הדין הפלילי [דהיינו
ה
משטר
ה"]
;
וכי "דיני הטיס, ככלל, והסמכויות שנמסרו למנהל רת"א לעניין האסדרה
והאכיפה שלהם בפרט... לא נועדו למצב דברים בו נעשה שימוש בכלי טיס או
בכלי רחיפה מתוך כוונה או מטרה לסכן חיי אדם ורכוש. כבהקשרים חוקיים
אחרים, מצב דברים כאמור, מטופל, בדרך-
המלך, באמצעות הדין הפלילי,
ורשויות האכיפה המופקדות עליו."
בדיון שהתקיים במל"ל בפברואר 2016
ציין נציג רת"א כי "לפקחי רת"א ניתנו
בתיאוריה סמכויות חקירה אך הן לא ממומשות בפועל...
עברות
פליליות על פי
חוק הטייס הן עניינה של המשטרה. בעוד רת"א מטפלת במישור המנהלי
בד"כ". נציג רת"א הוסיף כי "חוק הטיס מהווה את האכסניה להסדרת תחום
הטסת רחפנים, אך מי שאחראי על אכיפת החוק הן רשויות האכיפה, במיוחד
משטרת ישראל... עניינו של חוק הטיס הוא בטיחות ואין לרת"א הכלים לעסוק
בהיבטי בטחון ופלילי."
באותו דיון ציין נציג המשטרה,
כי "יש לבצע אבחנה בין 'אכיפה' פלילית לבין
פעילויות אכיפה שיכולים להיות להן מאפיינים של הצלת-
חיים/מניעת סיכון
מידי... לרת"א
יש הסמכויות לממש את אחריותה על פי חוק, לרבות סמכויות
חקירה ואכיפה. משטרת ישראל תסייע במקום בו נדרשת התערבותה באירועים
ספציפיים."
בדיון
שהתקיים
במרץ 2016
בין נציגי רת"א לנציגי
ה
משטר
ה
צוין כי "בשנתיים
האחרונות הוגשו ארבע תלונות למשטרת ישראל בנוגע לאירועים בהם היה
חשד לביצוע עבירות על חוק הטיס ועבירות נוספות, בהקשר לרחפנים. בחלק
מהתלונות, לאחר תקופה ממושכת, החליטה היחידה החוקרת לסגור את התיק
בשל העדר עניין לציבור, על בסיס רשות אחרת מוסמכת לחקור".
בתגובת המשטרה לטיוטת דוח הביקורת צוין כי "באח"מ מטא"ר [אגף החקירות
והמודיעין במטה הארצי] מתקיימות ישיבות עבודה עם רת"א לטובת חלוקת
העבודה בין הגופים. קיימת טיוטת נוהל המשותף למשטרה ולרת"א בנוגע
לטיפול בעבירות השונות הקשורות לרחפנים. במסגרת בחינת הטיפול בעבירות
לפי חוק הטיס, בהתייחס לרחפנים, נבדקת גם האפשרות להפיכתן לעבירות
קנס." במכתב ש
שלח
היועץ המשפטי של אגף התכנון (להלן -
אג"ת) במשטרה
לראש אג"ת במשטרה במאי 2017
, שצורף
לתגובת ה
משטר
ה
צוין כי "ככל
שרת"א תידרש לסיוע באכיפה פלילית בתחום דיני הטיס, יינתן סיוע בהתאם
לנהלים הקבועים במשטרה ואף רצוי לעגן סיוע זה בהצעת המחליטים בכפוף
לתיאום מראש."
בתגובת רת"א
מיוני 2017
לטיוטת דוח הביקורת צוין כי "רת"א נעדרת כלים
ומומחיות לחקור עבירות פליליות. רת"א ממילא אינה מעוניינת כי מפקחיה
יוסמכו לחקור עבירות פליליות. רת"א מקיימת שת"פ שיתוף פעולה][ עם
משטרת ישראל שאנו מקווים שילך ויתהדק."
26
| דוח ביקורת מיוחד
יש לציין כי בטיוטת הצעת המחליטים
מ-
27.6.17
צוין בעניין זה
כי "משרד
התחבורה והבטיחות בדרכים
/רת"א
והמשרד לביטחון פנים -
כל אחד בתחום
אחריותו וסמכותו על-
פי דין -
ייבחנו דרכים נוספות להגברת ההרתעה והאכיפה
המשטרה סוגרת תיקי
ביחס לאיום הרחפנים, לרבות בדרך של תיקוני חקיקה או התקנת
תקנות, כולל
חקירה הנוגעים
בתחום הפלילי."
להפעלת רחפנים
בטיוטת
הצעת
המחליטים שהפיץ המל
"ל ב-
3.8.17
בעקבות
דיון הקבינט נוספה
בנימוק שרת"א
בין היתר ההנחיה למשרד התחבורה, לרת"א ולמשרד לבט"פ לבחון את
מוסמכת לחקור
"האפשרות להסמכת מפקחי רת"א כאמור בסעיף 96
(ג) לחוק הטיס [סמכויות
חקירה."]
עבירות אלו, אף
שהמשטרה מודעת
לכך שהסמכה כזו
מהאמור לעיל עולה
כי מפקחי רת"א
אינם מוסמכים להפעיל סמכויות
חקירה לצורך אכיפה פלילית של הוראות פרק ט' לחוק הטיס כיוון שלא
אינה קיימת. אכיפה
הוסמכו בידי השר לבט"פ מחד גיסא, וכי ה
משטר
ה
אינה רואה עצמה
פלילית של הוראות
אחראית לאכיפת כלל העב
ירות המנויות בו, אלא ב"
אירועים ספציפיים"
חוק הטיס בעניין
בלבד, מאידך גיסא. יתרה מכך, בביקורת נמצא כי המשטרה סוגרת תיקי
רחפנים אינה
חקירה
הנוגעים להפעלת רחפנים בנימוק ש
רת"א
מוסמכת
לחקור עבירות
מתבצעת כנדרש
אלו,
אף
שהמשטרה מודעת לכך שהסמכה כזו אינה קיימת למפקחי רת"א
בפועל, כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר לרת"א ולמשטרה,
כי יוצא
אפוא
ש
אכיפה פלילית של הוראות חוק הטיס בעניין רחפנים אינה
מתבצעת כנדרש.
משרד מבקר המדינה רואה חשיבות רבה באסדרת
האכיפה הפלילית
כלפי מפעילי רחפנים בהקדם.
על משרד התחבורה ורת"א וכן על המשרד
לבט"פ ומשטרת ישראל לבחון דרכים להגברת אפקטיביות ההרתעה
והאכיפה הפלילית של דיני הטיס. במסגרת זו, על רת"א והמשטרה
להשלים בהקדם קביעה של נוהלי עבודה וחלוקת אחריות ביניהן. זאת,
על מנת שסוגיית
האכיפה
הפלילית לא
"תיפול בין
הכיסאות" ודיני
הטיס
ייאכפו כנדרש.
רישום רחפנים
בחוק הטיס נקבע כי "לא יפעיל אדם כלי טיס אלא אם כן כלי הטיס רשום
בפנקס הרישום וקיימת לגביו תעודת רישום תקפה". רחפן שאינו משמש
למטרות פנאי
וא ספורט הוא כאמור בגדר
כלי טיס""
, ולכן הפעלתו מחייבת את
רישו
מו על פי חוק9.
לעומת זאת, רחפן המשמש למטרות פנאי
וא ספורט י
יחשב
כלי רחיפה"",
שהחוק אינו קובע כללים לרישומו. מדוח שמסרה רת"א למשרד
מבקר המדינה עולה כי בפברואר 2017
היו רשומים בפנקס הרישום 209
רחפנים
שהם בגדר כלי טיס""
מתוך כ-
15,000
רחפנים שהיו
בישראל (כ-
1.4%
,)
כמפורט בתרשים 1
:
בפרק זה מדובר ב
רישום
רחפנים בפנקס הרישום, ולא במתן רישיון למפעילי רחפנים.
9
ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים
|
27
תרשים 1
:
רחפנים רשומים
ושאינם דורשים רישום בפנקס הרישום
שיעור הרחפנים
הרשומים, כפי
שמחייב חוק הטיס,
הוא שולי ביחס לכלל
הרחפנים המופעלים
בישראל
המקור: נתוני
רת
"א
מפברואר 2017
בעיבוד משרד מבקר המדינה.
מהתרשים עולה כי הרחפנים המשמשים לצורכי פנאי או ספורט הם הרוב
המוחלט של הרחפנים
המופעלים בישראל, אך חוק הטיס אינו דורש את
רישומם בפנקס הרישום. יוצא אפוא כי שיעור הרחפנים הרשומים, כפי
שמחייב חוק הטיס (אלה שאינם משמשים לצורכי פנאי או ספורט), הוא
שולי ביחס לכלל הרחפנים המופעלים בישראל.
בביקורת נבדקו
המשמעויות של מצב זה, כמפורט להלן:
ת רומ ת ר י ש ום ה רחפנ ים לה גב רת הבט יח ו ת בתע ופה:
ריבוי הרחפנים בשמי המדינה טומן בחובו סיכון בטיחותי, שכן רחפנים עלולים
לסכן, בין היתר, את בטיחות התעופה האזרחית.
ברת"א
מתועדים אירועי
בטיחות10
שבהם
הפריעו רחפנים לכלי טיס במרחב האווירי: כך
לדוגמה,
בינואר
2016
חלף מסוק במרחק של כ-
50
מטר
מרחפן
באזור קו החוף בהרצליה בלי
שהייתה לטייס המסוק התראה מוקדמת על הימצאות
הרחפן
בקרבתו;
במרץ
2016
חלף
רחפן
בנתיב טיסה של מטוס באזור הרצליה וכתוצאה מכך נאלץ
הטייס לסטות מנתיב הטיסה; במאי 2016
זיהה מגדל הפיקוח בשדה התעופה
באילת
רחפן
שמנע גישה למסלול הנחיתה בשדה ובעקבות זאת עוכבה תנועת
המטוסים; וביוני 2016
נצפה
רחפן בטווח כ-
2.5
ק"מ ממסלול
הטיסה של מטוס
שהמריא מנמ
ל התעופה בן-גוריון, ותנועת המטוסים
הוסטה לנתיב אחר עד
לסיום סריקת האזור.
אירוע בטיחותי הוא "תאונת טיס או תקרית טיס לרבות תקרית חמורה". מתוך פרסום מידע
10
02-1
תעופתי פנים ארצי
(פמ"ת), ג-
,
25.6.15
.
28
| דוח ביקורת מיוחד
מנתונים שנמסרו מרת"א עולה כי לאורך השנים ניכרת עלייה
במספר
אירועי
הבטיחות
המדווחים לרת"א
אשר מעורבים
בהם
רחפנים, כמפורט בתרשים 2
:
תרשים 2
:
אירועי בטיחות
מדווחים שמעורבים
בהם רחפנים
המקור: נתוני רת"א מינואר 2017
בעיבוד משרד מבקר המדינה.
בהי
עדר נורמה ל
אסדרת רישום הרחפנים בישראל, בדק משרד מבקר המדינה,
לצורך
לימוד והשוואה, את
סוגיית
רישומם של רחפנים בארה"ב.
הבדיקה
העל
תה כי במהלך שנת 2016
התבצע בארה"ב רישום של בעלי רחפנים
באמצעות מערכת ממוחשבת באתר האינטרנט של רשות התעופה האזרחית
11
שבמשרד התחבורה (להל
ן -
FAA
.)
על פי נתוני ה-
FAA
, בשנת 2016
נרשמו
במערכת
יותר מ-
600,000
רחפנים12
.
13
בדצמבר 2016
התקיים כנס של ארגון ECAC
בפרי
ז. בכנס ציין מנהל מחלקת
כטב"ם
של ה-
FAA
כי "יש קורלציה [מתאם] בין ירידה בכמות הדיווחים על
חליפות... [של כטב"ם ליד] מטוסים ל[בין הפעלתה של] מערכת הרישום."
בסיכום פגישת עבודה בין נציגי רת"א
למנהל מחלקת כטב"
ם של ה-
FAA
,
שהתקיימה בפורום זה, צוין כי "מתחילת תהליך הרישום [של מערכות כטב"
ם
בארה"ב] יש
מובהקות של ירידה בכמות
במספר התקריות עם מערכות כטב"
ם
בסביבת שדות תעופה ובכלל. ה-
FAA
רואה את הרישום ככלי אפקטיבי לשיפור
הבטיחות."
במאי 2017
צוין באתר ה-
FAA
כי הרישום והאסדרה נועדו להבטיח
11
Federal Aviation Administration
בדצמבר 2015
הטילה ה-
חובת רישום רחפנים על כלל הרחפנים בארה"ב. ב-
19.5.17
ביטל
12
FAA
בית המשפט לערעורים את חובת רישום רחפנים מסוג Aircraft Model
(כלי טיס בלתי מאויש
המוטס בקשר עין עם המטיס ומשמש למטרות תחביב) מטעמים של חוסר סמכות של ה-
.
FAA
ארגון Conference Aviation Civil European
הוא ארגון אירופי שמושבו בפריז העוסק בין השאר
13
בביטחון התעופה וכלי טיס בלתי מאוישים. מנהל מחלקת מערכי כטב"ם אזרחיים ברת"א מסר
לצוות הביקורת סיכום של כנס שקיים הארגון בנושא הפעלת כטב"ם.
ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים
|
29
שרחפנים יופעלו באופן בטיחותי ולא
יהוו איומים ביטחוניים או איומים על צנעת
הפרט, וכי ה-
תמש
יך לעודד רישום
עבור כלל מפעילי
הרחפנים14
.
FAA
בסיכום דיון בראשות השר לבט"פ בסוגי
ית
הטיפול ברחפנים ממאי 2017
,
שצורף
לתגובת המל"ל
מיוני 2017
על טיוטת דוח הביקורת, ציין
השר כי
"צריכה
להיות אמירה מאוד ברורה של
רת"א לגבי עניין ההסדרה סביב
סוגית
הרחפנים,"
וכי "
הרגולציה והרישום הם חלק בלתי נפרד... [מעבודת
המטה להסדרת הטיפול ברחפנים]. יש לשים על כך דגש ולהקפיד שהנושא בא
לידי ביטוי באופן הולם בהצעת המחליטים" (ההדגשה במקור.)
בטיוטת הצעת המחליטים
שהפיץ המל"ל ב-
27.6.17
צוין,
כי "משרד התחבורה
והבטיחות בדרכים
/רת"א ייבחן
תוך התייעצות עם המשרד לביטחון פנים... [את]
הרגולציה הקיימת והצורך ברגולציה חדשה, כגון בתחומי
היבוא והרכישה; רישוי
אישי של מפעיל; רישוי
הרחפן; ורישוי הפעלה מבצעית
לרחפנים."
כמו כן צוין
בהצעת המחליטים כי משרד התחבורה, רת"א והמשרד לבט"פ יבחנו דרכים
נוספות ל"הגברת מודעות הציבור לסיכונים הגלומים בשימוש ברחפנים."
ראוי שבהצעת המחליטים המל"ל יקצוב בזמן את תהליך בחינת הצורך
באסדרה חדשה כאמור.
בתגובת רת
"א
מיוני 2017
לטיוטת דוח הביקורת צוין כי "קיום מערכת רישום
כוללת מחייבת הערכות חקיקתית
והקצאת משאבים בהתאם. כמו כן,
רת"א
סבורה שניתן להגיע לרמת בטיחות טובה גם ללא הצורך ברישום מלא של כלל
הרחפנים".
בשל הגידול המהיר במספר הרחפנים, ולנוכח עמדת ה-
FAA
בנושא רישום
רחפנים, על רת"א
לבחון את מידת התרומה שבהחלת חובת
רישום על
כלל הרחפנים להגברת בטיחות
התעופה. על רת"א לגבש המלצותיה
בנושא ובמידת הצורך אף לקדם שינויי חקיקה והקצאת משאבים.
ה צ ורך הבי טח ונ י ב רי ש ום רחפנ ים:
גופים ביטחוניים הצביעו
על הצורך לשפר את מצב האסדרה של השימוש ברחפנים,
בדגש על החלת
חובת רישום גם על רחפנים המשמשים לצ
ו
רכי פנאי או ספורט. החלת חובה כזו
תוביל ליצירת בסיס נתונים מלא ומעודכן
של הרחפנים הפועלים בשמי המדינה,
שיאפשר זיהוי
של
הרחפן ובעליו, וי
וכל לשמש כלי משלים בהתמודדות עם
האיום הביטחוני המתפתח.
בדיון
שהתקיים
במל"ל ביולי 2015
בנושא ניתוח הצורך המבצעי להתמודדות עם
איום הרחפנים ציין נציג המשרד לבט
"פ
כי "מהות האיום היא השילוב של ריבוי
כלים,
בפרט כאלה שאינם דורשים רישום
, והאפשרות
של שימוש בהם למטרות
(הפרסום מ-
19.5.17
.)
14
https://www.faa.gov
30
| דוח ביקורת מיוחד
טרור."
בסיכום הדיון צוין כי מתהווה הצורך של "בניית 'תמונה אווירית'
שתאפשר זיהוי של כלים הטסים במרחב הציבורי."
בדיון בראשות סגן הרמטכ"
ל מאוקטובר 2016
בנושא ההתמודדות עם איום
הרחפנים הוא קבע כי "נושא הרגולציה הינו קריטי לצורך מניעה (הגבלת תנאי
רכישה, הפעלת רחפנים וכדומה)". בדיון
שהתקיים במל"ל בנובמבר
אותה שנה
בנושא גיבוש הצעת המחליטים ציין נציג השב"כ כי "יש לשפר את הרגולציה על
מנת להקטין את האיום."
במסמך של
ה
משטר
ה בנושא השימוש ברחפנים מדצמבר 2016
צוין כי "היות
ומדובר בתחום המתפתח במהירות רבה, גם מבחינת מגוון השימושים
האפשריים וגם בהיקף השימוש, באופן שעלול לפגוע בהיבטי בטיחות ואף
פשיעה אפשרית; אנו כבר עתה ממליצים לקדם מספר פעולות בתחום... [בהן]
חיוב רישום הכטב"מים ברת"א בעת רכישתם, העברת הבעלות בהם וכן גריעה
מהמרשם במקרים של יציאה משימוש (בעת ריסוק לדוגמא.")
בתגובת
שב"כ ממאי 2017
לטיוטת דוח הביקורת צוין כי "שירות הביטחון הכללי
מודע היטב לאיום הביטחוני הנשקף מהרחפנים". עוד צוין כי
"במידה ויוחלט על
הסדרה של תחום הרחפנים (רישוי, רישום וכו') יש לערב את שירות הביטחון
הכללי בתהליך זה."
בתגובת
רת"א מיוני 2017
לטיוטת דוח הביקורת צוין כי "המבנה הארגוני של
רת"א ומשאביה מכוונים כולם לאותן מטרות... בטיחות ופיתוח התעופה
האזרחית. רת"א לא נבנתה למטרות של סיכול טרור ויירוט כלי טיס... רת"א
סבורה לכן שרישום כלי טיס (כולם) ורחפנים מסחריים [לא כולל רישום
של
רחפנים
המשמשים לצרכי פנאי
או
ספורט]
וביצוע פיקוח על גופים
מסחריים שקיבלו מרת"א רישיון
עונים בצורה נאותה למטרות שעבורן רת"א
פועלת... רישום וחקיקה ממילא לא ירתיעו אדם מביצוע מעשה פשע או
טרור... לא ברור הקשר בין אסדרה הדוקה יותר של תחום כלי הרחיפה
והטיסנים לבין האיומים בתחום הטרור והפשיעה. ספק אם דרישה לרישוי אישי,
רישום או מגבלות הפעלה יימנעו שימוש מכוון למטרות הרעה לזולת."
עוד
ציינה
רת"א בת
ש
ובתה
כי
הנושא "התעורר רק בחודשים האחרונים אגב הדיונים בפני
המל"ל... [וכי] גיבוש מנגנון וקביעת חובות מתאימות בתקנות מחייבים הקצאה
של זמן ומשאבים, שלא ניתן לעשותם בצורה מיידית... העלאת הנושא על ידי
הגורמים הביטחוניים שהציגו את הצורך לא הופך את הדבר לנכון, ולמעשה
מעולם לא נערך דיון ענייני בשאלה האם סימון יגשים את התכלית הפח"עית
[פעילות חבלנית עוינת] או הפלילית שמבקשים לייחס לפתרון זה" (ההדגשות
במקור.)
בדיון הקבינט מיוני 2017
ציין ראש חטיבת הטכנולוגיה במטה ללוט"ר, כי
"רגולציה היא חלק מהתמודדות עם האיום, אבל בנושא של רגולציה אנחנו
משתמשים בפלטפורמה שנועדה לבטיחות טיסה. הרגולטור, משרד התחבורה
באמצעות רת"א יכול ותורם את כל המעטפת הנדרשת -
בהגדרת אזורים
אסורים, בהגדרת נהלים, בהנגשת המידע לציבור, בהתמודדות עם האזרח
הנורמטיבי שמפעיל רחפנים לפי חוק. איומים פליליים וטרור, חוק הטיס לא נותן
ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים
|
31
להם [לרת"א] את הכלים ולכן אנחנו צריכים לתת השלמות למה שהמערכת
הרגולטיבית יכולה היום לתת."
אין הסכמה בין רת"א
מהאמור לעיל עולה כי אין הסכמה בין רת"א לבין המשרד לבט"פ וגופים
לבין המשרד לבט"פ
ביטחוניים אחרים לגבי הרלוונטיות ומידת היעילות של החלת חובת רישום
וגופים ביטחוניים
על רחפנים המשמשים לצורכי פנאי או ספורט
ככלי משלים לצורך
אחרים לגבי
ההתמודדות עם האיומים הביטחוניים והפליליים הנובעים מרחפנים.
הרלוונטיות ומידת
משרד מבקר המדינה מציין כי אף שנושא ההגנה מפני איום הרחפנים
היעילות של החלת
נמצא בעבודת מטה מאז מרץ 2015
, ואף שהמשרד לבט"פ, משטרת
חובת רישום על
ישראל ושב"כ הצביעו על הצורך לשפר את מצב
האסדרה של השימוש
רחפנים המשמשים
ברחפנים ככלי משלים להתמודדות עם האיום המתפתח, לא קיימו גופים
אלה -
בשיתוף רת"א, המהווה את הגורם האחראי על פי חוק לאסדרת
לצורכי פנאי או
התעופה האזרחית -
דיון ממצה בסוגיית התרומה שבהחלת חובת הרישום
ספורט
להתמודדות עם האיום הביטחוני.
בד בבד עם בחינת התרומה שבהחלת חובת רישום על כלל
הרחפנים
להגברת בטיחות התעופה,
כאמור
לעיל,
על רת"א ליזום
דיון מעמיק
וממוקד בשיתוף המשרד
לבט"פ, משטרת ישראל ושב"כ
לשם הערכת
הצורך והתועלת שבהחלת חובת רישום
זו
גם לטובת שיפור ההתמודדות
עם האיום הביטחוני.
יהערכות צה"ל להגנה מפני איום הרחפנים
המגיעים
מחוץ
ל
מדינה
התהוות האיום:
בשנים האחרונות ניכרת, כאמור, מגמה של שימוש גובר
ברחפנים לצרכים צבאיים, המצביעה על איום ביטחוני מתהווה ומתרחב.
בשנתיים האחרונות חדרו
לשטח מדינת ישראל
כמה
רחפנים שהופעלו
על ידי
האויב. ראש חטיבת המבצעים
שבא
גף המבצעים בצה"ל
(להלן -
אמ"ץ)
קבע
בספטמבר 2016
כי "איום הרחפנים הינו איום מתהווה. קלות הרכישה, ההרכבה
והפיתוח העצמאיים וקלות ההפעלה מייצרים איום זמין ופוטנציאל סיכון, הן
בהקשרי איסוף והן בהקשרי תקיפה. איום זה תקף בהגנת הגבולות ובמקביל,
מהווה מטרד לארגוני הביטחון האחרים במדינת ישראל."
בהערכת המודיעין של להק המודיעין של חיל האוויר
(להלן -
למד"ן)
לשנת
2017
צוין כי הרחפנים הופכים לחלק מהמערכה
ומספקים למפעיליהם מספר
יכולות
וכי תחום הרחפנים "נמצא בזינוק טכנולוגי ובתפוצה המתרחבת בקצב
מהיר, וצפוי להוות חלק אינטגרלי משדה הקרב בשגרה ובלחימה. זמינות
ונגישות גבוהות אל אמל"ח זה, לצד התקדמות טכנולוגית בעולם ובאזור, צפויות
להפוך אותו לנדבך משמעותי בבניין הכוח של האויב."
32
| דוח ביקורת מיוחד
במסמך של מחלקת המחקר בלמד"ן מינואר 2016
צוין כי לחיל
המענה
לאיום:
האוויר הישראלי אין כיום מענה שלם
לאיום הרחפנים
, וכי
השימוש ברחפנים
מקשה על בניית פתרון
. משכך, הומלץ לגבש "מענה הפעלתי לטיפול בא
יום"
.
לנוכח
הפערים שעלו במתן מענה לאיום
הרחפנים
, החל סגן הרמטכ"ל לשעבר
במרץ 2016
לקיים דיונים עתיים בנושא. בסיכום דיון ממרץ 2016
קבע סגן
הרמטכ"ל לשעבר
כי "נדרש לגבש מענה מערכתי הנשען על תפיסה מוצקה
ובניין כוח תואם (פו"ש [פיקוד ושליטה], אמל"ח, תורה ועוד) נוכח האיום העתידי
הצפוי בתחום שחלקו כבר קיים היום", וכי "האחריות על גיבוש התפיסה
והיכולת להתמודד עם האיום... (לרבות תיאום הממשקים עם גורמי הביטחון
בפנים הארץ והרגולציה בתחום) נתונה בידי חיל האוויר"
. עוד עלה בסיכום כי
"סגן הרמטכ"ל מנחה כי תהליך הטיפול באיום יהיה שיטתי וסדור".
על פי מצגת חיל האוויר בנושא "עקרונות תפיסה מבצעית לאיום הרחפנים"
ממאי 2016
שהוצגה לסגן הרמטכ"ל לשעבר הרחפנים הם "אתגר לאומי",
ומשימות חיל
ואהויר בתחום זה הן "מניעת חדירה לשטח המדינה; הגנה על
אתרים אסטרטגים [ו];
הגנה על מרחב אופרטיבי של צה ל."" יש לציין, כי
בטיוטת הצעת המחליטים שהפיץ המל"ל ב-
27.6.17
לא נזכר המונח "אתרים
אסטרטגיים" אלא נקבע כי "צה"ל אחראי על יירוט רחפנים... מעל מתקני צה"ל
בישראל."
סגן הרמטכ"ל לשעבר
קבע במאי 2016
כי "נדרש לבנות לאיום סדרת
תרחישים שלאורם נקיים תהליך בנין כוח
סדור וממוקד עם סדרי עדיפויות
ברורים. בהקשר זה,
נדרש ליצור מפת דרכים להתפתחות המענה
שתתעדכן על פי הצורך"
ההדגשה במקור)(.
באוגוסט 2016
ביצע חיל האוויר
בשיתוף
מפא"ת
וגופים ביטחוניים נוספים "ניסוי
רחפנים" למיפוי היכולות
שהציעו
התעשיות הביטחוניות השונות. בעקבות
הניסוי, באוקטובר אותה שנה, התקיים דיון בראשות סגן הרמטכ"ל לשעבר, ובו
הוצגו לו
תוצאות הניסוי וכן
תכנית עבודה בהובלת חיל האוויר, שאושרה
להמשך הדרך
בארבעה צירים מרכזיים: שוטף ומידי;
לטווח
הקצר (בתוך שנה;)
לטווח
הארוך (שנתיים עד שלוש שנים;)
ו
מחקר ופיתוח.
בסיכום הדיון נקבע כי
"סגן הרמטכ"ל
מקבל
את הלו"ז [לוח זמנים] שהוצג
ומאשר
להמשיך בתהליך"
(הה
דגש
ה
במקור.)
בסיכום דיוני המטה בנושא "סטטוס מענה לאיום הרחפנים,"
שהתקיימו
בראשות
ראש להק מבצעי אוויר של חיל האוויר (להלן -
רמ"א) בדצמבר 2016
ובינואר
2017
, צוין
כי "התפתחות האיום מרחפנים -
מהירה. מחייבת מענה מבצעי
בקבוע זמן קצר;" כן
צוין
כי "רמ"א מצביע על וקטור [מגמה] מדאיג לאיום
הרחפנים (כיום נמוך, בעתיד -
עולה). האיום - זמין, פשוט, מדויק."
ראש
ענף
במינהלת
מגן""15
,
המרכז את עבודת המטה לבניין הכוח להגנה מפני
איום
הרחפנים
שהטיל סגן הרמטכ"ל לשעבר
על חיל האוויר, מסר לצוות
הביקורת בינואר 2017
כי
איום הרחפנים אכן נתפס כאיום מרכזי וכי
כיום אין
בצה"ל מענה שלם
לאיום זה. עוד מסר כי "קצב התפתחות האיום גבוה מקצב
מינהלה ייעודית שהוקמה במפקדת חיל האוויר לבניין הכוח של מערך ההגנה האקטיבית.
15
ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים
|
33
פיתוח היכולת [להגנה."]
עוד הוסיף
כי "הנושא לא מצוי כיום
בתר
"ש [תכנית רב
שנתית]... ולא מוקצה עבורו תקציב."
לחיל האוויר עדיין אין
כפי
שעלה בביקורת, לחיל האוויר עדיין אין מענה
שלם
להגנה מפני איום
מענה שלם להגנה
הרחפנים. אמנם
במועד סיום הביקורת, פברואר 2017, נמשכ
ה
עבודת
מפני איום הרחפנים
המטה
בנושא ההגנה מפני איום הרחפנים, אך
טרם
נקבעו,
וממילא
לא
אושרו ו
לא תוקצבו, תהליכי בני
ין הכוח ותהליכי הפעלת הכוח בתחום זה
במסגרת תכנית רב-
שנתית.
בתגובת צה"ל
מיוני
2017
ל
טיוטת
דוח הביקורת
צוין כי
"ככלל, מסקנות
והמלצות הביקורת מקובלות". כמו כן צוין שם כי "בחודשים שחלפו מאז סיום
הביקורת
הוגברה הפעילות של צה"ל בתחום הרחפנים באופן משמעותי"
ההדגשה במקור)( עוד מסר צה"ל כי "במקביל למאמץ המו"פ [מחקר ופיתוח].
התקיים מאמץ בחיל האוויר... וגובשה תפיסה ראשונית... [ו]לאחרונה החל
באג"ת תהליך בחינה רחבה ועמוקה לצורך עדכון
תוכנית היכולות בתר"ש
גדעון'' [תכנית רב-
שנתית של צה"ל לשנים 2020-2016
]
למענה הנדרש... צה"ל
נמצא בתהליך מואץ להרחבת המענה המבצעי למול איום הרחפנים... [זאת בין
היתר על ידי] הובלת שיתוף פעולה עם כלל גופי הביטחון... לצורך גיבוש מענה
מבצעי מתואם וכולל". עוד נמסר כי חיל האוויר פועל בעבודה מתואמת עם
התעשיות הביטחוניות למניעת כפל מאמצים ותקציבים. צה"ל אף הדגיש
בתגובתו כי "המענה הצה"לי חייב להינתן בהסתכלות מדינתית, תוך דגש על
הסנכרון בין המענים האזרחיים, הצה"ליים ושאר גופי הביטחון. בנוסף, המענה
לרחפנים יכול להוות בסיס לשיתופי פעולה אסטרטגיים."
משרד מבקר המדינה מציין כי בשל ההערכה בצה"ל
שאיום הרחפנים
הוא
איום מתפתח, ייחודי
ומדאיג,
ונוכח העובדה שעדיין אין בידי צה"ל מענה
שלם לאיום, גובר הסיכון כי
איום השימוש ברחפנים
על ידי
האויב יישאר
ללא מענה
מספק
. יש
אפוא חשיבות רבה
לכך
שצה"ל יפעל ללא דיחוי
ל
השלים
את עבודת המטה בנושא,
וכי יוקצו המשאבים
הנדרשים
להיערכות לקידום דרכי התמודדות עם איום הרחפנים בהקדם האפשרי.
על עבודת
המטה שנעשית בצה"ל בעניין ההגנה מפני איום הרחפנים
המגיעים
מחוץ למדינה
להיעשות בשיתוף פעולה ותיאום מלא עם הגופים
הביטחוניים האחרים.
עבודה מתואמת בין הגופים הביטחוניים עשויה
לסייע
בהיבטים שונים (ארגוניים, תפיסתיים, הפעלתיים וטכנולוגיים)
גם
לגיבוש המענה לאיום
שמקורו ב
שטח
המדינה. שיתוף פעולה כזה עשוי
לתרום גם בהיבטים של יעילות וחיסכון בתחומים
שבהם קיימת חפיפה
בצורכי
הגופים הביטחוניים השונים.
במסגרת עבודת המטה על צה"ל
להקפיד לעשות שימוש זהה במונחים ובהגדרות הרלוונטיים, כפי
שמשתמש בהם המל"ל בעבודת המטה הלאומית ובהצעת המחליטים.
34
| דוח ביקורת מיוחד
סיכום
זמינות השימוש ברחפנים
והשיפור הטכנולוגי המתמיד בהם יוצרים איום
מתפתח במישור הביטחוני, הפלילי והבטיחותי. התגברותו של איום זה
טומנת בחובה סיכונים שעלולים להגיע עד כדי פגיעה בחיי אדם
ואף
בביטחון המדינה. ההתמודדות
עם האיום מחייבת פעולה לאומית משולבת
של גורמי הביטחון, גורמי אכיפת החוק וגורמי האסדרה.
נכון לחודש ספטמבר
2017
, מועד עדכון הביקורת, טרם הוסדרה
האחריות הלאומית לפתרון בעיית איום הרחפנים
שמקורם בשטח המדינה.
על אף שבמל"ל נערכת זה כשנתיים וחצי עבודת מטה לצורך הסדרת
האחריות להגנה מפני איום הרחפנים, לא התקבלה עדיין
החלטה
כוללת
ומוסכמת על ידי הקבינט המדיני-
ביטחוני.
עקב
כך,
קיים
למעשה
ריק
ואקום)(
בתחום זה באופן ש
לא ניתן מענה הולם
ברמה הלאומית להגנה
מפני איום הרחפנים
שמקורם בשטח מדינת ישראל, וגדל
הסיכון לפגיעה
בביטחון ה
מדינה.
נדרש להתחיל מוקדם ככל האפשר בתהליך הארוך והמורכב של
ההיערכות ברמה הלאומית למתן מענה לאיום על היבטיו השונים. תהליך
מובנה, מתואם ומהיר של כל הגופים הנוגעים בדבר
יסייע לגבש את
המענה המיטבי ברמה הלאומית
לאיום הרחפנים.
בד בבד, על רת"א
לטפל בפערים בתחום האכיפה המינהלית והפלילית של דיני הטיס ולצד
זאת, לבחון את מידת התרומה שבהחלת חובת רישום על כלל הרחפנים
הן להגברת בטיחות התעופה והן לטובת שיפור ההתמודדות עם האיום
הביטחוני.
על אף ההערכה בצה"ל שאיום הרחפנים הוא מתפתח, ייחודי ומדאיג, אין
בידי צה"ל את המענה
השלם הנדרש לאיום זה. על צה"ל להשלים
בהקדם את עבודת המטה הפנימית שלו
להגנה מפני איום
הרחפנים
שמקורם
מחוץ
לשטח
המדינה
כדי לקדם את גיבוש המענה, תוך
הקפדה
על תיאום
עם יתר
הגופים הרלוונטיים לסוגיית איום
הרחפנים
ובשיתוף
עמם. עבודת מטה
מתואמת תסייע בהיבטים שונים (ארגוניים, תפיסתיים,
הפעלתיים וטכנולוגיים)
גם לגיבוש המענה לאיום הרחפנים שמקורם בתוך
המדינה. בכך
גם
יימנעו, ככל האפשר, כפל מאמצים, כפל תקציבים
וחריגה מלוחות הזמנים המתוכננים בתחומים
שבהם קיימת חפיפה בין
הגופים הביטחוניים.