חומר רקע

הכנסת הלשכההמשפטית היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון ירושלים, יד'בתמוזהתשפ"ו 29 ביוני 2026 לכבוד חברי ועדת החוץ והביטחון הנדון: הצעת חוק שירותביטחון (תיקון מס' 26 (שילוב תלמידי ישיבות)), התשפ"ב- 2022 – ה צעתחוק מעודכנת 1. לקראת ישיבת ועדת החוץ והביטחון מחר, יום שלישי, טו' ב תמוז התשפ"ו (30 ביוני 2026 ), מוגש ת סקירה תמציתית המתייחסת לנוסח הצעת החוק המעודכנת שהופ צה לחברי הוועדה ביום 29.6.2026 (להלן –הצעת החוקהמעודכנת.) 2. בטרם הונח ה הצעת החוק המעודכ נת על שולחן הוועדה ביום , 28.6.2026 הונחו בפני ועדת החוץ והביטחון מכתביהם של מזכירהממשלה ומכתבושל שר הביטחוןוכן מענה מטעם יו"רועדתהחוץ והביטחון, שעניינם בהצגת הצורך לקידום הצעת החוק הכוללת הוראות בעניין הקפאת הליכים פלילייםנגדלומדיתורהוכןהוראותבענייןקבלתתצהירמהישיבה,רשימתהישיבותפיקוחואכיפה ועוד (ראומכתבושל שרהביטחון.) 3. בסקירה זו יוצגו תחיל ה סעיפי הצעת החוק המעודכנת, ולאחר מכן יוצגו שאלות ינו והערותינו הראשוניות ביחס להסדרים המהותיים הנכללים בה. לצד זאת, עולות שאלות פרוצדורליות כבדות משקל אשר אותן לא ניתן לנתק מן ההסדר המהותי. כפי שפורט בהרחבה בחוות דעתה שלהיועצת המשפטית לכנסת, עו"ד שגית אפיק, שפורסמה בעבר בעניין החלת דין הרציפות, פגמים בהליך החקיקה והיעדר תשתית עובדתית ומקצועית מספקת משליכים ישירות על חוקתיות ההסדר כולו. היועצת המשפטית לכנסת ת עמוד בהרחבה על הקשיים ה נ יכרים שבהליך זה, כי ששוקפו עוד טרם הנחת הצעת החוק המעודכנתעל שולחן הוועדה. א. הוראות סעיף26ג המוצע מטרת ההסדר)(: 4. סעיף26ג(בכותרתוהגדרות)מתייחסלמעשהלמטרתושלההסדרהמוצע. במסגרתזו, מוצעלקבוע כי"מתוךהכרהבחשיבותלימודהתורהיקבעבהוראתשעההסדרמיוחדלתלמידיישיבהשתורתם אומנותם". נזכיר בעניין זה כי התיבה "מתוך הכרה בחשיבות לימוד התורה" הופיעה, בפרק ג',1 שבוטל בהצעת החוק. בהקשר זה, ראוי לציין כי סעיף המטר ה של הצעת החוק המעודכנת שונה עו"ד מיריפרנקל- שור, המשנהליועצת המשפ טית לכנסת // 02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] הכנסת הלשכההמשפטית מהצעת החוק הממשלתית ואף שונה מהמתווה יו"ר הוועדה שפורסם ביום 27.11.2026 (להלן – מתווה יו"ר הוועדה.) נציין כי בדיוני ועדת החוץ והביטחון היווה סעיף המטרה את המצפן הנורמטיבי שלההסדר. ( על חשיבותו של סעיףהמטרה ראו סקירה מס'1 מיום 1.12.2025 ). 5. בהצעת החוק הממשלתית צויינו שלוש מטרות מרכזיות ("נוסח כחול:)" צמצום אי השוויון בגיוס לשירות הסדיר, לרבות באמצעות שילוב של בני הציבור החרדי בשירות הלאומי- אזרחי, תוך שהשירות הלאומי-אזרחי מהווה תחליף ראוי לשירות הסדיר, קידום השתלבותם של בני הציבור החרדיבשוקהתעסוקהוקידוםתרומתםלמשקהמדינה, לאורחשיבותהשלהתכליתהתעסוקתית בזמנו, ו הכל תוךהכרהבחשיבות לימוד התורה. 6. במתווה יו"ר הוועדה צויינו מטרות אלה: צמצום אי- השוויון בגיוס לשירות הסדיר, לרבות באמצעות שילוב של בני הציבור החרדי בשירות אזרחי-ביטחוני, הסדרת מעמדם של תלמידי הישיבות, תוך הכרה בחשיבותלימודהתורה. 7. התפיסה שעמדה בבסיס דיוני הוועדה התבססה, בין היתר, על שימור העיקרון של צמצום אי- השוויון בשירות הסדיר ומתן מענה לצרכים הביטחוניים הנוכחיים – בפרט נוכח אירועי ה-7 באוקטובר – אל מול ההכרההמפורש ת בחשיבותלימוד התורה. 8. בהצעת החוק המעודכנת שהונח ה על שולחן הוועדה ישנו שינוי מהותי בסעיף המטרה ובהגדרת התכלית: בהצעתהחוקהמעודכנתנותרהלמעשהמטרהאחתהמוצגתכתכליתהבלעדיתשלהצעת החוק: הסדרת מעמדם של מי שתורתו אומנותו. למעשה, תכלית זו היא שעומדת בבסיס ההסדר המוצע הכולל אי העמדה לדין לפי סעיף 46 לחוק שירות ביטחון או לפי סעיפים 92 או 94 לחוק השיפוטהצבאי,התשט"ו- 1955 בשלאי- מילויחובתהתייצבות:ו קביעהשאםהועמדהמלש"בלדין יופסק ו ההליכיםנגדו ואם ניתןפסק דין חלוט – יופסק ביצועו. 9. בקביעה מטרה זו כתכלית ה בלעדית, הוצאו מתוך סעיף המטרה כל המטרות/התכליות האחרות שבהצעתהחוק,לרבות התכליתשל" צמצום יאןויוושהבגיוסלשירותסדיר" שהיוותה,בראייתנו,, את המטרה המרכזיתלבסיסההסדר. 10 . לעמדתנו, מיקוד תכליתהחוק בערךשל "הכרהבחשיבותלימוד התורה" בלבד, מעלהאת הקושי כיהצעתהחוק אינהמציעהלעגןהסדרכלליכיאם הסדרפרסונלי/ מגזרי.הסדרזהמונעהליכים משפטיים ומעניק חסינות מסנקציות פליליות לבוגרי מוסדות חינוך חרדיים בשל אי- מילוי חובת התייצבות, בעוד שסנקציות אלו נותרות בעינן כלפי הציבור הכללי. על רקע זה נשאלת השאלה האם קיימת הצדקה עניינית לעיגון הסדר אכיפה פלילית שונה כלפי קבוצות שונות באוכלוסייה, עו"ד מיריפרנקל- שור, המשנהליועצת המשפטית לכנסת // 02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 2 הכנסת הלשכההמשפטית ו האם פטור מסנקציות לקבוצה אחת בלבד מתיישב עם עקרון השוויון בפני החוק , או שמא הוא עולה כדי אפליה פסולה בין קבוצות אוכלוסייה שונות. ב. התנאיםלהגדרת תלמיד ישיבה(סעיף26 ה המוצע) והוראותלעניין תצהיר בעל תפקיד בישיבה (סעיף26ה1 המוצע): 11 . הצעת החוק בנוסחה המעודכן מבקשת לאמץ את התנאים להגדרת תלמיד ישיבה לטובת מנגנון הקפאת המעצרים כפי שהוא מעוגן בהמשך הצעת החוק תנכדועמה. במסגרת זו, מוצע לקבוע כי תלמידישיבה - העומדבתנאיםכפישיופרטולהלן–יהיהזכאילהקפאת הליכיםפלילים,כמפורט בסעיף 8 לעיל. התנאים כוללים את אל ה: לימוד של 45 שעות בישיבה, אינו עוסק בכל עיסוק נוסף, הגשת תצהיר של תלמיד הישיבה על הלימודים בישיבה והגשת תצהיר מאת ראש הישיבה על לימודים אלה. כמו כן,ניתנתאפשרות לשר הביטחוןלקבוע תנאים נוספים בתקנות. 12 . סעיף 26ה1 , מתייחס לכך כי ראש הישיבה יוכל להסמיך את מי מצוות רבני הישיבה להצהיר כי בתלמיד הישיבההתקיימו תנאים אלווכן מציע בסעיף 26ה1 ב)( לקבוע כי ראשישיבה שהוטל עליו עיצום כספי בשל הצהרה לגבייותרמחמישה מיועדים לאיוכללהצהיר. 13 . נזכירכיהתנאיםלהגדרת תלמידישיבההםהתנאיםשהופיעובנוסחהצעתהחוקהממשלתית.יחד עםזאת,מנגנוןהעיצוםהכספיהוסףבמתווהיו"רהוועדהאך לאנכלל מהצעתהחוקבהצעתהחוק המעודכנת – ולכן,לא ברורה הכללתושל סעיף26ה1 ב)(. ג. הוראות בנושא רשימת הישיבות(סעיף 26 יא המוצע:) 14 . הצעת החוק המע ודכנת כוללת את ההוראות בעניין היכללות ברשימת הישיבות שנכללה בהצעת החוק במתווה יו"ר הוועדה. בהקשרזהראו הערותינו לסעיפיםאלו, בסקירה רביעית מיום 12.12.2025 . 15 . יחד עם זאת, רוב ההוראות בעניין הסרה מרשימת הישיבות שהופיעו במתווה יו"ר הוועדה נעדרו ת מהצעתהחוק המ עודכנת (הסרהמישיבהבשלאימילויחובותיושלבעלתפקיד,הסרהבשלהוראות אחרות שקבע שרהביטחון) ולא ברורה ההצדקהלהסרה זו. לצדזו,ישלהתייחסגםלהוראההיחידהשנותרהבסעיף49ז2 המוצעשכותרתו"הסרתישיבהבשל אי מילוי חובת נוכחות" המאפשרת הסרת ישיבה במקרה של 20% היעדרות נוכחות והמתירה לתלמידהלהירשםבישיבה אחרת. 16 . ביחס לסעיף זה, לעמדתנו, אין צורך בהכללה בהוראות בעניין הסרת הישיבות או הכללתן שהרי אם מדובר בתכלית של הסדר זמני לשלושה חודשים, הרי שיש לעגן את המצב הקיים ולהתייחס עו"ד מיריפרנקל- שור, המשנהליועצת המשפטית לכנסת // 02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 3 הכנסת הלשכההמשפטית לישיבות שהוכרו עד כה ברשימת הישיבות שהיא בבחינת עיגון המצב הקיים. במובן זה, יש לעמדתנו, להימנע מהכללת הסדרים, ודאי אם הם חסרים, במסגרת הצעת חוק המבקשת לעגן הסדר זמני בלבד. ד. הוראות בעניין פיקוח(סעיף2 להצעת החוק ועד סעיף9 להצעתהחוק:) 17 . הצעת החוק כוללת את הוראות בעניין פיקוח על הלומדים בישיבות. כלל ההוראות בהצעת החוק בנוסחההמעודכן הופיעו מתווה יו"רהוועדה. ראוהתייחסותנולמנגנוני ם אלה בסקירה שפורסמה ביום 7.1.2026 . 18 . יחד עם זאת, בהקשרו של השינוי בהצעת החוק הנוכחית, מבקשת כעת הצעת החוק להתנות את מתןהמעמדואתהקפאתההליכיםבקיומושלמערךפיקוחהדוקומורכב.סעיפיהפיקוחשלמשרד הביטחוןעוגנובחוקשירות ביטחוןעודבשנת2014 במסגרתהתיקוניםהמקיפיםשל"ועדתשקד". 19 . ואולם, כפי שעלה בדיוני ועד ת החוץ והביטחון, חרף חלוף השנים לא הוקם בפועל המנגנון המנהלי הנדרש לפיקוח ולבקרה והקמתו תיקח עוד זמן רב. משכך הם פני הדברים, לעמדתינו, חקיקת הסדרהנשעןעלמערכתבקרהשאינהקיימתבפועל, מבקשתלעגןהסדרנורמטיבי תיאורטיבלבד שאין לו שום היתכנות מעשית ליישום. כתוצאה מכך, קבלת הצעת החוק במתכונתה זו תוביל הלכה למעשה להחלת הסדר פטור רחב וחסינות מלאה מפני הליכים פליליים, ללא שום מנגנון פיקוח ובקרה. ה. הוראות בעניין הקפאת מעצר,חקירה אואכיפה (פסקאות (ו1) עד (ו4 להצעת החוק:)) 20 . הוראותסעיף(ו)(א)בנוסחיו"רהוועדהמבקשותלקבועכיבמהלך90 ימים לאינקטוהליכימעצר, חקירהאואכיפה, בשלאימילויחובתהתייצבות .וזאת,לגבימישהחלמיום1.7.2023 (שהואמועד פקיעתו של פרק ג'1 ,) היה תלמיד הישיבה שעמד בתנאי הלימוד בישיבה של 45 השעות (וזאת, גם אם לא עמד בתנאי האחרים שבסעיף 26 ה – כדוגמת איסור העסקה.) הוראה זו נועדה לקבע את המצב לגבי מי שלאהתייצב לשירות ביטחון אולא התייצבלבדיקת כושר. 21 . כבר בהקשרזהנציין כי כותרת הוראתהשעה מתייחסתאך ורקלסעיף(ו) ואילך שעניינוהמנגנון המוצע לבחינת מעמדם של תלמידי ישיבות. אך, למיטב הבנתינו הכוונה היא שההסדר המוצע כולו עתיד להיות הוראת שעה לשלושה חודשים – לשאלה מקדמית זו ישנה חשיבות מכרעת בשאלההאםמדוברבהסדרזמניאושמאמדוברבהסדרזמנילצדתשתיתליצירתחוקגיוסקבוע. 22 . ההוראות בסעיף (ו)(ב) המוצע מוסיפות על האמור ומחילות את ההסדר גם על מי שטרם חלה עליו חובת גיוס, באופן המחיל גם על קבוצה זו את הקפאתם של הליכי החקירה, המעצר או האכיפה. עו"ד מיריפרנקל- שור, המשנהליועצת המשפטית לכנסת // 02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 4 הכנסת הלשכההמשפטית משמעות הדבר היא כי הצעת החוק אינה מסתפקת ב"צילום מצב" סטטי של אוכלוסיית לומדי התורה שלא התייצבו כדין לבדיקת כושר אולשירות ביטחוןעד כה, אלא נוקטת צעד נוסף ומחילה מנגנוןזה,צופהפניעתיד, גםעלמלש"ביםעתידייםשלאיתייצבובעתידלבדיקתכושראולשירות ביטחון. 23 . הה וראה בסעיף (ו1 ) המוצע מבקשת לקבוע ועדה לבחינת מעמדם של תלמידי הישיבות בראשות הפרקליט הצבאי הראשי , אשר סמכויות עבודתה יקבעו על ידי הפרקליט הצבאי הראשי, לרבות אופן בדיקת הפניות. 24 . סעיף(ו3 )המוצעמאפשרלמיועדלשירותביטחוןבשתיקבוצותהאוכלוסייה– אםהואנמנהעלמי שחובת הגיוס טרם חלה עליו או על מי שהיה תלמיד ישיבה החל מיום 01.07.2023 – להגיש תצהיר להתקיימות התנאי של לימודים בישיבה כבסיס לבקשה להקפאת הליכים בצירוף תצהיר מראש הישיבה. הבקשה תוגש תוך 30 ימים (סעיף (ו2 () 2 .)) 25 . הוראות הסעיף קובעות כי אם התקיימו במיועד התנאים של הלימוד בישיבה הרי שיחולו אותו מיועד: א. לאיעמודלדין בשל אי מילויחובת התייצבות. ב. אםהועמד לדין – יופסקו ההליכים. ג. ואםניתןפסק דין – יופסק ביצועו. 26 . הוראות הסעיף קובעות כי אם קבעה הוועדה כי המיועד לא עמד בתנאי הלימוד בישיבה, תינתן לו הזדמנות לטעון טענותיו אך הוועדה יכולה לקבוע כי לא יחולו עליו הוראות הקפאת ההליכים, או הפסקת המעצרים (הצעת החוקלא קובעתפוזיטיבית אלו הוראות יחולו בעניינו.) להלן עמדתנו ביחס למנגנון מרכזיזה שבהצעתהחוק המוצעת: 27 . לעניין המנגנון המוצע לבחינת המעמד ולמידת התאמתו למאפייניה ש ל הוראת השעה: ההסדר המוצע מבוסס על מנגנון שגובש במקור כחלק מהסדר קבע שלם וכולל לחוק הגיוס – מנגנון המצריך בין היתר,, הקמת ועדות צבאיות ייעודיות, קביעת הליכי עבודה מורכבים והקצאת משאביםצה"לים, גיבושנהליםוהסדרתממשקיעבודהמולמשרדיהממשלה.כתוצאהמכך,הוא אינו מסוגללהעניק פתרון יישומי,אפקטיבי ומיידי. 28 . בנוסף, הקמת ועדות בדיקה המורכבות מקצינים בכירים (נציגי אגף כוח אדם והפרקליטות הצבאית)לשםבחינהפרטניתשלעשרותאלפיתיקים,תטילעלצה"לעומסחריג.תהליךזהאינו מותאםלמהותו ולרוחושל ההסדר המוצע כהוראתש עה. עו"ד מיריפרנקל- שור, המשנהליועצת המשפטית לכנסת // 02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 5 הכנסת הלשכההמשפטית 29 . לעמדתנו, מנגנון זה מעביר למעשה את נטל ההוכחה, הבדיקה והאכיפה אל מגרשו של הצבא – מדובר למעשה, בהכוונה של סמכות הבדיקה המנהלית לרבות בשאלות הקשורות לתביעה – מתי הרשות המנהלית מבקשת להקפיא הליכים. זוהי סמכות המסורה דרך כלללרשות המבצעת. יתר עלכן, סעיפי ם(ו)עד(ו4 )ואילךהם"העתק ה" שלמנגנון שהוצעב מסגרתהדיוניםעלחוקהגיוס, שתכליתו היתה שונה. שילובו של מנגנון זה, במסגרת הצעת חוק, האמורה לה יות הוראת שעה לשלושה חודשים בלבד, מעלה את החשש מפני " קביעת עובדות בשטח' " כבסיס עתידי להסדר שלם בנושא הגיוס. לעמדתנו, הסדרת מעמדם של תלמידי הישיבות כבר בשלב זה, עלולה לייתר, את הדיון המהותי והמקיףהעתידלהתקיים במסגרתחוק הגיוסהשלם. על רקע זה, נשאלת השאלה האם עיגונו של מנגנון חנינה"" זמני'' – המהווה למעשה העתק של הצעה במסגרת הסדר גיוס כולל, במסגרת של הוראת שעה קצובה בזמן, אינו מרוק ן מתוכן את הליך החקיקה העתידי, והאם אין בה כדי לסכל מראש את האפשרות לניהול דיון ציבורי ולגיבוש הסדר כולל ראויבעתיד. ו. מהלא נכללב הצעת החוק המעודכנת: 30 . העדר מנגנוני שלילת הטבות ויעדי גיוס בהצעת החוק המעודכנת: הצבת ערך לימוד התורה כתכלית בלעדית של הסדר זה, המצדיקה חסינות פלילית כה נרחבת, רטרואקטיבית וגורפת, וזאת מבלילהתנותהבחובותמקבילותאוביעדישילובמוגדרים, מעוררתאתהשאלהכיצדיכולהתכלית זולעמוד בדרישותי ו של מבחןה"תכלית ה ראויה שבפסקתההגבלה." 31 . הצעת החוק המונחת על שולחן הוועדה נעדרת כל הסדר המתייחס ליעדי גיוס או לאי מתן הטבות או סנקציות כלכליות אישיות או מוסדיות. הנוסח המוצע, אינו מציב אבני דרך, אינו כולל מכסות שיובילו בהדרגה להגדלת הגיוס. 32 . היעדרם של מנגנוני שלילת הטבות אישיות מהצעת החוק מעורר קושי רב, בייחוד בשים לב לקביעותיו של בית המשפט העליון בבג"ץ5819/24 (התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר הביטחון). בהסדר כה ייחודי, המעניק חסינות פלילית גורפת מפני הליכי אכיפה ועריקות כמפורט לעיל, מן הראוי היה לעגן באופן אקטיבי את שלילת ההטבות האישיות והתקציביות שעליהן עמד ביתהמשפטקספב וניד. ז. סיכום 33 . הצעת החוק המונחת על שולחן הוועדה מורכבת מששה סעיפים: סעיף מטרה, תנאים להגדרת תלמידי ישיבה,הוראותלעניין תצהיר בעל תפקיד בישיבה, רשימת הישיבות, סעיפי פיקוח והוראת עו"ד מיריפרנקל- שור, המשנהליועצת המשפטית לכנסת // 02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 6 הכנסת הלשכההמשפטית שעהלהסדרתמעמדםשלתלמידיהישיבות.מהותית,ניתןלחלקסעיפיםאלהלשניחלקים:החלק העיקרי הכולל את סעיף המטרה וסעיף להסדרת מעמדם של תלמידי הישיבות והמעטפת הפרוצדורלית התומכת בשני הסעיפים העיקריים/בהסדר העיקרי הכוללת את שאר הסעיפים: תנאיםלהגדרתתלמידיישיבה,הוראותלענייןתצהירבעלתפקידבישיבה,רשימתהישיבותוסעיפי פיקוח. לצד זאת, ההסדר הנוכחי נעדר מנגנוני גיוס בדמות היעדים ושלילת ההטבות הכלכליות שהיו אדנים מרכזיים בסיסו שלהתיקוניםעד כה שנערכו בהצעת החוק במתווה יו"רהווע דה. 34 . קריאהמשולבת שלשניהסעיפיםשבחלקהעיקרימציפה אתהפערביןהכוונההמקוריתשל הצעת החוק– עיגוןהסדרזמנילהקפאתמעצרים– לבין הצעתהחוקהמעודכנתשהונחה עלשולחןהוועדה שתכלית ה שונה לחלוטין. למעשה מדובר בהצעת חוק שהיא "מיני חוק גיוס" שמטרת ה המרכזית היא הסדרת מעמדם של בני הישיבות הן בטווח המיידי והן בראייה צופה פני עתיד. תכלית זו גם עולה מנוסח סעיף המטרה המוצע לפיו "מתוך הכרה בחשיבות לימוד התורה יקבע בהוראת שעה הסדר מיוחדלתלמידיישיבה שתורתם אומנותם." 35 . הרכיב היחיד שעוגן בסעיף המטרה הוא חשיבות לימוד התורה והוא זה המשמש כבסיס והצדקה להסדרת מעמדם של תלמידי הישיבות. כפי שעולה מסעיפים (ו) עד (ו4 ) ההסדרה המוצעת מובילה לתוצאה סופית לפיה בעתיד יוכל כל מלש"ב לטעון כי מעמדו כבר נבחן ובכך לייתר לחלוטין דיון מחודש במעמדו. זהו "סעיף חנינה" המבקש להסדיר את מעמדם של המלש"בים המוגדרים כיום כעריקים או כמשתמטים. 36 . יתרעלכן, ההסדרהמוצעמעניקלגיטימציה למלש"ביםעתידיים שלאלציית להוראותחוקשירות ביטחון( למשל סעיפים3ו-5 ) ושלאלפעולעלפי הוראותהדיןובכךמספקלהםחסינות מראשומקנה להם הגנה מפני נקיטתהליכיםפליליים. מכאן, שהצעת החוק אינה מבקשת להקפיא זמנית את המעצרים, אלא מנסה לייצר מסלול עוקף שנועד לייתר את הצורךבהסדרחקיקתי כולל להסדרת מעמדם של תלמידי הישיבות. אנו זמינים לכל שאלה. בכבוד רב, הצוות המשפטי ועד ת החוץ והביטח ון עו"ד מיריפרנקל- שור, המשנהליועצת המשפטית לכנסת // 02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 7