חומר רקע - גורמים חיצוניים
גביית המסים עלרווחים ממשאבי טבע: ðיתוחהפער בין תחזיות למציאות
תקצירמðהלים:
1.
ישראל התברכה במשאבי טבע בעלי ערך כלכלי רב, המצמיחים לחברות המפיקות אותם רווחים
בסךמאותמיליארדישקלים.
אלאשבחלוףמעלעשורמחקיקתחוקמיסוירווחיםממשאביטבע,
חלק המדיðה ברווחים ממשאבי הטבע ðמוך באופן משמעותי מהתחזיות שעמדו בבסיס ועדות
ששיðסקי, באופן המðוגד למטרת החוק: במאגר תמר –
המאגר
הו
ותיק ביותר
שחלק המדיðה בו
הוא הגבוה ביותר מבין מאגרי הגז –
חלק המדיðה עומד על כ-
40.2%
מהרווחים עד סוף 2025
,
לעומת תחזיות של כ-
50.8%
עד מועד זה. בדולרים הכð,סות המדיðה עומדות על 5.77$
מיליארד
מחקיקת החוק ועד 2025
פחות ממחצית תחזית הגבייה,,
כ-
12$
מיליאר
ד.
במחצבי ים המלח חלק
המדיðה הוא
מתחת ל-
35%, ובפוספטים הוא עומד על כ-
29.4%
בלבד, לעומת 46%
-
55%
לפי
הערכת ועדתששיðסקי 2
.
2.
חלק מהפער בין התחזיות למציאות ðובע מכך שההכðסות בפועל היו ðמוכות מהתחזית. אך בעוד
הפערביןהתחזיתלמציאותבתמלוגים,שחישובםמבוססעלההכðסותבלבד,עמדעל
29%
–
הפער
בגביית היטל רווחי היתר היה משמעותי בהרבה והגיע לכ-
72.6%
מהתחזית להערכתð.ו, חלק
משמעותי מהפער ðובע מהכרה ðרחבת של רשות המסים בהוצאות, באופן אשר ðיפח מרכיבים
בחישובהיטל רווחיהיתר.
כך,
לדוגמה,בעודחברות הגז עצמןמדווחותעלעלות הקמהוחיפושים
של כ-
3.2$
מיליארד במאגר תמר, ההוצאות המוכרות עומדות להערכתðו על מעל 4.1$
מיליארד –
הטבת מס בשווי מיליארדי
שקליםלחברות הגז.
3.
ההכרההלאמוצדקתבעלויותאיððהמוגבלתלתקופתההקמה,אלאממשיכהגםכעת:חוקמיסוי
רווחים ממשאבי טבע איðו מכיר בעלות הקמת תשתיות המיועדות לייצוא. אלא שבשðים
האחרוðות, רשות המסים מכירה בכלל השקעות ההרחבה של המאגרים תמר ולוויתן, למרות
שהתכלית העיקרית של ההרחבה היא יישום הסכמי ייצוא גז )לצד תכלית ðוספת של הגברת
היתירות במשק הישראלי.( ההכרה של רשות המסים בהשקעות בתשתיות ייצוא צפויה להפחית
בעשור הðוכחי במיליארדי שקלים אתהיקף גביית ההיטל אל הקרןלאזרחיישראל.
4.
בשורההתחתוðה,הציבוראיððומקבלאתחלקוהראויברווחים,כפישהוצגלמחוקקבעתחקיקת
חוק מיסוי רווחים ממשאבי הטבע.
לאורזאת אðו קוראים למספר תיקוðים:
א.
שקיפות מוגברת:
יש להטמיע בחקיקה חובת שקיפות שתוטל הן על בעלי הזיכיוðות
והחזקות, והן על רשויות הגבייה –
כמקובל בעולם. יש לקבוע חובת דיווח של רשויות
הגבייהלכðסתעלאודותחלקהמדיðהברווחיםמכלמיזםðפטאומחצב,וכןלדרושמרשות
המסים לדווח על החלטות מהותיות,לרבות הסכמיפשרה, הðוגעותלהיטל רווחי היתר.
ב.
מðגðוðי בקרה: כיום האחריות על גיבוש ðהלי גבייה, ביצוע הגבייה בפועל, ודיווח ובקרה,
ðמצאתבאותוהגוף,בלי בקרהחיצוðית מיð:הלאוצרות טבעבמקרהשלתמלוגים,ורשות
המסיםבמקרהשלהיטלרווחיהיתרומסהחברות.ישלהתקיןתקðותהמסדירותאתאופן
הגבייה,באישור הוועדה הרלווðטית בכðסת, ובמקרה של תמלוגים גם באישור שר האוצר.
ג.
סגירת פרצות:
הðיתוח
שערכðו מצביע על פרצות אפשריות בחוק מיסוי רווחים ממשאבי
הטבע. יש לדרוש מרשות המסים לבצע
תיקוðים לפרצות אלו, ובפרט להסדיר את שאלת
ההכרה בהשקעות בתשתיות ייצוא, אשר יפחיתו בעשור הðוכחי במיליארדי שקלים את
היקף גביית ההיטל ממאגרי הגז, ולתקן את היטל רווחי היתר החל על משאבי ים המלח
והפוספטים.
5.
הוועדה
לפיקוח על הקרן לאזרחי ישראל היא שחקðית מפתח ביישום התיקוðים הללו, ועליה
להוביל אתהדיון
באופן שבוðיתןלהגדיל את חלקהשל המדיðהברווחיםממשאבי הטבע.
א.
מבוא
1.
ישראל התברכה במשאבי טבע בעלי ערך כלכלי רב, כאשר שלושת המרכזיים שבהם
הם
מאגרי הגז
הטבעי, מחצבי
ים המלח ומכרות הפוספטים בð,גב. כל אחד מאלו מייצרים הכðסות
במיליארדי
ם, לצד
תועלותðוספותכגוןפיתוחתעסוקהבðגב,
וחיזוקהביטחוןהאðרגטיוהתזוðתישלישראל.משאביהטבע
מופקים על ידי חברות מהמגזר הפרטי, הפועלות בהת
אם לזכיוðות וחזקות לפי חוק הðפט )1952
(, חוק
זיכיון ים המלח )1961
ופקודת המכרות.(,
2.
במהלך העשור הקודם פעלו שתי ועדות ציבוריות לבחיðת חלקו של הציבור ברווחים ממשאבי הטבע,
שתיהן בראשות הכלכלן פרופ' איתן ששיðסקי: בשðים2010-11
הוועדהלבחיðת המדיðיות הפיסקאלית
בðושא משאבי ðפט וגז בישראל )להלן: "ועדת ששיðסקי 1
"(
1
ובשð;ים 15
-
2014
הוועדה לקביעת חלק
המדיðה במשאבי טבעלאומיים,
אשר התמקדה ברווחי מפעלי יםהמלח )להלן: "ועדת ששיðסקי 2
.("
2
3.
ועדת ששיðסקי 1 מצאה
כי במאגרי הגז הטבעי, חלק המדיðה ברווחים עמד על 23%
-
31%
, רחוק מרוב
המדיðות שðבדקו, כאשר ממוצע
חלק המדיðה
העולמי עבור מיזמי ðפט וגז ðע בטווח שבין 67%
-
72%
.
3
לגבי
מחצבים אחרים,
לרבות ים המלח, ועדת ששיðסקי 2
מצאה כי חלק המדיðה ברווחים ממחצבים
אלועמדעל14%
-
33%
מהð,מוכיםבעולםמביןמיזמיאשלג)המחצבהעיקריביםהמלח(.הוועדה
צייðה
כי בשל מאפייðי ההפקה בים המלח, הציפייה היא לחלק מדיðה הדומה למגזר הðפטוהגז.4
4.
בעקבות ועדת ששיðסקי 1 ðחקק חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע )תשע"א
-
2011
להלן:,
החוק(, אשר
קבע היטל מיוחד שייגבה על
רווחי היתר
של המיזמים, דהייðו רווחים שמבטאים תשואה החורגת
מהרגיל )להלן:
היטל רווחי יתר
או
ההיטל.(
עבור מאגרי הגז, ההיטל תוכðן כך שייגבה רק לאחר
שהמיזם החזיר את ההשקעה בתוספת רווח סביר. ועדת ששיðסקי 1
העריכה כי לאורך חיי המאגר
ים,
חלקהמדיðהברווחיםיגיעל-
52%
-
62%
.
5
במחצביםהאחרים,ההיטלðגבהמרווחיםמעלשיעורתשואה
של14%
;
6
ועדת ששיðסקי 2
העריכה שחלק המדיðהיעמודבממוצע על46%
-
55%
.
7
5.
עוד ðקבע כי ההכðסות מההיטל יוזרמו לקרן ייעודית –
הקרן לאזרחי ישראל
להלן:)
הקרן(, אשר
תכליתה לשמור את רווחי משאבי הטבע לטובת
הדורות הבאים.8
ðכון לסוף
2025
, סך היקף הגבייה
לקרן הגיע ל-
2.79$
מיליארד )כולל ים המלח.(9
1
משרד האוצר,
ועדת ששיðסקי -
הוועדה לבחיðת המדיðיות הפיסקאלית בðושא משאבי ðפט וגז בישראל:
committee
-
policy
-
https://www.gov.il/he/departments/units/physics
2
האוצר,
משרד ששיðסקי
ועדת 2
-
לאומיים:
טבע
במשאבי
המדיðה
חלק
לקביעת
הוועדה
https://www.gov.il/he/departments/units/nature_resources_committee
3
דו"ח ועדת ששיðסקי 1
עמ', 46
-
53
.
4
דו"ח ועדת ששיðסקי 2
עמ', 83
-
79
.
5
דו"ח ועדת ששיðסקי 1
עמ', 60
.
6
התשואה מחושבת כרווחהתפעוליבאותה שðה, חלקיהעלות המופחתת של הרכוש הקבוע.
דו"ח ועדת ששיðסקי 2
עמ', 12
.
7
8
זאתבדומהלקרðותדומיםבעולם)FundsWealthSovereign
.(
10
הקרðותהגדולותביותרבעולםעםðכסיםשל525$
עד2,044$
מיליארד fund
-
wealth
-
rankings/sovereign
-
https://www.swfinstitute.org/fund
9
דו"ח שðתי 2025
–
הקרןלאזרחי ישראל
גרף1
תחזית ההכð:סותלמדיðה ממשאבי הגז, בðק ישראל, 2013
6.
כפי
שיפורט בהמשך, בחלוף עשור ויותר, חלק המדיðה ברווחים ממשאבי הטבע רחוק ממה שהובטח
בוועדות ששיðסקי,
והיðו
פחות מ-
40%
באופן דומה,. ישðו פער גדול בין היקף הגבייה לקרן אשר הגיע
בסוף2022
ל-
616.8$
מיליון דולר,10
לעומתתחזית בðק ישראל
מ-
2013
לפיה עד שðת 2022
יועברולקרן
3.9$
מיליארד
בהתייחס לגז בלבד(),
11
או תחזית הכלכלן הראשי באוצר מ-
2015
, שהעריך כי עד סוף
2022
ייגבההיטלבסך2.62$
מיליארדממאגריהגז
)ראוðספחא׳(.
תחזי
ותהאוצרובðקישראל
התבססו
על תחזיות חברות הגז,שהעריכו ב-
2014
את ההיטל באופן דומה.12
7.
עיקר הפרסומים של רשויות הגבייה על אודות
ה
רווחים ממשאבי הטבע עד כה ðגעו להיקף הגבייה
הðומיðלי
ולתחזיות עתידיות, ללא התייחסות לחלק המדיðה או לפער בין תחזיות עבר לבין הגבייה
בפועל.
13
לגבי ים המלח, במשך שðים התðגדו
גורמי המקצוע ובראשם משרד האוצר ורשות המסים,,
לðקוב בשיעור חלק המדיðה ברווחים לבסוף, במסגרת עבודת הצוות הביð.משרדי להיערכות לתום
הזיכיוןבים המלח,
המדיðהאישרהכי
חלק
המדיðה
במשאבי
הטבעהמופקיםבים המלח
עומד
על כ-
33%
-
35%
.
14
חלק המדיðה במאגרי הגז לא פורסם, הגם שבפגישותיðו עם גורמים בממשלה אוששה
הערכתðו כי
חלק המדיðה ב
מאגר תמר" היð"ו כ-
40%
, וכי בשאר המאגרים השיעור ðמוך באופן
משמעותי.
8.
כפי שðציג בðייר זה, הגם שהפער מוסבר בחלקו
על-
ידי תחזיות מופרזות
ביחס להיקף ההכðסות
ממשאביהטבע,
חלקמשמעותימהפערðובעמהחלטותשלרשויותהגבייה,
ובפרטהכרהðדיבה)מדי(
בהוצאותהמðוכותמהתשלומים.
פערזהמדגישאתהחשיבותשלשקיפותðתוðיהגבייה,
שתסייע
לזהות
ו
להצביעעל פרצות מס,
באופן אשר י
אפשרלמחוקק לפעוללסוגר
ן.
10
דו"ח שðתי של הקרן לאזרחי ישראל 2022
עמ', 14
.
11
מצגת ðגיד בðק ישראל במסגרת הדיוðים על חוק הקרןלאזרחי ישראל,ועדתהמדע, יוðי 2013
.
12 ראו דו"ח כספי שðתי שלחברת ישראמקויה"ש, עמ' א-
50
תזרים מהווןמעתודותמוכחות.()
13
לדוגמ
ה
ראו פרסום רשות המסיםמיום 17.06.2024
בכותרת "
תחזית רשות המסים לגביית היטל רווחי ðפט וגז גדלה ל-
-
55
2
7
דולר
מיליארד ."
2-
https://www.gov.il/he/pages/sa170624
מיום
טבע
אוצרות
מיðהל
פרסום
וכן
,
29.05.2024
בכותרת"
שרהאðרגיהוהתשתיותהיוםבוועדתקרןהעושר:הכðסותהמדיðההמצטברותמתמלוגי הגזחצואתה-
5
2
מיליארד שקלים."
290524
-
https://www.gov.il/he/pages/news
14
משרד האוצר, "זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי" )11.9.2024
(, סעיף 2.6
.
https://www.gov.il/BlobFolder/news/press_16092024/he/PressReleases_files_press_16092024_file.pdf
9.
המסמך
ðפתח
בהסבר כללי על
אודות המושג "
חלק המדיðה"
,
על חשיבותו ועל
אתגר חישוב
ו. לאחר
מכן,ðייחדפרק
עבור כל משאב טבע, ובוððתח את מרכיבי חלק המדיðה
, בהתבססעל מידעגלוי.לאחר
מכןðסכם וðציעהמלצות מדיðיות לתיקון המצב.
ב.
חלק המדיðה ואתגרחישובו
10
.
בהקשר של משאבי טבע, המוðח "
חלק המדיðה"
באð)גלית Take Government
או בקיצור
GT
,(
מתייחס
ל
חלק
ה של
המדיðה )ולמעשה לחלקו של
ציבור האזרחים, שהמדיðה היא המייצגת שלהם(
מ"עוגתהרווחים"המופקים
ממשאבהטבע.מדוברבמוðחכלכלי מתחומיהמדיðיות,ולאמושג משפטי
או חשבוðאי, ועל כן כיום הוא לא מוגדר בצורה מפורשת
בחקיקה, בפסיקה, או בתקיðה חשבוðאית.
היעדר
ה של הגדרה ברורה למוðח ה
וא חלק מהאתגר במקרה של משאבי הטבע בישראל, מכיוון שמחד
גיסא עשויות להופיע מחלוקות לגבי
התשלומים שיש לכלול בחישוב חלק המדיðה, ומאידך גיסא,
זהו
המוðחשðבחרעלידיועדותששיðסקיכפוðקצייתהמטרהשלמבðההמסהחדשהמוחלעלמשאבי
הטבע.
11
.
מבין
הðיירות
שהוגשוולועדתששיðסקי,ה
ðספחשלהכלכלןדðיאלג'וðסטון
,אשרייעץלוועדתששיðסקי
1,
מציע הגדרהלחלק המדיðה:
𝐺𝑜𝑣𝑒𝑟𝑛𝑚𝑒𝑛𝑡 𝑇𝑎𝑘𝑒 (𝐺𝑇) = 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 𝑔𝑜𝑣𝑒𝑟𝑛𝑚𝑒𝑛𝑡 𝑟𝑒𝑣𝑒𝑛𝑢𝑒𝑠
𝐺𝑟𝑜𝑠𝑠 𝑟𝑒𝑣𝑒𝑛𝑢𝑒𝑠−𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 𝑐𝑜𝑠𝑡𝑠
כאשר: revenues govt. Total
כלל הכð=סות המדיðה מתמלוגים, מסים ומהשתתפות ברווחים
במקרה של החזקת מð)יות או הסכם שיתוף רווחים
, וללא דמי זיכיון(
;
Gross revenues
= כלל
ההכðסות ממכירת המשאב; costs Total
= כלל ההוצאות, לרבות הוצאות תפעוליות )
Operating
Expenses
,או
OPEX,המורכבותמ
עלותהפק
תהמשאב
כוללהוצאות הðהלה וכלליות(,וה
וצאותהון
)
CapitalExpenses, או
CAPEX
, הכוללות את עלויות
ה
הקמה וה
פיתוח של תשתיות ההפקה, כולל
השקעותבחיפושים( ג'וð.סטוןמסבירכיישלבצעאתהðיתוחשלחלקהמדיðה
ביחסל
ðתוðיםתזרימיים
,
ולאביחס לðתוðידו"ח
ה
רווח וההפסד.15
12
.
ארגון קרן המטבע הביðלאומי )IMF
(
מאפיין
בספר
“The Taxation of Petroleum and Minerals”
,
המתאר משטרים פיס
קאליים שוðיםהחלים על משאבי טבע,את ה-
GT
כאיðדיקטור העיקרי המאפשר
השוואה בין המשטרים השוðים.
16
פרק 4 בספר מפרט עוד על ה-
GT
, ומסביר כי מדובר בערך
המהוון
של הכðסות המדיðה )ממסים, תמלוגים, השתתפות ברווחים ובוðוסים,(
חלקי הערך המהוון הכ
ולל של
המיזם לפðי מס )דהייðו, הערך המהוון של תזרים המזומðים הכולל של המיזם, לפðי מס.( פרק 7
מציין
כיביטויחלופיל-
GT
הואשיעורהמיסויהאפקטיביהממוצע)ratetaxeffectiveAverage–AETR
,(
המתוארגםכחלקשלהמדיðהברðטההכלכליתממשאבהטבע.ראוילצייןכיועדתששיðסקי1
העריכה
אתחלק המדיðה בערכיםðומיðאליים.
13
.
אתגר ðוסף בחישוב חלק המדיðה הוא
השאלה כיצד להתייחס לעלויות
במימון של ה
מיזם –
במקרים
שבהםישמספרשותפיםלמיזם
אשרהשיגותð,אימימוןשוðיםהאחדמהשðי,האםצריךלכלולבחישוב
אתעלויותהמימוןשלכלשותף
,אועלויותמימוןðורמטיביות?הגישההתזרימית
מציעהפתרון
שלישי:
15https://www.gov.il/BlobFolder/unit/physics-policy-
committee/he/Vaadot_ahchud_PhysicsPolicyCommittee_FullReport_Appendix_c.pdf
16 IMF, “The Taxation of Petroleumand Minerals,” Routledge (2010).
חלף התחשבות בפחת ו
בעלויות
המימון, עלויות ההקמה ðרשמות בשðת ההוצאה שלהן.
כך, אין הכרה
בעלויותהמימון של השותפותאובפחת
לאורךהפרויקט,
אלאבהוצאות
ההקמה במועד התשלום.
14
.
רשות המסים בישראל מתארת את חלק המדיðה כסכום שלושת
זרמי התשלומים המגיעים למדיðה:
תמלוגים, מס חברות, והיטל רווחי יתר,
לחלק ב
רווח לפðי מס ותמלוגים.
17
הגדרה זו תואמת את
ההגדרות המקובלות כפי שתואר לעיל, כשמדובר ברווח במובן הכלכלי ולא החשבוðאי
דהייð)ו, ללא
הכרה בהוצאות מימון.(
15
. היעדר ההגדרה של חלק המדיðה מוביל אף להטעיות מצד חלק מהתאגידים. לדוגמ
ה, קבוצת ICL
מ
צייðת בדוחותיה השðתיים מה היה "חלק המדיðה" במשאבי הטבע שלה, אך כוללת בסכום המדווח
תשלומיםשלאðכלליםבמתודולוגיות
המקובלותכ"חלקהמדיðה",לרבותתשלומי
מסהמðוכים
במקור
עבור משכורות עובדים;
תשלומי מס המðוכים
במקור עבור דיבידðדים
לבעלי
המðיות; תשלומי ביטוח
לאומי לעובדיםועוד; כלל אלומהווים
חלק מהעלויות
ולאחלקמ"עוגתהרווח".
18
ג.
חלק המדיðה ברווחים
ממאגריהגז: תחזית מולמציאות
16
.
כאמור,
חלק המדיðה מרווחי
מאגרי
הגז מורכב מתמלוגים, מס חברות והיטל רווחי יתר.
ðפרט תחילה
עלזרםהתשלומיםהמורכבביותרמביןשלושתהזרמיםהמרכיביםאתחלקהמדיðה,והרלווðטיביותר
לוועדה –
היטל רווחי היתר.
מðגðון גביית
ההיטל שð,קבע על סמך מסקðות ועדת ששיðסקי 1,
ðועד
לאפשר
את החזר ההשקעה
של ה
יזמים, ואף יצירת רווחים ðאים,
בטרם תחילת
גביית ההיטל. זאת,
במטרה להגשים שתי תכליות: ראשית, לעודד יזמים להשקיע בחיפוש וב
פיתוח מאגרים; שðית, לייצר
הכðסות משמעותיות למדיðה ולהגדיל את חלקה ברווחים לאורך זמן, במקרים בהם ðוצרים רווחי יתר
ליזמים.
17
.
המðגðוןהמאפשראתשתיהתכליותהללוהואקביעהכיתחילתתשלוםההיטלעל-
ידיבעליזכותהðפט,
תיעשה
רק לאחר ש
מקדם ההיטל מכוð)ה גם ה-
R
פקטור,(
יגיע לערך מסוים שðקבע בחקיקה. מקדם
ההיטלמורכבמ
מוðה הכð)סותמצטברותðטו(ו
מכðה
)הוצאותמוכרותלחיפושופיתוח.(19
כאשרמקדם
ההיטל מגיע לרף הקובע -
1.5
מתחיל תשלום ההיטל ברמתו הð,מוכה )20%
מרווחי הðפט20
(, ועולה
בהדרגהעד46.8%
מרווחיהðפט
כאשרה-
R
פקטורמגיעל-
2.3
לגבימאגרתמר,.ðיתðההטבהביןðוסח
הביðייםשלדו"חועדתששיðסקילðוסח הסופי,כאשרגבייתההיטלמתחילהכשה-
R
פקטורמגיעל-2,
ועולהלמקסימום
כשהוא מגיע ל-
2.8
.
כך המðגðון מוצגע"י רשות המסים:21
17
ב
המסים
רשות
מðהל
סקירת
ראו ו
ישראל,
לאזרחי
הקרן
על
לפיקוח
ועדה 12.10.2021
.
https://main.knesset.gov.il/APPS/committees/2228/sessions/2161564
ה
דו"ח שðתי קבוצת ICL
לשðת 2024
עמ', 188
פרק "תשלומיםלמדיð,ה."
18 ראו לדוגמ
19
דו"ח ועדת ששיðסקי 1
עמ' 3
.
20
"רווחיðפט" מוגדרים באופן תזרימיבחוק מיסוירווחים ממשאבי טבע,דהייðו מסתכלים עלתקבולים ותשלומים שוטפים.
21
מצגת רשות המסים,ועדתהקרן לאזרחי ישראל, אוקטובר 2021
18
.
דהייðו, עד שהשותפים במאגר גז לא החזירו את כל
השקע
תם
בתוספת 50%
)בערכים ðומיðאליים,(
המשקיעים איðם חייבים בהיטל רווחי יתר; לאחר מכן ההיטל עולה בהדרגה לכדי שיעור של 46.8%
,
שיעור משמעותי ביותר מהרווחים. מכיוון שאין תשלוםהיטל עד לרמהכלשהי
של ה-
R
פקטור,
קביעת
R
פקטור גבוה
מהווה
תמריץ מיסויי )השקול ל
הטבת מס( להוצאות
בגין
חיפושים
ופיתוח מאגרים,
על
מðתלעודדם. להלן ðוסחת ה-
R
פקטור:22
t
t
1
other
levy
I
royalties
opex
income
)
(
)
(
i
i
i
i
i
T
i
T
i
R
2
2
T
t
2
j
T
nt
developeme
norm
loration
exp
r
I
I
2
1
*
2
j
j
T
j
1
19
. במוðהישðוהסכום המצטבר שלההכðסות ðטו:
הכðסות בðיכוי עלות הפקה, תמלוגים והשקעות לאחר
תקופת ההקמה, וכן
בðיכוי תשלומי היטל שכבר שולמו עד אותה שðה. במכðה
ישðו סך ההוצאות
המוכרות:
הסכוםשל
כפליים השקעות החיפושים,23וסך השקעות הפיתוח.
24
20
. אלא
שלמרות
ש
המðגðון אלגðטי מבחיðה תיאורטית, ðיכר
כי יישומו בעולם האמיתי מוצלח
פחות.
בחלוף
עשור וחצי
מעיגון מסקðות
ועדת ששיðסקי 1 בחקיקה, ו-
13
שðים מתחילת ההפקה במאגר
"תמר"
–
המאגר הראשון
שעליו
חל המðגðון – הגבייהבפועלרחוקההמ
תחזיות, ועימה גם גובה
חלק
המדיðה.
21
. מðיתוחשלהדו"חותהכספייםשלחברתישראמקו,שותפהבכירהבמאגר,
שאותוביצעðו,עולה
כיחלק
המדיðה ברווחים עומד במצטבר
על 40.2%
עד לתום שðת 2025
–
רחוק מאוד מההערכה בוועדת
ששיðסקי 1
לפיה
חלק המדיðה יגיע ל-
52%
-
62%
)להשוואה אל מול תחזיות הגבייה, ראו ðספח 2(,
וגם
22
מצגת משרד האוצר, "חוק רווחי גזוðפט:תהליך העבודה ועיקרי המדיðיות הפיסיקאלית בעðף",אוגוסט 2013
.
למעשה,
ל
השקעות החיפושים בפועל ðוסף
סכום
שמכוðה בחוק "מקדם החיפוש,"
אשר גובהו, בקירוב,
השקעות החיפושים
23
בפועל.לצורך פשטותההצגה בðוסחה לעיל,השקעותהחיפושיםמוכפלים ב-2.
24
השקעות הפיתוח מהווðות עד תום"תקופתההרצה" שהיא תקופה של שðתייםמתחילת ההפקה המסחרית של הגז, בה
מבוצעות עוד השקעות, שאותן ðיתןלהכðיס למכðה.
רחוק מתחזית ישראמקו עד מועד זה,
50.8%
. למעשה, קיים פער משמעותי בין תחזית הגבייה לבין
הגבייה בפועל לגבי כלאחד מזרמיהתקבולים למדיðה ממשאב הגזהטבעי.
22
. גם בגביית התמלוגים קיים
פער
של
29.2%
בין
תחזית הגבייה שהוצגה למחוקק ובין הגבייה בפועל
שבוצעה על-ידי משרד האðרגיה.
תמלוגים ðגבים על פי חוק הðפט )1952
בשיעור שלשמיð(,ית )12.5%
(
משווי הגז על פי הבאר.25
על מðת לחשב את השווי על פי הבאר, מðכים מההכðסות עלויות לפי שיטה
המכוðה Netback
שתכליתה להתאים בין שווי הגז בð,קודת המכירה )שעשויה להיות בשטח הארץ(
לשווי הגז על פי הבאר, בים.
23
.
להערכתðו, אחת מהסיבות לפער בגבייה היא הכרה עודפת בהוצאות המותרות בðיכוי.
זאת מכיוון
שהתמלוגים איðם ðגבים כאמור מההכðסות, אלא מהכðסות לאחר שלל ðיכויים, כגון עלות שכר של
עובדיאסדתהגז,עלותאחזקהועוד.26
כך,שיעורהתמלוגיםבפועלðע
בין10.44%
ל-
11.57%
מההכðסות
-
פחות
מ
השיעור
של 12.5%
המוצגלעתים.
27
24
. בגביית
מס חברות ישðו פער גבוה עוד יותר –
44.3%
מתחת לתחזית
המקורית, ובגביית היטל רווחי
היתר ישðו הפער הגבוהביותר –
%
72.58
פחות מהתחזית.
28
בסך הכל,הכðסות המדיðה עומדות על כ-
5.8
$מיליארד מאזחקיקת חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע ועד 2025
, פחות ממחצית תחזית הגבייה
לפיישראמקו-
12
$
מיליארד.
25
. ראוי לציין ש
גם החברות הרוויחו פחות מהתחזי
תו שהוצגו, מה שיכול להיות מוסבר על-
ידי ירידה
במחירי הגז אל מול התחזיות
שהשפיעה גם על הכð,סות המדיðה עם זאת,.
הפער בין הרווחים בפועל
לבין התחזיות – $
8.6
מיליארד לעומת 11.6$
מיליארד
, פער של כ-
25.8%
–
היה ðמוך באופן משמעותי
מהפער בין הכðסות המדיðה לתחזיות
–
כאמור,
כ-
5.8$
מיליארד לעומת 12$
מיליארד, פער של
כ-
52.5%
.
26
. יש
ðם מספר הסברים אפשריים לאי
-
העמידה בתחזיות, אשר
חלק משמעותי מהם ðוגע למשטר מיסוי
הכולל פרצות, חורים, לאקוðות וחולשה של רשויות הגבייה, המאפשרים יחדיו את צמצום חלקה של
המדיðהברווחים:
א.
ðיפוח ההשקעות המוכרות במקדם ההיטל:
בðוסחה לחישוב מקדם ההיטל ההשקעות מופיעות
במכðה, וכך ככל שההשקעות גבוהות יותר – ה-
R
פקטור קטן יותר ותשלום ההיטל ðדחה.
על-
פי הצלבת דיווחים גלויים שוðים, עולה כי חברות הגז מðפחות
את
סעיף ההשקעות, וכי רשות
המסים מכירה בהוצאות אלו, באופן אשר דוחה את תשלום ההיטל ומקטין את גובהו כך,. לפי
מצגתשלאחתמהשותפותבמאגרתמר,עלותההקמה
שלמאגרתמרעמדהעל3.1$
מיליארד.29
כאשר מוסיפים לכך את
עלות קידוחי החיפוש שהובילו לתגלית תמר – אשר עמדה, לפי חברת
ðובלאðרג'ישביצעהאותם,
על100$
מיליון30–
מגיעיםלסךשל3.2$
מיליארד.
אלאשסךעלויות
הפיתוח והחיפושים עליהם דיווחה
חברת ישראמקו, שגם היא שותפה במאגר תמר היð,ו גבוה
25
חוק הðפט,התשי"ב 1952
,סעיף 32
.
26 ראו לדוגמ
ה
את הוראות הממוðה עלעðייðי הðפטבעðייןחישוב שווי התמלוג על פי הבאר –
חזקת תמר )6
בספטמבר 2020
(
)קישור(
27
ב
למשל
ישראל,
לאזרחי
הקרן
על
לפיקוח
בועדה
המסים
רשות
מðהל
סקירת 12.10.2021
.
https://main.knesset.gov.il/APPS/committees/2228/sessions/2161564
28
לפירוטראו מסמך ðתוðים ðלווים גליון 4
.
קישור
29
מצגת דלק קידוחים,פברואר 2018
:
Energizing the East Med
30
אתר מידה, "
סאגת הגז: גרסת ðובל אðרג'י" )
6.7.2015
.(קישור
משמעותית –
4.17$
מיליארד, מה שהקטין את ה-
R
פקטור שלה ודחה את תשלום ההיטל על-
ידה.
ðיתן להגיע למסקðה זו גם מזווית אחרת
-
חישוב ðתוðי ההכðסות ðטו של מאגר תמר )
דהייðו
המוðה במקדם ההיטל
( מעלה כי הם הגיעו,
עד סוף 2020
, ל-$
43
9.
מיליארד.
31
למרות זאת,
עד
מועד זה לאשולםהיטל רווחיהיתר.32מכיוון שעבור מאגר תמר
ה-
R
פקטור הקובעהוא2
,ולא
1.5
, משמעות הדבר
היא שהמכðה הקובע עומד על לכל הפחות 4.7$
מיליארד –
משמעותית מעל
עלויות החיפוש וההקמה של המיזם
, כפי שמתואר לעיל.
33
ב.
סיווג
השקעות כחיפושים ללא הצדקה:
כאמור,
השקעות לטובת
חיפושים מגולמות במקדם
ההיטל באופן שמעðיק בגיðן דה-פקטו הטבת מס כפי שמתואר בפירוט בדו"ח מבקר המדיð.ה,34
הממוðה על הðפט במשרד האðרגיה
החליט
לקבוע כי מועד ההכרה בתגלית "לוויתן" יהיה שðת
2014, למרות ש
המאגרהתגלהכברב-
2010. החלטה זו
איפשרה
לשותפות במאגרלסווג
הוצאות
רבות שהוצאו בשðים אלו כהוצאות חיפושים הזוכות להטבה,, במקום כהשקעות הקמה, אשר
לא זוכות לה.
לפי מבקר המדיðה, משמעות החלטה זו
היא מתן הטבת מס בס
ך
מאות מיליוðי
שקליםלמאגר לוויתן.
ג.
הכרה גורפת בהשקעות עבור תשתיות יצוא: החוק כולל במקדם ההיטל רק עלויות הקמה
שמיועד
ות לחיבור המאגר למשק המקומי, ולא כולל עלויות בגין הקמת תשתיות המיועדות
לייצוא. כך מתואר הðושא בדו"ח ועדת ששיðסקי 1
:
לעð"יין גבולות ההיטל )..( לא ייכללו מקטעים ðוספים בשרשרת הערך פרט למקטעי החיפוש
וההפקה.במידהוהחברההמפיקהפועלתבמקטעðוסףבשרשרתהערך)...(הפעילותבמקטעהðוסף
תיחשבכפעילותðפרדתועלכןכלליההיטללאיחולועליהובכללזהההכðסות,ההשקעותוההוצאות
לא ישוקללו בבסיסובמדד ההיטל. (...) אלו(כולליםמתקð)י LNG
אוציðורות לייצואגז".
הגםשהוצאות בגין תשתיות המיועדות לייצוא
איðןמוכרות
כ"השקעות הקמה"
לפי החוק, בית
המשפט העליון
אישר לרשות המסים לקבוע האם להכיר בה
ן
או לא,35
באופן שימקסם את
תקבולי ההיטל זאת,.
מכיוון שהכרה בהוצאות
בגין תשתיותלייצוא,
מאפשרתלהכיר בהכðסות
המלאותשלהגזהמיוצא.
36מאזובאופןעקבי,רשותהמסיםמכירהב
כלההשקעותשל תשתיות
המיועדות לייצוא אך איðð,ה מפרסמת את הðיתוח שלה על-
אודות ההשפעות של ההכרה על
תקבולי המס, או את המתודולוגיה שלה לאותו חישוב, ועל כן לא ברור האם הדבר אכן מוביל
למקסום תקבולי ההיטל.
למעשה, מפגישות שערכðו עם אðשי הרשות, עלה כי במשך שðים לא
הייתה להם מתודולוגיה עדכðית בðושא.
ðיתוח שביצעðו בקשר לפרויקט ההרחבה של מאגר תמר, אשר מיועד ברובו )2/3
(
לייצוא, מראה
כי כמעט בכל שיעור היוון, עדיף ש
לא להכיר בהוצאות בגין תשתיות הייצוא מבחיð,ת מקסום
31
ראו מסמך ðתוðים ðלווים גליון 5
.
קישור
32
תשלום היטל רווחי היתרעלידי מאגרתמר החלברבעון 1
2021, ראו לדוגמ
ה
דו"חרבעון 1
2021
של ישראמקו.
33
לפירוט ראומסמך ðתוðיםðלווים,גליון 5
"חישוב מקדםהיטל –
תמר"
34
מבקרהמדיðה,דוח ביקורת שðתי 72א-
חלק שðי,"התועלות מיישום מתווה הגז"
)אוקטובר 2021
עמ'(, 2.
35
זאת במסגרת פס"ד בג"ץ 4375/15
בג"צ מתווה הגז:() קישור
36
בפðי רשות המסים עומדות שתי אפשרויות: בשיטת ה"פלוס-פלוס", מכירים בהוצאות עבור תשתיות ייצוא, והמחיר הקובע
לטובת ההכðסות הוא מחיר הייצוא
, כפי שהתקבל בפועל
בשיטת ה"מיð.וס-
מיðוס", לא מכירים בהוצאות
בגין תשתיות הייצוא,
ויש לקבוע את ההכðסות לפי המחיר ה
מקומי
בשיטת הð",ט-
באק"
. כך, רשות המסים צריכה לבחון את הפערים בין המחיר
המקומי ל
מחיר ה
ייצוא, את עלות התשתיות והפער ביðיהן
, ו
לקבוע שיעור היוון
רלווðטי )שכן הכרה בתשתיות הייצוא מקטיðה
אתמקדם ההיטל, ודוחהאת תקבוליהמס במספר שðים( על מð,תלהחליטמה הדרך למקסם אתהגבייה.
תקבולי המס.
37
רשות המסים החליטה כן להכיר בהוצאה, מה שהוביל לצðיחה בגובה מאות
מיליוðי
ש"חבגבייתהיטלרווחיהיתרבשðת2024
,
בהשוואהל-
2023
.
38
אובדןההכðסות
המיוחס
לגורםזהצפוילהחריף בשðיםהבאות, עםהאישורשלחוזההייצואשל"לוויתן"למצרים,אשר
צפוי לכלול השקעות בהיקף של כ-
16
מיליארד ש"ח.39
ד.
ה"כובעים הכפולים" של התאגיד שברון: ישðו יסוד סביר להðיח כי מרבית כספי ההשקעה
ב
תשתיות –
הן באלו המיועדות למשק המקומי והן באלו
המיועדות לייצוא –
מגיעים בסופו של
דבר לידי ה
תאגיד שברון,
הבעלים והמפעילה הטכðית
בשðיים משלושת המאגרים בישראל,
וקבלðיתהביצועשלחלקðיכרמהתשתיות.עובדהזומעלהחששלפרצתמסðוספת,כאשרשברון
"מוציאה כסף מכיס אחד"
כבעלת המאגר )הוצאה
מוכר
ת למס(, ו"מכðיסה לכיס השðי"
,
כמפעילה ומקימת התשתיות.
סיטואציה זו עשויה לתמרץ ðיפוח עלויות, במטרה למקסם את
ההכרהבמס.זאת,בפרטבשיםלבלכךשמדוברבתאגידעðקרב-
לאומי,בעליתרוןידעמשמעותי
וגמישות תאגידית המאפשרת לו
לייחס פעילויות שוðות לחברות בת שוðות. לדוגמ
ה,
שברון
מקימה מדחסים בציðור ðיצðה בסכום של 313
מיליון ₪40
- סכום אשר ðספר כהוצאה
של
השותפויות –
המוכרת למס הכðסה ולהיטל רווחי יתר –
ובמקביל מוזרם חזרה לשברון, מה
שמייצר תמריץ לðיפוח עלויות.
ה.
שיטתה-
Netback
בתמלוגים:
הגםשתמלוגיםמוצגיםלעתיםכמסהמוטלישירותעלהמחזור,
חוק הðפט מציין כי התמלוגיםייגבו משווי הגז על פי הבאר"" כלומר,מההכð.סות יש לðכות את
העלות של הובלת הגז מ"פי הבאר" אל ðקודת המכירה
)שיטת ה-"
Netback
("
.
בהיעדר הגדרה
בחוק
או קביעה בתקðות
כיצד יש ליישם את
שיטת ה-
Netback
הð,ושא מוסדר בהחלטות
מיðהליות של הממוðה על הðפט, המכהן גם כראש מיðהל אוצרות טבע במשרד האðרגיה, ואשר
איðןעוברותהליךשקוףשלהערותהציבור הממוð.ההואמישקובעאתהðוהלומבצעאתהגבייה
בפועל, באופן שאיðו שקוף דיו ואיðו מבוקר דיו על-ידי גורמים ממשלתיים אחרים ועל-
ידי
גורמים פרלמðטריים.
הממוðה מבסס
את שיטת
חישוב מחיר הגז "על-
פי הבאר"
על השיטה
הבריטית,41
וזאת למרות שבריטðיה עצמה צמצמה בהדרגה את השימוש בשיט
ה, מחשש
לעיוותים.42
החלטות הממוðה על הðפט מכירות
בהוצאות ðרחבות
כהוצאות הðדרשות להבאת
הגז מ״
פי הבאר״ אל ðקודת המכירה: הוצאות בגין
שכר ותחזוק
ת האסדה;
עלויות אבט
חה
ומזון; עלויות הוðיות עבור הקמת
ציðורות הובלה;
ועוד.43
על-
פי דיווחי
חברות הגז, התמלוגים
ðעו בשðים
2013
-
2024
בטווח שבין
10.31%
-
11.57%
מההכðסות44
–
כלומר ההוצאות המðוכות
איðן אחידות,איðן קבועות, והן מ
צטברות לכדי
ðיכויים בסכום של מאותמיליוðי שקלים בשðה.
37
להעמקהמשפטית בסוגיה זו ראו פðייתðו מיðואר 2025
: קישור.
לðיתוחהכלכלי ראו מכתב המשך ממאי 2025
:
קישור
38
רשותהמסים
מצייðתכיהייתהירידהשלכמיליארדש"חב-
2024
לעומת2023
ומצייð,תכיזוðבעההןמירידהבמחיריהסחורות
)מתייחס לאשלג ולברום(, והן להשקעות שבוצעו באחד המיזמים –
כלומר פרוייקט ההרחבה של מאגר תמר. הירידה בתשלום
ההיטלמיםהמלחהייתהמ-
62$
מיליוןב-
2023
ל-
3$
מיליוןב-
2024
שð)תיICL
2024(,כלומרירידהשלכ-
200
מיליון ש"ח;מכך
ðיתן להסיק שיתר הירידהמיוחס ל"תמר."
1-
https://www.gov.il/he/pages/sa140125
39
הצהרת רה"מ ושר האðרגיה בעת אישור היתר הייצוא, 17
בדצמבר 2025
.
-
https://www.gov.il/he/pages/spoke
tatement171225
s
40 https://www.calcalist.co.il/local_news/article/hk0ktqxieg
41
זאת על פימעðההממוðה על הðפט לפðייתðו בðושא תמלוגיםמיום 29
באוגוסט 4
202
)
2024_
ðפט_
662
.(
42
https://www.gov.uk/government/publications/extractive-industries-transparency-initiative-payments-report-
2018/upstream-oil-and-gas-in-the-uk
43
הðחיות לאופן חישוב שווי התמלוג על פי הבאר בקשר לזכויות ðפט בים, לפי סעיף 32
לחוק הðפט, התשי"ב 1952
, מאי 2020
)קישור וכן ההוראות הספציפיות שð(,יתðו לתמר ולוויתן
44
מבוסס עלהדוחות הכספיים של ישראמקו )לעðיין תמר( ורציו )לעðייןלוויתן.(
ו.
מסחברות:
זרםה
ה
כðסות
האחרוןהðכללב"חלקהמדיðה"הואמסחברות,החלעלכלהחברות
הפועלותבישראל.עםזאת,על-מðתלהביןמה
ו
חלקהמדיðהברווחימשאביהטבע,ובפרטברווחי
מיזם גז, יש לייחס את מס החברות הðובע מפעילות מיזם הגז.
אבל בðיגוד להיטל רווחי היתר,
מס החברות איðו מוטל באופן ממוקד על מיזם הגז, אלא על
החברה בכללותה, ללא הפרדה בין
פעילויותיההשוðות.הדברמאפשרלחברותלקזזרווחים
והפסדיםביןפעילויותשאיðןמקושרות
למיזם הגז, והופך את המטלה לחשב את חלק המדיðה ברווחי המיזם
לקשה במיוחד על כך,.
ðוספתחובתהסודיותשחלהעלרשותהמסים,אשרלאמתירהפרסוםðתוðיגבייהשלמסחברות
כלל.
27
. בשורה התחתוðה, חלק המדיðה מהרווחים במאגרי הגז ðמוך משמעותית מהתחזית
, וקשה לאמידה.
הגםשחלק
מהפערביןהתחזיתלביצועðובעמירידותמחיריםוהכðסותðמוכות
מהתחזית
,חלקו
הגדול
ðובע
להערכתðו
מהכרה ðרחבת בהוצאות על ידי רשות המסים ועל ידי מיðהל אוצרות הטבע. בהיעדר
חובות שקיפות מוגברות, אין לציבור או למחוקקים יכולת לפקח על פעילות הגבייה, לזהות כשלים,
ולהביא לתיקוðם. היעדר השקיפות והיעדר האחריותיות הבאה לצידה, מקטיðים
את ה
תמריץ
של
הרשויות האמוðות על הגבייה
ל
פעול למקסומה, בפרט
כאשר מולם ðעמדת סוללת עורכי הדין ורואי
החשבון של חברותהגז, המאיימיםלגרור אתהרשויות
ל
הליכים משפטיים ארוכים.
ד.
חלקהמדיðהברווחים מים המלח
28
. מפעלי ים המלח
אשר הוקמו בשð,ות ה-
60
כחברה ממשלתית, הופרטו
בשðות ה-
90
כחלק מקבוצת
כימיקלים לישראל )כי"ל; לימים קבוצת ICL
(. לקראת סוף אותו עשור,
הקבוצה הגיע
ה
לידיים של
משפחתעופר,והיוםהיא
ðמצאת
באחזקת
עידןעופר
,באמצעותהחברהלישראל.כאמור,ב-
2015
ðחקק
החלקהשðיבחוקמיסוירווחיםממשאביטבע,אשרהטילאתהיטלרווחיהיתרגםעלמחצביםאחרים
ובראשםיםהמלח.ההיטלמתווסף
לתמלוגים)5%(ול
מסחברות,ואמורהיהלהעל
ותאתחלקהמדיðה
ברווחים מים המלח ל-
46%
-
55%
.
45
29
.
אמידת חלק המדיðה ברווחים מים המלח היא מאתגר
ת
במיוחד, שכן קבוצת ICL
מדווחת על מגזרי
הפעילות שלה באופן
המטשטש את ההפרדה בין פעילות בישראל לפעילות בחו"ל, וכן מטשטש את
ההפרדה ביןפעילות הפקת המוצר הבסיסי )המחצב –
משמחירו גובים את התמלוגים ואת היטל רווחי
היתר(
לבין פעילות ייצור מוצרי
ההמשך )שמיוצרים מהמחצב או משילוב כמה מחצבים(.
לדוגמה
האשלג, מוצר הדגל של ים המלח, מיוצר בקבוצת ICL
גם בים המלח וגם בספרד –
אך מגזר האשלג
מדווח באופןאחוד עלכלל ה
פעילות בשתיהמדיðות
שאף כוללות את הפקתהמגð,זיום ביםהמלח.
30
. למרות הקושי לחלץ את המידע, מðיתוח שביצעðו עבור השðים
2022-2017
,
מצאðו כי חלק המדיðה
ברווחיםמיםהמלחעומדעל בין31%
ל-
36%
.
46
לימים,
משרד
האוצרפרסםכיחלקהמדיðהברווחים
הוא 33%
-
35%
,
ובכך אישש את הðיתוח שלðו.47
31
.
חשוב לציין
כי בשוðה מהמיסוי על מאגרי הגז, שם היטל רווחי היתר גבה בצורה הדרגתיתð, ורק
לאחר
החזר ההשקעה, במשאבי טבע שאיðם ðפט וגז )ביðיהם
ים המלח,( ההיטל ðגבה מיידית
לאחר יישום
45
דו"ח ועדת ששיðסקי 2
.
ראו מכתב לובי 99
ממרץ 2023
"הגדלת חלק המדיð,ה ברווחי חברת מפעלי ים המלח." קישור
גם לגבי שð.ים מאוחרות יותר,
46
חלקהמדיðה היהבטווח זה.
47
משרד האוצר, "זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי" )11.9.2024
(, סעיף 2.6
.
https://www.gov.il/BlobFolder/news/press_16092024/he/PressReleases_files_press_16092024_file.pdf
החוק, שכן מדובר
במפעלים רווחיים
שפועלים כבר עשרות שðים
שאין בגיð,ם עלויות חיפוש והקמה.
השיטה שðבחרה
לחישוב רווחי יתר ולגביית מיסוי עליהם בקשר ל
מחצבים,
היא בחיðת רף תשואה
ה
גבוה מתשואה ðורמטיבית
, וגביית מס על התשואה העודפת. אותה תשו
אה עודפת, או "רווחי יתר,"
מוגדרים כרווח התפעולי הðובע מפעילות הכרייה, הגבוה מ-
14%
משווי הרכוש הקבוע המשמש לאותה
פעילות. בחוק
ðקבע כי
הרף הקובע הוא תשואה
של 14%
,
ורווחי היתר שמעל רף זה ועד לגובה 20%
משוויהרכושהקבוע
ימוסובשיעורשל25%
;
והרווחיםשמעל20%
משוויהרכושהקבועימוסובשיעור
של42%
.
48
32
.
להמחשה, אם
שווי הרכוש הקבוע המשמש לפעילות הפקת המחצבים עומד על
1$
מיליארד, והרווח
התפעולי הוא 200$
מיליון, אזי התשואה להון היא 20%
;
"רווחי היתר" הם 60$
)הרווחים שמעל 14%
משווי הðכסים, כלומר הרווחים שגבוהים מ-
140$
מיליון(, וההיטל יהיה 15$
מיליון )25%
מ-
60$
מיליון.(
33
.
קבוצת ICL
פעלה למזער את תשלום ההיטל,
בעיקר על ידי ðיפוח המכðה –
שווי הðכסים. הרי אם
בדוגמ
ה
לעיל שווי הðכסים היה 2$
מיליארד ולא 1$
מיליארד, הרווח התפעולי היה מגלם תשואה של
10%
בלבד, כלומר מתחת לרף החייב בהיטל. קבוצת ICL
עשתה זאת בטעðה שיש לחשב את שווי
הðכסים בים המלח לפי "עלות השחלוף" –
כלומר כמה יעלה להחליף את כלל הðכסים במפעל –
סכום
אותו
א
מדו לאורך השðים בגובה
של $
6
מיליארד;49
יותר גבוה מהשווי
הרשום
של
כלל
ðכסי קבוצת
ICL
המורכבת מחברות בת רבות בארץ ובעולם.,50
34
. ב-
2022, לאחר ש-
ICL
איימה לגרור את הðושא שðים רבות בבית המשפט,
51
חתמה רשות המסים על
פשרה, במסגרתה היא
ויתרה ל-
ICL
על שליש מההיטל.52
לאחרוðה, סיכמה המדיðה מול ICL
כי שווי
כלל
הðכסים במפעלי ים המלח, הכוללים ðכסים מוחשיים ובלתי מוחשיים, קרי כוללים ðכסים
שאיðם
חלק מהרכושהקבוע המשמש
לצורךחישוברווחי יתר,
עומדעל 2.54$
מיליארד.53
ה.
חלק המדיðהברווחים
ממשאב
הפוספט
35
.
פעילותהפוספטיםבישראלמבוצעתגםהיאעלידיקבוצתICL,ב
אמצעותהחברההבתרותםאמפרט,
וכולל
ת פעילות כרייה וכן מפעלים לעיבוד עופרת הפוספט לכדי מוצרים שוðים. בדומה למגזר האשלג
של
ICL
, גםמגזרהפוספטפועל בשתימדיðות –בישראל ובסין, אך מדווח בצורהאחודה,מה שמקשה
על אמידת חלק המדיðה.
ðוסף לע כך, פעילות הפוספטים כוללת כריי
ה
ועיבוד בסיסי לכדי מוצר סחיר
בסיסי–
סלעהפוספט–וכן עיבודðוסףעבורמוצריהמשך שעליהםהחברהאיð,המשלמתתמלוגיםאו
היטלרווחייתר.כלומר,אופןהדיווחעלאודותמגזרהפוספטבדוחות ICL
מקשהעלðיתוחמדויק של
חלק המדיðה ברווחי המכרה,טרוםפעילות ההמשך.
36
.
ובכל זאת,
ðיתוח
שביצעðו54
מראה כי חלק המדיðה ברווחים ממכרות הפוספטים בישראל עומד על
29.4%
בלבד, לעומת הטווח של 46%
-
55%
שðקבע בששיðסקי 2
. בðוסף, מהðיתוח שבי
צעðו עולה כי
בסבירות
גבוהה מאוד, הרווחים מפעילות
כריית הפוספטים בישראל מðיבים לחברה "רווחי יתר"
48
חוק מיסוי רווחיםממשאביטבע,סעיף 20
ב.
49 ראו לדוגמה
דו"ח שðתי ICL
לשðת 2021
עמ', 142
.
50
שם,מאזן ðכסים )עמ' 1
לדוחות הכספיים המאוחדים 2021
(
הוועדה המיוחדת לעðיין הקרןלאזרחיישראל, 30
במאי 2022
51
52
לðיתוחהסכםהפשרה,ראוהרחבהבðושאבפðייתðוממרץ2023
"הגדלתחלקהמדיð,הברווחיחברתמפעלייםהמלח."קישור
53
משרד האוצר,
ðחתם ההסכם המפורטבין המדיðה ל
ICL
-
על שווי ðכסיזיכיון יםהמלח. 1
בפברואר 2026
.
קישור
54
ðיתוח חלקה של המדיðה ברווחי פעילות הפוספט של
ICL
,
קישור
כהגדרתם
בחוק מיסוי רווחי יתר, ולמרות זאת החברה
מעולם
לא שילמה היטל רווחי יתר בקשר
עם
משאב הפוספט.
37
.
הערכת
חלק המדיðה
ושיעור התשואה על
הðכסים )
ROI
הצפויים מפעילות כריית הפוספט בזיכיוð(ות
רותם אמפרט ע"י חברת ICL
התבססה על המידע המופיע בדוח הטכð,י )1300 K
-
S
(
55
שפרסמה ICL
לציבור המשקיעים בðוגע לפעילות כריית הפוספטים שלה בðגב )אתרי רותם, אורון וצין(.
ICL
מחויבת
בפרסום הדו"ח
על-
אודות משאבי הטבע שברשותה, מתוקף
תקðה
17
של ה-
CFR
בחלק משð,ה 229
.
סעיפים 1305
-
1300
56
מעגðים את חובת פרסום הדו"ח הטכðי, את תוכðו ואת ההסמכות הðדרשות ממי
שעורך אותו. הדו"ח ðערך לפי סטðדרטים הðדסיים וחשבוðאיים מחמירים מאוד, וזאת במטרה לשקף
לציבור המשקיעים את שווי ðכסי
הכרייה הðמצא
ים ביד
י חברות
מדווחות, הרווח
ש
ðיתן להפיק מהם,
וðתוðים טכðיים וסביבתיים לגבי ההפקה שלהם, על-בסיס אחיד ובר-
השוואה.
38
.
באמצעות ðיתוח הדוח וגזירה לאחור של הðתוðים המופיעים בו, הצלחðו לחלץ את שווי סלע הפוספט
המועשר, שמהווה את המוצר הסחיר הראשון, וכן את העלויות הðדרשות להפקתו, שמðוכות
מהשווי
לצרכי תמלוגים והיטל רווחי יתר. כך, הצלחðו להגיע לרווחיות התפעולית של פעילות הפקת המחצב,
לפðי הפיכתו למוצרי המשך, שבגיðם לא גובים תמלוגים והיטל רווחי יתר. בצורה זו, הצלחð
ו
לחלץ את
התשלומים למדיðה )לפי גובה התמלוגים שעליו דיווחה החברה(, ולפי תשלום מס חברות של 23%
על
הרווח התפעולי שחישבðו. בסיכומו של דבר,הגעðו לכך ש
חלק
המדיðההצפוי מרווחיהפוספטים עומד
על פחות מ-
30%
. ביחס למצב בו
חלק המדיðה ברווחים היה עומד על 50%
,
כפי שהעריכה ועדת
ששיðסקי 2
, מדובר
באיבוד הכðסות מדיðה של חצי
מיליארד דולר על פðי 15
השðים הקרובות, וזאת
בðיגודמובהק למטרההעומדת בבסיס חוק מיסוי
רווחים ממשאבי טבע.
39
.
סיבהמרכזיתלחלקהמדיðההðמוךהיאðיסוחמרחיבועמוםשלחישוב
התמלוגיםבפקודתהמכרות,57
ויישוםלאשקוףשלובמיðהלאוצרותטבעבמשרדהאðרגיה.
כך,
בעודהערךהðקובשלהתמלוגיםעומד
לכאורהעל5%
,ה
פקודהמאפשרת
ðיכוי רחבשלהוצאות
,באופן שמשאירשיקול דעתðרחב למפקחעל
המכרות במיðהל אוצרות טבע. שיקול הדעת הזה לא מעוגן בתקðות, ואף לא בðוהל פðימי כתוב.
כך,
ðיכויים אלו
הופכים את התמלוג לדומה יותר למס על רווח, מאשר מס על המחזור, וזאת באופן חריף
יותרמאשרביםהמלחובגז. מðיתוחכמויותסלעהפוספט שðכרהבישראל,
ובהתבסס עלמחיריפוספט
לפי הבðק העולמי, מצאðו כי
שיעור התמלוגים עמד בפועל על כ-
1.5%
משווי סלע הפוספט שðכרה,
רחוקמ
הערך
הðקובשל5%
.
בהקשרזהראוילציין,כיחישובחלקהמדיðהשהובאלעיל,התבססבאופן
בלעדי על דיווחיה של ICL, בה
ם
היא מצייðת כי מחיר סלע הפוספט עומד על 114$
לטון, בעוד המחיר
לטון סלע פוספט לפיפרסומי הבðק העולמיעומדים על למעלה מ-
150$
לטון.58
40
.
לבסוף, מבחיðה של ה-
ROI
הצפוי מפע
ילות
כריית הפוספט בזיכיוðות רותם אמפרט, עולה כי הפעילות
צפויה
בוודאות רבה מאוד
להðיב רווח
תפעולי בהיקף שגבוה )ואף משמעותית( מהרף
של 14%
משווי
העלות
המופחתת של הðכסים הקבועים המשמשים את
פעילות כריית הפוספט.
יחד עם זאת, ðיתן
לראות כי ICL
מדווחת כי היאאיðה צופה תשלום מס רווחי יתר.
59
55 ICL GROUP - S-K 1300 TECHNICAL REPORT SUMMARY ON THE ROTEM MINING OPERATION,
ISRAEL (February 27, 2025). Here
56 17 C.F.R. §§ 229.1300–229.1305 —Disclosure by Registrants Engaged in Mining Operations. Here
57
פקודת המכרות, התוספת השלישית.
58
פרסומי הבðק העולמי, כאן
59
טבלה 19.2
לדו"ח, שורתPaymentsGovernment Other
שעומדת על 0
לאורךכל חיי המכרות.
ו.
סיכום והמלצות
41
.
הגם שתחום משאבי הטבע טומן בחובו פוטðציאל רב לייצר רווחה כלכלית משמעותית
עבור הציבור
בישראל,ðיירזהמצביעעלדפוס–
פערמבðי–
המקטיןבצורהעקביתאתחלקהמדיðהברווחים.הפער
המבðי הוא במכלול התמריצים של רשויות הגבייה:
רשות המסים ומיðהל אוצרות טבע. חברות הגז
ו-
ICL
מפעילים לחץ מתמיד למזעור חבות המס, וברשותם מיטב רואי החשבון ועורכי הדין, שיילחמו
על כל סעיף ויðקטו בהליכי ליטיגציה,על מðת ליצור לחץ על הרשויות לוותר ולהתפשר.
42
.
אðו בלובי 99
פועלים על מðת לייצר לחץ לכיוון הðגדי: למקסם את חלק המדיðה ברווחים ממשאבי
הטבע.אלאשפעריהמידעהםלרעתðו:המידעהרבביותרהואבידיהתאגידיםעצמם)ובפרטבתאגידים
ביðלאומיים כגון שברון ו-
ICL
(
; לאחר מכן בידי רשויות הגבייה; ורק לבסוף אצל הציבור, המתבסס
בעיקר על דיווחי החברות הציבוריות המשתתפות בפעילות משאבי הטבע לבורסה אלא שכפי שתואר,.
דיווחיםאלוהם חלקיים,בעייתיים,ואיðםמאפשרים לקבוע את חלקהמדיðה ברווחים.
43
.
השלב הראשון בתיקון המצב הוא
החלת חובת שקיפות מוגברת על מיסוי רווחים ממשאבי טבע.
למעשה, מדובר בסטðדרט עולמי, כאשר בעולם יש כבר שðים רבות הבðה שתחום משאבי הטבע מצריך
שקיפות רבה יותר בשל הסכðה המוגברת לשחיתות, ומכיוון שמגיע לבעל
י
המשאב –
המדיðה והציבור
– לדעת מה חלק
ם
ברווחים.60
44
.
החשיבותשל שקיפות בתחוםמיסוי רווחים ממשאבי טבע והדרישה לחשוף את חלקהמדיðה ברווחים
ðובעות
מעקרון האחריותיות )accountability
לבחון את הרשות הציבורית למול כווð(:ת המחוקק
ולמול
יעדים ותחזיות. חלק המדיðה הוא המדד שעמד בבסיס ועדות ששיðסקי, ועל כן הוא המדד לפיו
יש לבחון את הצלחתמיסוי הרווחים ממשאבי הטבע.
45
.
ראוי לציין כי בעðיין ים המלח, תזכיר החוק הממשלתי שפורסם לקראת חידוש הזיכיון כבר מכיר
בחשיבות השקיפות, וכולל פרסום ðתוðים ðרחב, וכן דיווח של בעל הזיכיון העתידי על חלק המדיðה
ברווחים.61
מן הראוילהרחיב את השקיפות שהממשלה מקדמת במשאבזה גם למשאביםהאחרים.
46
. לצד
זאתישליצור
מðגðוðיבקרה
עלרשויותהגבייה:כיוםהאחריותעלגיבושðהליגבייה,ביצועהגבייה
בפועל, ודיווח ובקרה, ðמצאת באותו הגוף, בלי בקרה חיצוðית: מיðהל אוצרות טבע במקרה של
תמלוגים,ורשותהמסיםבמקרהשלהיטלרווחיהיתרומסהחברות.ישלהתקיןתקðותהמסדירותאת
אופן הגבייה, באישור הוועדה הרלווðטית בכðסת,ובמקרה שלתמלוגים גםבאישור שרהאוצר.
47
.
במקביל,
יש לפעול לסגירת פרצות המס. הגם שהשקיפות ðדרשת על מðת להצביע על פרצות המס
ולהעריכן בצורה מדויקת, ðיתן כבר לסמן פרצות משמעותיות, כדוגמת ההכרה הðדיבה בתשתיות
בתחום הגז, או הðיכויים החריגים בתחום הפוספטים. בשðי אלו, יש לקדם שקיפות מוגברת ובקרה על
רשויות הגבייה.
60 לפירוטראוסקירהמשווהבðיירשלðובתגובהלתזכירתיקוןחוקמיסוירווחיםממשאביטבע)תיקון(,התשפ"א-
2021
)קישור,(
בכותרת"תגובה לתזכיר מיסוירווחים ממשאבי טבע יðואר 2021
."
61 תזכיר חוק זיכיון ים המלח, התשפ"ו-
2025
.
קישור
48
. אðו
רואים
בכðסת גוף מרכזי בפיקוח על הרווחים ממשאבי הטבע
כשם שהכð.סת חוקק
ה
את החוקים
שהטילואתהיטלרווחיהיתרבמטרהלהגדילאתחלקהמדיðהברווחים,כךראוישהכðסתתקבלדיווח
מבעלי הזיכיוðות וכן מרשויות הגבייהעלאודות הגבייה בפועל, עם הסבריםלפערים למול התחזיות.
49
.
בברכה,
אריאלפז-סוויצקי
אופיר פאר
מðהלתחוםמחקר
אחראיתחוםמשאביטבע
ואיכותסביבה
ואðרגיה
ðספחים
1(
תחזיתאגף הכלכלן הראשי באוצר לעðיין הכðסות המדיðה מהמאגרים תמר ולוויתן )2015
(
2(
תחזיות חברות הגז לחלק המדיðה מול חלקהחברות מולהמציאות, עד 2025
62
חלק המדיðה ברווחיםמאגר תמר: תחזית מול מציאות
רווחהמדיðה
רווחחברותהגז
שðה
תחזית מציאות תחזית מציאות
2008
$0.00
$0.00
-
$4,348.10
-
$4,347.83
2009
$0.00
$0.00
-
$195,111.30
-
$195,110.89
2010
$0.00
$0.00
-
$331,589.00
-
$331,588.87
2011
$0.00
$0.00
-
$1,144,051.60
-
$1,144,052.17
2012
$0.00
$0.00
-
$1,428,448.90
-
$1,428,448.70
2013
$115,318.00
$115,318.26
$92,699.40
$92,699.02
2014
$285,121.30
$308,706.09
$605,810.70
$932,038.15
2015
$538,205.30
$350,027.83
$991,843.00
$1,014,319.89
2016
$683,339.70
$407,304.35
$1,695,620.60
$1,145,509.45
2017
$684,434.60
$433,206.96
$1,730,403.70
$1,113,565.11
2018
$700,297.10
$410,834.78
$1,788,582.80
$1,425,937.28
2019
$953,529.80
$462,323.48
$1,532,011.30
$1,358,330.32
2020
$1,177,856.40
$387,561.74
$1,126,195.60
$936,772.06
2021
$1,313,725.10
$416,434.78
$1,038,538.80
$830,532.06
2022
$1,370,355.30
$610,646.96
$1,056,106.70
$957,039.89
2023
$1,362,194.80
$703,346.09
$997,568.20
$495,652.06
2024
$1,386,730.10
$553,735.65
$1,013,606.90
$614,622.50
GT
2025
$1,445,486.50
$616,142.61
$1,083,379.50
$762,344.24
תחזית מציאות
62
את ðתוðי התחזיתביססðו על הדו"ח השðתי של חברת ישראמקו לשðת 2013, עלðתוðי ה-
2P
שמתואריםבעמודים א-
50
עדאז-
54
בדו"ח. את ðתוðי האמתביססðועל הדו"חות השðתיים של ישראמקו מאז.
סכום
$12,016,594.00
$5,775,589.56
$11,648,818.30
$8,575,813.58
50.8%
40.2%