חומר רקע

משרדמבקרהמדינה מדינתישראל ונציבתלונותהציבור מתקפתהטרורבשבעהבאוקטובר2023ומלחמתחרבותברזל דוח מבקר המדינה היבטיםבמענהלמשרתיהמילואים חשווןהתשפ"ו דוחמיוחד נובמבר2025 משרדמבקרהמדינה מדינתישראל ונציבתלונותהציבור מתקפתהטרורבשבעהבאוקטובר2023ומלחמתחרבותברזל דוח מבקר המדינה היבטיםבמענהלמשרתיהמילואים חשווןהתשפ"ו דוחמיוחד נובמבר2025 ביום 19.10.25 קבעה הממשלה כי שמה הרשמי של מלחמת חרבות ברזל יהיה "מלחמת התקומה." מס’ קטלוגי 2025-S-012 0793-1948 ISSN ניתן להוריד גרסה אלקטרונית של דוח זה מאתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה www.mevaker.gov.il תצלום השער: Giladi ,Michael פלאש 90 תוכןהעניינים היבטיםבמענהלמשרתיהמילואים פתח דבר 6 المقدمة 9 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה 1 עלהזכויותבעבודהשלמשרתיהמילואים 13 המענה של מערכת ההשכלה הגבוההלסטודנטים במילואים 2 במלחמתחרבותברזל 83 FOREWORD III היבטים במענה למשרתי המילואים דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל פתחדבר מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי המילואים ולשיפור ההסברה בנושא תגמול המילואים, בעוצמתושלצה"לובחוסנהשלמדינתישראל.מפרוץמלחמת ההנגשהומיצויהזכותלתגמול-ובכללזהלצמצוםולפישוט חרבותברזלבאוקטובר2023ועדסיוםהביקורתנקראומאות שלההליךהביורוקרטילקבלתו.עםזאת,בביקורתעלהכי אלפי אזרחים לשירות מילואים. היקף הגיוס ומשך השירות קיימיםפעריםבהסדרהנורמטיבילתשלוםתגמולהמילואים, שלהמשרתיםוהמשרתותבמילואים(משרתיהמילואים)היה שישלהםמשמעותגדולהיותרבשירותלתקופותממושכות, גדול באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות. בין היתר בנוגע לסכום התגמול המזערי; לשיפוי מעסיקים עלההוצאותהסוציאליותששילמובגיןעובדיהם;ולתשלום במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה - נקראו התגמוללעצמאיםאשרהכנסתםנפגעהבתקופתהשירות. כ318,000-אזרחיםלשירותמילואים.שיעורמשרתיהמילואים לגביחלקמהפעריםבוצעושינויחקיקהבמהלךהמלחמה, בני23-47בתקופהזומקרבתושביישראלשאינםמשתייכים אולם לפרק זמן מוגבל, ולגבי חלקם נותר ההסדר שהיה לחברה הערבית היה כ11%- בלבד. שיעור נמוך המחדד את לפני המלחמה. הצורךבהרחבתמעגלהמשרתיםבצה"ל.נתוניהמוסדלביטוח לאומי (בט"ל) מלמדים על פרופיל המשרתים - כמחציתם כמוכן,במהלךהמלחמההרחיבההמדינהאתהיקףההגנה בני 30 ומטה וקרוב לחמישית מהם (כ60,000- סטודנטים.) עלהזכויותבעבודהשלמשרתיהמילואים,בניזוגםוההורים התגמול ששולם לשליש ממשרתי המילואים היה שווה האחרים של ילדיהם ואת ההקלות בעבודה שניתנו להם. לתגמול המזערי - כ311- ש"ח ליום (כ9,300- ש"ח בחישוב הדבר נעשה בשורה של מהלכים לאורך התקופה, חלקם חודשי), וכ30%- מהמשרתים שקיבלו את התגמול המזערי בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן הם סטודנטים. הפרופיל הדמוגרפי של משרתי המילואים מוגבל וחלקם במסגרת צו הרחבה שתוקפו אף הוא מוגבל מלמד כי יותר ממחציתם - כ55%- - היו רווקים ורובם - בזמן. בכך נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, כ63%- - ללא ילדים. מספר הילדים הכולל, בני 18 ומטה, בני זוגם וההורים האחרים ושל המעסיקים לגבי המשך של משרתי המילואים היה כ290,000-. באזורי הפריפריה תחולתחלקמהזכויותשלהראשוניםבעבודהוהחובותשל (נפות גולן, צפת, עכו, באר שבע, כנרת ויזרעאל) ובנפות האחרונים בנושא. הפגיעה ברמת הוודאות עלולה לשמש רמלה, חדרה ויהודה ושומרון שיעור המשרתים בגילי 23 - תמריץ שלילי למעסיקים לקבל לעבודה מועמדים מקרב 47 היה כ12%- - 28% - שיעור העולה על השיעור הארצי, משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם שעומד כאמור על כ11%- בלבד. ולפגוע בתעסוקתם. אנירואהחשיבותרבהבמוסדהמילואיםוחשאחריותכלפי נוכח הצפי להרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות והכבדת העומס על משרתי המילואים וכדי לתת מענה הנושאיםאתנטלהביטחוןעלכתפיהם,ולכןהחלטתילהכין דוח מיוחד בנוגע למשרתי המילואים. להלן סקירה של להם ולבני משפחותיהם, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר,בשיתוףבט"לוצה"ל,יבחנואתההסדריםלתשלום פרקי הדוח: תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ההסדריםלתשלוםתגמולהמילואיםולהגנהעלהזכויות ואתהמעניםשהםנותניםלמשרתיהמילואיםולמעסיקיהם, בעבודה של משרתי המילואים ביןהיתרבהתחשבבתפקידבשירותהמילואים-תוךעיגון בחקיקהשלההבחנהביןמשרתימילואיםבמערךהלוחםלבין החלמפרוץמלחמתחרבותברזלפעלבט"ל,בשיתוףצה"ל מישאינםבמערךהלוחם,כפישבאהלידיביטויבהחלטות ומשרדהאוצר,לתשלוםתגמולהמילואיםעודבמהלךשירות פתח דבר 7-6 הממשלה לעניין המענקים. עוד מומלץ כי בהתאם לצורך מתחילתהמלחמהעדיוני2024 לקראתסוףשנתהלימודים,, יקדמו שינויי חקיקה והתאמה של אופן חישוב התגמול שירתו במילואים כ60,000- סטודנטים, שהם כ18%- מכלל למצבשבושירותהמילואיםגדל.נוסףעלכך,מומלץשבט"ל הסטודנטים בישראל. וצה"ל, בשיתוף אגף החשב הכללי במשרד האוצר, ימסדו רביםמסטודנטיםאלושירתותקופותממושכות,תוךתשלום ממשקי בקרה משותפים על תשלום תגמול המילואים, תוך מחיר כבד הן בהיבט המשפחתי והן בהיבט הכלכלי בגלל שימושבנתוניםשלצה"לעלתקופותהשירותובנתוניבט"ל שירות המילואים. היקף הגיוס של משרתי המילואים היה עלהכנסותהמשרתים.זאתנוכחתקופותשירותהמילואים גדול ומשך השירות היה ארוך, באופן שלא נראה כמותו הממושכותוההוצאההציבוריתהגבוההעלתגמוליהמילואים בישראל שנים רבות, וזאת עוד קודם התעצמות הלחימה כ20-(מיליארדש"חבחודשיםאוקטובר2023-יולי,)2024 בלבנון בספטמבר 2024והתמשכות המלחמה בשנת 2025 המחדדות את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוך שיתוף פעולה בין בט"ל לצה"ל. מממצאיסקריהסטודנטיםהשונים(סקרהסטודנטיםשביצע משרדמבקרהמדינהביוני2024וסקריהתאחדותהסטודנטים כןמומלץכימשרדהעבודהיבחןבראייהכוללת-בשיתוף מפברואר 2024 ומפברואר 2025) עולה כי מידת שביעות משרדהמשפטים,משרדהאוצר,משרדהכלכלהוהתעשייה, הרצון של מרבית משרתי המילואים מהמענים שהמוסדות משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים נתנו להם היא בינונית עד נמוכה. הרלוונטייםוארגוניםנוספיםככלהנדרש-אתהיקףהזכויות וההגנהבעבודהשישלהעניקלמשרתיהמילואים,בניזוגם בביקורת נמצא כי המועצה להשכלה גבוהה (המל"ג) וההוריםהאחריםשלילדיהםוכןלמישנפצעבמהלךשירות והמוסדות להשכלה גבוהה אומנם ביצעו פעולות רבות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי במטרה לסייע לסטודנטים משרתי מילואים, אולם בפועל אושיקומיובגללהפציעהאינויכוללשובלעבודתובתקופה שביעות רצונם של הסטודנטים מהמענים שהציעו להם זו, ובעקבות זאת ימליץ בעניין לשר העבודה כדי לקדם המוסדות הייתה נמוכה עד בינונית, דבר שצריך להדליק את הסדרתן, אם יש צורך בכך; וזאת נוכח הצרכים שעלו נורת אזהרה בקרב המל"ג ומוסדות הלימוד השונים. עוד בנושאבמהלךחרבותברזלוהעלייההצפויהבמספרמשרתי הועלה כי המל"ג לא קבעה הנחיות לגבי החזר שכר לימוד המילואים ובמספר הימים שישרתו בשנים 2025 - 2026 לסטודנטים שנקראו לשירות מילואים ונאלצו לבטל את ובשנים שלאחריהן. עוד מומלץ כי צה"ל ימשיך, בשיתוף לימודיהם;נמצאופעריםבנוגעלפיקוחולבקרהשלהמל"ג משרדהעבודה,משרדהביטחוןונציבותשוויוןהזדמנויות, עליישוםהמעניםבמוסדותהלימודהשונים;ונמצאכינכון להפעילאתהמרכזהמטכ"לילצורךהנגשתהמידעבנושא למועד סיום הביקורת המל"ג לא דנה בגיבוש מענה ארוך ולצורךריכוזהפניותשלמשרתיהמילואיםובנימשפחותיהם טווח לסטודנטים משרתי מילואים. וניתובן לגופים המוסמכים לטפל בהן. נמצא כי המוסדות להשכלה גבוהה לא ניצלו את כל מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים התקציבים שהוקצו להם לסיוע בהעמדת מערך הוראה במלחמת חרבות ברזל להשלמות עבור סטודנטים המשרתים במילואים, וכי בין לפינתוניהלשכההמרכזיתלסטטיסטיקה,בשנתהלימודים המוסדותיששונותרבהבהשקעההממוצעתעבורסטודנט האקדמית התשפ"ד (אוקטובר 2023 - ספטמבר )2024 המשרת במילואים. עוד נמצא כי 12% ממוסדות הלימוד 3( למדו במוסדות להשכלה גבוהה כ330,000- סטודנטים. מ25-המוסדות)לאנתנוהחזרמלאשלשכרהלימודו32%- היבטים במענה למשרתי המילואים דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל מהמוסדותלאנתנוהחזרמלאשלדמיהרשמהלסטודנטים שלו ושל בני משפחתו ועל לימודיו במערכת ההשכלה משרתימילואיםשביטלואתהרשמתםללימודיםאוהודיעו הגבוהה. מתן תגמול הוגן עבור שירות המילואים, בפרט על הפסקת לימודיהם. פיצויעלאובדןשכראוהכנסהמעסק,ושמירהכיזכויותיו שלמשרתהמילואיםהשכירבעבודהובלימודיםבמוסדות על המוסדות להשכלה גבוהה לבדוק מדוע יש פער בין הלימוד לא ייפגעו, הם תנאי יסוד להמשך קיומו של מודל התקציבשיועדלהםלצורךמתןמעניםלמשרתיהמילואים שירות המילואים, ובפרט לנוכח הצורך הצפוי להגדיל את לביןמימושו.עלהמוסדותלאסוףנתונינשירהשלסטודנטים היקף שירות המילואים בשנים הקרובות. על כן שמירה על משרתי מילואים, לנתח את הסיבות לנשירה ולעשות כל זכויותיו של איש המילואים בעבודה ובלימודים הם חובה שביכולתם כדי לצמצמה. מוסרית של המדינה כלפי הנושאים את נטל הביטחון על כעבור כמעט שנתיים של לימודים אקדמיים בצל מלחמת כתפיהם, וגם יש בהם צורך לשם הבטחת המשך קיומו של חרבות ברזל - על המל"ג ועל שר החינוך, העומד בראשה, מודל שירות המילואים. לבצעבחינהמעמיקהשלהצרכיםהעתידייםהןשלהמוסדות את הדוח הכינה החטיבה לביקורת חברה ורווחה, בסיועה והן של הסטודנטים, תוך ניתוח נתוני הביצוע בפועל של שלחטיבתהמטהבמשרדנו.עובדיחטיבותאלהפעלולשם התקציבשהועברלמוסדות.זאתכדילגבשתוכניתארוכת כךבמלואהמקצועיות,היסודיות,ההגינותוהקפדנות,והם טווחהנוגעתלמעניםשיינתנולסטודנטיםמשרתימילואים ממלאים את תפקידם הציבורי מתוך הרגשת שליחות של ולוודאשהמעניםשיינתנולהםיאפשרואתהשלמתלימודיהם ממש. תודתי נתונה להם. באופן מיטבי. לצורך כך על המל"ג בין השאר להנחות את מוסדות הלימוד לבצע מפעם לפעם סקרי שביעות רצון נמשיך להתפלל ולייחל לניצחון צה"ל ומערכת הביטחון, בקרב סטודנטים משרתי מילואים ולקבוע מנגנוני בקרה לחזרת כלל החטופים החללים והבאתם לקבורה, לרפואת סדוריםעליישוםהכלליםומתןהמעניםבמוסדותהשונים. הפצועים ולימים שקטים ושלווים. כמוכן,עלהמל"גלעקובאחרניצולהתקציביםהמועברים למוסדותלצורךמתןהמעניםלסטודנטיםמשרתיהמילואים, לפעוללצמצוםתופעתהנשירהשלסטודנטיםאלוולבחון אתהאפשרותלקבועהנחיותשיחייבואתמוסדותהלימוד להחזיר דמי הרשמה ושכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים וביטלו את הרשמתם או הפסיקו את לימודיהם.עלהמוסדותלהשכלהגבוההלוודאכיהזכויות שלהסטודנטיםמשרתיהמילואיםיובטחובמלואן,וכייוקצו לכך המשאבים הנדרשים. צעדים אלו ישקפו את מחויבות המדינה למשרתי המילואים, אשר הקריבו ומקריבים רבות לשם הגנת מדינת ישראל ותושביה. מתניהו אנגלמן אזרח המשרת במילואים מתנתק פעמים רבות משגרת ירושלים, חשוון התשפ"ו, חייו ומקדיש את עצמו לשירות הצבאי. לכך עלולה להיות מבקר המדינה נובמבר 2025 ונציב תלונות הציבור השפעה שלילית בין היתר על יכולת התעסוקה והפרנסה פתח דבר 9-8 المقدمة الدفاعجيشقوةيفأساسياعنرصااإلحتياطقواتُتُشكلالدولة،قياممنذ حول )الهسرباه( الرشح وتحسني االحتياطية الخدمة أثناء االحتياط الحديدية السيوف حرب اندالع منذ .ارسائيل دولة وحصانة االرسائييل مبا -باملستحقات الحق وتحصيل اإلتاحة االحتياط، مستحقات موضوع عىلالحصولأجلمنالبريوقراطيةاإلجراءاتوتبسيطتقليصذلكيف آالفاستدعاءتمالرقابةانتهاءوحتى2023األولترشين/أوكتوبريف املعياريالرتتيبيفثغراتوجودالرقابةكشفتذلك،مع.املستحقات لخادمي الخدمة ومدة التجنيد نطاق كان .اإلحتياط لخدمة املواطنني ارسائيل تشهده مل بشكل كبريا )االحتياط خادمي( االحتياط وخادمات لفرتات الخدمة عند أكرب أهمية لها والتي االحتياط، مستحقات لدفع وتعويض األدىن؛ املستحقات مببلغ يتعلق ما بكل ذلك يف مبا طويلة، .السنواتمنالكثريخالل ودفعموظفيهم؛عندفعوهاالتياالجتامعيةالنفقاتعنالعملأصحاب .الخدمةفرتةخاللدخلهمتأثرالذينللمستقلنياملستحقاتالتعويضات مواطن318,000حوايلاستدعاءتم-الحربمنأشهرعرشأولخالل ،بخصوصالحربخاللترشيعيةتعديالتإجراءتمالفجواتمنجزء الفرتةهذهيف4723-سنمناالحتياطخادمينسبة .االحتياطلخدمة كانالذيالرتتيببقيمنهاجزءوبخصوصالزمن،منمحددةلفرتةلكن 11%حوايلكانالعريبللمجتمعينتمونالالذينارسائيلمواطنيمن .الحربقبل الخادمنيدائرةتوسيعرضورةعىلالضوءتسلطمنخفضةنسبة .فقط اىلالوطنيالتأمنيمؤسسةمعطياتتشري.االرسائييلالدفاعجيشيف ملقدمي العمل حقوق حامية نطاق الحرب خالل الدولة وسعت كام وما أقل، أو عاما 30 يبلغون منهم النصف حوايل -الخادمني خصائص والتسهيالتاآلخرين،أبنائهمأموروأولياءوأزواجهماالحتياطيةالخدمة املستحقات كانت .الطالب من هم )60,000 -حوايل( خمسهم يقرب الخطواتمنسلسلةخاللمنذلكتم.اياهامنحهمتمالتيالعمليف األدىنللحدمساويا اإلحتياطيةبالخدمةيقومونممنلثلثاملدفوعة إطاريفوبعضهازمني،تحديدبدونترشيعاتإطاريفبعضهاالفرتة،طوال بحسابج.ش9,300-حوايل(لليوم.ج.ش311حوايل-املستحقاتمن صالحتوسيعأمرإطاريفوبعضهامحدودة،زمنيةملدةصالحةترشيعات وفقاملستحقاتعىلحصلواالذينالخادمنيمن30%-وحوايل،)شهري اليقنيمبستوىاإلرضارإىلهذاأدىقد.محدودةزمنيةملدةاأيًضًهو أكرثبأناإلحتياطلخادميالدموغرايفامللفُيُظهر .طالبهماألدىنالحد العملوأصحاباآلخريناألموروأولياءوأزواجهماإلحتياطخادميلدى بدون63%--حوايل-ومعظمهمعازبنيكانوا55%-حوايل-النصفمن وواجباتالعمليفحقوقهمبعضتطبيقيفباالستمراريتعلقمابخصوص خادميمنوأقل،عاما18يبلغونممنالشامل،األطفالعدد .أطفال يعملقداليقنيمبستوىيلحقالذيالرضرإن .الصددهذايفاآلخرين ،الجوالنمحافظات(الطرفيةاملناطقيف.290,000-حوايلكاناالحتياط الخدمةمقدميبنيمنمرشحنيلتوظيفالعملألصحابسلبيكحافز ،صفد،الخضريةالرملة،محافظاتويف)ويزراعيلطربياالسبع،برئعكا، .بعملهمواإلرضارألبنائهم،اآلخريناألموروأولياءوأزواجهماالحتياطية 47-23بنيأعامرهمترتاوحالذينالخادمنينسبةبلغتالغربية،والضفة كامتبلغ،التيالوطنيةالنسبةتتجاوزنسبةوهيــ12%-28%نحوعامًاً والعبءالقادمةالسنواتيفاالحتياطيةللخدمةاملتوقعالتوسعضوءيف .فقط11%نحوذكرنا، لهم حل توفري أجل ومن اإلحتياطية، الخدمة مقدمي عىل املتزايد مع بالتعاون املالية، ووزارة الدفاع وزارة تقوم بأن يوىص ولعائالتهم، تجاهباملسؤوليةوأشعراالحتياطيةالخدمةمؤسسةيفكبريةأهميةأرى الخاصةالرتتيباتبفحصاإلرسائييل،الدفاعوجيشالوطنيالتأمنيمؤسسة تقريرإعدادقررتالسببولهذاأكتافهم،عىلاألمنعبءيحملونمن الخدمةمبقدميتتعلقالتيواملنحاالحتياطيةالخدمةمستحقاتبدفع :التقريرلفصولمسحييلفيام.االحتياطيةالخدمةمقدميبشأنخاص األخذمعوُمُشغليهم،االحتياطلخادمياملقدمةواإلستجابةاالحتياطية الترشيعيالتمييزترسيخمع-االحتياطيةالخدمةيفالوظيفةاالعتباربعني االحتياطلخادميالعمليفالحقوقوحاميةاالحتياطمستحقاتبدفعالخاصةالرتتيبات النظاميفليسمنوبنياملقاتلالنظاميفاالحتياطيةالخدمةمقدميبني ،منذالوطني التأمني مؤسسة عملت الحديدية، السيوف حرب اندالع ااملقاتل،أيضًًيوىص.املنحبشأنالحكومةقراراتيفعليهمنصوصهوكام مستحقات دفع عىل املالية، ووزارة االرسائييل الدفاع جيش مبشاركة حسابطريقةوتعديلترشيعيةتعديالتإجراءالرضورة،وفقيتم،أن היבטים במענה למשרתי המילואים דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל .االحتياطيةالخدمةفيهزادتالذيالوضعمعيتناسبمبااملستحقات من18%حوايلميثلماوهوطالب،60,000حوايلاالحتياطقواتيف الدفاعوجيشالوطنيالتأمنيمؤسسةتقومبأنيوىصذلك،إىلباإلضافة .إرسائيليفالطالبإجاميل بإنشاء املالية، وزارة يف العام املحاسب قسم مع بالتعاون االرسائييل، باستخداماإلحتياطية،الخدمةمستحقاتلدفعمشرتكةتحكمواجهات منباهظًاًمثنًاًودفعواطويلة،لفرتاتالطالبهؤالءمنالعديدخدملقد مؤسسةوبياناتالخدمةفرتاتعناالرسائييلالدفاعجيشقواتبيانات نطاقكانلقد.االحتياطيةالخدمةبسببواملاليةالعائليةالجوانبحيث ضوءيفذلكيأيت.يخدمونالذيناألشخاصدخلبشأنالوطنيالتأمني تشهدهملنحوعىلطويلة،الخدمةومدةواسعًاً،االحتياطجنودتجنيد مستحقاتعىلاملرتفعالعامواإلنفاقالطويلةاالحتياطيةالخدمةفرتات /سبتمربيفلبنانيفالقتالتصاعدقبلحتىطويلة،سنواتمنذإرسائيل 2023األولترشين/أكتوبرشهرييفشيكلمليار20حوايل(االحتياط .2025عاميفالحربواستمرار2024أيلول ،اإلنفاقهذاعىلالرقابةتشديدإىلالحاجةيربزمام،)2024متوز/ويوليو .اإلرسائييلالدفاعوجيشالوطنيالتأمنيمؤسسةبنيبالتعاون أجراهالذيالرأياستطالع(للطالباملختلفةالرأياستطالعاتنتائجتشري التيالرأيواستطالعات2024حزيران/يونيويفالدولةمراقبمكتب وزارةمعبالتعاون-شاملمنظورمنالعملوزارةتدرسبأنيوىصكام إىل)2025 شباط/وفرباير2024 شباط/فربايرمنالطالباتحادأجراها ومنظامت األمنووزارةوالصناعةاالقتصادووزارةاملاليةووزارةالعدل منلهماملقدمةالخدماتعناإلحتياطخادميمعظمرضادرجةأن الرضورةحسباإلضافيةواملنظامتالصلةذاتوالعاملالعملأصحاب .منخفضةإىلمتوسطةاملؤسسات اإلحتياطلخادميمنحهايجبالتيالعمليفوالحاميةالحقوقنطاق- الخدمةأثناء أصيبملنوكذلكاآلخرين،أطفالهمأموروأولياءوأزواجهم ومؤسساتالعايلالتعليممجلسأنمنالرغمعىلأنهالرقابةوجدت أو الطبي العالج لتلقي الخدمة من الحًقًا ترسيحه وتم االحتياطية، الذينالطالبملساعدةاإلجراءاتمنالعديداتخذواقدالعايلالتعليم ،التأهييل،الفرتةهذهخاللالعملإىلالعودةميكنهالاإلصابةوبسبب املقدمةالحلولعنالطالبرضاأنإالاالحتياطية،الخدمةيفيخدمون لزمإذاتنظيمهم،تعزيزأجلمنالعملوزيرإىلذلكبعدتوصياتوتقديم وهومتوسط،إىلامنخفًضًالعمليةاملامرسةيفكاناملؤسساتمنلهم فرتةخاللاملوضوعهذاحولنشأتالتياالحتياجاتضوءيفوهذااألمر؛ واملؤسساتالعايلالتعليممجلسعندالتحذيرضوءيثريأنينبغيما االحتياطيةالخدمةمقدميعدديفاملتوقعةوالزيادةالحديديةالسيوف مل العايل التعليم مجلس أن اىل اإلشارة متت كام .املختلفة التعليمية .الالحقةوالسنوات2025-2026عامييففيهاسيخدمونالتياألياموعدد تمالذينللطالبالدراسيةالرسوماسرتجاعبشأنتوجيهيةمبادئيضع العملوزارةمعبالتعاوناإلرسائييل،الدفاعجيشيواصلبأنيوىصكام العثوروتمدراستهم؛إلغاءعىلوُأُجربوااالحتياطيةللخدمةاستدعاؤهم العامةاألركانهيئةمركزتشغيلالفرص،تكافؤومفوضيةالدفاعووزارة التدابريتطبيقعىلالعايلالتعليممجلسبإرشافيتعلقفيامثغراتعىل مناُملُقدمةالطلباتولرتكيزمتاحةاملوضوعحولاملعلوماتجعلبهدف ،يفالرقابةمناالنتهاءتاريخحتىأنهوتبنياملختلفة؛التعليميةاملؤسسات املخولةالهيئاتإىلوتوجيههاوعائالتهماالحتياطيةالخدمةمقدميقبل الذينللطالباألمدطويلحلصياغةالعايلالتعليممجلسيناقشمل .معهابالتعامل .اإلحتياطيةالخدمةيفيخدمون الحديديالسيفحربخاللاالحتياطينيللطالبالعايلالتعليمنظاماستجابة لهااملخصصةامليزانياتجميعتستغلملالعايلالتعليممؤسساتأنتبني يف الدارسني الطالب عدد بلغ لإلحصاء، املركزي الجهاز بيانات بحسب ،للمساعدةاالحتياطيفيخدمونالذينللطالبتعليمينظامتوفرييف ترشين /أكتوبر( د"هتشب الدرايس العام يف العايل التعليم مؤسسات الذيللطالباالستثامرمتوسطيفاملؤسساتبنيكبريًاًتباينًاًهناكوأن بدايةمنذ.طالب330,000نحو)2024أيلول/سبتمرب-2023األول من3(التعليميةاملؤسساتمن12%أنتبنيكام.االحتياطيفيخدم خدمالدرايس،العامنهايةاقرتابمع،2024حزيران/يونيووحتىالحرب 32%أنكامالدراسية،للرسومكامًالًاسرتجاعاتقدممل)مؤسسة25أصل פתח דבר 11-10 الذينللطالبالتسجيللرسومكامًالًاسرتجاعاتقدمملاملؤسساتمن وكذلكالعيش،لقمةوكسبالعملعىلقدرتهعىلاألمور،منالعديد إيقافأعلنواأوللدراسةتسجيلهمألغواالذيناالحتياطيةالخدمةقدموا عن عادلة مستحقات توفري إن .العايل التعليم نظام يف دراسته عىل منالدخلأوالراتبفقدانعنالتعويضوخاصةاالحتياطية،الخدمة .دراستهم العمليفاألجرياالحتياطيالخادمبحقوقاملساسعدموضامنالعمل، وجودالستمراراألساسيةالرشوطمنالتعليمية،املؤسساتيفوالدراسة بني فجوة وجود سبب تدرس أن العايل التعليم مؤسسات عىل يجب نطاقزيادةإىلاملتوقعةالحاجةضوءيفخاصةاالحتياطية،الخدمةمنوذج يجب .وتحقيقها اإلحتياط لخادمي ردود لتوفري لها املخصصة امليزانية جنودحقوقحاميةفإنهنامن.القادمةالسنواتيفاالحتياطيةالخدمة يخدمون الذين للطالب الدرايس الترسب بيانات جمع املؤسسات عىل منتجاهالدولةعىليقعأخالقيالتزامهووالدراسةالعمليفاالحتياط يفماكلوبذلالدرايس،الترسبأسبابوتحليلاإلحتياطية،الخدمةيف وجوداستمرارلضامنرضوريأنهكامأكتافهم،عىلاألمنعبءيتحملون .لتقليصهوسعها .االحتياطيةالخدمةمنوذج السيوفحربظليفاألكادمييةالدراسةعىلعامنيمنيقربمامروربعد ،تموالرفاهاالجتامعيةالشؤونعىلالرقابةقسمقبلمنالتقريرإعداد الذي الرتبية، وزير وعىل العايل التعليم مجلس عىل يتعني الحديدية، األقسامهذهموظفوعمللقد.مكتبنايفالرئييساملقرقسممبساعدة والطالبللمؤسساتاملستقبليةلإلحتياجاتعميقفحصإجراءيرأسه، يؤدون وهم وحرص وإنصاف ودقة كاملة مبهنية الهدفهذا لتحقيق إىلاملحولةللميزانيةالفعيلالتنفيذبياناتتحليلمعسواء،حدعىل .لهمممنتفأنا.بالرسالةالحقيقيإحساسهممنطلقمنالعامدورهم ستقدمالتيالردودبشأناملدىطويلةخطةصياغةأجلمن.املؤسسات لهمستسمحالتيوالردوداإلحتياطيةالخدمةيفيخدمونممنللطالب واملؤسسةاإلرسائييلالدفاعجيشانتصارأجلمنواألملالصالةسنواصل عىليتعنيالهدف،هذالتحقيق.ممكنةطريقةبأفضلدراستهمبإكامل شفاءأجلومنودفنهم،املختطفنيجميعجثامنيعودةأجلومناألمنية، التعليميةاملؤسساتتوجيهأخرى،أموربنيمنالعايل،التعليممجلس .وسلميةهادئةأيامأجلومنالجرحى، االحتياطية الخدمة طالب بني آلخر وقت من رضا استطالعات إلجراء املؤسساتيفالردودوتوفريالقواعدلتنفيذمنتظمةمراقبةآلياتوإنشاء استخداممراقبةالعايلالتعليممجلسعىليجبذلك،اىلأضف.املختلفة الذين للطالب الردود تقديم لغرض املؤسسات إىل املحولة امليزانيات الدرايسالترسبمعدلتقليصعىلوالعملاإلحتياط،خدمةيفيخدمون املؤسسات ُتُلزم توجيهية مبادئ وضع إمكانية ودراسة الطالب، لهؤالء تم الذين للطالب الدراسية والرسوم التسجيل رسوم بإعادة التعليمية .الدراسةعنتوقفواأوتسجيلهموألغوااالحتياطيةللخدمةاستدعاؤهم يخدمونالذينالطالبحقوقضامنالعايلالتعليممؤسساتعىليجب .الغرضلهذاالالزمةاملواردوتخصيصكامل،بشكلاإلحتياطخدمةيف الذيناإلحتياطخدمةمقدميتجاهالدولةالتزامالخطواتهذهستعكس .وسكانهاإرسائيلدولةحاميةأجلمنبالكثريالتضحيةويواصلونضحوا لمانﭼأنـمتنياهو الروتينية حياته عن االحتياط يف يخدم الذي املواطن ينفصل ما غالًبًا ،القدس الدولةمراقب بنيمنسلبي،تأثريلهذايكونوقد.العسكريةللخدمةنفسهوُيُكرس 2025نوفمبر الجمهورشكاوىضومفوَّ מב ק ר המ ד י נ ה ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים ▪ חשוון ▪ נובמבר ▪ התשפ" ו 2025 מבקר המדינה | דוח מיוחד 15 ▪ חשוון התשפ" ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תקציר מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל (המלחמה) באוקטובר 2023 ועד יולי 2024 - במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה - נקראו כ- 318,000 אזרחים לשירות מילואים, וזאת עוד קודם התעצמות הלחימה בלבנון בספטמבר 2024 . היקף הגיוס ומשך השירות של ה משרתי ם והמשרתות במילואים (משרתי המילואים) היה גדול באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות. אזרח המשרת במילואים מתנתק פעמים רבות משגרת חייו ומקדיש את עצמו לשירות הצבאי. לכך עלולה להיות השפעה שלילית בין היתר על יכולת התעסוקה והפרנסה שלו ושל בני משפחתו. ההסדר לתשלום תגמול המילואים נקבע בחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה- 1995 (חוק בט"ל), אשר קובע כי מי שמשרת במילואים זכאי לקבל מהמוסד לביטוח לאומי ( בט"ל) תגמול מילואים בעד ימי שירותו (התגמול), ו התגמול ממומן מתקציב משרד הביטחון. מתן תגמול הוגן עבור שירות המילואים, בפרט פיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק, ושמירה כי זכויותיו של משרת המילואים השכיר בעבודה לא ייפגעו הם תנאי יסוד להמשך קיומו של מודל שירות המילואים, ובפרט לנוכח הצורך הצפוי להגדיל את היקף שירות המילואים בשנים הקרובות. 7 5 ג מבקר המדינה | דוח מיוחד 16 ▪ ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ" ו נובמבר 2025 318,000 110 20 11% כ- ימים מיליארדש"ח רק \ מספר האזרחים אשר מספר ימי השירות סך תגמולי המילואים מתושבי ישראל בני נקראו לשירות הממוצע של משרתי ששילם בט"ל 23 - 47 שאינם מילואים מתחילת המילואים מתחילת בחודשים אוקטובר משתייכים לחברה מלחמת חרבות ברזל מלחמת חרבות ברזל 2023 - יולי 2024 , הערבית שירתו עד יולי 2024 - במשך עד יולי 2024 - במשך לעומת סך של כ- 5.3 במילואים מפרוץ עשרה חודשים - היקף עשרה חודשים - מיליארד ש"ח ששולמו מלחמת חרבות ברזל גיוס שלא נראה כמותו לעומת ממוצע של במצטבר בשלוש עד יולי 2024 בישראל שנים רבות כ- 10 עד 13 ימים בכל ושלושת רבעי השנים אחת מהשנים 2020 - שמתחילת שנת 2020 2023 ועד ספטמבר 2023 18% 57% 144 542 244 ו- שיעור הסטודנטים שיעור הסטודנטים מספר המקרים שבהם מספר הבקשות מקרב משרתי אשר קיבלו את עלה חשש לפגיעה להיתר לפיטורים המילואים מאוקטובר התגמול המזערי בזכויות בעבודה של ומספר ההיתרים 2023 עד יולי 2024 (כ- 311 ש"ח ליום, משרתי מילואים שניתנו (בהתאמה) (כ- 60,000 ) - פי שישה שהם כ- 9,300 ש"ח ושטופלו על ידי משרד על ידי ועדת משיעור הסטודנטים בחישוב חודשי) מקרב הביטחון, משרד התעסוקה במשרד בכלל האוכלוסייה כלל הסטודנטים העבודה ונציבות שוויון הביטחון בחודשים בישראל (כ- 3% ) ששירתו במילואים הזדמנויות בעבודה אוקטובר 2023 עד מאוקטובר 2023 עד בחודשים אוקטובר מאי 2024 לעומת 79 יולי 2024 2023 עד מאי 2024 - בקשות ו- 41 היתרים פי כארבעה ממספר בינואר- ספטמבר המקרים הממוצע 2023 ומספר דומה שטופלו בכל אחת בשנת 2022 - כמעט מהתקופות שנת 2021 , פי שבעה בקשות ופי שנת 2022 וינואר- כשישה ההיתרים ספטמבר 2023 (כ- 37 שניתנו מקרים בממוצע) 7 5 ג מבקר המדינה | דוח מיוחד 17 ▪ ההסדריםלתשלוםתגמולהמילואיםולהגנהעלהזכויותבעבודהשלמשרתיהמילואים חשוון התשפ" ו נובמבר 2025 בחודשים דצמבר 2023 עד אוגוסט 2024 בדק משרד מבקר המדינה את נושא תגמול המילואים וההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023 . לעניין תגמול המילואים נבדקו פעולות בט"ל לתשלום התגמול ופעולותיו להסברה, הנגשה ומיצוי הזכויות לקבלתו וכן ההסדר הנורמטיבי לתשלום התגמול. לעניין ההגנה על הזכויות של משרתי המילואים בעבודה נבדקו ההסדר הנורמטיבי בנושא ופעולות מינהל ההסדרה ואכיפת חוקי עבודה במשרד העבודה (מינהל ההסדרה והאכיפה), פעולות משרד הביטחון ופעולות נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה והתעשייה. הביקורת נערכה בבט"ל, במינהל ההסדרה והאכיפה, במשרד הביטחון ובנציבות שוויון ההזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה והתעשייה (נציבות שוויון הזדמנויות.) בדיקות השלמה נערכו באגף תקציבים ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר. נוסף על כך קיים משרד מבקר המדינה ביוני 2024 מפגשעםקבוצתמיקודשלמשרתימילואיםשנענולפנייתולשתףבניסיונםבנושאההגנה על הזכויות בעבודה. מאפייני משרתי המילואים - החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023 ועד יולי 2024 - במהלך עשרה חודשים - נקראו כ- 318,000 אזרחים לשירות מילואים. שיעור משרתי המילואים בני 23 - 47 בתקופה זו מקרב תושבי ישראל שאינם משתייכים לחברה הערבית היה כ- 11% בלבד. שיעור נמוך המחדד את הצורך בהרחבת מעגל המשרתים בצה"ל. נתוני בט"ל מלמדים על פרופיל המשרתים - כמחציתם בני 30 ומטה וקרוב לחמישית מהם סטודנטים, אשר שירתו במלחמה תקופות שירות ממושכות שלא נראו בישראל שנים רבות. התגמול ששולם לשליש ממשרתי המילואים היה שווה לתגמול המזערי - כ- 311 ש"ח ליום (כ- 9,300 ש"ח בחישוב חודשי), וכ- 30% מהמשרתים שקיבלו את התגמול המזערי הם סטודנטים. הפרופיל הדמוגרפי של משרתי המילואים מלמד כי יותר ממחציתם - כ- 55% - היו רווקים ורובם - כ- 63% - ללא ילדים. מספר הילדים הכולל, בני 18 ומטה, של משרתי המילואים היה כ- 290,000 . באזורי הפריפריה (נפות גולן, צפת, עכו, באר שבע, כנרת ויזרעאל) ובנפות רמלה, חדרה ויהודה ושומרון שיעור המשרתים בגילי 23 - 47 היה כ- 12% - 28% - שיעור העולה על השיעור הארצי, שעומד כאמור על כ- 11% בלבד. נוכח הצורך בהארכת שירות המילואים צפויה הכבדת העומס המוטל על כתפיה של קבוצת אוכלוסייה מצומצמת זו. על כן מתן תגמול הוגן על שירות המילואים, בפרט כשמדובר בפיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק או כאשר מדובר במשרתי מילואים ששכרם נמוך יחסית, ושמירה על זכויותיו של איש המילואים בעבודה הם חובה מוסרית של המדינה כלפי הנושאים את נטל הביטחון על כתפיהם, וגם יש בהם צורך להבטחת המשך קיומו של מודל שירות המילואים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 18 ▪ ההסדריםלתשלוםתגמולהמילואיםולהגנהעלהזכויותבעבודהשלמשרתיהמילואים חשוון התשפ" ו נובמבר 2025  העלאת סכום התגמול המזערי - בשנת 2023 עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל, סכום התגמול המזערי היומי היה על פי חוק כ- 215 ש"ח ליום (כ- 6,450 ש"ח ל- 30 יום). לאחר פרוץ המלחמה בנובמבר 2023 , מתוך הכרה בתרומתם המשמעותית של אנשי המילואים למאמצי הלחימה והיות ששכר המינימום ליום עבודה היה גבוה יותר בכ- 20% - כ- 257 ש"ח - תוקן חוק בט"ל, ונקבע בו שלגבי מי שנקרא לשירות מילואים מ- 7.10.23 עד סוף 2023 יעלה סכום התגמול המזערי היומי מכ- 215 ש"ח לכ- 300 ש"ח (כ- 9,000 ש"ח ל- 30 יום). בינואר 2024 הוארך תוקף ההעלאה עד סוף שנת 2024 , וסכום התגמול המזערי היומי התעדכן בהתאם לשינוי במדד המחירים לצרכן לכ- 311 ש"ח לשנת 2024 , ובינואר 2025 - לאחר תום תקופת הביקורת - הוארך תוקף ההעלאה עד סוף שנת 2025 . יוצא אפוא כי לפי המצב החוקי הקיים נכון לינואר 2025, צפוי לקטון סכום התגמול המזערי היומי בכ- 30% בתחילת שנת 2026 לפי נתוני בט"ל,. כשליש ממשרתי המילואים בתקופה שבין אוקטובר 2023 ליולי 2024 קיבלו את סכום התגמול המזערי היומי (כ- 311 ש"ח), שהוא כ- 9,300 ש"ח בחישוב חודשי.  שיפוי מעסיקים בגין תשלום הפרשות סוציאליות - לפני המלחמה לא היו המעסיקים זכאים לקבל מבט"ל שיפוי בגין ההפרשות הסוציאליות שהפרישו בתקופת שירות המילואים של עובדיהם, והמעסיקים נשאו בעלויות אלו. נוכח ההסכמות שהתקבלו עם ארגוני המעסיקים והעובדים בהסכם קיבוצי מפברואר 2024, שבמסגרתו הורחבו הזכויות של משרתי המילואים בעבודה, באפריל 2024 הותקנו תקנות ולפיהן עד סוף שנת 2024 ישפה בט"ל את המעסיק בשיעור של 20% מסכום ההכנסה ליום של העובד כפול מספר ימי שירות המילואים שביצע, עבור ההפרשות הסוציאליות בגין תקופת השירות שמפרוץ המלחמה (התקנות לשיפוי המעסיקים). בינואר 2025 - לאחר תום הביקורת - אישרה ועדת העבודה והרווחה של הכנסת את הארכת תוקף התקנות לשיפוי המעסיקים עד תום שנת 2025 . עולה כי אם תוקף התקנות לא יוארך מעבר לשנת 2025 , הרי שמשנת 2026 או כאשר יסתיים שירות החירום או לא יתקיימו עוד הנסיבות המיוחדות, העלות הכלכלית בגין ההפרשות הסוציאליות עבור העובדים שמשרתים במילואים תושת שוב על מעסיקיהם. עלות זו צפויה להיות גבוהה מזו שהייתה לפני פרוץ המלחמה נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות, והדבר יגדיל את התמריץ הכלכלי השלילי למעסיקים להעסיק משרתי מילואים.  אופ ן החישוב של תגמול המילואים - בשנת 2008 במסגרת חיקוק חוק שירות המילואים, התשס"ח- 2008 , עודכנה שיטת החישוב של תגמול המילואים כך שיינתן תגמול נוסף על יתרת ימי השירות לאחר חלוקת תקופת השירות לשבועות שלמים (התקופה הנוספת). בתקופות שירות ארוכות, שיעור הגידול בתגמול בשל התקופה הנוספת הוא במגמת ירידה ככל שתקופת השירות מתארכת שכן שיעור התקופה הנוספת מתוך סך תקופת השירות הוא במגמת ירידה. למשל, כאשר שכרו של משרת המילואים הוא 10,000 ש"ח ותקופת שירות המילואים היא חמישה ימים, הרי שהתקופה הנוספת היא יומיים והתגמול בגין התקופההנוספת (667 ש"ח) מהווה תוספתשל 40% לתגמולאילולאשולם תגמול בגיןהתקופההנוספת ( 1,667 ש"ח); לעומת זאת, כאשר תקופת השירות היא 124 ימים (17 שבועות וחמישה ימים), הרי מבקר המדינה | דוח מיוחד 19 ▪ ההסדריםלתשלוםתגמולהמילואיםולהגנהעלהזכויותבעבודהשלמשרתיהמילואים חשוון התשפ" ו נובמבר 2025 שהתקופה הנוספת היא גם כן יומיים, אך התגמול בגין התקופה הנוספת (667 ש"ח) מהווה תוספת של כ- 1.6% בלבד לתגמול אילולא שולם תגמול בגין התקופה הנוספת (41,333 ש"ח.) משמעות הדבר היא שעדכון שיטת החישוב משנת 2008 אפקטיבית פחות לגבי תקופות שירות ארוכות כפי שהיה במלחמה וכפי שצפוי להיות בשנת 2026 והשנים שאחריה.  חישוב תגמול המילואים לעצמאים - לגבי עצמאים, בשל ביצוע מספר רב של ימי מילואים במסגרת מלחמת חרבות ברזל, ההכנסה שלפיה שולם תגמול המילואים הייתה במקרים רבים גבוהה מהשומות הסופיותשנקבעו לאותהשנה,שכן בשלשירותהמילואיםישחודשיםשבהםהעסקשל משרתהמילואים העצמאי לא עבד באופן מלא. בעקבות כך נוצרו לאותם עצמאים חובות לבט"ל. על אף העובדה שבט"ל פנה למשרד האוצר בנושא היווצרות החובות למשרתי המילואים העצמאים עוד באפריל 2024 , רק בדצמבר 2024 הציע משרד האוצר בתזכיר החוק לקבוע כי לצורך תשלום תגמולי המילואים לעצמאים בשנים 2023 ו- 2024 ישולם לו תגמול על בסיס הגבוהה מבין השתיים - הכנסתו על פי השומה הסופית לאותה שנה שבה החל שירות המילואים או ההכנסה הצפויה בהתאם למקדמות לשנת המס הרלוונטית. בהתאם, חובות כאמור שכבר נוצרו יבוטלו כתוצאה מהתיקון המוצע. לגבי שנת 2025 התגמול יתבסס על ההכנסה שלפיה שולמו תגמולי המילואים לשנת 2024 , על פי האמור לעיל, או על השומה הסופית של שנת 2025 - הגבוהה מביניהן. בינואר 2025 תוקן חוק בט"ל בהתאם לתזכיר.  בקרה על תגמולי מילואים - החל משנת 2008 , בעקבות תיקון בחוק בט"ל, משרתי מילואים רשאים להמשיך ולעבוד בתקופת השירות. כך יכול להיווצר מצב שבו משרת מילואים ממשיך בעבודתו כשכיר או כעצמאי ומקבל בגין תקופת השירות הן תגמול מלא והן שכר מהמעסיק או הכנסה לעצמאי מעסקו. ההסדר האמור מאפשר למשרת המילואים, במקרים שבהם השירות הצבאי מאפשר זאת, להמשיך ולשמור על עבודתו או עסקו; מצמצם את הפגיעה במעסיק; וכן תורם למדינה ברמה המשקית בין היתר בהעלאת הפריון והכנסות המדינה ממיסים. • נמצא כי מאחר שהמעסיקים מדווחים על סכום השכר בלי הפרדה בין השכר המשולם בגין עבודה לבין תגמול המילואים, בט"ל אינו יכול לדעת כמה מתוך השכר המדווח הוא שכר בגין עבודה וכמה בגין תגמול מילואים. • בבדיקה שקיים בט"ל לגבי כ- 66,000 משרתי מילואים ששירתו לפחות שתי תקופות החל מאוקטובר 2023 עד אוקטובר 2024 ועבדו אצל אותו מעסיק בכל התקופות עלה כי לגבי כ- 20% (כ- 13,200 משרתים) התגמול בתקופת השירות האחרונה היה גדול ביותר מ- 20% מהתגמול בתקופת השירות הראשונה. בהתאם, בינואר 2025 תוקן חוק בט"ל כך שנקבע בחוק מנגנון לבקרה על ידי בט"ל על תשלוםתגמולהמילואיםבמקריםשבהםההכנסהשלמשרתהמילואיםהרלוונטיתלתשלוםהתגמול עלתה במידה רבה ביחס לתקופות קודמות. עם זאת, לבט"ל ולצה"ל אין מנגנון בקרה משותף המאפשר מיצוי המידע שבידי כל גוף כדי להבטיח כי ההוצאה הציבורית בגין שירות המילואים מנוצלת באופן יעיל. לצה"ל אין מידע על השתכרות נוספתשלמשרתיהמילואים,ולבט"לאיןמידעבדברתקופותהשירותבפועלבצה"ל.יצויןכיתקופות מבקר המדינה | דוח מיוחד 20 ▪ ההסדריםלתשלוםתגמולהמילואיםולהגנהעלהזכויותבעבודהשלמשרתיהמילואים חשוון התשפ" ו נובמבר 2025 שירות המילואים הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המיל ואים (כ- 20 מיליארד ש"ח באוקטובר 2023 - יולי 2024 ) מחדדים את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוך שיתוף פעולה בין בט"ל לצה"ל.  היקף ההגנה עלהזכויות בעבודה שלמשרתי המילואים,בני זוגם וההורים האחרים שלילדיהם - לאחר פרוץ המלחמה הרחיבה המדינה את היקף ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם, כמו ההגנה מפני פיטורים, ואת ההקלות בעבודה שניתנו להם, כמו האפשרות לצבור ימי חופשה שנתית לבן הזוג ולהורה האחר1 . נכון לאוגוסט 2024 , הדבר נעשה בשורה של מהלכים לאורך התקופה (בנובמבר 2023, במרץ 2024 ובמאי 2024 ) - חלקם בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן מוגבל, וחלקם במסגרת צו הרחבה של שר העבודה על בסיס הסכם קיבוצי שתוקפו אף הוא מוגבל בזמן. כמו כן התנאים לתחולת ההגנות וההקלות בעבודה שונים ממקרה למקרה; לדוגמה, ההגנה מפני פיטורין של משרת המילואים לתקופה של עד 30 יום מהשחרור קבועה בחוק ללא הגבלת זמן, והסמכות בנושא היא של ועדת תעסוקה במשרד הביטחון. לעומת זאת, ההגנה מהיוםה- 31 ועדהיוםה- 60 מהשחרור קבועה בצוהרחבה להסכם קיבוצי;תוקפה הואעד סוףשנת2025 , לאחר שהוארך מפעם לפעם; קיומה מותנה בכך שמשרת המילואים נעדר מהעבודה בשל שירות המילואיםבמשך60 ימיםאויותרבתקופתתחולתההסכםהקיבוצי;והסמכותבנושאנתונהלוועדתפיקוח במשרד העבודה. נוסף על כך, לגבי מי שנפצע במהלך שירות המילואים החליטה הממשלה בדצמבר 2024 (לאחר תום תקופת הביקורת) לרשום את הודעת שר הביטחון בדבר כוונתו לבחון את הצורך במתן מענים נוספים לחיילי מילואים שנפצעו במלחמת חרבות ברזל, בלי שצוינה בהחלטה במפורש ההגנה על הזכויות בעבודה. מהאמור לעיל עולה כי נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים ושל המעסיקים לגבי המשך תחולת חלק מהזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של האחרונים בנושא. הפגיעה ברמת הוודאות עלולה להוות תמריץ שלילי למעסיקים לקבל לעבודה משרתי מילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ולפגוע בתעסוקה שלהם.  הנגשת המידע ומיצוי הזכויות לגבי משרתי המילואים, בני זוגם ו ההורים האחרים של ילדיהם - סמכויות הטיפול במקרים של פגיעה בזכויות בעבודה נתונות לכמה גופים (מינהל ההסדרה והאכיפה, משרדהביטחוןונציבותשוויוןהזדמנויות),ויכוליםלהיותמקריםשבהםסמכויותהגופיםהשוניםמתקיימות במקביל ביחס לאותם מקרים, כמו למשל במקרה של פיטורים עקב שירות המילואים. כמו כן, כל גוף בנפרד פעל להנגשת מידע ולמיצוי הזכויות של משרתי המילואים. ביולי 2024 פרסם צה"ל באתר המרשתת הייעודי לחיילי המילואים מידע בדבר מיצוי הזכויות של משרתי המילואים בעבודה וכן מידע לגבי איסור הפיטורים של בת הזוג של משרת המילואים, אולם נמצא כי לא היה פרסום בנושא לגבי הזכויות של הורהו האחר של ילדו של משרת המילואים שאינו בן זוגו. 1 בהגדרה ההורה האחר לעניין זה נכללו: פרודים, גרושים וידועים בציבור. מבקר המדינה | דוח מיוחד 21 ▪ ההסדריםלתשלוםתגמולהמילואיםולהגנהעלהזכויותבעבודהשלמשרתיהמילואים חשוון התשפ" ו נובמבר 2025 פעולות בט"ל לתשלום תגמול המילואים במהלך השירות ולשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול - החל מפרוץ המלחמה פעל בט"ל, בשיתוף צה"ל ומשרד האוצר, לתשלום תגמול המילואים עוד במהלך שירות המילואים ולא רק בסופו כפי שהיה קודם לכן; ולשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול בקרב משרתי המילואים והמעסיקים. מבקר המדינה מציין לחיוב את המעבר של בט"ל לתשלום תגמול מילואים מדי חודש בחודשו ואת הפעולות שנקט להסברה ולמיצוי הזכויות של משרתי המילואים והמעסיקים בכל הנוגע לקבלת תגמול המילואים בגין שירותם במלחמת חרבות ברזל. הנגשת המידע ומיצוי הזכויות על ידי צה"ל - באפריל 2024 הקים צה"ל "מרכז מטכ"לי- לאומי לסיוע וטיפול במשרתי המילואים ובני משפחותיהם" (המרכז המטכ"לי). באתר המרשתת של המרכז המטכ"לי מופיעמידע בדברההגנהעלהזכויותבעבודהשלמשרתיהמילואים, ובאמצעותהאתר ניתןלפנותלמרכז המטכ"לי בנושא, ונכון ליולי 2024 עורכת דין מטעם המרכז המטכ"לי ניתבה את הפניות שהגיעו למרכז אל הגופים הרלוונטיים, כמו מינהל האכיפה, ומקיימת מעקב אחר טיפולם בפניות. מומלץ כי משרד האוצר יפעל, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל וצה"ל, כדי לעגן בחוק את העלאת סכום התגמול המזערי היומי ללא הגבלת זמן, לכל הפחות לסכום שלא יפחת משכר המינימום ליום עבודה. מומלץכי משרד האוצר, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים, יקדמו הסדר לשיפוי מעסיקים בגין הפרשות סוציאליות של עובדיהם שמשרתים במילואים גם לאחר תום שנת 2025 הכולל את התנאים למתן השיפוי. כי משרד האוצר, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל וצה"ל, יפעלומומלץלשנות את אופןחישוב תגמול המילואים ולצמצם את מגמת השחיקה של שיעור התגמול הנוסף מתוך סך התגמול ככל שתקופת שירות המילואים מתארכת, נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות. כי משרד האוצר יבחן, בשיתוף בט"ל, משרד הביטחון וצה"ל, להסדיר גם מעברמומלץלשנת 2025 את תשלום תגמול המילואים לעצמאים שמשרתים במילואים, כדי שהכנסתם לא תיפגע בעקבות השירות, ובפרט כאשר היקף השירות גדול. עוד מומלץ כי משרד האוצר ובט"ל יפעלו בשיתוף צה"ל למיצוי זכויות משרתי המילואים העצמאים בכל הנוגע לאפשרויות העומדות לפניהם לצמצום או מניעה של הפגיעה בהכנסותיהם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 22 ▪ ההסדריםלתשלוםתגמולהמילואיםולהגנהעלהזכויותבעבודהשלמשרתיהמילואים חשוון התשפ" ו נובמבר 2025 נוכח הגידול הצפוי בהיקף המילואים, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר, ייבחנו בשיתוף בט"ל וצה"ל, את ההסדרים לתשלום תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ואת המענים שהם נותנים למשרתי המילואים ולמעסיקיהם בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים - תוך עיגון בחקיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין מי שאינם במערך הלוחם, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות הממשלה לעניין המענקים. עוד מומלץ כי בהתאם לצורך יקדמו משרד הביטחון ומשרד האוצר, בשיתוף בט"ל וצה"ל, שינוי חקיקה והתאמה של אופן החישוב של התגמול למצב שבו היקף שירות המילואים גדל. נוכח ההיקף והאופי של שירות המילואים ונוכח החשיבות וההיקף הכספי של תגמולי המילואים, מומלץ כי בט"ל ישוב ויבחן את הדרך שבה מדווחים לו המעסיקים על שכר עובדיהם ויקדם החלת חובתדיווח באופןשיאפשרלהבחיןביןהשכרשמקבלהעובדעבורעבודתולבין השכרשהואמקבל בגין תגמול המילואים המשולם כחלק מהשכר. עוד מומלץ שבט"ל וצה"ל בשיתוף החשב הכללי במשרד האוצר ימסדוממשקי בקרהמשותפים על תשלום תגמולהמילואים, תוך שימוש בנתוניםשל צה"ל על תקופות השירות ובנתוני בט"ל על הכנסות המשרתים, בכפוף להוראות הדין המסדירות את הכללים להעברת מידע בין גופים ציבוריים, במטרה להדק את הבקרה על ההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים ולהביא לניצול יעיל יותר של משאב ההוצאה הציבורית על מילואים. כי משרד העבודה יבחן בראייה כוללת -מומלץ בשיתוף משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים וגורמים נוספים ככל הנדרש - את היקף הזכויות וההגנה בעבודה שיש להעניק למשרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם וכן למי שנפצע במהלך שירות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה זו, וימליץ בעניין לשר העבודה כדי לקדם את הסדרתן, אם יש צורך בכך; זאת נוכח הצרכים שעלו בנושא במהלך מלחמת חרבות ברזל והעלייה הצפויה במספר משרתי המילואים ומספר הימים שישרתו בשנים 2025 - 2026 ובשנים שלאחריהן. כי משרדמומלץהביטחון, משרד העבודה ונציבות שוויון הזדמנויות ימשיכו לעקוב אחר המקרים שבהם עלה חשש לפגיעה בזכויות בעבודה של משרתי מילואים ויקבעו דרכים למניעת הפרות ולהגברת מימוש סמכויותיהם על פי חוק להגנה על משרתי המילואים, ובכלל זה פעולה יזומה הן מול מעסיקים והן מול משרתי המילואים, לרבות פעולות יישוג (שיחור - reaching-out ) וסקרים בקרב משרתי המילואים כדי לעמוד על הפערים מצידם והמענים הנדרשים להם. כי צה"ל, בשיתוף משרד העבודה, משרד הביטחון ונציבות שוויוןמומלץהזדמנויות, ימשיך להפעיל את המרכז המטכ"לי לצורך הנגשת המידע ולצורך ריכוז הפניות של משרתי המילואים ובני משפחותיהם וניתובן לגופיםהמוסמכים לטפל בהן. כמוכן מומלץ שגופים אלה ישתפו פעולה לצורך הבטחת הנגשת המידע בנושא ההגנה על זכויות בעבודה באופן שוטף ושיטתי לאוכלוסייה זו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 23 ▪ ההסדריםלתשלוםתגמולהמילואיםולהגנהעלהזכויותבעבודהשלמשרתיהמילואים חשוון התשפ" ו נובמבר 2025 התפלגות משרתי המילואים לפי מספר ימי השירות, אוקטובר 2023 עד יולי 2024 מבקר המדינה | דוח מיוחד 24 ▪ ההסדריםלתשלוםתגמולהמילואיםולהגנהעלהזכויותבעבודהשלמשרתיהמילואים חשוון התשפ" ו נובמבר 2025 שיעור משרתי המילואים מקרב בני 23 - 47 ומשך השירות הממוצע (בימים,) לפי הנפה הגיאוגרפית* * המספר בסוגריים בכל נפה הוא מספר הימים הממוצע ששירתו המשרתים בני 23 - 47 בנפה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 25 ▪ ההסדריםלתשלוםתגמולהמילואיםולהגנהעלהזכויותבעבודהשלמשרתיהמילואים חשוון התשפ" ו נובמבר 2025 מערךהמילואים הואמרכיבמרכזי בעוצמתושל צה"ל ובחוסנהשלמדינת ישראל.החלמפרוץמלחמתחרבות ברזל באוקטובר 2023 ועד יולי 2024, במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה, נקראו כ- 318,000 אזרחים לשירות מילואים - רק כ- 11% מקרב תושבי ישראל בני 23 - 47 שאינם משתייכים לחברה הערבית - לתקופות ארוכות שלא היו כמותן שנים רבות. שיעור נמוך זה מחדד את הצורך בהרחבת מעגל המשרתים בצה"ל. רוב משרתי המילואים שירתו חודשים ארוכים במהלך תקופה זו. אזרח המשרת במילואים מתנתק פעמים רבות משגרת חייו, מקדיש את עצמו לשירות הצבאי ולעיתים אף מסכן את חייו. לשירות מילואים ממושך עשויה להיות השפעה שלילית בין היתר על יכולת הפרנסה והתעסוקה של משרת המילואים ובני משפחתו. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל פעל בט"ל, בשיתוף צה"ל ומשרד האוצר, לתשלום תגמול המילואים עוד במהלך שירות המילואים ולשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול ובכלל זה לצמצום ולפישוט של ההליך הביורוקרטי לקבלתו. עם זאת, בביקורת עלה כי קיימים פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים, שיש להם משמעות גדולה יותר בשירות לתקופות ממושכות, בין היתר בנוגע לסכום התגמול המזערי; לשיפוי מעסיקים עלההוצאות הסוציאליות ששילמו בגין עובדיהם; ולתשלום התגמול לעצמאים אשר הכנסתם נפגעה בתקופת השירות. לגבי חלק מהפערים בוצעו שינוי חקיקה במהלך המלחמה, אולם לפרק זמן מוגבל, ולגבי חלקם נותר ההסדר שהיה לפני המלחמה. כמו כן, במהלך המלחמה הרחיבה המדינה את היקף ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההוריםהאחריםשל ילדיהם ואתההקלות בעבודהשניתנולהם.הדבר נעשה בשורהשלמהלכיםלאורך התקופה, חלקם בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן מוגבל וחלקם במסגרת צו הרחבה שתוקפו אף הוא מוגבל בזמן. בכך נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים ושל המעסיקים לגבי המשך תחולת חלק מהזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של האחרונים בנושא. הפגיעה ברמת הוודאות עלולה להוות תמריץ שלילי למעסיקים לקבל לעבודה משרתי מילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ולפגוע בתעסוקתם. נוכח הצפי להרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות והכבדת העומס על משרתי המילואים וכדי לתת מענה להם ולבני משפחותיהם, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר, בשיתוף בט"ל וצה"ל, ייבחנו את ההסדרים לתשלוםתגמולהמילואיםוהמענקיםהנוגעיםלמשרתיהמילואיםואתהמעניםשהםנותניםלמשרתיהמילואים ולמעסיקיהם, בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים - תוך עיגון בחקיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין מי שאינם במערך הלוחם, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות הממשלה לעניין המענקים. עוד מומלץ כי בהתאם לצורך יקדמו שינויי חקיקה והתאמה של אופן החישוב של התגמול למצב שבו שירות המילואים גדל. נוסף על כך, מומלץ שבט"ל וצה"ל, בשיתוף אגף החשב הכללי במשרד האוצר, ימסדוממשקיבקרהמשותפיםעלתשלוםתגמולהמילואים,תוךשימושבנתוניםשלצה"לעלתקופותהשירות ובנתוני בט"ל על הכנסות המשרתים. זאת נוכח תקופות שירות המילואים הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים (כ- 20 מיליארד ש"ח באוקטובר 2023 - יולי 2024 ) המחדדים את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוך שיתוף פעולה בין בט"ל לצה"ל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 26 ▪ ההסדריםלתשלוםתגמולהמילואיםולהגנהעלהזכויותבעבודהשלמשרתיהמילואים חשוון התשפ" ו נובמבר 2025 כן מומלץ כי משרד העבודה יבחן בראייה כוללת - בשיתוף משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים וארגונים נוספים ככל הנדרש - את היקף הזכויות וההגנה בעבודה שיש להעניק למשרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם וכן למי שנפצע במהלך שירות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה זו, וימליץ בעניין לשר העבודה כדי לקדם את הסדרתן, אם יש צורך בכך; וזאת נוכחהצרכיםשעלו בנושא במהלךחרבותברזלוהעלייההצפויה במספרמשרתימילואים ובמספרהימים שישרתו בשנים 2025 - 2026 ובשנים שלאחריהן. עוד מומלץ כי צה"ל ימשיך, בשיתוף משרד העבודה, משרד הביטחון ונציבות שוויון הזדמנויות, להפעיל את המרכז המטכ"לי לצורך הנגשת המידע ולצורך ריכוז הפניות של משרתי המילואים ובני משפחותיהם וניתובן לגופים המוסמכים לטפל בהן. מתן תגמול הוגן על שירות המילואים, בפרט כשמדובר בפיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק או כאשר מדובר במשרתי מילואים ששכרם נמוך יחסית, ושמירה על זכויותיהם בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם הם גם חובה ערכית של המדינה כלפי קבוצת אוכלוסייה מצומצמת זו הנושאת את ביטחון המדינה על כתפיה; הם נדרשים לצורך הבטחת המשך קיומו התקין של מודל שירות המילואים, בפרט נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות; ויש להם תועלות ברמה המשקית בכך שיאפשרו את מיצוי פוטנציאל ההשתכרות של מי שמשרת במילואים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 27 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים ההסדריםלתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מבוא ביום שמחתתורה התשפ"ד ,שבעה באוקטובר2023 ,תקףארגוןהטרורחמאסאתמדינתישראלבאמצעות ירישלאלפי טילים וחדירה שלאלפימחבליםלבסיסיצה"ל,לעריםוליישוביםבנגבהמערבי(יישוביעוטף עזה.) בעקבות מתקפת הטרור הרצחנית החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לחוק יסוד: הממשלה1 . כמו כן, צה"ל הכריז על מצב כוננות מלחמה, שר הביטח ון הכריז על מצב מיוחד בעורף במדינה כולה2, וכן הוחלט על גיוס מילואים נרחב בנסיבות חירום, לפי סעיף 8 לחוק שירותהמילואים, התשס"ח- 2008 (להלן- חוק שירותהמילואים). מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל3. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל (להלן גם - המלחמה) באוקטובר 2023 ועד יולי 2024 - במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה - נקראו כ- 318,000 אזרחים לשירות מילואים, וזאת עוד קודם התעצמות הלחימה בלבנון בספטמבר 2024 . היקף הגיוס ומשך השירות של ה משרתי ם והמשרתות במילואים (להלן-משרתיהמילואים)היה גדולבאופןשלאנראהכמותובישראל שניםרבות. להלןנתונים על מספר משרתי המילואים4 ומספר ימי המילואים ששירתו בממוצע5 בשנים 2020 - 2024 עד יולי:)( 1 סעיף 40(א1 ) לחוק יסוד: הממשלה. בינואר 2023 האצילה הממשלה את הסמכויות בנושא לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי ("הקבינט המדיני - ביטחוני)" (החלט ת ממשלה 6מ- 3.1.23 )(קישור). 2 בהתאם לסעיף 9ג(ב) לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א- 1951. הכרזה על ידי שר הביטחון נדרשת לקבל אישור הממשלה אחרתתפקע לאחר 48 שעות. על השר להודיע עליהמידית לממשלהולוועדתהחוץוהביטחון שלהכנסת. 7 5 ג 3 דברי הסבר להצעת חוק שירות המילואים, התשס" ז-7 200 , ה"ח הממשלה295 . 4 לגביהתקופהאוקטובר2023 - יולי2024 הובאובחשבוןמשרתימילואיםשגויסולמילואים מתחילתאוקטובר2023 . מי שנקרא ליותר מתקופת שירות אחת נספר פעםאחת בלבד. 5 ימיהשירותשנלקחובחשבוןבחישובהממוצעהםאלושבגינםשילם המוסדלביטוחלאומי תגמול למשרתהמילואים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 28 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תרשים1 : מספרמשרתי המילואים ומספרימי המילואיםששירתו בממוצע בשנים 2020 - 2024 עד יולי)(בקירוב)( עלפי נתוני המוסד לביטוח לאומי,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. מהתרשים עולה כי מתחילת מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024 - עשרה חודשים - מספר משרתי המילואים היה גבוה פי שניים ממספרם הממוצע בתקופות שקדמו לה. עוד עולה כי בעשרת החודשים מספרימיהשירותהממוצעשלמשרתיהמילואיםהיהכ- 110 ימים-קרובלארבעהחודשים.זאתלעומת ממוצע של כ- 10 עד 13 ימים בשנים 2020 - 2023 (עד ספטמבר). יצוין כי על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי (להלן - בט"ל), מספר ימי המילואים המצטבר בתקופה זו היה כ- 35 מיליון - פי כ- 20 מהממוצע בתקופות הקודמות. להלןהתפלגותמשרתיהמילואיםלפימספרימיהשירות מאוקטובר2023 עדיולי 2024 עשרהחודשים)(6: 6 לגבימי ששירתיותר מתקופה אחת הובא בחשבון מספר הימים המצטבר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 29 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תרשים2 : התפלגות משרתי המילואיםלפי מספר ימי השירות, אוקטובר 2023 עד יולי 2024 עלפי נתוני המוסד לביטוח לאומי,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. מהתרשים עולה כי כ- 53% ממשרתי המילואים במלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024, יותר מ- 150,000 חיילים, שירתו במצטבר בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 יותר מ- 100 ימים, וכ- 13% מהמשרתים אף יותר מ- 200 יום- כשבעהחודשים מתוך עשרת החודשיםשלגביהם בוצע הניתוח. אזרחהמשרתבמילואיםמתנתקמשגרתחייוומקדישאתעצמולשירותהצבאי.לכךעלולהלהיותהשפעה שלילית ביןהיתרעל יכולת התעסוקה והפרנסה שלוושל בני משפחתו. ההסדר לתשלום תגמולהמילואים נקבע בחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה- 1995 (להלן - חוק בט"ל), אשר קובע כי מי שמשרת במילואים7 זכאי לקבל מבט"ל תגמול מילואים בעד ימי שירותו (להלן גם - התגמול) והתגמול ממומן מתקציב משרדהביטחון. סכוםהתגמול מבוססעלמשך השירות ועלהכנסתו של משרתהמילואיםערביציאתולשירותהמילואים, ובכל מקרה סכום התגמול עבור כל יום שירות במילואים לא יפחת מ התגמול המזערי (להלן - התגמול 7 חוק בט"ל מגדיר "מילואים"כשירות מילואים בהתאם לחוק שירות המילואים, התשס"ח- 2008 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 30 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים המזערי)8 ולא יעלה על התגמול המרבי (להלן - התגמול המרבי)9 הקבועים בחוק בט"ל. ההכנסה הנלקחת בחשבוןלצורךחישובהתגמולתלויהבמצבהתעסוקהשלהמשרת:שכירעלבסיסשכרובחודשיםשקדמו לשירות המילואים; עצמאי על בסיס הכנסתו בשנת המס הרלוונטית, כשבפועל משולם התגמול על בסיס נתוני המקדמות שעליהן דיווח10; מי שאינו עובד ואינו עצמאי מקבל את התגמול המזערי, ומובטל הזכאי לדמי אבטלה מקבל סכום שלא יפחת מדמי האבטלה ליום שהיה זכאי להם אילו היה מובטל בתקופת שירותו במילואים11 . כאשרמשרתהמילואיםהואשכיר12,חלהעלהמעסיקחובהלהמשיךולשלםלואתהשכרשהיהמשלםלו אילולא שירת במילואים13 והמעסיק רשאי להגיש לבט"ל תביעה לקבלת תגמול המילואים בגין העובד., אם התגמול שהמעסיק מקבל מבט"ל גבוה מהשכר ששילם, עליו להעביר לעובד את יתרת התגמול. כאשר משרתהמילואים אינו שכיר, תגמול המילואים משולם לוישירותלאחר שהוגשה תביעהלקבלו. לפי הנתונים שמסר בט"ל למשרד מבקר המדינה, בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 שילם בט"ל תגמול מילואים בסכום כולל של כ- 20 מיליארד שקלים14. זאת לעומת סך של כ- 5.3 מיליארד שקלים ששולמו במצטברבשלוש ושלושת רבעי השניםשמתחילתשנת 2020 ועד ספטמבר2023 . נוסף על תגמול המילואים קבעה המדינה לאחר תחילת המלחמה זכאות לקבלת תשלומים לעצמאים משרתי מילואיםעבורנזק כלכלי שנגרםלהםכתוצאה מירידה במחזורהעס קאות של העסק שלהם15 .עוד קבעה המדינה שלמשרתי המילואים ישולמו מענקים שונים בגין שירותם ללא תלות בהכנסה או במצב התעסוקה שלהם, שלא נבדקו בדוח זה. אלה כוללים, למשל, תגמול מיוחד למשרת מילואים ששירת יותר 8 לפי סעיף 270 לחוק הביטוח הלאומי, התגמול המזערי היומי הוא 68% מ"הסכום הבסיסי" לחודש המתעדכן מפעם לפעם כהגדרתו בחוק)( מחולק ב- 30, ולעניין מי שנקרא לשירות מילואים מפרוץ חרבות ברזל ועד סוף שנת 2025 - 95% מהסכום הבסיסילחודש, מחולק ב- 30 ; בשנת 2024 ה יה הסכוםהבסיסי לעניין זהכ- 327 ש"ח והסכום המזערי כ- 311 ש"ח. 9 לפי סעיף 270 לחוק הביטוח הלאומי, התגמול המרבי היומי הוא סכום השווה לסכום הבסיסי כפול חמש, כשהוא מחולקב- 30 . בשנת2024 היה כאמור הסכוםהבסיסי לעניין זהכ- 9,800 ש"ח. 10 בשנתהמסשאחריהשירותמתבצעתהתחשבנותביןבט"ללמשרתהמילואיםבענייןהפערבין התגמולששולםלועל סמך המקדמות שעליהן דיווח לבט"ל ובין סכום התגמול המגיע לו על סמך ההכנסות בפועל בשנת המס שבה היה השירות. 11 ראו פרק י"ב לחוק בט"ל. 12 סעיף272 א) לחוקבט"ל.( 13 סעיף276 לחוקקובעכיחובתהמעסיקלשלםלעובדתשלוםעלחשבוןהתגמולבסכוםהשווהלשכר שהיהמשולםלו אילולא שירת במילואים. 14 סכום זה כולל תגמולים ששולמו ישירות למשרתי מילואים וכן שיפוי למעסיקים בגין תגמולי מילואים ששילמו לעובדיהם. 15 יודגש כי דוח זה עוסק גם בתגמול המילואים המשולם למשרתי מילואים שהם עצמאים. הדוח אינו עוסק בפיצוי הניתן לעצמאים - שלא במסגרת תגמול המילואים - על פגיעה במחזור העסקאות של עסקיהם, אם התרחשה, הניתן להם למשל במסלול משותף של קרן הסיוע של צה"ל ושל קרן הפיצויים - מס רכוש שברשות המיסים בישראל ( ראו קישור). מבקר המדינה | דוח מיוחד 31 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מ- 60 ימים בכל שנה קלנדרית אף אם אינו "מפקד לוחם"16 ;"מענק מש פחה מיוחדת" למשרתים שהם הורים לתלמיד עם צרכים מיוחדים17 ,ו סיוע ל סטודנטים משרתי מילואים במלחמת חרבות ברזל18 . לפי הצעת חוק ממשלתית מיולי 2024 , על רקע מאורעות התקופה נוצר צורך משמעותי בחיזוק ובבניין של כלל מערכי כוח האדם העומד לרשות צה"ל, ועל כן הוצע לשנות את חוק שירות ביטחון [נוסח משולב,] התשמ"ו- 1986, כדי להאריך את שירות החובה19 . נוסף על כך, לפי הסברי משרד הביטחון, כדי להימנע מפגיעה בכשירות המבצעית וביכולת הלחימה של צה״ל, יש צורך בהגדלת היקף שירות המילואים, ולכן מוצע להעלות את גיל הפטור ממילואים בחמש שנים ולהגדיל את מספר ימי המילואים השנתיים עד פי יותר משניים20 . דוח זה עוסק בתגמול המילואים, אשר נועד במהותו לתת תגמול על שירות המילואים ובפרט לפצות את משרת המילואים על אובדן שכר עבודתו או ההכנסה שלו מעסקו במהלך השירות, ואשר בנובמבר 2024 יהווה כ- 63% 21 מסך ההוצאה על גיוס המילואים במהלך מלחמת חרבות ברזל, וכן בהגנה על הזכויות בעבודהשלשכיריםהמשרתיםבמילואים.מתןתגמולהוגןעבורשירותהמילואים,ובפרטפיצויעלאובדן שכר אוהכנסה מעסק,ושמירה כי זכויותיו של משרת המילואים השכיר בעבודה לא ייפגעוהם תנאי יסוד להמשך קיומו של מודל שירותהמילואים,ובפרט לנוכח הצורך הצפוילהגדיל את היקף שירותהמילואים בשניםהקרובות. פעולות הביקורת בחודשים דצמבר 2023 עד אוגוסט2024 בדק משרד מבקרהמדינה את נושא תגמול המילואים וההגנהעל הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023 . לעניין תגמול המילואים נבדקו פעולות בט"ל לתשלום התגמול ופעולותיו להסברה, הנגשה ומיצוי הזכויות לקבלתו וכן ההסדר הנורמטיבי לתשלום התגמול. לעניין ההגנה על הזכויות של משרתי המילואים בעבודה נבדקו 16 לפני המלחמה, המענק ניתן בגין כל יום מילואים החל מהיום ה- 61 לשירות למי ש הוא מפקד לוחם. ראו החלטת ממשלה1226 ( 7.1.24 .) 17 מענקבסך2,000 ש"חלמיששירת45 ימיםומעלהוהואהורהלתלמיד(עדגיל21 )עםצרכיםמיוחדיםלפיחוקחינוך מיוחד אתר משרד הביטחון)(. 18 הסיוע בתשלום שכר הלימוד ניתן למשרתי מילואים שאינם זכאים למלגת לימודים אחרת במימון המדינה (אתר משרד הביטחון). 19 בהתאם להצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס'28 וה וראת שעה), התשפ"ד- 2024 ,יוארך שירותהחובה לגברים מ- 32 חודשים ל- 36 חודשים. הצעת החוק מציעה להסמיך את שר הביטחון לקבוע בצו, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, מערכים, יחידות, מקצועות ותפקידים שתקופת השירות הסדיר בהם תהיה קצרה יותר, אך לא פחות מ- 32 חודשים. לגבי נשים שיתנדבו לשרתבאחד התפקידים שקבע שר הביטחוןיחולדיןזהה. 20 ראו את תזכיר חוק שירות המילואים שפורסם להערות הציבור בפברואר 2024 . בתזכיר הוצע להעלות את מספר ימי המילואים השנתי המרבי לחייל מילואים שאינו קצין וממלא תפקיד שאינו פיקודי מכ- 18 בממוצע ל- 42 יום ואת גיל הפטור מ- 40 ל- 45 שנה; ל חייל מילואים שאינו קצין וממלא תפקיד פיקודי מכ- 23 בממוצע ל- 48 יום ואת גיל הפטור מ- 40 ל- 45 שנה;ול חייל מילואים שהוא קצין מכ- 28 בממוצע ל- 55 יוםואת גיל הפטורמ- 45 ל- 50 שנה. 21 משרד האוצר מסר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2024 כי על פי המפתח המשמש אותו, סכום תגמול המילואים היומי הוא בממוצע 630 ש"ח, וסכום המעטפת הנוספת המשולמת למשרתי המילואים הוא בממוצע 370 ש"ח ליום; המספריםהמדויקים תלויים במשך השירות, ב אופי השירות ועוד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 32 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים ההסדר הנורמטיבי בנושא ופעולות מינהל ההסדרה ואכיפת חוקי עבודה במשרד העבודה (להלן - מינהל ההסדרה והאכיפה), פעולות משרד הביטחון ופעולות נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה והתעשייה.הביקורתנערכהבמוסדלביטוחלאומי,במינהלההסדרהוהאכיפה,במשרדהביטחוןובנציבות שוויון ההזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן - נציבות שוויון הזדמנויות או הנציבות.) בדיקותהשלמהנערכובאגף תקציביםובאגףהחשבהכלליבמשרדהאוצר.נוסףעלכךקייםמשרדמבקר המדינה ביוני 2024 מפגש עם קבוצת מיקוד של משרתי מילואים שנענו לפנייתו לשתף בניסיונם בנושא ההגנהעל הזכויות בעבודה. מאפייני משרתי המילואים במהלךמלחמת חרבות ברזלמאוקטובר 2023 עדיולי 2024 עלפינתוניהלשכההמרכזיתלסטטיסטיקה22,בישראלחיובתחילתשנותהעשריםשלהמאהכ- 2.3 מיליון תושבים בני 23 - 47 שאינם משתייכים לחברה הערבית. להלן תרשים המציג את שיעור המשרתים במילואיםהחל מפרוץ המלחמהועד יולי2024 מתוך אוכלוסייה זו, בהתאם לנתוני בט"ל: תרשים3 :שיעורהמשרתים במילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזלעד יולי 2024 מכללהתושבים בני 23 - 47 שאינםמשתייכים לחברההערבית על פי נתוני בט ל," בעיבוד משרד מבקר המדינה. 22 הלשכההמרכזיתלסטטיסטיקה,"אוכלוסייהלפיקבוצתאוכלוסייה,דת,גילומין,מחוזונפה".הנתוניםנוגעיםלשנת 2020 .בספירהלעילנכללמישמוגדר כ יהודי"ו"" אחר"ושגילו בשנת2020 היה20 - 44 ,ולפיכךבשנת2023 היהבן23 - 47 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 33 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מהתרשים עולהכי כ- 11% בלבד מתושביישראל בני 23 - 47 שאינם משתייכים לחברההערבית שירתו במילואים מפרוץ המלחמה עד יולי2024 . משרדמבקרהמדינהבדקאתמאפיינימשרתיהמילואיםבמלחמתחרבותברזל.התרשימיםלהלןמציגים פילוח של משרתי המילואים אשר שירתו בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 בהיבטים דמוגרפיים, גיאוגרפייםותעסוקתיים,לפינתונים שמסר בט"ל לצוות הביקורת ביולי 2024 : מאפיינים דמוגרפיים להלן התפלגות משרתי המילואים בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 , לפי הגיל, המצב המשפחתי ומספר הילדיםעד גיל18 : תרשים4 : התפלגות משרתי המילואיםבחודשים אוקטובר2023 עד יולי 2024 לפי גיל23 עלפי נתוני בט"ל,בעיבוד משרד מבקר המדינה. הקו המקווקו מציג את הגיל החציוני של המשרתים.* 23 ההתפלגות כוללתאת כל משרתי המילואים בני 21 - 70 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 34 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תרשים5 : התפלגות משרתי המילואיםבחודשים אוקטובר2023 עד יולי2024 לפי המצב המשפחתי עלפי נתוני בט"ל,בעיבוד משרד מבקר המדינה. תרשים6 : התפלגות משרתי המילואיםבחודשים אוקטובר2023 עד יולי2024 לפי מספרהילדים עדגיל 18 עלפי נתוני בט"ל,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 35 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים התרשימים לעיל מלמדים על הפרופיל הדמוגרפי של משרתי המילואים ששירתו בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 : יותר ממחציתם - כ- 55% - היו רווקים, גילם החציוני 30 ורובם - כ- 63% - ללא ילדים. עם זאת, מספר הילדים הכולל, בני 18 ומטה, של משרתי המילואים היה כ- 290,000 (ממוצע של 2.4 ילדיםלכלמשרתשהואהורה)ולכ- 30,000 משרתימילואיםילדיםשגילםאינועולהעל14 . עודנמצא כי כ- 21,000 משרתימילואים בתקופה האמורה היו בני 50 ומעלה. מאפיינים גיאוגרפיים התרשים להלן מציג את שיעור משרתי המילואים מקרב בני 23 - 47 מקרב כלל התושבים בקבוצת גיל זו שאינם שייכים ל חברה הערבי ת בכל נפה גיאוגרפית ואת משך השירות הממוצע (בימים) בכל נפה24 : תרשים7 : שיעורמשרתי המילואיםמקרב בני23 - 47 מקרב התושבים בקבוצת גיל זושאינם שייכים ל חברההערבי ת בכל נפה גיאוגרפית ומשך השירות הממוצע (בימים) בכל נפה25 עלפי נתוני בט"ל והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בעיבודמשרד מבקר המדינה. *המספר בסוגריים בכל נפה הוא מספר הימים הממוצע ששירתו המשרתים בני23 - 47 בנפה. 24 מבחינה גיאוגרפיתמדינתישראל מחולקת לשישה מחוזות ואלומחולקים ל- 16 נפות. 25 התרשים מתבסס על הנתונים שמסר בט"ל בנוגע למשרתי המילואים ועל נתוני הלמ"ס בנוגע לאוכלוסייה בחלוקה לנפות גיאוגרפיות. נתוני הלמ"ס בהקשר זה נכונים לשנת 2020. לצורך החישוב הובאובחשבון תושבים שבשנת2020 היו בני 20 - 44 , ולפיכך בשנת 2023 היו בני 23 - 47 . הובאו בחשבון תושבים הנכללים בקבוצת האוכלוסייה "יהודים ואחרים" (גברים ונשים) ללא תושבים ערבים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 36 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תרשים 7 מלמד על הפיזור הגיאוגרפי של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024 . עולה כי בנפת גולן שיעור המשרתים בני 23 - 47 מקרב כלל התושבים בקבוצת גיל זו, שאינם שייכים לחברה הערבית, הוא הגבוה ביותר - ק רוב לפי שלושה מהשיעור המקביל ברמה הארצית (כ- 28% ביחס לכ- 11% ). השיעור הנמוך ביותר של משרתים מקבוצת הגיל הזו הוא בנפת ירושלים - כ- 8% בלבד. עוד עלה כי באזורי הפריפריה (נפות גולן, צפת, עכו, באר שבע, כנרת ויזרעאל)26 ובנפות רמלה,חדרה ויהודה ושומרון שיעור המשרתים בגילי 23 - 47 היה כ- 12% - 28% - שיעור העולה על השיעור הארצי, שעומד על כ- 11% בלבד27 . מאפיינים תעסוקתיים להלן נתונים על שיעור משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024 בסטטוסים התעסוקתייםהשונים,בהשוואהלשיעורםמקרב כלל האוכלוסייה של בני18 ומע לה באותם סטטוסים28 : תרשים8 : שיעורמשרתי המילואים במלחמתחרבות ברזל בסטטוסיםהתעסוקתיים השונים,לעומת שיעורהאוכלוסייה מגיל18 ומעלהבאותם סטטוסים עלפי נתוני בט"ל,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 26 החלטת הממשלה 667 ( 4.8.13) הגדירה נפות אלו כאזורי פריפריה בהתבסס על מדד המשקל ל את המדד החברתי- כלכלי ומדד הפריפריאליות המתפרסמים עלידי הלשכההמרכזית לסטטיסטיקה. 27 שיעורים דומים התקבלו גם כאשר החישובבוצע בנוגע לטווחהגילים54 - 20 . 28 הנתונים על השיעור באוכלוסייה מגיל 18 ומעלה מבוססים על נתוני בט"ל ליולי 2024 , כפי שנמסרו למשרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 37 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מתרשים 8 עולה כי כ- 61% ממשרתי המילואים סווגו בבט"ל כשכירים בלבד29 - שיעור גבוה משיעורם בכללהאוכלוסייהמגיל18 ומעלה(כ- 46% ).עודעולהכיקרובלרבעמהמשרתיםסווגוכמיש"אינועובד שכיר ואינו עובדעצמאי"30- שיעורנמוךמשיעורםבכללהאוכלוסייהמגיל18 ומעלה(כ- 40% );זאתבין היתרמכיווןשקבוצתהמבוטחיםהמסווגיםבבט"לכמישאינםעובדיםואינםעצמאיםכוללתגםקבוצות אוכלוסייהשלרובאינן נמנות עם משרתי המילואים- כגון פנסיונרים. נוסף על העולה מתרשים 8 לעיל, יצוין כי שיעור הסטודנטים מקרב משרתי המילואים מאוקטובר 2023 עד יולי 2024 הוא כ- 18% (כ- 60,000 ) - פי שישה משיעור הסטודנטים מקרב כלל האוכלוסייה בישראל - כ- 3%. מנתוני בט"ל עולה כי מרבית הסטודנטים ששירתו בתקופה האמורה היו רווקים (כ- 79% ) ולרובם (כ- 87%) אין ילדים. עוד עולה כי כ- 30,000 משרתי מילואים שהם סטודנטים (כ- 50% ) שירתו בתקופה האמורה יותר מ- 100 ימי מילואים, וכי כ- 23,000 משרתי מיל ואים סטודנטים (כ- 38% ) סווגו בבט"ל כ"לא עובדים ולא עצמאים", כלומר הם נטולי הכנסות או בעלי הכנסות נמוכות בלבד31 . להלןהתפלגותסכוםהתגמולששילםבט"לבחודשיםאוקטובר2023 עדיולי2024 ,לפימעמדםהתעסוקתי של משרתיהמילואים שבגינם שולםהתגמול: תרשים9 :התפלגות סכום התגמולששילם בט"ל בחודשים אוקטובר2023 עד יולי2024 ,לפי הסטטוס התעסוקתישלמשרתי המילואיםשבגינם שולם התגמול עלפי נתוני בט"ל,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 29 זאת נוסף עלכ- 7% שהם גם שכיריםוגם עצמאים. 30 מישאינועובדכשכירואינועומדבהגדרתעובדעצמאינקראבבט"ל"מישאינועובדשכירואינועובדעצמאי"וחלים עליו כללים ספציפיים לעניין תשלום דמי ביטוח וזכאות לקצבאות. בקבוצה זו נכללים לדוגמה תלמידי מוסדות להשכלה גבוהה,תלמידיישיבה, שכירים העובדיםבמשקבית ומרוויחיםסכומיםנמוכים ועוד. 31 לענייןסטודנטיםמשרתימילואיםראוהדוחבנושא"מענהמערכתההשכלההגבוההלסטודנטיםבמילואיםבמלחמת חרבות ברזל" שמתפרסםבמסגרת פרסום זו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 38 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מהתרשיםעולהכיכ- 85% מסךתגמולהמילואיםששילםבט"ללמשרתיהמילואיםששירתובחודשים אוקטובר2023 עד יולי 2024 , שולםלשכירים, עצמאים ומשרתיםשהם גם שכירים וגם עצמאים,שיעור גדול מחלקם היחסי בקרב משרתי המילואים (כ- 77% ). לעומת זאת, שיעור התגמול ששולם למשרתי מי לואיםשאינםשכירים ואינם עצמאים הוא כ- 15% , שיעור קטןמחלקם בקרב משרתי המילואים -כ- 23% . הדבר נובע מכך שבמקרים רבים משרתים שאינם שכירים ואינם עצמאים מקבלים את התגמול המזערי32 ,שכןאיןלהםהכנסות כלל אושישלהם הכנסות נמוכות בלבד.לעומתם בקרביתרהמשרתים ישב עלי הכנסות גבוהות יותר33 ,שהןהבסיסלחישובהתגמול.כך,כשלישממקבליהתגמולהמזעריהם סטודנטים(כ- 57% מהסטודנטים קיבלואת התגמול המזערי.) להלן בתרשים 10 התפלגות השכר34 והתפלגות סכום תגמול המילואים שקיבלו משרתי המילואים מפרוץ המלחמה עד יולי 2024 בחלוקה לשלוש קבוצות גיל, ובלוח 1 - סכום השכר החציוני וסכום התגמול החציוני, בחלוקה לפי שלוש קבוצות גיל35 : תרשים 10 : התפלגותהשכר והתפלגות תגמול המילואיםשלמשרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024, לפי קבוצותגיל עלפי נתוני בט"ל,בעיבוד משרד מבקר המדינה. הקווים המקווקויםבתרשים מייצגיםאת רבעוני השכרבכלקבוצת גיל. 32 חוק בט"ל קובע כי שיעור התגמול ליום לא יפחת מהתגמול המזערי הקבוע בחוק (ראו הפרק "פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים"). לפיכך, משרתי מילואים שאינם שכירים ואינם עצמאים שלרוב הם נטולי הכנסות, או בעלי הכנסות נמוכות בלבד, מקבלים את התגמולהמזערי. 33 התגמול המזערימשולם גם לשכירים ולעצמאים שהכנסתם נמוכה ממנו. 34 במקרים שבהם לא היו נתוני הכנסות,נלקחה בחשבוןהכנסה השווה לאפס. 35 התרשים כולל נתוני הכנסה ותגמול של כ- 152,000 משרתים בני פחות מ- 30, כ- 125,000 משרתים בני 30 - 45 וכ- 40,000 משרתים בני 45 ומעלה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 39 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים לוח1 : ההכנסההחציונית והתגמולהחציוני שקיבלו משרתי המילואים מפרוץ מלחמתחרבות ברזל עד יולי2024, לפי קבוצותגיל יותרמ- 45 30 - 45 פחותמ- 30 ההכנסה החציונית 21,752 17,292 6,050 התגמולהחציוני 23,363 17,733 9,316 עלפי נתוני בט"ל,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשיםומהלוחעולהכיקייםקשרחיוביביןגילםשלמשרתיהמילואיםמפרוץמלחמתחרבותברזל עד יולי 2024 לבין הכנסתם וסכום התגמול שקיבלו. לגבי משרתי המילואים בני פחות מ- 30 - התגמול החציוני ששולם להם שווה לתגמול המזערי (כ- 9,300 ש"ח לחודש), שכן הכנסתם החציונית הייתה נמוכה מסכוםזה והסתכמה בכ- 6,000 ש"ח. ✰ שיעור משרתי המילואים בני 23 - 47 מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024 מקרב תושבי ישראל שאינם משתייכים לחברה הערבית היה כ- 11% בלבד. שיעור נמוך המחדד את הצורך בהרחבת מעגל המשרתיםבצה"ל.נתוניבט"למלמדיםעלפרופילהמשרתים- כמחציתםבני30 ומטהוקרובלחמישית מהםסטודנטים,אשרשירתובמלחמהתקופותשירותממושכותשלאנראובישראלשניםרבות.התגמול ששולם לשליש ממשרתי המילואים היה שווה לתגמול המזערי - כ- 311 ש"ח ליום (כ- 9,300 ש"ח בחישוב חודשי,) וכ- 30% מהמשרתים שקיבלו את התגמול המזערי הם סטודנטים. הפרופיל הדמוגרפי של משרתי המילואים מלמד כי יותר ממחציתם - כ- 55% - היו רווקים ורובם - כ- 63% - ללא ילדים. מספרהילדיםהכולל,בני18 ומטה,שלמשרתיהמילואי םהיהכ- 290,000 .באזוריהפריפריה (נפות גולן, צפת, עכו, באר שבע, כנרת ויזרעאל) ובנפות רמלה, חדרה ויהודה ושומרון שיעור המשרתים בגילי 23 - 47 היה כ- 12% - 28% - שיעור העולה עלהשיעורהארצי, שעומדכאמור על כ- 11% בלבד. נוכח הצורך בהארכת שירות המילואים צפויה הכבדת העומס המוטל על כתפיה של קבוצת אוכלוסייה מצומצמתזו,עלכןמתןתגמולהוגןעלשירותהמילואים,בפרטכשמדוברב פיצויעלאובדןשכראוהכנסה מעסק אוכאשרמדוברבמשרתימילואיםששכרםנמוךיחסית,ושמירהעלזכויותיושלאישהמילואים בעבודה הם חובה מוסרית של המדינה כלפי הנושאים את נטל הביטחון על כתפיהם, וגם יש בהם צורך להבטחתהמשך קיומושל מודלשירות המילואים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 40 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תגמול המילואים פעולות בט"ל לתשלוםתגמול המילואיםבמלחמת חרבותברזל החל מפרוץ המלחמה פעל בט"ל, בשיתוף צה"ל ומשרד האוצר, לתשלום תגמול המילואים עוד במהלך שירות המילואים ולא רק בסופו כפי שהיה קודם לכן; ולשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול בקרב משרתיהמילואים והמעסיקים. להלן פירוט: מעבר לתשלום תגמול מילואים על בסיס חודשי לפני מלחמת חרבות ברזל קודםלמלחמהקיבלבט"למצה"לבאופןשוטףדיווחיםעלתקופותהשירותשלמשרתיהמילואיםשסיימו את שירותם ושילם את תגמולהמילואים רק בתום תקופת השירות, בהתאם לפירוט הזה: משרת מילואים עצמאי: לדברי בט"ל, הוא שילם את התגמול באופן יזום, בלי שהמשרת נדרש להגיש תביעה לקבלתו, וזאת בהתבסס על נתוני השירות שקיבל מצה"ל ועל דיווחי המקדמות לשנת המס הרלוונטית, המשקפות את צפי ההכנסה החודשית של המשרת, לפי הערכתו36 . משרת מילואים שאינ ו שכיר ואינ ו עצמאי: לדברי בט"ל, היה באפשרותו להגיש תביעה לקבלת התגמול בתום השירות בצירוף אישור מצה"ל שקיבל עם תום תקופת השירות (טופס 3010 ), ונוסף עלכך,אחתלשנהיזםבט"לתשלוםתגמוללמישטרםהגישותביעהלאחרשווידאאתמעמדםהתעסוקתי בתקופת השירות. סכוםהתגמולהתבססעל התגמולהמזערי. משרת מילואים שכיר37 : כאמור,משרתמילואים שהואשכירממשיךלקבלאתשכרומהמעסיק, והמעסיקנדרשלהגישתביעהלבט"לכדילקבלאתתגמולהמילואים.לדבריבט"ל,היהעלהמעסיקלהגיש תביעה בצירוף אישור שקיבל משרת המילואים מהצבא עם תום תקופת שירותו. אשר לנתוני השכר, לגבי כ- 75% מתביעות המעסיקים לגבי עובדיהם התבסס בט"ל על דיווחי שכר שקיבל אוטומטית ממערכות השכר של מעסיקים אלה. יתר המעסיקים, שמערכות השכר שלהם לא היו מחוברות למערכות בט"ל ולא העבירואת נתוניהשכר באופן אוטומטי, צירפולתביעות את תלושיהשכר של עובדיהם. 36 כאמור, בשנת המס שאחרי השירות מתבצעת התחשבנות בין בט"ל למשרת המילואים לעניין הפער בין התגמול ששולםלועלסמך המקדמותשעליהןדיווח לבט"לוביןסכוםהתגמולהמגיעלועלסמךההכנסותבפועלבשנתהמס שבההיה השירות.כאמור,סכום התגמול לאיפחת מהתגמול המזעריולאיעלה על התגמול המרבי הקבועים בחוק. 37 האמור חל על שכיר שלו מעסיק אחד. מי שיש לו כמה מעסיקים או שהוא שכיר וגם עצמאי, היה עליו להגיש לבט"ל תביעה נוספת להשלמת התגמול. מבקר המדינה | דוח מיוחד 41 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים במהלך מלחמת חרבות ברזל עוד בתחילת המלחמה, נוכח הצפי לשירות מילואים ממושך של משרתים רבים והניתוק הארוך ממקור פרנסתם,עלההצורךלאפשרלמשרתיהמילואיםולמעסיקיהםלקבלתגמולמילואיםעודבמהלךהשירות בלי להמתין לסיומו. לפיכך החליט בט"ל בשיתוף משרד הביטחון ומשרד האוצר כי תשלום תגמול המי לואים במלחמה י בוצע מדי חודש בחודשו ולא בתום תקופתהשירות. לצורך תשלום תגמול חודשי על בט"ל לקבל שני נתונים: האחד, מספר ימי השירות של משרת המילואים בחודש הרלוונטי. השני, לגבי שכירועצמאי, הכנסתם הרלוונטית לצורך חישוב התגמול38 : לענייןמספרימיהשירותשלהמשרתיםסיכמובט"לוצה"לכיצה"לימסורלבט"לאתמספרימיהשירות של משרת המילואים לא רק בתום תקופת שירותו, כפי שהיה קודם לכן, אלא גם באופן שוטף במהלך תקופת השירות, בכל חודש קלנדרי. ואכן מנובמבר 2023 בט"ל קיבל מצה"ל נתונים אלה באופן שוטף. יצויןכיצה"ל ה עבירלב ט"לבאופןשוטףגםעדכוניםלגביתקופותהש ירותשדיווחבדיווחיםקודמיםללא פירוט הסיבהלשינויים,ובט"ל ה עביר לצה"ל בהיזון חוזר את מספר הימים לתשלום וסכוםהתשלום. לגבי עצמאי ומי שאינו שכיר ואינו עצמאי: בהסתמךעלהנתונים שבט"למקבלמצה"ל הואהחלבנובמבר2023 לשלםאתתגמולהמילואיםמדיחודשבחודשו,ולארקבתוםתקופתהשירות,הן לעצמאים - בהסתמך על הכנסתם הצפויה בהתאם למקדמות שדווחו - והן למי שאינם שכירים ואינם עצמאים,בהסתמך על סכוםהתגמולהמזערי. זאת באופןיזום בלא שהם נדרשים להגיש תביעה. לגבי שכיר: בעקבות דוח מבקר המדינה מספטמבר 2020 39 , משנת 2021 נדרשים כל המעסיקים להעביר לבט"ל את נתוני השכר לגבי כל עובד על בסיס חודשי, כך שגם מעסיקים שמערכות השכר שלהם לא היו מחוברות למערכות בט"ל נדרשו להעביר באופן ממוכן את נתוני השכר (להלן - דיווחי שכר חודשיים)40. עד תחילת מלחמת חרבות ברזל על פי החלטת בט"ל לא נעשה שימוש בנתונים אלה לצורך תשלוםגמלאות,שכןהיהמדוברבמתכונתדיווחחדשה,ולאכלהמעסיקיםהגישודיווחיםחודשייםבאופן רציף,ועל כן כאמורנדרשו מעסיקים אלה לצרףלתביעה לתגמול מילואים תלושי שכר. עם תחילת המלחמה החל בט"ל להשתמש בדיווחי השכר החודשיים לשם טיפול בתביעות לתגמול של מעסיקים, והמעסיקים יכולים להגיש תביעה באופן מקוון באתר מרשתת (אינטרנט) ייעודי שהקים בט"ל ואינם נדרשים לצרף לה את תלושי השכרואישור צבאי על תקופת השירות. 38 מישאיןלוהכנסות,קריאינושכירואינועצמאי,זכאילקבלאתה תגמול המזעריהקבועבחוק,ועלכן לא נדרשנתון לגביהכנסתו. 39 מבקר המדינה, דוח מיוחד - ממצאי ביניים בנושא טיפול המדינה במובטלים ובדורשי עבודה במשבר הקורונה: קבלת נתונים חודשייםמהימניםמהמעסיקיםעל שכר עובדיהם ( 2020 ). 40 בנובמבר2020 תוקןחוקבט"ל, ונקבעכי על מעסיקים להעבירלבט"לדיווח חודשי מקוון, הכוללבין היתר את נתוני שכר העבודה. תחולתו של התיקון באפריל 2021 עבור מעסיקים המעסיקים יותר מ- 180 עובדים ובאוקטובר 2021 עבורמעסיקים המעסיקים לכל היותר 180 עובדים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 42 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים יצוין כי בדוח משנת 2021 בנושא אי-מיצוי של זכוי ות חברתיות41 המליץ מבקר המדינה לבט"ל לבחון את פישוטתהליךהגשתהתביעהלתגמולמילואיםשלשכיריםומעסיקיהםואתמחשובהמערכת,כךשהדיווח לבט"ל על משרתי מילואים שכירים ייעשה באופן מקוון על ידי צה"ל, והזיכוי למעסיקים בגין תגמול מילואים של עובדיהםיבוצע באופן אוטומטי ומקוון על ידי בט"ל. מבקר המדינה מציין לחיוב את המעבר של בט"ל לתשלום תגמול מילואים מדי חודש בחודשו והשימוש בדיווחי השכרהחודשיים לשם כך. יצוין כי בט"ל מסר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2024 כי הוא התחיל להשתמש בדיווחי השכר החודשייםבקביעותגםלצורךתשלום דמיאבטלה,ופועללהשתמשבהםגםלצורךתשלוםגמלאותאזרח ותיק, נכות כללית, הבטחת הכנסה ומזונות. מומלץ כי בט"ל ימשיך בתהליך הטמעת השימוש הקבוע בדיווחי השכר החודשיים לצורך תשלום גמלאות אזרח ותיק, נכות כללית, הבטחת הכנסה ומזונות, וכן ירחיב את השימוש בדיווחי השכר לצורך תשלום גמלאות נוספותשלתשלומן נדרש מידע עלהשכרהחודשישל עובדים - כגון דמילידה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני 2025 (להלן - תשובת בט"ל) מסר בט"ל כי בסוף 2024 הוא התחיל להשתמש בדיווחי השכר החודשיים באופן שוטף לצורך תשלום דמי אבטלה, וגם לצורך תשלום גמלאות מזונותוהבטחתהכנסה;וכיהואפועללהרחבתהשימושבהםגםלצורךתשלוםגמלאותאזרחותיקונכות כללית. עודמסר בט"ל כי דיווחיהשכר החודשיים משמשים אותוגם לצורך תשלום גמלת דמילידה. פעולות בט"ל לשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול כבר בתקופת הביקורת שירות המילואים במלחמת חרבות ברזל היה חריג במשכו, באופיו ובמספר חיילי המילואים שגויסו. משרתי מילואים רבים היו מוגבלים מבחינת הזמינות והיכולת להגיש תביעה לקבלת תגמול מילואים, ורבים לא היו בקיאים בתהליך הנדרש לקבלת התגמול, בפרט נוכח השינויים שהחיל בו בט"ל כאמור. כמו כן, חלק מהמעסיקים לא היו מורגלים בהגשת תביעות בגין עובדיהם42 , וגם בתהליך הנוגע אליהם היו שינויים כאמור. מבקר המדינה קבע בעבר כי הבטחת הצדק החברתי אינה תלויה רק בעצם קביעתן של זכויות חברתיות בחוקים ובתקנות, אלא גם במימושן של הזכויות הללו ובהענקתן לכלל הזכאים להן. בדוח משנת 2015 בנושא "אי- מיצוי של זכויות חברתיות" ציין מבקר המדינה כי מן הראוי שהמדינה תפעל בשיטתיות להנגשת מידע על זכויותיהם של אזרחיה כדי שהזכאים יהיו מודעים לזכויותיהם ויוכלו לפנות לרשויות 41 מבקרהמדינה, דוח שנתי 72 א - חלקראשון ( 2021 ) , "אי- מיצוי של זכויות חברתיות - ביקורתמעקב." 42 ביןמשוםשלאהיומורגליםבהעסקתעובדיםהמשרתיםבמילואיםוביןמשום שרואההחשבוןשלהםאובעלתפקיד אחר שטיפלבהגשת תביעותלבט"ל גויסובעצמםולא יכלו לסייע להםבהליך הגשתהתביעה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 43 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים המעניקות אותן כדי לממשן. עוד המליץ מבקר המדינה כי בט"ל ייזום תביעות לקצבה בעבור מבוטחים שקיים מידע בדבר זכאותם לקבלתה43 . לדברי בט"ל, במהלך מלחמת חרבות ברזל הוא יזם פעולות להסברה בדבר תגמול המילואים ואופן הגשת התביעה ולמיצוי הזכויות בתחומים אלה למשרתי המילואים, למעסיקים ולבעלי מקצוע שמייצגים מעסיקיםכלפיבט"לביןהיתרלענייןתשלוםדמיהביטוחעלידיהמעסיקיםוקבלתגמלאותמבט"ל(להלן - מייצגים)44 להלן דוגמאות:. פעולות הסברה ומיצוי זכויות למשרתי המילואים 1. מפגשי הסברה ומיצוי זכויות: למןתחילתהמלחמהשלחבט"לפקידיםלבסיסיםולשטחי כינוס בפריסה ארצית, בתיאום עם צה"ל, לצורך הנגשת השירות לחיילי המילואים, ובכלל זה לצורך הסברה ומיצוי הזכויות לקבלת התגמול. לפי נתוני בט"ל מנובמבר 2024 , נשלחו צוותים לבסיסים ולשטחי כינוס כ- 150 פעמים.נוסף על כך קיים בט"ל מפגשים מקוונים למשרתי מילואים. 2. יידוע משרתי המילואים במסרונים: עוד בשלבים הראשונים של המלחמה החל בט"ל לשלוח למשרתי המילואים מסרונים בעניין זכויותיהם, כגון עדכון משרתי מילואים שכירים כי מעסיקם טרם הגיש תביעה לקבלת תגמול מילואים, וכי ביכולתם להגיש תביעה באופן עצמאי אם לא קיבלושכר;יידועמישהואגםשכירוגםעצמאיכילאחרשהמעסיקיגישתביעה,המשרתזכאילהגיש תביעה להשלמת התגמול כעצמאי. 3. נציג קבוע בקרן הסיוע למשרתי המילואי ם45 שמסייע בפתרון בעיות הנוגעות לתגמול המילואים. פעולות הסברה ומיצוי זכויות למעסיקים ולמייצגים 1. אתר במרשתת המאפשר למעסיקים להגיש תביעה לתגמול ללא הגשת מסמכים: בסמוךלתחילתהמלחמההקיםבט"לאתרהמאפשרלמעסיקיםלהגישתביעהבאמצעות הזנת מספר הזיהוי של העובד בלבד, ללא צורך בהגשת מסמכים או בהזנת נתוני הכנסתו של העובד46 . 43 מבקר המדינה, דוח שנתי65ג ( 2015), "אי-מיצוי של זכויות חברתיות", עמ' 3 מבקר המדינה,; דוחשנתי72 א- חלק ראשון ( 2021), "אי- מיצוי של זכויותחברתיות - ביקורתמעקב", עמ' 880 . 44 בסעיף 386 לחוק בט"ל מופיעה רשימה של בעלי תפקידים המוסמכים לייצוג מבוטחים, כגון עורכי דין, רואי חשבון ויועצי מס, ובלבד שהםכלולים ברשימת המייצגים של בט"ל. 45 החלטתהממשלהמספר1023 ( 3.11.23 )שעניינהסיועותגמוללמשרתיהמילואיםשנקראולשירותמילואיםלפיסעיף 8 לחוק שירות המילואים מנחה, בין היתר, כי תוקם קרן סיוע למשרתים במילואים. הקרן מסייעת למשרתים במילואים ששירתו במלחמת חרבות ברזל בין היתר בשל נזקים כלכליים שנגרמו להם ולבני משפחתם עקב השתתפותםבלחימה או עקב קריאתם לשירות מילואים בהתראה קצרה. 46 המעסיק גםנדרש להצהיר כי הוא מתחייב לשלם את התגמול לעובד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 44 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חישוב התגמול על ידי בט"ל עבור עובדים אלו נעשה כאמור אוטומטית על סמך נתוני השירות המתקבלים מצה"ל ודיווחי השכרהחודשיים שלהמעסיקים. 2. מפגשים מקוונים למייצגים: במפגשיםאלהמסרבט"למידעלמייצגיםוענהעלשאלותיהם בעניין תגמול המילואים. 3. יידוע המעסיקים על האפשרות להגיש תביעה בכל חודש: בט"לשלחלמעסיקים מסרונים המזכירים כי ביכולתם להגיש תביעה חודשית בלי להמתין לאישור מצה"ל על סיום תקופת שירותהמילואים. נוסף על האמור, מתחילת המלחמה עקב בט"ל באופן שוטף (תחילה בכל יום ואחר כך פעם בשבוע) אחר תשלומי התגמול המשולמים אל מול מספר ימי השירות שעליהם דיווח צה"ל, איתר את המקרים שבהם התגמוללאשולםופעללפתרוןהב עיהשעיכבהאתהתשלום.כךלדוגמה,בוצעמיפוישלחשבונותבנקלא- תקינים של משרתי מילואים, ובט"ל פעל להשלמת הנתונים באמצעות נתוני גמלאות אחרות בבט"ל או פנייה אקטיבית למשרתי המילואים לעדכון מספר חשבון הבנק. בהקשר זה ציין בט"ל בדצמבר 2024 כי באותו מועד כ- 99% מהמשרתיםמיצו את זכותם לתגמול. מבקר המדינה מציין לחיוב את הפעולות שנקט בט"ל להסברה ולמיצוי הזכויות של משרתי המילואים והמעסיקים בכל הנוגעלקבלת תגמול המילואים בגין שירותם במלחמתחרבות ברזל. פערים בהסדרהנורמטיבי לתשלום תגמולהמילואים ההסדרלתשלוםתגמול המילואיםשקדםלמלחמתחרבותברזלהתבססעלמצבהדבריםבאותהעת,קרי על ההיקף והתדירות של שירות המילואים לפני פרוץ המלחמה ועל העומס שהוטל על משרתי המילואים ועל מעסיקיהםבהתאםלכך. מספר המגויסים הגדול ותקופות השירות הממושכות במלחמה, שלא היו כמותן בשנים האחרונות, חשפו פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים. לגבי חלקם בוצעו שינויי חקיקה, אולם לפרק זמן מוגבל, ולגבי חלקם נותר ההסדר שהיה קודם המלחמה. נוכח הצפי להרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות, כמפורט לעיל, פערים אלה עשויים להיות רלוונטיים גם לשירות המילואים בעתיד. להלן פירוט לגבי כמהמהם: העלאת סכום התגמול המזערי בשנת 2023 עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל, סכום התגמול המזערי היומי היה על פי חוק כ- 215 ש"ח ליום (כ- 6,450 ש"חל- 30 יום)47 . 47 חוק בט"ל, פרקי"בתגמוליםלמשרתים במילואים, סעיפים 1ו- 270 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 45 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים לאחר פרוץ המלחמה בנובמבר 2023, מתוך הכרה ב תרומתם המשמעותית של אנשי המילואים למאמצי הלחימה והיותששכרהמינימוםליוםעבודההיהגבוה יותרבכ- 20% - כ- 257 ש"ח48- תוקןחוקבט"ל, ונקבעבושלגבימישנקראלשירותמילואיםמ- 7.10.23 עדסוף2023 יעלהסכוםהתגמולהמזעריהיומי מכ- 215 ש"חלכ- 300 ש"ח (כ- 9,000 ש"חל- 30 יום) 49 . בינואר2024 הוארך תוקף ההעלאה עד סוףשנת 2024, וסכום התגמול המזערי היומי התעדכן בהתאם לשינוי במדד המחירים לצרכן לכ- 311 ש"ח לשנת 2024 50 , ובינואר 2025 - לאחר תום תקופתהביקורת- הוארך תוקףההעלאה עד סוף שנת 2025 51 . יוצא אפוא כי לפי המצב החוקי הקיים נכון לינואר 2025, צפוי לקטון סכו ם התגמול המזערי היומי בכ- 30% בתחילת שנת 2026 . לפי נתוני בט"ל, כשליש ממשרתי המילואים בתקופה שבין אוקטובר 2023 ליולי 2024 קיבלואת סכום התגמולהמזערי היומי(כ- 311 ש"ח), שהוא כ- 9,300 ש"ח בחישוב חודשי. מתוך הכרה ב תרומתם המשמעותית של אנשי המילואים למאמצי הלחי מה ונוכח העלייה בצורכי הביטחון של מדינת ישראל וההרחבה הצפויה בהיקף שירות המילואים בשנים הקרובות, מומלץ כי משרד האוצר יפעל, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל וצה"ל, כדי לעגן בחוק את העלאת סכום התגמול המזערי היומי ללא הגבלת זמן,לכל הפחות לסכוםשלא יפחתמשכר המינימום ליום עבודה. בט"למסר בתשובתו כי הוא רואה חשיבות רבה בהבטחת תגמול הולם והוגןלמשרתי המילואים,וכיהוא תומך בהמלצה לעגן בחקיקה קבועה תגמול מזערי שלא יפחת משכר המינימום במשק, בשיתוף פעולה עם משרדיהאוצר והביטחוןוצה"ל. אגףתקציביםבמשרדהאוצרמסרבתשובתו למשרדמבקרהמדינהמיולי2025 כיהעלאתהתגמולהמזערי החל מתחילת המלחמה נועדה לתמרץ ולתגמל את משרתי המילואים בתקופת החירום וכי לקראת שנת 2026 , עם התבהרות התמונה המבצעית והערכת סיכויי החזרה לשגרה, יתקיים דיון בנושא סכום התגמול המזערי. צה"למסר בתשובתולמשרד מבקרהמדינה מיולי 2025 (להלן- תשובת צה"ל) כיהמצב הרצויהוא ששכר משרתיהמילואים יהיה מעוגן בחוקוכי צה"לישתף פעולה ככל שיידרשלכך. שיפוי מעסיקים בגין תשלום הפרשות סוציאליות מלבדהשכר משלםהמעסיק תשלומים נוספיםבגיןהעובד, כמו תשלומיםלקופתתגמולים ו לקופתפנס יה (להלן - הפרשות סוציאליות). כאמור, אם משרת המילואים הוא שכיר, חלה על מעסיקו חובה להמשיך ולשלם לו את השכר שהיה משלם לו אילולא שירת במילואים52 , והמעסיק רשאי להגיש לבט"ל תביעה 48 דברי ההסבר ל הצעת חוק הביטוח הלאומי ( הוראת שעה - חרבות ברזל) (תגמולים למשרתים במילואים), התשפ"ד- 2023 , הצעותחוק הממשלה - 1676 עמ',208 . 49 חוק הביטוח הלאומי ( תיקון מס' 238 - הוראת שעה - חרבות ברזל)(תגמולים למשרתיםבמילואים),התשפ"ד- 2023 . 50 צו הביטוח הלאומי ( תיקון מס' 238 - הוראת שעה - חרבות ברזל) (תגמולים למשרתים במילואים) ( הארכת תקופת הוראת השעה,)התשפ "ד- 2024 . 51 סעיף 4לחוק הביטוח הלאומי (תיקוןמס'253 והוראות שעה),התשפ"ה- 2025 . 52 סעיף276 לחוקבט"ל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 46 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים לקבלתתגמולהמילואיםבגיןהעובד. חוקבט"ל53 קובע גם כיהמעבידחייבלהמשיךלשלםאתההפרשות הסוציאליות בעדפרקהזמן שהעובד שירת במילואים, כאילו לא שירת במילואים והוסיף לעבוד. לפני מלחמת חרבות ברזל, לא היו המעסיקים זכאים לקבל מבט"ל שיפוי בגין ההפרשות הסוציאליות שהפרישו בתקופת שירות המילואים של עובדיהם,והמעסיקים נשאו בעלויות אלו. גיוס המילואים במלחמת חרבות ברזל הוא כאמור גיוס נרחב מאוד הן מבחינת מספר משרתי המילואים והן מבחינת משך הגיוס. לפיכך הנטל שהושת על המעסיקים להמשיך לשלם את ההפרשות הסוציאליות בתקופת ה מילואים של העובדים הוא נטל משמעותי54 . יודגש כי המדינה גם אינה מחזירה למעסיק את הפסדהכנסותיו,אםנגרםלו,בגיןהפסדהתפוקההנובעמהיעדרותהעובדמעבודתובגיןשירותהמילואים. נוכח ההסכמות שהתקבלו עם ארגוני המעסיקים והעובדים בהסכם קיבוצי מפברואר 2024 שבמסגרתו הורחבוהזכויות של משרתי המילואים בעבודה55 ,באפריל 2024 הותקנותקנותולפיהן עדסוףשנת2024 ישפה בט"ל את המעסיק בשיעור של 20% מסכום ההכנסה ליום56 של העובד כפול מספר ימי שירות המילואים שביצע, עבור ההפרשות הסוציאליות בגין תקופת השירות שמפרוץ המלחמה57 (להלן - התקנות לשיפוי המעסיקים). בינואר 2025 - לאחר תום הביקורת - אישרה ועדת העבודה והרווחה של הכנסת את הארכת תוקף התקנות לשיפוי המעסיקים עד תום שנת 2025 , לאחר שהממשלה התנתה את הארכת תוקף התקנות בהארכת תוקף ההסכם הקיבוצי מפברואר 2024, ולאחר שתוקפו הוארך58 . יצוין כי לפי חוק בט"ל59 רק אם הורה שר הביטחון כי שירות מילואים יהיה שירות חירום לעניין תשלום תגמול מילואים , רשאים שר העבודה ושר האוצר, בנסיבות מיוחדות60 , לקבוע באישור ועדת העבודה והרווחה, לגבי תקופת אותו שירות, הוראות בדבר שיפוי מלא או חלקי של ה מעסיק על הפרשות סוציאליות. לפי הנתונים שמסר בט"ל למשרד מבקר המדינה, עד אוקטובר 2024 הוא העביר למעסיקים כמעט את מלוא סכום השיפוי על ההפרשות הסוציאליות עבור עובדים ששירתו במילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזלועד אותה עת- הועבר סך של כ- 2.9 מיליארד ש"ח, וטרםהועברו כ- 18 מיליון ש"ח. 53 סעיף283 לחוקבט"ל. 54 דברי ההסבר לתקנות הביטוח הלאומי (שיפוי מעסיקים לגבי תקופת שירות מילואים שהיא שירות חירום) ( הוראת שעה -חרבותברזל), התשפ"ד- 2024 . 55 הסכם הקיבוצי הכללי 7004/2024 מ- 4.2.24 וההסכם הקיבוצי הכללי 7006/2024 מ- 5.3.24 שכלל תיקון להסכם מפברואר2024 . ההסכםכלל הרחבת ההגנהמפני פיטורים למשרתי מילואים,תוספתימי היעדרות בתשלום לבני זוג שלמשרתימילואים וצבירת ימי חופשה לעובדיםמסוימים. 56 ובלבד שלאיעלה עלהתגמול המרבי,כהגדרתו ב חוק בט"ל. בשנת2024 היה סכום זהכ- 1,634 ש"ח. 57 תקנות הביטוח הלאומי (שיפוי מעסיקים לגבי תקופת שירות מילואים שהוא שירות חירום) (הוראת שעה - חרבות ברזל),התשפ"ד- 2024 . 58 החלטת הממשלה2540 ( 9.12.24 .) 59 סעיף376 לחוקבט"ל. 60 לפי ההצעה להתקנת התקנות, מספר המגויסים הגדול והתקופה הארוכה של גיוס המילואים במלחמת חרבות ברזל היו נסיבות מיוחדות המצדיקות את מתן השיפויבהתאם להוראות סעיף זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 47 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מן האמור לעיל עולה כי אם תוקף התקנות לא יוארך מעבר לשנת 2025 , הרי שמשנת 2026 או כאשר יסתייםשירות החירום או לאיתקיימו עוד הנסיבות המיוחדות כאמור, העלות הכלכליתבגין ההפרשות הסוציאליותעבורהעובדיםשמשרתיםבמילואיםתושתשובעלמעסיקיהם.עלותזוצפויהלהיותגבוהה מזו שהייתה לפני פרוץ המלחמה נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות, והדבר יגדילאת התמריץ הכלכלי השלילי למעסיקים להעסיק משרתי מילואים. הסתדרות העובדים הכללית החדשה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2025 כי היא תומכת בכלמאמץלשיפוימלאשלהמעסיקים,שכןהדבריתרוםלמניעתאפלייתמשרתימילואיםבקבלהלעבודה ובעבודה בכלל. נשיאות המגזר העסקי בישראל מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2025 כי שיפוי המעסיקים בשיעור של 20% כפי שנקבע בתקנות מאפריל 2024 הוא מלאכותי ובבחינת הרע במיעוטו, וכי הצורך האמיתי הוא לשיפוי קבוע ומוסדר של 100% מההפרשות הסוציאליות, הן כי בעת שירות המילואים המדינה נכנסת לנעלי המעסיק במגזר הפרטי, והן משום שהיעדר שיפוי מלא מהווה מיסוי עקיף וסיכון לשמירה על זכויות משרת המילואים. נוכח האמור וכדי להימנע מיצירת תמריץ שלילי משמעותי להעסקת משרתי מילואים, ממליץ משרד מבקר המדינה כי משרד האוצר, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטייםיקדם הסדרלשיפוימעסיקים בגין הפרשות סוציאליותשל עובדיהם שמשרתים במילואים גםלאחר תוםשנת2025 הכוללאת התנאים למתן השיפוי. בט"ל מסר בתשובתו כי הוא תומך בעמדת משרד מבקר המדינה ומכיר בחשיבות ההסדר לשיפוי המעסיקיםבגיןהפרשותסוציאליותעבורעובדיםהמשרתיםבמילואים,וכיהואסבורשישלבחוןאפשרות לקידום מתווה קבוע או להארכתהמתווה הקיים לשיפוי המעסיקים בשיתוףהגורמיםהרלוונטיים. צה"למסרבתשובתוכיהוא סבורשישלעגןאת שיפויהמעסיקיםבאופןקבועוכיהואפועלמולהגורמים הרלוונטייםלקדם זאת. אופן החישוב של תגמולהמילואים בשנת 2008 במסגרת חיקוק חוק שירות המילואים61 , עודכנה שיטת החישוב של תגמול המילואים, כך שיינתןתגמולנוסףעליתרתימי השירותלאחרחלוקתתקופת השירותלשבועותשלמים(להלן- התקופה הנוספת),כדלקמן:לגבישירותרצוףשלשבעהימים,לרבותכמהתקופות של שבעהימים-משול ם תגמול בעד כל יום מילואים; אם יתרת הימים לאחר חישוב התגמול כאמור היא שישה ימים, ישולם למשרת תגמולבעדשבעהימים ,כלומרתגמולנוסףבעדתקופהנוספתשליוםאחד; אםיתרתהימיםלאחרחישוב התגמול כאמור ברישא היא פחות משישה ימים, ישולם תגמול נוס ף בגין תקופה נוספת של יתרת ימי השירותכשהיאמוכפלתב- 1.4 62 .כךלדוגמה:בגין תקופת שירותשלשבועאושלארבעהשבועות(28 יום) לא יינתןתגמול בעד תקופה נוספת; בגין תקופת שירות של ששהימים או 27 ימים (שלושה שבועותוששה 61 ראו האמור בדברי ההסבר לחוק המילואים, התשס"ח- 2008. הנושא נדון גםבישיבת הממשלה ב- 2.4.08 . 62 סעיף271 לחוקבט"ל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 48 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים ימים) יינתן תגמול בעד תקופה נוספת של יום אחד; בגין תקופת שירות של 5 ימים או 26 יום (שלושה שבועות ו-5 ימים) יינתן תגמול בעד תקופה נוספת של היומיים המשלימים לשבוע מלא (5 * 1.4 = 7 ); ובגין תקופתשירותשלארבעהימיםאו25 ימים(שלושהשבועותוארבעהימים)יינתןתגמולבעדתקופהנוספת של1.6 יום (1.4 * 4 = 5.6 .) כאמור, במלחמת חרבות ברזל תקופת השירות של משרתי המילואים הייתה ארוכה באופן חריג ביחס לתקופות קודמות, ויותר ממחציתם שירתו למעלה ממאהימים, נכון ליולי2024 .להלן בתרשים11 שיעור הגידול בתגמול בעדהתקופההנוספת לפי מספרימי השירות: תרשים11 : שיעורהגידול בתגמול בשלהתקופההנוספת,לפי מספרימי השירות מהתרשים עולה כי בתקופות שירות ארוכות, שיעור הגידול בתגמול בשל התקופה הנוספת הוא במגמת ירידה ככל שתקופת השירות מתארכת שכן שיעור התקופה הנוספת מתוך סך תקופת השירות הוא במגמתירידה.למשל,כאשרשכרושלמשרתהמילואיםהוא10,000 ש"חותקופתשירותהמילואיםהיא חמישה ימים, הרי שהתקופה הנוספת היא יומיים והתגמול בגין התקופה הנוספת (667 ש"ח) מהווה תוספת של 40% לתגמול אילולא שולם תגמול בגין התקופה הנוספת (1,667 ש"ח); לעומת זאת, כאשר תקופת השירות היא 124 ימים (17 שבועות וחמישה ימים), הרי שהתקופה הנוספת היא גם כן יומיים, אך התגמול בגין התקופה הנוספת (667 ש"ח) מהווה תוספת של כ- 1.6% בלבד לתגמול אילולא שולם תגמול בגין התקופה הנוספת (41,333 ש"ח). משמעות הדבר היא שעדכון שיטת החישוב משנת 2008 אפקטיביתפחותלגביתקופותשירותארוכותכפישהיהבמלחמהוכפישצפוילהיותבשנת2026 והשנים שאחריה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 49 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים בתשובתו מסר בט"ל כי הוא מודע לכך ששיעור הגידול בתגמול בגין התקופה הנוספת הוא במגמת ירידה ככל שתקופת השירותמתארכתוכי הוא נכוןלקחתחלק פעיל בצוות בין- משרדי שיבחן את הסוגיה ויגבש המלצות אופרטיביותליישום. בט"למסרגם כיהמכשולהעיקרי בענייןזה הוא המגבלההתקציבית. בתשובתו מסר אגף תקציבים כי מטרת החישוב היא להבטיח שהשכר החודשי של משרת המילואים לא ייפגע כתוצאה משירות המילואים, אך גם לא יעלה על השכר הרגיל וכי שירות המילואים כולל שירות גם בימי סוף השבוע. בתשובתומסר צה"ל כי סכוםהתגמולהנוסף אינו נשחקגם כשמשרתהמילואים משרת תקופה ארוכה. נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות, מומלץ כי משרד האוצר, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל וצה"ל, יפעלו לשנות את אופן חישוב תגמול המילואים ולצמצם את מגמת השחיקה של שיעור התגמול הנוסף מתוך סך התגמול ככל שתקופת שירות המילואים מתארכת. חישוב תגמול המילואיםלעצמאים כאמור, תגמול המילואים למשרתי מילואים עצמאים משולם בהסתמך על הכנסתם הצפויה בהתאם למקדמותלשנת המס הרלוונטית,המשקפותאתצפיההכנסה החודשיתשל המשרת לפי הערכתו63 . בשנת המס שאחרי השירות מתבצעת התחשבנות בין בט"ל למשרת המילואים לעניין הפער בין התגמול ששול ם לווביןסכום התגמולהמגיעלועלסמךההכנסותבפועלבשנתהמסשבההיההשירות,בהסתמךעלהשומה הסופית שקבעה לו לאותה שנה רשות המיסים בישראל. עובד עצמאי שהכנסתו לפי השומ ה הי יתה גבוהה מההכנסהשלפיהשולםלותגמולהמילואים,ישולמולוהפרשיםבתוספתהצמדהלמדדהמחיריםלצרכן. לעומת זאת, אם הכנסתו לפי השומה הי יתה נמוכה מההכנסה שלפיה שולם לו תגמול המילואים, הוא יידרש להחזיר את ההפרש בתוספת הפרשי הצמדה64 . לגבי תקופת המלחמה, בעלי ע סקים ששירתו במילואים והכנסתם נפגעה החל מ- 7.10.23 יכולים להגיש תביעותלפיצויים לקרןהפיצויים ברשותהמיסים בהתאםלמתווים שנקבעו לגבי תקופהזו, ולאחר מיצוי זכותם מול רשות המיסים הם זכאים לפנות לקרן הסיוע למשרתי המילואים בצה"ל לבקשת סיוע נוסף65 . כמתוארלעיל,בט"לשילםאתתגמולהמילואיםלעצמאיםבאופןיזוםעלבסיסחודשי,בהתאםלהערכתם בנוגע לצפי ההכנסות בשנה זו. לפי משרד האוצר, בשל ביצוע מספר רב של ימי מילואים במסגרת מלח מת חרבות ברזל, ההכנסה ש לפיה שולם תגמול המילואים הייתה במקרים רבים גבוהה מהשומות הסופיות 63 סכום התגמול המשולם למשרתי מילואים עצמאים כולל פיצוי נוסף בשיעור של 25% מהכנסתו הממוצעת של העצמאי,אשרנועדלפצותאותועלההוצאותהקבועותשלהעסקשלו.ראוהסכםבדברתשלוםפיצוילעצמאיבשירות מילואים,התשע"ז- 2017 . 64 ראו באתר המרשתת של בט"ל ( קישור.) 65 ראו באתרי המרשתת של קרן הסיועלמשרתי המילואים ( קישור) ושלרשות המיסים ( קישור.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 50 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים שנקבעו לאותה שנה, שכן בשל שירות המילואים יש חודשים שבהם העסק לא עבד באופן מלא66 . בעקבות כךנוצר ו לאות ם עצמאי ם חובות לבט"ל. לפי נתוני בט"ל, בספטמבר 2024 היו לכ- 4,400 משרתי מילואים עצמאים חובות בסך כ- 37 מיליון שקלים,כתוצאהמהתחשבנותבהתאםלשומותלשנת2023,ומהםג בהכ- 20 מיליוןש"ח,באמצעותקיזוז סכום החוב מתגמולי המילואים שהחייבים היו אמורים לקבל. בט"ל מסר כי אינו מקזז את התגמול במלוא ו ,אלארק עד כ- 60% ממנ ו,כדי להשאירלמשרתים תגמול מינימלי. אתהתחושההקשהשלמשרתיהמילואיםהעצמאיםשלאקיבלואתהגמלאותשהםציפולקבלבגללקיזוז החוב כאמור, תיאר משרת מילואים באוקטובר2024 ברשתחברתית: "לפנישבועיי ם קיבלתיהודעהשהביאהאותילסףשבירה- ישליחובענקלביטוחלאומי... ביטוחלאומיקיזזלי אתהמשכורתבחודששעברככהשאניבאופןהמילוליביותר-מתנדב בצהל...." הכולנובעמשיטתחישובמוטעיתומעוותתשמבוצעתעלפיחוקשאינומביאבחשבון מילואיםממושכים...ואנילאמצליחלהירדם..מהיהיהעםמשפחתיאםחסוחלילהזהיקרה גםלי?מיידאגלהם? ... ישליפלוגהלהנהיג,אבלאיךאפשרלפקדעלחייליםכשבכלרגעשיש קצתשקט,במקוםלנוחהדאגותלפרנסתהמשפחהצפותוישחששגדולמהמחר? כלמיששומע אותיאומרשאניפראיירואעזובכבראתהמילואיםכיבאזרחותארוויחאתמהשמגיעלי"67 . נמצא כי בט"ל פנה למשרד האוצר בנושא היווצרות החובות למשרתי המילואים העצמאים. כך למשל בדיוןשהתקייםבאפריל2024 בהשתתפותנציגיבט"ל,משרדהאוצר,משרדהביטחוןוצה"ל,ציינונציגי בט"ל כי לבט"ל יש חשש סביר כי עצמאי ששירת תקופה ארוכה במלחמה ייפגע מאופן חישוב הזכאות לקבלתתגמוליהמילואיםהמגיעיםלו,ושבחישובהסופיייווצרלוחוב. נוסףעלכך,בספטמבר2024 מסר בט"ל למשרד האוצר כי בהתאם לבירור שקיים, לפחות חלק ממשרתי המילואים העצמאים ואף רואי החשבוןשלהםלא היו מודעיםלאפשרותלקבל פיצוי מקרן הסיועלמשרתי המילואים בצה"ל. על אף האמור לעיל, רק בדצמבר 2024 הציע משרד האוצר בתזכיר החוק לקבוע כי לצורך תשלום תגמולי המילואיםלעצמאי ם בשנים2023 ו- 2024 ישולםלו תגמול עלבסיס הגבוהה מבין השתיים- הכנסתו על פי השומה הסופית לאותה שנה שבה החל שירות המילואים או ההכנסה הצפויה בהתאם למקדמות לשנת המס הרלוונטית. בהתאם, חובות כאמור שכבר נוצרו יבוטלו כתוצאה מהתיקון המוצע. לגבי שנת 2025 התגמול יתבסס על ה הכנסה שלפיה שולמו תגמולי המילואים לשנת 2024 , על פי האמור לעיל, או על השומה הסופיתשל שנת 2025 - הגבוה המביניה ן68 . בינואר2025 תוקן חוק בט"ל בהתאם לתזכיר69 . אגףתקציביםבמשרדהאוצרמסרבתשובתוכילפיגישתואיןלהרחיבאתההסדרשנקבעבתיקוןהחקיקה משום שהוא מאפשרומתמרץ דיווח כוזבעל ההכנסות הצפויות במטרה לקבל תגמול מוגדל. 66 תזכירחוק הביטוח הלאומי (תגמולימילואיםבתקופתחירוםוהוראות שעה),התשפ"ה- 2024 . 67 פורסםב"פייסבוק" ב- 25.10.24 . 68 תזכירחוק הביטוח הלאומי (תגמולימילואיםבתקופתחירוםוהוראות שעה,) התשפ"ה- 2024 . 69 חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' 253 והוראות שעה),התשפ"ה- 2025 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 51 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים נוכח הגידול הצפוי בהיקף המילואים, מומלץ כי משרד האוצר יבחן, בשיתוף בט"ל, משרד הביטחון וצה"ל, להסדיר גם מעבר לשנת 2025 את תשלום תגמול המילואים לעצמאים שמשרתים במילואים כדי שהכנסתם לא תיפגע בעקבות השירות, ובפרט כאשר היקף השירות גדול. עוד מומלץ כי משרד האוצר ובט"ל יפעלו בשיתוף צה"ללמיצויזכויותמשרתי המילואיםהעצמאים בכל הנוגע לאפשרויות העומדות לפניהםלצמצוםאו מניעה של הפגיעהבהכנסותיהם. בט"ל מסר בתשובתו כי הוא תומך בהמלצה לבחון את הארכת תוקף ההסדר מעבר לשנת 2025 על רקע הגידולבהיקף שירות המילואיםוהפוטנציאללפגיעה בפרנסתם של משרתיםעצמאים,וכיהוא סבורשיש לעגן מנגנון קבוע שיבטיח כי הכנסת העצמאים לא תיפגע עקב שירותם במילואים. עוד מסר בט"ל כי הוא ימשיך לפעול להנגשת מידע על זכויות המשרתים העצמאים, להרחבת ההסברה בכלל, ובפרט על האפשרויות שמעמידות קרנות סיועייעודיות לצורך מיצוי מיטבי של זכויותיהם. צה"ל מסר בתשובתו כי נכון מבחינתו להאריך את ההסדרים ואף לעגן אותם בחוק וכי ישתף פעולה בכל בחינה אליה יידרש. עוד מסר צה"ל כי הוא מקיים שיתוף פעולה עם משרדי ממשלה וכן הסברה באתר המרשתתהייעודילחיילי המילואים, במפגשיםפרונטליים בשטחוביחידותובמפגשים מקוונים על זכויות ואפשרויות אנשי המילואים לצמצם אתהפגיעה בהכנסותוזכויות בשל שירות מילואים. ✰ משרתי המילואים היו במהלך מלחמת חרבות ברזל רק 11% מהאוכלוסייה היהודית בגיל 23 עד 47 . תקופות השירות הממושכותשלהם והיקףהשירות הצפוי בשניםהקרובות- גם לאחר סיום המלחמה - משמעותם תזוזהשל מדינת ישראל למצבחדש שבו עומס המילואים המוטל עליהם הוא גבוהלאין ערוך בהשוואה לעומס קודם לפרוץ המלחמה באוקטובר 2023 . הדבר צפוי לבוא לידי ביטוי הן במספר המשרתים הצפוי והן בהתמשכות תקופת השירות. מצב דברים זה חשף את חוסר ההתאמה של מאפיינים מסוימים של תגמול המילואים לתקופות שירות ממושכות,ביןהיתרבנוגעלסכוםהתגמולהמזערי;לשיפוימעסיקיםעלההוצאותהסוציאליותששילמו בגין עובדיהם ששירתו במילואים; ולתשלום תגמול מילואים לעצמאים שהכנסתם נפגעה בתקופת השירות. אגף תקציבים מסר בתשובתו כי המענה שניתן למשרתי המילואים הוא חסר תקדים; היקפו מגיע לאלפי שקלים עבור חודש מילואים נוסף על השכר השוטף, ובמצטבר הוא עשוי להגיע לעשרות אלפי שקלים לכל משרת.עודצייןכיכללההסדריםבנושאמשקפיםשללשיקוליםרלוונטייםוהמענהשניתןהואתוצאהשל דיונים מעמיקים. יצוין כי לעניין חלק מהמענקים ל משרתי המילואים כאמור יצרה הממשלה הבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין משרתי מילואים שאינם במערך הלוחם. למשל, בהחלטת ממשלה מינואר 2024 נקבע מבקר המדינה | דוח מיוחד 52 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים כי משרתי מילואים יקבלו מענק בסך 266 ש"ח ביום ה- 40 לשירות המזכה וכן לאחר תום כל 10 ימי מילואים נוספים בשירות המזכה;ואםהחיילהוא במערךהלוחם- יהא סכום המענק האמור466 ש"ח70 . בתשובתו הנוספת מאוגוסט 2025 מסר בט"ל כי תגמול המילואים מהווה גמל ה מחליפת שכר המבוססת עלהכנסותמשרתהמילואיםמחוץלמסגרתהמילואים;כי מדוברבעיקרון חשובשישלשמראותווכיאין לתת עדיפות בתגמול לפי סוג תפקיד או לפי חלוקה של לוחם או תומך לחימה. עוד ציין בט"ל כי הרצון לבצע הבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין שאר המערכים בא לידי ביטוי במענקים למשרתי המילואים. בתשובתו הנוספת מספטמבר 2025 מסר אגף תקציבים במשרד האוצר כי משרד האוצר רואה חשיבות בקידום הבחנה בין משרתי המילואים במערך הלוחם לבין אלו שאינם לוחמים, ותומך בהרחבת הדיפרנציאציה ככל שהדבר נוגע למענקים. עם זאת, בנוגע לתגמול מילואים, עמדת המשרד היא שאין לקיים הבחנה שכזו, שכן תכלית תגמול המילואים היא להבטיח כי שכרו החודשי של המשרת לא ייפגע כתוצאה מ ה שירות וכי ישקף ככלהניתן את שכרו ללא קשרלאופי שירותהמילואים אוהיקפו המצטבר. בתשובתו הנוספת מספטמבר 2025 מסר צה"ל כי קיימת דיפרנציאליות בין המענה ללוחמים ולתומכי לחימהבמספרהיבטים,כמובחלקמהמענקיםוכיאםיעלהלדיוןנושאהדיפרנציאליותבתגמולהמילואים הוא ייקח חלק בדיון ויעביר אתהתייחסותו. נוכח הגידול הצפוי בהיקף המילואים, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר, ייבחנו בשיתוף בט"ל וצה"ל, את ההסדרים לתשלום תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ואת המענים שהם נותנים למשרתי המילואים ולמעסיקיהם, בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים - תוך עיגוןבחקיקהשלההבחנהביןמשרתימילואיםבמערךהלוחםלביןמישאינםבמערךהלוחםכפישבאה לידי ביטוי בהחלטות הממשלה לעניין המענקים. עוד מומלץ כי בהתאם לצורך יקדמו משרד הביטחון ומשרד האוצר, בשיתוף בט"ל וצה"ל, שינוי חקיקה והתאמה של אופן החישוב של התגמול למצב שבו היקףשירות המילואים גדל. בקרה על תשלום תגמולהמילואים החלמשנת2008,בעקבותתיקוןבחוקבט"ל,משרתימילואיםרשאיםלהמשיךולעבודבתקופתהשירות71 . כך,יכוללהיווצרמצבשבומשרתמילואיםממשיךבעבודתוכשכיראוכעצמאיומקבלבגיןתקופתהשירות הןתגמולמלאוהןשכרמהמעסיקאוהכנסהלעצמאימעסקו.ההסדרהאמורמאפשרלמשרתהמילואים, במקרים שבהם השירות הצבאי מאפשר זאת, להמשיך ולשמור על עבודתו או עסקו; מצמצם את הפגיעה במעסיק;וכןתורם למדינה ברמההמשקית ביןהיתר בהעלאת הפריון והכנסותהמדינה ממיסים. 70 סעיפים2 ו-6 להחלטת ממשלה 1226 ( 7.1.24 .) 71 זאתבהתאםלפיסעיף271 (א)לחוקבט"להקובעכי" מישמשרתכחוקבמילואים,ישולםלותגמול... אףאםהכנסתו לא פחתהמחמת שירותו." מבקר המדינה | דוח מיוחד 53 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים עם זאת, לגבי משרת מילואים שהוא שכיר, במקרים מסוימים עשוי היה ההסדר להביא להגדלת התגמול אף שהשכר מעבודתו לא עלה. למשל, כאשר משרת המילואים מרוויח 10,000 ש"ח בחודש וממשיך לעבוד בהיקף מלא במקביל לשירות המילואים, הרי שבגין אותו חודש הוא יקבל ממעסיקו שכר בגובה 20,000 ש"ח- 10,000 ש"חעבורעבודתוו- 10,000 ש"חבגיןתגמולהמילואים.כך,אםאותומשרתמילואיםמסיים אתשירותוונקראשובלשירותבחודששאחריו72,הרישחישובהתגמוללתקופההשנייהיכלולאתהכנסתו בחודש שבו קיבל 20,000 ש"ח, אף שהשכר עבור עבודתו נותר 10,000 ש"ח. לפי בט"ל, עקב אופן הדיווח של המעסיקים על גובה השכר, הוא אינו יכול ל דעת כמה מתוך השכר המדווח הוא שכר בגין עבודה וכמה בגין תגמול מילואים. נמצא כי מאחר שהמעסיקים מדווחים על סכום השכר בלי הפרדה בין השכר המשולם בגין עבודה לבין תגמולהמילואים, בט"לאינויכוללדעתכמהמתוךהשכרהמדווחהואשכרבגיןעבודהוכמהבגיןתגמול מילואים. בתשובתו מסר בט"ל כי החלת הבחנה ברורה בין שכר בגין עבודה לבין תגמול מילואים נבחנה בעבר עם המעסיקים, ונמצא כיהדבר מורכבואינוישים בין היתר מאחר שלמעסיקיםעצמם אין חלוקה ברורה בין ימי העבודה לבין ימי שירות המילואים, בייחוד כאשר ימים אלו חופפים, עוקבים או חלקיים. נוסף על כך מסר בט"ל כי הוא נתקל ב"קשיים טכנולוגיים המשפיעים על כלל המעסיקים במשק וכפופים להוראות חוק הגנת הפרטיות73 ודיניהעברת מידע." נוכח ההיקף והאופי של שירות המילואים כפי שתואר לעיל ונוכח החשיבות וההיקף הכספי של תגמולי המילואים, מומלץ כי בט"ל ישוב ויבחן את הדרך שבה מדווחים לו המעסיקים על שכר עובדיהם ויקדם החלתחובתדיווחבאופןשיאפשרלהבחיןביןהשכרשמקבלהעובדעבורעבודתולביןהשכרשהואמקבל בגין תגמול המילואים המשולםכחלק מהשכר. נוכח האמור, בינואר 2025 - לאחר תום הביקורת - תוקן חוק בט"ל בהתאם לתזכיר חוק74 שהפיץ משרד האוצר, כך שכאשר בחישוב התגמול נכללת הכנסה בתקופה קודמת שבה עבד המשרת במקביל לשירות, ישקףסכוםהתגמולטוביותראתסכום ההכנסהמעבודהשהייתהאמורהלהיותלולולאשירתבמילואים בתקופה הקודמת. בהתאם, התיקון לחוק קבע כי עובד שנקרא לשירות מילואים בתקופת חירום75 פחות מכשלושהחודשים76לאחרסיום שירות מילואיםקודםשלובתקופתהחירום,וההכנסהשלו עלתהביותר מ- 20% ביןהתקופההראשונהלשנייה,הרי שההכנסה שתילקח בחשבון בחישוב התגמוללתקופההשנייה תהיה ההכנסה שקד מה תל קופה הראשונה. זאת אלא אם העלייה בשכר חלה במשך שלושה חודשים רצופים לפחות מהמועד שבו עלתה ההכנסה לראשונה, והוכח, להנחת דעתו של בט"ל, כי העלייה נובעת 72 לפי חוק בט"ל, כל עוד לא חלה הפסקה בשירות, סכום התגמול אינו מושפע ממצב שבו משרת מילואים עבד וקיבל שכר על עבודתו במקביל לשירות המילואים, שכן הוא מבוסס על השכרבשלושת החודשים שקדמו לתחילתהשירות. 73 חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א - 1981 . 74 תזכיר חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' )___ (תגמולי מילואים בתקופת חירום והוראות שעה), התשפ"ה-, שפורסם לציבורב- 3.12.24 . 75 שירות מילואים שבוצע לפי סעיף8 לחוק שירות המילואים, התשס"ח- 2008 . 76 לפיסעיף274בלחוקבט"ל,האמורחלאםחלפופחותמ- 90 יוםביןהאחדבחודש שבוהחל התקופתהשירות השנייה לבין סיום תקופת השירות הראשונה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 54 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מהכנסה מעבודה ולא מתגמול בעד שירות מילואים77 . בכךנקבע בחוק מנגנוןלבקרה של בט"ל על תשלום תגמולהמילואיםבמקריםשבהםההכנסהשלמשרתהמילואיםהרלוונטיתלתשלוםהתגמולעלתהבמידה רבה ביחסלתקופות קודמות. בבדיקה שקיים בט"ל לגבי כ- 66,000 משרתי מילואים ששירתו לפחות שתי תקופות החל מאוקטובר 2023 עד אוקטובר2024 ועבדואצלאותו מעסיק בכל התקופות עלהכילגבי כ- 20% (כ- 13,200 משרתים) התגמול בתקופת השירות האחרונה היה גדול ביותר מ- 20% מהתגמול בתקופת השירות הראשונה. בהתאם,בינואר2025 תוקן חוק בט "ל כךשנקבעבו מנגנון לבקרהע"יבט"ל עלתשלוםתגמולהמילואים במקרים שבהם ההכנסה של משרת המילואים הרלוונטית לתשלום התגמול עלתה במידה רבה ביחס לתקופותקודמות. עם זאת, לבט"ל ולצה"ל אין מנגנון בקרה משותף המאפשר מיצוי המידע שבידי כל גוף כדי להבטיח כי ההוצאההציבורית בגיןשירות המילואיםמנוצלת באופןיעיל.לצה"ל אין מידע על השתכרות נוספתשל משרתי המילואים, ולבט"ל אין מידע בדבר תקופות השירות בפועל בצה"ל. יצוין כי תקופות שירות המילואיםהממושכותוההוצאההציבוריתהגבוההעלתגמוליהמילואים( כ- 20 מיליארדש"חבאוקטובר 2023 - יולי 2024 מחדדים את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוךשיתוף פעולה בין בט"ללצה"ל.) בט"ל מסר בתשובתו כי הוא וצה"ל עובדים בשיתוף פעולה מלא בכל הנוגע להעברת מידע על המשרתים במטרהלהבטיח תגמול מיטביומהירושימוש מושכל בכספיהציבור בכלהקשור לתגמולי המילואים. נשיאות המגזר העסקי בישראל מסרה בתשובתה כי השימוש בצווים פתוחים באופן שבו כ דאי יותר לעובדיםל שרת במילואיםמאשרלחזורלמעגלהעבודה,עלוללפגוע במקומותהעבודהבשלהיעדרותמרצון שלהעובד לתקופה ארוכה. צה"ל מסר בתשובתו כי בט"ל מקבל מצה"ל מידע על תקופות השירות של משרתי המילואים וכי ידוע לצה"ל כי יש משרתי מילואים שעובדים במקביל לשירות בהתאם להנחיות בנושא. עוד מסר צה"ל בתשובתוכימיסודממשקיבקרהמשותפיםעםבט"לייבחןעלידיגורמימקצועבמסגרתמדיניותהעברת מידעושיתוף בין צה"ל לגורמיםחיצוניים. אגףהחשבהכלליבמשרדהאוצרמסרבתשובתולמשרדמבקרהמדינהמיוני2025 כימאזתחילתמלחמת חרבות ברזל משתמש צה"ל ב צווי מילואים פתוחים לתקופה ממושכת באופן וישצר השפעות כלכליות שליליות, בין היתר: הצו הפתוח יוצר תופעה של עבודה במקביל לשירות המילואים ומעורר שאלות כלכליות, משקיות ו אתיות לגביהתופעה, ובראייה ארוכת טווח הוא מוביללכך שהאינטרסהכלכלילשרת במילואים הופך להיות לעיתים המרכז; אופן השימוש בימי המילואים בצה"ל בתקופת מלחמת חרבות ברזלמייצרדיפרנציאציהביןניהולהמשאבבקרבהלוחמיםלעומתלאלוחמיםתוךיצירתעדיפותכלכלית דווקאלמגזרהלאלוחמים.עודצייןסגןהחשבהכלליכיבאופןשבוצה"למנהלאתהמשאבכיוםההוצאה על תגמוליהמילואיםהיא נתח גדול בתקציבהמדינה הבא עלחשבון ת חומים אחריםורביםבניהולתקציב 77 חוק הביטוח הלאומי ( תיקון מס' 253 והוראות שעה),התשפ"ה- 2025 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 55 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים המדינה. יש חשיבות לכך שצה"ל ינהל את המשאב גם בראייה כלכלית ולא רק בראייה מבצעית ובעיקר יעשה שימוש יעיל ונכון במשאב זהולמטרות שהוגדרולו בחוק. צה"ל מסר בתשובתו הנוספת מספטמבר 2025 כי הוא רואה בחומרה את טענות אגף החשב הכללי מיוני 2025 ואינומקבל אותן.לדברי צה"לידוע שישנםאנשי מילואים אשרעובדיםבמקביללשירות המילואים וזאת בהתאם לחוק ולהנחיות המתירות מצב שכזה. עוד מסר צה"ל כי האינטרס הכלכלי לכאורה לשרת במילואים אינו מדויק שכן קיימות השלכות שונות על משרתי מילואים שעובדים וכתוצאה משירות המילואים נאלצים לעבוד פחות ימים ונפגעים; כי אנשי מילואים מזומנים בהתאם למשימה נדרשת והם אינםיכוליםלבחור אתהימים אליהםהם מזומנים שכןימים אלההםפועליוצא של הצורךהצה"לי;וכי לוחםמתוגמליותרמתומךלחימהולכןהאמירהשישעדיפותלאלושאינםמשרתיםכלוחמיםאינהנכונה. בתשובתו הנוספת מאוגוסט 2025 ציין אגף החשב הכללי במשרד האוצר כי ניהול ימי המילואים מתבצע באופןמלאע לידי גורמיצה"לואיןל גורםחיצוניאחרבקרהאויכולת לשנותאתתהליךקבלתההחלטות בצה"ל. מומלץ שבט"ל וצה"ל בשיתוף אגף החשב הכללי במשרד האוצר ימסדו ממשקי בקרה משותפים על תשלום תגמול המילואים, תוך שימוש בנתונים של צה"ל על תקופות השירות ובנתוני בט"ל על הכנסות המשרתים, בכפוף להוראות הדין המסדירות את הכללים להעברת מידע בין גופים ציבוריים, במטרה להדק את הבקרה על ההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים ולהביא לניצול יעיל יותר של משאב ההוצאה הציבורית עלמילואים. ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים ובני זוגם78 המדינה הכירה בכך שהזכויות של משרת המילואים בעבודה עלולות להיפגע עקב שירות המילואים וההיעדרות מהעבודה, ולכן קבעה בחוק שורה של הגנות ייעודיות על הזכויות של משרתי המילואים, שהעיקריות שבהן אוסרות על פיטורים או הפליה בעבודה עקב השירות (ראו להלן). יודגש כי הנורמות בעניין אינן מתייחסות לעובד שנפצע במהלך שירות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה זו (להלן - מי שנפצע במהלך שירות המילואים). כאמור, במלחמת חרבות ברזל מספר משרתי המילואים ומשך השירות היה גדול באופן יוצא דופן. מנתוני בט"ל79 עולה כי מאוקטובר 2023 עד יולי 2024 שירתו במילואים כ- 217,000 שכירים80 ומשך שירותםהיהכ- 110 ימיםבממוצע(השירותשלחלקםטרםהסתייםנכוןליולי2024 ).כמוכן,חלקםהגדול נקראו לשירות ונעדרו מהעבודה ללא התראה מוקדמת81 . 78 בכל מקום שנאמרבניזוג הכוונה היא גם לבני זוגולבנותזוג כאחד. 79 הנתונים מבוססים עלנתוני בט"ל מיולי2024 . 80 הנתון לגבי "שכירים" מתייחס למשרתי המילואים המוגדריםבבט"ל "שכיר"ו"שכיר ועצמאי." 81 נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה, "היקף ההגנה בעבודה על בני/בנות הזוג או שותפים להורות של משרתי מילואים בראי של חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה" ( אפריל2024 ). מבקר המדינה | דוח מיוחד 56 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים שינוייםבמסגרת הנורמטיבית במלחמת חרבותברזל לנוכחההיעדרותהממושכתשלמשרתיהמילואיםמהעבודהבמהלךהמלחמההפוטנציאללפגיעהבזכויות ובתנאיהעבודהגדוליותר.ואכן,במהלךהמלחמהנודעעלמקריםשבהםעלוטענותעלפגיעהבזכויותיהם בעבודה. למשל, משרת מילואים שחזר לעבודה בפברואר 2024 וגילה שעמדת העבודה שלו נתפסה על ידי עובד אחר שגם קיבל את תפקידו. כמו כן הוא הונחה שלא לעבוד שעות נוספות ולא לעבוד בימי שישי, והדבר גרם להורדה בשכרו82 ; משרת מילואים שקידומו נעצר בעקבות שירותהמילואים; משרת מילואים שהוצא לחופשה ללא תשלום (חל"ת) ונדרש להחזיר את רכבו; עובד שגויס למילואים עם פרוץ המלחמה ושירתעדסוףשנת2023 ועלכןלאיכולהיהלנצלימיחופשהשלפיהכלליםהיהעליולנצלעדסוףהשנה,, ואף על פי כן מחק המעסיק את מכסת הימים שלא נוצלו; משרת מילואים ששירת 80 ימים במילואים, ובעודו במילואים משרדו פּונָה, ומנהלת משאבי האנוש במקום עבודתו ביקשה שיגיע לקבל את מכתב הפיטורים. במפגש עם קבוצת מיקוד שקיים משרד מבקר המדינה עם משרתי מילואים, ציינו חלק מהם את תחושת חוסר היכולת לנהל את הדברים מרחוק מול הגופים הרלוונטיים בזמן השירות, את "ההתייחסות הלא-מכבדת" ואת הבירוקרטיה הרבה83 . נוסף על כך, הזכויות בעבודה על פי דין של בני הזוג של משרתי המילואים וההורים האחרים של ילדיהם הצעירים שאינם בני זוגם84 (להלן - גם ההורים האחרים) לא נתנו את המענה הנדרש שנוצר בעקבות המלחמה. לדברי נציגת פורום נשות המילואים85 " , להיעדרותם של אנשי המילואים מהבית השלכות מרחיקותלכתעלהתאהמשפחתי.המשמעותשלגיוסםהיאביטולחלוקתהתפקידיםהשגרתיתבכלבית. מעברלמציאותבהאנו,הנשים,אחראיותלבדנולתפעולמשקהביתולגידולהילדים,אנונדרשותבמקביל להמשיך כרגיל בתעסוקה שלנו כעצמאיות או כשכירות. בפועל, מדובר בהתגייסות של כל המשפחה לצו 8 " 86 .רביםמבניהזוגוההוריםהאחריםנדרשולהתמודדעםאתגריםשוניםבעבודההיותשנאלצולהיעדר ממנה לשם טיפול בילדים, זמינותם לעבודה נפגעה, ועקב כך המעמד התעסוקתי של חלקם נפגע בעקבות המלחמה.כךלמשל,מנהלתמכינהבדרוםהארץשלהארבעהילדיםובעקבותהגיוסלמילואיםשלבןזוגה מתחילת המלחמה נאלצה להיעדר מהעבודה. עקב כך הודיעו לה כי הוחלט להעבירה מתפקידה, היא הוצאה מקבוצת הווטסאפ של העובדים ונדרשה להחזיר את הרכב שקיבלה מהעבודה. בעקבות זאת ביקשההעובדתלסייםאתהעסקתהולקבלאתהפיצוייםהמגיעיםלהכדין87;בניובנותזוגשקיבלומכתבי 82 מתוךהאתר"סיפוריהצלחה-נציבותשוויוןהזדמנויותבעבודהבנושאזכויותבעבודהשלמשרתימילואיםובניזוג," 22.8.24 . 83 דברי משרתי מילואים שהשתתפו בקבוצת מיקוד שערך משרד מבקר המדינה בנושא "זכויות תעסוקה של משרתי המילואים "ב- 3.6.24 . 84 למשל,במקרה שבוההורים חיים בנפרד ואינם מקיימים קשר זוגי. 85 "פורוםנשות המילואימניקי ם" - פורוםשהקימו בנובמבר 2023 נשיםממשפחות ש בהןאחדמבניהזוגגויסלמילואים, ו חברות בו יותר מ- 5,000 נשים. מטרתו המרכזית של הפורום ו עיקר פעילות ו הן קידום מדיניות לטובת ההכרה במשפחותהמילואיםכמשפחותמגויסותוהוקרתןעלכך וכןיצירתרשתביטחוןתומכתומקיפהעבורן(קישורלאתר האינטרנט של הפורום.) 86 דברינציגתפורוםנשותהמילואימניקים,מתוךמצגתשהוצגהבישיבתהוועדהלקידוםמעמדהאישהולשוויוןמגדרי ב- 20.12.23 ופרוטוקולהישיבה. 87 מתוךהאתר"סיפוריהצלחה- נציבותשוויוןהזדמנויותבעבודהבנושאזכויותבעבודהשלמשרתימילואיםובניזוג," 18.7.24 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 57 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים פיטורים לאחר שנאלצו להיעדר לצורך טיפול בילדים בזמן שירות המילואים של בני זוגם; בני זוג שלא קיבלותשלוםעלשעותהיעדרות; עובדת שנאסרעליהלצאתלחופשהבזמןשירות המילואיםשלבןזוגה; ובתזוגשלמשרתבמילואיםהעובדתבמשרהחלקיתבשנימקומותעבודה,ושניהםרצולזמןאותהלשימוע לפני פיטורים מפני שנאלצה לאחֵר לעבודה כדי להביא את ילדיהם הקטנים למסגרות חינוך. בן הזוג המשרת במילואים ציין כי הדברהקשה מאודעל אשתו וגםהחליש אותו כחייל מילואים. נוכח התמשכות המלחמה, מספר חיילי המילואים ששירתו בה ומשך שירותם התגבשה בקרב מקבלי ההחלטות ונבחרי הציבור ההבנה כי ההגנה שניתנה בחוק למשרתי המילואים על הזכויות בעבודה אינה נותנת להם את המענה הנדרש. כך למשל ציין שר העבודה בדיון בכנסת כי הוא "מקבל מאות פניות של חיילי מילואיםשנפגעים; חוזריםהביתהובמקום פרחיםמקבליםמכתב פיטורים"88 . התגבשהגםההבנה כינוכחהנסיבות נדרשלהרחיבאתההגנהגם לעובד שהואבןזוגשלמשרת מילואים89 ,בפרטאםישלהם ילדיםצעירים,וכןלהורההאחר.ההורהשהואבןהזוגאוההורההאחרנדרשלטפלבילדבמקביללעבודתו למשך תקופה ארוכה ללא השתתפות של משרת ה מילואים בטיפול בילד90 . כך למשל הוא עשוי להידרש להביא את הילד מדי בוקר למוסד החינוכי ולאסוף אותו ממנו או להישאר עם הילד בבית כשהוא חולה91 , ובמקביל להמשיך ולעבוד במשרה מלאה. לפי נתוני בט"ל92 , כ- 131,000 ממשרתי המילואים היו נשואים, ולכ- 30,000 משרתי מילואים93 היו ילדים צעירים עד גיל 14; מהם כ- 27,000 היו נשואים ולכ- 2,400 היו ילדים כאמור עם הורה אחר94 . בתקופהשנבדקהבביקורתזו- אוקטובר2023 עדמאי2024 (להלן- התקופהשנבדקה)- הורחבוהזכויות בעבודהשלמשרתיהמילואים,שלבניהזוגושלההוריםהאחריםבכמהמועדים;הזכויות עוגנונורמטיבית בדרכים שונות; וחלקן הורחבו ללא הגבלת זמן וחלקן לזמן מוגבל. יוצא שנכון לאוגוסט 2024 נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים לגבי זכויותיהם בעבודה, ולמעסיקים - לגבי החובות בנושא המשך תחולת חלק מהזכויות ומהחובות שתוקפן הוגבל בזמן וניתן להאריך את תוקפן מפעם לפעם, בדומה לפגיעה ברמת הוודאות לעניין תשלום הזכויות הסוציאליות למעסיקים בגין תגמול המילואים, כמפורט לעיל. להלן עיקרי ההרחבה של הזכויות בעבודה הייעודית וההקלות ב תנאי העבודה שלמשרתיהמילואים,בניזוגםוהוריהםהאחריםשלילדיהםבמהלךמלחמתחרבותברזל,עדכנילאוגוסט 2024 : 88 ראו פרוטוקול דיון ועדתהעבודה והרווחה שלהכנסת מ- 28.2.24 , עמ' 12 . 89 ראולמשלדברי נציג העמותהלמעןמשרתי המילואיםבדיון הוועדה לקידוםמעמד האישהו שוויון מגדרי ב- 6.11.23 , עמ'17 . ראוגםאתדבריח"כפנינהתמנו,יו"רהוועדהלקידוםמעמדהאישהולשוויוןמגדרי,מתוךפרוטוקולהוועדה המשותפת עםועדת הכלכלה ב- 1.11.23 עמ',6. 90 ראו למשל את דברי בעלת תפקיד במשרד העבודה וח"כ פנינה תמנו בדיון הוועדה המשותפת לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי ולוועדת הכלכלה ב- 1.11.23 , לפיהם נדרש לעשות תיקון ולתת הגנה גם לנשים גרושות/הורה אחר למשרת שגויס. מתוך פרוטוקול דיון הוועדה המשותפת לקידום מעמד אישה ולשוויון מגדרי ולוועדת הכלכלה מיום 1.11.23 עמ',13 - 14 . 91 "היקף ההגנה בעבודה על בני/בנות הזוג או שותפים להורות של משרתי מילואים בראי של חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה", נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה,אפריל2024 . 92 הנתונים מבוססים עלנתוני בט"ל בהתייחס לאוקטובר 2023 עדיולי 2024 . 93 ששירתו במילואים מאוקטובר2023 עדיולי2024 . 94 בהגדרה ההורה האחר לעניין זה נכללו: פרודים, גרושים וידועים בציבור. מבקר המדינה | דוח מיוחד 58 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מבקר המדינה | דוח מיוחד 59 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים * לאחר סיום הביקורת, בפברואר 2025 , פורסם ברשומות צו ההרחבה להסכם הקיבוצי מינואר 2025 שהאריך את האיסור על מעסיקים לפטר כאמור ובנוסף, אסר על מעסיק להוציא עובדים שנעדרו בשל מילואים לחופשה ללא תשלום בתקופה של 30 הימים העוקבים ל- 30 הימים שלאחר תום שירות המילואים. תוקפו של הצו עד סוף שנת2025 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 60 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים * לאחרסיוםהביקורת,בפברואר2025 פורסםברשומותצוההרחבהלהסכםהקיבוצימינואר2025 האו סרגםעלפגיעה בתנאי עבודתו שלמשרתמילואים,לרבותניודולתפקידאחר,הוספתאוגריעתמטלות,גםבתקופהשל30 הימיםשלאחר30 הימים הראשונים לאחר תום שירות מילואים.תוקפו של הצו עדסוף שנת 2025 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 61 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים * לאחר סיום הביקורת, בפברואר 2025 , פורסם ברשומות צו הרחבה להסכם הקיבוצי מינואר 2025 , והתוקף הוארך עד סוף שנת 2025 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 62 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מבקר המדינה | דוח מיוחד 63 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים * לאחר סיוםהביקורת,בדצמבר 2024 ,אושר בצו, וה תוקף הוארך עדסוף שנת2025 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 64 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מבקר המדינה | דוח מיוחד 65 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים * לאחר סיוםהביקורת, בפברואר 2025 , פורסםברשומות צו הרחבה להסכם הקיבוצימינואר2025 ,וה תוקף הוארך ע ד סוף שנת 2025 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 66 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים * לאחר סיוםהביקורת, בפברואר 2025 , פורסםברשומות צו הרחבה להסכם הקיבוצימינואר2025 ,והתוקף הוארךעד סוף שנת 2025 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 67 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים * לאחר סיוםהביקורת, בפברואר 2025 , פורסםברשומות צו הרחבה להסכם הקיבוצימינואר2025 , והתוקף הוארך עד סוף שנת 2025 . ✰ מהאמור לעיל עולה כי נכון לאוגוסט 2024 הרחיבה המדינה את היקף ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתיהמילואים,בניזוגםוההוריםהאחריםשלילדיהםואתההקלותבעבודהשניתנולהםביחסלמצב שהיהלפנימלחמת חרבותברזל.הדברנעשהבשורהשלמהלכיםלאורךהתקופה(בנובמבר2023 ,במרץ 2024 ובמאי 2024 ) - חלקם בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן מוגבל (למשל, ה איסור לפטר את בן הזוג של משרת מילואים או הורהו האחר של ילדו שלא עקב שירות המילואים בתקופהשל14 ימיםלאחרתוםשירותהמילואים),וחלקםבמסגרתצוהרחבהשלשרהעבודהעלבסיס הסכם קיבוצי שתוקפו אף הוא מוגבל בזמן, ולצורך הארכת תוקפו של הצו תידרש הסכמת ארגוני המעסיקים והעובדים להאריך את תוקף ההסכם. כמו כן התנאים לתחולת ההגנות וההקלות בעבודה שוניםממקרהלמקרה.נוסףעלכך,לגבי מישנפצעבמהלךשירותהמילואים החליטההממשלהבדצמבר 2024 לאחר תום תקופת הביקורת)( לרשום את הודעת שר הביטחון בדבר כוונתו לבחון את הצורך במתן מענים נוספיםלחיילי מילואיםשנפצעו במלחמת חרבות ברזל, בלי שצוינה בהחלטה במפורש ההגנה על הזכויות בעבודה95 . מהאמורלעילעולהכינפגעהרמתהוודאותשלמשרתיהמילואים,בניזוגםוההורים האחרים ושל המעסיקים לגבי המשך תחולת חלק מהזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של 95 החלטת הממשלה2540 ( 9.12.24 .) מבקר המדינה | דוח מיוחד 68 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים האחרונים בנושא. הפגיעה ברמת הוודאות עלולהלהוות תמריץשלילילמעסיקים לקבל לעבודהמשרתי מילואים, בני זוגם וההורים האחריםשל ילדיהם ולפגוע בתעסוקהשלהם. נשיאות המגזר העסקי בישראל מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2025 כי זכויות משרת י המילואים במועד מתן התשובה מאזנים היטב את צרכי משק העבודה אל מול צרכי ההגנה על משרת המילואים וכי כל פגיעה באיזון זה עלולה לפגוע דווקא במשרת המיל ואים . עוד מסרה כי יש להיזהר משימוש יתר בהיקפי הגנה מופרזים שתביא לפגיעה במשרתים ובני זוגם בשל העדפת אוכלוסיות מוגנות אחרות במשק שלא נעדרות מהעבודה וכי היא מתנגדת להתערבות המדינה באיזונים הנדרשים במארג יחסי העבודה בשגרהובחירום, שכןהמאפיין של איזונים אלו- שעלותם מושתת על העובדים והמעסיקים ולא על המדינה וכי לגבי בני ובנות זוג וההורים האחרים אין להתערב ביחס י העבודה ויש להשאיר את המצב כמות שהוא,נכון למועדהתשובה. הסתדרות העובדים הכללית החדשה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2025 כי היא תומכת ומקדמת את הפיכת כלל הזכויות לקבועות או לכל הפחות כאלה שאינן תלויות בהגדרה של מצב חירום שכןה"שגרה" הצפויהבשניםהקרובותהיאשלנטלמילואיםכבדמשמעותיתביחסלזהשהוטלבעשורים האחרונים. מומלץכימשרדהעבודהיבחןבראייהכוללת-בשיתוףמשרדהמשפטים,משרדהאוצר,משרדהכלכלה והתעשייה, משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים וגורמים נוספים ככל הנדרש- אתהיקףהזכויותוההגנהבעבודהשישלהעניקלמשרתיהמילואים,בניזוגםוההוריםהאחרים שלילדיהם וכןלמישנפצעבמהלךשירותהמילואים ,וימליץבענייןלשרהעבודה כדילקדםאתהסדרתן, אםישצורךבכך;זאתנוכחהצרכיםשעלובמהלךמלחמתחרבותברזלוהעלייההצפויהבמספרמשרתי מילואים ובמספרהימים שישרתו בשנים2025 - 2026 ובשניםשלאחריהן. פעילות הגופיםהאמונים על ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים הסמכויותלעניין ההגנהעלהזכויותבעבודהשלמשרתיהמילואיםנתונות,לפיהעניין,לכמהגופים- משרד הביטחון,משרדהעבודהונציבותשוויוןהזדמנויותבעבודה,שבסמכותםלטפלבפנייהשלמשרתמילואים, בן הזוג או ההורה האחר בגין פגיעה בזכויותיהם בעבודה בגין מילואים כמפורט לעיל. עובד שלדידו נפגעו זכויותיו בעבודה המוגנות על פי חוק נדרש לפנות לאחד משלושת הגופים כדי שפנייתו תטופל, בהתאם לסמכותו של אותו הגוף על פי חוק. משרד מבקר המדינה בדק את היקף הטיפול של אותם גופים בפניות הנוגעות לפגיעה בזכויות משרתי המילואים בעבודה. הבדיקה כוללת נתונים עד 31.5.24 , ומכאן שאינה כוללת נתונים לגבי פניות מכוח תיקוני החקיקה ממאי 2024 כאמור שהרחיבו את ההגנה על משרתי המילואים,בניזוגםוההוריםהאחריםלענייןמניעתפיטורי בניהזוג וההוריםהאחריםוהרחבתההגנהעל תנאיהעבודה.כמוכןיודגשכיהיקףהפניותלאותםגופיםאינוממצהאתכללהמקריםשבהםהיוהפרות של זכויות של עובדים בגלל שירות המילואים, וכי ייתכן שזכויות משרתי מילואים נפגעו אולם בחרו שלא לפנות לגופים המוסמכים משיקוליהם, כמו החשש לנהל הליך משפטי נגד מעסיק באופן שעלול לפגוע לדעתם בסיכוייהם למצוא עבודה בעתיד. לשון אחר, הנתונים המוצגים להלן ייתכן ומהווים תמונת מצב חלקית בלבד של הפרות לכאורה של זכויות עובדים בגין שירות מילואים. עם זאת, בתקופת המלחמה מבקר המדינה | דוח מיוחד 69 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים שנבדקה שרתו יותר עובדים במילואים ולמשך זמן ארוך יותר מאשר בתקופות קודמות שנבדקו, כך שלא ניתןלומרבהכרחשעלייהבמספרהמקריםמעידעלשיעורגבוהיותרשלמקריםביחסלמספרהמשרתים ומשך השירות. להלןפירוטלגביהגופיםהשוניםוהנתוניםשמהםניתןללמודעלהיקףהמקריםשבגינםעלהחששלפגיעה בזכויות משרתי המילואים: 1 . ועדת התעסוקה במשרד הביטחון כאמור, לפי חוק החיילים המשוחררים (החזרה לעבודה) ה תש"ט- 1949 , (להלן - חוק החיילים המשוחררים),איןלפטרעובדבמהלךשירותהמילואיםשלווב- 30 הימיםשלאחרתוםהשירות96 ,אלא אם כן ניתן למעסיק היתר לפטר את העובד מוועדת התעסוקה במשרד הביטחון (להלן - היתר פיטורים)97. משרד מבקר המדינה בדק את מספר הבקשות לקבלת היתר פיטורים שהגישו המעסיקים לוועדתהתעסוקהואתההחלטותלגביהןבשנים2021 - 2023 עד סוף ספטמבר)וכן בתקופהשנבדקה,( בהתאםלנתונים שמסר משרדהביטחון ביולי2024 , כמפורט בתרשים12 להלן: 96 ההגנהב- 30 הימים לאחרתום השירות נתונה לעובד ששירת יותר מיומיים רצופים. כאמור, ההגנההורחבה בתנאים מסוימיםלתקופהשל30 הימיםשלאחר30 הימיםהראשוניםשלאחרתום שירותהמילואיםוהסמכותלהכריעבנושא פיטורי עובד משרת מילואים בתקופה זו היא בידי ועדת הפיקוח שבמשרד העבודה שהוקמה מכוח סעיף 33א לחוק הסכמיםקיבוציים, ה תשי"ז- 1957 . 97 הוועדה לא תיתן היתר אלא מטעמים מיוחדים שיירשמו, ורק אם הוכיח המעסיק כי הפיטורים אינם בשל שירות המילואים.ראו סעיפים20(ג)ו- 41 א לחוק החיילים המשוחררים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 70 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תרשים12 : מספרהבקשות להיתר שהוגשולוועדת התעסוקה בשנים2021 עד 2024 (מאי) וההחלטות לגביהן, יולי 2024 עלפי נתוני משרד הביטחון,בעיבודמשרדמבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בשמונת חודשי המלחמה שנבדקו עלו מספר הבקשות להיתר ומספר ההיתרים שניתנו במידה רבה ביחס לתקופות הקודמות - 542 בקשות ו- 244 היתרים לעומת 79 בקשות ו- 41 היתרים בינואר- ספטמבר 2023 ומספר דומה בשנת 2022 - כמעט פי שבעה בקשות ופי כשישה ההיתרים שניתנו. בתקופה שנבדקה ניתנו היתרים לפיטורים בין היתר בגלל הימצאות החברה המעסיקה בהליכי פירוק; קשיים משפטים ופיננסיים שבגינם פוטרו 95% מעובדי החברה; וסגירת המפעל שבו עבד משרת המילואים ופיטורי כל העובדים. כאמור, בתקופה שנבדקה שירתו יותר עובדים במילואים ולזמן ארוך יותר מאשר בתקופות קודמות שנבדקו, וכן חלה עלייה גדולה במספר מבקר המדינה | דוח מיוחד 71 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים דורשי העבודה במשק בכללותו98 , כך שלא ניתן לומר שמספר ההיתרים שניתן גבוה ביחס למספר המשרתים ומשךהשירות. נוסף על האמור, עובד רשאי לפנות לוועדת תעסוקה אם המעסיק לא קיים את החובה המוטלת עליו כאמור (להלן - תביעה של משרת המילואים), ובסמכות הוועדה להורות על חזרתו של העובד לעבודה או לפסוק כי על המעסיק לשלם לו פיצויים99 ראולהלן.)( 2. מינהל ההסדרה והאכיפה במשרד העבודה מינהל ההסדרה והאכיפה במשרד העבודה הוא הגוף האמון בין היתר על אכיפתם של 22 חוקי עבודה במטרה לשמור על זכויות עובדים ולצמצם את ה פגיעה באוכלוסיות המוחלשות100 . המינהל מטפל בתלונות של עובדים101 על מעסיקים במקרה של חשד להפרה של חוקי עבודה, ובסמכותו להטיל קנס מינהלי או להגיש תביעה פלילית נגד מעסיק102 . בתקופה שנבדקה טיפל מינהל ההסדרה והאכיפה בתלונות נגד מעסיקים הנוגעות למשרתי מילואים שבהן עלה חשד להפרת החוקים שלהלן: (א) חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח- 1988 (להלן - חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה), האוסר להפלות עובד או מועמד לעבודה בגלל שירות המילואים103 ; (2)חוקהחייליםהמשוחררים,האוסרלפטרעובדבשל שירותובמילואים, קריאתולשירותאושירותו הצפוי וכן אוסר לפטר עובד ששירת לפחות יומיים רצופים104 עד 30 יום מסיום שירותו ללא היתר מוועדת התעסוקה105 ( ; 3) חוק הגנת השכר, התשי"ח- 1958 (להלן - חוק הגנת השכר), לעניין תשלום שכר מלא ותנאים סוציאליים בגין תגמולי המילואים106 . להלןנתוניםעלמספרה תלונותעלהפרותבגיןשירותמילואיםשהוגשולמינהלהסדרהואכיפהבשנים 2021 - 2023 (עדסוףספטמבר)וכןבתקופ הש נבדקה,ואשרבדיקהראשוניתשלהןהעלתהכיישבסיס 98 לפינתוני שירות התעסוקה הישראלי,באוקטובר2023 החלה עלייה חדה במספר דורשיהעבודה מנוכהעונתית)( מכ- 163,500 באוגוסט ובספטמבר 2023 לכ- 339,000 בנובמבר 2023 - עלייה של כ- 175,500 במספר דורשי העבו דה, ובדצמבר 2023 היה מספר דורשי העבודה כ- 303,000 . לשם השוואה, בנובמבר 2022 היה מספר דורשי העבודה כ- 138,600 ראו שירות התעסוקה הישראלי,. דוח סיכוםשנת 2023 (מאי2024 עמ'),82 - 83 . 99 סעיף 21 לחוק החיילים המשוחררים. 100 מינהל הסדרה ואכיפה, סיכום פעילות לשנת 23 20 : "מינהל הסדרה ואכיפה הוא הגוף האמון על אכיפתם של עשרים ושנייםחוקיעבודהצוההרחבהלפנסיהוהסדרתםשלחמישהחוקיעבודה,במטרהלשמורעלזכויותעובדים,צמצום פגיעה באוכלוסיות המוחלשות והסדרת שוק העבודה בישראל ע"י מתן רישיונות והיתרים בחוקים שבסמכות המינהל". 101 התלונההיאתחילתהליךעונשי- פליליאומינהלי- שמטרתולהרתיעבאמצעותענישהפליליתאומנהליתמעסיקים שעברו על הוראות חוקי העבודה השונים. 102 שירות הגשת תלונה על מעסיקים בשל הפרת חוקי עבודה, אתר מינהל הסדרה ואכיפה ( קישור לאתר מינהל הסדרה ואכיפת חוקיעבודה.) 103 סעיף2 (א) לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה. 104 סעיפים41א(א1)ו- 41א(ב) לחוק החיילים המשוחררים. 105 סעיף 41 א לחוק החייליםהמשוחררים. 106 סעיפים5 ו- 25ב(ב1 () 1 ) לחוק הגנת השכר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 72 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים לתלונה, ולכן הוחלט לפתוח בעניינן הליך של אכיפה שתחילתו בביצוע חקירה, או שהוחלט לפנות למעסיק בעניין אףללאחקירה.המידע- עלפינתונים שמסר מינהל ההסדרה והאכיפה ביולי 2024 . תרשים13 : מספר ה תלונות מה שנים 2021 עד 2024 מאי)(על הפרות בגין שירותמילואיםשבדיקתן הראשונית העלתהשיש להן בסיס, יולי 2024 עלפי נתוני מינהל הסדרה ואכיפה, בעיבודמשרדמבקר המדינה. מהתרשיםעולהכיבתקופ ה שנבדקה(שמונהחודשים) הייתהעלייהגדולהבמספרהתלונותשנותבו לאכיפה ותלונות שתוקנו בעקבות התערבות מינהל אכיפה והסדרה (סה"כ 78 תלונות) מ- 31 תלונות ב- 33 החודשים שמשנת 2021 עד ספטמבר 2023 ל- 78 תלונות בשמונת החודשים שמאוקטובר 2023 עד מאי2024 . נמצאכיכ- 83% מהתלונותבתקופתהמלחמהשנבדקה(65 מתוך78 תלונות)היובגיןהפרותחוקהגנת השכרלענייןתשלוםמלאשלתגמולימילואים,אולם12 מהןנסגרו,45 היועדייןבחקירהורקבעניין 8 תלונות עלו ממצאים ונשלחו התראות למעסיק. 15% מהתלונות (12 ) היו בגין הפרת חוק החיילים המשוחררים, ותלונהאחת בגין הפרת חוקשוויון הזדמנויות בעבודה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 73 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים 3. נציבות שוויון הזדמנויותבעבודה במשרד הכלכלהוה תעשייה נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה הוקמה מכוח חוק במשרד הכלכלה והתעשייה107 . תפקידה של הנציבות הוא לקדם את ההכרה בזכויות לפי חקיקת השוויון בעבודה108 ואת מימושן, וזאת בין היתר באמצעות טיפול בתלונות שכל אדם רשאי להגיש לה על הפרת הוראה לפי חקיקת השוויון בעבודה, ובכלל זה לגבי הפרה של חוקי השוויון בעבודה עקב שירות מילואים; הפליה עקב שירות מילואים בניגוד לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה; ופיטורים שלא כדין בניגוד לחוק החיילים המשוחררים109 . בסמכות הנציבות בין היתר לקיים בירור של תלונה כדי לקבוע אם יש מקום להגשת תביעה אזרחית ולהגיש תביעה לשם אכיפת הזכות שבה עוסקת התלונה110 . להלן נתונים על מספר הפניות של עובדים בעניין הפרות חוק בגין שירות מילואים שהנציבות פתחה ב הליך בירור בעניינן וכן על אופן הטיפול בהן בשנים 2021 , 2022 ו- 2023 (ינואר - ספטמבר) ובתקופ ה שנבדקה (אוקטובר2023 - מאי2024 ), בהתאם לנתונים שמסרההנציבות באוגוסט2024 . 107 סעיף 18א לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה ו החלטת הממשלה 682 ( 22.11.21 ). 108 החוק והחיקוקים המנוייםבחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה. 109 סעיפים 18 א, 18יב- 18 יד והתוספת לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה. באוקטובר 2024 , לאחר סיום הביקורת, נוספה לנציבות שוויון הזדמנויות בעבודההסמכותלאכיפת הזכויות שנקבעובצווי ההרחבה במישורהאזרחי. 110 סעי פים 18יג ו- 18 ד לחוק שוויון ה הזדמנויות בעבודה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 74 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תרשים14 : מספר הפניות של עובדיםלנציבותשוויון הזדמנויות בשנים2021 עד 2024 (מאי) על הפרות בגיןשירותמילואים והנציבות פתחהבבירור בעניינן ואופן הטיפול בהן, אוגוסט 2024 על פי נתוני נציבותשוויוןהזדמנויות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה שהייתה עלייה במספר התלונות לנציבות שוויון הזדמנויות שהיא פתחה בבירור בעניינן מ- 5 פניות ב- 33 החודשים שמשנת 2021 עד ספטמבר 2023 ל- 17 פניות בשמונת החודשים שמאוקטובר 2023 עד מאי 2024 . בתקופת המלחמה שנבדקה, מתוך שבע הפניות שהליך הבירור בעניינןהסתיים,בענייןשתייםהחליטההנציבותלפתוחבהליךמשפטי,לגבישתייםתוקנהההפרה עקב התערבותהנציבות ושלוש פניות נסגרו. יצויןכיכל17 הפניותשהנציבותפתחהבבירורבעניינןבתקופתהמלחמהשנבדקההעלוחשדלהפרה של סעיף 2 בחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה , שלפיו אין להפלות עובד או דורש עבודה מחמת שירות מילואים. למשל, פנייה של עובד שטען כי לאחר שחזר משירות מילואים נעשה ניסיון להעביר א ותו ל תפקידאחרולפגועבשכרו ;פנייהשלמי שהתקבללעבודה,אולםלטענתוהמעסיקחזרבוכשהפונה הודיעלוכיהוא צפוילשרתבמילואיםבקרוב ;ופנייהשלעובדשטעןכי בעקבותשירותמילואיםקיצץ המעסיק במשמרות העבודהשהקצהלו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 75 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים כמו כן יצוין כי נוסף על 17 הפניות שהנציבות החלה בבירורן בתקופה שנבדקה, באוגוסט 2024 היו בטיפולהנציבות 11 פניות שטרםהוחלט אםלקיים הליך בירור בעניינן. בביקורת עלה כי במערכת הממוחשבת שבאמצעותה מנהלת נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה את תהליך הטיפול בפניות אין נתונים המאפשרים לבצע פילוח של הפניות בהתאם לסוגיה שבה עוסקת הפנייה ולהליך שננקט בעניינה, וכדי לקבל תמונת מצב בעניין זה נדרשת הנציבות לבדוק כל מקרה ומקרה בנפרד בהסתמך על שיקול דעת הפקידשבדק את הפניות ולקבץאת הנתוניםידנית. מומלץ שנציבות שוויון הזדמנויות בעבודה תפעל לאפיון הנתונים הנדרשים לה לצורך קבלת תמונת מצב לגבי הפניות שקיבלה ותטמיע במערכת הממוחשבת שבשימושה את האפשרות לשלוף נתונים אלה.הדברנדרשלצורךניהולמושכלשלהמשאביםוהצגתתמונתמצבבענייןזהלמקבליההחלטות. משרד הכלכלה והתעשייה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני 2025 (להלן - תשובת משרד הכלכלה והתעשייה) כי בנובמבר 2024 - לאחר תום הביקורת - החל צוות בנציבות שוויון הזדמנויות לעבודעםמערכתניהולפניותממוחשבתחדשהשבאמצעותהניתןלהפיקנתוניםולבצעפילוחים,אשר יכוליםלתת אינדיקציה על אופן הטיפול בפניות ועל יעילותו. יודגש כי במקרים מסוימים הסמכות לטיפול ב הפרה נתונה ליותר מגוף אחד. למשל, במקרה של פיטורים בניגוד לאמור בחוק החיילים המשוחררים, יכול העובד לפעול בכמה דרכים בו- זמנית: להגיש תביעה נגד המעסיק לוועדת התעס וקה; לפנות למינהל ההסדרה ו ה אכיפה, שבסמכותו לאכוף את החוק בהיבט הפלילי; ולפנות לנציבות שוויון הזדמנויות, שבסמכותה לפתוח בהליך אזרחי נגד המעסיק. להלן נתונים מסכמים על מספר התביעות שהגישו משרתי המילואים לוועדת התעסוקה נגד מעסיקיהם; את מספר התלונות של עובדים על הפרות בגין שירות מילואים למינהל הסדרה ואכיפה שבדיקתן הראשונית העלתה כי יש בסיס לתלונה ולכן הוחלט להעבירן להליך של אכיפה שתחילתו בביצוע חקירה או שהוחלט לפנות למעסיק בעניין אף ללא חקירה; ואת מספר הפניות של עובדים לנציבות בעניין הפרות חוק בגין שירות מילואים ושהנציבות פתחה בבירורן (להלן יכונו שלוש הקבוצות ביחד - המקרים שבטיפול.) הנתונים נוגעים לשנים 2021 , 2022 , ינואר - ספטמבר 2023 והתקופה שנבדקה (אוקטובר 2023 - מאי 2024 ) ומבוססים על הנתונים שמסרו משרד הביטחון, מינהל הסדרה ואכיפה והנציבות ביולי ובאוגוסט2024 . להלןפירוט בתרשים15 : מבקר המדינה | דוח מיוחד 76 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תרשים15 : מספר המקרים שבטיפול הגופים המבוקרים בעניין הפרותבגין שירות מילואים בשנים 2021 עד 2024 מאי)(, יולי-אוגוסט 2024 נתוני משרד הביטחון, מינהל הסדרה ואכיפה ונציבות שוויון הזדמנויות, בעיבודמשרד מבקרהמדינה. מהתרשים עולה כי בתקופ ה שנבדקה (שמונה חודשים) הייתה עלייה גדולה במספר המקרים שטופלו - פי כארבעה בממוצע (כ- 144 מקרים) - ביחס למספר המקרים שטופלו בכל אחת מהתקופות האחרות - שנת 2021 , שנת 2022 וינואר-ספטמבר 2023 (כ- 37 מקרים בממוצע). עם זאת, לנוכח מספר משרתי המילואים השכירים ומשך שירותם (מאוקטובר 2023 עד יולי 2024 שירתו במילואים כ- 217,000 שכירים111 ) ,ספקאםניתןלהצביע,בהסתמךעלנתוניםאלה,עלתופעהרחבהשלפגיעהבזכויותמשרתי המילואים בעבודה. ניתן גם להניח כי זכויותיהם בעבודה של משרתי מילואים נוספים נפגעו, אולם הם לא פנו לרשויות המוסמכות למיצוי זכויותיהם, בין היתר בגלל החשש להיפגע בהיבט התעסוקתי עקב הגשת תלונה כלפי מעסיק נוכחי או קודם. המקרים שבהם טיפלו שלושת הגופים כאמור בתקופת המלחמה שנבדקה כללו חשד להפרה של סעיף 2 לחוקשוויוןההזדמנויותבעבודה, ש לפיואיןלהפלותעובד אודורשעבודהמחמתשירותמילואים.למשל, תלונהשלעובדשטעןכילאחרשחזרמ שירות מילואים נעשהניסיון להעבירול תפקידאחר ולפגועבשכרו; תלונהשלפונהשהתקבללעבודה, אולם לטענתוהמעסיקחזרבוכשהודיע לו כיהוא צפוילשרתבמילואים בקרוב; ותלונה של עובד שטען כי ב עקבות שירות מילואים קיצ ץ המעסיק במשמרות העבודה שהקצה לו. 111 לפינתוניבט"ל, הנתון לגבי "שכירים"מתייחסלמשרתי המילואים המוגדרים "שכיר" ו"שכיר ועצמאי." מבקר המדינה | דוח מיוחד 77 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים כמוכן,עובדיםהלינועלשלאקיבלומהמעסיקאת תגמוליהמילואים אואתחלקם- הפרהשלחוקהגנת 112 השכר,התשי"ח- 1958 . לעניין הפרת חוק הגנת השכר כאמור, ב נובמבר 2024 מסר מינהל הסדרה ואכיפה כי יבצע בתחילת 2025 תוכנית ניסיונית ( פיילוט) לאכיפת חובת תשלום תגמול ה מילואים ל עובדים הזכאים, וזאת במסגרת האכיפה היזומה שהוא מבצע בקרב מעסיקים כחלק מתוכנית העבודה לשנה זו. עוד מסר המינהל כי אם תוצאות התוכנית הניסיונית יצביעועל יעילות האכיפה, ישקול המינהל להכניסהלתוכנית העבודה. ✰ מהנתוניםעולהכימפרוץמלחמתחרבותברזל,מאוקטובר2023 ועדמאי2024 ,גדללעומתשניםקודמות מספר המקרים שבהם עלה חשש לפגיעה בזכויות בעבודה של משרתי מילואים ושטופלו על ידי משרד הביטחון,מינהלהסדרהואכיפהבמשרדהעבודהונציבותשוויוןהזדמנויות.אולםלנוכחמספרהמקרים שטופלובהם(144 מקרים)ו ב התחשבב מספרמשרתיהמילואיםהשכירים(כ- 217,000 משרתימילואים) בתקופה שנבדקה (שמונה חודשים), לא ניתן להצביע על סמך נתונים אלה על תופעה רחבה של פגיעה בזכויותבעבודהשלמשרתיהמילואים.כאמור, היקףהפניותלאותםגופיםאינוממצהאתכללהמקרים שבהם היו הפרות של זכויות של עובדים בגלל שירות המילואים והנתונים בנושא ייתכן ומהווים תמונת מצבחלקית בלבדשל הפרותלכאורהשל זכויות עובדים בגיןשירותמילואים. משרדהעבודהמסרבתשובתולמשרדמבקרהמדינהמיולי2025 כיעמדתוהיאשבענייןהאמורהיהכדאי לערוך סקרים בקרב משרתי המילואים , ולשם כך נדרש להעמיד תקציבים, וכן שיש לפעול מול בט"ל להעברת מידע על אודות משרתיהמילואים בכפוףלהוראותהדין בנושא., נוכח הצפי ל הרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות ו הכבדת ה עומס על משרתי המילואים עלולים לעלות מקרים רבים יותר ביחס לשנים קודמות של חשש לפגיעה בזכויותיהם של משרתי המילואים בעבודה. על כן מומלץ כי משרד הביטחון, משרד העבודה ונציבות שוויון הזדמנויות ימשיכו לעקוב אחר הנושא ויקבעו דרכים למניעת הפרות ולהגברת מימוש סמכויותיהם על פי חוק להגנה על משרתי המילואים, ובכלל זה פעולה יזומה הן מול מעסיקים והן מול משרתי המילואים, לרבות פעולות יישוג113 ( שיחור- (reaching-out וסקריםמולמשרתיהמילואיםכדילעמודעלהפעריםמצדםוהמעניםהנדרשים להם. משרד הכלכלה והתעשייה מסר בתשובתו כי נושא קידום הזכויות בעבודה של משרתי המילואים נמצא בראש סדר העדיפויות של נציבות שוויון ההזדמנויות הן במישור המשפטי והן במישור ההסברתי, וכי הנציבות שמה לה ליעד בתוכנית העבודה לשנת 2025 להרחיב במידה רבה את הפעילות במישור המשפטי, ובכלל זה הגדלת מספר ההליכים המשפטיים בבתי הדין, ובמישור ההסברתי, ובכלל זה העלאת מסע פרסוםלהגברתהמודעותלזכויות משרתי המילואים ודרכיהסיוע שלהנציבות. 112 סעיף25ב(ב1 () 1) לחוק הגנת השכר, התשי"ח- 1958 . 113 out - reaching שיחור)( - גישה שלפיה המוסד המטפל יוצא לקראת הצרכן או המטופל, מביא את המידע לפתחו, מאתר אנשים רלוונטיים וכדומה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 78 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים הנגשתהמידעומיצויהזכוי ות לגבימשרתי המילואים, בניזוגםוההורים האחרים סמכויות הטיפול במקרים של פגיעה בזכויות בעבודה נתונות כאמור לכמה גופים, ויכולים להיות מקרים שסמכויותהגופיםהשוניםמתקיימותבמקבילביחסלאותםמקרים,כמולמשלבמקרהשלפיטוריםעקב שירות המילואים. מורכבות ן של כ מה מן הזכויות של משרתי המילואים ובני זוגם והסמכויות של הגופים השוניםבנושאעלוליםלהקשות עלהאזרחמן השורה להכיראתכלזכויותיוואת התנאיםלקבלתן.מיצוי זכויות משמעו הסרת החסמים, כגון אי- הכרה של הזכויות ובירוקרטיה, שעלולה לגרום לזכאי להתייאש מההליך למיצוי הזכויות. לכן מן הראוי שהגופים הרלוונטיים יפעלו בשיטתיות להנגשת המידע על זכויותיהם של משרתי המילואים ובני זוגם114 . מאזתחילת מלחמתחרבות ברזלועדמועדסיוםהביקורתבאוגוסט2024 פעלומשרדהעבודהוהנציבות - כלגוףבנפרד-להנגשתמידעולמיצויהזכויותשלמשרתיהמילואיםלהגנהעלזכויותיהםבעבודהבאופנים שוניםכמופתיחתמוקדיםטלפונייםלמענהבנושאזכויותעובדיםבחירום115 ;עריכתסמינריםמתוקשבים (וֶבִּינרָים) למעסיקים בנושא זכויות עובדים ויחסי עבודה בשעת חירום116 ;פרסום מידע ותשובות לשאלות באתרי מרשתת117 וסרטונים ברשתות ה חברתיות118; השקת צ'אטבוט חכם119 ושאלון לניתוב משרתי מילואים ובנות זוגן לגורם המוסמך אשר פורסם באתר המרשתת של הנציבות120 .נוסף על כך,לאחר קיום פורום משותף של הגופים האמונים על הנושא פרסמה הנציבות באתר המרשתת שלה ביולי 2024 מדריך דיגיטלילמיצויזכויותמשרתימילואיםובניהזוגהמפרטאתחלוקתהסמכויותבנושאביןהגופיםהשונים וכן את אופן יצירת הקשר איתם121 . 114 מבקרהמדינה, דוח שנתי72 א - חלקראשון ( 2021 ,) "אי-מיצוי של זכויות חברתיות -בי קורתמעקב עמ'",878 . 115 מוקדטלפונילפניותהציבורבאתרהאינטרנטשלמשרדהעבודה( קישורלפניותהציבור מוקדפניות(מיילוטלפונים)). באתר הנציבות לשוויון ההזדמנויות ( קישור לצו ר קשר). משרד הביטחון - דף הבית (קישור לדרכי התקשרות במייל, טלפון, ווטסאפ,רשתותחברתיות.) 116 ובינרים בנושא " זכויות עובדים ויחסי עבודה בשעת חירום " שנערכו ב- .23 9.10 וב- 18.10.23 אתר אינטרנט של משרד העבודה ( קישור לוובינרים באתר משרד העבודה). ובינר בנושא "מהן זכויותינו כעובדים בשעת מלחמה? " שנערך ב- 5.12.23 (קישורלוובינרבאתרמשרד העבודה.) ובינרים בנושא "זכויות עובדים ויחסי עבודהבשעת חירום" שנערכו ב- 9.10.23 וב- 18.10.23 ( , קישורלוובינרים באתר האינטרנט של משרד העבודה.) 117 "'חרבות ברזל' : שאלות ותשובות בנושא זכויות עובדים ויחסי עבודה בשעת חירום", אתר המרשתת של משרד העבודה,תאריךעדכוןהדף12.12.23 קישורלשאלותותשובותבאתרמשרדהעבודה).דוגמאותלמידעכתובשפורסם באתר משרד העבודה: ח וק שירות עבודה בשעת חירום - שאלות ותשובות", עדכון פרסום 30.11.23 (קישור לשאלות תשובות בשעת חירום.) "הכנסת אישרה תיקון לחוק הגנה על עובדים בשעת חירום ", פרסום ב- 5.12.23 ( קישור לפרסוםההודעה.)"הבהרהבעקבותהתיקוןלחוקהגנהעלעובדיםבשעתחירום ",פרסוםב- 25.12.23 (קישור לפרסום ההודעה.) " נחתם הסכם למען משרתי מילואים ומשפחותיהם ", פרסום ב- 5.2.24 (קישור לפרסום ההודעה). חוברת זכויות דיגיטלית, לרבות למשרתי המילואים ( קישור למדריך הדיגיטלי.) 118 למשלסרטוןבטיקטוקעלמוקדזכויותהע ובדיםבשעתחירוםשלמשרדהעבודה,פורסםב- 30.11.23 (קישור לסרטון בטיקטוק). רשומה (פוסט) בפייסבוק לבני זוג בנוגע למידע על זכויות בעבודה ותהליך הגשת בקשה לוועדת תעסוקה (קישור לפוסט בפייסבוק.) 119 "צ'אט בוטחכם - יחסיעבודהוזכויותעובדים", אתר המרשתת של משרדהעבודה( קישור לצ'אטבוט חכם.) 120 פנייה למשרדי ממשלה לגבי זכויות בעבודה של משרתי מילואים ושל בני או בנות זוגם ( קישור לשאלון באתר הנצ יבות.) 121 המדריך הדיגיטלילמיצוי זכויות משרתימילואים, 6.7.24 (קישור למדריךהדיגיטלי.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 79 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים צה"ל: לפי חוק שירות המילואים, כללים לעניין שירות המילואים לפי החוק האמור וכן הזכויות והחובות של חייל המילואים בשירות מילואים ייקבעו בפקודות הצבא. עוד נקבע בחוק כי מידע בדבר ה כללים וה זכויות ו החובות האמורים יובא לידיעת חייל המילואים בדרך שיקבע שר הביטחון בתקנות122 ויפורסם באתר המרשתת של ה צבא123 . במאי 2024 נקבע כי במידע האמור ייכלל גם מידע על איסור הפיטורין של בני זוג של משרתי המילואים או להורהו האחר של ילדם לפי חוק החיילים המשוחררים כאמור124 . מבדיקת משרד מבקר המדינה ביולי 2024 עלה כי צה"ל פרסם באתר המרשתת הייעודי למשרתי המילואים125 מידע בדבר מיצוי הזכויות של משרתי המילואים בעבודה וכן מידע לגבי איסור הפיטורים של בת הזוג של משרת המילואים, אולם נמצא כי לא היה פרסום בנושא לגבי הזכויות של הורהו האחר של ילדושלמשרת המילואים. צה"ל מסר בתשובתו כי נכון ליולי 2025 הופיעה באתר המרשתת הייעוד י ל משרתי המילואים התייחסות לבת זוג, ידועים בציבור,גרושהוהורה לילד משותף של משרתהמילואים. משרד מבקר המדינה מציין כי ביולי 2025 היה מידע חלקי באתר המרשתת הייעודי למשרתי המילואים לגביהזכויותשל הורהו האחר של ילדושלמשרת המילואים,למשללעניין ההגנה מפני פיטורים. כמו כן, באפריל 2024 הקים צה"ל " מרכז מטכ"לי- לאומי לסיוע וטיפול במשרתי המילואים ובני משפחותיהם" (להלן-המרכזהמטכ"לי).באתרהמרשתתשלהמרכזהמטכ"לי126 מופיעמידעבדברההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, ובאמצעות האתר ניתן לפנות למרכז המטכ"לי בנושא. נכון ליולי 2024 עורכת דין מטעם המרכז המטכ"לי ניתבה את הפניות שהגיעו למרכז אל הגופים הרלוונטיים, כמו מינהל האכיפה והנציבות,ומקיימתעם הגופים השוניםמעקב אחר טיפולם בפניות. נוכח העובדה שהסמכויות לטיפול במקרים של הפרת הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני הזוג וההורים האחרים של ילדיהם של משרתי המילואים נתונות לכמה גופים וכדי למצות את ההגנה על זכויותיהם,מומלץשצה"ל,בשיתוףמשרדהעבודה,משרדהביטחוןוהנציבות,ימשיךלהפעילאתהמרכז המטכ"לי לצורך הנגשת המידע וריכוז הפניות וניתובן לגופים המוסמכים לטפל בהן. כמו כן מומלץ שגופים אלה ישתפו פעולה לצורך הבטחת הנגשת המידע בנושא ההגנה על זכויות בעבודה באופן שוטף ושיטתילאוכלוסייה זו. צה"למסרבתשובתוכינכוןליולי2025 המרכזהמטכ"ליהמשיךלפעולוכיצה"לקייםעבודתמטהלעיגון חלקים מהמרכז בגופים השונים באגף כוח האדם בצה"ל באופן קבוע. עוד מסר צה"ל בתשובתו הנוספת מספטמבר 2025 כי הושלם המידע ביחס להורהו האחר של ילדו של משרת המילואים באתר המרשתת הייעודי ל משרתי המילואים. 122 סעיף11(א) ו- ב) לחוק שירות המילואים,( התשס"ח- 2008 . 123 סעיף 30 לחוק שירות המילואים, התשס"ח- 2008 . 124 סעיף 41א2 ג) לחוק החייליםהמשוחררים.( 125 אתר האינטרנט שלצה"ל לעניין זכויות משרתי המילואים ( קישור.) 126 "מילואים",אתר האינטרנטלמשרתי המילואים ( קישור לאתר מילואיםלמשרתי המילואים.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 80 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים סיכום מערך המילואים הוא מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023 ועד יולי 2024 - במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה - נקראו כ- 318,000 אזרחים לשירות מילואים - רק כ- 11% מקרב תושבי ישראל בני 23 - 47 שאינם משתייכים לחברההערבית-לתקופותארוכותשלאהיוכמות ן שניםרבות. שיעורנמוךזהמחדדאתהצורךבהרחבת מעגלהמשרתיםבצה"ל. רובמשרתיהמילואיםשירתוחודשיםארוכיםבמהלךתקופהזו. אזרחהמשרת במילואים מתנתק פעמים רבות משגרת חייו, מקדיש את עצמו לשירות הצבאי ולעיתים אף מסכן את חייו. לשירות מילואים ממושך עשויה להיות השפעה שלילית, בין היתר, על יכולת הפרנסה והתעסוקה שלמשרת המילואים ובני משפחתו. החלמפרוץמלחמתחרבותברזלפעלבט"ל,בשיתוףצה"לומשרדהאוצר,לתשלום תגמול המילואיםעוד במהלךשירותהמילואים;ולשיפורההסברה,ההנגשהומיצויהזכותלתגמול,ובכללזהלצמצוםולפישוט של ההליך הביורוקרטי לקבלת ו. עם זאת בביקורת עלה כי קיימים פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים , שיש להם משמעות גדולה יותר בשירות לתקופות ממושכות, בין היתר בנוגע לסכום התגמולהמזערי;לשיפוימעסיקים על ההוצאותהסוציאליותששילמובגיןעובדיהם; ולתשלום התגמול לעצמאים אשר הכנסתם נפגעה בתקופת השירות. לגבי חלק מהפערים בוצעו שינוי חקיקה במהלך המלחמה , אולם לפרק זמן מוגבל, ולגביחלקם נותר ההסדרשהיה לפניהמלחמה. כמו כן,עוד קודם למלחמה הכירה המדינה בכך שהזכויות של משרת המילואים בעבודה עלולות להיפגע עקב שירות המילואים וההיעדרות מהעבודה, ולכן קבעה בחוק שורה של הגנות על זכויות משרתי המילואים, שהעיקריות שבהן אוסרות על פיטוריו עקב השירות ועל הפלייתו בעבודה. במהלך המלחמה הרחיבההמדינהאתהיקףההגנהעלהזכויותבעבודהשלמשרתיהמילואים,בניזוגםוההוריםהאחרים של ילדיהם ואת ההקלות בעבודה שניתנו להם. הדבר נעשה בשורה של מהלכים לאורך התקופה, חלקם בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן מוגבל וחלקם במסגרת צו הרחבה שתוקפו אף הוא מוגבל בזמן. בכך נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים ו של המעסיקים לגבי המשך תחולת חלק מהזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של האחרונים בנושא. הפגיעהברמתהו ודאות עלול ה להוות תמריץשלילילמעסיקיםלקבל לעבודהמשרתימילואים,בני זוגם וההוריםהאחריםשל ילדיהם ולפגוע בתעסוק תם. נוכח הצפי להרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות והכבדת העומס על משרתי המילואים וכדי לתת מענהלהםולבנימשפחותיהם, מומלץכימשרדהביטחוןומשרדהאוצרבשיתוףבט"ל וצה"ל,ייבחנואת ההסדר ים לתשלום תגמול המילואיםוהמענקיםהנוגעיםלמשרתיהמילואיםואתהמענ יםשהםנות נים למשרתי המילואים ולמעסיקי הם, בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים - תוך עיגון בחקיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין מי שאינם במערך הלוחם כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטותהממשלהלענייןהמענקים. עודמומלץכיבהתאם לצורךיקדמו משרדהביטחוןומשרדהאוצר, בשיתוף בט"ל וצה"ל, שינוי חקיקה והתאמה של אופן החישוב של התגמול למצב שבו היקף שירות המילואים גדל. נוסף על כך, מומלץ שבט"ל וצה"ל, בשיתוף אגף הח ש כ"ל, ימסדו ממשקי בקרה משותפיםעלתשלוםתגמולהמילואים,תוךשימושבנתוניםשלצה"לעלתקופותהשירותובנתוניבט"ל מבקר המדינה | דוח מיוחד 81 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים על הכנסות המשרתים. זאת נוכח תקופות שירות המילואים הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים (כ- 20 מיליארד ש"ח באוקטובר 2023 - יולי 2024 ) המחדדים את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוךשיתוף פעולה בין בט"ללצה"ל. כן מומלץ כי משרד העבודה יבחן בראייה כוללת - בשיתוף משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים וגורמים נוספים ככל הנדרש - את היקף הזכויות וההגנה בעבודה שיש להעניק למשרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם וכן למי ש נפצע במהלך שירות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה זו , וימליץ בעניין לשר העבודה כדי לקדם את הסדרתן, אם יש צורך בכך; וזאת נוכח הצרכים שעלו בנושא במהלך מלחמת חרבות ברזל והעלייה הצפויה במספר משרתי מילואים ובמספר הימים שישרתו בשנים 2025 - 2026 ובשנים שלאחריהן. עוד מומלץ כי צה"ל, בשיתוף משרד העבודה, משרד הביטחון והנציבות, ימשיך להפעיל את המרכ ז המטכ"לי לצורך הנגשת המידע ולצורך ריכוז הפניות של משרתי המילואים ובני משפחותיהם וניתובן לגופים המוסמכים לטפל בהן. מתן תגמול הוגן על שירות המילואים, בפרט כשמדובר ב פיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק או כאשר מדובר במשרתי מילואים ששכרם נמוך יחסית, ושמירה על ז כויותי הם בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם הם גם חובה ערכית של המדינה כלפי קבוצת אוכלוסייה מצומצמתזוהנושאתאתביטחוןהמדינהעלכתפיה;הםנדרשיםלצורךהבטחתהמשךקיומוהתקיןשל מודל שירות המילואים, בפרט נוכח העלייה הצפויה במשך הש ירות הממוצע בשנים הבאות; ויש להם תועלות ברמה המשקית בכךשיאפשרואת מיצוי פוטנציאלההשתכרות שלמי שמשרת במילואים. מב ק ר המ ד י נ ה מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל ▪ חשוון ▪ התשפ" ו ▪ נובמ בר 2025 7 5 ג מבקר המדינה | דוח מיוחד 85 ▪ נובמבר מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ" ו 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תקציר ביום שמחת תורה, שבעה באוקטובר 2023 , תקף ארגון הטרור חמאס את מדינת ישראל באמצעות ירי של אלפי טילים וחדירה של אלפי מחבלים לבסיסי צה"ל, לערים וליישובים בנגב המערבי (יישובי עוטף עזה.) המחבלים ביצעו מעשים נוראיים וקיצוניים באכזריותם. 415 חיילים ואנשי כוחות הביט חון נפלו בקרבות, ו- 905 אזרחים ישראלים וזרים נרצחו. המחבלים גם ביצעו פשעים מחרידים בנשים, בגברים, בקשישים, בילדים, בחיילות ובחיילים וגם באזרחים זרים. נוסף על כך, הם פצעו אלפי בני אדם, ביצעו בקורבנות פגיעות מיניות קשות וחטפו לרצועת עזה 251 נפש - פעוטות, ילדים וילדות, נערים ונערות, נשים, גברים, קשישים, חיילים וחיילות וגם אזרחים זרים. הם פגעו גם ברכוש - הרסו, שרפו והשמידו בתים ומפעלים ופגעו בציוד. מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל. מפרוץ מלחמתחרבות ברזל באוקטובר 2023 נקראומאותאלפיאזרחיםלשירותמילואים, ובהם סטודנטים רביםאשר שירתו תקופות ממושכות, תוך תשלום מחיר כבד הן בהיבט המשפחתי והן בהיבט הכלכלי. היקף הגיוס של משרתי המילואים היה גדול ומשך השירות היה ארוך באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות, וזאת עוד לפני התעצמות הלחימה בלבנון בספטמבר 2024 והתמשכות המלחמה בשנת 2025 . חוק זכויות הסטודנט, התשס"ז- 2007 , קובע שמוסד להשכלה גבוהה יקבע הוראות בדבר התאמות שיינתנו לסטודנטים המשרתים שירות מילואים וכן לסטודנטים הורים לילדים עד גיל 13 שבני זוגם משרתים במילואים, לאחר התייעצות עם נציגי אגודת הסטודנטים של המוסד ולפי כללים שקבעה המועצה להשכלה גבוהה (מל"ג). מכוח החוק האמור קבעה המל"ג את כללי זכויות הסטודנט (התאמות לסטודנטים המשרתים בשירות מילואים), התשע"ב- 2012 (כללי זכויות הסטודנט), ועדכנה אותם במשך השנים. בכללים אלה מפורטות חובותיהם של המוסדות להשכלה גבוהה הנוגעות לביצוע התאמות לסטודנטים אלו. יש חשיבות כי הסיוע הניתן מהמוסדות להשכלה גבוהה לסטודנטים משרתי מילואים, ובייחוד סטודנטים אשר גויסו לשירות מילואים במהלך מלחמת חרבות ברזל, יהיה הוגן ומיטבי. סטודנטים אלה נדרשו להתגייס לתקופות ממושכות למען ביטחון המדינה ואזרחיה. על כן, על המל"ג ועל המוסדות להשכלה גבוהה לוודא כי כלל הזכויות שהם זכאים להן והמשאבים הנדרשים יובטחו במלואם, כדי למנוע ככל הניתן כל פגיעה בהתקדמותם האקדמית, המקצועית והתעסוקתית של סטודנטים אלה. נוסף על כך, יש לוודא כי מנגנוני התמיכה יאפשרו לסטודנטים משרתי מילואים להתמסר באופן מלא לביצוע משימותיהםהביטחוניות,תוך מתן ודאות כי המענים שיעמדו לרשותם יאפשרו להם להשלים את לימודיהם האקדמיים עם שובם לספסל הלימודים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 86 ▪ נובמבר מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ" ו 2025 60,000 כ- 58 18% 10,000 כ- כ- סטודנטים מוסדות להשכלה שירתו במילואים שיעורם של סטודנטים סטודנטים שירתו גבוהה פעלו בישראל מתחילת המלחמה ועד משרתי המילואים מקרב בחודשים ינואר - יוני בשנת הלימודים יולי 2024 הסטודנטים 2024 בין 91 ל- 182 התשפ"ד (אוקטובר יום (יותר מחצי 2023 - ספטמבר מהתקופה) 2024 ,) מהם 33 מוסדות המתוקצבים על ידי המל"ג נשירהשל 195 מיליון 1,423 73% 12% ש"ח סטודנטים משרתי מהסטודנטים ששירתו ממוסדות הלימוד שענו תקציב התמיכה מילואים שלמדו לתואר במילואים והשתתפו על שאלון משרד מבקר במוסדות להשכלה ראשון ושני בשנת בסקר שערך מבקר המדינה ציינו כי לא נתנו גבוהה למתן מענה הלימודים התשפ"ד1 המדינה ציינו שבשל החזר מלא של שכר רחב למניעת נשירה (לפי דיווח המוסדות אופן שירות המילואים הלימוד לסטודנטים וגרירת התואר למל"ג באוקטובר כמעט לא התאפשר משרתי מילואים ותוכנית 100 פלוס 2024 לפי המל"ג,. להם ללמוד במהלך שהפסיקו את לימודיהם. לסטודנטים מדובר בנתונים לא שירות המילואים 32% ממוסדות הלימוד המשרתים במילואים. סופיים) שענו על שאלון זה מתוכו נוצלו 124 השיבו כי לא נתנו החזר מיליון ש"ח בלבד מלא של דמי הרשמה 1 הנתון אינו כולל את מספר הסטודנטים מאוניברסיטת בר- אילן ומהאוניברסיטה הפתוחה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 87 ▪ נובמבר מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ" ו 2025 בחודשים דצמבר 2023 עד מרץ 2025 בדק משרד מבקר המדינה את המענים שנתנה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים משרתי מילואים במלחמת חרבות ברזל. במסגרת הביקורת נבדקו פעולות המל"ג לסיוע לסטודנטים וכן הסיוע של המוסדות להשכלה גבוהה שניתן לסטודנטים משרתי מילואים. הביקורת נעשתה במל"ג. בדיקות השלמה נעשו במוסדות להשכלה גבוהה, במשרד האוצר, בצה"ל (קצין מילואים ראשי - קמל"ר) ובמסגרת פגישות של צוות הביקורת עם גורמיםשאינםמבוקריםכמוהתאחדותהסטודנטים והסטודנטיותהארצית(התאחדות הסטודנטים,) אגודות סטודנטים במוסדות השונים ועמותות למען סטודנטים משרתי מילואים. ביולי 2024 הפיץ משרד מבקר המדינה שאלון ל- 25 מוסדות להשכלה גבוהה המתוקצבים על ידי הוועדהלתכנוןולתקצוב(ות"ת).השאלוןנגעלתקופתסמסטרא'בשנתהלימודיםהתשפ"ד(שאלון המוסדות.) נוסף על כך, משרד מבקר המדינה ביצע ביוני 2024 סקר בקרב סטודנטים משרתי מילואים באמצעות חברת ייעוץ חיצונית; הסקר הופץ באמצעות התאחדות הסטודנטים. שיטת הדגימה שבה בוצע הסקר אינה הסתברותית מלאה. על הסקר השיבו כ- 2,650 סטודנטים משרתי מילואים, שהם 4.4% מכלל הסטודנטים ששירתו במילואים בשנת הלימודים התשפ"ד, שיעור זה דומה לשיעורי השבה מקובלים בסקרים אינטרנטיים רחבי היקף. מכיוון שהתפלגות המשיבים בסקר דומה להתפלגות האוכלוסייה לפי סוג מוסד אקדמי (אוניברסיטאות מחקר, מכללות, מכללות חינוך,) ומאחר שניתוח הסקר בוצע ברמת המקרו ו מרווח הטעות הוא כ- 2% , ניתן להסיק מהסקר מסקנות כלליות על כלל מערכת ההשכלה הגבוהה.  שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מסיוע המוסדות להשכלה גבוהה - בסקר שעשה משרד מבקר המדינה בקרב סטודנטים משרתי מילואים עלה כדלהלן: • 41% מהמשיבים ציינו כי הם אינם שבעי רצון מהסיוע שהמוסד ות הציע ו להם בשל היעדרותם עקב שירות המילואים; 45% מהמשיבים ציינו שהמענים שהמוסדות הציעו להם בשנת הלימודים התשפ"ד לא הצליח ו לספק להם ודאות בנוגע להשלמת הלימודים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 88 ▪ נובמבר מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ" ו 2025 • אין התאמה בין מרבית דרכי הסיוע האקדמי שהסטודנטים שענו על הסקר ציינו כמועילות ביותר ( תגבורים ותרגולים, סיכומים כתובים של שיעורים, קורסים מרוכזים ושבוע השלמה), לבין השירותים שהסטודנטים ציינו כי המוסדות הציעו בפועל. למשל, סטודנטים ציינו כי המוסדות מיעטו להציע תגבורים ותרגולים וסיכומיםכתוביםשלשיעורים(31% ו- 8% בהתאמה),, אף שהםהיו מעונייניםבהם במידה רבה (60% ו- 53% בהתאמה.), • 45% - 72% מהסטודנטים ציינו כי מידת שביעות רצונם מהמענים שנתפסו בעיניהם כמועילים ביותר (סיכומים כתובים, הקלטות של השיעורים, תרגולים ותגבורים והתאמה אישית של תכנית הלימודים) הייתה בינונית עד מועטה או כלל לא קיימת. עוד עולה כי 59% מהסטודנטים ציינו כי שביעות רצונם מהקשר השוטף עם המוסדות היא בינונית עד מועטה או כלל לא קיימת. • בדומה לכך, סקר התאחדות הסטודנטים משנת 2024 העלה בין היתר כי 40% מהסטודנטים ששירתו במילואים לא היו מרוצים מהמתווה למשרתי מילואים שפורסם על ידי מוסדות הלימוד, וסקר התאחדותהסטודנטים משנת2025 העלהש- 22% מהסטודנטיםששירתו במילואיםלא הצליחולסיים את הסמסטר כמתוכנן, ו- 30% ציינו בו כי לא קיבלו תמיכה מספיקה מהמוסדות האקדמיים.  הערכת המוסדות להשכלה גבוהה את שביעות רצון הסטודנטים מהמענה שניתן להם על ידי המוסדות - משאלון המוסדות עלה כי המוסדות סבורים כי באופן כללי הסטודנטים היו שבעי רצון מהמענההאקדמישניתןלהם, ו- 72% מהמוסדות(18 מ- 25 מוסדות)העריכוכי הסטודנטיםהיושבעי רצון במידה רבה או רבה מאוד. עם זאת, תמונה שונה עולה מתשובות הסטודנטים לע סקר של משרד מבקר המדינה מיוני 2024, ו לפי הן 41% מהסטודנטים לא היו שבעי רצון מהסיוע שהמוסד הציע להם, ו- 28% היו שבעי רצון במידה בינונית בלבד. מסקר של התאחדות הסטודנטים מפברואר 2024 עלה כי 40% מהסטודנטים לא היו מרוצים מהמתווה למשרתי מילואים, ו- 77% סברו ששירות מילואים נוסף יקשה עליהם לסיים את לימודיהם.  ביצוע סקרי שביעות רצון של סטודנטים משרתי מילואים על ידי המוסדות להשכלה גבוהה - משאלון המוסדות שהפיץ משרד מבקר המדינה עלה כי רק 9 מ- 25 מוסדות ביצעו סקר שביעות רצון בקרבסטודנטיםמשרתימילואים.מוסדאחד לאצייןכיצדבחןאתשביעותהרצוןשלהסטודנטיםמשרתי המילואים , ושאר המוסדות ציינו כי בדקו את שביעות הרצון של משרתי המילואים באופן אחר.  החזר כספי לסטודנטים שביטלו את לימודיהם בשל שירות המילואים - בעקבות המלחמה מאות סטודנטים משרתי מילואים שנקראו להגן על המד ינה נאלצו ל בטל את הרשמתם ללימודים או להפסיק את לימודיהם לאחר שהחלו אותם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 89 ▪ נובמבר מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ" ו 2025 משאלוןהמוסדות עולה כי% 12 ממוסדותהלימוד(3 מ- 5 2 מוסדות)לא נתנוהחזר מלא של שכר ה לימוד2 ו- 32% ממוסדות הלימוד לא החזירו דמי הרשמה לסטודנטים שביטלו את הרשמתם עקב שירות המילואים3 . ההנחיות הנוכחיות לגבי החזר כספי בגין ביטול הרשמה או הפסקת לימודים נקבעו בדוח ועדת מלץ משנת 1996 ואומצו בהחלטת ממשלה4 , והן נותנות מענה למצב של ביטול הרשמה והפסקת לימודים בשגרה. עוד נמצא בביקורת כי המל"ג לא קבעה הנחיות למצב הייחודי שנוצר בעקבות מלחמת חרבות ברזל, אף שקיים שוני מהותי בין סטודנט המבקש לבטל או להפסיק את לימודיו במצב רגיל לבין סטודנט משרת מילואים הנאלץ לעשות כן עקב שירות המילואים שהוא מבצע.  הפיקוח והבקרה של המל"ג על יישום כללי זכויות הסטודנט לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל - הביקורת העלתה כי במשך יותר מעשור, עד אוקטובר 2023 , לא בחנה המל"ג באופן רוחבי אם המוסדות להשכלה גבוההעומדים בכללי זכויות הסטודנט ולאאספהמידעעל יישומם שלהכללים. למשל,המל"ג לא ידעה אם המוסדות מינו רכז מילואים, אם נקבעו נהלים להגשת בקשה להתאמות מצד סטודנטים משרתי מילואים, ואם המוסדות מפרסמים מדי שנה, בין השאר באתר שלהם במרשתת, את הדרכים לקבלת השירותים המיועדים למשרתי מילואים.  הפיקוח והבקרה של המל"ג על המענים שהציעו המוסדות לסטודנטים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל- בביקורתעלהכי הפיקוחוהבקרהשלהמל"גלקראתסוףסמסטרב'שלשנתהלימודים הת שפ"ד (ב חודשיםיוני-אוגוסט 2024 )עלהמענהבפועל לסטודנטיםבהתשפ"ד ,בוצע ו באופןאקראיולאבמסגרת תוכנית סדורה, ובלי שהוקצו לכך משאבים ייעודיים. עוד עלה כי המל"ג לא דנה בגיבוש תוכנית פיקוח מוסדרתמגובהבמשאביםוכוללת לוחותזמניםמתאימיםנדרשים,לצורךפיקוח ובקרהעליישוםהמתווים וכללי זכויות הסטודנט בשנת הלימודים התשפ"ה (אוקטובר 2024 - ספטמבר 2025 ). המל"ג גם לא בחנה אפשרויות שונות בנושא, לרבות האפשרות שהפיקוח והבקרה ייעשו באמצעות מיקור- חוץ או באמצעות מנגנוני אכיפה פנימיים בתוך המוסדות עצמם, לשם בדיקת יישום המענים הניתנים למשרתי מילואים ואיכותם של המענים. עוד עלה כי המל"ג לא הנחתה את המוסדות להשכלה גבוהה לבצע סקרי שביעות רצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים ולבצע מעקב אחר צ ורכיהם השונים, לצורך טיוב המענים שהם מציעים להם, בדומה לסקרי ם השנתיים ל הערכת הוראה ש המל"ג הנ חתה את המוסדות להשכלה גבוהה לבצע.  הפסקת התכנסותו של פורום החירום שהוקם על ידי המל"ג - נמצא כי פורום החירום שהוקם על ידי המל"ג לצורך דיון והמלצה למועצה בנושאים דחופים הקשורים להשכלה הגבוהה בעת ה מלחמה ו בנוגע לצרכים דחופים העולים בשל מצב זה לא התכנס לאחר דצמבר 2023, למעט ה תכנס ות אחת 2 להלן המוסדות שדיווחו כי החזירו שכר לימוד חלקי לסטודנט ים משרת י מילואים שהפסיק ו את לימודי הם עקב שירות המילואים: אוניברסיטת תל אביב, שנקר - הנדסה. עיצוב. אמנות והמרכז האקדמי רופין. 3 להלן המוסדות שדיווחו כי לא החזירו דמי הרשמה למשרתי מילואים: אוניברסיטת אריאל בשומרון, אוניברסיטת תל אביב, אוניברסיטת בן- גוריון בנגב, האוניברסיטה העברית בירושלים, הטכניון - מכון טכנולוגי לישראל, המכללה האקדמית אשקלון, עזריאלי - מכללה אקדמית להנדסה ירושלים והמרכז האקדמי רופין. 4 החלטת הממשלה 72 28 ( 28.1.01 .) מבקר המדינה | דוח מיוחד 90 ▪ נובמבר מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ" ו 2025 נוספת בספטמבר 2024. מ כאן עולה כי בכל שנת הלימודים התשפ"ד לא התקיימו ישיבות של פורום החירום, ולא נדונו בו ההשפעות של ההתפתחות וההתמשכות של המלחמה על שנת הלימודים ועל הסטודנטים משרתי המילואים.  מימוש תקציבי התמיכה במוסדות במלחמת ח רבות ברזל - נמצא כי מוסדות הלימוד ניצלו פחות משני שלישים מהתקציב שיועד להם לצורך מתן עזרה לסטודנטים אשר שירתו במילואים (124 מיליון ש"ח בלבד מתקציב של 195 מיליון ש"ח.) עוד עלה כי בין המוסדות השונים יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת לסטודנט משרת מילואים - באוניברסיטאות ההבדלים מגיעים ליותר מפי שניים (כ- 3,800 השקעה בסטודנט משרת מילואים באוניברסיטה אחת לעומת כ- 1,700 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים באוניברסיטה אחרת), ובמכללות ההבדלים מגיעים עד כמעט פי ארבע ה (כ- 4,300 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים במכללה אחת לעומת כ- 1,100 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים במכללה אחרת.) עוד נמצא כי המל"ג והוות"ת לא בחנו ו לא ניתח ו את דיווחי המוסדות כדי ללמוד מהם על צורכי המוסדות ואם ההבדלים בניצול תקציבי התמיכה נובע ים מסיבות כגון גודל המוסד, מספר הסטודנטים משרתי מילואים הלומדים בו ותחומי הלימוד בו או מפערים באיכות ובהיק ף של המענה שהוצע לסטודנטים.  נשירתסטודנטיםמשרתימילואים-מנתוני המל"גמאוקטובר2024 עולהכיבשנתהלימודיםהתשפ"ד נשרו 1,423 סטודנטים (לתואר ראשון ושני) משרתי מילו אים, שהם 2.6% מהסטודנטים משרתי המילואים. הנתונים שניתחה ה מל"ג אינם כוללים את האוניברסיטה הפתוחה בגלל מאפיינ יה השונים ואת אוניברסיטת בר-אילן, שלא היה לה נתונים סופיים. המל"ג ציינה כי מדובר בשיעור נשירה נמוך משיעור הנשירה בקרב כלל הסטודנטים באותה השנה (5.2% ) , אולם לפי המל"ג יש קושי לבצע השוואה בין שתי קבוצות אלו מאחר שהן אינן שוות במאפייניהן. פרט לאיסוף נתונים אלו ופנייה ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס) לבדיקת נתוני הנשירה של סטודנטים המשרתים במילואים, המל"ג לא אספה נתונים על סטודנטים שהקפיאו את לימודי הם או הפחיתו את מספר הקורסים שאליהם נרשמו. עוד עלה כי אף ש המל"ג ידעה כי יש שונות באופן שבו המוסדות השונים מגדירים את המונח "נשירה" ובסיווג הנתונים שהם מבצעים בהתאם להגדרה זו, היא לא פעלה לקביעת תבחינים אחידים כדי שניתן יהיה לגבש מסד עובדתי מהימן ומדויק ל גבי נתוני הנשירה במוסדות השונים בדיווח שנשלח אליה, וגם לא ביקשה מהמוסדות לבחון את מחוללי הנשירה. בהיעדר התייחסות לסיבות הנשירה, אין אפשרות לפלח את הנתונים ולהצביע על מגמות נשירה לפי מאפיינים שונים.  תו כנית ארוכת טווח לסיוע לסטוד נטים ה משרתי ם ב מילואים ו ב כוחות הביטחון - למרות שניתן לצפות שסטודנטים רבים ימשיכו להיקרא לשירות מילואים ממושך בשנים הבאות והצורך בגיבוש תוכנית ארוכתטווחשתתאים את המעניםשיינתנולמשרתי ה מילואיםלמציאותהחדשה שנוצרה, נמצאכיהמל"ג לא דנה בהקמת צוות לבחינת תיקון רוחבי וארוך טווח של כללי זכויות הסטודנט, וזאת על אף המלצת פורום החירום לעשות כן. מבקר המדינה | דוח מיוחד 91 ▪ נובמבר מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ" ו 2025 משרד מבקרהמדינה מצייןלחיובאת מחויבותה שלמערכתההשכלההגבוההלסייע למשרתיהמילואים להשלים את הלימודים שהחסירו בעקבות מלחמת חרבות ברזל. על המל"ג לקבוע מנגנוני בקרה ואיסוף נתונים כדי לוודא שהמענים הניתנים לסטודנטים ה משרתי ם ב מילואים אכן מיושמים בפועל ועונים על צורכיהם. מומלץ למל"ג, לצה"ל וללמ"ס לבצע בדיקה עיתית ורוחבית של נשירת סטודנטים משרתי מילואים לגבי כל שנת לימודים בנפרד, תוך השוואה בין המוסדות, ולפרסם את הנתונים לציבור. כמו כן, מכיוון שלמוסדות יש מידע המקמל"ר מי משרת ב מילואים, על המל"ג לאסוף נתונים מכלל המוסדות כדי לגבש תמונת מצב רחבה בנושא, ליצור מסד נתונים מהימן ובמידת הצורך לקבוע הגדרות מתאימות כדי לוודא שמסד הנתונים שיש בידה הוא מדו יק. עליה לנתח את נתוני הנשירה מהמוסדות השונים, בדגש על מאפייני ם הנוגעים לאופי שירותם של הנושרים במילואים, לתחומי הלימוד שלהם ולמוסדות הלימוד שהם למדו בהם, לזהות פערים ונתונים חריגים, ואם יש פערים - לבחון מה הן הסיבות להם. אם יתברר שיש נתוני נשירה חריגים בקרב משרתי המילואים, על המל"ג להוביל עם הקמל"ר בדיקה מעמיקה באמצעות סקר ייעודי כדי לזהות את מחוללי הנשירה. כמו כן, על המוסדות להשכלה גבוהה לעשות כל שביכולתם כדי לצמצם נשירה של סטודנטים משרתי מילואים. לצורך כך עליהם לאסוף נתונים, לנתח את הסיבות לנשירה ולנקו ט פעולות שעשויות למנוע נשירה עתידית של סטודנטים משרתי מילואים. המל"ג והוות"ת למפות את הסיבות לפערים שבין התקציב שיועד למוסדות לצורך מתןעלמענים לסטודנטיםמשרתימילואיםלביןמימושובפועל .מומלץכיה מל"גו הוות"ת ידונובביצועי םהתקציביים של המוסדות, כדי להפי ק לקחים ותובנות וכדי שדוחות הביצוע ישמשו לה ן כלי לקביעת דרכי הפעולה לשנים הבאות . כמו כן, מומלץ למוסדות להשכלה גבוהה לפעול כדי לתת למשרתי המילואים את המענה המיטבי במסגרת התקציב שיועד לכך. כימומלץ המל"ג תבחן את האפשרות לקבוע הנחיות שיחייבו את מוסדות הלימוד להחזיר דמי הרשמה ו שכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים בעקבות מלחמת חרבות ברזל. עד גיבוש ההנחיותמוצעשהמל"ג,המוסדות וצה"ל ינגישואתהמידעעל האפשרותלהחזרים בגין ביטול לימודים על ידי קרן הסיוע למשרתי מילואים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 92 ▪ נובמבר מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ" ו 2025 מומלץ שהמל"ג תנחה את המוסדות לבצע סקר י שביעות רצון תקופתיים בקרב סטודנטים משרתי מילואים, בדומה להנחיית המל"ג לבצע סקרי הוראה, ותשים דגש בפעולותיה על שיפור המענים הניתנים לסטודנטים במוסדות שבסקר יעלה כי שביעות רצון משרתי המילואים הלומדים בהם היא נמוכה. מומלץ למוסדות להשכלה גבוהה לבצע סקרי שביעות רצון תקופתיים בקרב סטודנטים משרתי מילואים, כדי לבדוק את מידת שביעות רצונם מהמענים שה מוסדות מציעים להם ולטייב את העל המענים בהתאם לצרכים שעולים מהסקר. מל"ג ועל שר החינוך העומד בראשה לבצע בחינה מעמיקה של הצרכים העתידיים הן של המוסדות והן של הסטודנטים, כדי לגבש תוכנית ארוכת טווח הנוגעת למענים שיינתנו לסטודנטים משרתי מילואים. מוצע כי התוכנית תגובש בשיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם הקמל"ר, מוסדות הלימוד ונציגי הסטודנטים, ובמסגרתה ייקבעו תוכניות ייעודיות בפקולטות שיש בהן שיעור גבוה של משרתי מילואים, שיתופי פעולה בין המוסדות, מתן תמריצים ומענקים כלכליים, סיוע במעונות ותנאי קבלה, ותיבחן ההשפעה התקציבית של התוכנית על מוסדות הלימוד. מספר ימי המילואים של סטודנטים, ינואר- יוני 2024 מבקר המדינה | דוח מיוחד 93 ▪ נובמבר מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ" ו 2025 שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מהסיוע שניתן להם, לפי סקר הסטודנטים שביצע משרד מבקר המדינה מבקר המדינה | דוח מיוחד 94 ▪ נובמבר מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ" ו 2025 אירועי שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל שפרצה בעקבותיהם יצרו מצב שבו מאות אלפי אזרחים נקראו לשירות מילואים, כ- 18% (כ- 60,000 ) מהם סטודנטים. היקף הגיוס של משרתי המילואים היה גדול ומשך השירות היהארוך באופןשלא נראה כמותו בישראלשנים רבות. בביקורת נמצא כיהמל"ג והמוסדות להשכלהגבוהה אומנם ביצעו פעולות רבות במטרה לסייע לסטודנטים משרתי מילואים, אולם בפועל שביעות רצונם של הסטודנטים מהמענים שהציעו להם המוסדות הייתה נמוכה עד בינונית, דבר שצריך להדליק נורת אזהרה בקרב המל"ג ומוסדות הלימודהשונים.עודהועלהכיהמל"גלאקבעההנחיותלגביהחזרשכרלימודלסטודנטיםשנקראולשירותמילואים ונאלצו לבטל את לימודיהם, כי נמצאו פערים בנוגע לפיקוח והבקרה של המל"ג על יישום המענים במוסדות הלימוד השונים, וכי נכון למועד סיום הביקורת המל"ג לא דנה בגיבוש מענה ארוך טווח לסטודנטים משרתי מילואים. נמצא כי המוסדות להשכלה גבוהה לא ניצלו את כל התקציבים שהוקצו להם לסיוע בהעמדת מערך הוראה להשלמות עבור סטודנטים המשרתים במילואים, וכי בין המוסדות השונים יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת עבור סטודנטים משרתי מילואים. עוד נמצא כי 12% ממוסדות הלימוד (3 מ- 25 מוסדות) לא נתנו החזר מלא של שכר הלימוד, ו- 32% ממוסדות הלימוד לא נתנו החזר מלא של דמי הרשמה לסטודנטים משרתי מילואים שביטלו את הרשמתם ללימודים או הודיעו על הפסקת לימודיהם. עלהמוסדות להשכלהגבוהה לבדוקמדוע קיים פער ביןהתקציבשיועד להם לצורךמתןמענים למשרתיהמילואים לבין מימושו בפועל. על המוסדות לאסוף נתוני נשירה של סטודנטים משרתי מילואים, לנתח את הסיבות לנשירה ולעשות כל שביכולתם כדי לצמצם נשירה זו של סטודנטים משרתי מילואים. כעבור כמעט שנתיים של לימודים אקדמיים בצל מלחמת חרבות ברזל - על המל"ג ועל שר החינוך העומד בראשה לבצע בחינה מעמיקה של הצרכים העתידיים הן של המוסדות והן של הסטודנטים, תוך ניתוח נתוני הביצוע בפועל של התקציב שהועבר למוסדות. זאת כדי לגבש תוכנית ארוכת טווח הנוגעת למענים שיינתנו לסטודנטים משרתי מילואים ולוודא שהמענים הניתנים להם מאפשרים את השלמת לימודיהם באופן מיטבי. לצורך כך על המל"ג בין השאר להנחות את מוסדות הלימוד לבצע מפעם לפעם סקרי שביעות הרצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים ולקבוע מנגנוני בקרה סדורים על יישום הכללים ומתן המענים במוסדות השונים. כמו כן, על המל"ג לעקוב אחר ניצול התקציבים המועברים למוסדות לטובת מתן המענים לסטודנטים משרתי המילואים, לפעול לצמצום תופעת הנשירה של סטודנטים אלו ולבחון את האפשרות לקבוע הנחיות שיחייבו את מוסדות הלימוד להחזיר דמי הרשמה ושכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים וביטלו את הרשמתם או הפסיקו את לימודיהם. על המוסדות להשכלה גבוהה לוודא כי הזכויות של הסטודנטים משרתי המילואים יובטחו במלואן, וכי יוקצו לכך המשאבים הנדרשים. צעדים אלו ישקפו את מחויבות המדינה למשרתי המילואים אשר הקריבו ומקריבים רבות עבור מדינת ישראל ותושביה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 95 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל מענה מערכת ההשכלה הגבוההלסטודנטים במילואים במלחמת חרבותברזל ביום שמחת תורה, שבעה באוקטובר 2023 , תקף ארגון הטרור חמאס את מדינת ישראל באמצעות ירי של אלפי טילים, וחדירה של אלפימחבלים לבסיסי צה"ל, לערים וליישובים בנגב המערבי (יישוביעוטףעזה.) המחבליםביצעומעשיםנוראייםוקיצונייםבאכזריותם. 415 חייליםואנשיכוחותהביטחוןנפלובקרבות, ו- 905 אזרחים ישראלים וזרים נרצחו. המחבלים גם ביצעו פשעים מחרידים בנשי ם, בגברים, בקשישים, בילדים, בחיילות ובחיילים וגם באזרחים זרים. נוסף על כך הם פצעו אלפי בני אדם, ביצעו בקורבנות פגיעותמיניותקשותוחטפולתוךרצועתעזה251 נפש- פעוטות,ילדיםוילדות,נעריםונערות,נשים,גברים, קשישים, חיילים וחיילות ובהם גם אזרחים זרים. הם פגעו גם ברכוש - הרסו, שרפו והשמידו בתים ומפעלים ופגעו בציוד. במהלך הלחימה ביישובים נאלצו תושבים רבים להסתתר שעות רבות במרחבים המוגנים ובמקומות מסתור אחרים, תוך חשש כבד לחייהם ותוך שהם מתוודעים לזוועות הקורות לבני משפחה,לקרובים,לשכניםולחברים,ואףרואיםבמועיניהםאתהדבריםמתרחשים(להלן- אירועישבעה באוקטובר); רבים אחרים ראו את האירועים המחרידים בשידור חי באמצעי התקשורת וברשתות החברתיות. מלחמת חרבות ברזל שפרצה בעקבות אירועים אלה, התאפיינה בירי של אלפי רקטות לעבר יישוביישראל, וב עימות רב-זירתי ארוךלעומת מלחמות ישראלהאחרונות ( להלןגם - המלחמה.) מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל1. מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023 ועד מועד סיום הביקורת במרץ 2025 (להלן - מועד סיום הביקורת) נקראו מאות אלפי אזרחים לשירות מילואים. לפי הלמ"ס למדו כ- 330,000 סטודנטים2 הב תשפ"ד (אוקטובר 2023 - ספטמבר 2024 ) . נכון ליוני 2024 , לקראת סוף שנת הלימודים האקדמית התשפ"ד שירתו במילואים מתחילת המלחמה כ- 60,000 סטודנטים3, שהםכ- 18% מכללהסטודנטים בישראל. רבים מסטודנטים אלו שירתו תקופות ממושכות, תוך תשלום מחיר כבד הן בהיבט המשפחתי והן בהיבט הכלכלי בגלל שירות המילואים. היקף הגיוס של משרתי המילואים היה גדול ומשך השירות היה ארוך, באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות, וזאת עוד קודם התעצמות הלחימה בלבנון בספטמבר 2024 והתמשכותהמלחמהבשנת2025 .עלהטיפולבמערךהמילואים,ובכללזהטיפולבבעיותאזרחיות,אחראי קציןהמילואיםהראשי בצה"ל (להלן- הקמל"ר4.) 1 דברי הסבר להצעת חוק שירות המילואים, התשס"ז- 2007 ה"ח הממשלה295 . 2 בדו"ח זה סטודנטים לרבות סטודנטיות. 7 5 ג 3 לפי נתוני המוסד לביטוח לאומי שנמסרו למשרד מבקר המדינה ביולי 2024 . ראו גם דוח מבקר המדינה בנושא "ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על זכויות בעבודה של משרתי המילואים", שפורסם במסגרת פרסום זו. 4 קצין מילואים ראשי הוא קצין בדרגת תת- אלוף שממונה על מערך המילואים בצה"ל ותפקידו לספק מענה מקצועי בכללההיבטים הצבאיים והאזרחיים של שירות המילואים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 96 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל המועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג) היא הגוף הרגולטורי האחראי למוסדות להשכלה גבוהה. המל"ג היא תאגיד חקוק (סטטוטורי) שהוקם מכוח חוק המועצה להשכלה גב והה, התשי"ח- 1958 (להלן - חוק המל"ג.) לפיחוקהמל"ג,המל"גהיאהמוסדהממלכתילענ י יניהשכלהגבוההבמדינה לפיהחלטתהמל"ג,. תפקידה העיקרי הוא" להסדיראתפעילות המוסדותלהשכלהגבוהה בישראל ולפקחעליהם,לשם קידום האינטרס הציבורי, ובכלל זאת, לשם שמירהעל רמה אקדמית נאותה במוסדות אלו, כמו גם לשם שמירה עלהאינטרסיםשלציבורהסטודנטים" .5 לצדזאת,חוקהמל"גקובעכימוסדאקדמיהואבןחוריןלכלכל את ענייניו האקדמיים והמינהליים במסגרת תקציבו6. לפי החוק האמור, יו"ר המל"ג הוא שר החינוך ובמהלך תקופת הביקורת הוא היה חה"כיואבקיש. המל"גפועלתבאמצעות תשעהאגפיםמקצועיים,ובהםהאגףהאקדמישאמוןביןהיתרעלאכיפה,בקרה ורישוי של המוסדות האקדמיים (להלן - האגף האקדמי); אגף התקצוב שאמון על תכנון התקציב והצעת מסגרת התקציב למערכת ההשכלה הגבוהה; הלשכה המשפטית; אגף דוברות והסברה. הוועדה לתכנון ולתקצוב (להלן- ות"ת)היאועדתמשנהשלהמל"ג,והיא אחראיתעלנושאיהתקצובוהתכנוןשלמערכת ההשכלה הגבוהה7. בשנתהלימודיםהתשפ"דפעלו בישראל58 מוסדות להשכלהגבוהה8: אוניברסיטאות המתוקצבות עלידי ות"ת,מכללותמתוקצבות,מוסדות ל השכלהגבוההפ רטייםשאינםמתוקצביםומכללותאקדמיותלחינוך שחלקן מתוקצבות על ידי ות"ת וחלקן מתוקצבות על ידי משרד החינוך9 (להלן - המוסדות או המוסדות להשכלה גבוהה) - מהם 33 מוסדות המתוקצבים על ידי הוות"ת. לצד המוסדות להשכלה גבוהה פועלים פורומים של ראשי המוסדות השונים, אשר מקדמים את הטיפול בנושאים הקשורים למוסדות שהם מייצגים,מגבשיםומתאמיםמדיניותועקרונותמשותפיםלמוסדותאלוומציגיםאתעניינםהמשותףלפני מקבלי ההחלטות השונים , בין היתר ועד ראשי האוניברסיטאות (להלן - ור"ה)10, ועד ראשי המכללות האקדמיות הציבוריות (להלן - ור"מ)11 , פורום הנשיאים והנשיאות של המכללות האקדמיות לחינוך בישראל (להלן - רמ"א) וועד ראשי המוסדות הלא מתוקצבים12 . 5 החלטהרוחביתשלהמל"ג,"נוהלפנימילטיפולבחריגותשלמוסדות להשכלהגבוההמהוראותהחוק, כלליהמועצה להשכלה גבוהה, החלטותהמל"ג והוות"ת,הנחיותיהןונהליהן"(13.3.18 .) 6 סעיף 15 לחוקהמל"ג. 7 הוות"ת ותפקידיה נקבעו על פי החלטת הממשלה 666 ( 6.6.77 .) 8 לא כולל מוסדות להכשרת טכנאים והנדסאים (מה"ט). במרץ 2024 התאחד המרכז האקדמי ויצו חיפה עם אוניברסיטתחיפה. 9 בשנת הלימודים התשפ"דתוקצבו ארבע מכללות אקדמיות לחינוך עלידיות"ת ו- 15 עלידימשרד החינוך. 10 ועד ראשי האוניברסיטאות הוא גוף התנדבותי (וולונטרי) שהקימו ראשי אוניברסיטאות המחקר בישראל. חברים בו הנשיאים, הרקטורים והמנכ"לים של האוניברסיטאות ומטרתו היא לקדם ולייעל את הטיפול המשותף בנושאים הנוגעיםלכלהאוניברסיטאות,ולהציגאתעניינןהמשותףבאופןהיעילביותרבפנימקבליההחלטותהשוניםהנוגעים למערכת ההשכלה הגבוהה בישראל.אתרועד ראשיהאוניברסיטאות. 11 ועד ראשי המכללות הציבוריות, הוא ארגון הגג של המכללות האקדמיות הציבוריות בישראל, ובמסגרתו המכללות החברות בו עוסקות בגיבוש ותיאום של מדיניות ועקרונות משותפים. במסגרת זו מתקיימים דיונים מקצועיים, כלכליים ואקדמייםלקידום המוסדות האקדמיים החברים בוועד. 12 ועד ראשי המוסדות הלא מתוקצבים הוא ארגון של המכללות שאינן מקבלות תקציב מהוות"ת, אבל מהבחינה האקדמית הםכפופיםלמל"ג. מבקר המדינה | דוח מיוחד 97 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חוק זכויות הסטודנט, התשס"ז- 2007 (להלן - חוק זכויות הסטודנט), קובע שמוסד להשכלה גבוהה יקבע הוראותבדברהתאמותשיינתנולסטודנטיםהמשרתיםשירותמילואים וכןלסטודנטיםהוריםלילדיםעד גיל 13 שבני זוגם משרתים בשירות מילואים, לאחר התייעצות עם נציגי אגודת הסטודנטים של המוסד, ולפי כללים שקבעה המל"ג13 . מכוח החוק האמור קבעה המל"ג את כללי זכויות הסטודנט (התאמות לסטודנטים המשרתים בשירות מילואים), התשע"ב- 2012 (להלן - כללי זכויות הסטודנט או הכללים), ועדכנה אותם במשך השנים (עדכון אחרון נעשה בספטמבר 2023 , כחודש לפני פרוץ המלחמה, בהמשך להחלטת הממשלה 620 14 ) , ובהם מפורטות חובותיהם של המוסדות להשכלה גבוהה הנוגעות לביצוע התאמותלסטודנטיםאלו.ביןהשאר,הכלליםקובעיםכיסטודנט זכאילהיעדרמשיעוריםבתקופתשירות המילואים ללא הגבלה, וכי זכויותיו לא ייפגעו בשל כך, לרבות דרישות נוכחות לצורך זכאות לגשת לבחינות,אפשרותלדחייתקורסיםאוחזרהעליהםללאתשלוםנוסףלפיהיקףימיהמילואיםששירתוכן זכאותלהיבחןבמועדנוסףבשלהיעדרותעקבשירותמילואים.נוסףעלכך,חוקעידודמעורבותסטודנטים בפעילותחברתיתוקהילתית,התשע"ח- 2018 (להלן - חוקעידוד מעורבות סטודנטים), קובע כי סטודנטים שלומדיםלתוארראשוןבמוסדותשהוכרועלידיהמל"ג אוקיבלוהיתרממנה,זכאיםלשתינקודותזכות עבור שירות מילואים של עשרה ימים לפחות בשנת הלימודים15 . בשל ה תמשכותה של המלחמה ובעקבות החלטת המל"ג שאיפשרה למוסדות להשכלה גבוהה לדחות את פתיחת שנת הלימודים, נדחתה פתיחת שנת הלימודים התשפ"ד במוסדות, שתוכננה לאוקטובר 2023 . בחלקמןהמוסדותנפתחה שנתהלימודיםהתשפ"דעדדצמבר2023,ובאחריםעדאמצעינואר2024 .שנת הלימודים הסתיימה במרביתהמוסדות ב יולי- אוגוסט 2024, מועדהמאוחר מהמתוכנן. להלן בתרשים נתונים על מספר ימי מילואים ששירתו סטודנטים, לפי משך תקופת המילואים, בחודשים ינואר- יוני 2024 : 13 סעיף 19 א(א) לחוק. 14 החלטת הממשלה620 - חיזוק והוקרתמשרתי מערך המילואים""(11.6.23 .) 15 פעםאחת במהלך התואר, וזאת לפי חוקעידוד מעורבות סטודנטים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 98 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תרשים 1 :מספר ימי המילואיםהמצטברים ששירתו סטודנטים, ינואר- יוני 2024 עלפי נתוני המוסד לביטוח לאומי,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. מהתרשים עולה שבחודשים ינואר- יוני 2024 , אשר היו חלק עיקרי משנת הלימודים התשפ"ד (שישה מתוך כשמונה חודשי לימוד), בתקופה של כ- 180 ימי לימודים, כ- 18,000 סטודנטים שירתו במילואים יותרמשלישמהתקופה(חודשייםומעלה );כ- 10,000 סטודנטיםשירתובמילואיםיותרמחצימהתקופה (שלושהחודשים ומעלה;) 3,600 סטודנטים היו בשירותמילואים כמעט כלהתקופה האמורה. להשכלה הגבוהה חשיבות רבה הן לחברה והן לפרט. מבחינת החברה, השכלה גבוהה היא בסיס למחקר והיאמבטיחהקדמה.כמוכן,ישלהתפקידמרכזיבשימורהיתרוןהיחסישלמדינתישראללעומתמדינות העולם.ההשכלההגבוההמשמשתכלילצמצוםפעריםחברתייםולהכשרתכוחאדםמיומןלשוקהעבודה, ובכך היא תורמת לתהליכי פיתוח וצמיחה במשק. מבחינת הפרט, השכלה גבוהה היא מפתח להשתלבות בשוק העבודה ולרכישת מעמד והשפעה בתחום החברתי והכלכלי16 . יש חשיבות כי הסיוע הניתן מהמוסדות להשכלה גבוהה לסטודנטים משרתי מילואים, ובייחוד סטודנטיםאשרגויסולשירותמילואיםבמהלךמלחמתחרבותברזל,יהיההוגןומיטבי.סטודנטיםאלה נדרשו להתגייס לתקופות ממושכות למען ביטחון המדינה ואזרחיה; על כן, על המל"ג ועל המוסדות 16 מבקר המדינה, דוח שנתי 59ג ( 2009 ), "מערכת ההשכלה הגבוהה - מבוא", עמ' 3 מבקר המדינה,; דוח שנתי 72ג ( 2022 "היבטיםכספיים בפעילותהמוסדות להשכלה גבוהה"),, עמ'1933 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 99 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל להשכלהגבוההלוודאכיכללהזכויותשהםזכאיםלהן והמשאביםהנדרשיםיובטחובמלואםכדילמנוע ככלהניתןכלפגיעהבהתקדמותםהאקדמית,המקצועיתוהתעסוקתית.נוסףעלכך,ישלוודאכימנגנוני התמיכה יאפשרו לסטודנטים משרתי מילואים להתמסר באופן מלא לביצוע משימותיהם הביטחוניות, תוך מתן ודאות כי המענים שיעמדו לרשותם יאפשרו להם להשלים את לימודיהם האקדמיים עם שובם לספסל הלימודים. ממצאי הדוח רלוונטיים ביותר גם לעת הזו ש בה נוכח המצב הביטחוני ניתן לצפות שסטודנטים רבים ימשיכו להיקראלשירות מילואים ממושך גם בשניםהקרובות. פעולות הביקורת בחודשים דצמבר 2023 עד מרץ 2025 בדק משרד מבקר המדינה את המענים שניתנו לסטודנטים משרתי מילואיםבמלחמתחרבותברזל.במסגרתהביקורתנבדקופעולותהמל"גלסיועלסטודנטיםוכןהסיועשל המוסדות להשכלה גבוהה שניתן לסטודנטים משרתי מילואים. הביקורת נעשתה במל"ג. בדיקות השלמה נעשו במוסדות להשכלה גבוהה, במ שרד האוצר, בצה"ל (קמל"ר) ובמסגרת פגישות של צוות הביקורת עם גורמים שאינם מבוקרים כמו התאחדות הסטודנטים והסטודנטיות הארצית (להלן - התאחדות הסטודנטים),אגודותסטודנטיםבמוסדותהשוניםועמותותלמעןסטודנטיםמשרתימילואים.ביולי2024 הפיץמשרדמבקרהמדינהשאלון ל- 25 מוסדותלהשכלהגבוהההמתוקצביםעלידיות"ת17 (להלן- שאלון ה מוסדות). השאלון נגע לתקופת סמסטר א' בשנת הלימודים התשפ"ד18 . במסגרת ביקורת זו נערך סקר בקרב סטודנטים משרתי מילואים כדי ללמוד על נקודות המבט שלהם במהלךשנתהלימודיםהתשפ"דבתקופתמלחמתחרבותברזל (להלן- סקרהסטודנטים).אתהסקרהכינה וניתחהחברתייעוץחיצונית,והואהופץב יוני 2024 באמצעות התאחדותהסטודנטיםהארציתלכללציבור הסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה (בסמסטר ב' של שנת הלימודים התשפ"ד), על ידי שליחת קישור במסרון (SMS ) . שיטת הדגימה שבה בוצע הסקר אינה הסתברותית מלאה19 . על הסקר השיבו כ- 2,650 סטודנטיםמשרתימילואים,שהם4.4% מכללהסטודנטיםששירתובמילואיםבשנתהלימודיםהתשפ"ד. שיעור זה דומה לשיעורי השבה מקובלים בסקרים אינטרנטיים רחבי היקף. מכיוון שהתפלגות המשיבים בסקר דומה להתפלגות האוכלוסייה לפי סוג מוסד אקדמי (אוניברסיטאות מחקר, מכללות, מכללות חינוך), ומאחר שניתוחהסקרבוצעברמתהמקרוומרווחהטעות הואכ- 2% , ניתןלהסיקמהסקרמסקנות כלליותעל כלל מערכתההשכלההגבוהה. להלן בתרשים מאפייני המשיביםעלסקרהסטודנטים: 17 רשימת המוסדות כללה אוניברסיטאות ומכללות מאזורים שונים בארץ - צפון, מרכז, ירושלים ודרום - ובהן ניתן ללמוד לתואר ראשון. 18 תקופהזו משתנהמעט בין המוסדות משום שלכל מוסד נתון החופש לפתוח את שנת הלימודים בתאריך שבו יבחר. 19 סקר הופץ באופן אקראי בקרב כללהסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה. עם זאת,לא מדובר בדגימההסתברותית מלאה שבה לכל נבדקבאוכלוסייהיש הסתברותידועהמראשלהיכללבמדגם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 100 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תרשים2 : המשיבים על סקר הסטודנטים, לפ י קטגוריותשונות עלפי נתוני סקר הסטודנטים,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשיםעולהכי מרביתהמשיבים(73% )ציינושבשלאופןשירותהמילואיםכמעטלאהתאפשרלהם ללמודבמהלךשירותהמילואים. 71% מהמשיביםהיוגברים;88% היוסטודנטיםלתוארראשון ,ו- 62% למדו באוניברסיטאות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 101 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל סיוע המוסדות לסטודנטים משרתי מילואים במהלךמלחמת חרבות ברזל מלחמת חרבות ברזל פרצה בשבעה באוקטובר, זמן קצר לפני המועד שבו תוכננה להיפתח שנת הלימודים באקדמיה. המציאות החדשה שנוצרה הצריכה התארגנות מחודשת של המוסדות להשכלה גבוהה והיערכות למצב שבו מספר רב של סטודנטים ייקראולשירות מילואים ויימנע מהם ללמוד באופן סדיר. כללי זכויות הסטודנט קובעים כאמור את המענים העיקריים לסטודנטים משרתי מילואים, והם המענה המינימלי שכל מוסד חייב לפעול לפיו. כללי זכויות הסטודנט מותאמים בעיקר למשרתי מילואים בימי שגרה, והם אינם נותנים מענה מלא לפערים הנובעים משירות מילואים ממושך של מספר סטודנ טים רב. בלוח שלהלןמוצגים המעניםהעיקריים שנקבעו בכללי זכויותהסטודנט, נכוןלמועד פרוץ מלחמת חרבות וברזל: לוח1 : מענים עיקרייםלסטודנטשנעדר בשל שירות מילואים, לפי כלליזכויות הסטודנט שקבעה המל"ג מספר הנושא התוכן הסעיף 2 רכזמילואים המוסדימנהרכזמילואיםשיהיהאחראי לקביעת התאמות המוסד, למעקבאחרביצועןולטיפולולתיאוםבין המוסד לצה"ל. המוסדיפרסם אתשםרכז המילואיםואתפרטי ההתקשרותעימו לשםפנייהאליו. 4 היעדרות א. סטודנטזכאי להיעדרמשיעוריםבתקופת המילואים, ללא הגבלה משיעורים וללא פגיעהבזכויותיו. ודחייתלימודים ב. המוסדיאפשר לסטודנטששירתמעל עשרהימיםבמצטברבסמסטר לדחותקורסולחזור עליו,ללאתשלום נוסףובתנאישעדיין לאנבחן. 5 מטלות א. אםסטודנטנעדר, יידחהמועד הגשתמטלה לפחותבמספר הימים שבהםשירתבמילואים. ב. המוסדיקבעכללים להסדרתזכויותיו שלסטודנטשהחמיץ עקב שירותמילואים של14 ימיםומעלהאתמועד הגשתןשל יותר משמונה עבודות. 6 הכשרהמעשית המוסדיאפשר לסטודנטשנעדרמקורסיםמעשיים להשליםאת שהחסיר אויפטוראותומהם,או יאפשראת השתתפותובהםבמועד מאוחר יותר ללאתשלום נוסף. 7 בחינה היעדרותמבחינהבשלשירותמילואיםמזכהבמועד נוסף. 8 בחינהאו עבודה סטודנטשנעדרמבחינה שלקורס שהואדרישהמוקדמתאו לא הגיש כדרישה מטלהבקורס,זכאי ללמוד "עלתנאי"בקורס אובשנה המתקדמתעד מוקדמת השלמתהבחינהאו המטלה. 9 השלמת א. המוסדיסייע לסטודנטבהשלמת חומר הלימודבאמצעותהדרכה, לימודים,רישום חונכות,שיעורי עזר וחומרי עזר,אובכלדרךשיקבע המוסד. לקורסים ונוכחות מבקר המדינה | דוח מיוחד 102 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל מספר הנושא התוכן הסעיף ב. סטודנט זכאי20 לקבלתאפשרות לאחדמאלה, לפיבחירת המוסד, למעט עבורשיעורי הכשרהמעשית,מעבדה, התנסותאותרגול: 1. האזנהלשיעוריםאו צפייהבשיעוריםשנעדר מהםאוקבלת סיכומיםכתוביםמהמוסד. 2. שעותתגבורפרטניותלשיעוריםשנעדרמהםולאכחלקמשעות הקבלהשל המרצה. ג. סטודנטשנעדר וצפוי להיעדרבשלמילואיםבעתהרשמה לקורסים זכאילרישוםמוקדם. 10 הארכתלימודים סטודנטששירת במצטבר 150 ימים לפחותיהיהזכאי להאריךאת לימודיובשניסמסטרים,בלישיחויבבשכרלימודאובכלתשלום נוסף בשל הארכהזו. עלפיכללי זכויות הסטודנט,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. עםפרוץמלחמתחרבותברזלגויסוסטודנטיםלתקופות ארוכות,פעמיםרבותאףבלישצויןתאריךסיום שירות המילואים, ועל כן עלה הצורך לייצר מענים נוספים על אלה שהמוסדות נדרשים לתת למשרתי מילואים לפי כללי זכויות הסטודנט. לאחר השבעה באוקטובר נקטה המל"ג מספר צעדים במטרה לסייע לסטודנטים משרתי מילואים.להלן פירוט הצעדים: פעולות המל"ג לצורך סיוע לסטודנטים במהלך החודשיים שלאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל 1. דחיית שנת הלימודים וקיצור הסמסטר: בנובמבר 2023 קבעה המל"ג כי נוכח מצב החירום בארץ עקב המלחמה, דרישתה לסמסטר באורך של לפחות 13 שבועות21 תבוטל ולא יהיה רף מינימלי לאורך סמסטר, זאת לצד קביעה לפיה על המוסדות להבטיח כי לא תהיה פגיעה ברמה האקדמיתהנאותהשלהלימודים.עודקבעההמל"גכילמוסדותנתוןהחופשלהחליטעלמועדפתיחת שנת הלימודים ולעדכן בכך את הסטודנטים לפחות שבועיים מראש22 . צעד זה נועד לאפשר לכלל אוכלוסייתהסטודנטיםלהסתגללמציאותהחדשה שנוצרהולהימנע מפתיחת שנת הלימודים בד בבד עםפרוץ המלחמה. 2. פנייה למוסדות להשכלה גבוהה לצורך גיבוש מתווי חזרה ללימודים ותמיכה בסטודנטים משרתי מילואים: במקביל להחלטה לאפשר את דחיית מועד פתיחת שנת הלימודים דרשה המל"ג מהמוסדות להשכלה גבוהה להעביר לה עדכון ראשוני על ההשלמות וההתאמות המתוכננות לגבי כלל הסטודנטים, וכן על המענים שיוצעו לסטודנטים המשרתים במילואים. בנובמבר 2023 , שבוע לאחר ההחלטה בדבר דחיית פתיחת שנת הלימודים 20 תוספת לכללי זכויות הסטודנט משנת2023 . 21 דרישה הקבועהבהחלטת מל"גמ- 19.3.19 . 22 החלטת המל"ג 2/14 55 5.11.23 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 103 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל התשפ"ד התכנסה המל"ג לדון במתווי חזרה ללימודים ובתמיכה בסטודנטים המשרתים במילואים. בהחלטה שקיבלה באותו מ עמד ציינה המל"ג את החשיבות שהיא רואה בהבטחת זכותם של הסטודנטים משרתי מילואים להשלים את לימודיהם האקדמיים. היא דרשה שוב כי המוסדות להשכלה גבוהה יעבירו באופן מיידי את התייחסותם בדבר ההשלמות וההתאמות המתוכננות על ידם לכלל הסטודנטים, ובפרט המענים שיוצעו לסטודנטים המשרתים במילואים ובני/בנות זוגם, כך שיובטח כי תינתן להם האפשרות לסיים את הלימודים ביחד עם שאר הסטודנטים במוסד. עוד ציינה המל"גכיבשנתהלימודיםהתשפ"דהיאתאפשרלמוסדותגמישותמְרַבִּיתלביצועההתאמותבתוכנית הלימודים.היאהבהירהכיחוקעידודמעורבותסטודנטיםקובעחובהלהעניקשתינקודותזכות,אבל המוסד רשאי, בפרט בתקופה זו, להעניק יותר מכך ובכפוף להבטחת רמה אקדמית נאותה. המל"ג ציינה כי היא מצפה מהמוסדות לעדכן וליידע את הסטודנטים משרתי מילואים בנוגע להתאמות והמענים שיוענקו להם לשם שמירה על זכויותיהם23 . בהמשך לדרישת המל"ג לגיבוש מתווים הציעו המוסדות התאמות שונות ודרכי סיוע לסטודנטים משרתי מילואים, מעבר למענים שהם מחויבים לתת לפי כללי זכויות הסטודנט. להלן בתרשים דוגמאות למענים שהעניקו המוסדות לסטודנטים משרתי מילואים נוסף על המענים הקבועים בכללים: תרשים3 : דוגמאותלמענים נוספיםשהעניקו המוסדותלסטודנטיםמשרתימילואים ושאינם קבועים בכלליזכויות הסטודנט מתוך פגישות שערך צוות הביקורת עם המוסדות. חזרה עלאותו קורס בסמסטר עוקב.* 23 החלטת המל"ג 554/14 14.11.23 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 104 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל 3. פורום חירום: באוקטובר2023 ,לאחרפרוץהמלחמה,החליטההמל"געל הרחבת"פורוםיושבי הראש של המועצה," לצורך דיון והמלצה למועצה בנושאים דחופים הקשורים להשכלה הגבוהה בעת ה מלחמה ובנוגע לצרכים דחופים העולים בשל מצב זה (להלן - פורום החירום). פורום החירום מורכב משבעה חברי המל"ג (אחד מחברי הפורום הוא נציג של התאחדות הסטודנטים הארצית, וחבר פורום אחר חבר גם בוות"ת), ויו"ר הפורום הוא ראש הוות"ת. הוחלט כי במסגרת דיוניו ישמע הפורום את נציגי המוסדות ויתייעץ עם חברי המל"ג לפי הצורך והנושאים שיועלו לדיון24 . במפגשים אלו נדונו נושאים שונים הרלוונטיים לסיוע לסטודנטים משרתי מילואים, וגובשו המלצות למל"ג שאת חלקן היאאףאימצה;למשל,הרחבתהיקףהקורסיםהדיגיטלייםבכלמוסד;מתןחופשלמוסדותלהחליט על מועד פתיחת שנת הלימודים בתיאום ביניהם עד כמה שניתן; פנייה של המל"ג למוסדות לגבי המעניםהמתוכנניםלסטודנטים. 4. הרחבת המענה של המוקד הטלפוני:בעקבותפרוץהמלחמההרחיבההמל"גאתהמענה של המוקד הטלפוני לפניות הציבור, שפעל כבר לפני המלחמה. זאת במטרה לרכז את המענים ולהנגישםלסטודנטיםהזקוקיםלכך.היאתגברהאת המוקד באנשי צוות נוספיםוהרחיבהאת שעות פעילותו כדי לתת מענה לסטודנטים הלומדים במוסדות להשכלה גבוהה ומבקשים סיוע בשל המצב. כמו כן, בד בבד עם הרחבת המוקד פתחה המל"ג אפיקי פניות נוספים, כגון רשתות חברתיות ודואר אלקטרוני,וכןפרסמה והעלתה קמפיינים בערוציהמדיה השונים כדי לעודד סטודנטיםלפנות אליה. 5. אישור תוכניות תקציביות: בדצמבר 2023 אישרה הוות"ת תוכניות תקציביות בהיקף של כ- 520 מיליון ש"ח25 ( 400 מיליון ש"ח ממקורות עצמאיים של הוות"ת ו- 120 מיליון ש"ח ממשרד האוצר), המיועדות לתמוך במוסדות המתוקצבים. מטרת תוכניות אלה הייתה להבטיח את המשך איתנותם הפיננסית של המוסדות הפועלים באזורי לחימה ובקווי העימות בדרום ובצפון (המכללה האקדמית ספיר ו המכללה האקדמית תל חי) וכן תקצוב פעולות שיאפשר יישום מיטבי של הכללים בנוגע לסטודנטים משרתי מילואים, ויישום המתווים שקבעו המוסדות. מתוך הסכום האמור יועדו 320 מיליון ש"ח להבטחת איתנותם הפיננסית של המכללה האקדמית ספיר והמכללה האקדמית תל חי - 80 מיליון ש"ח למתן מלגות בגובה שכר לימוד מלא לסטודנטים בשנת הלימודים התשפ"ד ו- 240 מיליון ש"ח רשת ביטחון לירידה במספרי הסטודנטים; 140 מיליון ש"ח נועדו לסייע לכלל המוסדות להקיםמערךהוראהראוילהשלמותעבורסטודנטיםמשרתימילואיםאובני/בנותזוגם.כמוכן,יכול היה המוסד לנצל כספים אלה גם עבור סיוע נפשי ופסיכולוגי שהוא יעמיד לרשות משרתי המילואים (להלן - תוכניתהתמיכה למתן מענה למניעת נשירה וגרירתתואר;)60 מיליון ש"ח נועדו להגדלת קרן הסיוע עבור סטודנטים המשרתים שירות משמעותי במילואים26 (להלן - מערך התמיכה במוסדות). בינואר 2024 החליטה הוות"ת כי תוכנית התמיכה למתן מענה למניעת נשירה וגרירת תואר תחול גם על סטודנטים המשרתים בכוחות הביטחון אשר נעדרו מהלימודים עקב המלחמה. נוסף על כך, במרץ 2024 החליטה הוות"ת על הקצאת נתח תקציבי נוסף למוסדות בסך של כ- 55 מיליון ש"ח (50 מיליון ש"ח ממשרד האוצר ו-5 מיליון ש"ח ממקורות עצמאיים של הוות"ת) עבור שכפול קורסים (העברת 24 החלטת המל"ג 548/14 17.10.23 . 25 החלטת ה וות"ת, 4.12.23 . 26 תקציבזהניתןעבורהענקת6,000 מלגותבסך5,000 ש"חלשנה,כלאחתלמשךשנתייםלסטודנטיםמשרתימילואים, ברמתנזקקות גבוהה, שלא נמצאו זכאיםבהקצאה המקורית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 105 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל אותו קורס בסמסטר עוקב) כדי לתת מענה רחב בדבר מניעת נשירה וגרירת התואר לסטודנטים המשרתים מעל100 ימי מילואים (להלן- תוכנית100 פלוס.) 6. פעולות נוספות לסיוע לסטודנטים משרתי מילואים: האגף האקדמי המקצועי במל"ג פעל בכמה דרכים נוספות כדי לסייע לסטודנטים משרתי מילואים, ובהן העלאת המודעות לחיילי המילואים בנוגע לזכויותיהם באמצעות קמפיינים ברשתות החברתיות וברדיו; הנגשת המידע באתר המל"ג במרשתת (אינטרנט) באמצעות פרסום רשימת רכזי המילואים בכל המוסדות להשכלה גבוהה בארץ (הרשימה הועלתה לאתר בשבוע הראשון של המלחמה) והעלאת "שאלות ותשובות" לסטודנטים (הדבר נעשה בחודש הראשון למלחמה); ריענון המידע על זכויות חיילי המילואים ובני/בנות זוגם באמצעות שליחת מכתב למוסדות באוקטובר 2023 ; קיום מפגשי ריענון לצוותים מהמוסדות, בשיתוףהקמל"ר שבהםנכחו יותר מ- 200 אנשי צוותמהמוסדות. קביעת הוראת שעה לתיקון כללי זכויותהסטודנט עם התמשכות המלחמה, ועל אף הפעולות השונות שנקטה המל"ג, עלה הצורך ליצור מענה רוחבי ומקיף יותר מזה המעוגן בכללי זכויות הסטודנט, כאשר בו זמנית נוצר מצב שבו מוסדות הלימוד הציעו מתווים שונים לסטודנטים משרתי מילואים, הכוללים התאמות לימודיות, מלגות ומענקים. כפועל יוצא קיבלו סטודנטיםאשרשירתוכתףאלכתףסיועשונהכתלותבמוסדהלימודיםשאליוהשתייכו.עםפתיחתשנת הלימודים התשפ"ד החלו להישמע תלונות רבות מצד סטודנטים ומצד עמותות הפועלות למען משרתי המילואים, בנוגע לחוסר האחידות בין המתווים ולפערים בין המענים שהוצעו לבין הצרכים בפועל של הסטודנטים. עלרקעה ת משכותהמלחמה,וביןהיתרבעקבותיוזמותמשפטיותואחרותמצדסטודנטים,גיבשההמל"ג הצעה לתקן בהוראת שעה למלחמת חרבות ברזל את כללי זכויות הסטודנט27. ביוני 2024 פורסמו כללי זכויות הסטודנט (התאמות לסטודנטים המשרתים בשירות מילואים)(הוראת שעה), התשפ"ד- 2024 (להלן - הוראת השעה)ובהתאםלכללים אלו פעלו המוסדות. הוראתהשעההרחיבהאתהמעניםשהמוסדותמחויביםלתתלמשרתיהמילואים,מעברלמעניםהקבועים בכללי זכויות הסטודנט. לצד ההתאמות המחייבות האמורות יצוין כי בדומה למצב הדברים שהיה נהוג קודם לכן, כל מוסד אקדמי רשאי היה להרחיב מענים אלו אם הוא מצא לנכון לעשות כן. להלן בתרשים מוצגיםהמענים שהמוסדות מחויביםלתת לסטודנטים משרתי מילואים, לפי הוראת השעה: 27 החלטת המל"ג: הצעה לתיקון לכללי זכויות הסטודנט (התאמות לסטודנטים המשרתים במילואים), תשע"ב- 2012 (הוראת שעה - מלחמת "חרבות ברזל.)"3.24 מבקר המדינה | דוח מיוחד 106 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תרשים4 : המענים העיקריים שהמוסדותלהשכלה גבוהה מחויביםלתתלסטודנטים משרתי מילואים, לפי הוראת השעה של המל"ג עלפיהוראתהשעה,בעיבודמשרדמבקר המדינה. בתשובתו מיולי 2025 מסר הקמל"ר (להלן - תשובת הקמל"ר) כי גיבוש הצעת התיקון לכללי זכויות הסטודנט נבע בין היתר מיוזמות משפטיות ואחרות ומהצורך לפשר בין עמדות המוסדות האקדמיים ובין ארגוני הסטודנטים. הקמל"ר ציין בתשובתו כי לאחר פרסום מתווה ההתאמות ירד במידה ניכרת מספר הפניותלצוות הסטודנטים הייעודי של הקמל"ר בעניין ההתאמות שהציעוהמוסדות. מהאמורלעילעולהכילגבישנתהלימודיםהתשפ"דהחליטההמל"געלשורהשלצעדיםשמטרתםלהעניק הטבותוהתאמותלסטודנטיםמשרתימילואים.יצויןכיאומנםישבהחלטותאלוכדילשקףאתמחויבותה של המל"ג לסטודנטים משרתי מילואים, אבל כדי לתת להם מענה מיטבי אין די בקבלת החלטות וקיימת חשיבות מרובה לוודא כי החלטות אלו מיושמות בפועל. לצורך כך, נדרש לפקח על המענה הניתן בפועל לסטודנטים האמורים במוסדות השונים (בעניין זה ראו בהרחבה להלן בפרק "פיקוח של המל"ג על סיוע המוסדותלסטודנטים משרתי מילואים.)" מבקר המדינה | דוח מיוחד 107 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל החזר כספי לסטודנטים שביטלולימודיהםבשל שירות המילואים לכל מוסד לימוד יש נהלים בנוגע להחזר כספי הניתן לסטודנט המחליט על הפסקת לימודיו או על ביטול הרשמה. ככלל, מוסדות לימוד אינם נותנים החזר במצב של ביטול הרשמה, בהתאם להמלצת ועדת מלץ משנת 1996 28 , והיקף החזר שכר הלימוד נגזר ממועד ההודעה על הפסקת הלימודים, כאשר קיים מועד אשר אחריולא יינתן עוד החזר.חוק זכויותהסטודנט קובעתקרהלדמיה רשמה29 . לפי המל "ג,ועדתמלץהמליצה כילאיינתןהחזרעבורדמי הרשמהבמקרהשלביטולהרשמהוכןהמליצה לקבוע את הזכאות לקבל החזר כספי בגין הפסקת הלימודים כתלות במועד הביטול ובהתאם למועדים מוגדרים, וכי אין למל"ג דרךלשנות את המלצות ועדת מלץ , אשרעוג נו לימים בהחלטת ממשלה. עלהכיהמל"גלאקבעההנחיותהמתייחסותלמצבהייחודישנוצרבעקבותמלחמתחרבותברזלוהנוגעות להחזר כספי בגין ביטול הרשמה והחזרי שכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים ונאלצו לבטל אולהפסיק אתלימודיהם. ה מל"גמסרהבתשובתה למשרדמבקרהמדינהביולי2025 (להלן- תשובתהמל"ג)כיטיפלהבעשרותפניות בנושאים כלכליים שלא כללו פניות בנושאי החזר שכר לימוד או החזר דמי הרשמה בשל שירות מילואים. עודמסרההמל"גכיבכלהקשורלפניותבנושאיתמיכהוסיועכלכלי,המוסדותלהשכלהגבוההגילונכונות גבוהה לשיתוףפעולה והתגייסולמתן מענה מהיר. לפי שאלון המוסדות שהפיץ משרד מבקר המדינה, בעקבות המלחמה נאלצו מאות סטודנטים שנקראו לשירות מילואים כדי להגן על המדינה לבטל את הרשמתם ללימודים או להפסיק את לימודיהם לאחר שהחלו אותם. במסגרת שאלון המוסדות,משרד מבקר המדינה בדק אם מוסדות הלימודנתנוהחזר כספי לסטודנטיםמשרתימילואיםאשרביטלואתהרשמתםללימודיםבמוסדאוהודיעועלהפסקתלימודיהם. להלן הממצאים מהשאלון30 . 28 דוחהוועדההציבוריתלקביעתגובהשכרהלימודומפעליהסיועלסטודנטיםבמוסדותלהשכלהגבוההלשניםתשנ"ז- תשס"אבראשותו של שופטביהמ"ש העליון (בדימוס) יעקבמלץ, ספטמבר1996 . יצויןכי הוועדה הציבוריתלהורדה הדרגתית של שכר הלימוד במוסדות להשכלה גבוהה ולבחינת הקלות אפשריות נוספות לסטודנטים בראשותו של נשיאביתהמשפטהמחוזי(בדימוס)ד"ראליהווינוגרד,אפריל2001 אימצהאתהמלצותועדתמלץ,ועוגנהבהחלטת ממשלה2872 ( 28.1.01 .) 29 סעיף 10 בחוק זכויות הסטודנט. 30 ובהתאם לתשובותהמוסדות לטיוטת הדוח. מבקר המדינה | דוח מיוחד 108 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תרשים5 : פילוח החזרי דמיהרשמה ושכרלימוד עלידי25 מוסדותלימוד במקרה שלביטוללימודים של סטודנטיםמשרתי מילואים נמצא כי 32% מ- 25 מוסדות הלימוד שנבדקו (8 ) במסגרת שאלון המוסדות דיווחו כי לא החזירו דמי הרשמה לסטודנטים שביטלו את הרשמתם עקב שירות מילואים31 ; % 44 מהמוסדות ( 11 ) דיווחו כי החזירו דמי הרשמה לסטודנטים שביטלו את הרשמתם עקב שירות מילואים; ו- 24% מה מוסדות(6) דיווחו כי לא ידעו מי מאלו שביטלו את הרישום שמרת במילואים ומי לא משרת עוד נמצא כי 12% מהמוסדות (3) החזירו שכר לימוד חלקי לסטודנטים משרת י מילואים שהפסיק ו את לימודי הם עקב שירות המילואים32 .שאר המוסדות(88% דיווחו כי החזירושכרלימוד מלא לסטודנטים כאמור.) הטכניון - מכון טכנולוגי לישראל (להלן - הטכניון) מסר בתשובתו מיוני 2025 (להלן - תשובת הטכניון) כי לא מקובל שדמי הרשמה יוחזרו למועמדים, שכן הם החזר מינימלי של העלויות הכרוכות בטיפול בכל תהליך הרישום והקבלה של המועמדים. הטכניון הוסיף כי דמי הרשמה נגבים ממועמדים שהתקבלו ללימודים וממועמדים שלא התקבלו ללימודים, ומכאן שהציפייה להחזר דמי הרשמה לחלקם איננה סבירה.הטכניון ציין כי פחותמעשרה סטודנטים ביטלו אתרישומם ללימודים בועקב שירות המילואים. המרכז האקדמי רופין מסר בתשובתו מיולי 2025 כי בנוגע להחזר דמי הרשמה הוא פועל על פי המדיניות שהומלץעליהבמסקנותועדתמלץ,אשרלמיטבידיעתואומצועלידיהמל"גוהןבבחינתמדיניותמחייבת. עוד מסר המרכז האקדמי רופין כי הוא מחויב לפעול באחריות תקציבית ומתוך זהירות רבה בכל הקשור 31 להלן המוסדות שדיווחו כי לא החזירו דמי הרשמה למשרתי מילואים: אוניברסיטת אריאל בשומרון, אוניברסיטת תל אביב, אוניברסיטת בן-גוריון בנגב, האוניברסיטה העבריתבירושלים,הטכניון - מכון טכנולוגי לישראל, המכללה האקדמיתאשקלון, עזריאלי - מכללהאקדמית להנדסהירושליםוהמרכז האקדמירופין. 32 להלןהמוסדותשדיווחוכיהחזירושכרלימודחלקילסטודנטיםמשרתימילואיםשהפסיקואתלימודיהםעקבשירות המילואים: אוניברסיטת תל אביב; שנקר - הנדסה. עיצוב. אמנות; והמרכז האקדמירופין. מבקר המדינה | דוח מיוחד 109 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל בשימוש בכספי הציבור, ולפיכך לא ניתן לצפות ממנו להשיב לסטודנטים דמי הרשמה. המרכז האקדמי רופין הוסיף כי אםהמל"ג תקבע מדיניות שונהלעניין זה,הוא יפעל בהתאםלמדיניות שתיקבע. האוניברסיטההעבריתבירושליםמסרהבתשובתהמיולי2025 כילאהוחזרודמי הרשמה,למעטבמקרים חריגים, מאחר שהם במהותם תשלום בעבור שירות שניתן בעת הרישום לאוניברסיטה. אוניברסיטת בן- גוריון בנגב מסרה בתשובתה מיוני 2025 כי לא זכורה לה פנייה בהקשר של החזרת דמי הרשמה . נוסף על כך, אוניברסיטת בן-גוריון בנגב איפשרה לשמור את הקבלה של תשלום דמי ה רשמה לאוניברסיטהלשנההעוקבת, כך שהנרשמים לאנדרשו להירשם שוב ומקומם הובטח. שנקר - הנדסה. עיצוב. אמנות (להלן - שנקר) מסרה בתשובתה מיוני 2025 כי סטודנטים שביקשו להפסיק את לימודיהם קיבלו החזר שכר לימוד בהתאם לתקנון שנקר, פרט למקדמה, משום שעל פי ועדת מלץ המקדמהמוחזרתעד15 בספטמבר(כלומר,לפנישבעהבאוקטובר).עםזאת,שנקרהציעלמשרתימילואים פתרונות שונים בנוגע להחזר שכר לימוד - העברת המקדמה ודמי ה רשמה לשנת הלימודים התשפ"ה (אוקטובר2024 - ספטמבר2025 )ללאצורךבקבלהמחדש,החזרשלמחציתהמקדמה,ובמקריםשלמספר ימי מילואיםחריג אף אושר החזר מלא שלהמקדמה. יצוין כי קרןהסיועלמשרתי מילואים של צה"ל, מאפשרתלפיפרסומיה, לסטודנטיםלפנותבבקשה לקרן כדי לקבל סיוע כספי בגין ביטול קורס או שנת לימודים, בכפוף להצגת אישור ממוסד הלימודים על כך שהוא לא נתן החזר כספי33 . הקמל"ר הוסיף בתשובתו כי עד מועד התשובה התקבלו בקרן הסיוע למשרתי המילואים בקשות מעטות בלבד בנושא זה. הקמל"ר הוסיף כילמעט כמהפניות שהתבררו כמחלוקת טכנית על היקפי החוב והיתרה (ואשרנפתרובסופושלדבר),צוותהקמל"ראינומכירמקריםשלמוסדמפוקחעלידיהמל"גשלאהחזיר כספים כאמור. מומלץכי המל"ג תבחןאתהאפשרותלקביעת הנחיות שיחייבואתמוסדותהלימוד להחזירדמי הרשמה ו שכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים בעקבות מלחמת חרבות ברז ל, זאת מאחר שדוח ועדת מלץ התייחס לביטול הרשמה והפסקת לימודים במצב של שגרה, ומאחר שקיים שוני מהותי בין סטודנטהמבקשלבטלאולהפסיק את לימודיובמצברגילבליןסטודנטמשרתמילואיםהנאלץ לבטלאו להפסיק את לימודיו עקב שירות המילואים. עד גיבוש ההנחיות מוצע שמל"ג, המוסדות וצה"ל ינגישו את המידעאודות האפשרותלהחזרים בגיןביטוללימודים עלידי קרן הסיועלמשרתימילואים. 33 אתר המרשתת של קרן הסיוע של קמל"ר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 110 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל מידת שביעות הרצוןשלסטודנטים משרתי מילואים מסיוע המוסדות כדילבחוןאםהפעולותשהמל"גוהמוסדותלהשכלהגבוההנקטווהמעניםשהםהציעולסטודנטיםמשרתי מילואים לאחר פרוץ מלחמת חרבות וברזל תואמים לצרכים ולרצונות של משרתי המילואים, קיימת חשיבות רבה בבדיקת שביעות הרצון של סטודנטים אלו מהסיוע שהם קיבלו. להלן בתרשים ממצאי סקר הסטודנטים שערך משרד מבקר המדינה בנוגע למידת שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מהסיוע שהמוסד הציעלהם: תרשים6 : שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואיםמהסיועשניתןלהם,לפי סקר הסטודנטים שביצעמבקרהמדינה עלפי נתוני סקר הסטודנטים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי 41% מהמשיבים ציינו כי הם אינם שבעי רצון מהסיוע שהמוסד הציע להם בשל היעדרותם עקב שירות המילואים ושיעור ניכר מהמשיבים בסקר (45% ) ציינו כי המתווה לשנת הלימודים התשפ"ד במוסד בולמדולא הצליחלספק להם ודאות בנוגעלהשלמת הלימודים. למוסדות התאפשר כאמור להציע מגוון של הטבות והתאמות לסטודנטים משרתי מילואים, ומוסדות שונים הציעו התאמות שונות. בתרשים שלהלן מוצגת השוואה בין דרכי הסיוע האקדמי שנתפסו בעיני הסטודנטים כמועילותלבין המענים שהסטודנטים ציינו כיניתנו להם בפועל: מבקר המדינה | דוח מיוחד 111 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תרשים7 : סוגי הסיוע הרצוייםלסטודנטים לעומת המעניםשהסטודנטיםציינוכי ניתנו בפועל עלפי נתוני סקר הסטודנטים,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשיםעולהכיאיןהתאמהביןארבעמתוךחמשדרכיהסיועהאקדמישהסטודנטיםשענועלהסקר תפסו כמועילות ביותר (תגבורים ות רגולים, סיכומים כתובים של שיעורים, קורסים מרוכזים ושבוע השלמה) לבין השירותים שהסטודנטים ציינו כי המוסדות הציעו בפועל; למשל, סטודנטים ציינו כי המוסדות מיעטו להציע תגבורים ותרגולים וסיכומים כתובים של שיעורים (31% ו- 8% , בהתאמה) אף שהםהיו מעוניינים בהם במידהרבה (60% ו- 53% בהתאמה.), עוד בחן הסקר את מידת שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מכמה מענים מרכזיים שהציעו המוסדות.הנתונים בתרשיםלהלן: מבקר המדינה | דוח מיוחד 112 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תרשים8 :שביעות רצון הסטודנטיםמשרתימילואים ממענים מרכזיים שהציעו המוסדות,שנת הלימודים התשפ"ד עלפי נתוני סקר הסטודנטים,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי 45% - 72% מהסטודנטים ציינו כי מידת שביעות רצונם מהמענים שנתפסו בעיניהם כמועיליםביותר(סיכומיםכתובים,הקלטותשלהשיעורים,תרגוליםותגבוריםוהתאמהאישית)הייתה בינונית עד מועטה או כלל לא קיימת. עוד עולה כי 59% מהסטודנטים ציינו כי שביעות רצונם מהקשר השוטף עם המוסדות גם היאבינונית עד מועטה או כלל לאקיימת. מניתוח הסיבות לשביעות הרצון במידה בינונית עד מועטה מהמענים שהציעו המוסדות, ציינו המשיבים, מתוך רשימה סגורה, בין השאר את הסיבות האלו: כמות לא מספיקה של תגבורים וחוסר התאמתם ללוחות הזמנים של הסטודנטים; היעדר אמצעים מתאימים למוסד; היעדר נכונות של המוסד להתגמש ולהציע פתרונות מתאימים; איכות נמוכה של הסיכומים הכתובים; אי- הכללה של כל החומר הנלמד בסיכומיםהכתובים והפצתם במועד מאוחר מדי; איכותירודה של ההקלטות של השיעורים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 113 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל יצוין כי בפברואר 2024 נערך סקר של התאחדות הסטודנטים הארצית34 שבחן את השפעת המלחמה על מצבםשלהסטודנטים.הסקרשכלל7,350 משיביםהעלהביןהיתרכי40% ממשרתיהמילואיםלאהיו מרוציםמהמתווהלמשרתימילואיםשפורסםעלידימוסדותהלימוד,77% סברוששירותמילואיםנוסף יקשה עליהם לסיים את לימודיהם ו- 40% הציפו את החשש מהיכולת לעמוד בדרישות התואר לאור המתווהשהוצג. במללהפתוח בסקרהסטודנטים שביצעמשרד מבקרהמדינה ציינוהסטודנטים את הדבריםהאלו: ...המרצים והמתרגליםמתקשיםמאודעם לא כל המרצים והמתרגליםמקליטים ההקלטותוהשיעורים ההיברידיים,מה שיעוריםבטענה שאינםמחויבים לספק יותר שפוגעברמתההקלטה, חלקים ללאקול, מהקלטה אחת לכל שיעורכשבפועלקורה ללאמצגת, וזה הופך את הניסיון להשלים מצב שחסרות הקלטות לשיעוריםמסוימים לקשהבמיוחדולא איכותי" בעקבות חוסר סנכרון" הפערהכי גדול שיש לתקןהואהיחסהאישי והקשב עבור המילואימניקים- המוסדצריך ...אנימצאתי את עצמי בתוך עזה חושב המון להיותאקטיבי, להיות מעורב יותר, ליזום עלהפעריםשיש לי ואיך אני משליםאותם מהלכיםולקדם אתהמנהלות שלנו כי אנחנו כי לא כל ההקלטותעובדותכמו שצריךוכי בכלללא מצליחיםלחשוב עליהן תוךכדי הכיתהרצהולי אין זמן להשלים" השירות" התחושההכלליתשלי הייתה שאני זה שצריך לרדוף אחר מוסדהלימודים ואחרי כל מרצה כדי לקבל הקלטות" 34 התאחדות הסטודנטים והסטודנטיותהארצית, "סקר הסטודנט/ית 2024 - מהדורת 'חרבות ברזל."' מבקר המדינה | דוח מיוחד 114 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל האמור לעיל מחזק גם הוא את חוסר שביעות הרצון כפי שהוא בא לידי ביטוי בסקר הסטודנטים. כדי להשלים את התמונה בדק משרד מבקר המדינה בשאלון המוסדות את המידה שבה מעריכים המוסדות האקדמיים את מידת שביעות רצוןהסטודנטים מהמענההאקדמי שהם הציעו. הנתונים בתרשים להלן: תרשים9 : הערכת המוסדות את שביעות רצון הסטודנטים מהמענה האקדמי שהציעו להם35 עלפי נתוני שאלון המוסדות, בעיבודמשרד מבקרהמדינה. 35 המוסדותנשאלובאופןכללי"באיזומידהאתםסבוריםשהסטודנטים שבעירצוןמהעזרההאקדמיתשהמוסדהציע להםכדילהתמודדעםהפעריםשנוצרואצלםבשלשירותהמילואיםבמלחמתחרבותברזל?".התשובותנמדדובסולם של1 (בכלל לא) עד5 במידהרבה מאוד.)( מבקר המדינה | דוח מיוחד 115 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל מהתרשים עולה כי המוסדות היו סבורים כי באופן כללי הסטודנטים היו שבעי רצון מהמענה האקדמי שניתן להם, כאשר כ- 72% מהמוסדות (18 מ- 25 ) העריכו כי הסטודנטים היו שבעי רצון במידה רבה או רבהמאוד. בביקורת עלה כי הערכת המוסדות בנוגע למידת שביעות רצון הסטודנטים מתפקוד המוסדות שונה מ העולה מתשובות הסטודנטים לסקר של משרד מבקר המדינה מיוני 2024 , ולפיהן 41% מהם לא היו שבעי רצון מהסיוע שהמוסד הציע להם, ו- 28% מהם היו שבעי רצון במידה בינונית בלבד, וכן מהעולה בסקר של התאחדות הסטודנטים מפברואר 2024 , לפיו 40% מהסטודנטים לא היו מרוצים מהמתווה למשרתי מילואים ו- 77% סברוששירותמילואים נוסף יקשה עליהם לסייםאתלימודיהם. ב פברואר 2025 נערך סקר נוסף של התאחדות הסטודנטים כדי לבחון את התמורות שהתרחשו בתפיסות הסטודנטים בעקבות המלחמה36 . התוצאות הצביעו על שיפור מסוים במידת שביעות הרצון ממתווה הלימודים, כאשר 57% מהסטודנטים ששירתו במילואים הביעו מידת שביעות רצון גבוהה, לעומת 26% בשנת 2024 . עם זאת, הסקר שנערך על ידי התאחדות הסטודנטים בפברואר 2025 העלה כי 22% מהסטודנטים ששירתו במילואים (אחד מתוך חמישה) לא הצליחו לסיים את הסמסטר כמתוכנן, תוך עמידה בכל החובות האקדמיות, ו- 48% הצליחו אומנם לעמוד בדרישות הקורסים אך חוו קשיים גדולים. כמו כן, 29% מהסטודנטים ששירתו 35 ימים ומעלה במצטבר בסמסטר א', או 60 ימים ומעלה במהלך שלושת החודשיםשלפניפתיחתהסמסטר,לאסיימואףלאקורסאחדבסמסטר אוסיימורקחלקמהקורסים. זאתועוד,כ- 33% מהסטודנטיםנאלצולקחתשיעוריםפרטייםבעקבותהחסרתחומרלימודיעקבשירות המילואים,ו- 30% ציינוכילאקיבלותמיכהמספיקהמהמוסדותהאקדמיים.בכלהנוגעלמצבםהנפשי, דיווחו66% מהסטודנטים ששירתו במילואים עלקשיים רגשיים עם החזרהלספסל הלימודים. סקר זה ממחיש כי גם בשנת הלימודים התשפ"ה, שנפתחה יותר משנה לאחר פרוץ המלחמה, שיעור ניכרמהסטודנטים ה משרתי םבמילואיםעדייןלאקיבלותמיכהמיטביתמהמוסדות,אףשנרשמהמגמת שיפור לעומת שנת הלימודים התשפ"ד. לא זו אף זו, הסקר ממחיש את הפגיעה המתמשכת בלימודים האקדמיים של הסטודנטים - אחד מתוך חמישה סטודנטים ששירתו לא הצליחו לסיים את הסמסטר כמתוכנן. גם שנה לאחר תחילת המלחמה מערך התמיכה של המוסדות עדיין אינו נותן מענה מספיק, וזאת משום העובדה שיש סטודנטים ששירתו במילואים ונאלצו לממן שיעורים פרטיים כדי לעמוד בחובותיהם האקדמיות. התאחדות הסטודנטים מסרה בתשובתה מיולי 2025 (להלן - תשובת התאחדות הסטודנטים) כי יש צורך במענים איכותניים להשלמת החומר, ולא רק במענים טכניים (דוגמת פטור מנקודות זכות, עובר בינָרי37 36 גםסקר2025 נועדלבחוןאתמצבםשלכללהסטודנטיםבראיהמלחמהבהיבטהאקדמיואתחוסנםהנפשי,הכלכלי והחברתי, תוך דגש על אוכלוסיית משרתי המילואים והסטודנטים אשר פונו מבתיהם. גם מהדורה זו נערכה בשיטה של סקר אינטרנטי ודגמה 9,500 משיבים, ומהם יותר מ- 2,800 סטודנטים משרתי מילואים. בסקר מצוין כי טעות הדגימהנאמדתכב- 1.5% ברמתביטחוןשל99% ביחסלאומדניםהשונים.התאחדותהסטודנטים,סקרהסטודנט/ית 2025 - מהדורת "חרבות ברזל." 37 המרתציור מספרי בקורס בציון עובר/לא עובר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 116 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל וכד.)' התאחדות הסטודנטים ציינה כי יש לשפר את היצע התרגולים והשעות הפרונטליות למשרתי המילואים עם סגל ההוראה וכן את ה איכות ו הנגישות של החומר שצריך להשלים (סיכומים והקלטות). התאחדות הסטודנטים הוסיפה כי היא מציעה לעגן, בין במתווה מוסכם ובין בכללי זכויות הסטודנט או בהחלט ה שלהמל"ג, סטנדרטיםוקריטריונים אחידים להשלמת החומר ולאיכותו. המל"ג מסרה בתשובתה כי סקר שביעות רצון אינו מעיד בהכרח על איכות התוכנית והמענים שהיא מספקת. המל"ג ציינה כי התוכנית לשנת הלימודים התשפ"ד למתן סיוע לסטודנטים משרתי המילואים ולמוסדות המתוקצבים על ידי הוות"ת גובשה נוכח הצורך הדחוף שעלה עם תחילת המלחמה וכדי לספק מענה מהיר למוסדות ולסטודנטים הרבים שגויסו למילואים. המל"ג הוסיפה כי התוכנית נבנתה בשיתוף ור"ה, ור"מ והתאחדות הסטודנטים. כמו כן, המתווים למשרתי המילואים שהעבירו המוסדות לוות"ת כללו אישור שהם גובשו בתיאוםעם אגודתהסטודנטים המקומית. סקר מידת שביעות רצון הוא כלי שבעזרתו המוסדות יכולים לקבל משוב מהסטודנטים, ללמוד וליישם שיפורים נדרשים. המוסדות להשכלה גבוהה נוהגים לערוך סקרי הערכת הוראה בקרב הסטודנטים כדי ללמודעלמידתשביעותהרצוןשלהםועלהפעריםבתחוםהה וראהבמטרהלשפרה38 .סקרלבחינתשביעות רצון הסטודנטים מהמענים שניתנו יכול לספק למוסדות מידע על הקשיים שבהם נתקלים הסטודנטים, וכפועליוצאלשפראתהמעניםהנדרשיםבהתאם.ביצועסקרגםעשוילשמשאתהמוסדותלבנייתתוכנית עבודה סדורה והקצאת המשאביםהנדרשים לממשה ביעילות. משאלון המוסדות שערך משרד מבקר המדינה39 עלה כי רק 9 מ- 5 2 מוסדות ביצעו סקר שביעות רצון בקרב סטודנטיםמשרתימילואים .מוסדאחד לאצייןכיצדבחןאתשביעותהרצוןשלסטודנטיםמשרתי המילואים, ושאר המוסדות ציינו כי בדקו את שביעות הרצון של סטודנטים אלה באופן אחר40 . נמצא כי המל"ג לא הנחתה את המוסדות להשכלה גבוהה לבצע סקרי שביעות רצון בקרב סטודנטים משרתימילואיםולעקובאחרצורכיהםהשונים,לצורךטיובהמעניםשהםמציעיםלהם,בדומהלסקרים השנתייםלהערכת הוראה שהמל"גהנחתהאת המוסדותלהשכלה גבוההלבצע. לדעתמשרדמבקרהמדינה,קיימתחשיבותשמוסדותהלימודיבחנואתמידתשביעותהרצוןכדילזהות אם המענים שהמוסד מציע מתממשים בפועל וכן לבדוק את איכותם ומהם הצרכים של סטודנטים משרתימילואים; והכול, כדישהמוסדות יוכלולטייב ולהתאיםאת המענה הניתן לסטודנטיםאלו. מ שרד מבקר המדינה ממליץ למוסדות להשכלה גבוהה לבצע סקרי שביעות רצון תקופתיים בקרב סטודנטים משרתי מילואים, כדי לבדוק את מידת שביעות רצונם מהמענים שהמוסדות מציעים להם ולטייב את המענים בהתאם לצרכים שעולים מהסקר. זאת בדומה לסקרים שביצעו 9 מהמוסדות שענו על השאלון. ביצועם של סקרים אלו חשוב בייחוד נוכח התמשכות המלחמה וה עול המצטבר ש נושאים 38 החלטת המל"ג, "שיפור איכות ההוראהוהבטחתה," 10.11.15 39 ובהתאם לתגובות המוסדות על טיוטתהדוח. 40 לדוגמה, באמצעות פגישות עם אגודות סטודנטים, סקר שביעות רצון בקרב הסגל, סקר שביעות רצון בקרב כלל הסטודנטים לגבי המענים לקשיים הנובעים מהמלחמה, מפגשים עם סטודנטים, תקשורת אישית וישירה עם סטודנטיםמשרתי מילואים וניתוחתלונות של סטודנטים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 117 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל משרתיהמילואים,וכדי לוודאכימוסדותהלימודעושים כלשניתןכדישהסטודנטיםמשרתיהמילואים לאי יפגעובכל הנוגעלהשכלה האקדמית שלהם. מוצע כי המל"ג תנחה את המוסדות לבצע סקר שביעות רצון תקופתיים בקרב סטודנטים משרתי מילואים, בדומה להנחיית המל"ג לבצע סקרי הוראה, וזאת כדי לתת להם את המענים היעילים ביותר עבורם, הן ברמה המוסדית והן ברמת הפקולטה. עוד מוצע כי המל"ג תבחן באופן עצמאי את שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים או תבקש מהמוסדות את סקרי שביעות הרצון שהם ביצעו, ואם תעלה בסקר שביעות רצון נמוכה של סטודנטים משרתי מילואים - תבחן את הסיבות לכך. כמו כן מוצע כי המל"ג תשים דגש בפעולותיה על שיפור המענים הניתנים לסטודנטים משרתי מילואים במוסדות שבסקריעלהכי שביעות רצון משרתי המילואים הלומדים בהםהיאנמוכה. ✰ קיימת חשיבות רבה לכך שסטודנטים משרתי מילואים, שחלקם נאלצו לעזוב את שגרת חייהם לתקופה ממושכת ולשלם מחיר משפחתי וכלכלי כבד, יחושו כי מוסדות הלימוד, כמו גם שאר מוסדות המדינה, נרתמים ועושים כל שביכולתם לעמוד לצידם ולתת להם את התנאים הנדרשים כדי שיוכלו להשלים את לימודיהם. למערכת ההשכלה הגבוהה אחריות כפולה כלפי אוכלוסייה זו הן מתוך הכרת תודה והן מתוך החובה להבטיח שוויון הזדמנויות אמיתי. על כן מתן מענה ראוי למשרתי המילואים הוא חובה מוסרית, שכןהחברהבכללותהנהניתמתרומתם,ואיןזהראויכיישלמועלכךמחיראישיאואקדמייתרעלהמידה. ור"ה מסר בתשובתו מיולי 2025 (להלן - תשובת ור"ה) כי האוניברסיטאות נרתמו והתגייסו לביצוע ההתאמות הנדרשות ולהתמודדות עם האתגרים שניצבו לפניהן וסיפקו מענה דינמי שהלך והשתכלל ככל שהחודשים עברו. הסיוע של האוניברסיטאות כלל מתן מלגות סיוע לסטודנטים, סיוע נפשי באמצעות השירותים הפסיכולוגיים המוסדיים ומענה אקדמי (פטורים מקורסי בחירה, ציוני עובר בינָרי, הערכות חלופיות, מועדי בחינה מיוחדים, דחייה בהגשת עבודות, הקלטה וסיכום בכתב של הרצאות, חונכויות ועוד.) ממצאי סקרי הסטודנטים השונים (סקר הסטודנטים שביצע משרד מבקר המדינה ביוני 2024 וסקרי התאחדותהסטודנטיםמפברואר2024 ומפברואר2025 ) מצביעיםעלכךשמידתשביעותהרצוןשלמרבית משרתיהמילואיםמהמעניםשהמוסדותנתנולהם היא בינוניתעדנמוכה .ממצאיםאלו צריכיםלהדליק נורת אזהרה בקרב המל"ג ומוסדות הלימוד השו נים. יש לקחת בחשבון כי אוכלוסיית הסטודנטים משרתי מילואים נאלצולהתמודד עםמצביםקשים, ולעיתיםלשלם מחיר משפחתי וכלכלי כבד משכך,. עולה הציפייה מהמוסדות לטייב את המענים ככל שניתן על פי הצרכים שהעלו הסטודנטים. הכול, כדי לאפשר למשרתי המילואים לחזור לשגרת חייהם וכדי להעביר מסר ערכי בדבר החשיבות של שירות מילואים כתרומה לחברה ולביטחוןהמדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 118 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל ה פיקוחשל המל"ג עלהסיוע של המוסדות לסטודנטים משרתי מילואים המל"ג כאמורהיאהגוףהמאסדרהאחראי על המוסדותלהשכלהגבוהה. ביןהיתר, תפקידהלהסדיר את פעילות המוסדות להשכלה גבוהה ולפקח עליהם לשם קידום ושמירה על אינטרסים ציבוריים, ובהם גם האינטרסים של ציבור הסטודנטים החלטות המל"ג מחייבות את כלל המוסדות הנמצאים בפיקוחה,. ועליה לאכוף את החלטו תיה. לצורך ביצוע אכיפה ובקרה האגף האקדמי במל"ג מבצע מדי שנה בקרות רוחב במוסדות להשכלהגבוהה בנושאים שונים. בקרהעלביצועמשימותאותוכניותמתוכננותמחזקתאתהקשרביןהגוףהמפקחלגוףהמפוקחומשפרת את יעילות הביצוע41 . הבקרה משמשת כלי להבטחת יישום יעדים ומטרות של גוף או של מוסד. תהליך הבקרה כולל השוואה ביןהביצועלביןהתכנון, ניתוחהפעריםהעולים מההשוואה, הפקתלקחיםוהכנסת שינויים במטרהלהקטיןפערים בלתי רצויים. על פי סעיף 19א לחוק זכויות הסטודנט קבעה המל"ג את כללי זכויות הסטודנט, ומתוקף כך, וגם מתוקף סמכויותיההכלליותכגוףהמאסדרשלההשכלההגבוההבמדינה,היאאחראיתלפיקוחעליישוםהכללים שקבעה. בהתאם לכך, ראוי כי היא תבצע בחינה ובקרה על המענים שקיבלו הסטודנטים בפועל במהלך שנתהלימודיםהתשפ"ד,על פיהמתווים השונים, ועל איכות מענים אלו. היעדרמנגנוני פיקוחסדורים על המעניםהניתנים לסטודנטיםמשרתי מילואים כדילוודאשהחלטותהמל"גמיושמותבפועלוכיסטודנטיםמשרתימילואיםמקבליםאתהמעניםהשונים שהם זכאים להם, נדרשה המל"ג לקדם תוכנית פיקוח ובקרה שתכלול בין היתר הקצאת משאבים וכוח אדם הן במל"ג והן במוסדות האקדמיים. הביקורת בחנה את פעילות המל"ג בנוגע לפיקוח והבקרה שקיימה בנושא. פיקוח ובקרה על יישוםכללי זכויות הסטודנט לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל כללי זכויות הסטודנט נקבעו כאמור בשנת 2012. הביקורת העלתה כי במשך יותר מעשור, עד אוקטובר 2023 , לא בחנה המל"ג באופן רוחבי אם המוסדות להשכלה גבוהה עומדים בכללי זכויות הסטודנט ולא אספה מידע על יישומם; למשל, המל"ג לא ידעה אם המוסדות מינו רכז מילואים, אם נקבעו נהלים להגשתבקשהלהתאמותמצדסטודנטיםמשרתימילואיםואםהמוסדותמפרסמיםמדישנה, ביןהשאר באתרשלהם במרשתת,את הדרכיםלקבלת השירותים המיועדיםלמשרתי מילואים. כחודש לאחר תחילת המלחמה, בנובמבר 2023, החל לראשונה האגף האקדמי במל"ג, באמצעות אגף אכיפה, לבדוק את מידת עמידתם של המוסדות בכללי זכויות הסטודנט ואת יישומן של החלטות המל"ג בנוגע לטיפול בסטודנטים משרתי מילואים. הבדיקה כללה בחינה של אתרי המוסדות במרשתת ושל התקנונים שלהם. 41 מדריךהתכנון הממשלתי (2010 עמ'),76 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 119 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל בדיקת האגף האקדמי לגבי מידת עמידת המוסדות בכללי זכויות הסטודנט ויישום החלטות המל"ג, שבוצעה לראשונה רק לאחר פרוץ המלחמה, העלתה כי חלק מהמוסדות כלל אינם עומדים בכללי זכויות הסטודנט.יצוין כי האגף האקדמי מסרלצוות הביקורתכילאחר פנייתו בנושא תוקנוהליקויים. פיקוח ובקרה על המעניםשהציעו המוסדות בשנתהלימודים התשפ"ד בקרה באמצעות מדידת הביצוע בפועל מאפשרת הערכה מושכלת של תוכניות לצורך ביצוע שינויים42 . מדידת הביצוע מאפשר ת בחינה שיטתית של גורמים להצלחה ולאי- הצלחה, שבעקבותיה ניתן לקיים תהליך הפקת לקחים והסקת מסקנות בדבר התאמת המענים לצרכים, וזאת לצורך טיובם בהמשך, אם יידרש43 . בחודשים יוני-אוגוסט 2024 , לקראת סוף סמסטר ב' של שנת הלימודים התשפ"ד, החל האגף האקדמי לבדוקאתהמענהבפועל לסטודנטיםמשרתימילואיםו את הקשייםהאקדמייםוהמינהלייםבמתןהמענה כאמור.נציגיהאגףהאקדמיקיימופגישותעםמנהלים,אנשיסגל,צוותימינהלהוסטודנטים ב- 20 מוסדות ברחבי הארץ. התובנות שעלו בבדיקה זו הוצגו ל פני פורום החירום וכן בישיבת המל"ג שהתקיימה בספטמבר2024 . הבדיקההאמורההעלתהכיהמוסדותהרחיבואומנםאתהמעניםהניתניםלסטודנטיםמשרתימילואים, מעברלמעניםהקבועים בכללים, אולם נמצאופערים בנוגע להתנהלות השוטפת של המוסדות. ביןהשאר, עלהכיסטודנטיםמשרתימילואיםהלומדיםבשנהא'לתוארהראשוןשנעדרומתחילתהלימודים,פספסו מידע מינהלי חשוב והרגישו מנותקים מהבחינה החברתית וכי רק חלק מהמוסדות הבינו את הבעיה והעניקו לסטודנט החוזר מהמילואים את הידע המינהלי הנדרש. נוסף על כך, נמצא כי מוסדות הלימוד השונים לא שיתפו ביניהם מידע, ולעיתים גם בתוך אותו מוסד לא היה שיתוף מידע לצורך פתרון קשיים ובעיות. לצד הפערים בהתנהלות השוטפת העלתה הבדיקה גם כי כללי זכויות הסטודנט הקיימים אינם נותניםמענהבמצבשבותקופתהמילואיםהארוכהצפויהעודלהימשך,כפישניתןלצפותבשניםהקרובות, ויש לתקן כללים אלו כך שיתנו מענה על קשיים שמשרתי המילואים מתמודדים עימם וצפויים להתמודד עימם ביתר שאת גם בעתיד. בביקורת עלה כי הפיקוח והבקרה של המל"ג על המענה בפועל לסטודנטים בשנת הלימודים התשפ"ד בוצע ו באופן אקראי ולא במסגרת תוכנית סדורה, ובלי שהוקצו לכך משאבים ייעודיים. המל"ג גם לא בחנה אפשרויות שונות בנושא, לרבות האפשרות שהפיקוח והבקרה ייעשו באמצעות מיקור חוץ, או באמצעות מנגנוני אכיפה פנימיים בתוך המוסדות עצמם לבדיקת יישום המענים הניתנים למשרתי מילואים ואיכותם. פורום החירום הוקם כאמור באוקטובר 2023 , בסמוך לפרוץ המלחמה, ותפקידו הוא להמליץ למל"ג בנושאים דחופים הקשורים להשכלה הגבוהה בעת המלחמה ולהציג לפניה צרכים דחופים העולים בשל מצב זה. בחודש וחצי הראשונים לפעילותו ועד פתיחת שנת הלימודים התשפ"ד (בדצמבר 2023 ) קיים הפורוםשישה מפגשים. 42 מדריך התכנון הממשלתי (2010 עמ'),58 . 43 מדריךהתכנון הממשלתי (2010 עמ'),76 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 120 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל פורום החירום שמל"ג ייסד באוקטובר 2023 ושה ורכב משבעה חברי המל"ג ונציג של התאחדות הסטודנטים הארצית , ושב ראש ו עמד יו"ר הוות"ת, הפסיק להתכנס בדצמבר 2023 . הוא התכנס פעם נוספת בספטמבר 2024 - לאחר תום שנת הלימודים התשפ"ד. מכאן עולה כי במהלך כל שנת הלימודים התשפ"ד לא התקיימו ישיבות של פורום החירום, לא נדונו בו ההשפעות של ההתפתחות וההתמשכות של המלחמה על שנת הלימודים ועל הסטודנטיםמשרתימילואים. המל"גמסרהבתשובתהכיחלקמהנושאיםנידונוישירותבפורוםמל"גוייתרואתהדיוןהמקדיםבפורום החירום.יו"רהוות"תמסרבתשובתומיולי2025 כיהמל"גלאהסמיכהאתפורוםהחירוםלדוןבהשפעות שלההתפתחות וההתמשכות שלהמלחמה על שנת הלימודיםועלהסטודנטים משרתיהמילואים. משראתההמל"גלנכוןלהקיםפורוםמצומצםכגוףממליץבנושאיםדחופיםהקשוריםלהשכלההגבוהה בעתהמלחמה,ראויהיה,בעיקרבשלההתפתחותוההתמשכותשלהמלחמהוההשפעההקשהשלמצב זה עלההשכלה הגבוהה, ונוכח תשובתה של המל"ג כי רקחלקמהנושאיםנידונו ישירות בפורוםמל "ג, כי פורוםהחירוםימשיךלפעול ולזהות צרכיםשעולים מןהשטח,לבדוק כיצד הם מקבלים מענה בפועל ולהמליץ למל"ג בנושאים דחופים הקשורים למלחמה ושיכולים להביא למתן מענה מועיל לסטודנטים משרתימילואים. עיגון המתווה שהציעו המוסדות בשנת הלימודיםהתשפ"ה בכללים באוקטובר 2024 דנה המל"ג במענים שיינתנו לסטודנטים בשנת הלימודים התשפ"ה. בדיון הוצגו ההסכמות בין ו עד ראשי האוניברסיטאות , ו עד ראשי המכללות האקדמיות הציבוריות, פורום הנשיאים והנשיאות של המכללות האקדמיות לחינוך בישראל והקמל"ר הנוגעות למענים שהם יציעו למשרתי מילואים בשנת הלימודים התשפ"ה. לפי ההסכמות, המענים שיוצעו בשנת הלימודים האמורה דומים במהותם למענים שהוצעו בשנת הלימודים התשפ"ד והם יינתנו גם לסטודנטים שנעדרו בשל שירות קבע "ייעודי קדמי" או עקב פציעה במלחמה במהלך השירות. כמו כן, לפי ההסכמות, המוסדות יאפשרו גם לסטודנטיםמאוכלוסיותנוספותשאינןמשרתותבמילואיםונתקלובקשייםעקבהמלחמהלפנותבבקשות לקבלת ההתאמות והמענים בדומה לאלו שניתנו למשרתי המילואים, ובכלל זה סטודנטים המשרתים בשירותקבעובמערכתהביטחון,נפגעיהשבעהבאוקטובר,ומשרתיכוחותההצלהוהרפואה(להלן- מתווה התשפ"ה). לפי מתווה התשפ"ה, המוסדות מחויבים לעמוד בתנאיו, ובסוף כל סמסטר יגישו דיווח למל"ג עלעמידתם בתנאיהמתווה, אםיידרשו לכךעלידיאגף האכיפה שלהמל"ג. יצוין כי להבדיל מהמענה שניתן לסטודנטים בשנת הלימודים התשפ"ד, שבא לידי ביטוי בהוראת שעה מחייבתלכלליזכויותהסטודנט,המענה שנדוןבנוגעלשנתהלימודיםהתשפ"ההיה מענהבמסגרתמתווה הסכמישלהמוסדותוהקמל"ר,כאשרלפיעמדתהייעוץהמשפטישלהמל"ג,כפישהובעהבישיבתהמל"ג, הוא אינו מחייב ול א ניתן לאוכפו אם יימצא כיהמוסדות אינם עומדים במתווההאמור. על רקע ההסכמות בין המוסדות להשכלה גבוהה והקמל"ר לפיהן המוסדות להשכלה גבוהה יתנו מענים לסטודנטים משרתי מילואים הדומים לאלו שהוצעו בשנת הלימודים התשפ ד (במסגרת הוראת השעה)" ואף ירחיבו מענים אלו גם לאוכלוסיות נוספות, החליטה המל"ג שלא לעגן את המתווה שסוכם במסגרת מבקר המדינה | דוח מיוחד 121 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חוקית באמצעות הארכת הוראת השעה אלא רק להכין נוסח לתיקון הכללים ולאשרו על- ידי משרד המשפטים כדי ש במידה שהיאתראה שהמוסדות אינםפועליםעל פי מתווה התשפ"ההיא תוכל לתקן את הכללים באופן מיידי ולפרסםהוראת שעה שתעגן את ההסכמות. משרד המשפטים מסר בתשובתו מיולי 2025 כי באוקטובר 2024 התקבלה החלטת המל״ג ולפיה המל"ג סומכת את ידה על המתווה שהושג, וזאת במקום תיקון כללי זכויות הסטודנט. בהמשך להחלטת המל״ג האמורה, ונוכח העדפת המוסדות להשכלה גבוהה לפעול לפי המתווה המוסכם בין המוסדות להשכלה גבוההוביןהקמל"ר, ה מל״געדכנהכיבשלבזהאיןבכוונת ה לקדםאתתיקון כלליזכויותהסטודנט. עקב כך לאהיהנדרש להשלים אתהעבודהעל נוסחהתיקון של הכללים, והעבודה בנושא נעצרה. המל"ג מסרה בתשובתה כי המתווה ש קבע בין ה קמל"ר לבין המוסדות האקדמיים והובא פל י המל"ג בישיבותיה בספטמבר ואוקטובר 2024 , הוא מסמך המחייב את המוסדות בפעולתם מול הסטוד טים, אף שאי ו חלק מכללי המועצה. המל"ג הוסיפה כי קיימה דיון מקיף ורציני בנושא המתווה לשנת הלימודים התשפ"ה, סמכה את ידה על המתווה שגובש בין המוסדות לקמל"ר ובד בבד גיבשה נוסח כמעט סופי לכללים לשימוש במידת הצורך. מיום קבלת ההחלטה ועד למועד מסירת התשובה לא התקבלו תלונות אשר בגינן היה צורך לעגן את המתווה בכללים. עוד מסרה המל"ג כי כמאסדרת (רגולטורית) היא צריכה להפעיל את סמכויותיה במקום שבו יש צורך בלבד, זאת בין היתר לאור החלטות ממשלה בעניין אסדרה חכמה והפחתת העומס האסדרתי. על כן כאשר המוסדות הגיעו למתווה מוסכם על כולם, ואשר גם יושם באופן ראוי על ידם, לא היה מקום או צורך להתערב ולקבוע כללים במקומו. לפיכך בדיון בראשות ממלא מקום מנכ"ל המל"ג שהתקיים במרץ 2025 הוחלט כי בשלב זה ניתן לעכב את המשך קידום נוסח הכללים עד קבלת הנחיה אחרתמהמל"ג. ור"ה מסר בתשובתו כי בנסיבותהחירום שמולן הוא ניצבישהצדקהלמתןהתאמות למשרתיהמילואים, והמוסדות כולם, ללא יוצא מן הכלל, הבינו את החשיבות שבדבר ונרתמו לעניין באופן מלא. ור"ה ציין כי עיגוןקבועונוקשהשלהקלותהואבלתירצוי,וישלהימנעמהסדריםשאינםרגישיםלצרכיםמשתנים.יש להותיר את קביעת הסדרי הסיוע בידי המוסדות, כפי שנעשה, באופן שיאפשר בקרה, הפקת לקחים והתאמה לצרכים המשתנים. ור"מ מסר בתשובתו מיולי 2025 כי לעמדתו, היעדר עיגון המתווה בחקיקה לא פגע במחויבות המכללות ליישום המתווה ובזכויות הסטודנטים. נוסף על כך, נקבע שוור"מ ּוור"ה יתחייבו לסייע בקיום מלא שלהמתווה. הקמל"רמסרבתשובתוכיברובהמוחלטשלהמקריםשבהםהובאהלידיעתוטענהבענייןמימושהמתווה, נעשו פעולות ממשיות מטעם הארגונים היציגים ור"ה (ועד ראשי האוניברסיטאות) ּוור"מ (ועד ראשי המכללותהאקדמיות הציבוריות)לאכיפת המתווה. בביקורת עלה עוד שגם בנוגעלשנת הלימודים התשפ"הלא דנההמל"ג בגיבוש תוכנית פיקוח מוסדרת, מגובה במשאבים ולוחות זמנים מתאימים נדרשים, על יישום המתווים ועל כללי זכויות הסטודנט, אם באמצעות האגף האקדמי שאחראי על האכיפה ואם באמצעותמיקור חוץ. משרדמבקרהמדינהמעירלמל"גכיהיהעליהלקבוע תוכניתבקרהסדורהלפיקוחעלהמעניםשהוצעו בשנתהלימודיםהתשפ"דועלמתווההתשפ"ה.כמוכן,היהעליהלהנחותאתהמוסדותלהקיםמנגנוני מבקר המדינה | דוח מיוחד 122 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל בקרהפנימיים.הכול,כדילוודאכיסטודנטיםמשרתימילואיםמקבליםאתמלואהזכויותשהםזכאים להן לצורךהשלמת לימודיהם באופןמיטבי. במסגרת הפיקוח והבקרה של המל"ג עליה לקבוע מנגנוני בקרה ואיסוף נתונים, כדי לוודא שהמענים הניתנים לסטודנטים משרתי מילואים אכן מיושמים בפועל ועונים על צורכיהם. כן יש להמשיך לקיים בקרה ופיקוח שוטפים אחר יישום כללי זכויות הסטודנט במוסדות הלימוד השונים. בקרה זו חשובה בפרט מאחר שהמענים הניתנים, נכון למועד סיום הביקורת, הם במסגרת הסכמית בלבד ולא עוגנו בחקיקה. ובשים לב להחלטת ה מל"ג כי אם יימצאו פערים ביישום המתווה ההסכמי, יעוגנו הכללים שנקבעו במתווה בחקיקה. נוכח התמשכות המלחמה והיקפם הגדול של סטודנטים משרתי המילואים מוצע כי המל"ג תפעל לכינוסו של פורום החירום מידי תקופה, לצורך העלאת צרכים, טיוב המענים הניתניםלמשרתי המילואים והסרת חסמים ככלשישנםלמתןמענה מיטבי. היעדר בקרה על מימושתקציביהתמיכה במוסדות במלחמת חרבות ברזל כאמור,במהלךשנתהלימודיםהתשפ"דאישרהות"תשתיתוכניותתמיכהבתקציביםשל520 מיליוןש"ח עבור מערך התמיכה במוסדות ו- 55 מיליון ש"ח עבור תוכנית 100 פלוס44 . להלן בלוח נתוני תקצוב מול ביצוע של תוכניות התמיכה במוסדות: לוח2 : ביצוע מולתקצוב של תוכנית מערך התמיכה במוסדות ותוכנית100 פלוס(במיליוני ש"ח) התוכנית התקציב הביצוע הפער מלגהבגובהשכרלימודמלאבמכללה האקדמיתספירובמכללה 80 88.9 8.9 + האקדמיתתל חי רשתביטחון למכללה האקדמיתספיר ולמכללה האקדמית תל חי 240 0 240 - תוכנית התמיכהבמוסדות למתןמענהרחב למניעתנשירה וגרירת 140 83 57 - התואר הגדלתקרןהסיוע עבורסטודנטיםמשרתימילואים לשנת הלימודים 30 14.9 15.1 - התשפ"ד תוכנית100 פלוס 55 41 14 - עלפי נתוני המל"ג,בעיבודמשרד מבקרהמדינה. מהלוח עולה כי המוסדות לא ניצלו את כל התקציבים שהוקצו להם לצורך סיוע בהעמדת מערך הוראה להשלמות עבור סטודנטים המשרתים במילואים. כך, מתקציב של 195 מיליון ש"ח (תוכנית התמיכה למתןמענהרחבלמניעתנשירהוגרירתהתוארותוכנית100 פלוס)ניצלוהמוסדות124 מיליוןש"חבלבד - פחות משני שלישים מהתקציב שיועד למטרה זו. עוד עולה כי המוסדות הפועלים באזורי הלחימה ובקווי העימות בדרום ובצפון (המכללה האקדמית ספיר והמכללה האקדמית תל חי) לא נזקקו להפעיל את רשתהביטחון שהוקצתהלהם בסךשל כ- 240 מיליוןש"ח. 44 מענים המיועדיםלמשרתימילואיםמעל100 יום. מבקר המדינה | דוח מיוחד 123 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל המל"ג מסרה בתשובתה כי ה מוסדות אי נ ם יכולים לחזות מראש כמה סט ודנטים אכן יגויסו בפועל, מה יהיה זמן שירותם, ומה הם המ ענ ים המדוי קים שיידרשו בפועל לאורך זמן. לפיכך הביצוע החלקי נבע בעיקרו מהעובדה כי האומדן התבסס עלתו ים גבוהים מה תו ים בפועל. כמו כן, דיווחי המוסדות א ינם יכוליםלהצביעעלצ ורכיהמוסדות, והתוכניתנבנתה בתיאוםעםהתאחדות הסטודנטים הארציתואמורה להיותמאושרתבאגודההמקומיתשלכלמוסד, שכןאלההגורמיםשמכירים באופןהטובביותראתצ ורכי הסטודנטים. לגבי רשת הביטחון למכללה האקדמית ספיר ולמכללה האקדמית תל חי מסרה המל"ג בתשובתהכירשתהביטחוןנועדהלהיכנסלפעולהבמקרהשלירידהבמספרהלומדיםבמוסדותהפועלים באזורי לחימהובקוויהעימות. בפועל, לא היה צורךבהפעלת רשתהביטחון. בפברואר 2025 דנה הוות"ת במערך התמיכה במוסדות ובסטודנטים בצל מלחמת חרבות ברזל לשנות הלימודים התשפ"ה- התשפ"ז (אוקטובר 2024 - ספטמבר 2027 ) (להלן - מערך תמיכה במוסדות לשנות הל ימודים התשפ"ה- התשפ"ז.) נוכח התפתחות המצב הביטחוני, ובמטרה להבטיח את שילובם של הסטודנטים המשרתים במילואים באופן מוצלח, החליטההוות"ת בין היתר על תוכנית תמיכה במוסדות, כדי לאפשר להם לתת מענה רחב לסטודנטים ולמנוע נשירה וגרירת התואר. התוכנית מכסה את עלות השלמת קורסים לסטודנטים באמצעות האוניברסיטה הפתוחה , מאפשרת ביטול תשלום קנס בגין גרירת קורסיםבשלשירותמילואיםל גבישנתהלימודיםהתשפ"ה ויוצרת רשתביטחוןבמקרהשלירידהבמספרי ה סטודנטיםעבור שנותהלימודיםהתשפ"ו- התשפ"ז (אוקטובר2025 - ספטמבר 2027 .) נמצא כי המל"ג והוות"ת לא בחנו במסגרת הכנת מערך תמיכה במוסדות לשנה"ל התשפ"ה- התשפ"ז, או בכל דרך אחרת, את הסיבות בגינן מוסדות הלימוד ניצלו פחות משני שלישים מהתקציב שיועד להם לשנת הלימודים התשפ"ד ( 124 מיליון ש"ח בלבד מתוך תקציב של 195 מיליון ש"ח) לצורך מתן עזרה לסטודנ טים אשר שירתו במילואים, ולא בחנו אם הניצול החסר נובע מחסמים שלא אפשרו ניצול יעיל של התקציבים, מקשיים אחרים שמנעו מהמוסדות לנצל את התקציב ביעילות או מכך ש ההערכה הראשונית של המל"ג בנוגע לצורכי המוסדות הייתה גבוהה מהצורך. עוד נמצא כי המל"ג והוות"ת לא דנו בניצול התקציבילגבי שנת הלימודים התשפ"ד ולא בחנו בהתאםלכךאת צורכי המוסדות, ולאלקחו זאת בחשבון בדיון על התמיכה התקציבית למוסדות בשנת הלימודים התשפ"ה. תשובתמל"גלעילשלפיההתקציבהתבססעלאומדניםמחזקתאתחשיבותהבחינהשלהסיבותלניצול החסרשלהתקציב שיועד למענהלסטודנטיםמשרתי מילואים. על המל"ג ועל הוות"ת למפות את הסיבות לפערים שבין התקציב שיועד למוסדות לצורך מתן מענים לסטודנטיםמשרתימילואים לביןמימושו בפועל, ולהחליטלגבי תוכנית תמיכה עתידית. עלה כי בין המוסדות השונים יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת ב סטודנט משרת מילואים - באוניברסיטאות ההבדל ים מגיעים ליותר מפי שניים (כ- 3,800 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים באוניברסיטה אחת לעומת כ- 1,700 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים באוניברסיטה אחרת,) ו במכללות ההבדלים מגיע ים עד כמעט פי ארבע ה (כ- 4,300 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים במכללה אחתלעומת כ- 1,100 ש"ח השקעה בסטודנט משרתמילואים במכללה אחרת.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 124 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל ואולם נמצא כי המל"ג לא בחנה את הסיבות לשונות הרבה בין המוסדות השונים בהשקעה הממוצעת ב סטודנט משרת מילואים. המל"ג לא ניתחה את דיווחי המוסדות כדי ללמוד מהם על צורכי המוסדות, ואם ההבדלים בניצול תקציבי התמיכה נובע ים מסיבות כגון גודל המוסד, מספר הסטודנטים משרתי ה מילואים בו ותחומי הלימוד בו או מפערים באיכות של המענה שהוצע לסטודנטים ובהיקפו, דבר שיש בו כדילהצביע על השקעה כספית ומענהלא מיטבי ים בחלקמהמוסדות. מומלץלמל"גולוות"ת לדון בביצועיהמוסדותכפישמשתקףבדוחותהביצוע כדילהפיקלקחיםותובנות וכדי שדוחות הביצוע ישמשו לה כלי לקביעת דרכי הפעולה לשנים הבאות. במסגרת זו מוצע להן בין השאר לבחון את הביצועים התקציביים ואת התאמת מתווה התמיכה לצ ורכי המוסדות בהתאם לגודל המוסד,תחומי הלי מוד ומספר הסטודנטים משרתי מילואים ולהתחשב בקריטריוניםאלו בקביעת גובה התקצוב. מומלץ למוסדות להשכלה גבוהה לבחון את ה פער בין התקציב שיועד להם לצורך מתן מענים למשרתי המילואים לבין מימושו בפועל, ולפעול על מנת לתת למשרתי המילואים את המענה המיטבי במסגרת התקציבשיועד לכך. על מוסדות הלימוד שלא ניצלואת מלואהתקציב לוודאכי המענהשהםהציעוהיה מיטבי עלאף שהםלאניצלואת מלואהתקציב שיועד לשם כך. נשירת סטודנטים משרתי מילואים היעדרות ממושכת מהלימודים בעקבות שירות מילואים, לצד המתח הנפשי הנלווה לשירות זה, עלולים להביא להארכת תקופת הלימודים, לדחיית קורסים משנה לשנה, ולעיתים אף להפסקת הלימודים באופן מלא- נשירה.כמוכן,ייתכנומצביםשבהםסטודנטיםמשרתימילואיםשביםאלספסלהלימודים,נוכחים בשיעורים ונותרים רשומים במוסד האקדמי, אך הם אינם משתתפים באופן פעיל בתהליך הלמידה. מצב זה עשוי לבוא לידי ביטוי באי- הגשת מטלות, בהימנעות מהשתתפות בדיונים אקדמיים ובניתוק חברתי מהסטודנטים האחרים ומהקהילה האקדמית45 תופעה זו מתוארת במקרים מסוימים כנשירה סמויה.. איסוף נתונים שיטתי הוא אחת מהדרכים לוודא כי סטודנטים משרתי מילואים לא ייפגעו מהבחינה האקדמיתעקבשירותםבמילואים,לאיפסיקואתלימודיהםולאיימצאובמצבשלנשירהסמויה.קיימת חשיבות יתרה לאיסוף נתונים מסטודנטים משרתי מילואים אשר הפסיקו את לימודיהם, ולבחון את הגורמיםשהובילולנשירה.מידעזהעשוילספקתמונהמלאהומעמיקהעלהאתגריםבשטח,ובכךלאפשר למקבלי ההחלטות לגבש מדיניותמושכלתומבוססת צרכים. בנובמבר2024 דנה מל"גב נשירהשלסטודנטיםבעקבותשירותמילואים.בדיוןהוצגונתוניהנשירהשמל"ג אספה ממוסדות הלימוד, תוך ציון הסתייגות לפיה הנתונים ש נאספו אינם סופיים, וכן כי קיימות שונות בהגדרה של "נשירה" בין המוסדות ומשכך סביר כי קיימתחוסר אחידות בדיווחי המוסדות בנושא. Tinto, V. (1993). Leaving College: Rethinking the Causes and Cures of Student Attrition. University 45 ofChicagoPress;Yorke,M.(2004).Retention,persistenceandsuccessinon‐campushighereducation, and their enhancement. Studies in Higher Education, 29(3),p. 335-352. מבקר המדינה | דוח מיוחד 125 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל מה נתונים שאספה המל"ג מהמוסדות באוקטובר 2024 עולה כי בשנת הלימודים התשפ"ד נשרו 1,423 סטודנטים(לתוארראשוןושני)משרתימילואים,שהם2.6% מהסטודנטיםמשרתיהמילואים.נתונים אלו אינם כוללים את האוניברסיטה הפתוחה בגלל מאפייניה השונים ואת אוניברסיטת בר- אילן, שלא היו לה נתוניםסופיים.המל"גציינה כי מדוברב שיעור נשירה נמוךמשיעורהנשירהבקרבכללהסטודנטים באותה השנה (5.2% ,) אולם לפי המל"ג יש קושי לבצע השוואה בין שתי קבוצות אלו מאחר שהן אינן שוות במאפייניהן. אוניברסיטת בר- אילן מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ביולי 2025 כי בשנת הלימודים התשפ"ד נשרו 302 משרתי מילואים שלמדובה. המל"ג מסרה בתשובתה כי הנתונים אספו ישירות מן המוסדות להשכלה גבוהה ועל בסיסם ידעו ה מל"ג והוות"ת מה הוא היקף ה ושרים הראשוני נכון למועד האיסוף. המל"ג ציינה כי בשל מגבלת תו ים זו, התשתיתהמתודולוגיתהבעייתיתשלהאיסוףוחלקיותה תו יםובהי תןהעובדהשלתה משכותהמלחמה, היא פנתה ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) בבקשה לבדוק את נתוני הנשירה של סטודנטיםהמשרתים במילואים. בספטמבר2025,לאחרסיוםהביקורת,פרסמההלמ"ס46 נתוניםעלנשירהשלסטודנטיםמשרתימילואים שהתחילו ללמוד בשנת התשפ"ג (אוקטובר 2022 - ספטמבר 2023) ולא היו רשומים בשנת הלימודים התשפ"ד (שנת המלחמה). לפי הסקר של הלמ"ס, שיעור הסטודנטים משרתי ה מילואים שלמדו בשנת התשפ"ג לתוארראשוןוהפסיקואתלימודיהם לאחרשנה דהיינולאהתחילואתשנתהלימודיםהתשפ"ד,( שנת הלימודים השנייה שלהם) הוא כחצי משיעור הסטודנטים כאמור שלא שירתו, 4.7% לעומת 8.5% , בהתאמה. הקמל"ר מסר בתשובתו כי איסוף סדור ושיטתי של מידע על סטודנטים משרתי מילואים עשוי להועיל לזיהוי סטודנטים בסכנת נשירה ולאיתור מגמות ולסייע בהתאמת פתרונות. עם זאת, המגבלות הקיימות כיוםעלשיתוףהמידעביןצה"ללביןהמל"גמכוחחוקיהגנתהפרטיותוהפרדתהסמכויותמהוויםאתגר, והקמל"ר פועל לתת לו מענה. הקמל"ר ציין כי נראה שבכל תרחיש יידרש סיוע של המחוקק ושל גורמי הגנת הפרטיות במשרדיהממשלה השונים כדילתת מענה כאמור. בביקורת עלהכיפרטלאיסוףהמידע בדבר נתוניהנשירהשהתבצעבאוקטובר2024 וכללנתוניםשאינם סופיים ואינם נשענים על הגדרות אחידות, ופנייה כאמור ללמ"ס, ה מל "ג לא אספה מהמוסדות נתונים על סטודנטים שהקפיאו את לימודי הם או הפחיתו את מספר הקורסים שאליהם נרשמו. עוד עלה כיאף שמל"גידעהכיקיימתשונות באופןבוהמוסדותהשוניםמגדיריםאתהמונח נשירה"" ובסיווגהנתונים שהםמבצעיםבהתאםלהגדרהזו,היאלאפעלהלקביעתתבחיניםאחידים,כדישיהיהניתןלגבשמסד עובדתי מהימן ומדויקלגבי נתוניהנשירה במוסדותהשונים בדיווחשנשלחאליה. 46 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, "השפעת שירות המילואים במלחמת 'חרבות ברזל' על המשרתים/ות ועל בני/בנות זוגם/ןמבחינת תעסוקה, לימודים ומצבכלכלי - ממצאים מתוך סקרמשפחותמשרתי מילואים,2025 ." מבקר המדינה | דוח מיוחד 126 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל עוד עלה בביקורת כי המל"ג לא ביקשה מהמוסדות לבחון את מחוללי הנשירה וכי נתוני הנשירה שביקשה הם על מספ ר הנושרים בלבד וללא התייחסות לסיבות לנשירה. הדבר אינו מאפשר גם לפלח את הנתונים, למשל לפי פקולטות או שנת הלימודים של הסטודנט, שיכולים אף הם להצביע על מגמות נשירהלפי מאפיינים שונים. ניתוח הסיבות חשוב מכמה נימוקים: ראשית, כדי לוודא שסטודנט משרת מילואים, אשר נשא בנטל הלאומי, שילם מחיר משפחתי וכלכלי כבד, וראוי לכל הערכה על פועלו למען המדינה - לא ייאלץ להפסיק את לימודיו בשל סיבה הנובעת משירות מילואים, אשר ניתן היה לתת עליה מענה במסגרת המוסד האקדמי. שנית, כדילמנוע פגיעה עתידית במוטיבציה של סטודנטים משרתי מילואיםלשוב ולשרת כאשר יידרשו לכך. שלישית, בראייה צופה פני עתיד, בשים לב להתמשכות המצב המלחמתי והצורך לוודא כי המענים שהמוסדות להשכלה גבוהה נותנים מותאמים לצ ורכיהם הייחודיים של סטודנטים משרתי מילואים.מטרתמעניםאלוהיאלמנועמצבשבוסטודנטיםנאלציםלהפסיקאתלימודיהםבגללשירותם החשוב, דבר שעלולות להיות לו השלכות מרחיקות לכת כמו הפסקת הלימודים כאמור, עיכוב ברכישת מקצועובהתפתחות המקצועיתוירידה ביכולתההשתכרות שלהם בעתיד. משרדמבקרהמדינההעירלמל"ג,בדוחעלפעולותהמדינהלהגדלתמספרהעובדיםבתעשייתההיי-טק47 , כי הוות"ת לא ביקשה מהאוניברסיטאות לבחון את הסיבות לנשירת הסטודנטים, ובכלל זה לא עמדה על כך שכדי להתמקד בבעיית הנשירה נדרש שיהיו בידיה נתונים על מאפייני הנושרים: מגדר, מגזר ותנאי קבלה(כמוציוןהבגרותוציוןהבחינההפסיכומטרית).לכן,אםנמסרהמידעלוות"ת,היההמידעתוצאתי ולא נסיבתי, ועל כן הוא אינו מאפשר התמודדות תכליתית עם מחוללי הנשירה. בהיעדר מידע איכותי זה נפגמת היכולת של הוות"ת ושלהמוסדותהאקדמיים לגבש תוכנית לצמצום תופעת הנשירה. המל"גמסרהבתשובתהשהנתוניםשהיאמקבל ת מהלמ"ס הםנתונים מינהליים,ואם ישעניין בממצאים איכותנייםנבושא מסוים,כגון ניתוח סיבות ל נ שירה,יש לערוך סקר מקיף , דבר הדורש משאביםייעודיים וזמן רב יותר עד לקבלת תשובות לשאלות שעל הפרק. לדברי המל"ג, על פי ממצאים ראשוניים שהתקבלו מהלמ"סוהצביעועלשיעורינשירהנמוכים,איןהצדקהלערוךסקרייעודיעלנשירהשלסטודנטיםמשרתי מילואים. משרד מבקר המדינה מעיר כי סקר הלמ"ס שפורסם הוא התחלה חשובה, אך הוא לא בדק נושאים חשובים בנוגע להשפעת המלחמה על שיעורי הנשירה, כגון נשירה מהלימודים בין שנת הלימודים התשפ"ד לשנת הלימודים התשפ"ה (בדגש על סטודנטים שהתשפ"ד הייתה שנת הלימודים הראשונה שלהם) והשפעת מאפייני השירות(שירות קרביאולא קרבי)על הנשירה. מומלץלמל"ג,לצה"לוללמ"סלבצעבדיקהעיתיתורוחביתשלנשירתסטודנטיםמשרתימילואיםלגבי כל שנת לימודים בנפרד, תוך השוואה בין המוסדות, ולפרסם את הנתונים לציבור. כמו כן, מכיוון שלמוסדותישמידעמהקמל"רמימשרתבמילואים,עלהמל"גלאסוףנתוניםמכללהמוסדותכדילגבש תמונת מצב רחבה בנושא, ליצור מסד נתונים מהימן ובמידת הצורך לקבוע הגדרות מתאימות כדי לוודא שמסד הנתונים שיש בידה הוא מדויק. עליה לנתח את נתוני הנשירה מהמוסדות השונים, בדגש על 47 מבקרהמדינה, דוח שנתי71ב ( 2021 "המוכנות לשוק העבודה המשתנה",עמ'),60 . מבקר המדינה | דוח מיוחד 127 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל מאפייני ם הנוגעים לאופי ש ירותם במילואים של הנושרים , לתחומי הלימוד שלהם ולמוסדות הלימוד שהםלמדו בהם,לזהות פערים ונתוניםחריגים, ואם יש פערים- לבחון מה הן הסיבותלהם.אם יתברר שיש נתוני נשירה חריגים בקרב משרתי המילואים, על המל"ג להוביל עם הקמל"ר בדיקה מעמיקה באמצעותסקרייעודי כדי לזהותאת מחוללי הנשירה. למ"ס מסרה בתשובתה מאוקטובר 2025 כי היא מקבלת את המלצת המבקר להעמיק את הניתוח הסטטיסטי על ציבור משרתי המילואים, הן מבחינת מאפיינים נוספים בתקופת זמן נתונה והן מבחינת המעקב העיתי, במידת האפשר. למ"ס ציינה כי פעילות בנושא זה היא בהתאם לצרכים המוגדרים על ידי מקבלי ההחלטות ובהתאם למסדי הנתונים העומדים לרשותה. ככל שמדובר בשימוש בנתונים מנהליים (ובכפוף לסוגיות של ביטחון מידע), אכן קיימת אפשרות להעמיק את הניתוח הסטטיסטי, בשיתוף פעולה עם צה"ל, כפי שנעשהעד כה. על המוסדותלהשכלה גבוההלעשות כלשביכולתם כדי לצמצם נשירהשל סטודנטים משרתי מילואים. לצורך כך עליהם גם לאסוף נתונים, לנתח את הסיבות לנשירה ולנקוט פעולות שעשויות למנוע נשירה עתידיתשל סטודנטים משרתימילואים. מומלץגםשהמל"גוהקמל"ריפעלובאופןסדורושיטתילאיסוףמידעמסטודנטיםמשרתימילואיםכדי לזהות סטודנטים בסכנת נשירה ולנקוט בפעולות שעשויות לסייע להם במטרה לצמצם את הסיכוי שינשרו. מוצע להשתמש בסקרים ובהליכי שיתוף ציבור, או בכל דרך אחרת מקובלת, באמצעות אגף אכיפה או באמצעות מומחים חיצוניים, וכן לפגוש באופן שיטתי גם סטודנטים ביחידות השדה במהלך שירותם הפעיל. ✰ ממצאי פרק זה מלמדים כי אף שבמועד סיום הביקורת חלפו יותר משנה וחצי מפרוץ מלחמת חרבות ברזל, לא גיבשה המל"ג תוכנית פיקוח מסודרת, מגובה במשאבים מתאימים נדרשים, כדי לוודא כי סטודנטים משרתי מילואים מקבלים את מלוא הזכויות שהם זכאים לקבל מהמוסדות כדי שיוכלו להשליםאתלימודיהםבאופןמיטבי.פעריםבפיקוחשלהמל"געלהמעניםשהמוסדותנתנולסטודנטים עולים גם בכל הנוגע לבקרה התקציבית של ניצול המוסדות את תקציבי התמיכה שהועמדו לרשותם. נמצאכיהמוסדותלאניצלואתכלהתקציביםשהוקצולהםלצורךסיוע בהעמדתמערךהוראהלהשלמות עבור סטודנטים המשרתים במילואים וכי בין המוסדות השונים יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת לסטודנטמשרתמילואים. המל"גלאבחנהאתהסיבותבגינןמוסדותהלימודניצלופחותמשנישלישים מה תקציבשיועדלהם,לאניתחהאתסעיפיהניצולהשוניםכדילהביןאתצורכיהמוסדות,ואלולאעמדו בפניהבדיוןעלהתמיכהבמוסדותבשנתהלימודיםהתשפ"ה.עודנמצאכיהמל"גלאבחנהאתהסיבות לשונות הרבה בין המוסדות השונים בהשקעה הממוצעת לסטודנט משרת מילואים ולא ביקשה מהמוסדותלבחוןאת מחוללי הנשירה של סטודנטים משרתימילואים. מומלץ כי המל"גתקבעמנגנוני בקרה ואיסוף נתונים סדורים כדי לוודאשהמעניםהניתניםלסטודנטים אכן מיושמים בפועל, והם עונים על צורכי משרתי המילואים. כמו כן, על המל"ג למפות את הפערים בין התקציבשיועדלמוסדותלצורךמתןמעניםלסטודנטיםמשרתימילואיםלביןמימושובפועל,וכן למפות מבקר המדינה | דוח מיוחד 128 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל את הסיבות לשונותהרבה בין המוסדות השונים בהשקעההממוצעת לסטודנט משרתמילואים. כמו כן, עלהמל"ג לאתראתהסיבותלנשירהשלסטודנטיםמשרתימילואים ,לגבשמסדנתוניםמהימןולנקוט בפעולותשעשויות לסייעלצמצםאת הסיכוישינשרו. מוצע כי מוסדות הלימוד יב חנואת ה פער ביןהתקציב שיועדלהםלצורך מתן מענים למשרתי המילואים לביןמימושובפועל,ועל מוסדותהלימוד שלא ניצלואת מלואהתקציב לוודאכיהמענהשהםהציעוהיה מיטבי לע אף שהם לא ניצלו את מלוא התקציב שיועד לשם כך. על המוסדות להשכלה גבוהה לעשות כל שביכולתם כדי לצמצם נשירה של סטודנטים משרתי מילואים. לצורך כך עליהם לאסוף נתונים, לנתח את הסיבותלנשירה ולנקוט בפעולות שעשויותלמנוע נשירהעתידית של סטודנטיםמשרתימילואים. סיוע תקציבי למכללות אקדמאיות לחינוך בשנת הלימוד התשפ"ד מרבית המכללות ה אקדמיות לחינוך ( 15 מ- 19 מכללות אקדמיות) תוקצבו על ידי משרד החינוך, ומיעוטן בידי הוות"ת. במכללות האקדמיות לחינוך לומדים כ- 20,000 סטודנטים, מהם כ- 2,000 סטודנטים משרתי מילואים או סטודנטים שהם בני או בנות זוג של משרתי מילואים שלהם ילדים עד גיל 13 . יו"ררמ"אמסרבתשובתולמשרדמבקרהמדינהמיוני2025 כיבמאי2024 הואפנהבמכתבלשרהחינוך, עם העתק למנכ"ל משרד החינוך, בבקשה לקבל תקציב לתמיכה במשרתי המילואים לפי הקריטריונים שמקבלים המוסדות המתוקצבים על ידי הוות"ת. במכתבו לשר החינוך הוא ציין: " כשהעלינו את בקשתנו נאמר לנו כי היא מוצדקת, אלא שעל אף שחלפה כמעט חצי שנה הנושא עדיין לא הוסדר. ככל ששאלנו נאמר לנו שהנושא בטיפול, אך עד כה לא קרה דבר. מבקשים לקדם את התקציב באופן מיידי כדי שנוכל לסייע למשרתו ת ומשרתי מילואים ובני/בנות זוגם הלומדים במכללות לחינוך". עד יוני 2025 משרד החינוך לא נענה לבקשתו48 . מוצעלמשרדהחינוךלבחוןדרכיםשבהןהמכללותלחינוךיוכלולסייעלסטודנטיםהמשרתיםבמילואים לקבל מענה שוויוני מהמוסד שבו הם לומדים, בהתאם לסיוע שמקבלים סטודנטים הלומדים במכללות המתוקצבות עלידי הוות"ת. משרד החינוך מסר בתשובתו מספטמבר 2025 כי המכללות האקדמיות לחינוך עשו ככל יכולתן לסייע לסטודנטים, הן בפן האקדמי, שאליו נרתמו גם אנשי הסגל האקדמי והמינהלי, והן בפן הכלכלי ככל שאיפשר תקציבן. עוד מסר משרד החינוך כי בימים אלו הוא בוחן דרכים להגיע להסדר עם משרד האוצר במטרה להשוות את תנאי הסיוע לסטודנטים במכללות האקדמיות לחינוך לתנאים הנהוגים במוסדות המתוקצבים עלידי הוות"ת. 48 יצוין בהקשר זה שבסיכום דיון ועדת החינוך, התרבות והספורט שהתקיים ב- 24.6.25 בנושא הצורך בקידום מתווה אחיד להשכלה הגבוהה בתקופת החירום, דרשה הוועדה לכלול במתווה הסיוע לסטודנטים במילואים גם את המכללות להכשרת מורים, שאינן מקבלות תקציביםלמימון הסיוע. מבקר המדינה | דוח מיוחד 129 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תוכנית ארוכת טווח לסיוע לסטודנטים משרתי מילואים וכוחותהביטחון לאורך כל שנות קיומה פקדו את מדינת ישראל אירועי חירום משמעותיים ומלחמות קשות, ששיבשו את שגרתהחייםשלאזרחיהותושביה.אירועישבעהבאוקטוברהיוחריגיםבעוצמתםובהיקפם,ובעקבותיהם נאלצו המוסדות להתמודד עם גיוס מילואים של סטודנטים בהיקף נרחב ולתקופה ארוכה. כללי זכויות הסטודנטנועדולתתמענהלסטודנטיםהמשרתיםבמילואים,אולםכפישהתבררעםפרוץמלחמתחרבות ברזל, הם אינם מספקים מענה הולם במצבים שבהם סטודנטים נדרשים לשירות מילואים ממושך, או במצביםשבהםאחוזניכרמהסטודנטיםמגויסיםבוזמנית,ולדברישהשלכותישירותעלתקציבהמוסדות והתנהלותם. כדי לתת מענה מיידי במצב המלחמתי המתמשך ביצעה המל"ג כמפורט לעיל כמה פעולות שמטרתן הייתה להציע מענים מיידיים, ובין השאר הנחתה את המוסדות לגבש מתווים שיתנו מענה למשרתי מילואים. עם זאת, מענים אלו גובשו תוך פרק זמן קצר ולטווח זמן קצוב שהתארך מפעם לפעם נוכח ה ת משכות המלחמה, ולא נתנו מענה ארוך טווח המספק ודאות למשרתי המילואים ולמוסדות בדבר ההטבות והמענים שהסטודנטים זכאים להם. נכוןלמועדסיוםהביקורת,ונוכחהמצבהביטחוני,ניתןלצפותשסטודנטיםרביםימשיכולהיקראלשירות מילואים ממושך גם בשנים הקרובות. כל אלו, יחד עם החשיבות שביצירת סביבה תומכת לאותם משרתי מילואים המשלמים מחירים כבדים בגלל שירותם זה, והעברת מסר שלפיו ניתן לשלב שירות מילואים משמעותי עם השכלה אקדמית, מחדדים את הצורך בגיבוש תוכנית ארוכת טווח שתתאים את המענים שיינתנו למשרתי מילואים למציאות החדשה שנוצרה, כך שיתאפשר להעניק לאותם משרתי מילואים את הוודאות שיצליחולשלב את ההשכלה האקדמיתהאיכותיתהנדרשתעם שירות מילואים. הביקורת העלתה כי במהלך המלחמה עלה הצורך לעדכן את כללי זכויות הסטודנט ולהתאימם למצב החדש שנוצר. כמו כן, האגף האקדמי במל"ג ציין בפני פורום החירום כי "הכללים הנוכחיים לא נותנים מענה מלאלמצב בו משך המילואים הארוך יימשך כפי שמתוכנןלהיות בשנים הקרובות". בהמשך לכך, המליץ פורום החירום למל"ג בספטמבר 2024 להקים צוות שבו ישתתפו נציגי המוסדות האקדמיים, נציגי הסטודנטים, נציגי הקמל"ר ונציגי המל"ג והו ות"ת, וזאת במטרה להציע תיקון לכללי זכויות סטודנטיםמשרתי מילואיםשייתן מענה הנוגעלמצב שנוצר. נמצאכיעלאףהמלצותפורוםהחירום,נכוןלמועדסיוםהביקורתטרםדנההמל"גבהקמתצוותלבחינת תיקוןרוחביוארוךטווחלכלליזכויותהסטודנט.האגףהאקדמילאהעלההמלצהזולדיוןבמל"גבטענה כי הדיון שהתקיים בין המוסדות לקמל"ר בנוגע למתווה התשפ"ה עונה על צורך זה. עוד נמצא כי גם המענה התקציבי שגיבשה כאמור הוות"ת במסגרת מערך התמיכה למוסדות לשנה"ל התשפ"ה- התשפ"זאינופועליוצאשלניתוחנתוניהביצועשלשנתהלימודיםהתשפ"ד,והואאינונבנהמתוךדיון על הפעריםשעלובין המוסדות הנוגעים לניצולתקציב שנת הלימודים התשפ"ד, כפישהוצגו בדוח זה. התאחדות הסטודנטים מסרה בתגובתה כי הייתה שותפה למהלך של מתווה התשפ"ה באופן עקיף בלבד. התאחדותהסטודנטיםציינהכי היאהארגוןהיציגשל הסטודנטיםבישראל,והיא מקיימתשיחשוטףעם אגודותהסטודנטיםברחביהא רץומחזיקהבמידעהמבוססביותרעלצ ו רכיהסטודנטיםבשטח. התאחדות הסטודנטים הוסיפה כי על המערכת בכללותה להיערך כבר כעת לשגרה חדשה ש בה סטודנטים ייקראו מבקר המדינה | דוח מיוחד 130 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל לעשרות ימי מילואים בשנה, ולא להניח כי ניתן להמשיך להסתמך על כללי זכויות הסטודנט, שנוסחו במציאות ש בה עומסהמילואיםהממוצעהסתכם בימים מעטים בלבד בשנה. על המל"ג ועל שר החינוך העומד בראשה, בחלוף כמעט שנתיים של לימודים אקדמיים בצל מלחמת חרבות ברזל, לבצע בחינה מעמיקה של הצרכים העתידיים הן של המוסדות והן של הסטודנטים, תוך ניתוח נתוני הביצוע בפועל של התקציב שהועבר להם. הכול, כדי לגבש תוכנית ארוכת טווח הנוגעת למענים שיינתנו לסטודנטים משרתי מילואים, ולוודא שהמענים הניתנים להם מאפשרים את השלמת לימודיהםבאופן מיטבי. מוצעכי התוכנית תגובש בשיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם הקמל"ר, מוסדות הלימוד ונציגי הסטודנטים, ובמסגרתה ייקבעו תוכניות ייעודיות בפקולטות עם שיעור גבוה של משרתימילואים,שיתופיפעולהביןהמוסדות,תמריציםומענקיםכלכליים,סיועבמעונותותנאיקבלה. כמו כן,תיבחןההשפעה התקציביתשל התוכנית על מוסדות הלימוד. יצוין כי לא רק משרתי מילואים לקחו חלק פעיל במלחמת חרבות ברזל. לצידם פעלו גם אנשי כוחות הביטחון (לדוגמה, משטרת ישראל ושב"כ) ומשרתי סדיר וקבע. כמו כן, קיימות קבוצות נוספות שהושפעובאופןישיר מהמצב,ובהןסטודנטיםמשרתי מילואים שנפצעובמהלךשירותם49 . קבוצותאלו אינןמנויות בחוקזכויות הסטודנט וכלליזכויות הסטודנטאינםחלים עליהם. לאור ההשפעות הישירות של המצב הביטחוני ושל שירות המילואים גם על קבוצות אוכלוסייה שאינן מנויות בחוק זכויות הסטודנט, מוצע כי במסגרת גיבוש פתרון ארוך טווח יקדם שר החינוך, המשמש גם יו"ר המל"ג, מתן מענה גם לקבוצות אוכלוסייה נוספות המושפעות באופן ישיר ממצבי חירום ובמידת הצורךירחיב את קבוצותהאוכלוסייה המנויות בחוק זכויות הסטודנט. סיכום אירועי שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל שפרצה בעקבותיהם יצרו מצב שבו מאות אלפי אזרחים נקראו לשירות מילואים, וכ- 18% (כ- 60,000 ) מהם סטודנטים. היקף הגיוס של משרתי המילואים היה גדול ומשך השירות היהארוך באופןשלאנראה כמותו בישראל שנים רבות. הביקורת העלתה כי מתוקף תפקידה כמאסדרת של ההשכלה הגבוהה, החליטה המל"ג על שורה של צעדים, בסמוך לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, שמטרתם להעניק הטבות והתאמות לסטודנטים משרתי מילואים. לאחר כמה חודשיםהחליטהלתקןאתכלליזכויותהסטודנטשהיונהוגיםעדאותומועדולהוסיףלהםהוראתשעה שהרחיבה את המעניםשמוסדות הלימוד מחויביםלתתלמשרתי המילואים בשנת הלימודים התשפ"ד, כמו כן, המוסדות האקדמיים פעלו רבות בניסיון להשרות יציבות ובהירות ויזמו מהלכים שנועדו לתת לסטודנטים משרתי מילואים את המעטפת המיטבית כדי שיוכלו לשרת במילואים בידיעה שהמוסד יעמודלצידם עםשובםלספסל הלימודים. 49 משרתי מילואים שנפצעו מסיימים את שירות המילואים שלהם ועוברים לחסות משרד הביטחון. צווי המילואים שלהם אינם כוללים את תקופת האשפוז והשיקום, ולכן מניין ימים אלו אינו נספר לצורך חישוב ההטבות המגיעות להם לפיכללי הסטודנט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 131 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל בביקורת נמצא כי המל"ג והמוסדות להשכלה גבוהה אומנם ביצעו פעולות רבות במטרה לסייע לסטודנטים משרתי מילואים. ואולם, לצד פעולות אלה, בביקורת נמצא כי בעוד מוסדות הלימוד היו סבורים כי הסטודנטים משרתי מילואים היו שבעי רצון מהמענה האקדמי שהם הציעו, בפועל שביעות רצונם של משרתי המילואים הייתה נמוכה עד בינונית דבר שצריך להדליק נורת אזהרה בקרב המל"ג ומוסדות הלימוד השונים. בסקר שביצע משרד מבקר המדינה ביוני 2024 עלה כי 41% מהסטודנטים משרתי המילואים אינם שבעי רצון מהסיוע שמוסד הלימוד הציע וכי לא היתה התאמה בין דרכי הסיוע האקדמי שהם תפסו כמועילות ביותר תגבורים ותרגולים, סיכומים כתובים של שיעורים,( הקלטות של שיעורים, קורסיםמרוכזיםושבועהשלמה),לביןהמענים שהם ציינוכיהמוסדותהציעולהם בפועל.כך גם בסקרים שביצעה התאחדות הסטודנטים בפברואר 2024 ובפברואר 2025 ; לדוגמה בסקר מפברואר 2025 עלהכיעדייןאחדמתוךחמישהסטודנטיםלאהצליחולסייםאתהסמסטרכמתוכנןוכחצימתוכם חווקשיים גדולים ו- 30% מהסטודנטיםמשרתימילואים עדייןלאקיבלותמיכה מי טבית מהמוסדות. נמצא כי מל"ג לא הנחתה את המוסדות להשכלה גבוהה לבצע סקרי שביעות רצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים ולבצע מעקב אחר צרכיהם השונים, לצורך טיוב המענים שהם מציעים להם ובשאלון המוסדותשערךמשרדמבקרהמדינהעלהש- 16 מ- 25 מוסדותלימוד(64% )לאביצעו סקר שביעותרצון כאמור.עוד נמצאכימל"גלאקבעה הנחיות לגביהחזרשכרלימודלסטודנטיםשנקראולשירותמילואים ונאלצולבטלאתלימודיהם וכי12% ממוסדותהלימודשענועל שאלון המוסדותהשיבוכילאנתנוהחזר מלאשלשכרהלימודלסטודנטיםמשרתימילואיםשהפסיקולימודיהםו- 32% השיבוכילאנתנוהחזר מלאשל דמיה רשמה. נמצאכיהמוסדותלהשכלהגבוההלאניצלואתכלהתקציביםשהוקצולהםלסיוע בהעמדת מערך הוראה להשלמות עבור סטודנטים המשרתים במילואים וכי בין המוסדות השונים יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת עבור סטודנט ים משרת י מילואים. נמצאו פערים בנוגע לפיקוח ובקרה של המל"ג על יישום המענים בפועל במוסדות הלימוד השונים: המל"ג לא גיבשה תוכנית פיקוח מסודרת, מגובה במשאבים ולוחות זמנים מתאימים נדרשים, כדי לוודא כי המענים שהמוסדות נותנים אכן מיושמים באופן מלא ואיכותי. נמצא כי המל"ג לא בחנה את הסיבות לניצול החסר של המוסדות בנוגע לתקציבים שיועדו להם לצורך תמיכה במשרתי מילואים; לא בחנה את הסיבות לשונות הרבה בין המוסדות בהשקעה הממוצעת לסטודנט משרת מילואים; לא אספה נתונים על סטודנטים משרתי מילואים שהקפיאו את לימודיהם או הפחיתו את מספר הקורסים שאליהם נ רשמו; ולא ביקשה מהמוסדות לבחון את הסיבות לנשירה של סטודנטים משרתי מילואים. נכון למועד סיום הביקורת לא דנה המל"ג על מענה ארוך הטווח לסטודנטים משרתי מילואים ועל הצורך בגיבוש תוכנית אסטרטגית, בשים לב למציאות החדשה שנוצרה, אם במסגרת התיקון לכללי זכויות הסטודנט אם בכל דרך אחרת. כתוצאה מכך, המענה הקיים הוא מתווה פרטני הנקבע מדי שנה, והוא אינו נותן ודאות לא למוסדות שנדרשים לתכנון רב שנתי ארוך של תקציבם ולא לסטודנטים משרתי מילואים שצריכים לתכנן את עתידםשניםקדימה. על המוסדות להשכלה גבוהה לוודא כי הזכויות של הסטודנטים משרתי המילואים זכאים להן יובטחו במלואםכדילמנועככלהניתןכלפגיעהבהתקדמותםהאקדמית,המקצועיתוהתעסוקתית, ולבדוק מדוע קיים פער בין התקציב שיועד להם לצורך מתן מענים למשרתי המילואים לבין מימושו בפועל ו לוודא כי המענה שהם הציעו היה מיטבי על אף שהם לא ניצלו את מלוא התקציב שיועד לשם כך. בנוסף על יהם מבקר המדינה | דוח מיוחד 132 ▪ חשוון התשפ"ו נובמבר 2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל לאסוף נתוני נשירה של סטודנטים משרתי מילואים, לנתח את הסיבות לנשירה ולעשות כל שביכולתם כדילצמצם נשירהשל סטודנטים משרתי מילואים. על המל"ג לוודא שהסטודנטים משרתי מילואים מקבלים את מלוא הסיוע והתמיכה לצורך השלמת לימודיהם האקדמיים, וזאת גם כדי להעביר מסר ערכי בדבר החשיבות של שירות מילואים כתרומה לחברהולביטחוןהמדינה.לצורךכךנדרש להפיקלקחיםמשנותהלימודיםהתשפ"דוהתשפ"ה,למפות את צורכי הסטודנטים משרתי מילואים ולייצר מענים מיטביים עבור הסטודנטים משרתי מילואים בראייה ארוכת טווח ותוך מתן ודאות לשנים הקרובות בדבר המענים שהם צפויים לקבל. על המל"ג להנחות את מוסדות הלימוד לבצע מפעם לפעם סקרי שביעות הרצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים, ולקבוע מנגנוני בקרה סדורים על יישום הכללים ומתן המענים במוסדות השונים. כמו כן, על המל"ג לעקוב אחר ניצול התקציבים המועברים למוסדות לטובת מתן המענים לסטודנטים משרתי המילואים ולהנחות את המוסדות האקדמיים לנתח את הסיבות לנשירה של סטודנטים משרתי מילואים ולפעול לצמצום תופעת הנשירה. כעבורכמעטשנתייםשללימודיםאקדמייםבצלמלחמתחרבותברזל-על המל"גועלשרהחינוךהעומד בראשה לבצע בחינה מעמיקה של הצרכים העתידיים, הן של המוסדות והן של הסטודנטים, תוך ניתוח נתוני הביצוע בפועל של התקציב שהועבר ל מוסדות. זאת כדי לגבש תוכנית ארוכת טווח הנוגעת למענים שיינתנו לסטודנטים משרתי ה מילואים, ולוודא שהמענים הניתנים להם מאפשרים את השלמת לימודיהםבאופן מיטבי. מוצעכי התוכנית תגובש בשיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם הקמל"ר, מוסדות הלימוד ונציגי הסטודנטים, ובמסגרתה ייקבעו תוכניות ייעודיות בפקולטות עם שיעור גבוה של משרתימילואים,שיתופיפעולהביןהמוסדות,תמריציםומענקיםכלכליים,סיועבמעונותותנאי ה קבלה ותיבחן ההשפעה התקציבית של התוכנית על מוסדות הלימוד. צעדים אלו ישקפו את מחויבות המדינה למשרתי המילואים אשר הקריבו ומקריבים רבות עבורמדינתישראל ותושביה. Foreword VI-VII transferredtotheinstitutionsforthepurposeofproviding of the State Comptroller. The employees in these supporttostudentreservists,worktoreducedropout divisionsworkedonitwiththeutmostprofessionalism, amongthesestudents,andexaminethepossibilityof thoroughness,fairness,andmeticulousness,andtheyare settingdirectivesthatobligateeducationalinstitutions fulfillingtheirpublicroleoutofarealsenseofmission. toreimburseregistration andtuitionfeestostudents Theyhavemygratitude. whohavebeencalledupforreserveserviceandhave cancelledtheirregistrationorsuspendedtheirstudies. Wewillcontinuetoprayandhopeforthevictoryofthe Theinstitutionsofhighereducationshouldensurethat IDFandthedefenseforces,forthereturnandproper therightsofstudentreservistsarefullysafeguardedand burialofallofthedeceasedhostages,fortherecovery thatthenecessaryresourcesareallocatedaccordingly. oftheinjured,andforquieter,morepeacefultimes. Thesemeasureswillreflectthestate'sobligationtoward reservists,whohavemadeandcontinuetomakemany sacrificestodefendtheStateofIsraelanditsresidents. Civilianswhoperformreserveserviceoftenbecome disconnectedfromtheireverydaylivesanddedicate themselvestomilitaryservice.Thiscanhaveanegative MatanyahuEnglman impact,amongotherthings,ontheiremployabilityand livelihood,aswellasthatoftheirfamilymembers,andon StateComptroller Jerusalem, theirstudiesinthehighereducationsystem.Providing andOmbudsman November2025 fair compensation for reserve service, in particular compensating for the loss of wages or income from abusiness,andensuringthattherightsofemployed reservistsatworkandineducationalinstitutionsare notimpaired,areabasicconditionforthecontinued existence of the reserve service model, especially given the expected need to increase the scope of reserve service in the coming years. Therefore, it is themoralobligationofthestatetowardthosecarrying theburdenofsecurityontheirsoldierstosafeguard the rights of reservists at work and in their studies. Theserightsarealsoneededtoensurethecontinued existenceofthereserveservicemodel. The report was prepared by the Social and Welfare DivisionwiththehelpoftheStaffDivisionoftheOffice ReportoftheStateComptrollerofIsrael|AspectsofSupportforReservists oftheschoolyear,about60,000studentsservedinthe Itwasfoundthatinstitutionsofhighereducationdid reserves–approximately18%ofallstudentsinIsrael. notfullyutilizethefundingallocatedtothemtohelp setupasupplementaryteachingsystemforstudent Manyofthesestudentsservedforprolongedperiods, reservists, and that there is considerable variation paying a heavy price in terms of their families and amongtheinstitutionsintheiraverageinvestmentfor economicallyduetotheirreserveservice.Thenumber student reservists. It was also found that 12% of the ofreservistscalledupwaslargerandthedurationofthe educational institutions (3 out of the 25 institutions) servicewaslongerthananythingseenformanyyears did not fully reimburse tuition fees, and 32% of the inIsrael,evenbeforetheintensificationofthefighting institutions did not fully reimburse registration fees inLebanoninSeptember2024andthecontinuation tostudentreservistswhocancelledtheirregistration ofthewarin2025. ordecidedtosuspendtheirstudies. Thefindingsofvariousstudentsurveys(thestudent The institutions of higher education should examine surveyconductedbytheOfficeoftheStateComptroller thereasonsforthegapbetweenthefundingallocated in June 2024 and National Union of Israeli Students' tothemtoprovidesupportforreservistsanditsactual surveysinFebruary2024andFebruary2025)showthat utilization.Theinstitutionsshouldcollectdropoutdata mostreservists'levelofsatisfactionwiththesupport onstudentreservists,analyzethereasonsfordropout, theinstitutionsgavethemwasmediumtolow. anddoeverythingtheycantoreduceit. The audit found that while the Council for Higher Afteralmosttwoyearsofacademicstudiesintheshadow Education(CHE)andtheinstitutionsofhighereducation oftheSwordsofIronWar,theCHEandtheMinisterof tookmanyactionsaimedathelpingstudentreservists, Education, who heads it, should conduct a thorough in practice, students' level of satisfaction with the examination of the future needs of the institutions supportofferedtothembytheinstitutionswaslowto and of students, while analyzing the utilization of the medium.ThisshouldraisearedflagfortheCHEandthe fundingtransferredtotheseinstitutions.Thisisinorder variouseducationalinstitutions.Italsofoundthatthe todevelopalong-termplanregardingthesupportthat CHEdidnotsetguidelinesregardingreimbursement willbeprovidedtostudentreservistsandtoensurethat of tuition fees to students who were called up for thesupportprovidedenablesthemtocompletetheir reserveserviceandwereforcedtocanceltheirstudies; studiesoptimally.Tothisend,theCHEshould,among deficiencieswerefoundregardingtheCHE'ssupervision other things, instruct the educational institutions to and monitoring of the implementation of support conductperiodicstudentsatisfactionsurveysamong measuresatthevariouseducationalinstitutions;and reservists andestablishregularmechanismstomonitor itwasfoundthatasoftheauditenddate,theCHEhad the implementation of the rules and the provision of notdiscussedthedevelopmentoflong-termsupport supportmeasuresatthevariousinstitutions.Inaddition, measuresforstudentreservists. the CHE should track the utilization of the funding Foreword IV-V limitedtime.Thisledtouncertaintyamongreservists, ItisfurtherrecommendedthattheMinistryofLabor theirspouses,andtheotherparents,aswellasamong comprehensivelyexamine–incollaborationwiththe employers,regardinghowlongtheemploymentrightsof MinistryofJustice,theMinistryofFinance,theMinistry theformerandtheobligationsofthelatterwouldbein of Economy and Industry, the Ministry of Defense, place.Thisuncertaintyisliabletocreateadisincentive the IDF, and the relevant employers' and workers' for employers to hire candidates who are reservists, organizations and other organizations as necessary theirspouses,andtheotherparentsoftheirchildren, –thescopeoftheemploymentrightsandprotections andcouldnegativelyaffecttheiremployment. thatshouldbegrantedtoreservists,theirspouses,and theotherparentsoftheirchildren,aswellastothose Giventheexpectedexpansionofreserveserviceinthe injuredduringtheirreserveserviceandreleasedfrom comingyearsandtheincreasedburdenonreservists, service in order to receive medical or rehabilitative andinordertosupportthemandtheirfamilymembers, treatment, and because of the injury are unable to it is recommended that the Ministry of Defense and return to their jobs during this period. The Ministry theMinistryofFinance,incooperationwiththeNIIand ofLaborshouldsubsequentlymakerecommendations theIDF,examinethearrangementsforthepaymentof onthisissuetotheMinisterofLabortopromotethe reserveservicebenefitandgrantsrelatedtoreservists establishmentofsuchprotections,ifnecessary,given andthesupporttheygivereservistsandtheiremployers. theneedsthathaveariseninthisrespectduringthe Thisshouldincludetakingintoconsiderationtheirrole SwordsofIronWarandtheexpectedincreaseinthe in reserve service, while enshrining in legislation the numberofreservistsandthenumberofdaystheywill distinctionbetweenreservistsincombatrolesandthose beservingin2025–2026andinthefollowingyears. whoarenot,asreflectedinthegovernment'sdecisionson ItisfurtherrecommendedthattheIDF,incooperation grants.Itisfurtherrecommendedthat,wherenecessary, with the Ministry of Labor, the Ministry of Defense, theyadvancelegislativechangesandtailorthecalculation andtheEqualEmploymentOpportunitiesCommission, ofthebenefittothesituationwherebyreserveservicehas continuetooperatetheGeneralStaffcentertomake increased.Furthermore,itisrecommendedthattheNII informationonthismatteraccessibleandtocoordinate andtheIDF,incooperationwiththeAccountantGeneral inquiriesfromreservistsandtheirfamiliesanddirect in the Ministry of Finance, institute joint interfaces to themtothebodiesauthorizedtoaddressthem. monitorthepaymentofreserveservicebenefit,using IDFdataonperiodsofserviceandNIIdataonreservists' TheHigherEducationSystem'sSupportforStudents income.Thisshouldbedoneinlightoftheprolonged inReserveServiceduringtheSwordsofIronWar periodsofreserveserviceandthehighpublicspending onreserveservicebenefits(aboutNIS20billionfrom AccordingtoCentralBureauofStatisticsdata,about October2023toJuly2024),whichhighlighttheneedto 330,000 students attended institutions of higher improveoversightofthisspending,alongsidecooperation educationinthe2023–2024academicyear.Fromthe betweentheNIIandtheIDF. beginningoftheyearuntilJune2024,towardtheend ReportoftheStateComptrollerofIsrael|AspectsofSupportforReservists Foreword Since Israel's establishment, the reserve forces have ontheirshoulders,soIhavedecidedtoprepareaspecial been a central component of the IDF's strength and report on the reservists. Below is an overview of the oftheStateofIsrael'sresilience.Fromtheoutbreakof report'ssections: theSwordsofIronWarinOctober2023untiltheend of this audit, hundreds of thousands of civilians were ArrangementsforPaymentofReserveServiceBenefit calledupforreserveservice.Thenumberofreservists andProtectionofEmploymentRightsofReservists calledupandtheamountoftimetheyservedwerethe highestIsraelhasseeninmanyyears. FromtheoutbreakoftheSwordsofIronWar,theNII,in cooperationwiththeIDFandtheMinistryofFinance, Duringthefirsttenmonthsofthewar,about318,000 undertook to pay reserve service benefit during the citizenswerecalledupforreserveservice.Theservice serviceitselfandtoimprovepublicinformationonreserve rateofreservistsages23to47duringthisperiodamong servicebenefitandtheaccessibilityandexerciseofthe residents of Israel who do not belong to the Arab righttothebenefit,includingstreamliningandsimplifying communitywasonly11%.Thislowpercentagehighlights thebureaucraticprocessforreceivingit.However,the the need to expand the ranks of those serving in the auditfounddeficienciesinthenormativearrangement IDF.NationalInsuranceInstitute(NII)figuresindicatethe of payment of reserve service benefit that are more profileofthosewhoserve–abouthalfareage30and significantforprolongedperiodsofservice,includingwith under,andalmostafifth(about60,000)arestudents.The respecttotheminimumbenefitamount;compensating benefitpaidtoathirdofthereservistswasequivalent employers for the social expenses they paid for their totheminimumcompensation–approximatelyNIS311 employees;andthepaymentofcompensationtoself- perday(aboutNIS9,300permonth),andabout30%of employedpeoplewhoseincomewasaffectedduringtheir thereservistswhoreceivedtheminimumbenefitwere service.Regardingsomeofthedeficiencies,legislative students. The demographic profile of the reservists changesweremadeduringthewar,butonlyforalimited revealsthatmorethanhalf–about55%–weresingle, period. For others, the arrangements in place before andthemajority–about63%–didnothavechildren. thewarpersisted. Thetotalnumberofchildren(18andunder)ofreservists wasapproximately290,000.Inperipheralregions(the In addition, during the war, the state expanded the Golan,Safed,Akko,Be'erSheva,Kinneret,andYizre'el protection of employment rights of reservists, their districts)andintheRamla,Hadera,andJudeaandSamaria spouses,andtheotherparentsoftheirchildren,aswell districts,theservicerateamongindividualsaged23to asthe easedworkconditionsprovidedtothem.Thiswas 47wasapproximately12%-28%,whichishigherthan doneinaseriesofmeasuresthroughoutthewar,some thesaidnationalrateofonly11%. inlegislationwithoutatimelimit,someinlegislationin forceforalimitedtime,andsomeintheframeworkof IseegreatimportanceintheReserveSystemandfeel anextensionorder[expandingprovisionsofacollective responsibleforthosewhocarrytheburdenofsecurity agreementtoanentiresector]thatisalsoinforcefora OFFICEOFTHESTATECOMPTROLLER ANDOMBUDSMANOFISRAEL STATEOFISRAEL TheOctober7thTerrorAttackandtheIronSwordsWar STATE COMPTROLLER REPORT AspectsofSupport forReservists November Special 2025 Report