החלטות ועדה
הכנסת
הוועדהלענייני ביקורת המדינה
סיכום דיון
מיוםשני,ז' בתמוז
תשפ"ו,22.06.2026
בנושא:,
היבטים שונים בפעילותה של קצא"אבשגרה ובחירום, דוח מיוחד 2025
ודוחשנתי 2026
חה"כאלוןשוסטר-
יו"רהוועדה-
אנחנומקיימיםהיוםדיוןבנושאהיבטיםשונים
בפעילותהשלקצא"
אבשגרה
ובחירום. בעבר קיימנו דיון שעסק בין היתר בנושא הרציפות האנרגטית, אך היום אנחנו מבקשים להתמקד
בהיבטים התפעוליים והארגוניים של פעילות החברה. לצד זאת, חשוב לנו לבחון גם את ההשלכות והמשמעויות
הכלכליות,המדיניות והסביבתיות הנוגעותלפעילות
ה של קצא"
א.
נציגי
משרד מבקר המדינה: עו"ד צחי סעד,
הציג את עיקרי דוח הביקורת על קצא"א והתמקד בשלוש סוגיות
מרכזיות:הצורךלבחוןאתהעברתהפיקוחעלהחברהממשרדהאוצרלמשרדהאנרגיה;הביקורתעלכךשקצא"א
לא עדכנה את משרד האנרגיה על הסכם רד-מד, למרות השלכותיו האנרגטיות, הסביבתיות והכלכליות; והצורך
לגבש מדיניות לגבי עתידן של קצא"א ותש"א נוכח השינויים במשק האנרגיה והמעבר לאנרגיות חלופיות. בנוסף,
ביקשלקבל עדכוןעל עבודת המטה שביצע משרדהאנרגיה בנושא.
רו"ח ועו"ד דוד בר הציג את דוח הביקורת, שבחן את פעילות קצא"א בהיבטים פיננסיים, תפעוליים, סביבתיים,
ממשל תאגידי, אסדרהועתידהחברה.
נתוני מפתח:
כ-
75%
מהנפטהגולמיהמיובאלישראל עובר באמצעות קצא"א.
לחברה כ-
747
ק"מ של צנרתויכולתאחסון של כ־3.7
מיליון מ"ק.
כ-
119
ק"מ (47%
) מקו42
עוברים באזורים רגישים סביבתית.
שכרהיועץ
המשפטי החיצוני בשנים 2021-2023
הסתכם בכ-
7.6
מיליון .₪
ממצאים מרכזיים:
קצא"א כפופה לשר האוצר ולא לשרהאנרגיה,למרות היותה גורם מרכזי במשקהאנרגיה.
החברה חתמה על הסכם "מד-
רד" להגדלת שינוע הנפט מבלי ליידע מראש את משרד האנרגיה, והטיפול
הממשלתי בהסכםנמשך כ-
3.5
שנים.
במלחמת "חרבות ברזל" ובמבצע "שומר החומות" התגלו פערים משמעותיים במוכנות משק הדלקים
לחירום.
משרד האנרגיה טרם העביר תקציב של 130
מלש"ח שהוקצה לשדרוג נמל אילת לצורך פריקת ואחסון
תזקיקים.
קצא"אותש"א מפעילות מיזם משותף באשקלון ללאהסכםמחייב מאז 1997
.
החברה טרם השלימה התקנת אמצעי בטיחות למניעת דליפות בקו 42
, וקווי דלק מסוימים בנגב נחשפו
בעקבות שיטפונות.
נמצאו ליקויים בשקיפות הדיווחהכספיובסיווג הוצאות החברה.
למרות מעמדה כמונופול לכאורה בתחומי פריקה ואחסון נפט, לא בוצעה בחינה תחרותית מקיפה של
פעי
לותה ותעריפיה אינם מפוקחים.
המלצות עיקריות:
לבחון אתהכפפת קצא"א למשרדהאנרגיה.
לחייב שיתוףותיאוםעם משרדיהממשלהלפני חתימה עלהסכמים בעלי השלכותלאומיות.
לחזקאת מוכנות משקהאנרגיה לחירוםולגבשפתרון ארוך טווח לנמל אילת.
עלקצא"אותש"אלחתוםעלהסכם
שיתוףפעולהמחייבשיסדיראתפעילותןהמשותפת,ובמקבילמומלץ
למשרד האנרגיה לבחון את העברת הבעלות על "קו הדלק" מקצא"א לתש"א, נוכח הצורך בשיפוץ נרחב
שלהתשתית.
על קצא"א להשלים עבודות בטיחותותחזוקה בצנרת.
על דירקטוריון קצא"א להגביר שקיפות פיננסית ולבחון
החלת פיקוחעל תעריפי החברה.
על משרד האנרגיה וועדת המחירים להשלים ניתוח תחרותי של מקטעי משק הדלק ולבחון את נחיצות
החלת הפיקוח על תעריפי קצא"א.
1
חה
"כ יוראי להב-הרצנו
מתח ביקורת על טיוטת תקנות המים של המשרד להגנת הסביבה, המאפשרת במקרים
מסוימים הזרמת דלק גם
בקווים שלא עברו את כלל בדיקות התקינות. לדבריו, הדבר מעורר קושי נוכח אחריות
המשרדלהגנתהסביבה ועל רקע אירועי דליפות ותקלות סביבתיות בעבר.
נציגי המשרד להגנת הסביבה:
עפרי חזיז,
ציין כי תיקון התקנות נעשה ביוזמת משרד הביטחון, שביקש לאפשר
הזרמתדלקבשעתחירום
גםבקוויםשלאעברואתכללבדיקותהתקינות,תוךקביעתתנאיםסביבתייםמחמירים
של פיקוח, בקרה והיערכות לחירום. לדבריו, מדובר במענה לצורך ביטחוני חריג שנוצר בעקבות מלחמת "חרבות
ברזל", והמהלך קּודם בתיאום עם משרד המשפטים. בנוסף, ציין כי קצא"א טרם הגישה סקר סיכונים בהתאם
להנחיות המשרד, לאחר שסקרים קודמים שהוגשו בשנת 2021
נדחו, וכי עוד לפני החלטת הממשלה משנת 2024
הועברולחברההנחיות מעודכנות להכנת סקרחדש שייתן מענהלפערים שאותרו.
עו"ד מעיין פורת גנץ ציינה כי בעקבות פנייה של משרד הביטחון ובתיאום עם משרד המשפטים, הותרה במהלך
המלחמה הזרמת דלק בקווים שלאעברו בדיקות תקינות מלאות, בשל צורך ביטחוני חריג. בנוגעלסקרהסיכונים,
הסבירה כי בהתאם לנוהל המקובל בתחום היתרי הרעלים וניהול הסיכונים, האחריות להכנת הסקר מוטלת על
קצא"א כגורם המפוקח, בעוד שתפקיד המשרד להגנת הסביבה הוא לבחון את הסקר, את המתודולוגיה ואת
מסקנותיו. לדבריה, הדרישה להכנת סקר סיכונים אינה חדשה ונכללת זה שנים בהיתרי הרעלים של החברה,
ובמסגרת יישום החלטתהממשלה בנושאפועל המשרד לקביעת דרישות דומות לכלל המסופיםהימיים בישראל.
עוד הדגישה כי הדרישות שהוצבו לקצא"א אינן מטילות עליה אחריות לאירועי זיהום עצמם, אלא עוסקות
במוכנות, בהיערכות וביכולת התגובה במקרה של אירוע. לדבריה, הדרישה לכלול בסקר הסיכונים תרחיש קיצון
של אובדן תכולה מלא היא דרישה מקצועית בסיסית שאינה שנויה במחלוקת. באשר לסוגיית המים
הטריטוריאליים, ציינה כ
י מדובר בנושא ר
חב יותר המצוי עדיין בדיונים בין-
משרדיים ובהליכים משפטיים. עם
זאת, כדי לקדם את התהליך, הודיע המשרד לאחרונה לקצא"א כי ניתן להגיש את סקר הסיכונים גם ללא רכיב
המיםהטריטוריאליים בשלב זה, אךלטענתה החברה טרםהגישה אתהסקר המעודכן.
נציגרשותהחירוםהלאומית,אבינועםברוכים,הדגישכיהזרמתהדלקבוצעהעלרקעצורךביטחוניומבצעיחריג
במהלך המלחמה, ולא במסגרת חריגה שגרתית מנהלים. לדבריו, המהלך נעשה בליווי ובאישור משרד המשפטים
ובתיאום עם משרד הביטחון והמשרד להגנת הסביבה, וקיבל גיבוי משפטי ומקצועי מלא. עוד ציין כי לאחר חלוף
הצורך המבצעי ותיקון הצינור, פעלו הגורמים הרלוונטיים להסדרת הנושא במסגרת רגולטורית מסודרת, ולכן
לשיטתו לא נפל פגם בהתנהלותהגורמים המעורבים.
סמנכ"ל קצא"א
, אלי ספקרוביץ, ציין כילאחרחתימת מזכרההבנות (MOU)
בעקבותהסכמי אברהם באוקטובר
2020
החברה עדכנה את המשרד להגנת הסביבה והוקם צוות משותף לבחינת השלכות הרחבת הפעילות. לדבריו,,
מבחינתהחברה,המשרדלהגנתהסביבההיההגורםהממשלתיהרלוונטילעדכוןבשלבזה.עודהדגישכיכלל קווי
הדלק הפעילים של קצא"א עומדים בדרישות התקן ובבדיקות התקינות המחייבות, ואף נבדקים בתדירות גבוהה
מהנדרש בתקניםהבינלאומיים.
בהתייחס לדוח מבקר המדינה, אמר כי החברה מברכת על הביקורת ורואה חשיבות בדיון בסוגיות הביטחון
האנרגטי והימי של ישראל. לדבריו, למרות החלטת הממשלה מדצמבר 2024
לבטל את מדיניות "אפס תוספת
סיכון" בנמל אילת ולאפשר הרחבת פעילות בתקופת הביניים, המגבלות על פעילות החברה נותרו בעינן, דבר
שלטענתופוגע ביכולת לחזק אתהחוסן והביטחוןהאנרגטי שלהמדינה.
בנוגע לממצאי הביקורת, ציין כי החברה מינתה יועץ משפטי פנימי וצמצמה באופן משמעותי את היקף הייעוץ
המשפטי החיצוני, בהתאם להנחיות רשות החברות הממשלתיות. כמו כן, לדבריו, קצא"א יישמה את המלצות
המבקר בנושאההפרדה החשבונאית, והדבר באלידי ביטוי בדוחותהכספייםלשנת 2024
.
באשרלהתקנתמגופיםחוצציםבקוויהדלק,אמרכיחוותדעתמקצועיתשלחברתהייעוץהבינלאומיתרוזןקבעה
שהתקנתםבמיקומיםשנדרשועלולהליצורסיכוןגבוהמהתועלתהצפויה.לכןהציעההחברהחלופותאחרות,ובהן
בריכות איגוםומגופים במיקומיםחלופיים,והנושא מצוי בהליך גישור מולהמשרדלהגנתהסביבה. בנוסף ציין כי
קיימיםהסדריעבודהותפעול ברורים בין קצא"אלתש"א,גם אםחלקם אינם מעוגני
ם בהסכם פורמלי.
לבסוף טען כי יישום החלטתהממשלה מתעכב בשל דרישותחריגות שמציבהמשרד להגנת הסביבה במסגרת סקר
הסיכונים. לדבריו, בין היתר נדרשת קצא"א לשאת באחריות לטיפול באירועי זיהום ים בכלל המים
הטריטוריאליים של ישראל ולא רק באזור פעילותה, וכן להצטייד באמצע
ים בעלות של למעלה מ-
200
מיליון ש"ח
ולהיערך לתרחישי קיצון ברמה לאומית ובינלאומית. לטענתו, דרישות אלו אינן מקובלות בעולם, מטילות על
החברה אחריות רחבה שאינה נהוגה בנמלים אחרים, ומעכבות את הרחבת הפעילות שנועדה להתאפשר בהתאם
להחלטתהממשלה.
2
נציגמשרדהאנרגיה,אילןבכר,צייןכיהמשרד,יחדעםרשותהחברותהממשלתיותוהמשרדהאחראי,מקדםאת
העברת קצא"א לאחריות משרד האנרגיה, אשר לדבריו מהווה את הבית הטבעי של החברה נוכח אחריותו למשק
האנרגיהכולו.הואצייןכיאיןהצדקהלכךשתש"אכפופהלמשרדהאנרגיהבעודשקצא"א,הפועלתבתחוםדומה,
אינה כפופה אליו, והוסיף כי הנושא מצוי בדיונים בין השרים הרלוונטיים. בנוסף, התייחס לחשיבות נמל אילת
לחוסן האנרגטי של ישראל, וציין כי לאחר 7
באוקטובר התחדדה חשיבות היכולת להזרים נפט גולמי דרך אילת,
במיוחד על רקעהקשיים באספקה דרך אשקלון.
נציגי רש
ות החברות הממשלתיות: יואב פרוסק,
ציין כי היקף פעילות של שני מיליון טון בשנה אינו מאפשר את
קיומו הכלכלי של מסוף האנרגיה באילת, וכי אם המדינה מעוניינת לשמר מסוף פעיל בדרום, יש לאפשר היקפי
פעילות גבוהים יותר.
פזביתאור, הוסיףכיקצא"אפועלתליישוםהערותמבקר
המדינה,לרבותעדכוןהדוחותהכספייםוהטמעתתקני
דיווח בינלאומיי
ם, וכן כי מתקיימת עבודת מטה בין-
משרדית בנושאים סביבתיים, ובהםנמל התזקיקיםוהטיפול
באירועי שפך במיםהטריטוריאליים שלישראל.
מיזוג החברות הוא צעד נכוןומתבקש.
נציגמשרדראשהממשלה נתנאליוסף,,
הציגאתיישוםהחלטתהממשלהבנושאפעילותקצא"אבאילת.לדבריו,
בטווחהקצר והבינוני הוסמךהממונהלמניעת זיהוםים במשרדלהגנתהסביבהלקבוע אתהיקף השינוע בתקופת
הביניים,תוךביטולהדרישהלשימושמקומיבנפט.בטווחהארוךנדרשה קצא"אלהגישסקרסיכוניםשעלבסיסו
ייקבעוהדרישותהסביבתיותותנאיהחירוםלהפעלתהמתקן.עודצייןכימשרדראשהממשלהמקייםדיונימעקב
שוטפים,וכיהתהליךהתעכבבשלמחלוקותביןקצא"אלמשרדלהגנתהסביבהלגבידרישותסקרהסיכונים,ובהן
סוגיות האחריות לטיפול בזיהום ים במים הטריטוריאליים ותרחיש של או
בדן תכולה מלא. בנוסף, בעקבות
המחלוקת הוקם צוות בין-
משרדי שבחן את הסיכון לאסון אקולוגי מזיהום נפט, את הסתברותו ואת היערכות
המדינה, ומצא כי מדובר באירוע אפשרי אך בעל הסתברות נמוכה, וכי היערכות המדינה עדיין אינה מספקת, תוך
קביעהשהאחריותהלאומיתלמניעתזיהוםיםולטיפולבאירועיםכאלהבמיםהטריטוריאלייםמוטלתעלהמשרד
להגנת הסביבה. לבסוף ציין כי קצא"א הגישה עתירה נגד המדינה בנוגע לתנאי הממונה לפי חוק החומרים
המסוכנים, והדיון בה צפוי להתקיים בחודש יולי.
נציג
י
משרד האוצר:
רז פרוגל,
ציין כי המשרד מתנגד להעברת האחריות על קצא"א למשרד האנרגיה, מאחר
שלפעילות החברה יש היבטים כלכליים ובינלאומיים משמעותיים המצדיקים את המשך כפיפותה למשרד האוצר.
עוד ציין כי גם סוגיית החיסיון החלה על פעילות החברה מצויה באחריות המשרד ומהווה שיקול נוסף בעמדתו.
לדבריו,קיימתמחלוקתביןמשרדהאוצרלמשרדהאנרגיהבנושא,כאשרמשרדהאנרגיהתומךבהעברתהאחריות
אליו ואילו משרד האוצר מתנגדלכך.
עו"דאפרתנחלון, ציינהכיהמשרדמתנגדלהעברתהאחריותעלקצא"אלמשרדהאנרגיה,מאחרשמדוברבחברה
בעלתפעילות בינלאומית רחבהולדעתהמשרד איןיתרון מיוחד לפיקוח של
משרדהאנרגיה עליה. עוד ציינה כי גם
בפרשת רד-
מד עמדת המדינה הייתה שלא נדרש אישור ממשלה לחתימה על מזכר ההבנות, ולכן שינוי הכפיפות
המשרדיתלאהיהמשנהאתתהליךקבלתההחלטות.לדבריה,עמדתמשרדהאוצרהיאשקצא"אצריכהלהמשיך
להיות תחת אחריותו.
חכ"ל יעל כהן פארן,
טענה כי יש לבחון מחדש את החיסיון הרחב החל על קצא״א ואת ההצדקה להמשך קיומו,
במיוחדלא
ורהשינוייםשחלומאזהקמתהחברה.
לדבריה,ישלבחוןהאםנכוןלהמשיךלהסתמךעלתשתיותנפט
ותיקותהעוברותבשמורותטבעובאזוריםרגישיםמבחינהסביבתית,והאםכיוםהיובוחריםלהקיםתשתיתדומה
באותםמיקומים.
עודציינהכילצדהשיקוליםהכלכלייםוהאנרגטייםישלהביאבחשבוןאתהסיכוניםהסביבתיים
המשמעותיים במפרץ אילת ובים התיכון,
ולבחון האם התועלת שבפעילות החברה מצדיקה את הסיכונים
האפשריים.
נציגמשרדהחוץ השגרירבנימיןקרסנה,,
הדגישאת
החשיבותהאסטרטגיתשלשילובישראלבמסדרונותאזוריים
שלתחבורה,אנרגיהוסחרהמחבריםביןאסיה,המזרחהתיכוןואירופה.לדבריו,ההתפתחויותהביטחוניותבאזור
ממחישותאתהצורךבפיתוחתשתיותוחלופותלנתיביהסחרהקיימים,כדילחזקאתמעמדהשלישראלולהבטיח
את השתלבותה במיזמים האזוריים המתפתחים. הוא הוסיף כי קיימת תחרות בין מדינות על מיקומן במסדרונות
אלה,ולכןיש חשיבותלקידום תשתיות שיחזקו את מעמדה שלישראל כצומת אזורי מרכזי.
מנכ"לית איגוד ערים לאיכות הסביבה נפת אשקלון מיטל אמיתי,,
ציינה כי ריכוז התשתיות הלאומיות באזור
מחייב בחינה זהירה של כל הרחבה בפעילות הדלקים. לדבריה, יש לאזן בין צורכי הביטחון האנרגטי לבין ההגנה
עלהסביבהובריאותהתושבים,ולכןהאיגודהתנגדבעברלהגדלתהיקףפעילותקצא"אבאשקלוןואףעתרבנושא.
3
נציגיארגוניםסביבתיים:
נציגעמותתצלול,ד"ריובלארבל,
טע
ןכיהסכםרד-
מדפגעבביטחוןהאנרגטישלישראל
והגדיל אתהסיכונים הסביבתייםהכרוכים בהזרמתנפט דרך אילת ואשקלון.לדבריו, אירוע שפךנפטעלוללגרום
לנזקים חמורים לסביבה ולמתקני ההתפלה, בעוד שהדרישה להגדלת היקף השינוע מונעת בעיקר משיקולים
כלכליים. עוד ציין כי לקצא"א הייתה מעורבות באירועי זיהום בעבר, ולכן יש לבחון מחדש את אופן ניהולה
ואחריותה.
מנהלת קרן האקלים בישראל, גלית כהן,
טענה כי הסכם רד-
מד לא נתפס מלכתחילה כבעל חשיבות מהותית
לביטחון האנרגטי, שכן לא נדרש עבורו אישור ממשלה. לדבריה, מדיניות "אפס תוספת סיכון" במפרץ אילת היא
מדיניות ותיקה שנועדה להגן על הסביבה, והרחבת פעילות קצא"א נבעה בעיקר משיקולים מסחריים ולא מצורך
חיונילביטחון האנרגטי של ישראל.
יו"ר עמותת שומרי הבית, יוני ספיר,
ציין כי הוא תומך בחיבוריות אזורית אך טען שאין
היגיון בהעברת נפט
מהמפרץ דרך ישראל. לדבריו, מסוף אילת לא תרם בפועל לביטחון האנרגטי במהלך המלחמה, והטיפול במלאי
הדלקים בוצע על ידי גורמים אחרים, ולכן טענות קצא"א לגבי תרומתה לביטחון האנרגטי אינן משקפות את
המציאות.
תומר אביטל
, פעילחברתי, טען כי תשתיות קצא"אעוברות באזורים סביבתייםרגישיםוכי אירועעברונההמחיש
את הסיכון הסביבתי הכרוך בפעילות החברה. לדבריו, אין להרחיב את הפעילות ללא הוכחת תקינות והיערכות
מספקת, והדגיש כי ביטחון אנרגטי צריךלהתבססגם על גיוון מקורותהאנרגיהואנרגיות מתחדשות.
אסף ריפקין,
תושב אשקלון, טען כי פעילות מתקני קצא"א גורמתלמטרדי ריח מורגשיםלתושביהאזור ומשפיעה
על איכות חייהם. לדבריו, התושבים חווים את השפעות המתקן באופן יומיומי ומודאגים גם מהשלכות אפשריות
על בריאות הציבור.
נציגת אדם טבע ודין, מירב עבאדי,
ציינה כי יש להבטיח את צורכי
המשק בשעת חירום, אך לטענתה אין הכרח
לעשותזאתבאמצעותהרחבתפעילותקצא"א.לדבריה,ישלאזןביןהביטחוןהאנרגטילביןהסיכוניםהסביבתיים,
ולבחוןפתרונות ממוקדים יותר,כגון אחסון מלאי נפט בהיקף הנדרשלמשק הישראלי בלבד.
בתום הדיון הוועדות הגיעולמסקנות הבאות:
1.
הוועדה שמעה בדיון כי במהלך המלחמה בוצעו פעולות חריגות שאושרו בתיאום עם משרד המשפטים,
משרדהביטחון והמשרד להגנתהסביבה.
2.
הוועדה
מבקשת
לקבל התייחסות מסודרת
ממשרד המשפטים
שתבהיר כיצד רשויות המדינה אמורות
לפעול במצבי חירום כאשר אין הסדרה משפטית מלאה אופתרון רגולטורי מוכן.
3.
הוועדה שמעה על מחלוקות סביב יישום החלטת הממשלה שביטלה את מדיניות "אפס תוספת סיכון"
ובענייןסקרהסיכוניםשלקצא"א.הוועדה
מדגישה
אתחשיבותהגנתהסביבהלצדהצורךבקבלתהכרעות
והתקדמות,וקוראת
לממשלהלקדםפתרוןבאמצעותהפרדהביןסוגייתהאחריותבמיםהטריטוריאליים
לבין הצרכיםהמיידיים והקצרי טווח.
4.
הוועדה מדגישה כי קצא"א היא כלי בידי המדינה ולא מטרה בפני עצמה, וכי יש לבחון את פעילותה
בהתאם לצורכי הביטחון האנרגטי של ישראל בשגרה ובחירום, על בסיס עבודת ועדת המלאים
והאסטרטגיה הלאומית למשקהאנרגיה.
5.
הוועדה מבקשת
ממשרד האנרגיה והתשתיות
לקבל
סטטוס מ
וועדת המלאים הכוללת
תמונת מצב
ואסטרטגיהלגבי צורכיהביטחון האנרגטי של מדינתישראל.
6.
הוועדהתמשיךלעקובאחרהנושאותקיםדיוןמעקב,שיבחןאתיישוםהחלטתהממשלה,סקרהסיכונים
של קצא"א, צורכיהביטחון האנרגטי של
ישראל והאיזון בין צורכיהמשק לביןההגנהעלהסביבה.
4