חומר רקע
צילום:מארקנוימן,לע"מ
.4
האסדרהשלצוותיהחירום
היישובייםלפנימלחמתחרבותברזל
והפעלתםבתחילתהמלחמה
הטיפול באוכלוסייה
דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל
תקציר
בבוקריוםשבת,בחגשמחתתורההתשפ"ד,שבעהבאוקטובר2023,פתחארגוןהטרורחמאס
במתקפת פתע רצחנית על יישובי עוטף עזה והסביבה, לצד ירי של אלפי טילים ורקטות על
דרוםהארץומרכזה.אלפימחבליםחדרובמתקפהליישוביעוטףעזהולבסיסיצה"לוכןהגיעו
למסיבותמרובותמשתתפיםשהתקיימוסמוךלרצועתעזה.המחבליםביצעומעשיםנוראיים
וקיצונייםבאכזריותם.במהלךהמתקפהנאלצותושביםרביםלהסתתרשעותרבותבמרחבים
מוגנים, בתחושות חוסר ביטחון קשות ובחשש כבד לחייהם ולחיי קרוביהם. כמה מיישובי
העוטף פונו במהלך היומיים הראשונים של המתקפה, חלקם תחת אש. בעקבות מתקפה זו
יצא צה"ל למלחמה בעזה - מלחמת חרבות ברזל.
במרחב כפרי שבו יישובים בעלי אופי קהילתי - קיבוצים, מושבים ויישובים קהילתיים -
ההתמודדותעםמצבימשברנושאתצביוןקהילתיייחודי,ולכןהגורםהמתאיםביותרלהגיש
סיוע פיזי, חברתי ונפשי ואף לנהל את המצב המשברי הוא אנשים מתוך היישוב. אשר על כן,
לפניכ20-שנהיזמוכמהמועצותאזוריותהקמהשלצוותחירוםוחוסןיישובי(צח"י;וברבים
-צוותיצח"י)בשטחן,אשרנועדלתתמענהקהילתיבמצבימשברוחירוםלאוכלוסייתהיישוב
בכללולתושביםשנפגעובפרט.צח"יאמורלהיותהגורםהיישוביהראשוןהמגיבלמצבימשבר
וחירום והמוביל את המענה הקהילתי לאוכלוסיית היישוב.
כמישמכירבחשיבותהחוסןהקהילתי,פיתחמשרדהרווחהוהביטחוןהחברתי(משרדהרווחה)
בשנת 2002 את תפיסת ההפעלה והפעולה של צוותי צח"י; הוא עשה זאת בשיתוף משרדי
ממשלהנוספים,מערךמשקלשעתחירום(מל"ח)ופיקודהעורףבצה"ל(פקע"ר).בעתאירוע
של פינוי מאורגן או פינוי דחק הפיקוד המרחבי (פיקוד צפון או פיקוד דרום) נושא באחריות
כוללתלפינויבסיועפקע"ר;פיקודדרום(פד"ם)אופיקודצפון(פצ"ן),בהתאםלאזורהגיאוגרפי
המפונה, אחראים לפיקוד על אירוע הפינוי. המועצות האזוריות המפנות מסייעות לצה"ל
במאמץ הפינוי וכן הן יסייעו בקליטת המפונים באתר הקליטה.
עם פרוץ אירועי שבעה באוקטובר צוותי הצח"י שביישובי עוטף עזה היו הראשונים לתת
הנחיותלתושבים,ובמקריםמסוימיםהםהיואלושפעלוביישובעםכיתותהכוננותעדשכוחות
הביטחון הגיעו. צוותי הצח"י היו מעורבים משמעותית בתהליכי פינוי היישובים ולאחריהם -
הםארגנו,ניהלווליוואתהפינויולאחרמכןריכזואתהמידעעלמקוםשהייתהמפונים,ריכזו
את צורכיהם והציפו פערים אל מול הגורמים הרלוונטיים.
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה 71-70
קיבוץ בארי, בעקבות מתקפת הטרור
בשבעה באוקטובר 2023
צילום: אריק מרמור, פלאש 90
הטיפול באוכלוסייה
דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל
נתונימפתח
בכ9%-
24%
8,250ש"חבלבד
מהמועצותהאזוריות
תקציב משרד הרווחה לשימור
מהיישוביםשמשתייכיםלמועצות
מוכנות צוותי הצח"י לכל יישוב
אזוריות שחתמו על הסכמים
לאהתקשרובשנת2024עםמשרד
בשנת 2023. סך התקציב עבור
לשימור צח"י, לא קיימים צוותי
הרווחה בהסכם שיאפשר קבלת
השימור בכל המועצות האזוריות
צח"י72(מתוך821יישובים,לפי
תקציב לשימור צוותי הצח"י 13(
באותה שנה היה 5 מיליון ש"ח.
מידעשלמשרדהרווחהמאוגוסט
מתוך מועצות אזוריות)54
התקציבאינומיועדלתגמולאישי
)2023
שלחבריהצח"י,בדגשעלפעילות
מתמשכת שלהם בחירום, ונושא
זה אינו מוסדר
כ45,000-תושבים
37%מהיישובים
נכללים בתוכנית "מרחק בטוח"
דיווחובשאלוןרמתמוכנותשביצע
לפינוי חירום של יישובים סמוכי
משרד הרווחה כי צוות הצח"י
גדר (כ35,000- בצפון וכ10,000-
ביישובםלאהשתתףבשוםתרגיל
בדרום),בחלקםפעלוצוותי צח"י
שיזמוהמועצההאזורית,מל"חאו
גורמים אחרים
0תרגוליםלפינוידחק
24%מהיישובים
צוותיהצח"יבמועצהאזוריתשער
ציינובשאלוןשרמתהמוכנותשל
הנגבכלללאתורגלובאופןסדור
צוותיהצח"ישלהםאינהמספקת
,לע"מMaayanToaf:צילום
לפינוי דחק
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה 73-72
פעולותהביקורת
במסגרת הביקורת שביצע מבקר המדינה בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 על אירועי
שבעה באוקטובר נבדקה האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני פרוץ אירועי שבעה
באוקטובר והפעלת הצוותים בשבעה באוקטובר ובמלחמת חרבות ברזל. בביקורת נבדקו
תפקידם של צוותי הצח"י בפינוי דחק של יישובים, סמכות ההקמה, השימור והמוכנות של
צוותיהצח"יוהאחריותעלצוותיהצח"י.הביקורתנעשתהבמשרדהרווחהוהביטחוןהחברתי
(משרדהרווחה)ובמועצההאזוריתשערהנגב.בדיקותהשלמהנעשובמסגרתפגישותשקיים
צוות הביקורת עם יושבי ראש צוותי צח"י של ארבעה יישובים במועצה האזורית שער הנגב:
כפר עזה, נחל עוז, ניר עם ומפלסים.
תמונתהמצבהעולהמןהביקורת
היעדר אסדרה של פעילות הצח"י ומעמד חבריו
עלפיחוקאיןחובהלהקיםצח"י,וממילאלאנקבעגורםמאסדרלתחוםזה.בפועלמוקמיםצוותי
הצח"י על פי רצונם וביוזמתם של המועצה האזורית או היישוב במועצה, בסיוע משרד הרווחה
אובכלדרךאחרת,עלפישיקולדעתם.כמוכן,הסמכותלהורותעלנקיטתאמצעיםלהתגוננות
אזרחיתניתנהבחוקההתגוננותהאזרחית,התשי"א1951-(החוק),לפיקודהעורףבצה"ל(פקע"ר),
ובכללזהלהדריךאתהאוכלוסייהבענייניהתגוננותאזרחיתולציידהבאמצעיהתגוננות.
עלהכיניסיונותהאסדרהשלמעמדחבריהצח"י,באמצעותהצעותחוקפרטיותלאהבשילו
לשלבי חקיקה מתקדמים. עלה שמשרד הביטחון לרבות רח"ל, משרד הרווחה ומשרד הפנים
- לא הסדירו בחוק את מעמד חברי הצח"י ואת זכויותיהם. היעדר אסדרה בחוק, ובפרט לגבי
אירועחירוםמתמשךכגוןמלחמתחרבותברזל,עלוללפגועבכשירותםולהוותחסםלאפשרות
להיעזר בהם למרות חיוניותם הרבה במיוחד באירועים מעין אלו.
תגמול צח"י בחירום
צוותי הצח"י היו מעורבים משמעותית בתהליכי פינוי היישובים - הם ארגנו, ניהלו וליוו את
הפינוילצדחבריכיתותהכוננותהיישובייםשגםהםמתנדביםמהיישוב.נמצאכיבעודחברי
כיתותהכוננותמגויסיםבעתחירוםלשירותמילואיםומתוגמליםעלפעילותםכחלקממערך
המילואים,כפישאכןנעשהבאירועישבעהבאוקטובר.משרדהרווחהומשרדהפניםלאהסדירו
מנגנון תגמול לצוותי הצח"י עבור פעילותם.
תפקידי צח"י בעת פינוי דחק
עלה כי למרות תפקידו המרכזי של הצח"י כמוקד מתאם, שממנו ואליו זורמים מידע והנחיות
בשעת חירום, כפי שגם עלה בפועל בפינוי היישובים מעוטף עזה בשבעה באוקטובר, צוותי
הטיפול באוכלוסייה
דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל
הצח"י בארבעה יישובים במועצה האזורית שער הנגב (כפר עזה, נחל עוז, ניר עם ומפלסים)
ציינובשיחותעימםכיהםלאהונחוע"יפקע"רלגביתפקידיהםבעתפינוידחק.כמוכןנמצא
כיההנחיותבתיקהצח"ישפרסםמשרדהרווחהאינןמתייחסותלמקריםשבהםנדרשלהפעיל
פינוי דחק, אלא רק למקרים שבהם מתבצעת התפנות מאורגנת - כלומר התפנות מתוכננת,
מסודרת וללא לחץ זמנים.
משרדהרווחהמסרלצוותהביקורתכיבדומהלכלאירועחירום,המוכנותלפינוידחקוהביצוע
שלו הם באחריות צה"ל ולא באחריות משרד הרווחה.
מוכנות צוותי הצח"י במועצה האזורית שער הנגב לפינוי דחק ותרגולם על ידי המועצה
ועל ידי צה"ל
אף שלפי תיק החירום הרשותי של המועצה האזורית שער הנגב נקבע שהצח"י הוא חלק
מהמענה של המועצה בהתרחש אירוע חירום, עלה כי צוותי הצח"י ביישובי שער הנגב לא
היו מוכנים לאירועי פינוי דחק; כך, עלה כי צוותי הצח"י לא עודכנו בדבר תרחישי הייחוס
שיחייבו פינוי דחק. וכי המועצה האזורית שער הנגב לא תרגלה את צוותי הצח"י למקרה של
פינוי דחק ואת האופן שבו עליהם לפעול בעת אירוע כזה. כמו כן, לא תורגל הממשק מול
צה"ל, אשר מבצע בפועל את הפינוי, למשל תרגול של דרכי התקשרות ושל נקודות חבירה
לכוחות צה"ל.
תקצוב משרד הרווחה להקמה של צח"י
משרד הרווחה מתקצב את הקמת הצח"י בסכום חד פעמי של 20,200 ש"ח בלבד ליישוב.
כמו כן, לפי נתוני משרד הרווחה מאוגוסט 2023 ב9%-, מהיישובים 72( מתוך 821 יישובים),
שמשתייכים למועצות האזוריות שחתמו על הסכמים לשימור צח"י, לא קיימים צוותי צח"י.
תקצוב משרד הרווחה לשימור פעילות צח"י
13 מתוך 54 המועצות האזוריות 24%( מהן) לא התקשרו בשנת 2024 עם משרד הרווחה לשם
שימור צוותי הצח"י; התקציב השנתי הכולל ל2024- שמקצה משרד הרווחה לשימור הצח"י
הוא פעוט יחסית - כ8,250- ש"ח בלבד ליישוב; התקציב שמקצה משרד הרווחה זהה לכל
היישובים בארץ, ללא הבחנה בין רמות הסיכון של היישובים; כך, מועצה אזורית במרכז הארץ
תוקצבה באופן זהה למועצה אזורית בגבול עזה; התקציב המצומצם הוא אחת הסיבות לכך
שלמועצות האזוריות אין תמריץ להקמה ולהפעלה של צוותי צח"י ביישוביהן. כאמור בעוד
חברי כיתות הכוננות המגויסים למילואים מתוגמלים בעיתות חירום, משרד הרווחה ומשרד
הפניםלאהסדירומנגנוןלתגמולצוותיהצח"ילכלהפחותבעיתותחירוםממושכות.התקציב
הקייםלאנועדוגםלאמאפשר-בשלהיקפוהמצומצם-תגמולאישישלחבריהצח"י,אףלא
בזמן פעילות מתמשכת בעיתות חירום.
המידע הנמצא בידי משרד הרווחה על מוכנות צח"י
למשרד הרווחה יש מידע חלקי בלבד על רמת המוכנות של צוותי הצח"י ביישובים. ב4- מתוך
36 המועצות האזוריות 11%() שום יישוב לא השיב על שאלון שנתי שמפיץ משרד הרווחה
להערכה של מוכנות צח"י; זאת ועוד, בתשע מועצות אזוריות ענו פחות מ50%- מהיישובים
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה 75-74
שבתחומיהן. 34% מתוך 450 היישובים שענו על השאלון סוברים שרמת המוכנות שלהם בכל
הנוגעלתרגולאירועימשבראוחירוםטעונהשיפור.נמצאגםכימשרדהרווחהלאקבעיעדים
נדרשים לרמת המוכנות היישובית.
פעילות צוותי הצח"י באירועי שבעה באוקטובר ולאחריהם
ממפגשיםשקייםצוותהביקורתעםנציגיארבעהיישובים:כפרעזה,נחלעוז,נירעםומפלסים
עלהכיצוותיצח"יפעלוכמיטביכולתםבסיועובארגוןהפינויבמהלךאירועיהשבעהבאוקטובר
ולאחריהם.גםצוותהצח"ישלקיבוץבאריצויןלחיובבידיהרמטכ"לבתחקירהאירועיםבקיבוץ.
כמו כן עלה כי לאחר הפינוי, צוותי הצח"י ריכזו את המידע על מקום שהייתם של המפונים,
ריכזו את הצרכים שלהם והציפו אותם אל מול הגורמים הרלוונטיים.
עיקריהמלצותהביקורת
מומלץכיכללהגורמיםהאחראיםלפינוידחק-צה"ל(פקע"ר),משרדהביטחוןבאמצעות
רח"ל,משרדהרווחה,משרדהפנים,והמועצותהאזוריות-יבחנואתשילובהצח"יכגורם
רשמי שתפקידיו בשגרה ובחירום מוגדרים.
מומלץ, נוכח תפקידו המרכזי של הצח"י בפינוי הדחק עם פרוץ חרבות ברזל, שהגורמים
הרלוונטיים במערכת הביטחון ובכלל זה פקע"ר ורח"ל יגבשו עם משרד הרווחה הנחיות
שיבהירו לצוותי הצח"י את תפקידם והפעולות אשר הם נדרשים בעת פינוי דחק.
מומלץכיכללהגורמיםהאחראיםוהמעורביםבפינוידחק-צה"ל(פקע"ר),משרדהביטחון
באמצעותרח"ל,משרדהרווחה,משרדהפניםוהמועצותהאזוריותיפעלולקביעתמסגרת
תקציבאשרתהלוםאתהיקףפעולותיהםשלצוותיהצח"י,תעודדאתהיישוביםלהקימם
ותגביר את המוכנות של צוותי צח"י בעיקר ביישובים ברמת סיכון גבוהה.
מומלץ כי צה"ל (פקע"ר), משרד הביטחון באמצעות רח"ל, משרד הרווחה, משרד הפנים
והמועצותהאזוריותייקבעואתההכשרותהנדרשותכדילהבטיחאתמוכנותצוותיהצח"י,
בייחוד לצורך פינוי דחק, וכי הם יתורגלו לשם כך.
מומלץשמשרדהרווחהומשרדהפניםייבחנואתהדרךלתגמולצוותיהצח"יעלהפעולות
שהם עושים בהתנדבות בפרט בעת חירום מתמשך, בין ישירות ובין באמצעות המועצות
האזוריות ויוציאו הנחיות מסודרות בנושא לרשויות המקומיות.
הטיפול באוכלוסייה
דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל
התרשיםשלהלןמתבססעלשאלוןמשרדהרווחהמשנת2023בנוגעלרמתהמוכנותשלצוותי
הצח"י היישוביים; עולה ממנו ש34%- מתוך 450 היישובים שענו על השאלון סוברים שרמת
המוכנות שלהם בכל הנוגע לתרגול אירועי משבר או חירום טעונה שיפור. משמעות הדבר היא
שאף שמצבי חירום הם חלק משגרת חייהם של היישובים, לתפיסת שליש מהם צוותי הצח"י
אינם מתורגלים באופן מספק.
שיעור היישובים שהמוכנות של צוותי הצח"י בהם היא ברמה מספקת, לפי
התחומים שהוגדרו בשאלון, 2023
86%
82%
81%
76%
76%
72%
66%
מצב ארגון
מצב תיק
התנסות
תרגול
הפצת
קשר עם
רמת
הצוות
חירום וציוד
במצבי
אירועי
מידע,
גורמים
מוכנות
משבר או
משבר או
הסברה
במועצה
כללית*
חירום
חירום
והכשרה
המקור: משרד הרווחה והביטחון החברתי.
* ממוצע משוקלל של ששת התחומים.
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה 77-76
סיכום
בשבעהבאוקטוברהתבררהחשיבותםשלצוותיהצח"יבמתןמענהראשוניומיידיבעתחירום
ובכללזאתבגיבושתמונתמצב,בשמירתקשרעםהתושביםתחתאשובמעורבותבפינויהדחק
שבוצע.גםלאחרהפינויצוותיהצח"יהיומשמעותייםבארגוןהמענההנדרשלצורכיהקהילות
המפונותבנקודותהקליטהמולהגורמיםהממשלתיים-ציבוריים.צוותיהצח"יפועליםללאחובה
חוקית או מינהלית להקימם, והם מוקמים ביוזמה ועל פי שיקול דעת של המועצה האזורית
או של היישוב במועצה. אולם היעדר אסדרה בחוק, ובפרט לגבי אירוע חירום מתמשך כגון -
במהלך מלחמת חרבות ברזל, עלול להוות חסם לאפשרות להיעזר בצוותי צח"י ולהתבסס על
כשירותחבריהםבעתחירוםלאורךזמן,למרותחיוניותםהרבה.סוגיהזורלוונטיתבמיוחדבעת
סיכוםדוחביקורתזה,שכןפעילותהצח"ילאאוסדרהבחוקוהיאמתבססתעלמתנדבים,שלא
מובטחתלהםהגנהמפניפיטוריםאותגמולכלשהו,ושאינםמקבליםאתמלואההכשרותבאופן
מקצועיושיטתיאךבעתהצורך,עליהםלסייעולתמוךבתושביםהרביםבצפוןהארץשלאפונו
ושנמצאים תחת מתקפות אויב יומיומיות וכן בתושבי הדרום ששבו לבתיהם. מומלץ כי משרד
הביטחון באמצעות רח"ל, צה"ל (פקע"ר), משרד הרווחה, משרד הפנים והמועצות האזוריות,
יפעלו ליישום ההמלצות בדוח זה כדי למצות את הפוטנציאל של צוותי הצח"י בשעת חירום