חומר רקע
צילום:מארקנוימן,לע"מ
.4
האסדרהשלצוותיהחירום
היישובייםלפנימלחמתחרבותברזל
והפעלתםבתחילתהמלחמה
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
מבוא
במרחב כפרי שבו יישובים בעלי אופי קהילתי - קיבוצים, מושבים ויישובים קהילתיים -
התמודדות עם מצבי משבר נושאת צביון קהילתי ייחודי, והגורם המתאים ביותר להגיש סיוע
פיזי, חברתי ונפשי ואף לנהל את המצב המשברי הוא אנשים מתוך היישוב. אשר על כן, לפני
כ20-שנהיזמוכמהמועצותאזוריותהקמהשלצוותחירוםוחוסןיישובי(להלן-צח"י;וברבים
-צוותיצח"י)בשטחן,אשרנועדלתתמענהקהילתיבמצבימשברוחירוםלאוכלוסייתהיישוב
בכלל ולתושבים שנפגעו בפרט.1
כמי שמכיר בחשיבותו של החוסן הקהילתי, פיתח משרד הרווחה והביטחון החברתי (להלן
- משרד הרווחה) בשנת 2002 את תפיסת ההפעלה והפעולה של צוותי צח"י; הוא עשה זאת
בשיתוף משרדי ממשלה נוספים - מערך משק לשעת חירום2 (להלן - מל"ח) ופיקוד העורף
בצה"ל (להלן - פקע"ר) - ופרסם מסמך המשמש כלי עזר מובנה להקמה ולהפעלה של צוותי
צח"י המפרט את דרכי הכשרת הצוותים ושימור כשירותם3. בשנת 2018 המסמך עודכן על
סמךהידעוהניסיוןשהתפתחמאודמאזשנת2002.בשנת2023פרסםמשרדהרווחההוראה
(להלן - ההוראה) בתקנון העבודה הסוציאלית (להלן - תע"ס) בנושא "צוות חירום וחוסן
יישובי4". ההוראה מסדירה את הדרישות להקמת צח"י, שימורו והפעלתו בהתאם לתפיסת
המשרד, ולפיה חוסנה של קהילה בנוי על סך הכוחות הפועלים בה ויש לארגנם ולהביאם
לידי ביטוי מבעוד מועד.5
צח"י אמור להיות הגורם היישובי הראשון המגיב למצבי משבר וחירום והמוביל את המענה
הקהילתי לאוכלוסיית היישוב. תפקידי צח"י כוללים ארגון וניהול התגובה המיידית לאירוע
וטיפולבמשבר,ובכללזהסיועלפעולותראשוניותשלהגשתעזרהרפואית,חילוץ,כיבוי,הצלה
ואבטחהעדהגעתכוחותמקצועיים,זאתבתיאוםובשיתוףפעולהעםהמועצההאזורית,עם
כיתתהכוננותהיישובית,ועםגורמיםחיצונייםכמוצה"לומשרדיהממשלה6.לצוותיצח"ישל
יישובים המרוחקים זה מזה יש חשיבות ומועילות רבה במיוחד בפרק הזמן שחולף עד הגעת
הסיוע של גורמי חוץ (למשל צה"ל או מד"א) ליישובים אלה.7
מודל ההפעלה של צח"י מתבסס על צוות של פעילים קהילתיים מהיישוב, שקיבלו הכשרה
בסיסיתלניהולהטיפולבאוכלוסייהבמצבימשברוחירוםולהגשתסיועבתחומיםשונים.צח"י
מתוך תיק צח"י, משרד הרווחה והשירותים החברתיים (בשמו דאז,) 2018() (להלן - תיק צח"י), עמ' 12. תיק צח"י
1
הוא מסמך המשמש כלי עזר להקמה ולהפעלה של צוותי צח"י, להכשרתם ולשימור כשירותם.
משקלשעתחירום(מל"ח)-הוקםבשנת1955בכדילהבטיחאתהפעלתהמפעליםהחיונייםולדאוגלאספקהומתן
2
שירותים קיומיים לאוכלוסייה בעורף בשעת חירום; להכין את הרשויות המקומיות - האחראיות כל אחת בתחום
שיפוטה להתמודדות עם מצבי חירום; להיערך לטיפול באוכלוסייה המפונה. בהחלטת ממשלה 706 מיום 23.8.09
שולב מטה מל"ח (משק לשעת חירום) ברשות החירום הלאומית (רח"ל).
תיק צח"י, עמ' .12
3
הוראה 7.13 של משרד הרווחה והביטחון החברתי, "צוות חירום וחוסן יישובי" .)6.8.23(
4
הוראה 20.1 בתע"ס.
5
תיק צח"י, עמ' .23
6
ראו מבקר המדינה, דוח ביקורת מיוחד על השרפה בכרמל - דצמבר 2010 - מחדלים, כשלים ומסקנות ,)2012(
7
היערכותן של הרשויות המקומיות לשרפות ותפקודן בעת השרפה בכרמל", עמ'" .432
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה 3-2
מורכב ממתנדבים תושבי היישוב, והוא כולל מטה (יו"ר, סגן, ומזכירות) ושישה תתי - צוותים
ייעודיים:ביטחון8 מידעלציבורודוברות,רווחה,חינוך,בריאותולוגיסטיקה9,.במסגרתתפקידו
ולצורך הגשת סיוע מיידי ביישוב, צח"י מפעיל גורמי סיוע פנימיים וחיצוניים.10
ברשויות מקומיות יש כמה גורמי סיוע אשר להם תפקידים במצבי משבר וחירום. התרשים
שלהלן מתאר את ההיערכות המרחבית לטיפול במצבי משבר וחירום ובכלל זה את גורמי
הסיוע העיקריים.
תרשים 1: ההיערכות המרחבית לטיפול במצב חירום ומשבר
גורמיחירוםוביטחון
צה"ל/פקע"ר,משטרתישראל,
כבאותוהצלה,מד"א
גורמיםממלכתיים/ציבוריים
רשותמקומית
מועצהאזורית,מועצהמקומית
רווחה,חינוך,בריאות
←צוותמטה
←מכלולאוכלוסייה
ביישוב
←מכלולביטחון
צח"י,רבש"ץ)רכזביטחוןשוטף(
←מכלולחינוך
←מכלוללוגיסטיקה
וכיתתכוננותיישובית
←מכלולמידעלציבורודוברות
←מטה
←ביטחון
←בריאות
←רווחה
←חינוך
←לוגיסטיקה
←מידעלציבורודוברות
המקור: תיק צח"י - כלי עזר של משרד הרווחה להקמה ולהפעלה של צח"י, בעיבוד משרד מבקר
המדינה.
צוותהביטחוןמשמשגורםמקשרביןהצח"ילביןמערךהביטחוןוההצלהשלהיישוב(מש"קביטחוני/רבש"ץ[רכז
8
ביטחון שוטף]) וכן מקשר בין הצח"י לבין גורמי החוץ השונים.
תיק צח"י, עמ' .32
9
מתוך ההקדמה לתיק צח"י, עמ' .12
10
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
מהתרשים ומהאמור לעיל עולה כי בעת אירוע חירום ביישוב, צח"י משמש, בין היתר, גורם
מתאםביןהמערךהיישובילמטההמועצההאזורית,המחלקותהמקצועיותבמועצההאזורית
למשל המחלקות לשירותים חברתיים בנושאי רווחה) והמכלולים לשעת חירום11(, ארגוני
החירום משטרת ישראל, כבאות והצלה לישראל, מד"א, צה"ל ואחרים.-
בדוחשפרסםמבקרהמדינהבשנת2012בנושאהשריפהבכרמל12צויןכיהקמתצוותיהחירום
היישוביים(צוותיצח"י)היאחשובהומועילה,והומלץכיהמועצותהאזוריותוהוועדיםהמקומיים13
שבתחומןיפעלולהכשרהולתרגולשלצוותיםאלהויעמידולרשותםאתהאמצעיםהנדרשים
לשם מילוי תפקידם באופן מיטבי.
בדוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מ2015- בנושא צוותי חירום יישובים במועצות
האזוריות בעוטף עזה עלו כמה בעיות ובהן: קושי בשרטוט גבולות אחריות וחלוקת העבודה
בין הגורמים השונים הקשורים בהפעלת צח"י; היעדר תקן לציוד צח"י ומחסור בציוד שפוגע
בפעילות צח"י; צח"י שפועלים במבנים שאינם ממוגנים; אין אסדרה של שכר מתנדבי צח"י
בפעילות מתמשכת בחירום.
בבוקריוםשבת,בחגשמחתתורההתשפ"ד,שבעהבאוקטובר2023,פתחארגוןהטרורחמאס
במתקפת פתע רצחנית על יישובי עוטף עזה והסביבה, לצד ירי של אלפי טילים ורקטות על
דרוםהארץומרכזה(להלן-אירועישבעהבאוקטובר).אלפימחבליםחדרובמתקפהליישובי
עוטףעזהולבסיסיצה"לוכןהגיעולמסיבותמרובותמשתתפיםשהתקיימוסמוךלרצועתעזה.
המחבליםביצעומעשיםנוראייםוקיצונייםבאכזריותם.באותויוםהםרצחויותרמ1,100-איש
-נשים,גברים,קשישים,ילדים,חיילותוחיילים,וכןאזרחיםזרים-וביצעופשעיםמחרידים.
הםפצעוכ5,000-אישוחטפולתוךשטחרצועתעזה251איש-פעוטות,ילדיםוילדות,נערים
ונערות,נשים,גברים,חייליםוחיילותואזרחיםזרים.הםפגעוגםברכוש-הרסו,שרפווהשמידו
בתים,מפעלים,ציודורכושאחר.במהלךהמתקפהנאלצותושביםרביםלהסתתרשעותרבות
במרחבים מוגנים, בתחושות חוסר ביטחון קשות ובחשש כבד לחייהם ולחיי קרוביהם, כשהם
נחשפים לזוועות המתרחשות בבתיהם ומחוצה להם ולזוועות המתרחשות במקומות אחרים
- לבני משפחה, לקרובים ולחברים14. כמה מיישובי העוטף פונו במהלך היומיים הראשונים
של המתקפה, חלקם תחת אש. בעקבות מתקפה זו יצא צה"ל למלחמה כוללת בעזה (להלן
מלחמת חרבות ברזל).-
עם פרוץ אירועי שבעה באוקטובר צוותי הצח"י שביישובי עוטף עזה היו הראשונים לתת
הנחיותלתושבים,ובמקריםמסוימיםהםהיואלושפעלוביישובעםכיתותהכוננותעדשכוחות
הביטחון הגיעו. צוותי הצח"י היו מעורבים משמעותית בתהליכי פינוי היישובים - הם ארגנו,
ניהלו וליוו את הפינוי. בכך בא לידי ביטוי היתרון שבהפעלת צח"י, שמורכב מאנשים מתוך
קבוצות עבודה של המועצה האזורית בתחומים שונים (אוכלוסייה, ביטחון, חינוך לוגיסטיקה ומידע לציבור)
11
המופעלות בעת חירום.
ראו הערה .6
12
לפי צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח1958- (להלן - צו המועצות האזוריות), כל יישוב יתנהל
13
על ידי ועד מקומי.
על בסיס אתר הכנסת.
14
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה 5-4
היישובאשרמכיריםהיטבאתקהילתהיישוב,אתהמבנההטופוגרפישלוואתשטחוובקיאים
בפרטים עדכניים ובנתונים שאינם נמצאים במפות רגילות.
כך למשל ביישובי המועצה האזורית שער הנגב (המועצה שבה מתמקד דוח זה - ראו להלן)
סייעו צוותי הצח"י ביצירת קשר עם התושבים ובעדכונם השוטף - העבירו לתושבים הנחיה
להיכנס לממ"דים ולא לצאת מהם עד שתתקבל הודעה חדשה; ריכזו רשימות של תושבים
שיש לפנותם ווידאו שהם אכן התפנו; קיבלו קריאות סיוע מהתושבים וכיוונו את כוחות
הביטחון לבתיהם. כמה מצוותי הצח"י פתחו חמ"ל (חדר מלחמה), הכווינו את מד"א (מגן דוד
אדום) וגופים אחרים לטיפול בפצועים ולפינוים, ייצרו תמונת מצב בנוגע למתרחש ביישוב
והיובקשרעםכיתתהכוננותשלחמהביישוב.גםלאחרהפינויצוותיהצח"יריכזואתהמידע
אודותמקוםשהייתהמפונים,ריכזואתצורכיהםוהציפופעריםאלמולהגורמיםהרלוונטיים.
בתחקיר שפרסם צה"ל ב11.7.24- על הקרב בקיבוץ בארי שבמועצה האזורית אשכול צוין כי
צה"להתקשהלייצרתמונתמצבברורהשלהמתרחשבקיבוץעדשעותאחרהצהרייםבשבעה
באוקטובר, ואילו לצח"י ביישוב הייתה תמונת מצב מעודכנת על הנעשה בקיבוץ כבר בשעות
הבוקר, והוא עדכן אותה כמה פעמים במשך היום. במסקנות ולקחי התחקיר, הרמטכ"ל ציין
לשבח את פעולות חברי הצח"י בכל הנוגע לגיבוש תמונת מצב מתעדכנת ולשמירת קשר עם
התושבים תחת אש.15
אתר צה"ל.
15
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
פעולותהביקורת
במסגרת הביקורת שביצע מבקר המדינה בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 על אירועי
שבעה באוקטובר נבדקה האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני פרוץ אירועי שבעה
באוקטובר והפעלת הצוותים בשבעה באוקטובר ובמלחמת חרבות ברזל. בביקורת נבדקו
תפקידם של צוותי הצח"י בפינוי דחק של יישובים, סמכות ההקמה, השימור והמוכנות של
צוותיהצח"יוהאחריותעלצוותיהצח"י.הביקורתנעשתהבמשרדהרווחהוהביטחוןהחברתי
ובמועצה האזורית שער הנגב. בדיקות השלמה נעשו במסגרת פגישות שקיים צוות הביקורת
עם יושבי ראש צוותי צח"י של ארבעה יישובים במועצה האזורית שער הנגב: כפר עזה, נחל
עוז, ניר עם ומפלסים.
תפקידצח"יבפינוידחק
כמענהלכמהתרחישייִיחּוס16 ובהםאפשרותלהתקפהקרקעיתאותת-,קרקעיתשבעקבותיה
יידרשפינוישלתושביםמיישוביםסמוכיגדרבאירועיחירום,גיבשהרשותהחירוםהלאומית17
(להלן - רח"ל) את התוכנית הלאומית "מרחק בטוח18" לפינוי ולקליטה של תושבים מיישובים
סמוכיגדרבאירועיחירום19,אשראושרהעלידישרהביטחוןבשנת2021(להלן-תוכנית"מרחק
בטוח"אוהתוכנית).התוכניתנועדהלתתמענהלפינויולקליטהשלכ45,000-תושבים:בצפון
הארץ (כ35,000- תושבים) ובדרומה (כ תושבים).10,000-
על פי התוכנית, הפעלתה מחייבת החלטה של הדרג המדיני20 ואולם21, במקרה קיצוני, שבו
נשקפתסכנהברורהומיידיתלאוכלוסייהואיןשהותמספקתלקבלתאישורשלהדרגהמדיני,
עלפימילוןמונחיצה"לההגדרהשלתרחישייחוסהיאהתסריטהאפשרילמלחמהשנגזריםממנויעדיבנייןהכוח
16
והתכנוןהאסטרטגי.תסריטזהנועדלבנותולקייםאתצה“לואתיכולותמדינתישראללעמודבכלמצביהמלחמה
ולהבטיח את שלמות המדינה, את ביטחונה ואת האינטרסים הלאומיים החשובים שלה. תסריט זה מגדיר את
נתוני איום הייחוס ואת נתוני מדינת ישראל וצה“ל בכל התחומים במצב של פתיחת מלחמה בנסיבות של האירוע
האסטרטגי החמור האפשרי.
רשותהחירוםהלאומיתבמשרדהביטחוןהמשמשתרשותממלכתיתלחירוםלמימושאחריות-העלשלשרהביטחון
17
לטיפולבכלמצביהחירוםבמרחבהאזרחי.זאתבאמצעותתכנון,תיאום,הנחיה,הכוונהובקרהשלכללהמשרדים,
הגופים הייעודיים, המערכות הלאומיות והרשויות המקומיות העוסקות במוכנות ובהכנה של המרחב האזרחי.
התוכניתהלאומית"מרחקבטוח"היאתכניתאבלפינויולקליטההבאהלאחדתוכניותאופרטיביותפרטניותובהן
18
תכנית הפינוי הצה"לית "מרחק בטוח" ותוכנית הקליטה "מלונית" (שלא הבשילה לידי גמר.)
פינוי התושבים מגבול רצועת עזה בהתאם לתוכנית מרחק בטוח הצה"לית אושר בדיעבד בהחלטת ממשלה מס'
19
950 מיום 12.10.2023 בנושא "תוכנית פעולה לאומית לביצוע פינוי אוכלוסייה המצויה בסמוך לגבול רצועת עזה
וקליטתה - "חרבות ברזל" ופינוי התושבים המתגוררים סמוך לגבול עם לבנון בהתאם לתוכנית אושר בהחלטת
ממשלה מס' 975 מיום 18.10.2023 בנושא "תוכנית פעולה לאומית לביצוע פינוי אוכלוסייה בגזרת הצפון 0( - 5
ק"מ מהגבול) וקליטתה מלחמת 'חרבות ברזל'".-
סעיף בפתח הדבר של התוכנית.2
20
על בסיס סעיף 4 בהחלטת הממשלה הגנ9/, "מלון אורחים - פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים"
21
.)18.6.12(
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה 7-6
בסמכותהדרגהצבאילהפעילאתהתוכניתולהכריזעל"פינוידחק"-פינוימהירשלהאוכלוסייה
במטרה להציל חיים ולהגן על התושבים.22
לפי התוכנית, בביצוע פינוי דחק מעורבים שני גורמים עיקריים - צה"ל והמועצה האזורית.
מאחר שהפינוי נעשה במצבי סיכון חיים, הרי שכדי לבצעו ביעילות ובמהירות נדרש שכלל
הגופיםהמעורביםבביצועהפינוייהיוערוכיםומוכניםושיוסדרוביניהםממשקיעבודהשוטפים.
תפקידיצח"יבעתפינוידחק:לפיההוראהבתע"ס,צח"יאמורלהיותגורםמתאםביןהמערך
היישובי למטה המועצה האזורית, המחלקות לשירותים חברתיים, המחלקות המקצועיות
במועצההאזוריתוהמכלוליםלשעתחירום,ארגוניהחירום-המשטרה,כבאותוהצלה,צה"ל
ואחרים23 ההוראה מבוססת על תיק צח"י24., הכולל נוהל פעולה להתפנות מאורגנת קהילתית
מהיישוב וניהול ההתכנסות הקהילתית מחוץ ליישוב בעת חירום.25
עלהכילמרותתפקידוהמרכזישלהצח"יכמוקדמתאם,שממנוואליוזורמיםמידעוהנחיות
בשעתחירום,כפישגםעלהבפועלבפינויהיישוביםמעוטףעזהבשבעהבאוקטובר,צוותי
הצח"יבארבעהיישוביםבמועצההאזוריתשערהנגב(כפרעזה,נחלעוז,נירעםומפלסים)
ציינוכילאהונחועלידיפקע"רלגביתפקידיהםבעתפינוידחק.כמוכןנמצאכיההנחיות
בתיק הצח"י שפרסם משרד הרווחה אינן מתייחסות למקרים שבהם נדרש להפעיל פינוי
דחק, אלא רק למקרים שבהם מתבצעת התפנות מאורגנת - כלומר התפנות מתוכננת,
מסודרת וללא לחץ זמנים.
משרדהרווחהמסרלצוותהביקורתכיבדומהלכלאירועחירום,המוכנותלפינוידחקוהביצוע
שלו הם באחריות צה"ל ולא באחריותו.
בתשובתו מספטמבר 2024 מסר משרד הרווחה (להלן - תשובת משרד הרווחה) כי נדרשת
עבודהמשותפתעםפקע"רוהשותפיםעלעדכוןתיקהצח"יכךשיכלולגםהתייחסותלפינוי
דחק. העדכון דורש הגדרת מדיניות משרדית ובין משרדית ויבחן באמצעות השירות לעבודה
קהילתית במשרד הרווחה.בתשובתו מספטמבר 2024 מסר משרד הביטחון (להלן - תשובת
משרדהביטחון)כיעמדתוהיאשהגורםהאחראילצדגורמימערכתהביטחוןלתפעולהפינוי
ומתן המענה הראשוני הוא הרשות המקומית ואין זה הכרחי שהדבר יעשה באמצעות צח"י
והדבר נתון להחלטת כל רשות.
בתשובתו מינואר 2025 מסר צה"ל (להלן - תשובת צה"ל) כי הקמת צוותי צח"י אינה מחויבת
בחוק אלא החלטה רשותית במסגרת אחריות הרשות כלפי תושביה. וכי ההמלצה לגבש
הנחיותשיבהירולצוותיהצח"יאתתפקידםוהפעולותאשרלהןהםנדרשיםבעתפינוידחק,
תיבחן על ידי צה"ל.
סעיף 5 ב בתוכנית "מרחק בטוח.".
22
סעיף 6.5 בהוראה.
23
סעיף 1.5 בהוראה.
24
תיק צח"י, נספח 13 עמ', .176
25
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
מומלץ, לאור תפקידו המרכזי של הצח"י בפינוי הדחק עם פרוץ חרבות ברזל, שהגורמים
הרלוונטיים במערכת הביטחון ובכלל זה פקע"ר ורח"ל יגבשו עם משרד הרווחה הנחיות
שיבהירו לצוותי הצח"י את תפקידם והפעולות אשר להן הם נדרשים בעת פינוי דחק.
אחריותצה"לבעתפינוידחק:לפיהתוכנית"מרחקבטוח",בעתאירועשלפינוימאורגןאופינוי
דחקהפיקודהמרחבי(פיקודצפוןאופיקודדרום)נושאבאחריותכוללתלפינויבסיועפקע"ר;
פיקודדרום(פד"ם)אופיקודצפון(פצ"ן),בהתאםלאזורהגיאוגרפיהמפונה,אחראיםלפיקוד
על אירוע הפינוי; פקע"ר26 אחראי למקם חוליות שליטה27 בנקודות מפתח בתהליך הפינוי.28
אחריות המועצה האזורית בעת פינוי דחק: בהתאם לנקבע בתוכנית "מרחק בטוח", על
המועצותהאזוריותהמפנותלסייע29לצה"לבמאמץהפינוי30.לפיתיקצח"י,צח"ייסייעלתהליך
הפינוי של האוכלוסייה מהיישוב שיש לפנותו ולקליטתה באתר הקליטה.31
המועצההאזוריתשערהנגבפועלתבהתאםלתיקחירוםרשותישהיאהכינה-אוגדןפעילות
יישובי-רשותי המשמש בסיס להכנת נוהלי חירום במועצה. על פי תיק חירום זה, הצח"י
הוא חלק מהמענה של המועצה בהתרחש אירוע חירום. במסגרת זו היא מתרגלת את הצח"י
לאירועי חירום.
אף שלפי תיק החירום הרשותי של המועצה האזורית שער הנגב נקבע שהצח"י הוא חלק
מהמענה של המועצה בהתרחש אירוע חירום, עלה שהמועצה האזורית לא תרגלה את
צוותי הצח"י למקרה של "פינוי דחק" ואת האופן שבו עליהם לפעול בעת אירוע כזה, וכי
לאתורגלהממשקמולצה"ל,אשרמבצעבפועלאתהפינוי,למשלדרכיהתקשרותונקודות
חבירה לכוחות צה"ל.
מוכנותצוותיהצח"יבמועצההאזוריתשערהנגבלפינוידחקותרגולםעלידיהמועצהועל
ידי צה"ל: צוות הביקורת שוחח עם ארבעה יושבי ראש של צוותי צח"י של ארבעה יישובים
במועצה האזורית שער הנגב על פעילותם בשבעה באוקטובר: כפר עזה, נחל עוז, ניר עם
ומפלסים.כלהארבעההצביעועלפעריםבכלהנוגעלמוכנותםולממשקשלהםעםהגורמים
בצה"להמופקדיםעלהפינוי(פקע"רואוגדתעזהשבפיקודהדרום).מדבריהםעלושניפערים
עיקריים בנוגע למוכנות צוותי הצח"י לפינוי דחק:
אתר המרשתת של פקע"ר.
26
חיילים המוצבים בנקודות הפינוי שמדווחים לחמ"ל פקע"ר.
27
סעיף 11 ג,)3(.. 9 ג בתוכנית "מרחק בטוח.".
28
סעיף 1 ב בתוכנית "מרחק בטוח.".
29
עמ' 18 בתוכנית "מרחק בטוח."
30
תיק צח"י, עמ' .33
31
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה 9-8
צוותי הצח"י לא עודכנו בדבר תרחישי הייחוס של צה"ל שיחייבו פינוי דחק.
.1
צוותי הצח"י לא השתתפו מעולם בתרגילים רשותיים32 לאירועי פינוי דחק. יו"ר צח"י
.2
כפרעזהמסרהבענייןזהלצוותהביקורתכיהתרגיליםשהצח"יהשתתףבהםהתייחסו
לאירוע חדירה של מחבלים בודדים שבו לא נדרש פינוי, וכי הצח"י לא תורגל באירוע
של פינוי דחק.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי סבבי הלחימה כל כמה חודשים בשלוש השנים האחרונות
תרגלו בפועל את הצח"י ביישובי מועצת שער הנגב. לאחר כל סבב לחימה בוצעו הפקות
לקחים מפורטות ומתוך כך נבנתה בין השאר תכנית סדורה ומתקדמת לפינוי מוסדר מתוך
הבנה שזה התרחיש הסביר.
המועצה האזורית שער הנגב מסרה בתשובתה מאוקטובר 2024 כי בשנים האחרונות (מאז
בניית המכשול) הסבירות לפינוי דחק מיידי של יישוב מלא (ועל אחת כמה וכמה של כמה
יישוביםבמקביל)הייתהנמוכהמאדונדונהבעיקרבדרגיםשלרמ"ט(ראשמטה)חירוםואנשי
צבא. בשנים שהמועצה קיבלה מידע על כך שהצבא נערך לפינוי דחק (לפני )2019 - דובר אך
ורקעלשנייישובים.בשניםאלוהתקייםמפגשעםכלליישוביהגדרבוהוצגמודלהפינויעל
ידי רע"ן (ראש ענף) עורף בשיתוף עם המועצה. בנוסף המועצה ציינה כי בשנת 2021 נקבע
תרגולפיזיבנחלעוזשלפינוידחקבוצפוייםהיולתרגלכוחותצבא,המועצה,הצח"יוכיתות
הכוננות. התרגול לא בוצע בפועל מכיוון שמספר ימים לפני כן החל מבצע "שומר חומות"
שלא איפשר את התרגול.
צה"למסרבתשובתוכיפיקודדרוםבסיועפקע"רמבצעתרגיליםואימוניםלרשויותהמקומיות.
מתווה האימון מוגדר על ידי הרשות המקומית. ככל שתרצה הרשות המקומית לשלב את
הצח"י באימונים בגזרתה באפשרותה לעשות זאת בתיאום מול הגופים הרלבנטיים בצה"ל.-
עולהאפואכיצוותיהצח"יביישובישערהנגבלאתורגלובאופןסדורבתרגוליםרשותיים
לפינוידחק.בשלהיעדרמוכנותשלהצוותיםלאירועיפינוידחק,בזמןאמתלאהיובידיהם
מלואהכליםלסייעבפינויולהעבירלכוחותהנלחמיםולכוחותהמפניםמידעחשובורלוונטי
מתוךהיכרותםעםהקהילהוהיישוב.עםזאת,יצויןכיבשבעהבאוקטוברצוותיהצח"יפעלו
כמיטב יכולתם ואף צוינו לחיוב כאמור בידי הרמטכ"ל בתחקיר האירועים בקיבוץ בארי.
מחוזות פקע״ר מבצעים אימון חד-יומי לרשויות - תרחיש וסוג האימון נקבע על-ידי אבחון מקדים ברשות. בכפוף
32
לאבחון תקבע עצימות האימון (אימון בסיסי, אימון מתקדם), אופי התרגול (אימון מכלולים, קבוצת תכנון) ותוכן
תרגילי השטח שישולבו באימון.
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
האסדרה,ההקמה,השימורוהמוכנותשלצוותיהצח"י
היעדר אסדרה של פעילות הצח"י ומעמד חבריו: אין חובה חוקית או מינהלית להקים צוותי
צח"יביישובים,והםמוקמיםעלפירצונםוביוזמתםשלהמועצההאזוריתאוהיישובבמועצה,
בסיוע משרד הרווחה או בכל דרך אחרת, על פי שיקול דעתם. הסמכות להורות על נקיטת
אמצעים להתגוננות אזרחית33 ניתנה לפקע"ר34 בחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א1951-
(להלן-החוק),ובכללזהלהדריךאתהאוכלוסייהבענייניהתגוננותאזרחיתולציידהבאמצעי
התגוננות.
בהיותצוותיצח"ימרכיבמרכזישנועדלתתמענהקהילתיבמצבימשברוחירוםלאוכלוסיית
היישובבכללולתושביםשנפגעובפרטוכדילעודדהתנדבותלצוותיצח"יולאפשרלהםלבצע
את תפקידם באופן מיטבי, נעשו כמה ניסיונות להסדיר בחוק את מעמדם, באמצעות הצעות
חוק פרטיות, ואולם אלו לא הבשילו לכדי שלבי חקיקה מתקדמים:
בשנת2015הונחהעלשולחןהכנסתלדיוןמוקדםהצעתחוקשירותעבודהבשעתחירום
(תיקון - צוותי חירום יישוביים), התשע"ו35 2015-. בה הוצע בין היתר, כי לאחר שהוכרז
מצב מיוחד בעורף, ניתן יהיה להכריז בצו על גיוס צוותי הצח"י בהתאם לחוק שירות
עבודה בשעת חירום, התשכ"ז.1967-
בשנת2018הוכנהלקריאהראשונההצעתחוקשירותעבודהבשעת-חירום(תיקון-צוותי
חירוםיישוביים),התשע"ח36 2018- בההוצע,ביןהיתר,לקבועמקריםאשרבעתהכרזתם,,
שרהעבודהיוכללהוציאצוריתוקהמורהלבעליתפקידיםבצח"ילפעולברשותהמקומית
בהתאם להנחיות ראש הרשות וכן הוצע שיינתן תגמול כספי החל מהיום השמיני לצו
הריתוק.עודהוצעלהקיםועדהלגיוסצח"יולהוסיףאתחבריהצח"ילרשימתהגורמים
שניתן לזמנם לאימון של עד יום בשנה.12
בשנת 2019 הונחה על שולחן הכנסת לדיון מוקדם הצעת חוק "הגנה על עובדים בשעת
חירום (תיקון - צוותי חירום וחוסן יישוביים), התשע"ט37"2019- שבה הוצע שהצורך
בפעילותחבריצוותצח"יייקבעעלפישיקולדעתשלראשהמועצההאזורית,באישור
קצין בכיר בצה"ל או במשטרה.
עלה שמשרד הביטחון לרבות רח"ל, משרד הרווחה ומשרד הפנים - לא הסדירו בחוק את
מעמדחבריהצח"יואתזכויותיהם.היעדראסדרהבחוק,ובפרטלגביאירועחירוםמתמשך
כגון מלחמת חרבות ברזל, עלול לפגוע בכשירותם ולהוות חסם לאפשרות להיעזר בהם
למרות חיוניותם הרבה במיוחד באירועים מעין אלו.
התגוננות אזרחית מוגדרת על פי החוק כאמצעים הנקוטים לשם התגוננות מפני כל התקפה או סכנת התקפה על
33
אוכלוסייה אזרחית או לשם צמצום תוצאותיה של התקפה כזאת.
פקע"ר אמון על הכנת העורף האזרחי לאפשרות של עימות ועל תמיכה בו תוך ביצוע פעולות חילוץ והצלה. כמו
34
כן באחריותו להדריך ולהנחות את הרשויות המקומיות, משרדי הממשלה וגופי התשתית למילוי תפקידם בשעת
חירום בתחומי ההתגוננות האזרחית. מתוך אתר המרשתת של פקע"ר.
הצעת חוק שירות עבודה בשעת חירום (תיקון - צוותי חירום יישוביים), התשע"ו2015- פ.2225/20/,
35
הצעת חוק שירות עבודה בשעת-חירום (תיקון - צוותי חירום יישוביים), התשע"ח2018- פ.4987/20/,
36
הגנה על עובדים בשעת חירום (תיקון - צוותי חירום וחוסן יישוביים), התשע"ט2019- פ.149/21/,
37
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה 11-10
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי בהתאם לעולה מדוח המבקר, הוא יבחן עם פקע"ר, משרד
הפניםוהמועצותהאזוריותדרכיםלקידוםתהליךאסדרהמקצועילקביעתמדיניותמשרדית
ובין-משרדית להפעלת הצח"י. בתהליך אסדרה זה תהיה התייחסות להיבט של שילוב הצח"י
כגורםרשמיעלידיכלהגורמיםהאמוריםלעיל,שתפקידיובשגרהובחירוםמוגדרים.בתהליך
האסדרהישולבותובנותשעלוממחקרשערךמשרדהרווחהעםפקע"רבנוגעלתפקודהצח"י
מאז שבעה באוקטובר, שבמסגרתו נערכו קבוצות מיקוד וראיונות ב13- יישובים שבהם פועל
צח"י.לאחראסדרתהנושאמולרח"ל,משרדהפניםומשרדהעבודה,תבחןהאפשרותלהסדיר
בחקיקה את מעמדם של חברי הצח"י.
משרד הביטחון מסר בתשובתו כי הוא סבור שמעורבות משרד הביטחון, אם בכלל, מתמצה
בתפקידי רח"ל ופקע"ר כגורמים המתכללים את פעילות משרדי הממשלה ושאר רשויות
החירום על כן, אם נדרשת אסדרה של מעמד הצח"י בחקיקה, הוא סבור כי הוא אינו הגורם
הממשלתי הנכון לעסוק בכך.
רח"למסרהבתשובתהמספטמבר2024כיבהתאםלאסדרהשהומלצהב"ועדתמזרחי"2018()
שהוקמה על ידי שר הביטחון לשיפור המענה לצרכי העורף בישראל במצבי החירום ובהכנות
לחירום, הוחלט ע"י שרי הביטחון בעבר כי לרשות המקומית תהייה "כתובת" מקצועית אחת,
במסגרת 'שרשרת פיקוד אחודה" - בראשה מפקד פקע"ר. על כן רח"ל אינה פועלת בתחום
הצח"י והנושא הוא לפתחו של פקע"ר.
צה"למסרבתשובתוכיהואיהיהשותףלכלעבודתמטהאליהיידרשויפעלבהתאםלמדיניות
משרד הביטחון להסדרת הנושא.
מומלץ,לאורתפקידוהמרכזישלצח"יבהצלתחייהתושביםעםפרוץמלחמתחרבותברזל,
כי משרדי הרווחה והפנים יבחנו את הסדרת מעמדו של גוף חיוני זה וזאת בסיוע משרד
הביטחון על מנת שהאסדרה תהלום גם את הצרכים הביטחוניים.
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
ההקמה,השימורוהמוכנותשלצוותיצח"י
כאמור, בשנת 2023 פרסם המשרד הוראה בתע"ס בעניין "צוות חירום וחוסן יישובי". על פי
ההוראהמנהלהמחלקהלשירותיםחברתייםבמועצההאזורית,בשיתוףהמחלקותהרלוונטיות
במועצה, אחראי להקמה, להכשרה, לשימור ולהפעלה של צח"י, והוא מבצע זאת באמצעות
העובדים הסוציאליים של המועצה האזורית. במועצה האזורית שער הנגב, למשל, משימה
זו מתבצעת בשיתוף פעולה בין האגף לשירותים חברתיים ובין מרכז החוסן של המועצה.38
תקצובההקמהושימורשלצח"י:משרדהרווחהמעודדהקמהשלצוותיצח"יביישוביהמועצות
האזוריות ולשם כך מתקצב את הקמתם. הוא עושה זאת באמצעות הסכם למתן שירותים39
שנחתם עם המועצות האזוריות לתקצוב חד פעמי של 20,200 ש"ח ליישוב להקמה של צח"י.
התקציב מיועד לשעות העסקת כוח אדם - עו"ס קהילה של המועצה האזורית, להכשרת
הפעיליםהקהילתייםלתפקידיהםבצח"י,להכנתתיקצח"יבישובולביצועתרגילשלהצח"י.
יודגש כי תקציב ההקמה של צח"י לא יועד לתגמול אישי של חברי הצח"י.
נמצא כי משרד הרווחה מתקצב את הקמת הצח"י בסכום חד פעמי של 20,200 ש"ח בלבד
ליישוב. כמו כן, לפי נתוני משרד הרווחה מאוגוסט 2023 ב9%-, מהיישובים 72( יישובים
מתוך 821 יישובים), שמשתייכים למועצות האזוריות שחתמו על הסכמים לשימור צח"י,
לא קיימים צוותי צח"י.
נוסףעלהתקצובלצורךהקמתצח"ימשרדהרווחהמבצעהתקשרותעםהמועצותהאזוריות
בהסכמיםשמטרתםשימורצוותיצח"י.מימוןהפעילותנעשהבשיטתמימוןתואםMatching()
- משרד הרווחה מממן 75% והמועצה האזורית - 25%. התקציב נועד למימון משרה של עובד
סוציאליייעודיבתקןהמועצההאזוריתולפעילותהשוטפתשלהצח"יבמועצה(הפצתמידע,
גיוס והכשרה של פעילים ותכנון וביצוע של תרגילים).
בשנת 2023 התקציב השנתי למועצה עבור כל יישוב לשימור צח"י היה כ11,000- ש"ח (מהם
8,250ש"חמתקציבמשרדהרווחה:)6,500ש"חעבורמימוןמשרהשלעובדסוציאליקהילתי
במועצההאזוריתו4,500-ש"חעבורהפעילותהשוטפתשלהצח"י.באותהשנהתקצבמשרד
הרווחהאתשימורהצח"יבמועצותהאזוריותבסכוםכוללשלכ5-מיליוןש"חוחלקהתקציב
שנוצל עמד על כ4.7- מיליון ש"ח 94%( מהתקציב.40)
במועצההאזוריתשערהנגב11יישובים,415מהם(ארז,כפרעזה,מפלסים,נחלעוזונירעם)
בשנים 2008 עד 2022 הוקמו ביישובים השוכנים סמוך לגבולות המדינה 14 מרכזי חוסן המשרתים כ1.3- מיליון
38
תושבים מכלל מגזרי האוכלוסייה הישראלית. הוגדר כי תפקידם של מרכזי החוסן להעניק לאוכלוסייה שירות
מקצועי-ארגוניוטיפוליהמאפשרלרשויותהמקומיותולמדינהלהיערךלספקמענהלפרט,למשפחהולקהילהבעת
שגרה ובשעת חירום (לרבות בעת מצב מיוחד בעורף או בעת שגרת חירום), ובד בבד לחזק את חוסנם בתקופת
רגיעה.עודבנושאמרכזיהחוסןראובפרק"הפעלתמרכזיחוסןביישוביקוויהעימותמפרוץמלחמתחרבותברזל"
התקשרות של משרד הרווחה עם המועצות האזוריות נעשית בדרך של התקשרות בפטור ממכרז.
39
יצוין כי גם היחידה להתיישבות שבמשרד הביטחון מתקצבת ציוד לצוותי צח"י ולחמ"לים ביישובי עימות. כך
40
לדוגמא בשנת 2021 נוצל סכום כולל של כ2.41- מיליון ש"ח למטרה זו.
עשרה קיבוצים (אור הנר, ארז, ברור חיל, גבים, דורות, כפר עזה, מפלסים, נחל עוז, ניר עם ורוחמה) ומושב אחד
41
יכיני). בתחומי המועצה נמצא גם כפר הסטודנטים איבים.(
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה 13-12
נמצאיםבמרחקשלעד2ק"ממגבולעזה;נתוןזהמדגישאתהחיוניותוהחשיבותשלפעילות
צח"י בתחומי המועצה האזורית, לפחות בכל הנוגע למצבי חירום ביטחוניים. בשנת 2023
תקצבמשרדהרווחהאתהמועצההאזוריתשערהנגבעבורכלאחדמ11-היישוביםשבתחומה
בסכום של 8,25042 ש"ח לשנה לשימור צח"י. בביקורת עלה כי בעוד חברי כיתות הכוננות
מגויסים בעת חירום לשירות מילואים ומתוגמלים על פעילותם כחלק ממערך המילואים,
משרד הרווחה ומשרד הפנים לא הסדירו מנגנון לתגמול צוותי הצח"י לכל הפחות בעיתות
חירום ממושכות. והתקציב הקיים לא נועד לשמש עבור תגמול אישי של חברי הצח"י (וגם
אינו מאפשר זאת בשל היקפו המצומצם), אף לא בזמן פעילות מתמשכת בעיתות חירום.43
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי במסגרת תהליך האסדרה שיקדם המשרד, תידון גם הסוגיה
של תגמול חברי הצח"י והשוואת תנאיהם לתנאי כיתות הכוננות, וכי הדבר דורש קביעת
מדיניות ממשלתית ואף תהליכי חקיקה.
משרד הפנים מסר בתשובתו מספטמבר 2024 כי נושא הצח"י מטופל ומתוקצב על ידי משרד
הרווחה.
מומלץ שמשרד הרווחה ומשרד הפנים ייבחנו את הדרך לתגמול צוותי הצח"י על הפעולות
שהםמבצעיםבפרטבעתחירוםמתמשך,וזאתבאמצעותתשלוםישיראותשלוםבאמצעות
המועצות האזוריות ויוציאו הנחיות מסודרות בנושא לרשויות המקומיות.
התקציב המצומצם יחסית שמקצה משרד הרווחה למועצות האזוריות עבור הקמה ושימור
צח"י הוא אחת הסיבות לכך שלמועצות האזוריות אין תמריץ להקמה ולהפעלה של צוותי
צח"י ביישוביהן.
בלוח שלהלן מובאים נתונים בדבר מספר המועצות האזוריות שהתקשרו עם משרד הרווחה
לצורך שימור צח"י עד אפריל ומספרן של המועצות האזוריות שלא התקשרו.2024
לוח 1: מספר המועצות האזוריות שהתקשרו עם משרד הרווחה לצורך שימור
צח"י ומספר המועצות שלא התקשרו, אפריל 2024
המחוז
מספר המועצות האזוריות
מספר המועצות האזוריות
שהתקשרו
שלא התקשרו
צפון 16
3
תל אביב והמרכז 8
5
ירושלים 9
1
דרום 8
4
סה"כ 41
13
.11,000*75%
42
לשםההשוואה,חבריכיתתכוננותשבאחריותצה"להינםחלקממערךהמילואיםשלצה"לומתוגמליםעלפעילותם
43
בהתאם לחוק שירות המילואים, התשס"ח.2008-
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
המקור: משרד הרווחה והביטחון החברתי.
מהלוח עולה שנכון לאפריל 2024 כרבע מהמועצות האזוריות (כ-, ,24% 13 מתוך 54) לא
התקשרו עם משרד הרווחה לשם שימור צח"י. יצוין כי אחת מהמועצות האזוריות שלא
התקשרועםמשרדהרווחהבשנת2024היאהמועצההאזוריתשערהנגב,מועצהשיישוביה
סמוכיםלגבולעזהורמתהסיכוןהביטחוניבאזורהגבוה;עדשנת2023משרדהרווחהתקצב
את שימור צח"י במועצה.
מהמועצההאזוריתשערהנגבנמסרכיבמבחן"עלותמולתועלת"הםהחליטובשנת2024,
במהלך המלחמה, שלא להמשיך את ההתקשרות שהייתה להם עד אז עם משרד הרווחה
מכיוון שלטענתם הדבר לא היה משתלם - בירוקרטיה רבה מדי לעומת תקצוב נמוך מדי
וחוסר גמישות בניצול התקציב, שנדרשה דווקא בעת מלחמה.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי הוא פועל במרץ בימים אלו לבחינת דרכים לשינוי אופן
הפעלת תכניות צח"י דרכו.
הקצאת תקציב דיפרנציאלית: ניתן היה לצפות כי אף שתקציב נמוך הוקצה לשימור צוותי
הצח"י, כדי למצות אותו באופן הנכון, הוא יוקצה באופן דיפרנציאלי בהתאם לרמת הסיכון
של יישובי המועצות האזוריות.
ואולם עלה שהתקציב שמקצה משרד הרווחה זהה לכל היישובים בארץ, ללא הבחנה בין
רמות הסיכון של היישובים; כך, מועצה אזורית במרכז הארץ תוקצבה באופן זהה למועצה
אזורית בגבול עזה.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי נושא שינוי מדיניות התקצוב הדיפרנציאלי נבחן בימים אלו
וככל שתשתנה המדיניות המשרדית היא תכלול שינוי גם בהיבט תקצוב הצח"י. עוד מסר כי
כחלקמקידוםתהליךאסדרהמקצועילקביעתמדיניותמשרדיתובין-משרדיתלהפעלתהצח"י,
תהיההתייחסותלקביעתמסגרתתקציביתהולמתעלידיהגורמיםהאחראיםוהמעורביםבפינוי
דחק:משרדהביטחון-רח"ל,משרדהרווחה,משרדהפנים,צה"ל פקע"רוהמועצותהאזוריות.-
המידע הנמצא בידי משרד הרווחה על מוכנות הצח"י: משרד הרווחה הוא הגוף המאסדר
של המחלקות לשירותים חברתיים של המועצות האזוריות, ובמסגרת זו הוא פרסם במסגרת
תיק צח"י כלי למדידת המוכנות של צח"י44. מטרת הכלי לאפשר בחינה שיטתית של מוכנות
צח"יביישובים,עלבסיסמדדיםאחידיםומוסכמים.אתהבדיקהלמדידתהמוכנותמבצעים
באמצעות שאלון להערכה של מוכנות צח"י, המועבר, אחת לשנה, לצוותי הצח"י ביישובי
המועצות. הבדיקה אמורה להתבצע על ידי המחלקה לשירותים חברתיים של המועצות
האזוריות שביישוביהן פועלים צוותי צח"י45. בתום הבדיקה אמור להימסר דוח מסכם של
תוצאותיה בכל יישוב, המשווה את רמת המוכנות של צוות הצח"י לשנים קודמות, לממוצע
של המועצה האזורית ולממוצע הארצי. הפיקוח המחוזי של המשרד דן במסגרת הפגישות
התקופתיות עם המועצה האזורית על הפעולות שניתן לעשות בקרב צוותי הצח"י שנמצא
שרמת מוכנותם נמוכה מהממוצע.
תיק צח"י, נספח 1 עמ', .131
44
הבדיקה של רמת המוכנות נעשית על ידי עובד סוציאלי מהמחלקה לשירותים חברתיים במועצה האזורית.
45
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה 15-14
עלה שמתוך 41 המועצות האזוריות שבשנת 2023 היו חתומות על הסכם עם משרד הרווחה
לשימור צח"י ענו על שאלון רמת המוכנות 36 מועצות אזוריות; עוד עלה כי 450 מתוך 714
היישוביםשב36-המועצותהאזוריות63%()ענועלהשאלון,וכיבחלקמהמועצותהאזוריות
שיעור היישובים שענו היה נמוך עד אפסי, כמפורט בתרשים שלהלן:
תרשים 2: שיעור היישובים במועצות האזוריות שהשיבו על שאלון רמת
המוכנות בשנת 46 2023
מועצה א'
0%
מועצה ב'
0%
מועצה ג'
0%
מועצה ד'
0%
מועצה ה'
5%
מועצה ו'
6%
מועצה ז'
6%
מועצה ח'
7%
מועצה ט'
8%
מועצה י'
13%
מועצה י"א
17%
מועצה י"ב
42%
מועצה י"ג
44%
מועצה י"ד
55%
מועצה ט"ו
56%
מועצה ט"ז
70%
מועצה י"ז
71%
מועצה י"ח
75%
מועצה י"ט
76%
מועצה כ'
85%
מועצה כ"א
86%
מועצה כ"ב
92%
מועצה כ"ג
94%
מועצה כ"ד
100%
מועצה כ"ה
100%
מועצה כ"ו
100%
מועצה כ"ז
100%
מועצה כ"ח
100%
מועצה כ"ט
100%
מועצה ל'
100%
מועצה ל"א
100%
מועצה ל"ב
100%
מועצה ל"ג
100%
מועצה ל"ד
100%
מועצה ל"ה
100%
מועצה ל"ו
100%
המקור: משרד הרווחה והביטחון החברתי, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
במועד הביקורת 41 מועצות אזוריות היו חתומות על הסכם עם משרד הרווחה לשימור צח"י. הועברו נתונים לגבי
46
רמת מוכנות צח"י רק עבור 36 מועצות אזוריות.
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
מהתרשיםעולהכיבארבעמתוך36המועצותהאזוריות11%()שוםיישובלאהשיבעלשאלון
המוכנות. זאת ועוד, בתשע מועצות אזוריות ענו פחות מ - 50% מהיישובים שבתחומיהן.
עולה מכך שלמשרד הרווחה יש מידע חלקי בלבד על רמת המוכנות של צוותי הצח"י
ביישובים - יותר משליש מהיישובים 264( מתוך 714 יישובים, 37%) לא השיבו על השאלון.
הדברפוגעביכולתשלהמשרדלזהותאתהיישוביםשבהםישלמקדאתהפעולותלהגברת
החוסן היישובי.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי הצח"י הוא התארגנות וולונטרית וכך גם מילוי השאלון.
המשרד מעודד את העובדים הקהילתיים לדרבן את צוותי הצח"י למלא את השאלון אך הוא
אינו מציב סנקציה למי שלא ממלאו. המשרד מסר כי הוא יבחן, במסגרת האסדרה המוצעת,
דרכים נוספות לעודד מילוי שאלון מוכנות.
תחומימוכנותשלצח"י:רמתמוכנותהצח"יביישוביםשבמועצותהאזוריותנמדדהבשישה
תחומים. בתרשים שלהלן מוצג עבור כל אחד מהתחומים שיעור היישובים שרמת המוכנות
של צוותי הצח"י בהם, לפי התשובות לשאלון, היא מספקת.47
בכל תחום הצח"י נשאלו כמה שאלות שהתשובות עליהן הן כן או לא. אם התשובה לשאלה הייתה "כן", התוצאה
47
שוקללה לממוצע של רמת מוכנות מספקת. שאלה שנענתה כ"לא" סווגה כנושא טעון שיפור.
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה 17-16
תרשים 3: שיעור היישובים שרמת המוכנות של צוותי הצח"י בהם היא ברמה
מספקת, לפי התחומים שהוגדרו בשאלון, 2023
86%
82%
81%
76%
76%
72%
66%
מצב ארגון
מצב תיק
התנסות
תרגול
הפצת
קשר עם
רמת
הצוות
חירום וציוד
במצבי
אירועי
מידע,
גורמים
מוכנות
משבר או
משבר או
הסברה
במועצה
כללית*
חירום
חירום
והכשרה
המקור: משרד הרווחה והביטחון החברתי.
* ממוצע משוקלל של ששת התחומים.
מהתרשים עולה כי בממוצע 76% מהיישובים סוברים שרמת המוכנות הכללית של צוותי
הצח"ישלהםהיאמספקת,כלומרכרבע24%()סובריםשצוותיהצח"יאינםדימוכנים.עוד
עולה, שמרבית היישובים 86%() ציינו שהם התנסו ברמה מספקת במצבי משבר או חירום.
מנגד,34%מתוך450היישוביםשענועלהשאלוןסובריםשרמתהמוכנותשלהםבכלהנוגע
לתרגול אירועי משבר או חירום טעונה שיפור. משמעות הדבר היא שאף שמצבי חירום
הם חלק משגרת חייהם של היישובים, לתפיסת שליש מהם צוותי הצח"י אינם מתורגלים
באופן מספק.
בלוח2להלןמובאותהשאלותמתוךשאלוןרמתהמוכנותשהןמתחוםתרגולאירועימשבר
או חירום וכן נתונים על מספר היישובים ושיעורם שענו תשובה שלילית כלומר שהמוכנות
של צוותי הצח"י בהם טעונה שיפור.
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
לוח 2 תשובות שליליות על שאלות בתחום תרגול אירועי משבר או חירום.:
מספר היישובים ושיעורם (מעוגל,) 2023
השאלות
מספר היישובים שהשיבו בשלילה
ושיעורם מתוך 450 היישובים שהשיבו
על השאלון
האם התקיימו לפחות שתי התכנסויות או
)28%( 128
מפגשים של חברי צח"י במהלך השנה?
האם צוות צח"י השתתף בתרגיל אחד
)37%( 167
לפחות שיזמו המועצה האזורית, מל"ח או
גורמים אחרים?
האם בוצע תרגיל אחד מיוחד או ייעודי
)36%( 163
של צח"י, כולל הפקת לקחים מהתרגיל?
על פי נתוני משרד הרווחה והביטחון החברתי, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
מהלוח עולה כי 37% מהיישובים דיווחו כי צוות צח"י לא השתתף בשום תרגיל שיזמו
המועצה האזורית, מערך מל"ח (משק לשעת חירום) או גורמים אחרים. שיעור דומה של
היישובים דיווח כי לא בוצע תרגיל אחד מיוחד או ייעודי של צח"י, כולל הפקת לקחים
ממנו. התשובות עולות בקנה אחד עם הדיווח של היישובים בנוגע לתרגול אירועי משבר
וחירום כפי שמוצג בתרשים לעיל.3
מרכזהשלטוןהאזורימסרבתשובתולדוחמספטמבר2024כיאחדהשינוייםהנדרשיםבתחום
הביטחון הוא ביסוס הצח"י.
יעד לרמת המוכנות הנדרשת: הכלי להערכת המוכנות של צח"י מאפשר ליישוב, למועצה
המקומיתולמשרדהרווחה,לעמודעלרמתמוכנותושלצוותהצח"י,לפיאמותהמידהשקבע
משרדהרווחהבאמצעותהשאלותשהיישובנדרשלהשיבעליהן.הואגםמאפשרלהעריךאת
רמת המוכנות של הצח"י ביחס לצוותי הצח"י ביישובים אחרים שבמועצה האזורית וביחס
לכלל היישובים ברמה הארצית (אלו שהשיבו לשאלון). על מנת להגביר את האפקטיביות של
הכלי נדרש לקבוע יעדים שיביאו לשיפור רמת המוכנות ואשר יתבססו על רמת הסיכון של
היישוב, ישקפו את הפעולות שיש לנקוט כדי להשתפר וכן את המשאבים שיידרשו לשם כך.
עלה כי משרד הרווחה לא קבע יעדים נדרשים לרמת המוכנות היישובית ומבחינתו די
בהתקדמות בציון בתחומים השונים ביחס לציון הקודם.
משרד הרווחה מסר בתשובתו כי היעד שהותווה במדד מוכנות היישובים היה מגמת השיפור
ביחס לשנה קודמת. כמו כן המשרד מסר כי לא הוגדר יעד מספרי והוא יידרש לנושא זה.
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה 19-18
סיכום
לפיתפיסתמשרדהרווחהחוסנהשלקהילהבנויעלסךהכוחותהפועליםבהולשםכךיש
לארגןולהכיןאתהכוחותמבעודמועד.הכוחהמשמעותיבקהילההיישוביתהואצוותיהצח"י.
היערכותמוקדמתשלהכוחותצריכהלהיעשותבאמצעותהקמתצוותיצח"יושימורםברמת
מוכנותמתאימה.ואולםממצאיהביקורתמצביעיםעלכךשפעילותהמשרדלמימושתפיסתו
המתבססת על צח"י ככוח פנים קהילתי שיוכל למלא את ייעודו בשעת חירום, מצומצמת
ואינה זוכה לשיתוף פעולה של חלק מהמועצות האזוריות והיישובים שבהם ניתן להקימם.
בשבעה באוקטובר התבררה החשיבות של צוותי הצח"י במתן מענה ראשוני ומיידי בעת
חירום ובכלל זאת בגיבוש תמונת מצב, בשמירת קשר עם התושבים תחת אש ובמעורבות
בפינויהדחקשבוצע.צוותיהצח"יפעלורבות,באופןאינטנסיביומתמשך,במהלךאירועים
אלו ובמהלך חודשי הלחימה כדי לסייע לקהילותיהם ואף זכו להוקרה בתחקיר הרמטכ"ל.
צוותי הצח"י פועלים בלא שיש חובה חוקית או מינהלית להקימם, והם מוקמים ביוזמה
ועל פי שיקול דעת של המועצה האזורית או של היישוב במועצה. משרד הרווחה, כמי
שמכירבחשיבותושלהחוסןהקהילתי,פיתחבשנת2002,בשיתוףמשרדיממשלהנוספים,
מערך מל"ח ופקע"ר, את תפיסת ההפעלה והפעולה של צוותי צח"י. בעת אירוע של פינוי
מאורגן או פינוי דחק אגף מבצעים של צה"ל נושא באחריות כוללת לפינוי והמועצות
האזוריותהמפנותמסייעותלצה"לבמאמץהפינויוכןהןמסייעותבקליטתהמפוניםבאתר
הקליטה. אולם היעדר אסדרה בחוק של מעמדם של צוותי צח"י וזכויותיהם, עלול להוות
חסםלאפשרותלהיעזרבצוותיצח"יולהתבססעלכשירותחבריהםבעתחירוםלאורךזמן,
למרותחיוניותםהרבה.סוגיהזורלוונטיתבמיוחדבעתסיכוםדוחביקורתזהשכןפעילות
הצח"ילאאוסדרהבחוקוהיאמתבססתעלמתנדביםשאינםמקבליםאתמלואההכשרות
באופןמקצועיושיטתילגביכללמשימותיהם.אולם,בעתחירום,המועצותהאזוריותיזדקקו
להם,ביןהיתרכדילסייעולתמוךבתושביםהרביםבצפוןהארץשלאפונוושנמצאיםתחת
מתקפות אויב יומיומיות וכן בתושבי הדרום ששבו לבתיהם. יצוין כי צוותי הצח"י פעלו
לצדחבריכיתותהכוננותהיישוביים,שגםהםמתנדביםמהיישוב.עםזאת,נמצאכיבעוד
חבריכיתותהכוננותהמגויסיםבעתחירוםלשירותמילואיםמתוגמליםעלפעילותםכחלק
ממערךהמילואים,כפישאכןנעשהבאירועישבעהבאוקטובר,משרדהרווחהומשרדהפנים
לא הסדירו מנגנון לתגמול צוותי הצח"י עבור פעילותם.
עלה שתקצוב משרד הרווחה להקמת צח"י הוא בסכום של 20,200 ש"ח בלבד ליישוב
במועצותהאזוריותוהואמוקצהלמועצהבאופןחד-פעמי,לצורךההקמהבלבד.לצדזאת,
התקציב שמקצה משרד הרווחה לשימור צוותי צח"י הוא קטן מאוד; התקציב לשנת 2024
עבור כלל היישובים שבהם פועלים צוותי צח"י היה 5 מיליון ש"ח - כ8,250- ש"ח ליישוב
בלבד. התקציב לא נועד לשמש עבור תגמול אישי של חברי הצח"י, וגם אינו מאפשר זאת,
אף לא בזמן פעילות מתמשכת של הצח"י בעיתות חירום. בסיורים שערכו מבקר המדינה
וצוותי הביקורת לאחר 23.7.10 ביישובים שונים בצפון ובדרום, באזורים שבהם נקלטו
מפוניםוברמתהגולןוכןמדבריםשמסריו"רמרכזהשלטוןהאזורילצוותהביקורת-נמצא
כי לצח"י תפקידים מהותיים בחירום, וכי באירועי שבעה באוקטובר היה לו מקום מרכזי
בארגון ובניהול של הקהילות המפונות ובמענים לקהילות ביישובי קווי עימות שלא פונו.
האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה
מאורעות שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל
יו"ר מרכז השלטון האזורי ציין כי מסגרת הפעילות של הצח"י אינה מאפשרת לתגמל את
חברי הצח"י, לרבות לא בתקופות חירום כמו מלחמה מתמשכת.
ספקאםישבתקציבהנמוךובבירוקרטיההנדרשתלשםקבלתו,כדילעודדהקמהשלצוותי
צח"י,הכשרתהצוותיםושימוריכולותיהם,ודברזהמקבלמשנהתוקףביישוביםסמוכיגדר
שבהםפעילותשלצח"ייכולהלתרוםבמידהניכרתבהיבטיםביטחוניים.ואכן,בפועליותר
מכרבע מהמועצות האזוריות בחרו שלא להתקשר עם משרד הרווחה לצורך שימור צוותי
צח"י. בחלק מהמועצות האזוריות האלה פועלים צוותי צח"י, אך לא באמצעות התקשרות
עם משרד הרווחה.
עלה גם שמשרד הרווחה לא קבע יעד לרמת המוכנות הנדרשת מצוותי הצח"י. מהמידע
שבידימשרדהרווחהעולהכירמתמוכנותהצוותיםבחלקמהיישוביםבמועצותהאזוריות
טעונה שיפור. כך למשל, 37% מהיישובים דיווחו כי צוות צח"י שלהם לא השתתף בתרגיל
ייעודי אחד לפחות של הצח"י.
מומלץכיכללהגורמיםהאחראיםוהמעורביםבפינוידחק-צה"ל(פקע"ר),משרדהביטחון
באמצעותרח"ל,משרדהרווחה,משרדהפניםוהמועצותהאזוריות,יבחנואתשילובהצח"י
כגורם רשמי שתפקידיו בשגרה ובחירום מוגדרים וכי יפעלו לקביעת מסגרת תקציב אשר
תהלום את היקף פעולותיהם של צוותי הצח"י, תעודד את היישובים להקימם ותגביר את
המוכנות של צוותי צח"י בעיקר ביישובים ברמת סיכון גבוהה. מומלץ גם שגורמים אלו
ייקבעו את ההכשרות הנדרשות כדי להבטיח את מוכנות צוותי הצח"י בייחוד לצורך פינוי
דחק וכי הם יתורגלו לשם כך.
עודמומלץשמשרדהרווחהומשרדהפניםיבחנואתהדרךלתגמולצוותיהצח"יעלהפעולות
שהם עושים בהתנדבות בפרט בעת חירום מתמשך, בין ישירות ובין באמצעות המועצות
האזוריותוכןיוציאוהנחיותמסודרותבנושאלרשויותהמקומיות;הדבריעודדאתפעילות
צוותי הצח"י ועשוי גם לעודד הקמה שלהם ביישובים שבהם הם עוד לא הוקמו. מומלץ כי
משרד הביטחון באמצעות רח"ל, צה"ל (פקע"ר), משרד הרווחה, משרד הפנים והמועצות
האזוריות יפעלו ליישום ההמלצות בדוח זה כדי למצות את הפוטנציאל של צוותי הצח"י
בשעת חירום.