חומר רקע - גורמים חיצוניים
1
28
ביוני 2026
לכבוד:
יו"ר הוועדהלענייניביקורתהמדינה,ח"כאלון שוסטר
יו"רועדתהעבודהוהרווחה,ח"כמיכל וולדיגר
מ"ממנכ"להביטוחהלאומי,מרצביקהכהן
חברותוחבריהוועדהלענייניביקורת המדינה וועדת העבודה והרווחה
שלוםרב,
הנדון: המשברהפיננסישלהביטוח
הלאומי:סיבותהעומק והשלכותיהןעלהזכויותהחברתיות
דוח מבקר המדינה על מערך הביטוח הסיעודי בישראל שהתפרסם בשבוע שעבר, החזיר את מצבו הפיננסי של הביטוח
הלאומילמרכזהדיוןהציבורי,אך בעיקר סביבצדההוצאה.1 הדוח מציג נתוניםחשוביםעלהגידול בהוצאותהסיעוד, אך
אינו
בוחן את המשבר מתוך הסתכלות רחבה על מקורות המימון של הביטוח הלאומי. כך למשל, בשנים 2018-2025
גדלה
האוכלוסייה בגיל פרישה בכ-
17%, בעוד שמספר מקבלי גמלת הסיעוד עלה בכ-
118%
.
נתון זה מלמד על התרחבות
ההתחייבויות של המוסד, אך הוא אינו מסביר מדוע מערכת שנועדה
להתמודד עם סיכונים חברתיים ודמוגרפיים צפויים
הגיעה למשבר מימון כה עמוק.
הוא גם אינו מלמד שהגידול במימוש הזכויות נובע מזכאות בלתי מוצדקת.
הצגת המשבר
ללאבחינהשלמקורותהמימוןעלולהלהוביללתמונהחלקיתואףמטעה.סיבותהעומקלמשברמצויותבמדיניותמימוןארוכת
שנים, ששחקה את מקורות ההכנסה הייעודיים של המוסד, החלישה את עצמאותו והעמיקה את תלותו במדיניות התקציבית
של משרדהאוצר.
מערכת ביטוח סוציאלי אינה אמורה להיות מופתעת מהזדקנות האוכלוסייה.
להפך: ביטוח חברתי במימון שוטף מבוסס על
ההבנה שלאורך זמן ישתנה היחס בין משלמי דמי הביטוח לבין מקבלי הקצבאות. משום כך, מערכות ביטוח סוציאלי זקוקות
למנגנוני עדכון ואיזון
שמאפשרים להתאים את מקורות המימון לשינויים דמוגרפיים, כלכליים וחברתיים.
מחקר משנת 2019
שממצאיו רלוונטיים גם כיום מצא, כי
המשבר נובע בראש ובראשונה ממדיניות ממשלתית ארוכת שנים שפגעה במקורות
המימוןשלתוכניות הביטוח הסוציאליומחולשת מנגנוניהאיזון והעדכון.2
שורש המשבר מצוי במידה רבה בצד ההכנסות: בעוד שמערכות ביטוח סוציאלי נדרשות להתאים את דמי הביטוח
להתפתחויותוהתחייבויותשצפויותלגדוללאורךהשנים,בישראלהתרחשתהליךהפוך.
מאזשנותה-
80
,וביתרשאתבשנות
ה-
90
, הופחתו דמי הביטוח שמשלמים המעסיקים בעשרות אחוזים מרמתם ההיסטורית. את תוצאותיה של שחיקה זו קל
לראות כאשר בוחנים את המצב בפרספקטיבה בינלאומית: נכון לשנת 2023
, סך הגבייה בפועל ממעסיקים בישראלעומד על
שפלשל 1.6%
מהתוצר בלבד,לעומת ממוצעשל 5.1%
תוצר במדינותה-
OECD
פי3
מבישראל.
הפחתות אלה לוובתחילה בהתחייבותשלהמדינהלשפות אתהמוסדלביטוחלאומיעל אובדן ההכנסות,אךעקרוןהשיפוי
נשחקלאורךהשנים.
במחקרשהוזכר,נערכהסימולציהשהשוותה בין מקורותהמימוןהייעודייםבפועלשלהביטוחהלאומי-
דמי ביטוח בתוספת שיפויהאוצר - לבין תרחיש נגדי שבו לא היו מתבצעות הפחתות דמי הביטוח מאז שנות ה-
80
.הממצאים
מראים,כי
המשאביםהייעודיים העומדים כיוםלרשותמערכתהביטוחהסוציאליהםכמחציתמאלהשהיועומדיםלרשותה
3.
בתרחישללאההפחתות
1
מבקרהמדינה, "מערךהביטוחהסיעודיבישראל", יוני 2026
2
מיכלקורא,"משבר הגירעוןבתקציבהביטוחהלאומילקראת שנת 2027
- תיאורהגורמים, ניתוחההשלכות והצעתפתרונות",ביטחון
סוציאלי 108
,
2019
,
.
עמ' 73-103
3
שם, עמ' 87
.
2
לכך נוספה
שחיקת הכנסות הריבית על קרן הביטוח הלאומי, אותן משלמת הממשלה למוסד לביטוח לאומי, וזאת בעקבות
שינויים במדיניות הנפקת איגרות החוב הייעודיות של המדינה. כלומר, המשבר אינו תוצאה של גידול שהיה צפוי בהוצאות
בלבד, אלאשלשחיקהשיטתית במקורותהמימון שנועדולממןאותן.
שחיקה זו משנה את יחסי הכוחות בין המוסד לביטוח לאומי לבין משרד האוצר ותקציב המדינה:
ממוסד הנשען על מקורות
ייעודיים שנועדו לממן זכויות לאורך זמן, למוסד שתלוי יותר ויותר בהחלטות תקציביות שוטפות. תלות זו מחלישה את יכולתו
שלהביטוחהלאומילהגן
עלזכויותהמבוטחים, ומגבירה אתהלחץלהציג אתהמשבר כבעיהשלהוצאהעודפתהמחייבת את
הקשחת תנאי הזכאות או צמצום קצבאות. בכך נפגע ההיגיון הביטוחי הבסיסי: אזרחים שילמו דמי ביטוח לאורך חייהם כדי
שהמדינה תעמיד להם רשת ביטחון בעת זקנה, אבטלה, נכות, סיעוד או משבר
אחר.
מצבו האקטוארי של הביטוח הלאומי
אינואמורלשמשהצדקהלצמצוםזכויות.הואצריךבראשובראשונהלהוביללהתאמתמקורותהמימוןלהתחייבויותשנקבעו
4.
בחוק
לסיכום, שיקום איתנותו הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי צריך להתבסס על חיזוק עצמאותו המוסדית, צמצום תלותו
בתקציבהמדינה,בחינהמחדששלמבנהדמיהביטוחומנגנוניהשיפוי,ועיגוןבחקיקהשלמנגנוניאיזוןאקטוארייםמחייבים
שיקבעו רמה רצויה של עתודות ויחייבו הליכי תיקון במקרה של סטייה.5
אנו מבקשים מהוועדה לקרוא לממשלה להקים
ועדהבין-משרדיתשתגבשחלופותלשיקוםאיתנותו
הפיננסיתשלהביטוחהלאומיבהתאםלעקרונותאלוותמליץעלהדרך
ועל לוח הזמנים לביצוע השיקום. תפקיד המדינה אינו לצמצם את מספר האזרחים המממשים זכויות, אלא להתאים את
מקורותהמימוןלהתחייבויות שהיאעצמה קבעה.
אנו קוראותלוועדהלדרושמענהלשאלותהבאות:
ממשרד האוצר: 1
. מהן הפעולות אותן נוקט משרד האוצר נוכח הגירעון האקטוארי של המוסד לביטוח לאומי, בצד ההכנסות
ובצדההוצאות?האםקיימתהיערכותאסטרטגיתלענייןזהומהןהחלופותשנבחנות?2
.מהגובההעתודותהכספיותשצריכות
לדעתהאוצרלהיות בקרןהביטוחהלאומיעל מנתשתשמורעל ישיבות, ולמשך כמהזמןהןאמורותלהספיק?
מהמוסדלביטוח לאומי: מהו מצבןהאקטוארישלהקרנותהענפיותהשונות?
בברכה,
ד"ר מיכל קורא חן מטס
מרצה בכירה מקדמת מדיניות
ביה"סלעבודהסוציאלית, אוניברסיטת חיפה פורום ארלוזורוב
העתק:
שרהאוצר, מר בצלאל סמוטריץ'
שרהרווחה והביטחון החברתי
,מרחיים כץ
מבקר המדינההיוצא, מר מתניהו אנגלמן
מבקר המדינההנכנס, מר מיכאלראבילו
מנכ"ל פורוםארלוזורוב, עמיתבן-צור
מנהל המחלקה הציבוריתבפורום ארלוזורוב, תומר שמוקלר
מנהל מחלקת המחקרבפורום ארלוזורוב,יוני בןבשט
4
מבקרהמדינה, "מערךהביטוחהסיעודיבישראל", יוני 2026
"ההרעה במצבוהכספי שלהמוסד לביטוחלאומי והשלכותיה על ערעורהזכויותהסוציאליות:,
ביטוחאבטלה כמקרה בוחן",ביטחוןסוציאלי 112
,
2021
, עמ׳ 72-74
5 קורא,"משבר הגירעוןבתקציבהביטוח הלאומילקראת שנת 2027
,"
2019
עמ', 100
-
99
,
83
-
82