החלטות ועדה
הכנסת
הוועדהלענייני ביקורת המדינה
סיכוםדיון משותףשל הוועדהלענייני ביקורתהמדינה וועדת העבודה והרווחה
מיוםשני, י"ד בתמוז תשפ"ו,29.06.2026
בנושא:,
משבר הגרעון במוסדלביטוחלאומי (מערךהביטוח הסיעודי בישראל, דוח מיוחד2026
)
-ישיבתמעקב
חה"כ אלון שוסטר -
יו"ר הוועדה-
קיימים חוסר יציבותוחוסרבהירות באופן קבלתההחלטות בתחוםהסיעוד,
ולכן יש צורך בגיבוש מנגנון מסודר (אלגוריתם) לקבלת החלטות שיגדיר את היקף השירותים שהמדינה מעוניינת
לספק למבוטחים ואת מקורות המימון המבוטחים, המעסיקים ותקציב המדינה. יש לפעול בגישה מערכתית
ומתואמת. אני מבקש ממשרד האוצר לדעת אילו צעדים ננקטים לנוכח הגירעון האקטוארי של המוסד לביטוח
לאומי, הן בצד ההכנסות והן בצד ההוצאות, האם קיימת היערכות אסטרטגית בנושא ומהן החלופות שנבחנות,
ומהו היקף העתודות הכספיות שלדעת האוצר צריכות להיות בקרן הביטוח הלאומי ולכמה זמן הן אמורות
להספיק.בנוסף,אנימבקש מהמוסדלביטוחלאומילהציגאתמצבןהאקטוארישלהקרנותהענפיותהשונות.דוח
המבקר בחן גם את הסיכון ליציבות הפיננסית של הביטוחים הסיעודיים הקבוצתיים בקופות החולים, וכי במהלך
שנת 2024
ותחילת 2025
עמדה קרן הביטוח הסיעודי של כללית בפני סכנת קריסה בעקבות פרישת חברת הביטוח
מנורה מההסכם. הבעיה נפתרה באופן נקודתי בלבד, אך ההסכם שנחתם תקף לשנתיים בלבד ולכן אינו מהווה
פתרון ארוך טווח.
חה"כמיכל וולדיגר-
יו"ר ועדת העבודה והרווחה- הדיוןהוא מהחשוביםוהמטרידים ביותר, משום שהוא עוסק
בעתידה של רשת הביטחון הסוציאלית של מדינת ישראל ולא רק בנתונים אקטואריים. דוח מבקר המדינה מציג
תמונה מדאיגה שלפיה המשברהאקטוארי של המוסד לביטוחלאומיהולך ומתקרב,ומועד התכלותהקרן הוקדם
משנת 2044
לשנת 2035. המשמעות היא שאם המדינה לא תפעל בזמן, הביטוח הלאומי עלול שלא לעמוד במלוא
התחייבויותיו.אנימציינתכימדוברבפגיעהאפשריתבאוכלוסיותהפגיעותביותר,וכישניםשלשחיקתהקרן,לצד
הוצאות המלחמה, מחייבות מעבר לאחריות ולפעולה. אני מבקשת לדעת מהי התוכנית האסטרטגית להצלת
המוסד,כיצדמנתקיםאת התלותהפוליטיתהפוגעתביציבותו,וכיצדמבטיחיםשגם בעתידהמדינהתוכללהעניק
לאזרחיהאתרשתהביטחון שלה.אנימדגישהשלאנאפשרלמערכתהביטחוןהחברתיתשלמדינתישראללקרוס.
נציגת משרד מבקר המדינה,
הודיה למפרט, הציגה את עיקרי דוח הביקורת בנושא גמלאות הסיעוד של הביטוח
הלאומי וביטוחי הסיעוד בקופות החולים. לדבריה, קרן הביטוח הלאומי צפויה להתאפס בשנת 2035
, ונמצא פער
של כ-
9.5
מיליארד ש"ח בשנה בין הערכות התלות של הביטוח הלאומי לבין אלו של קופות החולים. עוד ציינה כי
הוצאותהסיעוד עלו מכ-7
מיליארד ש"ח בשנת 2018
לכ-
21
מיליארד ש"ח כיום, מספרהתביעות בביטוחי הסיעוד
גדל בכ-
150%
בין השנים 2012-2023, ושיעור מקבלי גמלת הסיעוד עלה מ-
16%
בשנת 2018
לכ-
30%
כיום. עוד
ציינה כי ממצאי הביקורת מצביעים על כך ששיטת הערכת התלות משפיעה על הזכאות לגמלת סיעוד, ולכן הומלץ
לבחון מחדש
את שיטת ההערכה ולקבוע מתי נדרשת הערכה פרונטלית. בנוסף ציינה כי כ-
80%
מהמבוטחים
שנמצאו בקופות החולים כלא סיעודיים נמצאו זכאים לגמלת סיעוד בביטוח הלאומי. לדבריה, הדוח מצא כי
רפורמת הסיעוד לא לוותה בהערכות אקטואריות מספקות, וכי תחזית התדלדלות הקרן הוקדמה מ-
2045
(דוח
2013) ל-
2035
(דוח 2023
). עוד ציינה כי בשנת 2026
צפוי גירעון של כ-
10
מיליארד ש"ח, והמליצה לקדם צעדים
לאיזון תקציב הביטוח הלאומי. בהתייחס לביטוחי הסיעוד בקופות החולים, הדגישה כי קיימת בעיית שקיפות,
שכן מדובר במודל של ביטוחהדדי שבוהסיכון מוטל בעיקר על קרןהמבוטחים.
חברי הכנסת:
חה"כ יסמין פרידמן ביקשה לקבל סטטוס של הוועדה הבין-
משרדית. האם הוועדה אכן הוקמה,
האםהתכנסהוכמהפעמים התכנסה במהלך כחציהשנה שחלפה מאז.
חה"כ מאיר כהן, ציין כי הדיון סביב הערכות התלות אינו רק מקצועי, אלא נוגע בראש ובראשונה לכבודם של
האזרחים הוותיקים. לדבריו, מניסיונו כשר הרווחה, הליכי הבדיקה עלולים להיות פולשניים ולפגוע בכבודם של
הנבדקים, ולכןנעשתה בביטוחהלאומיעבודהלצמצום הפגיעה ולשמירהעל כבודם.
חה"כ יואב בן צור, מתח ביקורת על אופן ההתנהלות התקציבית ועל אי-הבהירות ביישום ההחלטות, ושאל מתי
תושלםעבודתהסדרת המנגנון.
חה"כ מיקי לוי, ציין כי היה כישלון בהשבת הכספים למוסד וכי הכספים היו צריכים להישאר בניהול הביטוח
הלאומי,ומזהירמפנימצבשבוייווצרגירעוןשיביאלהעלאתדמיביטוחלאומיעלחשבוןהציבורהעובדוהמשרת.
בנוסףהואביקראתהיעדרהמנכ״להקבועבביטוחהלאומיומדגישאתהצורךבמינוימקצועיויציב,ולבסוףביקש
בדיקה רשמית של תרומת ותשלומי האוכלוסייה החרדית מול ההטבות שהיא מקבלת מהביטוח הלאומי.
1
מ"מ מנכ"ל הביטוח לאומי, מר צביקה כהן, הדגיש כי ביטוח לאומי חזק מהווה רשת ביטחון מרכזית לאזרחי
ישראל, כפי שניכר במשברים כמו הקורונה והמלחמה, וכי יש לבחון את תחום הסיעוד גם בהיבט אסטרטגי רחב.
לדבריו, המוסד אינו מסתיר את הגירעון האקטוארי, מפרסם דוחות שנתיים, מתריע בפני משרד האוצר ופועל
לקידום צעדים להתמודדות עמו. עוד ציין כי בקרנות הביטוח הלא
ומי מצויים כיום כ-
250
–
260
מיליארד ש"ח
המנוהליםעלידימשרדהאוצר.לדבריו,הגירעוןהאקטואריהואבעיהותיקההדורשתשילובשלהתייעלותפנימית
לצדצעדיםלהגדלתהכנסות,בהםהצמדתגילהפרישהלתוחלתהחייםושינוייםבדמיהביטוח,המחייביםחקיקה.
בנוסף ציין כי המוסד מקדם הרחבת מנגנוני שיבוב מול חברות הביטוח, שהניבו השבה של מעל 3
מיליארד ש"ח,
וכן חיזוק גביית חובות בהליכי חדלות פירעון באמצעות יחידה ייעודית, לצד התייעלות בתחום הנדל"ן והרחבת
השירותים הדיגיטליים. עוד הדגיש כי צעדי התייעלות משפיעים בטווח הקצר, בעוד ששינויים בצד ההכנסות
מחייביםחקיקהוהשפעתם ארוכתטווח.בנוסףהמליץלחייבהצעותחוקבעלותהשפעהאקטואריתלכלולאומדן
מלא של עלותןוהשלכותיהן התקציביות, כדי להבטיח אתיציבותהביטוח הלאומי לאורך זמן.
נציג משרדהאוצר, יגאל גוטשל, ציין כיהגירעוןהאקטוארי שלהמוסד לביטוחלאומיהוא בעיה אקוטית,וכי לפי
התחזית הרב-
שנתית האחרונה, כבר בשנת 2029
הוא צפוי להפוך לבעיה תזרימית, בעוד שמועד התדלדלות הקרן
הוקדם לכ-
2035
. לדבריו, הגירעון נובע מהזדקנות האוכלוסייה, קיפאון בגיל הפרישה, השתתפות חלקית בשוק
העבודה ומהעלייה בהוצאות הביטוח הלאומי מאז 2018
, בעיקר בתחום הסיעוד. עוד ציין כי משרד האוצר מקדם
פתרון ארוך טווח ומשולב, וכי צוות בין-
משרדי מגבש המלצות שיכללו את תחום הסיעוד, לצד בחינת מנגנוני
הגבייה, מקורות המימון והתאמת מערכת הקצבאות לשינויים הדמוגרפיים. עוד הסביר כי בשנת 2024, במסגרת
מימון הוצאות המלחמה, נשקלה הקפאת הצמדת הקצבאות שהייתה צפויה לחסוך כ-5
מיליארד ש"ח, אך
הממשלה בחרה להעלות את דמי הביטוח הלאומי בהיקף דומה כהוראת שעה לתקופה של כשנתיים, עם אפשרות
להארכה. בנוסף ציין כי מאז 1980
מושקעים עודפי הביטוח הלאומי באגרות חוב של המדינה, הנושאות ריבית
ריאליתשלכ-
4%
-
5%
לאורךהשניםוכ-
3%
-
4%
בשניםהאחרונות.לדבריו,המדינהמחויבתלהחזרהקרןולתשלום
הריבית בהתאםלהסכם, ולכן אין מדובר בכספים נזילים אלאבהתחייבות ממשלתית. נציג משרדהאוצרהתייחס
לסוגיית המצ'ינג וההעברות התקציביות בין הביטוח
הלאומי לאוצר, וציין כי שיעורי המצ'ינג מעוגנים בחוק
הביטוח הלאומי ומשתנים בהתאם לחקיקה. לדבריו, רכיב המצ'ינג נכלל במסגרת הגבייה, והתקבולים מועברים
לתקציב המדינה ומשמשים לכלל הצרכים התקציביים ללא ייעוד ספציפי מראש.
נציג אגף התקציבים השיב כי
תפקיד הביטוח הלאומי כולל גם התמודדות עם זעזועים כלכליים וחברתיים, וכי ההוצאות החריגות בתקופת
הקורונה הן חלק מתפקודו כמנגנון ביטוחסוציאלי במסגרתהמערכת הכוללת.
סגן יו"ר מועצת הביטוח הלאומי,
מאיר שפיגלר, טען כי אגף התקציבים במשרד האוצר עושה שימוש לא ראוי
בכספי הביטוח הלאומי, שלדבריו הם כספי פרמיה ביטוחית של הציבור ולא מס, וכי מדובר בכספים המיועדים
להבטחת זכויות עתידיות של המבוטחים. לטענתו, נעשה שימוש בכספים אלה לצרכים תקציביים שוטפים של
המדינה, באופן הפוגע בזכויות המבוטחים ובתפקוד המוסד לביטוח לאומי. עוד טען כי קיימת מחלוקת ארוכת
שנים סביב מנגנון העברת העודפים בין הביטוח הלאומי לאוצר, וכי שינויים בריבית ובהסדרי ההשקעה לאורך
השנים פגעו בביטוח הלאומי. בנוסף התייחס לשימוש בכספי הביטוח הלאומי למימון הוצאות המדינה, לרבות
בתקופת המלחמה, וטען כי מדובר בכספי ציבור שנעשה בהם שימוש שלא לייעודם המקורי. בהמשך מתח ביקורת
עלמנגנוניההתחשבנותביןהמדינהלביטוחהלאומי,לרבותמנגנוןהמימוןהממשלתי(matching
),וטעןכישינויים
בשיעורי ההשתתפות ובמדיניות התקציבית גרמו לגריעת מיליארדי שקלים, להעמקת הגירעון ולפגיעה ביציבות
מערכתהביטחוןהסוציאלי.עודצייןכיישצורךבקבלתהחלטותמאוזנתבעתשינוייםמהותייםבמערכתהביטוח,
והביעביקורתעלכךשמוצגמצבפיננסירעועלצדצעדיםהמחמיריםאתהמצב.בנוסףטעןכיחלקמהגידולבזכאות
נובעמשיפורבמימושזכויות.לבסוףצייןכיישהבדליםביןהביטוחהלאומילקופותהחולים,והדגישכיישלשמור
על כבוד הקשישים בתהליכי הערכת התלות בהתאם להנחיות מבקר המדינה משנת 2019
, תוך העדפת שימוש
במסמכים רפואיים כאשר ניתן.
נציג המועצה הלאומיתלכלכלה, איתמר מילרד, ציין כי ההוצאהעל תחום הסיעוד בישראל נמצאת במגמתעלייה
משמעותית, בקצב
הגבוה פי ארבעה עד פי חמישה מקצב הגידול הדמוגרפי, בעוד שהאוכלוסייה גדלה בכ-
30-40%
בלבד, ולכן מדובר באתגר מבני הנובע בעיקר מהזדקנות האוכלוסייה. לדבריו, ההוצאה על הסיעוד באמצעות
הביטוחהלאומיביחסלתוצרנמצאתבמגמתעלייה,והדברמחייבטיפולמערכתיולאפתרונותנקודתיים.הואציין
כיפועלצוותבין-
משרדיבראשותאגףהתקציביםובהשתתפותהמועצההלאומיתלכלכלהוהמוסדלביטוחלאומי,
אשר מקיים ישיבות עבודה רבות ונמצא בשלב מתקדם של גיבוש חלופות והמלצות, הצפויות להיות מוצגות בתוך
כחודש.לדבריו,חלקמההמלצותעשויותלהיותמורכבותולעוררמחלוקת,אךהןנדרשותכדילהבטיחאתיציבות
מערכת הסיעוד והביטוח הלאומי, תוך בחינת השפעתן על זכויות המבוטחים. עוד ציין כי מתקיים שיתוף פעולה
מקצועישוטףביןכללהגופיםוכיהמועצהסבורהשישלקבועיעדמדיניותרב-
שנתילהוצאותהסיעודומתווהארוך
טווח
עםיעדיהתכנסותתקציבית,במטרהלהבטיחמסגרתתקציביתבת-
קיימאויציבותלמערכתלאורךזמן,מבלי
לפגוע בזכויות המבוטחים.
2
נציגת פורום ארלוזורוב,
ד"ר מיכל קורא, ציינה כי יש להבין תחילה את שורש הבעיה כדי לגבש פתרון אפקטיבי.
לדבריה,הזדקנותהאוכלוסייה מחייבת התאמה
של מערכות ביטחוןסוציאלי, כפי שנהוג במדינותה-
OECD
.
לטענתה,בישראלחלהשחיקהארוכתשניםבמקורותהמימוןשלהביטוחהלאומימאזשנותה-
80
,ביןהיתרבשל
הפחתת דמי הביטוח של מעסיקים ושינויים בתנאי ההשקעה של העתודות, מה שהוביל לתלות גוברת בתקציב
המדינה. עוד ציינה כי רמת ההוצאה על ביטחון סוציאלי בישראל נמוכה מהממוצע ב-
OECD
, וכי מדובר במנגנון
תקציבי שהתפתח לאורך השנים ביןהמדינהלביטוח הלאומי ולא בטענה להעברת כספיםישירה.
יו"רחטיבתהגמלאיםבהסדרותהעובדיםהחדשה,ציוןוהב,הדגישכיכלפתרוןחייבלשמורעלזכויותהגמלאים,
לאלפגוע בקצבאותיהםולשמורעל כבודם, בעוד ששאר הסוגיות הן עניין של עבודת מטהותיאום בין הגורמים.
יו"ר איגוד נותני הסיעוד בישראל
, דורון רז, ציין כי הארגונים בתחום מעניקים שירות לכ-
390
אלף קשישים
באמצעות כ-
200
אלף מטפלות ישראליות, והדגיש כי בתקופת הקורונה הוכרה עבודתן כחיונית. לדבריו, הגידול
בהוצאות הסיעוד מאז 2018
נובע גם מגורמים נוספים מעבר להזדקנות האוכלוסייה. הוא הפנה לדוח מכון
ברוקדייל מדצמבר 2025, שלפיו כשליש ממקבלי הגמלה הכספית, המהווים כ-
20%
מזכאי חוק הסיעוד, אינם
משתמשים בכסף לצורכי טיפול. לדב
ריו, מתוך כ-6 מיליארד ש"ח המשולמים כגמלה כספית, כ-2
מיליארד ש"ח
אינם מופנים לטיפול סיעודי. רז קרא לבחון את אופן השימוש בגמלת הסיעוד, כך שהמשאבים יופנו לטיפול במי
שזקוקלו, תוך שמירה עליציבות המערכת לאורך זמן.
נציג ארגון הגג של ארגוני הנכים, דורון יהודה, ציין טען כי משרד האוצר לא העביר לביטוח הלאומי את מלוא
התקציביםעבורההתחייבויותשהוטלועליו,ולכןנוצרהגירעון.הואתההכיצדירדויתרותהקרןמכ-
600
מיליארד
ש"חלכ-
250
מיליארד ש"ח, וקראלשלב את ארגוני הנכיםבגיבוש הפתרונות ולא לקבלהחלטות בלעדיהם.
נציגת פו
רום משפחות נכים, תמר גלפנד, טענה כי יש להגדיל תקציבים לסיעוד ולא לקצץ בזכויות, וכי הקצבאות
אינן מספיקותליוקרהמחיה.היא מתחה ביקורת על בירוקרטיהוריבויועדותוקראה לצמצום מנגנוניםולהעברת
יותר משאביםישירותלמשפחות.
נציגת לשכת עורכי הדין בישראל
, עו"ד רומי הוניג, טענה כי הדיון צריך להתמקד בהיערכות המדינה להזדקנות
האוכלוסייה ולא בהטלת אחריות על הביטוח הלאומי או על מקבלי הזכויות. לדבריה, העלייה בזכאות נובעת
מהזדקנותושיפורמימושזכויות,ולאמניצולהמערכת.היאקראהלבחוןפעריםבצורהמקצועיתולהתמקדבתכנון
ובמודל מימון ארוך טווח, תוך שמירה על כבודהקשישים.
נציגתעמותתשליו,
נטליאלון,טענהכימאזהקורונהישיותרפניותשלילדיםעםצרכיםמיוחדיםומתמודדינפש
שנופליםביןהכיסאותמולהביטוחהלאומי.לדבריהישקושיגוברבקבלתזכויותולעיתיםדחייתתביעותגםכשיש
אבחונים תומכים,ומשפחות רבותנאלצות להיעזר בעמותות בשל מחסור במענה.
נציגת התנועה לאיכות השלטון,
ז'קלין ברכה, טענה כי קיים משבר גירעון חמור בביטוח הלאומי וכי יש כשל
מתמשך בקבלת החלטות, למרות החלטת ממשלה מ-
2015
לקיים דיונים קבועים בנושא שלא מומשה בפועל. היא
קראהלבחוןצעדיםכמושינוימנגנוןההשקעות,התאמתגילפרישהובחינתפטורים,והדגישהגםאתהצורךבמינוי
מנכ"ל קבוע ובהיערכות רחבהלהזדקנות האוכלוסייה.
נציג מייסד מגיני בתי"ה - מגיני דיירי בתי האבות, ד"ר אוריין יצחק, הציע מודל משולב לביטוח סיעוד ממלכתי
וטען כי יש להיערך להזדקנות האוכלוסייה באמצעות חיזוק המערכת ולא צמצום זכויות. הוא התריע כי יש חשש
שהגירעון בביטוחהלאומי ישמשעילה לפגיעה בקצבאות,ולדבריו צמצום זכויות אינו רפורמה אלא כשל תכנוני.
נציג לשכת סוכני הביטוח יורם לביאנט,,
ציין כי יש לחזק את החיסכון הפנסיוני כחלק מהביטחון הסוציאלי.
לדבריו,כשלישממקבליגמלתהסיעודמקבליםגםהשלמתהכנסהוכ-
60%
מהםאינםמחזיקיםבחיסכוןפנסיוני.
לטענתו, משיכות מוקדמות של כספי הפנסיה, בהיקף של עשרות מיליארדי שקלים בשנה, פוגעות בצבירה
הפנסיונית ומגבירות את התלות בביטוח הלאומי, ולכן יש לבחון את הקשר בין המערכת הפנסיונית לבין מערכת
הביטוחהלאומי במסגרת יישוםהמלצותהדוח.
מנכ"ל עמותת מהל"ב, משה רוטמן, טען כי מתקיים שיח מורכב סביב ניהול כספי הביטוח הלאומי, וכי יש צורך
בשקיפות ובבדיקה אקטואריתלגבי כספים שהועברו ונוהלו עלידיהמדינה
לאורך השנים.
נציגהתארגנותנפגעיתאונותעבודהלמיצויזכויותיהם,אליקושליין,טעןכיישחששלפגיעהבזכויותעקבהגירעון
בביטוח הלאומי, וקרא לבחון מחדש את ההסדרים מול האוצר, ולחזק את עצמאות הביטוח הלאומי תחת פיקוח
הכנסת ומבקרהמדינה.
3
בתום הדיון הוועדות הגיעולמסקנות הבאות:
1.
הוועדה מודה למשרד מבקר המדינה על העבודה ועל הצגת התמונה בנושא הזדקנות האוכלוסייה
והשלכותיה על מערכות הרווחה והביטוח הלאומי.
2.
הוועדה מבקשת
ממ"מ מנכ"ל המוסד לביטוח לאומי
להעביר לוועדה את כל הנתונים שהתבקשו ע"י חבר
הכנסת מיקי לוי בנושא בדיקה רשמית של תרומת ותשלומי האוכלוסייה החרדית מול ההטבות שהיא
מקבלתמהביטוחהלאומי.
3.
הוועדה מציינת כי מתקיים דיון בין-
משרדי בהשתתפות
המוסד לביטוח לאומי ,
אגף התקציבים במשרד
האוצר והמועצה הלאומית לכלכלה
במשרד ראש הממשלה, ומבקשת מהגורמים להשלים עבודה בנושא
הסיעוד בתוך כחודש ולהציג תוצאות ראשוניות לוועדה.
4.
הוועדה מבקשת
מהמוסד לביטוח לאומי
להציג לוועדה נתונים עדכניים על מצב המערכת, ובפרט בתחום
הסיעוד,והשלכות השינויים הדמוגרפיים והתקציביים.
5.
הוועדה מבקשת
מאג"ת במשרד האוצר ומהמועצה הלאומית לכלכלה להציג מסקנות והמלצות מדיניות
במסגרת עבודת הצוות הבין-משרדי
לעניין היציבות האקטוארית של הביטוח הלאומי, לקראת החלטות
שתקבלהממשלההבאה.
6.
הוועדהמדגישה כיישלקדם גיבושפתרונות לטווח קצר, בינוניוארוך בתחוםהסיעוד,וכינדרש איזון בין
שקיפות ודיון ציבורי לבין הצורך בקבלת החלטות
מהירהויציבה במדיניותהרווחה.
7.
הוועדה מציינת כי יש חשיבות לשמירה על יציבות מערכת הביטוח הלאומי והמשך יכולתה לתת מענה
לזכאים.
8.
הוועדה רואהחשיבות במינוי קבוע של מנכ"ללמוסדלביטוחלאומי.
9.
הוועדה קובעת כי תתקיים בחינה נוספת של הנושא עם קבלת הנתונים והמלצות הצו
ות הבין-
משרדי
בתחילת הכנסתהבאה.
4