חומר רקע
הכנסת
הוועדה לענייני ביקורת המדינה
מס' סימוכין : 2024-015159
סיכום דיון
מיום שלישי, כ"ב באדר ב' ה תשפ"ד, 1.4.2024, בנושא:
משבר הגרעון במוסד לביטוח לאומי - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה,
דוח שנתי 66א - דיון מעקב
חה"כ מיקי לוי - יו"ר הוועדה - בכנסת הנוכחית הוועדה קיימה 2 דיונים בנושא הגרעון במוסד לביטוח לאומי.
ביוני 2023 נאמר כי קופת הביטוח הלאומי תתרוקן בשנת 2044, ובחודש שעבר התבשרנו כי זה יקרה מוקדם יותר – בשנת 2023.
עפ"י דו"ח המוסד הלאומי, הגידול בתשלומי הסיעוד בעקבות הרפורמה בנושא, מקרב את חדלות הפירעון של המוסד ב- 6.3 שנים, והרפורמה בקצבאות הנכות ב- 2.7 שנים.
תוספת תשלומים לנפגעי עבודה תרמה 1.2 שנים וסיבות נוספות 1.7 שנים.
עלייה בתקבולים קיזזה עוד 3.2 שנים.
אקטואר הביטוח הלאומי כתב בדו"ח כי "כדי לדחות את נקודת חוסר הקיימות הפיננסית הצפויה, על המוסד, בשיתוף עם השר, הכנסת והממשלה, לנקוט צעדים למען שיפור מצבו הפיננסי של המוסד".
הדו"ח אינו כולל את השפעות המלחמה שסביר שרק החמירו את מצבו של הביטוח לאומי. מאידך, שמענו לא פעם גם כאן בדיוני הוועדה את משרד האוצר מדגיש כי הביטוח הלאומי פועל על פי חוק, ולכן אם יהיה צורך התחייבויותיו יכוסו מתקציב המדינה.
בפועל היום יתרות הביטוח הלאומי תורמות 20 מיליארד שקל לתקציב.
ב- 2036 צפוי שהתחייבויות הביטוח הלאומי ייצרו גרעון של 40 מיליארד ₪, כלומר מדובר באותה שנה בבור של 60 מיליארד שקל. ארצה לשמוע מה חוב המדינה/משרד האוצר למוסד לביטוח לאומי.
משרד מבקר המדינה – אודי לנגרמן-מנהל אגף – משרד מבקר המדינה ערך 3 דוחות בנושא בעשור האחרון שנוגעים לגרעון הביטוח הלאומי: הדוח הראשון מאוקטובר 2015 בנוגע לניהול חוב הממשלתי, הדוח השני עסק בנושא הסדרי הפנסיה במדינה, והדוח השלישי ממאי 2021 בדק את סעיף ההתחייבויות ארוכות הטווח של המדינה.
2 ממצאים עיקריים שטרם תוקנו: הממצא הראשון - בדוח משנת 2015 - סעיף 34 לחוק שלפיו על מינהלת המוסד לאשר את ההשקעות הקונסטרוקטיביות, וזה טרם נעשה. הממצא השני - הוועדה לאיתנות פיננסית פרסמה את המלצותיה בשנת 2012, ועד כה משרד האוצר וביטוח לאומי טרם יישמו את המלצות הוועדה ולא הביאו אותן לממשלה לצורך דיון. בין היתר הוועדה עסקה גם בקשר בין תקציב המדינה לקרן מוסד לביטוח לאומי. המלצנו שתהיה התייחסות לדוח של הוועדה לאיתנות פיננסית בעניין חשיפת היתר של המוסד להשפעתם של אילוצי תקציב קצרי מועד במימון תקציב המדינה. עוד המלצנו שמשרד האוצר ייתן מענה יסודי בהקדם לעניין האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי, לעניין הסיכון והקיימות הפיסיקלית, והתחייבות הממשלה לביטוח לאומי.
דוח משנת 2016 נגע באי-קיום ואי-קידום 2 החלטות ממשלה. עד מועד סיום מועד הביקורת שר האוצר לא הגיש לממשלה תכנית לטיפול בגרעון התפעולי והאקטוארי, לא קיים היוועצות עם משרד הרווחה, המועצה הלאומית לכלכלה ועם המוסד, ולא פעל לתיקון הליקויים. אנו המלצנו שעל שר האוצר לקדם את יישום החלטות הממשלה ולתקן את הליקויים בנוגע לגירעון האקטוארי.
נושא נוסף היה השימוש בכספי הבטחת הביטחון הסוציאלי בעתיד לצריכה השוטפת. הליקוי חזר על עצמו והמלצנו לממשלה שוב לבחון מנגנונים שימנעו שימוש בכספים שמיועדים לביטחון סוציאלי, ולהבטיח שהכספים שמשולמים ע"י האזרחים יובטחו לביטחונם הסוציאלי בעתיד.
בדוח משנת 2021 עסקנו בקרנות הביטוח הלאומי, שאינן כוללות התחייבות בנוגע למבוטחים עתידיים וקצבאות הילדים. נכון לשנת 2021 ההתחייבות של המוסד בגין הקרנות היתה סביב טריליון ₪, כאשר היקף התשלומים לקצבאות הילדים עמד על 8 מיליארד ש"ח, והוא ילך ויגדל במשך השנים. המלצנו שההתחייבויות האקטואריות של המוסד צריכות להיות מוצגות כדי לספק מידע למקבלי ההחלטות.
אנו בחנו את הקיימות הפיננסית של המוסד בשנת 2016, עודף ההתחייבות והנכסים של המוסד עמד על 1.6 טריליון ₪. המלצנו שבחינת עודף התחייבויות הנכסים עשויה לאפשר למקבלי ההחלטות לבחון מהן החלופות לצמצום הגרעון ולגבש מדיניות מושכלת בעניין. משרד האוצר יבחן חלופות ויגבש מדיניות על בסיס מידע מקיף ומלא מגורמי המקצוע ואקטואר המוסד לביטוח לאומי.
לסיכום, ישנן בעיות יסוד בהתנהלות הפיננסית של הביטוח הלאומי. היעדר טיפול יסודי בגרעון האקטוארי עלול לגרור ל- 4 דברים: 1. הפסקת גידול הקרן תוך מס' שנים.
2. ריקון הקרן כ- 20 שנים לאחר מכן.
3. פגיעת בתשלומי הקצבאות לאזרחים בעתיד.
4. העמדת בסיכון של הביטוח הסוציאלי של אזרחי המדינה.
מועד איפוס הקרן הוקדם לשנת 2036.
ח"כ אליהו רביבו – אבקש לדעת האם בדוחות מבקר המדינה יש התייחסות בנוגע לניהול הכספי? ראוי שנבדוק איך הביטוח הלאומי כגוף עצמאי מקיים את התחייבותיו. הביטוח הלאומי משלם מזה שנים רבות כספים שלא לצורך לקבוצה קטנה של חברות סיעוד, רק מחשש לתגובה משפטית. מדובר בסכומים של מאות מיליוני ₪ שמשולמים מידי חודש בחודשו על סעיפים שאינם מתקיימים כלל ועיקר. קופת המדינה מתדלדלת בזמן שניתן לשמור על הכסף. רפורמת הסיעוד קובעת שגמלה בעין תשולם באופן שונה מגמלה ישירה (גמלה ישירה מזכה רק ב- 80% מהזכאות בעוד שחברות הסיעוד מקבלות 100% גמלה בשם המטופל). איני מדבר על גמלת הסיעוד - התשלום שמועבר לזכאי, אלא על סעיפים שמשולמים לחברות סיעוד שלא בסעיף העסקה של מט"ביות, אלא על בסיס חוזה העסקה של מט"ביות מעסיקים עובדים זרים. סעיפים שמתקיימים במטב"יות אינם מתקיימים בעובדים זרים, שהם רוב המועסקים בחברות הסיעוד. חלק גדול מאותם מסעיפים שאינם כלולים בעובדים הזרים, עדיין משולמים להם כאילו הם עובדים ישראלים.
המוסד לביטוח לאומי – עו"ד שלומי מור-משנה ליועמ"ש – לפני מס' שנים נושא הסיעוד עבר רפורמה משמעותית שהגדילה את התגמולים שמועברים לאזרחים, והגדילה את האפשרויות לקבל את הגמלה, לא באמצעות חברות הסיעוד, אלא ישירות לכיס האזרחים. הביטוח לאומי מעניק את הגמלת סיעוד, ויש לנו מכרזי ענק עם חברות הסיעוד. תמיד יש מה לשפר, אך אני לא חושב שהסכומים הללו משפיעים על המצב האקטוארי של הביטוח הלאומי.
דמי הביטוח הלאומי אינם מס, האזרחים מבטחים את עצמם באמצעות תשלום זה וכל אחד מקבל עפ"י צרכיו. יש לנו 3 מקורות הכנסה: דמי הביטוח שכולנו משולמים, קצבאות המדינה (האוצר משפה אותנו בגין התשלומים) וחסכונות של הציבור ששילם במשך דורות רבים. על סכום זה שבאמצעותו נקנו אג"ח, אנו מקבלים ריבית. במשך שנים רבות ההכנסות עלו על ההוצאות. בכל פעם שהיה עודף נרכשו אג"ח. 246 מיליארד ₪ הם עודפי ביטוח לאומי שנמצאים ברכישת אג"ח מאוצר המדינה. בשנת הקורונה ההוצאות היו גדולות יותר באופן דרמטי, ובשנת 2023 היינו בגרעון תזרימי של 0.18 מיליארד ₪, וכן סכום של 18 מיליארד ₪ - תשלומים שיותר גבוהים מהתגמולים.
אנו מתקרבים מאוד לנקודה שהסכום שנחסך יסתיים, ואז נגיע למצב שהיכולת שלנו לשלם עפ"י התחייבותנו עומדת בסימן שאלה. הצפי הוא שיהיה איפוס בשנת 2026, ותמשיך הירידה. ראוי לציין שהביטוח הלאומי ימשיך לשלם עפ"י חוק לפי צורכי האוכלוסייה, ועם זאת פרסמנו דוח שנועד להרים דגל אדום. כלומר לפי ההתנהלות הכספית כיום אנו הולכים למצב שכל החיסכון שחסכנו הולך להסתיים.
אנו רואים רק הגדלה של האוכלוסיות החלשות: נכים, ניצולי שואה ועוד. המדינה מבינה את הצרכים הסוציאליים ויש לזה עלויות. תוחלת החיים עלתה, ואחד הפתרונות היא הקבלה בין תוחלת החיים לגיל הפרישה. אנו בשלבי הקמה של צוות בשיתוף עם אוצר המדינה כדי להסתכל 10 שנים קדימה. אנו צריכים לחשוב איך אנו מגדילים את הביטחונות של הדור הבא.
לפני מס' שנים הוגדלה השלמת הזכאות של אזרח ותיק. במקביל אפשרנו לצבור את הותק של העבודה כדי לקבל קצבה גדולה יותר. כל שקל בקצבת אזרח ותיק היא מיליון ₪ או 10 מיליון ₪ בתקציב המדינה. כל תוספת קטנה היא משמעותית לקופה.
ברוך מוטי פרנקל-אקטואר – יש לנו מודל אקטוארי ואנו עושים תחזית של כל התגמולים שהביטוח הלאומי מקבל, ומצד שני כל ההוצאות – הקצבאות למיניהם. עפ"י המודל יש כל מיני הנחות כלכליות, התוצאות מדאיגות ואנו מקווים שנהיה חלק מהוועדה שתוקם. יש לנו מודל משוכלל, ואנו יכולים לקחת את הפתרונות ולבחון מה הן נותנות מבחינת הדחיה של שנת איפוס.
יש תהליך טוב שמתרחש בעולם – התבגרות האוכלוסייה, וזה מייצר אתגר. תוחלת החיים עולה וצריך לשלם לטווח ארוך יותר את קצבאות הזקנה, הסיעוד והשארים. מצד שני יש ירידה בילודה. בכל פעם יש שינוי בחוק שמגדיל את ההוצאות או מקטין את ההכנסות, וראוי שתהיה בחינה אקטוארית.
רמי דניאל שלום-סגן אקטואר – יש הרבה שחקנים במגרש, אך בסופו של דבר הביטוח הלאומי מיישם את החוק. אני מציע שינוי בחוק שלפיו לפני הגשת הצ"ח שנוגעת לשינוי חוק הביטוח הלאומי, היא תוערך באופן אקטוארי.
משרד מבקר המדינה – דנה גרוס-סגנית מנהל אגף – הצבענו בדוח משנת 2021 על כך שנדרשת מעורבות אקטוארית בקבלת החלטות שיש להן השלכות תקציביות משמעותיות. אנו נשמח שהנושא יבוא לידי ביטוי בהמשך.
משרד האוצר – דניאל פדון-רכז רווחה באג"ת – לפני מס' שבועות קיבלנו את הדוח האקטוארי, ואנו מוטרדים מהשינוי החד שצריך לרדת לעומקו ולבחון אותו. שר העבודה ביקש שנשתתף בצוות המשותף, ואולי נבין מה הם הגורמים להקדמת הגרעון ומהם הפתרונות. אנו תומכים בהעלאת גיל הפרישה ובהצעה לבחון השלכות אקטואריות.
הסתדרות הגמלאים - שמוליק מזרחי-יו"ר - למרות הגירעונות הקשים, רבים מהגמלאים נמצאים במצב של חוסר יכולת להתקיים ותת-תזונה בשל השחיקה של הקצבאות. יש לדרוש ממשרד האוצר ומהביטוח הלאומי לקיים דיונים מעמיקים כדי למצוא פתרונות, ושהכספים שנמצאים בביטוח הלאומי יושקעו בצורה נכונה.
משרד ראש הממשלה – דוד בדל-כלכלן בכיר במועצה הלאומית לכלכלה – לאחר ניתוח שערכנו במועצה הלאומית, מצאנו שיש חוסר וודאות בפרמטרים האקטוארים. לא קיבלנו את הדוח המלא, ורק ראינו את ההודעה לתקשורת. מצאנו שיש חוסר אחידות מבחינת התחזיות של הגופים השונים. עמדת משרד האוצר היא ששאלת האיזון האקטוארי של המוסד לביטוח לאומי הינה פחות אקוטית כיום נוכח התקציבים שמועברים על ידו. לכן המועצה הלאומית סבורה שהתחזית שהציג המוסד לביטוח הלאומי אינה נותנת משקל ראוי לפוטנציאל של המשק הישראלי. במקרה שיתממשו התחזיות הפסימיות, משרד האוצר ימלא את החסר עפ"י חוק על מנת שהביטוח הלאומי ישלם את מלוא התחייבותיו.
עו"ד רותי פרמינגר- חברת ארגון נפגעי פעולות איבה – בימים הללו הביטוח הלאומי נוהג בצורה אצילית, אבקש לדעת האם התקציב שלנו הוא מתקציב השוטף של הביטוח הלאומי?
משרד האוצר - דניאל פדון-רכז רווחה באג"ת - קצבת נפגעי פעולות איבה ממומנת מתקציב המדינה.
בתום הדיון הוועדה הגיעה למסקנות הבאות:
הוועדה מודה לכל המשתתפים בדיון.
הוועדה מבקשת מח"כ אליהו רביבו להעביר מכתב מתכלל בנוגע לסוגיית התשלום לחברות הסיעוד, שיועבר למנכ"ל משרד הביטוח הלאומי ומשרד מבקר המדינה.
הוועדה מבקשת לקבל דיווח מהמוסד לביטוח לאומי בנוגע לצפי לסיום עבודתה של הוועדה שהוקמה בשיתוף עם משרד האוצר והמוסד לביטוח לאומי. בתום עבודתה, הוועדה תזמן את הצוות המשותף לתת דין וחשבון.
הוועדה מבקשת מהמוסד לביטוח לאומי להגיש ליו"ר הוועדה נוסח הצעת החוק שלפיה כל שינוי בחוק המוסד לביטוח לאומי, יבחן קודם מבחינה אקטוארית.