חומר רקע
סימוכין: 2023-012734
ירושלים, א' באדר תשפ"ג
22 בפברואר 2023
סיכום דיון
מיום רביעי, א' באדר תשפ"ג, 22.2.2023 בנושא:
משבר הגרעון במוסד לביטוח לאומי -
ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה – דוח שנתי 66א
נקודות עיקריות שעלו במהלך הדיון:
יו"ר הוועדה – ח"כ מיקי לוי – לא נעשה דבר מפרסום דו"ח מבקר המדינה בשנת 2015, המצב קטסטרופלי - אנו נמצאים לפני חדלון פרעון של הביטוח הלאומי. הממשלה לא ביצעה איתנות פיננסית, דבר שישפיע בשנת 2044 על המוסד לביטוח לאומי: הקופה תתרוקן, תהיה התפוררות ונזק לחוסן הלאומי. יש אנשים שהקצבה מביטוח לאומי היא הכנסתם היחידה. אין תכנית ממשלתית כוללת לפתרון עתידי, למשרד האוצר אין תשובה מה יקרה בשנת 2044. ניתן לתקן את המצב אם ההשקעות יהיו נבונות, ויש לנו 20 שנה לכך.
משרד מבקר המדינה – צחי סעד-מנהל החטיבה הכלכלית - דו"ח מבקר המדינה פורסם בשנת 2015 בנושא: ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה לביטוח הלאומי, דו"ח ביקורת שני פורסם בשנת 2016 בנושא: הסדרי הפנסיה במדינה, והשלישי פורסם בשנת 2021 בנושא: הדו"חות הכספיים של מדינת ישראל ליום 31.12.2019- התחייבויות ארוכות טווח של המדינה.
בשנים הבאות הביטוח הלאומי צפוי להתמודד עם שינויים דמוגרפיים מהותיים, בהם הזדקנות מהירה של האוכלוסייה שתביא לעלייה משמעותית בחלקה היחסי של האוכלוסייה המבוגרת בישראל. בכל שנה שבה הכנסות המוסד גדולות מהוצאותיו, מושקעים העודפים באג"ח ממשלתיות. התחייבות הממשלה למוסד משפיעה על: הכנסות הממשלה, גירעון בתקציב המדינה ואיתנות הפיננסית של המוסד.
נתוני מפתח – 227 מיליארד ₪ יתרת ההתחייבות של ממשלת ישראל למוסד לביטוח לאומי בסוף 2021.
שנת 2027 צפויה להיות השנה שבה התשלומים של המוסד לביטוח לאומי צפויים להיות גבוהים מהתקבולים.
שנת 2044 השנה שבה קרן המוסד לביטוח לאומי צפויה להתרוקן.
סעיף 34 לחוק הביטוח הלאומי מחייב את מינהלת המוסד להשקיע את עודפי ההכנסות שלו ב"השקעות קונסטרוקטיביות". למרות שלפי סעיף זה מינהלת המוסד תאשר את ההשקעות הקונסטרוקטיביות, הרי שלפחות מאמצע שנות השבעים של המאה העשרים ועד היום הפך סעיף 34 בחוק לאות מתה, והממשלה והמוסד אינם פועלים לקיום הוראותיו. ההמלצה היא כי כל הגורמים הרלוונטיים (כולל המוסד, שר הרווחה ומשרד האוצר) ישקלו, בשיתוף היועץ המשפטי לממשלה, את הצורך לבצע שינויים בהסכמה לסעיף זה. יש להביא בחשבון גם את החלטתו של המחוקק שלא להקים את הביטוח הלאומי כמחלקה ממשלתית, אלא כישות משפטית נפרדת וכאחראי לבדו לנכסים ולתביעות. יש להתחשב גם בחשיבות שייחס המחוקק לכך שעודפי הכספים שנצברו לצורך הביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה יבטיחו שבידי המוסד יהיו מקורות מספיקים כדי לעמוד בהתחייבויותיו כלפי אזרחי המדינה גם בטווח הארוך.
בשנת 2009 הממשלה החליטה להקים ועדה לבחינת דרכים לשמירת האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי בטווח הארוך. ובשנת 2012 הוועדה הגישה את מסקנותיה לשר האוצר דאז. מפרסום המלצות הוועדה, לא יישמו משרד האוצר או המוסד את ההמלצות ולא הביאו אותן לדיון בממשלה. ראוי שההמלצות יובאו לדיון והחלטה בממשלה בהקדם האפשרי.
משרד האוצר לא הביא לדיון בממשלה פתרון אחר לכשלים שהעלתה הוועדה לאיתנות פיננסית, לגירעון האקטוארי של המוסד ולסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה. ההמלצה היא שהממשלה תתייחס לדו"ח הוועדה לאיתנות פיננסית: * חשיפת יתר של המוסד להשפעתם של אילוצי תקציב קצרי מועד. *עודפי התקציב של המוסד משמשים למעשה למימון הוצאות הממשלה בהווה, במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד.
מן הראוי כי משרד האוצר ייתן בהקדם מענה יסודי: *לבעיית האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי * לסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה *הבטחה של מילוי התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי.
במועד סיום הביקורת (פברואר 2016) שר האוצר: • לא הגיש לממשלה תכנית לטיפול בגירעון התפעולי והאקטוארי של המוסד לביטוח לאומי • לא פעל לקיים הליך התייעצות עם שר הרווחה והשירותים החברתיים, המוסד לביטוח לאומי והמועצה הלאומית לכלכלה • לא פעל לתיקון הליקויים בעניין הטיפול בגירעון האקטוארי של המוסד לביטוח לאומי שצוינו בדו"ח מבקר המדינה 66א.
ההמלצה היא ששר האוצר יקדם יישום החלטות הממשלה ולפעול לתיקון הליקויים שצוינו בדו"ח מבקר המדינה 66א.
המלצה נוספת היא שהממשלה תבחן מנגנונים שיאפשרו לה להימנע משימוש בכספים המיועדים לביטחון סוציאלי לצריכה שוטפת להבטיח כי הכספים המשולמים על ידי האזרחים במסגרת הביטוחים הסוציאליים יופנו להבטחת ביטחונם הסוציאלי בעתיד.
לפי הדו"ח האקטוארי המלא של המוסד לביטוח לאומי, העלאת גיל הפרישה לנשים ולגברים ל-68 תדחה את אזילת קרן המוסד לביטוח לאומי בכ-10 שנים ל-2053. המשך אי-העלאת גיל הפרישה לנשים אינו בר קיימה. מוצע כי הממשלה תבחן דרכים להתמודדות עם העלייה בתוחלת החיים של גברים ונשים שתהייה בת-קיימא. כמו כן ניתן לבחון את הצמדת גיל הפרישה של גברים ונשים לתוחלת החיים כפי שהמליץ ארגון הOECD-.
מבדיקה שבוצעה ע"י המוסד לביטוח לאומי, לבקשת משרד מבקר המדינה, במהלך שנת 2020, עלה כי העלאת גיל הפרישה לנשים ל-64 תביא לדחייה של 3-2 שנים במועד איפוס הקרן.
קרנות הביטוח הלאומי המוצגות בדוחותיו הכספיים (זקנה ושארים, נכות כללית, סיעוד ונפגעי עבודה) אינן כוללות התחייבויות כלפי מבוטחים עתידיים, ואינן כוללות התחייבויות בגין קצבאות ילדים. נכון לשנת 2021, התחייבות המוסד לביטוח לאומי בגין הקרנות היא בסך של כ-1 טריליון ₪. היקף התשלומים בענף קצבאות הילדים עומד, נכון לשנת 2020, על כ-8 מיליארד ש"ח לשנה, והצפי הוא כי ילך ויגדל במהלך השנים.
היוון לתאריך 16.12.31 (מועד הדוח האקטוארי המלא) מעלה כי עודף ההתחייבויות על הנכסים עומד על כ- 6.1 טריליון ש"ח.
על הביטוח הלאומי ומשרד האוצר לדון על החלופות האפשריות להתמודדות עם הגירעון, ולגבש מדיניות על בסיס מידע מקיף ומלא שיספקו גורמי המקצוע ובהם אקטואר הביטוח הלאומי.
המוסד לביטוח לאומי – אלעד זקוט – ממשלות שונות דנו בעבר בנושא. הנושא נמצא בתחום סמכותו של שר העבודה והוא שוחח איתנו על כך. יש חשיבות לעצמאות המוסד הביטוח הלאומי כגוף סטטורי, וישנו חשש מפני פגיעה בעצמאות והלאמה. אנו מברכים על דחיית גיל הפרישה לנשים, ואנו עובדים על הנושא לטובת גיבוש המלצות נוספות. ההתאפסות צפויה להיות בשנת 2044, ושינויים כלכלים ובחקיקה יכולים לשנות את המצב.
רפאלה כהן-מנהלת אגף מחקרי גביה ואיתנות – 20 שנה זה לא הרבה זמן, יש להתחיל לפעול היום. יש צורך למצוא את האיזון, אנו לא מצפים שכל הגביה תהיה מהאזרחים.
רמי דניאל שלום-סגן האקטואר – המצב האקטוארי נובע משתי סיבות: 1. דמוגרפיה – עליה בתוחלת החיים
2. שינויי חקיקה – יש לשנות את אופן החקיקה, כל שינוי בחוק משפיע על הכנסות או התשלומים של הביטוח הלאומי. חשוב ששינויי חקיקה ישאירו לפחות את מצב האקטוארי של הביטוח הלאומי כמו שהוא, שלא ירעו את המצב.
משרד האוצר - דניאל בלנגה-רפרנט באג"ת– אנו עוקבים באופן שוטף אחר הנושא. משרד אוצר מעביר 70 מיליארד ש"ח כדי לכסות את ההכנסות האחרות. עניין מע' ביטחון סוציאלי הוא נושא מורכב, ואין תשובה אחת נכונה. יש לנו 40 מיליארד שהם תשלום שוטף מכוח החוק ועוד כ- 20 מיליארד ריבית על הקרן. הקרן היא בסך 240 מיליארד ₪. בחודשים הקרובים צפוי להתפרסם דו"ח אקטוארי מעודכן. גם בתקופת הקורונה כשהיה חשש שהקופה תתרוקן, המדינה התגייסה והקצתה כסף כדי שביטוח לאומי לא יהיה בגירעון. ואכן בשנת 2020 הוא היה בעודף קל. מבחינתנו אנו אחראים לשמור על איתנותו הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי ואנו בוחנים האם צריך להיות שינוי במודל הקיים.
יש לנו תיקוני חקיקה במסגרת הביטוח הלאומי להעלאת קצבאות, משרד האוצר משפה באופן מלא. המשרד מוצא מקור תקציבי לכל שינוי בחקיקה כדי לא לפגוע במצב הכספי של הביטוח הלאומי.
משרד רה"מ – דוד בדל-ר' אגף מחקר, המועצה הלאומית לכלכלה – המועצה דנה בנושא הזה גם בשנים הקודמות, ראוי שיתקיים דיון מעמיק ונוקב. הדיון צריך ליסוב על עצמאות הביטוח הלאומי – האם צריך להיות מוסד של ביטוח שעומד בפני עצמו או זרוע ביצועית. כרגע הדיון לא הוכרע, והוא מקבל העברות תקציביות משמעותיות מהאוצר. מדובר בסופו של דבר על סבסוד משמעותי וזה לא יוצר עצמאות לביטוח לאומי. בנק ישראל לא שותף לאקטואריה של ביטוח לאומי. הקרן כיום היא בסך 240 מיליארד ₪ ומספיקה לשנתיים של תשלום. לדעת פרופ' אבי שמחון - יש לנו קצת זמן להכריע בשאלת העצמאות והעברות ישירות מתקציב המדינה להזיז את המטולטלת. אנחנו נכנס דיון אצלנו בתום התהליכים התקציביים. המצב היום שיש העברות תקציביות היא דרך אמצע, חדלות הפירעון לא נתונה במחלוקת, המחלוקת היא מתי זה יקרה. המוסד לביטוח לאומי לא רשאי להשקיע כראות עיניו אלא משתמש באג"חים. לדיון הבא של הוועדה אנחנו נוכל לגבש עקרונות כדי לקיים דיון מעמיק.
בתום הישיבה הגיעה הועדה למסקנות הבאות:
הוועדה מודה לכל המשתתפים בדיון.
הוועדה דורשת מרה"מ ושר העבודה לקיים דיון דחוף בנושא.
הוועדה תקיים ישיבת מעקב בעוד 3 חודשים.