חומר רקע
דו"ח RIA
תזכיר חוקהרדיו
נובמבר
2025
הגורםהאחראי המאשר:
אביתר גוטמן
, סמנכ"ל שידורים, משרדהתקשורת
1
1.
מבוא 4
1.1.
רקעטכנולוגי 5
1.2
.
התפתחותהרדיוהאזורי 5
1.3
.
הגופיםהמסדיריםאתהרדיוהאזורי 8
1.4
.
הכנסות
מפרסומות,התפלגותההוצאהלפרסוםודפוסיהאזנה 8
2.
ניתוחהבעיהוהצורךבשינוי
11
2.1
.
שוקיהרדיובאזוריהזיכיונותהםריכוזיים
11
2.2
.
חלוקהלאזוריזיכיוןמביאהלשימושלאיעילבמשאבהתדריםהמוגבל
13
2.3
.
שיטתהמכרזיםהקיימתהמשמשתלהענקתזיכיונותאינהיעילה
14
2.4.
מודלהזיכיונותהאזורייםלאממלאאתמטרותיוולאתואםאתצרכיהשווקים
14
2.4.1
.
התרחבותשידוריהרדיולאינטרנטוהיווצרותשונותרגולטוריתביןשניהענפים
14
2.4.2
.
שיעורניכרמהפרסוםומהתוכןבתחנותהאזוריותמיועדלקהלהארצי
15
2.4.3
.
תיקוניםלמודלהזיכיונותהאזוריבחלוףהזמן–
"טלאיעל
טלאי"
16
2.5
.
סיכוםהבעיהוהצורךבשינוי
17
3.
מטרות השינוי
18
4.
למידהמהעולם
18
4.1
.
ניהולמשאבהספקטרוםהמוגבלבמדינותנבחרות–
מכרזים,חלוקהלאזוריםוהפרדהביןזכויות
השימושבתדרלביןהאסדרה
18
5.
בחינת חלופות
22
5.1
.
חלופתה-0,שמירהעלהסטטוסקוו
22
5.2
.
הרחבתאזורהזיכיונות
22
5.3
.
לפעול להקמתמערךרדיודיגיטאלי-
DAB
.
23
5.4
.
צמצוםמספרהתדריםהנמצאיםבידיתחנותהרדיוהארציותוהקצאתןלשחקניםחדשים
23
5.5
.
החלופההמועדפת–
מודלרישויתדריםחדשותחרותכללארצית(שתפורטבפרק6
להלן)
24
5.5.1
.
עלויותיישום
24
6.
עיצוב החלופה הנבחרת
25
6.1
.
עקרונותהיסודשלהחלופההנבחרת–
הפרדהביןאסדרתהתדרלאסדרתהתוכן
25
6.2
.
מתווהכלכלי-טכני–
הקצאתתדריםבמכרז
26
6.2.1
.
ביטולמגבלהאזוריתוהקצאהפומבית
26
6.2.2
.
הקצאהל-
10
שנים
26
6.2.3
.
מנגנונימעברוהתאמתהמודל
26
6.2.4
.
מגבלהעלריכוזאפיקישידור–
שלושהלכלהיותר
27
6.3
.
אסדרתהשידוריםוהפחתתנטלהאסדרה
28
7.
הגדרתיעדיםוקריטריונים
30
נספח1
32
נספח1
א'–
מפתאזוריהזיכיוןע"פכלליהרשותהשנייה
32
נספח1
ב'-תחנותרדיואזורי-אזורי
הזיכיון,מועדפקיעהומספראפיקישידור
33
2
נספח2– הזיכיונותהראשוניםלהפעלתהרדיו האזורי
33
נספח3–תחנות הרדיובשידור הציבורי
34
3
1. מבוא1
חוק הרשות
השנייה לטלוויזיה ורדיו
, תש"ן-
1990
"(חוק הרשות השנייה)"
מסדיר את שידורי
הרדיו המסחריים
, הניתנים היום בדרך של שידורי
ם אזוריים בלבד החוק קובע כי לא יקים אדם,.
לא יפעיל תחנת שידור ולא יקיים שידורים אלא אם כן קיבל לכך זיכיון או רישיון מהמועצה,
בהתאםלהוראותהחוק.הזיכיונותלשידורירדיואזורייםניתנים
בהמשךלמכרזפומבישמפרסמת
הרשותהשנייה
לטלוויזיהורדיו "(
הרשות השנייה)"
.
מזה עשרות שנים,ולמעשה –
מעת תחילתפעילותן של תחנותהרדיו המסחריות, לא נבחן שוק זה.
בשנת 2023
החל משרד התקשורת "(המשרד"
) בתהליך בחינת השוק. במסגרת זו, שלח המשרד
בקשות מידע לכל תחנות הרדיו המסחריות. בהמשך לכך, הצוות המקצועי במשרד נפגש עם כל
תחנות הרדיו המסחריות שרצו בכך. כחלק מהתהליך, קיבל המשרד מידע על השוק גם מהרשות
השניהומתאגידהשידורהישראלי התאגיד)"(".בשבועותהאחרוניםנפגשהצוותהמקצועיבמשרד
גםעםארגון לובי99
ואף קיבלניירעמדה מטעמו.
מסמך זה בוחן את האסדרה הקיימת בתחום שידורי רדיו FM
, ומציע לבצע שינויי אסדרה נוכח
המסקנות מבחינת השוק המעודכנת. יוער כי שינויי האסדרה המוצעים אינם דורשים פרסום של
מסמך RIA
כפי שיוסבר.,
בהתאם להחלטת ממשלה מס' 2118
בנושא הפחתת הנטל הרגולטורי, ולסעיף 13
בה, אסדרה
שעניינה תחרות בתחום תשתית חיונית כהגדרתה בחוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות,
תשע"ד-
2013
"(חוקהריכוזיות)"
ואשרפועליםבשוקעדשלושהשחקניםאשרמחזיקיםיחדיומעל
RIA
65%
מהשוק אינהנדרשת ב-
.
על פי חוק הריכוזיות, תחום פעילות שנדרש לגביו זיכיון לשידורים לפי חוק הרשות השנייה מוגדר
כ"תחום תשתית חיונית" ובכלל זה, זיכיונות להפעלת תחנות רדיו אזורי. בפרק 2.1
להלן מתואר
מבנה השוק בהרחבה ובו מוצג כי שוק זה הוא ריכוזי לפי הגדרת החלטת הממשלה. בנוסף לכך,
בהחלטתהממשלהנקבעכי אסדרהשעניינההקצאתזכותבהליךתחרותיפטורהגםהיאמפרסום
RIA
.
מכל אלה, אנו סבורים כי המובא במסמך זההוא מעבר לנדרש.
מסמך זה עוסק בשוק הרדיו המסחרי בלבד, כהגדרתו בחוק הרשות השנייה
, ומטרת האסדרה
המוצעת היא לעדכן את מבנה השוק והאסדרה החלה על שידורי הרדיו המסחריים, באופן שיגביר
FM,ייתןמקוםל
אתהתחרות,ייעלאתהשימושבמשאבהציבורישלתדריה-
פלורליזםוישמורעל
מהימנות בתוכן.
התחנות הציבוריות לרבות
גלי צה"ל אינן נכללות במסגרת בחינה זו, מאחר
שפעילותן מוסדרת בחוקים נפרדיםובמטרות ציבוריות שונות.
1
בנוסח שפורסם ביום 18.11.2025
נפלו מספר טעויותסופר
אשרתוקנו בנוסח זה.
4
1.1
.רקע טכנולוגי
הפצת ת
וכני רדיו נעשית באמצעות שידור גלי רדיו שעליהם מאופנן המידע, המאפשר העברת תוכן
עלגבי גלים אלקטרומגנטיים (transmission
)
2
, או באמצעות רשתהאינטרנט.לשם העברתהמידע
על גבי גלים אלקטרומגנטייםנדרש להקצות תדרי רדיו ייעודיים שישמשו לשידורהמידע.לשיטות
האפנוןהשונות מותאמים תחומי תדרים ייעודיים שונים. שיטות האפנון המוכרות הן:
•
Amplitude Modulation )“AM”(
– ששימשה בעבר בעולם, אך השימוש בה דעך ובשנת
2011
הופסקוהשידורים בישראל בטכנולוגיה זו3;
•
Frequency Modulation )“FM”(
–
הנהוגה כיום בישראל;
•
Digital Audio Broadcasting )“DAB”(
–
שיטת שידור מודרנית שבה המידע מאופנן
באופןדיגיטלי
(ולכןאינהמשדרתעלגביתדריםשהועדולשתיהשיטותשלעיל)
,אך
לפחות
בשלבזה
לא אומצה בישראל.
הפצתתכנישמעבאמצעותהאינטרנטאינהמצריכההקצאתתדרירדיו,ולכןניתןלהאזיןלשידורי
רדיו גם באמצעות תשתיות תקשורת ניידות (טכנולוגיה
סלולרית)
או נייחות (כגון סיב אופטי או
כבלנחושת.)
כיום, שידורי הרדיו בישראל על גבי גלים אלקטרומגנטיים מתבצעים אך ורק באמצעות שיטת
האפנון FM
, בתחום התדרים שבין 87.5
מגה-הרץ ל-
108
מגה-הרץ
"(מה"ץ)"
, בהתאם לתקינה
הבין-לאומית. לצורך שידור המידע על גבי הגלים האלקטרומגנטיים נעשה שימוש ברצועת תדרים
רציפה(band
)-
קבוצתתדריםסמוכיםברוחבפסמסוים-ועלכןמספראפיקיהשידור4
האפשריים
הוא מוגבל.
1.2
.התפתחותהרדיו האזורי
בראשית דרכה של מדינת ישראל הופעלו תחנות הרדיו בידי השידור הציבורי בלבד. פעילותה של
"קול ישראל" עוגנה בחוק רשות השידור התשכ"ה-
1965
בחוק צוינו תפקידי רשות השידור,.
וביניהם, לשקף את חיי המדינה, לטפח אזרחות טובה, לשקף את חייהם ונכסי תרבותם של כל
שבטי העם מהארצות השונות. על רשות השידור הוטל להבטיח כי יינתן מקום לביטוי מתאים של
השקפות ודעות שונות הרווחות בציבור, ואלה ישודרו באופן מהימן5.
גלי צה"ל החלה בשידורים צבאיים ב
אופן רשמי לאחר שהרמטכ"ל רב-
אלוף יגאל ידין המליץ
להקים תחנה קבועה שתשמש את הצבא בשנת 1950
, וזאת במטרה לסייע בהיבטים הצבאיים
הנוגעים לחי
ילי הסדיר ו
המילואים וכן למטרות חברתיות דוגמת קליטת עלייה והקניית השפה.
עמדתו של הרמטכ"ל הייתה כי "
תחנת רדיו צבאית היא אמצעי חינוכי ומשמעותי חשוב, שיתרום
2
המונח transmission
מתייחס להעברת אותות או מידע מנקודה לנקודה, בעוד שהמונח broadcasting
מתייחס
לשידור פומבי של תוכןלנקודות קצה מרובות בעת ובעונה אחת.
3 יצוין כי בעת מלחמת חרבות ברזל, הופעלו משדרי ה-
AM
הישנים אשר היו זמינים לפעולה למקרה וייפגעו מערכות
תקשורת המיועדות להתרעות ולמקרה שיהיה צורך לשהות ממושכתבמקלטים.
4
אפיק שידור –
hannel
Frequencyc, מתייחס לתחום תדרים פיזי בתחום רצועת ה-
FM
, זהו המרחב הספקטרלי בו
מועבר אות השידור.כלומר זויחידת המשאב התדרי.
5
ראהסעיפים3ו-4 לחוק רשות השידור תשכ"ה-
1965
:
.il//5/law/5_lsr_210207.PDF
https://fs.knesset.gov
5
לחיזוק תדמיתו של צה"ל כחלק בלתי נפרד ממדינת ישראל הצעירה, יסייע לחינוך אנשי הצבא,
לביסוס צבא העם ולקליטת עלייה"6.
בשנת1978
הוקמההוועדהלבירורנושאהערוץהשניבטלוויזיהבישראל,בראשותחייםקוברסקי,
שבחנה את סוגיית המונופול של רשות השידור ברדיו ובטלוויזיה. מסקנות הוועדה הניחו את
היסודות להקמתערוץ טלוויזיה מסחרי ולפיתוח תחנות רדיו מסחריות אזוריות.
בשנת1990
נחקקחוקהרשותהשנייהובוהוקמההרשותהשנייהלטלוויזיהולרדיו.
בדבריההסבר
ל
הצעת החוק
"(הצעתהחוק)"
נכתב כי7:
"הציבורבישראלאינומסתפקבכליהתקשורתשהמדינהמעמידהכיוםלרשותו,
והוא נזקק, על כן, לשידורי הארצות השכנות, לשידורים המופצים באמצעות
לווינים ואף לשידורי כבלים של תחנות שידור בלתי חוקיות. זאת ועוד, הציבור
מרב
ה
ברכישת מכשירי חוזי (וידאו בלע"ז) וסרטים מוקלטים, מה שמעיד על
מחוס
ר מסוים במגווןהתכניותהמוצעות לו כיום בכלי התקש
ורת. רכישה כאמור
גורמת לבזבוז של מט
בע חוץ. בכל אלה אין, כמובן, ביטוי ליצירה הישראלית
המקורית,ומאידךישנההשפעה ניכרת של תרבות זרה.
מטרתהרדיוהאזורי,כפי שנקבעהבהצעתהחוק,הייתהלספקמענהלצרכיםמקומייםולהתמודד
עם מונופול רשות השידור.
כך
נכתב:
"
מוצע לאשר הקמתן של עשר תחנות רדיו מקומיות באזורים שונים, שחלוקתם
תיעשה בידי הרשות [השנייה], באישור השר [שר התקשורת], תוך מתן קדימה
למקומותהמרוחקיםממרכזהארץ,כמואזוראילתוהגליל.שידוריהרדיושלקול
ישראל וגלי צה"ל, בהיותם שידורים ארציים, אינם עונים תמיד על הצרכים
המיוחדים של אזורים שונים במדינה, ובמקומות המרוחקים אף קיימים קשיי
קליטהשל
שידוריםאלה.הקמתתחנותמקומיותכמוצעבאהלפתורבעיותאלה."
לימור וישראלי (2012
)
מביאים ציטוטים מהדיונים בוועדה הפרלמנטרית משנת 1986
על החוק
המוצע אשר עולה מהם כי לרדיו האזורי גם חשיבות כלכלית וביניהם דברי שר התקשורת באותה
העת,פרופסור אמנון
רובינשטיין8:
"
מותר לי גם להזכיר שיקול כלכלי. ליזם או למפרסם בקריית שמונה או באילת
או בדימונה או בירוחם או בשדרות, כשהוא רוצה לתת פרסום רדיופוני למוצרים
שלו, ליוזמות שלו -
אין לו אפשרות לעשות זאת במחיר של שידור מקומי אזורי.
הוא חייב ללכתלשידור כלל ארצי."
מהדיון עולה חשיבות הרדיו האזורי כאמצעי שיסייע לתעסוקה לתושבי המקום, ישדר חדשות
מקומיות ויהיו בו פרסומות במחיר כלכלי יותר: "אם בעל ח
נ
ות רהיטים בבאר-
שבע רוצה שיבואו
לקנות אצלו רהיטים, הוא לכל היותר יכול להתכוון גם לדימונה, ירוחם ולאופקים. אבל הוא לא
6
דוחהוועדה המייעצת לבחינת פעילות תחנת גלי צה"ל.
קישור
7
קישור להצעת החוקבאתר הכנסת:https://main.knesset.gov.il/apps/smartprotocol/session/436870
8
יחיאל לימור וציפי ישראלי, סיפורו של חוק שלא נולד או: כך כמעט קמה רשות נפרדת לרדיו האזורי בישראל, קשר
מס' 43
, קיץ2012
,עמודים128-144
.
6
צריךלה
זמין,באמצעות מודעהארציתיקרה,אתציבורתושביתל-אביבלבואלקנותאצלו"(דברי
ח"כ טופיק טובי).
לימור וישראלי (2012
) מתארים גם את הדיונים העוסקים במספר תחנות הרדיו האזוריות אשר
יותר להן לפעול ובאופן חלוקת הארץ לאזורי זיכיונות כך שאילו ישרתו את תכלית החוק. בנוסח
המקורי של החוק הותרה הענקתם של לכל היותר עשרה זיכיונות להפעלת תח
נות שידור רדיו
אזוריותעם קדימות לאזוריםהמרוחקיםממרכז הארץ (סעיף72
א)'(9.
בשנת 1994
תוקן חוק הרשות השנייה כך שגופים מתחום התקשורת יוכלו להשתתף במכרזים
להפעלת תחנות רדיו מקומיות מסחריות. בהתאם לסעיף 72
(א) לחוק, מועצת הרשות השנייה
קובעתבכלליםאתחלוקתהארץלאזוריםלצורךמתןזיכיונותשידור.כיום,שטחהמדינה–
לרבות
אזור יהודה ושומרון – מחולק ל-3
1
אזורי זיכיון, ובהם פועלים 17
בעלי זיכיונות10
. אזורי הזיכיון
מוגדריםבכלליהרשותהשנייהלטלוויז
יהולרדיו(אזוריזיכיוןלשידורירדיו),תשנ"ה–
1995
("
כללי
הרשות השנייה").
ב
סעי
פים
34
ו-
35
לחוק נקבע כי
משך תוקפו של זיכיון לשידורים יהא ארבע שנים
, אולם המ
ועצה
ר
שאית
להאריך את תוקף הזיכיון ללא מכרז לתקופה אחת נוספת ובלבד שמצאה כי
בעל הזיכיון
מילא אחר הוראות החוק.
בהמשך, בוצעו מספר תיקונים לחוק אשר אפשרו את הארכת תקופות
הזיכיון11
. כיום, משךהזמן המרבי עבורחלק מבעליהזיכיונות עומד עלעשרים שנים.
בראשית שנות ה-
2000
החלה הפצה ושידור (Broadcasting
) של תכני רדיו באמצעות רשת
Over The To
OTT
האינטרנט12
. הפצה זו מכונה לרוב p
"(
)"
. טכנולוגיות OTT
הביאו לאימוץ
מודלים חדשים של צריכת תכני אודיו, כגון האזנה מותאמת אישית, פודקאסטים ואפליקציות
הזרמת מוזיקה.
טכנולוגיותOTT
צמצמובאופןניכראתחסמיהכניסהלתחוםהשידורים.גורמיםהמבקשיםלשדר
תכנים לציבור באמצעות האינטרנט יכולים לעשות זאת בעלות נמוכה מאוד, ללא צורך בזיכיון
להקמת תחנת רדיו, ללאהקצאת תדרים,וללא כפיפות לאסדרה מכוחחוק הרשות השנייה.
OTT
FM
FM
יש תחליפיות מסוימת בין שידור
ים ב-
לבין שידורים ב-
, אולם נ
י
כר כי תחום ה-
עדיין
OTT
מהווה במידה רבה שוק מובחן. בעוד שההאזנה ל-
מציעה גישה רחבה לתוכן דיגיטאלי, היא
תלויה באיכות ובזמינות הקליטה הסלולרית, שבאזורים מסוימים אינה רציפה או יציבה. בנוסף,
9
קישור לנוסחהחוק המקורי באתרהכנסת:sset.gov.il//12/law/12_lsr_210532.PDF
https://fs.kne
10
לתרשיםשלאזוריהזיכיוןולרשימתתחנותהרדיוואזוריראהנספח1
.לתיאורהתפתחותפעילותןשלתחנותהרדיו
האזורי,ראה נספח 2
11
תיקון מס'16
משנת2002
אפשר למועצתהרשות השנייה להאריך אתתקופת הזיכיוןבשתי תקופות נוספות. תיקון
מס' 28
משנת 2007
אפשר הארכה בתקופה נוספת. תיקון מס' 47
משנת 2022
אפשר הארכה בתקופה נוספת למי
שבאותההעתזיכיונובאותהעת הוארךלתקופהשלישית.למיטבידיעתנו,כלהתיקוניםשבוצעובחוקהרשותהשנייה
מקורםבחקיקהפרטית.
12
ע"פ הכתבה
שבקישור
כבר בשנת 2002
גלי צה"ל, קול ישראל, רדיו תל-אביב ו-
103
החלו להעביר את שידוריהן גם
באינטרנט. לצדן פעלו גם3
תחנות אשר שידרו את התכנים רק באינטרנט -
רדיו וואלה, Radi-YO
ו-
WFM
.
7
OTT
האזנה לתוכן ב-
כרוכה בשיהוי מ
ובנה (latency
) של השידור, שבמקרים רבים אינו מאפשר
FM
לשמוע התרעות חירום בזמן אמת.
יתרונותיו של ה-
בולטים במיוחד בעת נסיעה ברכב –
אחד
מצירי ההאזנה המרכזיים – שכן הוא מספק כיסוי רציף, מיידיות ויציבות שאינם תלויים בתנאי
רשת משתנים.
OTT
הממצאיםמראיםכיתחנות שהצל
יחולרכושקהלי מאזיניםמשמעותייםב-
הןבעיקרתחנות
FM, מה שמעיד על כך שמותג ומוניטין המבוססים על שידורי
FM
בעלות נוכחות גם ב-
הם גורם
משמעותי ואף תנאי מקדים לגיוס קהל מאזינים יציב. מכאן, ה-
FM
משמש פלטפורמה ייחודית
המעניקה אמינות, זמינות וכיסוי שאינם ניתנ
ים לשעתוק מלא ב-
OTT
, ולכן ממשיך להוות שוק
מובחן ועצמאי.
נכון למועד כתיבת מסמך זה, בתחום שידורי הרדיו באמצעות גלים אלקטרומגנטיים פועלות עשר
תחנות רדיו ארציות בבעלות המדינה –
שמונהמהן מופעלותעלידי
ה
תאגיד13
(המוכר תחתהמותג
"כאן")ושתייםמופעלותעלידימשרדהביטחון(
גליצה"ל
וגלגלצ)
.לצ
ידןפועלים17
בעליזיכיונות
להפעלתתחנותרדיואזוריות,שתחוםשידוריהןמוגבללאזורגיאוגרפימוגדרוהןכפופותלאסדרה
מכוח חוק הרשות השנייה ומכוח
פקודת הטלגרף האלחוטי [נוסח חדש], התשל"ב–
1972
"(
פקודת
הטלגרףהאלחוטי)"
.
1.3
.
הגופים
המסדירים אתהרדיוהאזורי
מועצת הרשות השנייה היא הגוף הציבורי האמון על שמירת האינטרס הציבורי בשידורי התחנות
המסחריות. המועצה מפקחת על שידורי תחנות הטלוויזיה והרדיו המסחריות, ובסמכותה לבחור
את מפעיליהן, לאשר את לוחות השידורים, וכן לבטל, להגביל או לצמצם זיכיון או רישיון שידור
במקרים הקבועים בחוק14
.
משרדהתקשורת
אחראי על קביעתהמדיניות, קידום התחרות בשוקיהתקשורת ופיתוח תשתיות
תקשורת במדינת ישראל. בין יתר תפקידיו, המשרד מופקד על ניהול משאב הספקטרום, לרבות
הקצאהוניהוליעילשלתדריםאלקטרומגנטייםהמשמשיםלהעברת מידעבאופןאלחוטי–
ובכלל
זה,תדרישידורירדיוFM.נושאזהמוסדרבפקודתהטלגרףהאלחוטי,
ובתקנותשהותקנומכוחה.
1.4
.הכנסות
מפרסומות,
התפלגותההוצאהלפרסום ודפוסי האזנה
מקור ההכנסות העיקרי של תחנות הרדיו האזוריות הוא מפרסומות. קיימת שונות גבוהה מאוד
בהיקפיההכנסותוברמותהרווחיותביןהתחנותהשונות.ביןהשנים2017
–
2023
,מחזוריההכנסות
נעו בין כ-3 מיליון ש"ח לשנה בתחנות קטנות מאוד לבין כ-
30
מיליון ש"ח לשנה בתחנות הגדולות.
שיעוריהרווחיות בתקופה זונעו בין 2%
לבין35%
.
13
כאן תרבות, כאן ב', כאן ג', כאן קול המוסיקה, כאן 88
, רדיו מכאן, כאן מורשת וכאן רק"ע. לתיאור פעילותן של
התחנות הארציות,ראה נספח 3
14
מקור הסמכות בסעיפים 37
ו-
49
לחוק הרשות השנייה ראו למשל לסקירת הפעולות ראו רע"א 6897/14
רדיו קול
ברמה בע"מ נ' קולך -
פורום נשים דתיות )
פורסם בנבו, 09.12.2015
(.
הרשות פעלה לשינוי מדיניות השידור של רדיו
קולברמה, שסירבה לשתף נשים בשידוריה.
8
לצדן של תחנות הרדיו האזוריות, גם
ה
תאגיד משדר פרסומות, הודעות חסות ותשדירי שירות,
ואילו גלי צה"ל מורשים לשדר הודעות חסות ותשדירי שירות בלבד15
.
תרשים 1
להלן מציג את היקף ההכנסות של תחנות הרדיו האזוריות ושל תחנות תאגיד השידור
הישראלי בשנים 2017
–
2023
.
בגלי צה"ל בשנת 2025
צפי התקציב עומד על כ-
52
מיליון ש"ח,
וההכנסות צפויותלעמוד על כ-
45
מיליון ש"ח16
.
תרשים1: הכנסותתחנות התאגיד ותחנות הרדיו האזוריבשנים
2017
-
3
202
מיליוני ,₪ מחירים שוטפים
400
350
300
250
235
227
200
207
186
168
236
150
152
100
50
100
99
93
77
81
66
39
0
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
התאגיד
רדיו אזורי
מקור: דוחותכספייםשל התאגיד ונתוניהרשות השנייה לטלוויזיהורדיו
מהתרשיםעולהכיסךההכנסותשלתחנותהרדיוהאזוריותעומדעלמעל200
מיליון ש"ח
בשנה,
למעט בתקופ
ות
בהן חלה ככל הנראה האטה כללית בענף הפרסום:
מגפת הקורונה
בשנת 2020
,
והרבעוןהרביעי בשנת 2023
עתהחלה מלחמתחרבות ברזל.
מדוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת עולה כי בישראל משקל ההוצאה לפרסום כחלק
מהתוצר י
ורד בשנים האחרונות17
. על פי הדוח, בשנים 2022
-
2008
ההוצאה לפרסום עלתה בשיעור
נומינלי של כ-
21.5%
בהשוואה לגידול נומינלי של כ-
123%
בתוצר, ומשקל ההוצאה לפרסום
מהתוצר ירד מ-
0.49%
בשנת 2008
לכ-
0.27%
בשנת 2022, וזאת בהשוואה ל-
0.83%
בהשוואה
בממוצע העולמי. להערכת הכותבים, ייתכן כי הירידה היחסית בשיעור הפרסום כחלק מהתוצר
15
הודעת חסות: ציון השתתפותו של גורם חוץ במימון מישדר
או תכנית, ויכול שיופיעו בו שמות מוצריו של המממן
ותיאור מאפייניהם העיקריים, למעט תיאור איכותי-
השוואתי של המוצרים, וכן הסימן המסחרי של המממן או של
מוצריו.
תשדיר שירות: תשדיר מטעם גוף ציבורי שמטרתו מתן שירות לציבור, בין בדרך של מתן מידע והדרכה לגבי שירותים
ציבורייםאולשםקידומםשלענפיםבמשק,וביןבדרךשלהכוונהאומתןייעוץבנושאיםשבטובתהציבור,והכולבלא
ציון שמו של יצרן מסוים.
סעיף 85
לחוקהרשות השנייה זמן הפרסום לשעהמגביל את זמן הפרסומות ל-9
דקות לכל היותרבשעת שידור.
זמני הפרסומות של התאגיד מוסדרים בכללי מועצת תאגיד השידור הישראלי (שידור פרסומות, הודעות חסות
ותשדירים לשירות הציבור),תשפ"א-
2021.משך הזמן מוגבל ל-9
דקות לשעת שידור לכל היותר עם סייגים.
בצה"ל הנושא מוסדר בסעיף 2
לחוק גלי צה"ל –
שידורי רדיו של צבא הגנה לישראל (שידורי חסות ותשדירי שירות,)
תשס"ה-
2005, שםמוגבלמשך הזמן ל-
4.5
דקות לכל היותר לשעת שידור.
16
המלצותהוועדה המייעצת לשר הביטחון לבחינת פעילות תחרת גלי צה"ל –
אוקטובר2025
17
מרכז המחקרוהמידע של הכנסת "ניתוח השפעת השינויבהוצאה על פרסום על כלי התקשורת"
,
14
ביולי2024
.
9
עשוי לנבוע מגידול בפרסום בדיגיטל, החלטות רגולטוריות כגון איסור פרסום מוצרי עישון ומעבר
שלפרסום חיפושעובדיםורכש מכוניותלאינטרנט.
תרשים2
להלן מציג את ההוצאהלפרסום כאחוז מהתוצר בשנים 2008-2022
במיליארדי .₪
תרשים2
:
ההוצאהלפרסום כאחוז מהתוצר בשנים 2022
-
2008
מיליארדיש"ח)(
מקור: מרכז המחקרוהמידע, המחלקה לפיקוח תקציבי, כנסת ישראל
עוד על פי הדוח, בשנת 2023
נתח הפרסום בדיגיטל היה כ-
54%
מסך עוגת הפרסום, נתח הפרסום
בטלוויזיה היה כ-
34%, נתח העיתונותהי
ה כ-
2%,נתח שלטיחוצותהיה כ-
5%
ונתח הרדיו היה כ-
5%
. בשנים האחרונות חלה עלייה בפרסום בדיגיטל (בעיקר דרך ענקיות האינטרנט) בעיקר על
חשבוןפרסוםבעיתונות.בטבלה1
להלןהלקוחהמהדוח,מוצגתהתפלגותעוגתהפרסוםלפימדיות
בשנים2017
ו-
2022
.
טבלה1
:
התפלגות שוק הפרסום בישראל לפי מדיות(במיליוני ,₪
מחיריםשוטפים)
מקור: מרכז המחקרוהמידע, המחלקה לפיקוח תקציבי, כנסת ישראל
נתוניחברת בקרה)(
מהנתונים בטבלה 1 עולה כי יש עליה משמעותית במשקל ההוצאה לפרסום בדיגיטל, לצד ירידה
משמעותית במשקל ההוצאה לפרסום בעיתונות. בתחום הרדיו ניכרת ירידה של 15.7%
בשיעור
ההוצאה.
עודמראההדו"חכיחלקמהכנסותהפרסוםמנותבותלאתריתוכןהמפרסמיםבאמצעות"ענקיות
האינטרנט". מוצגים נתונים שנלקחו ממאמר של המכון הישראלי לדמוקרטיה המראים כי
10
טכנולוגיות של "צוברי חדשות (aggregators news
)
18
הובילה לגידול ניכר בצריכת חדשות
ברשתותהחברתיותובאינטרנט וירידה בצריכתחדשות עיתונות, כמוצג בתרשים 3
להלן.
תרשים3
:
צריכת חדשות בישראללפי מדיה (2019
)
מקור:
המכון הישראלי לדמוקרטיה – אמוןהציבור בתקשורתוברשתות החברתיותבישראל
לדידם של כותבי הדוח בת חן רוטנברג ועמי צדיק, הגידול בחלקם של "ענקיות האינטרנט" בא על
חשבון כלי התקשורת המקומיים. חלק ניכר מההוצאה לפרסום אינה משמשת עוד כמצע כלכלי
לפעילות כלי תקשורת מקומיים והם קושרים זאת לירידה ניכרת בהכנסות כלי התקשורת
הממוסדיםמפרסום,לצמצוםתכניםוהרחבתםשלתכניםשיווקייםאשרתרמולאורךזמןלירידה
באמון הציבור. במסמך מוצעות חלופותלתמיכה ציבורית בכלי התקשורת.
2.
ניתוחהבעיה
והצורך בשינוי
2.1
.
שוקיהרדיו באזוריהזיכיונותהם ריכוזיים
כ
אמור, בישראל פועלים 17
בעלי זיכיונות להפעלת תחנות רדיו אזורי ב-
13
אזורי זיכיון. עם זאת,
ארבעה מבין בעלי הזיכיונות האמורים פונים למגזרים מובחנים: שניים משדרים בשפה הערבית
באזור הצפון ומיועדים לקהל דובר ערבית19, ושניים נוספים מייעדים את ת
וכניהם לציבור דתי או
חרדי20
. בשונה משידורים לאוכלוסייה הכללית אשר משודרים באמצעות זיכיון לאזור גיאוגרפי
מסוים, תחנות מגזריות אלה אינןמתמקדות באזור גיאוגרפי מסוים אלא במספר אזורים.
מן הממצאים עולה כי ככלל,
מנקודת מבט
ם
של
מרבית ה
מאזי
נים המשתיי
כים
למגזר מסוים,
תחנתרדיוהפונהלמגזראחראינהמהווהחלופה
קרובה.לדוגמה,מאזיניםמהמגזרהכללי(שאינם
חרדים ואינם ערבים) כמעט ואינם מאזינים לתחנות רדיו הפונות למגזר החרדי או הערבי; בדומה
לכך, מאזיניםמהמגזרהערבי כמעט ואינם מאזיניםלתחנות המשדרות למגזר החרדי
אוהכללי.
18
תהילה שוורץ אלטשולר, "אמון הציבור בתקשורת וברשתות החברתיות, סקר מיוחד", אתר המכון הישראלי
לדמוקרטיה,
2019
.
19
רדיוא-שמס ורדיו נאס.
20
רדיו קול חי פונה למאזינים מהמגזרהדתי ורדיו קולברמה פונה למאזיניםבמגזר החרדי.
11
לדוגמא,
מנתוני סקר האזנה לרדיו משנת 2023
21
עולה כי בקרב 321
מרואיינים
מהמגזר הערבי
באזורהצפון,89%
האזינולתחנותהמשדרותבערבית,וההתפלגותביניהןהייתה:60.5%
לרדיוא-
שמס,14%
לרדיונאס ו־14%
לרדיו "כאן בערבית."
עוד עולה מן הסקר ניתוח פרופיל ההאזנה לפי מאפיינים דמוגרפיים: בקרב המרואיינים החרדים,
שיעור ההאזנה לתחנות החרדיות עמד על 42%
, בעוד שבקרב קבוצת
מרואיינים
גדולה יותר
במסגרת הסקר -
מרואיינים חילוניים -
שיעור זה עמד על 0.5%
בלבד. בטבלה 2
להלן מוצג פילוח
שיעוריההאזנה לתחנותהמזוהות עםהמגזר החרדי.
טבלה2
: פילוחשיעורי האזנהלתחנות המזוהות עם המגזר החרדי
חרדי חילוני
גודל המדגם
401
2,155
תחנת רדיו
רדיו קול חי מיוזיק 20.4%
0.2%
רדיו קול חי
13.1%
0.1%
רדיו קול ברמה
5.4%
0.1%
כאןמורשת
3.2%
0.1%
סכ"ה
42%
0.5%
לאהאזינו לרדיו
23.4%
8.3%
מקור: סקרהאזנה לרדיו,הרשותהשנייה
לפיכך,
סביר להניח
כי מנקודת מבטם של מאזינים מהמגזר הכללי קיימים 13
בעלי זיכיונות רדיו
אזוריהמשדרים
ב
אזוריזיכיוןתחומים.
(יצויןכיעלפיממצאיהסקרשיעורהחרדים אשרהאזינו
לתחנות מהמגזר הכללי היה גבוה באופן יחסי למקרים ההפוכים שתוארו לעיל –
האזנת חילוניים
לתחנותמגזריות והאזנתערביםלתחנות מהמגזרים האחרים)
בפועל,
לתחנות המגזריות
הותר לשדר
באזור זיכיון המאופיין
בשטח נ
רחב יחס
ית, ומתקיימת
חפיפה גאוגרפית מסוימת ביניהןובין תחנותאחרותהמשדרותל
אוכלוסייההכללית.
בחינהגיאוגרפיתשלשידוריהרדיוהאזוריהמיועדיםלאוכלוסייההכלליתמעלהכירקבשניאזורי
זיכיון-
גושדןואזורהשרון-פועליםשניבעליזיכיוןבמקביל22
.ביתראזוריהזיכיוןפועלבעלזיכיון
יחיד.
לפיכך, בגוש דן ובאזור השרון ציבור המאזינים הכללי נחשף לארבעה שחקנים הצפויים
להתחרות זה בזה: תאגיד השידור הציבורי
ו
גלי צה"ל
המוחזקים שניהם על ידי המדינה)(, ושני
בעלי זיכיון פרטיים לרדיו אזורי. באזורים האחרים (מגזר
כללי, החרדיים והערביים), ציבור
המאזינים נחשף לשלושה שחקנים בלבד23
.
21
הסקר בוצע ע"י מכון "מדגם" ברשות מנו גבע ומפורסם באתר הרשות השניה:
קישור. במסגרת הסקר התבקשו
הנמענים לשחזר את האזנתם לשידורירדיו ביממה מסוימת.
22
בגושדן –
רדיו 103FM
ורדיותל-אביב. באזור השרון,רדיוסו-
ECO 99FM
.
23
משמעות הדבר היא כי באזורים בהם פועלים שלושה שחקנים מתקבל מדד 100% = CR3
ובאזורים בהם פועלים
ארבעה שחקנים מדד 75% CR3>=
, ועל כן השווקים הללו ריכוזיים ע"פ החלטת ממשלה 2118
בנושא הפחתת הנטל
הרגולטורי, וזאת אף על פי חישוב בגישה מקלה המתייחסת לשני השחקנים הציבוריים כמתחרים על אף הבעלות של
המדינהבשניהם.
12
מנקודת מבט תחרותית, לשחקן שזיכיונו מוגבל לאזור מסוים קיימת נחיתות תחרותית ביחס
לשחקןארצי.שחקןארצייכוללשמשמתחרהאפקטיבימולכלאחדמהשחקניםהאזוריים,למקד
אתמאמציוולגייסמפרסמיםבאזוריםשבהםהואמוצאערךעסקי.לעומתו,שחקןאזוריאינויכול
להוות רסן תחרותי על שחקן ארצי באזורים שבהם אין לו היתר לפעול, ולכן השפעתו התחרותית
מוגבלת.באופןדומה,שחקןאזוריאחדכמעטואינומהווהרסןתחרותיעלשחקןאזוריאחרהפועל
באזור זיכיון שונה.
2.2
.חלוקהלאזורי זיכיון מביאהל
שימושלא
יעיל במשאב התדריםהמוגבל
כאמור לעיל, משאב ספקטרום התדרים, הכולל את כלל תדרי הרדיו, הוא משאב ציבורי מוגבל.
פקודת הטלגרף האלחוטי והתקנות שהותקנו מכוחה מסדירות את ניהולו בידי המדינה, ובכלל זה
את החובה לניצול יעיל של התדרים.
תחום התדרים שיועד לשידורי FM
,
בהתאם לתקינה
הבינלאומית ולמדיניות בישראל, מאפשר הקצאה של כמה עשרות אפיקי שידור בודדים בלבד24
.
עלפיעמדת מינהלהנדסהבמשרדהתקשורת,ניתן באמצעותאפיקתדריחידלכסותסדרגודלשל
כ-
55%
משטחהמדינה; באמצעות שני אפיקים כ-
80%; ובאמצעות שלושה אפיקים כ-
95%
משטח
המדינה. כלומר, התרומה השולית של כל אפיק נוסף לכיסוי הארץ הולכת ופוחתת. תחנות הרדיו
הארציות-ציבוריות
עושות כיום
שימוש בשלושה עד חמישה אפיקים25
.
כקבועבסעיף74
א)(
לחוקהרשותהשנייה
,על
תחנות
ה
רדיוהאזורי
לשדרבתוךאזורהזיכיוןמבלי
לחרוג ממנו. על מנת לעמוד בה
וראה זו,
במקרים רבים נדרש משדר רדיו לשדר בהספק נמוך וזאת
על מנת לצמצם את התפשטות הגלים האלקטרומגנטיים מחוץ לאזור זיכיונו.
אולם, שידור בתוך
אזור הזיכיון לא מאפשר לנצל את תוואי השטח ולשדר מאתר במיקום אחר מחוץ לאזור הזיכיון
שיכוללנצלבצורהיעילהיותראתהתדר
(למשל
מגבעהבמיקוםגבוה).
בשלכךפעמיםרבותנוצרים
אזורים בשטח הזיכיון אשר נותרים ללא כיסוי ולכן
יש להקצות לבעלי זיכיון אפיקי תדר נוספים
בכדי לאפשר להם לכסות את
אזור זיכיונם.
באפיקי תדר נוספים אלה לא ניתן לעשות שימוש
באזורי זיכיון סמוכים.
לכן, חלוקת הארץ
לאזורי זיכיון והדרישה לכסות דווקא את האזורים המוגדרים בכללי הרשות
השנייה,
מצמצמת את האפשרות לנצל את מאפייני התפשטות גלי הרדיו בהתאם לכוחות
הפיזיקליים, ומביאה לשימוש לא יעיל ולבזבוז של תדרים.
תדרים שהוקצו לבעלי הזיכיונות
הקיימיםלצורךהשלמתכיסויבאזוריםמסוימיםבאועלחשבוןהקצאתתדריםלשחקניםחדשים,
שכניסתםלשוק אינה אפשרית
במצבהאסדרה הנוכחי.
24
ישנן גם הפרעות משידורים של תחנות רדיו ממדינות שכנות והרשות הפלסטינית אשר מצמצמות את מספר אפיקי
השידור בהם ניתן לעשות שימוש בישראל.
25
כך למשל, רשת הרדיו של גלי צה"ל משדרת באפיק התדר 102.3
מה"ץ מבאר שבע ומחיפה, כך מתקבל כיסוי של
מרבית שטח המדינה. אפיק התדר 96.6
מה"ץ
משמש להשלמת הכיסוי באזור בו קיימת חפיפה בין אתרי השידור של
אפיקה-
102.3
מה"ץאולהשלמהבאזוריםבהםהשידורלאמגיע.כךאתרשידורבתדר96.6
מה"ץקייםבהריירושלים
ובערבה.אפיקתדרשלישי,104
מה"ץמשמשלהשלמתפעריכיסויבאזורמצפהרמון,ראשוןלציוןובאזורעפולה.ראה
קישור
למפתהתדרים ואומדןהכיסוי הגיאוגרפי.
13
2.3
.
שיטתהמכרזים הקיימת
המשמשתלהענקת זיכיונות אינה יעילה
סעיף 38
לחוק הרשות השנייה קובע כי זיכיון לשידורי רדיו יינתן במכרז פומבי. סעיף 45
לחוק
הרשות השנייה
מפרט את אמות המידה לבחירת הזוכה, ובהן יכולתו הכספית, ניסיונו, כושר
ההפקהומגווןהתכניםהמוצעים –
אך גובה ההצעה הכספית אינונלקח בחשבון.
ככלל,
תכליתושלמכרז
היאלהביאלהקצאהיעילה של אובייקט,משאבאוזכותבאמצעותמנגנון
החושף אתערכו בעיניהמציעים
,ובפרט משאב ציבורי מוגבל, כך שהזכיין הנבחר יהיה זההמסוגל
למצות את המשאב באופן מיטבי.
ואולם, השיטה הקבועה כיום בחוק הרשות השנייה נשענת על הערכות ועדת המכרזים
לפרמטרים
אשר בחלקם אינם
ניתנים למדידה בפשטות,
ואשר בחלקם מבוססים על יכולת המצג של מבקש
ההקצאהולאודווקאעליכולותי
ובפועלבאופןאשרעשוילהיקבעבאופןסובייקטיביבשיקולדעת
לא אחיד.
להלן נקרא לשיטה זו בעגה המקובלת בקרב כלכלנים כ"(
תחרות יופי.)"
כתוצאה מכך,
שיטה זו
לא
חושפת את הערך האמיתי של הזיכיון בעיני המציעים, ולכן בסבירות גבוהה אינה
מבטיחה הקצאה יעילה. שיטת הקצאה כזו קשה מאד לשקף לציבור באופן נהיר באופן שיבהיר כי
התבצעה באופן שוויוני וימנע מחלוקות. בפועל, למיטב ידיעת המשרד בוצעו מכרזים על פי
פרמטריים איכותניים בלבד וללא שלב שלהתמחרות.
ב
חלוף השנים נרשמה ירידה מתמשכת בהשתתפות במכרזים לשידורי רדיו, ונראה כי מבנה השוק
נותר סטטי לאורך זמן. במכרזים הראשונים שנערכו בשנים 1995
–
1996
השתתפו 34
מציעים,
ומתוכם נבחרו 14
בעלי זיכיון. לעומת זאת, במכרזים שהתקיימו בשנים 2007
–
2009
השתתפו 17
מציעי
םבלבדומתוכםנבחרו12
.
במכרזיםאלהרק
בארבעהאזורים
הייתהתחרותביןיותרממציע
אחד,ור
ק במקרה אחד הפסידה תחנה קיימת לשחקן חדש26
.
auction
מכרז המבוסס על
אמת מידה פשוטה
של גובה ההצעה ה
כספית (
)
מבטיח הליך יעיל,
אובייקטיבי ושקוף
, שבו מנגנון השוק הוא שקובע את ערך הזיכיון. כך, בהסתברות גבוהה נוצר
תמריץ למתמודדים להעריך את שווי המשאב באופן ריאלי,
נחשפת הערכת השוק לשווי המשאב
ומצטמצםהסיכון להקצאה לאיעילה של תדרים.
2.4
.מודלהזיכיונותהאזוריים
לא ממלאאת מטרותיו ו
לא תואם את צרכי השווקים
2.4.1
.
התרחבות שידוריהרדיו לאינטרנט והיווצרות
שונות רגולטורי
ת בין שני הענפים
כ
אמור
, בראשית שנות ה-
2000
החלה הפצה ושידור של
תכני רדיו באמצעות רשת האינטרנט
בטכנולוגיות OTT
.עםהשניםהיקף ההאזנהלתכנים דיגיטליים גובר.
בשנת 2024
(שנת מלחמה), הרשות השנייה ערכה
סקר מגמות האזנה27
.
ממצאי הסקר העיקריים
מציגים עלייה בהיקף ההאזנה לרדיו
, שהוסברה כנובעת מהתגברות האזנה לחדשות בכלל המדיות
26
בשנת2009
החלהלשדר"רדיו הבירה"באזורירושלים,לאחרשהתמודדהבמכרזמולקבוצת"רדיו ירושלים"אשר
הפעילה את התחנה עד אותהעת.
נציין כי שני זיכיונות נוספים להפעלת תחנה חרדית ותחנה ערבית הוענקו בשנים 2003-2002
אשר בכל אחד מהם
התמודדו שני מציעים.
27
הסקר בוצע ע"י מכון"מדגם"ברשות מנו גבעומפורסםבאתר הרשות השנייה:
קישור
14
בעתהמלחמה ובשל הצורך להתעדכן בזמן אמיתיעלהתרעות לכניסהלמרחבים מוגנים.
במקביל,
ממצאיהסקר ה
צביע
ו על עלייה בהיקף ובשיעור ההאזנהלתכנים באינטרנט:
הסקר מצא כי 74.2%
מהנבדקים משתמשים בשמע דיגיטלי, ולפחות אחד מהבאים מצוי
בשימושם:
(1)
אפליקציות של תחנות רדיו
מקומיות;
(2) אפליקציות מוזיקהבינלאומיות;
(3) האזנהלפודקאסטים.
כשליש מהמשתמשים דיווחו על עלייה בשימוש בשירותי מוזיקה דיגיטליים (כגון Spotify
.)
השימוש גבוה במיוחד בקרב בני 18-34
(
42%
) ובקרב המגזר החרדי (43%
). בנוסף, ניכרת צמיחה
בהאזנהלפודקאסטים,במיוחדבקרבבני25-44
.הממצאיםמעידיםעלעלייהעקביתבצריכתתוכן
דיגיטלי ללמידהולפנאי.
עם זאת, מנתוני הסקר וכן מניתוח סקר 2/2024 Wave TGI
עולה כי הרדיו המסורתי (FM
) עדיין
שומר על נתחי האזנה משמעותיים, אף כי לאורך זמן נרשמה ירידה ניכרת במשך דקות ההאזנה
הממוצע למאזין28
.
לצד זאת, שידור באמצעות רשת האינטרנט – דרך אפל
יקציות, אתרי התחנות,
פודקאסטים ומערך עידן+ מאפשר לתחנות להרחיב את תפוצתן לקהלים נוספים מחוץ לאזורי
הזיכיון.
עם זאת,
מדובר בתחליף חלקי בלבד לשידורי FM
.
שידורי OTT
תלויים בזמינות הרשת ובאיכות
הקליטה הסלולרית, וכוללים שיהוי מובנה (
latency
) שאינו מתאים לצרכים של שידור חי בזמן
אמת. הייתרון של FM
בולט במיוחד במהלך נסיעה ברכב –
אחד מצירי ההאזנה המרכזיים –
שם
נדרשת קליטה רציפה ויציבות שאינה מובטחת ב-
OTT
לכן,. FM
נותר פלטפורמת שידור מובחנת
בעלתיתרונות ייחודיים ושיעורי האזנה משמעותיים.
2.4.2
.
שיעור ניכר מהפרסום ומהתוכןבתח
נ
ות האזוריות מיועד לקהל הארצי
בחינת סוגי הפרסומות המשודרות ברדיו האזורי תומכת בטענה כי המודל האזורי הקיים אינו
משקף עוד את צורכי השוק כיום. בטבלה 3 מוצג אחוז זמן האוויר של פרסומות בתחנות הרדיו
האזוריות בשנת 2022
, שיועדו לקהל המקומי באזור הזיכיון. יתר הפרסומות יועדו לקהל הארצי
הרחב.מןהנתוניםעולהכיבתחנותהמגזריות,שיעורגבוהמהפרסומותפונהלמגזר.בשארתחנות
הרדיו
ה
אזוריות, שיעור הפרסומות הפונות לקהל המקומי נמוך באופן יחסי29
.
טבלה3:שיעור הפרסום המקומי מסך הפרסום בתחנה, במונחי זמןאוויר
28
קישור
לניתוח ממצאי הסקר באתרADIO
.
29
הנתונים בטבלה חושבו באמצעות ניתוח של נתוני חברת יפעת בקרת פרסום בע"מ המתעדים את כל הפרסומות
ששודרו בתחנות הרדיו (הארציות והאזוריות) בישראל בשנת 2022
, ועל נתוני ההכנסות של תחנות התאגיד והרדיו
האזורי.סךהכל
נבחנו25,159
קמפייניםשיווקיים.קמפייניםאשרשודרולכלהיותרבשתיתחנותרדיואזוריותהוגדרו
כקמפיין אזורי.
15
/
שם התחנה שיעור הפרסום המקומי
המגזרי
רדיוללא הפסקה
6%
אקו 99
9%
גליישראל
14%
רדיו תלאביב
18%
רדיוס 100
23%
רדיו קול רגע
29%
רדיו צפון
33%
רדיוחיפה
34%
רדיו דרום
34%
רדיו ירושלים
38%
רדיולבהמדינה
41%
רדיואמצע הדרך
58%
רדיו קולהיםהאדום
61%
רדיו קולחי(מגזרחרדי)
79%
רדיו נאס(מגזר ערבי)
83%
רדיו קול ברמה(מגזרחרדי)
85%
רדיוא-
שמס (מגזר ערבי)
86%
מקור: נתוני"יפעת בקרת פרסום" והרשות השנייה לטלוויזיהורדיו,ועיבודי משרדהתקשורת
ממצא נוסף נוגע לריבוי שידורי הסינדיקציה בתחנות הרדיו האזוריות. סינדיקציה היא מצב שבו
תחנות שונות משדרות תכניות משותפות -
לרוב אחת מפיקה את התוכן והאחרות משדרות אותו
במקביל. בדיקה שערך המשרד על בסיס נתוני
הרשות השנייה מעלה כי שיעור משמעותי
מהשידורים בתחנות האזוריות כיום
מבוצע בסינדיקציה, ובחלק מהתחנות אף למעלה מ-
40%
מזמן השידור מוקדשלתכנים שאינם ייחודיים לאזור הזיכיון.
המשמעות היא שחלק ניכר מהשידורים בתחנות אלה נושא אופי ארצי ואינו מבטא בהכרח את
הצרכיםה
מקומיים של קהליהיעד בהתאם לכוונת המחוקק.
עם זאת, יש להדגיש כי
ממצא
ים אלה משקפים
גם
את מגבלות הכלכלה של השידורים האזו
ריים.
במציאות שבההכנסות מפרסום מקומי מוגבלות, שיתופיפעולה בין תחנות מאפשרים קיום כלכלי
וחשיפה רחבה יותר. לפיכך, ריבוי הסינדיקציות
והפרסום הארצי
אינם מעיד
ים בהכרח על ביטול
מוחלטשלהתכליתהאזוריתשלהתחנות,אלאעלחולשתמודלהאסדרההנוכחיועלהצורךלעדכן
אותו
כ
ך שתתאפשרתחרות
חופשיתיותר,
ומבלי שאזורי השידור יוגבלו מראש.
2.4.3
.
תיקוניםלמודל הזיכיונות האזורי בחלוף הזמן –
טלאי על טלאי""
עם חלוף הזמן, בוצעו שינויים שאפשרו לחלק מתחנות הרדיו האזוריות
חריגות מסוימות
מאזורי
הזיכיון שנקבעו בעת קביעת כלליהרשותהשנייה. כךלמשל, בשלמגבלות הנובעות מגבולות אזורי
הזיכיון ובשל טענות של שחקנים בשוק להפרעות שידור ממדינות שכנות ומהרשות הפלסטינית,
התבקש
משרד התקשורת לאשר תוספת של אפיקי תדרים לחלק מבעלי הזיכיונות, באופן
שבו
קיימות תחנות עם אפיק
תדר אח
ד
ואילו תחנות אחרות משדרות במספר אפיקי תדרים. כתוצאה
מכך נוצר
ו פער
ים בשטח הזיכיון ואי-
שוויון במספר אפיקי התדרים שהוקצו לבעלי הזיכיונות.
בנספח 1
ב'
מפורטים מספר האפיקים שהוקצולכל אחד מבעלי הזיכיונות.
16
בנוסף,האסדרההנוכחיתמעניקהסמכויות
הןלמנהלמכוחפקודתהטלגרףהאלחוטיוהןלמועצת
הרשות השנייה.
המנהל מכוח פקוד
ת הטלגרף האלחוטי
הוא עובד המשרד הממונה על ניהול תדרי
הרדיו וכפו
ף
במישרין למנכ"ל המשרד, אשר ממונה ע"י השר. מצד אחד, סעיף 72
(ו) לחוק הרשות
השנייהמאפשרלמועצתהרשותלאשרשימושבאפיקתדרנוסףשהוקצהלבעלזיכיוןלצורךשידור
תכנים נוספים. מצד שני, סעיף 74
ב)(
לחוק הרשות השנייה מעניק לשר התקשורת סמכות לאשר
הקמת אתר שידור מחוץ לאזורהזיכיון
לאחר היוועצות עם הרשות השניה)(. בפועל, לאורךהשנים
התקבלו החלטות עלידי אחדהגופים, באופן
שאינו תואםאתההחלטות שלהגוף האחר.
כך למשל, במהלך השנים הוקצו לתחנות שונות תדרים נוספים, במטרה
לשפר את הכיסוי באזור
הזיכיון במקביל,.
סעיף 72(ו) לחוק
הרשות השנייה מאפשר למועצה לאשר שימוש בתדרים אלו
לשידורתכניםנוספים ("פיצולשידורים"),ואישוריםכאמוראכןניתנו.בפועל,נוצר מצבשבוחלק
מהתחנות משדרות באפיקי תדרים נוספים תכנים שאינם ייחודיים לאזור הזיכיון, ולעיתים אף
פונות לקהלים אחרים לגמרי. תוצאה זו ממחישה את חוסר האחידות שנוצר בין החלטות המשרד
לבין החלטותהמועצה, ואת היעדר התיאום ביניהן ביחס למטרות המקוריות שלהמודלהאזורי.
2.5
.סיכוםהבעיהוהצורך בשינוי
בפרקזהעמדנועלארבעבעיותעיקריותבמבנהובתפקודשוקהרדיוהאזוריבישראל,אשרנובעות
מהאסדרה הקיימת והמצדיקות
תיקון רגולטורי:
1.
ריכוזיות אזורית ומיעוט שחקנים מתחרים - מבנה הז
יכיונות הגיאוגרפי מגביל כל זכיין
לאזורתחוםומונעתחרותאפקטיבית.כךנוצרושווקיםריכוזייםעםחסמיכניסהגבוהים
ופגיעה באיכות ובמגוון.
2.
שימוש לא יעיל במשאב הציבורי של
תדרי FM
-
חלוקת הארץ לאזורי זיכיון והדרישה
לשדר מתוכם מובילות לבזבוז תדרים ולחסימת כניסתם של שחקנים חדשים30
.
3.
הליךהקצאהשאינושקוףואינומבוססערךכלכליאמיתי-
שיטת"תחרותהיופי"הקבועה
בחוקנשענת על הערכ
ות איכותניות ואינה מבטיחה הליך אחיד ויעיל.
4.
מודל הזיכיונות האזוריים אינו מממש עוד את תכליתו ולא תואם את צרכי השווקים –
הנתונים מלמדים כי חלק ניכר מהשידורים בתחנות האזוריות משודרים בסינדיקציות
ובפרסוםארצי,ואינםמבטאיםאתצורכיהקהילותהמקומיותשלשמןנוצרוהתחנות.גם
התרחבות ההאזנה ב-
OTT
ואישורים מסוימים
ש
ניתנו על ידי הרגולטורים, מעידים
כי
ה
מגבלותב
מודלהנוכחיאינ
םתוא
מיםעודאתמבנההשוקואתצרכיהציבור.
חשובלציין
שאין באמור בכדי לטעון שאין מקום לשידור איזורי, ואנו סבורים כי יש לאפשר לתחנות
לשדר גם בדרך של שידור אזורי, אלא –
שאין מקום למגבלות
הכופות
על שחקנים
מסחריים בשוקהרדיו שידור באזור גיאוגרפי מתוחם.
30
עלחשיבותערכםשלהתדריםעמדובפסיקהתקדימיתבהרכבמיוחדשלתשעהמשופטיביתהמשפטהעליון,בבג"צ
1030/99
אורון נ'יושב־ראשהכנסת, פ"דנו)3
, (
640
ס'
18-17
(
2002
" :)
ייחוד זה, של היות הספקטרום האלקטרו־מגנטי
משאב מוגבלומצומצם, עומד ביסודו של הצורך להתערבות רגולטורית מיוחדתבתחום ההֹועדה וההקצאה שלתדרים
לשידוריהרדיו."בהמשך הסק הדין עולה גם ההכרהבחשיבותה של האסדרה על התוכן המהותי-
תוכני.
17
ללא
תיקון אסדרתי
, הכשלים האלה צפויים לה
משך: מבנה השוק הריכוזי יישמר,
משאב התדרים
הציבורי ימשיך להיות מנוצל באופן חלקי
וגם יוקצה באופן אשר אינו מבטיח יעילות. נדרש לפיכך
עדכון
מבנישלהמסגרתהרגולטוריתהמתאים
למציאותהכל
כליתוהטכנולוגיתשלהעתהנוכחית.
3. מטרותהשינוי
מטרת השינוי היא להבטיח כי שוק רדיו ה-
FM
בישראל יפעל לטובת הציבור, תוך שמירה על
עקרונות של
תחרות הוגנת, שקיפות, גיוון ומהימנות.
האסדרה החדשה נועדה ליצור מסגרת
רגולטוריתמודרנית,שתאפשרפעילותעסקיתיעילה,חדשניתושוויוניתיותרביןכלל
הפלטפורמות
תוך שמירה
על האינטרס הציבורי במידע אמיןואיכותי.
בהתאםלעקרונות אלה, מטרותהאסדרההן:
1.
קידוםתחרותוהפחתתריכוזיות-לאפשרכניסתשחקניםחדשים,גיווןעסקיומגווןתכנים
רחב
יותר.
2.
שימוש יעיל ושוויוני במשאב הציבורי של התדרים - להבטיח ניצול מיטבי של תחום
התדריםהמוגבל לטובתהציבור כולו,תוך שקיפותושוויוןגישה.
3.
שיפור השקיפות והאמון הציבורי בהליכי ההקצאה - לקבוע מנגנון הקצאה ברור, אחיד
המבוסס על שיטת מדידה ברורה,המחזקאת אמון הציבורוהגורמיםהמשתתפים.
מטרות אלה ינחו את גיבוש החלופות, בחינתן והמלצת המשרד על הדרך היעילה והמאוזנת ביותר
ליישום הרפורמה.
4. למידהמהעולם
4.1
.
ניהול משאב הספקטרום המוגבל במדינות נבחרות –
מכרזים, חלוקה לאזורים והפרדה
בין זכויות השימוש בתדרלביןהאסדרה
בריטניה
בבריטניה יש רגולטור תקשורת עצמ
אי,
אשר ממומן בעיקר ע"י הגופים עליו הוא מפקח בשם
Ofcom
.
31
רגולטור זה מפקח הן על תחום שידור התוכן -
broadcasting
וגם מנהל את משאב
הספקטרום, תחום שידור הגלי הרדיו -
transmitting
. גם בתחום שידורי הרדיו Ofcom
מבחינים
בין תוכן השידורים לבין השימוש בתדר. כך, בנושא רדיו ובשידורים בכלל יש הוראות טכניות
הנפרדות מן ההוראות הקשורות לשידור תוכן32. תכליתן של הוראות לגבי שימוש בתדר
הן בעיקר
למנוע הפרעות בין הגופים המשדרים בהתנהלותם בספקטרום התדרים. הוראות הקשורות
לשידוריםעצמם
רלוונטי
ו
ת לבמות תקשורת נוספותכגון טלוויזיהוסטרימינג.
31
funded
-
ofcom
-
is
-
leadership/how
-
and
-
ofcom/structure
-
https://www.ofcom.org.uk/about
32
קישור ל-
analog ratio technical code
:
-
https://www.ofcom.org.uk/spectrum/radio
code
-
technical
-
radio
-
equipment/analogue
Digital Technical code
וקישור ל-
:
-
Technical
-
transmitters/DAB
-
and
-
demand/coverage
-
on
-
and
-
radio
-
https://www.ofcom.org.uk/tv
Documents
-
Policy
18
עד 1990
פעל
בבריטניה רדיו אנלוגי בלבד,
אז החלה מדיניות לקידום רדיו דיגיטאלי (
DAB
.)
בבריטניה תחנות רדיו מקבלות רישיונות לתקופה קצובה ונדרשות לבקש הארכה לרישיון בהליך
תחרותי. רדיו דיגיטאלי איפשר התייעלות משמעותית במשאב הספקטרום וקיומם של הרבה יותר
אפיקי שידור במקביל. על מנת לעודד את התעשייה להשקיע ברדיו דיגיטאלי, החל משנת 1996
התאפשר חידוש רישיוןהשימוש בתדרי רדיו אנלוגי AM
ו-
FM
רק אם המבקש משדרבמקביל גם
בטכנולוגיה דיגיטאלית DAB
המכסה לפחות רבע משטח השידור האנלוגי. תמריצים אלה הביאו
לפריסה ושימוש משמעותי ברדיו דיגיטאלי. במקביל, ישנה היערכות לקראת סגירת מערכי משדרי
ה-
FM
אולם טרם הוסכם על מועד33
. לאחרונה בוצע תיקון חקיקה המאפשר הקצאה של רישיון
לרדיו אנלוגי גם במקום בו אין משדר DAB
מתאים.
אולם עדיין, רוב רובם של הרישיונות
שמוענקים הם לרישיונות שידור של רד
יו דיגיטאלי34
. כך, היצע אפיקי השידור הזמינים לשידורי
רדיו הוא רב באופןיחסי.
אוסטרליה
באו
סטרליה יש כ-
300
תחנות רדיו AM
ו-
FM
מסחריות35
לצד תחנות ממלכתיות ורדיו קהילתי
וכן יש רדיו דיגיטאלי בחלק מהאזורים36
. לצורך שידור רדיו או טלוויזיה באמצעות גלים
אלקטרומגנטיים, שחקנים נדרשים לקבל רישיון
שמסדיר את הפעלת הציוד המשדר. גורם בעל
רישיון יכול לשדר בתחומי התדרים המיועדים לטכנולוגיות השונות בהתאם להחלטות רשות
התקשורת37
. במקביל, קיים רישיון נפרד שמסדיר את הפעילות המסחרית של בעל הרישיון ברדיו
או בטלוויזיה38
.
הקצאת תדרים היא בסמכות רשות התקשורת האוסטרלית וזו יכולה להיעשות במכרז,
תחרות
יופי, הקצאה שנקבעה מראש או משא ומתן על מחיר, אשר נקבעים ע"פ שיקולי הרשות39
. ממסמך
מדיניות להמרת תדרי AM
לתדרי FM
עולה כי ישנם מקומות בהם אין מצאי תדרים מספק על
מנתלהעביראתכלהתחנ
ותהמשדרותב-
AM
לשידורב-
FM
.מדיניותהרשותהיאכיעלהשחקנים
הקיימים בשוק ה-
AM
להגיע להסכמה קולקטיבית מראש על סדר התעדוף ופתרון סכסוכים על
ספקטרום. כל זאת כאשר לרשות יש את החובה לשקול שיקולים של יעילות השימוש בתדר40
.
הניסיון מלמד כי הקצאות תדרים חדשות לרדיו FM
במקום בו קיים מחסור התבצע
ו
במכרז
פומבי41
.
33
-
on
-
output
-
radio
-
british
-
protect
-
to
-
needed
-
rules
-
s://www.gov.uk/government/news/new
http
speakers
-
smart
34
ראההתייעצותציבוריתבנושאביטולהחובהלשדרגםברדיודיגיטאלי: -
radio
-
https://www.ofcom.org.uk/tv
renewals
-
licence
-
radio
-
commercial
-
local
-
radio/consultation
-
demand/analogue
-
on
-
and
35
radio
-
communications/radio/commercial
-
technology
-
https://www.infrastructure.gov.au/media
36
communications/radio
-
technology
-
https://www.infrastructure.gov.au/media
37
licences
-
apparatus
-
transmitter
-
https://www.acma.gov.au/broadcasting
38
licences
-
content
-
https://www.acma.gov.au/broadcasting
39
-
radiocommunications
-
approach
-
03/rules/our
-
ttps://www.acma.gov.au/publications/2021
h
2025
-
allocation
-
and
-
licensing
40
-
conversions
-
fm
-
am
-
planning
-
11/guide/principles
-
acma.gov.au/publications/2017
https://www.
areas
-
licence
-
regional
41
דוגמאות: https://www.syn.org.au/history
-
https://www4.austlii.edu.au/au/journals/AUBAUpdateNlr/2004/56.pdf
19
ארה"ב
בארצות הברית משאב הספקטרום מנוהל על ידי ה־Commission Communications Federal
FCC
transmitting
"(
)"
האחראיתהןעלניהולההיבטיםהטכנייםוהקצאתהתדרים(
)
והןעלרישוי
broadcasting
שירותי השידור (
.)
קיימת הבחנה פונקציונלית בין הקצאת הזכות לשימוש בתדרים
לביןרגולציהעלהשידוריםעצמם
.עלה-
FCC
מוטלתהחובהלפתורמצביםשלעודףביקושלתדרים
באמצעות מכרזים תחרותיים (
auctions
)
42
.
בשירותי רדיו
FM
ה-
FCC
מנהלת טבלת הקצאות של אפיקי שידור (
FM Table of Allotments
)
וכל
בקשהלהקמתתחנתשידורבאזורמסויםנדרשתלעמודבכלליהאיתורוההגנהמפניהפרעות43
.
44
במקרים של בקשות מתחרות וב
כלל זה בבקשות להקצאת תדרי
FM, ה-
FCC
נוהגת לפתור את
ההתנגשות באמצעות הליכים ממוסדים -
לרוב מכרזים פומביים או הליכים חלופיים שנקבעו
בתקנות. רישיונות לשידורים ניתנים לתקופה של עד שמונה שנים, ובסיומה מתקיים הליך מוסדר
של חידוש רישיון45
.
הסטנדרט הדיגיטלי הנפוץ הוא ה״Radio HD״ IBOC), On-Channel, (In-Band
שאושר לשימוש
על-ידי ה-
FCC
בתחילת שנות ה-
2000
.
נכון לעתה אין תוכנית חובה לסגירת מערכי השידור
האנלוגיים.
ל-
FCC
סמכויות מוגבלות ביחס לתוכן המשודר, בעיקר בתחומי האיסור על
obscenity
–
חומר
פורנוגרפי חמור ועל indecency/profanity
בשעות בהם ילדים חשופים לשידורים, וכן חובות של
גילוי זהות מפרסמים -
sponsorship identification
ודיווח לציבור. הפיקוח על כך מבוצע ברובו
בדיעבד, וה-
FCC
רשאית להטיל עיצומים בהתאם לצורך46
.
אכיפת כללי אמת בפרסום מתבצעת בעיקר בידי רשות פדרלית נפרדת ה -
Federal Trade
Commission
"(
FTC
)"
47
.
ע"פ
הוראותה-
FTC
הטענותבפרסומותצריכותלהיותנאמנ
ותלאמת,
לא
מטע
ות,
הוגנותוחייבותלהיות מבוססות על ראיות.עבור מוצרים או שירותים ייעודיים מסוימים,
כגון בפרסום מוצרים בריאותיים, מוצרים פיננסיים או פרסומות המופנות לילדים עשויים לחול
כללים נוספים48
money/
-
print
-
to
-
licence
-a-
once
-
https://radioinfo.com.au/news/radio
42
auctions
-
https://www.fcc.gov/about
43
finder
-
allotment
-
https://www.fcc.gov/media/radio/fm
44
קישור למכרז FM
משנת 2004
https://www.fcc.gov/auction/37
, קישור למכרז לרדיו דיגיטלי משנת 2007
:
https://www.fcc.gov/auction/15
45
broadcasting#APPLICATIONBUILD
-
and
-
https://www.fcc.gov/media/radio/public
,בחלק LicensingThe
of TV and Radio Stations
פסקה שניה.
46
broadcasts
-
profane
-
and
-
indecent
-
https://www.fcc.gov/consumers/guides/obscene
47
marketing
-
guidance/advertising
-
https://www.ftc.gov/business
48
business
-
small
-
guide
-
faqs
-
guidance/resources/advertising
-
https://www.ftc.gov/business
20
FCC
המודל האמריקאי משלב רגול
ציה טכנית אקטיבית על משאב הספקטרום (
)
עם פיקוח תוכני
המבוסס על תלונות ואכיפה בדיעבד, ולצידם מנגנוני רגולציה עצמית
וולונטריי
ם. בין הגופים
ה
וולונטריי
ם
נמנים:
National Association of Broadcasters (NAB)
-
-
ארגון המייצג את תחנות
הרדיו והטלוויזיהומקדם
סטנדרטים מקצועיים וולונטריים בתעשייה49
.
Children’sAdvertisingReviewUnit(CARU)
-
-
יחידתבקרהפרסומיתעצמאית
המתמקדתבפרסוםהמופנהלילדיםופועלתבמתכונתשלרגולציהעצמיתבשיתוף
FTC
50
עםה-
.
מדינותנוספות
במדינות אירופ
איות נוספות קיימת הבחנה בין ניהול משאבהספקטרוםלבין רגולציית
השידורים.
בגרמניה למשל, (BNetzA) Bundesnetzagentur
אחראית על הקצאות התדרים במסגרת חוק
Spectrum Ordinance
51
התקשורת (TKG
) ותקנות ניהול הספקטרום "(
")
. במקביל, הפיקוח על
שידור
יהרדיומבוצעבראשובראשונהעל-
ידיגופיםבמדינות(Landesmedienanstalten
)שקיבלו
סמכויות ארציות52
.
בהולנד מתקיים פיצול תפקידי: רשות הספקטרום היא ה-
-RDI (Dutch Authority for Digital
Infrastructure),
האמונה על היתרים ותיאום תדרים לשידורי
FM
ודיגיטל53, בעוד ש-
Commissariaat voor de Media (CvdM)
מפקחת על
השידור
כולל פרסום, רישוי שידור מסחרי
ורישום שירותי VOD
54
.
בניו־זילנד ניהול משאב הספקטרום, תכנון התדרים והקצאותיהם מתבצעים בידי Radio
Spectrum Management (RSM)
יחידה במשרד העסקים, החדשנות והתעסוקה
האמונה על
רישוי, תכנון והגנה מפני הפרעות בספקטרום הרדיו55
. הפיקוח על שידור
י הרדיו
והבטחת עמידה
בתקני אתיקה ודיוק בתוכן מופקד בידי (BSA) Authority Standards Broadcasting
גוף עצמאי
הפועל מכוח חוק השידורים, ומטפל בתלונות הציבור על תוכני רדיו וטלוויזיה, במיוחד בנושאי
הוגנות, איזון, שפה פוגענית ודיוקעיתונא
י56
.
49
https://www.nab.org
50
https://bbbprograms.org/programs/children/caru
51
https://www.bundesnetzagentur.de/EN/Home/home_node.html
52
medienanstalten.de/en
-
https://www.die
/
53
frequency/?utm_source=chatgpt.com
-
radio
-
using
-
https://business.gov.nl/regulation/licences
54
https://www.cvdm.nl
/
55
https://www.rsm.govt.nz
/
56
https://www.bsa.govt.nz
/
21
המודל הניו זילנדי מדגים הפרדה ברורה בין רגולציה טכנית על ספקטרום התדרי
ם
לבין פיקוח
תוכניואתי עלהשידורי
םתוך שמירה על שקיפות הליכי הרישוי והעדפהלרגולציה רכההמבוססת
תלונות ציבורואכיפה בדיעבד.
5.
בחינת
חלופות
מטרת פרק זה היא להציג
חלופות שונות למדיניות שתוכל להתמודד עם הבעיות
שהוצגו
בפרק 2
וזאת לאור מטרות השינוי שהוגדרו בפרק 3
קידום התחרות והפחתת הריכוזיות,: שימוש יעיל
ושוויוני במשאב התדרים, שיפור השקיפות והאמון הציבורי בהליכי ההקצאה וצמצום הנטל
הרגולטורי.
5.1
.חלופתה-0, שמירה על הסטטוס קוו
משמעות של חלופה זו היא המשך מודל הזיכיונות האזוריים בהליכי הקצאה מסוג "תחרות יופי"
ושמירהעלאסדרתהתכניםהקיימת.יתרונההמרכזיהוא
וודאותרגולטוריתלשחקניםהקיימים.
יש לציין שוודאות זו קיימת למעשה גם לשחקנים
המעוניינים לפעול בשוק,
אשר ידעו כי לא צפוי
שינוי מהותי וסיכויים להתמודדעל מקום בונותרנמוך ביותר.
חלופה
זולא
נותנתמענהלבעיותשתוארובפרק2
:
השווקים
האזוריים
יוותרוריכוזיים
והשחקנים
האזורייםיוותרו בנחיתות תחרותית ביחסלשחקניםהארציים.
יישמר המצב בויש
ניצוללא יעיל
של משאבהתדרים
ושיטת ההקצאהתשארלאיעילה.
5.2
.ה
רחבת אזורהזיכיונות
הרחבתאזוריהזיכיוןהקיימיםלשחקניםשוניםתאפשרלשמורעלהמודלהרגולטוריהקיים,לצד
יצירת חפיפה גדולה יותר בין אזורי פעילות, וכך לעודד תחרות מעט אפקטיבית יותר בין הגופים
המשדרים.
כאמור,בהצעת
החוקנכתבכיהרדיוהאזורינועדלתתמענהלצרכיםאזוריים.משמעותהדברהיא
כי שחק
ן מסוים
להלן שחקן א)'(
בעל זיכיון
אמורהי
ה
לראות באזור הזיכיון או בחלק ממנו "אזור
ביקוש" שבו נמצאים הצרכנים
ש
אליהם ממוענים שידוריו. שחקן אחר (שחקן ב') ייחשב כמתחרה
לשחקן א' ככל ששיעור הולך וגובר של צרכנים באזור הביקוש של שחקן א' חשופים גם לתכנים
המשודרים על ידי שחקן ב.' לכן,
אם סברנו
כי שחקן א' פועל בשוק ריכוזי, הרחבת אזור הזיכיון
של שחקן ב'
לתוך שטחו של שחקן א' תאפשר לשחקן ב' להוות רסן תחרותי משמעותי יותר על
שחקן א.'
ניתן אם כן
להרחיב את אזורי הזיכיון של תחנות קיימות כך שיחפפו בחלקם
עם
אזורי התחנות
האחרות,אולחלופיןלחלקמחדשאתמפתהאזוריםכךשתיווצרחפיפהאזוריתמשמעותיתיותר.
יתרונה של חלופה זו הוא שניתן ליישמה במהירות יחסית תוך הישענות על המסגרת החוקית
הקיימת. עם זאת, אין הדבר מביא לשימוש יעיל בתדרים כי אם רק לשיפור קל. כמו כן, מנגנון
ההקצאה הלקוי נותר בעינו.
22
מבחינהתחרותית,מדוברבשיפור
קטן
בלבד.
הנחיתותהתחרותיתמולהשחקניםהארצייםנותרת
עלכנה,וחסמיהכניסהלשוקאינםפוחתים-לשחקניםחדשיםיהיהעדייןקשהמאודלה
יכנסלשוק
(וייתכן שקשה עוד יותר מאשר במצבהקיים, בשלהרחבתהאזורים של השחקנים הקיימים)
לסיכום זוהי אופטימיזציה מוגבלת שאינה מטפלת ב
אופן מלא בכשלי הליבה של שיטת ההקצאה
והריכוזיות
בשוק.
5.3
.
לפעול להקמת מערך רדיו דיגיטאלי -
DAB
.
נ
יתן לבחון את האפשרות להקמת מערך שידורי רדיו דיגיטלי (DAB)
במטרה להגדיל את מצאי
אפיקי השידור ולשפר את ניצול התדרים. בעוד תחום ה-
FM
מאפשר עשרות בודדות של אפיקי
שידור
,טכנולוגייתDAB
מאפשרתשידורשלמספר
אפיקים
הגדולפיכמהעלגביאותומצאיתדרים
נתון.
טכנולוגיית DAB
גם צפויה לשפראת איכות השמע.
ב-
2004
קבעה ממשלת ישראל בהחלטה מס' 2433
כי יש לקדם תחרות ברדיו הארצי, בין היתר
באמצעותהקמתתשתיתלהפצתשידורירדיודיגיטליים57
.בעקבותזאתתוקןחוקהרשותהשנייה
ונקבעה מסגרת רגולטורית להפעלת מערך כזה באמצעות בעל זיכיון שייבחר במכרז. בהמשך לכך,
בשנת 2008
פורסם מכרז להפעלת המערך
, אך לא הוגשו הצעות, ומערך לא
הוקם
בישרא
ל58
.
ככל
הנראה, השחקנים בשוק לא ראוהיתכנות כלכלית במודל זה.
החלמשנת2021
רכבים
ששווקובישראללאחויבובמכשירירדיושקולטיםשידוריםדיגיטאליים59
.
נכוןלהיום,ישחוסרוודאותמשמעותילגביהיקף
ציודהקצההתומךב-
DAB
בישראל,ולכןיידרש
מאמץ ממשלתי משמעות
י לעידוד חדירת הטכנולוגיה, לצדהוצאות תשתית גבוהות.
ואמנם, ללא שינוי במנגנון ההקצאה, ניוותר עם מערכת מכרזים
לא יעילה ועם אסדר
ה
מכבידה
ומיושנת.
לסיכום,
מדוברבשדרוגטכנולוגישאינו
נראהישיםבעתהזו
,ולמצערעלוללהיותיקרמאודואיטי
מאוד
ליישום.
5.4
.צמצוםמספרהתדריםהנמצאיםבידיתחנותהרדיוהארציותוהקצאתןלשחקניםחדשים
כאמור לעיל, חלק מתחנות הרדיו עושות כיום שימוש במספר רב של אפיקי תדרים. תחנות רדיו
ארציות מסוימות מחזיקות בארבעה ואף חמישה אפיקים, ותחנות אזוריות אחדות משתמשות
ביותר
מאפיק תדר אחד60
.
57
קישור להחלטת הממשלה:
https://www.gov.il/he/pages/2004_des2433
58
קישור לשימוע בנושאמשנת 2006
:
/he/pages/0004?fireglass_rsn=true#fireglass_params&clear_tab_id=true
https://www.gov.il
59
באירופה לעומת זאת, החל מדצמבר 2020
כללי האיחוד האירופי קובעים כי על המדינות החברות לקבוע מדיניות
lex.europa.eu/legal
-
https://eur
שכל המכוניות יצוידו באמצעים שיכולים לקלוט שידור רדיו דיגיטאלי. ראה: -
content/EN/TXT/?uri=OJ:L:2018:321:TOC
סעיף303
בע"מ 96
.
60
מספראפיקי השידור המוקצים לכל בעל זיכיון מפורטים בטבלה שבנספח א2
.'
23
ניתןלשקולמדיניותשלצמצוםמספרהתדריםהמוחזקיםבידיתחנותוהקצאתםלגורמיםחדשים
בשוק. תחנות מהן ייגרעו תדרים תוכלנה לשמור על כיסוי באמצעות הפעלת משדרים נוספים
באזורים שבהם ייווצרופערי קליטה, ואילוהתדרים שיתפנו יוקצו לשחקנים חדשים לשםהרחבת
הכיסוי והשירות לציבור.
חלופה זו יוצרת
פוטנציאל להרחבת המגוון,
שכן היא משחררת אפיקי שידור חדשים לשחקנים
נוספים, וניתנת ליישום בזמן קצר יחסית.
עם זאת, אם התדרים שיתפנו יוקצו שוב באותה שיטת
זיכיונות, יעילות ההקצאה לא תשתפר.
בנוסף, נטילת תדרים מתחנות קיימות עלולה לעורר
מחלוקות
משפטיות,ל
הקטיןאתשטחהכיסוישלהשידור
ול
הצריךפריסתמשדריםחדשים
עלמנת
OTT
לה
שלימו גם כאן,.
נטלהאסדרהוה
שונות ביחסל-
נותרים בעינם.
לסיכום, מדובר בצעד משלים היכול
ל
שחרר אפיקי שידור, אך אינו מהווה תחליף לשינוי מבני
במנגנון ההקצאה והאסדרה.
5.5
.
החלופההמועדפת–
מודלרישויתדרים
חדשותחרותכללארצית
(שתפורטבפרק6
להלן)
חלופהזומציעה
פתרוןכולללכשליםהקיימים
.מכרזכספישקוףלתדריםחושףאתערכםהכלכלי
ומקצה את המשאב בידי המפעיל היעיל ביותר. ביטול אזורי הזיכיון יפתח את השווקים לתחרות
כלל-
ארצית,
ויאפשר לשחקנים הקיימים ולשחקנים חדשים להתחרות בכל אזורי
הארץ
לפי
בחירתם.
המודל המוצע יוצר תמריצים כלכליים ברורים להשקעה באיכות, בחדשנות ובשירות לציבור. ככל
שהשוק יהיה תחרותי ופתוח, השחקנים ייטו לבדל את עצמם באמצעות השקעה בתוכן, באמינות
וב
מיתוג
, במקום להסת
מך עלהגנ
ת מודלהזיכיונות האזורי.
מנגנון ההקצאה במכרז כספי חושף את הערך הכלכלי האמיתי של המשאב הציבורי ומעודד את
בעלי הרישיונות למצותו ביעילות, שכן רק גורם הצופה להפיק תועלת כלכלית ממשית יבחר
להשקיע בו. בכך נוצר איזון בין תמריץ עסקי לבין שמירה על אינטרס ציבורי בשימוש מיטבי
בתדרים.
5.5.1
.
עלויות יישום
עלויות היישום והציות למהלך צפויות להיות מתונות בהשוואה לרפורמות רגולטוריות אחרות,
וזאתממספר טעמים:
ראשית, הרפורמה אינה מחייבת שינוי טכנולוגי של תשתיות שידור קיימות ואינה מצריכה הקמת
מערך דיגיטלי חדש כדוגמת DAB
. לפיכך, ההשקעות הנדרשות הן בעיקר מנהלתיות וניהוליות,
לרבותהקמת מערכת רישוםומכרזים, וניתןלממשן בתוך תקציב קיים שלהמשרד.
שנית, עבור השחקנים הקיימים, העלות הישירה של התאמה למודל החדש צפויה להיות נמוכה,
שכןהםאינםנדרשיםעודלתשלוםדמיזיכיוןתקופתיים,
אלארקלעמודבדרישותרישוםבסיסיות
ותשלום חד-
פעמי בגיןהזכותלשימוש בתדר.
24
בנוסףוכפישיוסברלהלן,שחרורהמגבלותהרגולטוריותוהשיפורהתחרותיהצפוייאפשרולהפחית
אתהנטלהרגולטורי עלהשחקנים, ובמקבילאת עלויות הרגולציהעבורהרגולטור.
מנגד,הערכתהתועלותהכלכליותשלהרפורמה-
ובפרטתועלותתחרותיותוצרכניות-
אינהניתנת
לכימותמדויק
בשלבזה.השפעתהתלויהבדינאמיקהעתידית,אשרגורםמכריעבההואהתנהגות
השחקניםהחדשים, אשר טרםהתאפשר להם בכלל לפעול בשוק.
נושא הקושי בכימות השפעותיה של מדיניות תחרותית הוא אחד הנושאים המרכזיים והמורכבים
בכלכלה רגולטורית מודרנית. מחקרים עדכניים מצביעים על כך שאמנם קיימת הסכמה רחבה כי
הפחתת חסמי כניסה ויישום רפורמות המעודדות תחרות מובילים לשיפור ברווחה הכלכלית
הכוללת –
של הצרכנים, היצרנים והחברה כולה –
אך קשה מאוד להצמיד ערך כמותי מדויק
ל
השפעות אלו בשל ריבוי משתנים, תגובות שוק לא ליניאריות והשפעות עקיפות רבות61
.
יחד עם
זאת,קיימתתמימותדעיםלכךשהפחתתריכוזיותועידודכניסתמתחרים–
הואחיוביכמעטתמיד
במונחי רווחת הצרכן, יעילות דינמית וחדשנות.
לאור זאת, אנו סבורים
כי פתיחת השוק למכרזי תדרים שקופים והפחתת חסמי הכניסה
צפויים
להגדיל את מספרהמתחרים,אתמגוון התכנים ואת יעילות השימוש במשאבהציבוריהמוגבל.
האסדרה המוצעת חלה על שידורי רדיו מסחריים בלבד
העושים שימוש בתדרי FM
, בהתאם לחוק
הרשות השנייה. תחנות הפועלות מכוח חוק תאגיד השידור הישראלי
ותחנות גלי צה"ל הפועלות
מכוח חוק גלי צה״ל -
שידורי רדיו של צבא הגנה לישראל (שידורי חסות ותשדירי שירות,)
תשס״ה-
2005
, אינןנכללות במסגרתזו, ולפיכךהרפורמה אינה משפיעה על פעילותן.
6. עיצובהחלופההנבחרת
6.1
.
עקרונות היסוד שלהחלופה הנבחרת –
הפרדה ביןאסדרתהתדר
לאסדרתהתוכן
לאור הבעיות שתוארו בפרקים הקודמים –
ריכוזיות גבוהה בשוקי הרדיו האזוריים, שימוש לא
יעיל במשאב התדרים, מודל זיכיונות שאינו חושף ערך אמיתי של המשאב, והפער הרגולטורי בין
61
להרחבה בנושא זה, להלן מספר
מאמרים העסקים בנושא:
Dalkir,Serdar. “AQuantitativeEvaluationofEffectivenessand Efficacy ofCompetition PoliciesAcross
Countries.” SSRN Working Paper 3362551,2019.
Aghion, Philippe, and Mark Schankerman. “On the Welfare Effects and Political Economy of
Competition-Enhancing Policies.” The Economic Journal, vol. 114, no. 498, Oct. 2004, pp. 800–824.
Oxford UniversityPress.
Banda, Fatsani, Genna Robb, Simon Roberts, and Thando Vilakazi. “Key Debates in Competition,
Capabilities Development and Related Policies: Drawing the Link between Barriers to Entry and
Inclusive Growth.” CCRED Working Paper 4/2015, Universityof Johannesburg, 2015.
Carlton,DennisW.“WhyBarrierstoEntryAreBarrierstoUnderstanding.” NBERWorkingPaperNo.
10577, National Bureau of Economic Research, June 2004.
Roberts, Simon. “Barriers to Entry and Implications for Competition Policy.” CCRED Working Paper
13/2017, University of Johannesburg, 2017.
25
שידורי FM
לשידורי אינטרנט –
מוצע לעבור ממודל הזיכיונות האזוריים למודל מבני חדש,
המבוסס על הפרדה ביןהקצאתהתדרים לבין אסדרת התוכן.
6.2
.מתווה כלכלי-
טכני – הקצאת תדרים במכרז
6.2.1
.
ביטול מגבלה אזוריתוהקצאהפומבית
חלוקתהארץלאזורי ז
יכיונות מביאהלשימוש לא יעיל במשאבהספקטרום, לא תואמת את צורכי
השווקים ופוגעת בתחרות. לפיכך, מוצע לבטל כליל את חלוקת הארץ לאזורי זיכיון ולאפשר למי
שהוקצה לו אפיק שידור, לשדרללא הגבלה רגולטורית על אזורהשידור.
תדרי רדיו הם משאב ציבורי מוגבל. על כן יש לפעול להקצותם לגורם העושה בהם את השימוש
היעילביותר.המודלהראוי
ביותרבמקוםבוהביקושגוברעלההיצעהואמכרזתחרותיושקוף
שבו
הזכותלשימושבתדרניתנתלמציעהגבוהביותר.כךיובטחבהסתברותהגבוההביותרכיההקצאה
FM
שתתקבל תהא יעילה.
לפיכך מוצע להקצות תדרים בתחום ה-
באמצעות מכרז פומבי פתוח
על
המחיר הגבוה ביותר שיוצע בעבורהקצאת התדר.
הסמכותלניהולוהקצאתתדריםנתונהבידיהמשרדמכוחפקודתהטלגרףהאלחוטי.עםזאת,כפי
שצוין בפרק 2.4.3
, האסדרה הקיימת מעניקה סמכויות מקבילות למנהל במשרד התקשורת
ולמועצת הרשות השנייה, שלעיתיםגרמו להשלכות חופפותולפעולות שאינן מתואמות.
כדיליצורבהירותוסנכרוןמוסדי,מוצעלעגןבחקיקהאתההפרדההמבניתביןרגולצייתהתדרים
לאסדרתהתוכן:
•
ניהול המשאב הטכני -
לרבות תכנון ספקטרום, הקצאה במכרז ופיקוח על עמידה בתנאי
הרישיון – יתבצע בידי משרדהתקשורת, כרגולטורהמקצועי לתשתיות אלחוטיות.
•
אסדרת
השידוריםעצמםוהפיקוח
עלהתנהלותגופיהשידור
יהיובידירגולטורהשידורים.
חלוקה זו תמנע כפילויות, תיצור בהירות רגולטורית ותאפשר ניהול יעיל ושקוף יותר של המשאב
הציבורי.
6.2.2
.
הקצאהל-
10
שנים
בשל השינויים המתהווים בביקוש לתדרים ובמבנה השווקים, על הקצאת התדרים
להיות תחומה
בזמן.
למשל, בתחומי התקשורת הסלולרית
נהוג בישראל להקצות את התדרים לתקופה שבין 10
ל-
15
שנים.מכיווןשמצופה משוקהרדיולהיותדינאמי יותרמשוקהסלולר,מוצעלקצובאתמשך
ההקצאהל-
10
שניםלכלהיותר.בתום10
השנים,אפיקהשידוריוצעלציבורמחדשבמכרז–
הליך
תחרותי שקוף.
תנאיהסףלהתמודדותעלהקצאתתדריהיו תנאיםבסיסייםשלכשירותמנהליתובכללזההיעדר
הרש
ע
ה פלילית והתחייבות לעמידה בתנאיהרישיוןותקנות שייקבעו עלידירגולטור השידורים.
6.2.3
.
מנגנוני מעבר והתאמת המודל
יישום המעבר ממודל הזיכיונות האזוריים למודל רישיונות ארציים יתבצע באופן הדרגתי, תוך
שמירהעליציבות רגולטורית,הבטחת רציפות שידור ומניעת זעזועים בשוק.
26
מאגרהתדריםשיוצעבמסגרתהמודלהחדשיתבססבראשובראשונהעלמלאיהתדריםשל
הרדיו
מסחרי - התדרים שיוחזרו למדינה עם סיום תקופות הזיכיון של התחנות המסחריות. לוחות
הזמנים המדויקים לפקיעת הזיכיונות ולשחרור התדרים מפורטים בנספח 1
ב',
הכולל טבלה
מעודכנת של כלל תחנות הרדיו, תדרי השידור שלהן ומועדי סיום תקופת הזיכיון. בהתאם לכך,
צפויההתפנותהדרגתית של אפיקי שידורהחל מדצמבר2025
ועד2029
ועל בסיסזה יגובש מתווה
מכרזיםרב-
שנתישיפורסםלציבור.בנוסף,ייתכןכיניתןיהיהלעשותשימושגםבתדריםמסוימים
המצויים כיום בשימוש של
רדיו ציבורי -
מאחר שתאגיד השידור הישראלי ותחנות גלי צה"ל אינן
כפופות להליך מכרזי, בכוונת המשרד לבחון, בשיתוף
מינהל ההנדסה,
אופטימיזציה של מערך
התדרים הארציים.
צעד זה
עשוי
להרחיב את היצע התדרים הפנויים ולהבטיח ניהול יעיל של
המשאב הציבורי.
ממועד פרסום החוק, מועצת הרשות השנייה לא תוכל עוד להעניק זיכיונות חדשים או להאריך
זיכיונות קיימים. ואמנם, בעל זיכיון לשידורי רדיו אשר תקופת הזיכיון שלו תפוג בתוך 6
חודשים
מיום פרסום החוק, וטרם
הסתיים ההליך התחרותי להקצאת
אפיק שידור, יהיה רשאי לפנות
למועצה בבקשה
להארכת הזיכיון לתקופה נוספת
אשר לא תעלה על שנה. עם סיום תקופת זיכיון,
מסתיימת זכות השידור וההקצאה ש
מכוח
ו
, והתדרים ישובו
למאגר התדרים הציבורי. כך, צפויים
להתפנות בהדרגה אפיקי תדר משמעותיים בשניםהקרובות.
תכנית הקצאות התדרים שתגובש תאפשר רציפות השירות לשחקנים הקיימים וכן תאפשר
לשחקנים חדשים להיערך מראש למכרזים הצפויים ותשמור על רציפות שירות לציבור לאורך כל
תקופת המעבר.
בעלי זיכיונות קיימים יהיו רשאים להתמודד במכרז הפומבי למתן רישיונות חדשים, ובמקרה של
זכייה יוכלו להמשיך ולהפעיל את תחנתם במסגרת הזיכיון הקיים
לפרק זמן מוגבל, עד שישה
חודשים, אשר יאפשר מעבר לפעילות תחת הרישיון החדש, ללא תקופת השבתה. בתקופת החפיפה
ייאכף מנגנון שיבטיחהימנעות מאחזקה כפולה או שימושבמקביל בתדרים.
אתהמכרזהפומביניתןלקייםכמכרזאחדרחבהיקףהכוללאתכללהתדריםהעתידיםלהתפנות,
או בשני מחזורים לכל היותר, כך שכל רצועת תדרים תוקצה בהתאם למועד סיום תקופת הזיכיון
הרלוונטית. מכרז רחב היקף יעניק לשוק ודאות גבוהה באשר למבנה העתידי של השוק ויאפשר
תכנון מוקדם מצד השחקנים הפוטנציאליים, בעוד שמכרז מדורג יאפשר לרגולטור נקודות בקרה
והערכה של השפעתהרפורמהעל רמתהתחרות והמגוון התוכני.
מתווהזהמבטיחרציפותשידורלציבור,שימושיעיל
במשאבהספקטרוםוהסרתחסמיכניסה,תוך
מתןודאות והגנה יחסית לשחקנים הקיימים.
6.2.4
.
מגבלה על ריכוז אפיקי שידור – שלושה לכל היותר
כאמור, תדרי רדיו הם משאב ציבורי מוגבל,
ובפרט תדרים לשימוש רדיו FM
. כיום,
רובם המכריע
FM
של אפיקי השידור הקיימים בתחום ה-
הוקצו לגורמים מדינתיים -
התאגיד וגלי צה"ל, וכן
היצע התדרים הקיים לשימושים מסחריים מצומצם ביותר. בנוסף כאמור, לא התפתח בישראל
שוק של רדיו דיגיטאלי ולא גדלהיצע אפיקיהשידור האפשרייםלשידורי רדיו.
27
כפי שהוסבר בפרק 2.2
התועלת השולית מאפיקי שידור רדיו FM
פוחתת במספר התדרים.
על מנת
לנהל באופן יעיל את ספקטרום התדרים יש לעשות שקלול תמורות (Trade-off
) בין הקצאת אפיק
שידור לגורם מסוים אשר כבר הוקצה לו אפיק שידור לבין גורם אשר לא הוקצו לו אפיקי שידור
כלל. שקלול התמורות הוא בין אחוז הכיסוי הנוסף אשר יכול להשיג בעל זיכיון
לשידורי רדיו
באמצעות אפיק תדר נוסף אשר יסייע לו להגדיל את שיעור הכיסוי משטח המדינה לעומת גורם
אשרלאהוקצו לו אפיקי שידור כלל.
המשרדצופהכיבשלביטולאזוריהזיכיון,יתאפשרלשחקניםקיימיםוחדשיםלהתחרותבאזורים
שבהם לא התאפשר בעבר. כך, על מנת לאפשר למספר גדול ככל האפשר של שחקנים לפעול בשוק
במקביל,
מוצע להגביל את מספר אפיקי התדר אשר יתאפשר לגורם מסוים אחד להחזיק לכדי
שלושה אפיקים לכל היותר, בין במישרין ובין בעקיפין
(כאמור לעיל, לפי עמדת מינהל הנדסה
במשרדהתקשורת, באמצעות שלושה אפיקים אפשרלהגיע לכיסוי של
כ-
95%
משטח
המדינה.)
על
פי עמדת מנהל הנדסה, בדרך זו יתאפשר ל-
10
שחקנים לכל הפחות לפעול בפריסה כלל ארצית
במקביל, רק על בסיססט התדריםהקיים בשידורהמסחרי.
כמותהשחקניםהגדולה שצפויה לפעול בשוקבמקביל מפחיתה מאוד חששות תחרותיים שעשויים
לנבוע מאחזקה צולבת בכלי תקשורת אחרים. מגבלות קשיחות של בעלויות צולבות אף אינן
מקובלות ואינן מומלצות מבחינה תחרותית, ולא נהוג למנוע צמיחה אורגנית של גופים, לרבות
גופים גדולים,לשווקים נוספים, אלא בנסיבותיוצאות דופן.
יחדעם זאת, מגבלות מסוג זה מקובלותהרבה יותר כ"הגנתינוקא"לתקופה מוגבלת, וגםבמקרה
זה, אנו סבורים כי
לצורך
פתיחת השוק והפחתת חסמי כניסה בשלב המעבר, מוצע לקבוע הוראת
שעה ממוקדת המגבילה זמנית את כניסתם של שחק
ני תקשורת גדולים, ידכ ליצור
"חלון
כניסה"
אפקטיבי לשחקנים חדשים וקטנים יחסית. מוצע
כי
יחול
הסדר דומה לזה הקבוע בסעיף 190
להצעת חוק השידורים62, לפיו שחקן
בעל הכנסות העולות על 300
מיליון ש"ח במצטבר משידורי
חדשות בעיתון יומי, אתר אינטרנט או תחנת רדיו, לא יוכל להירשם במרשם ספקי שידור הרדיו,
וכפועל יוצא מכך, לא יוכל להתמודד במכרז על תדרים שיתפנו
בתקופת הוראת השעה. בזמן זה
יתאפשרלגור
מים
קטניםיותר,לרבותגורמיםשאינםפועליםכיוםבתחוםהחדשות,להיכנסלשוק
ולפעול בו,
פרק זמן
לפני
כניסת הגופים הגדולים, שצפויים להיות בעלי יתרונות לגודל ולמגוון
לעומתם.
6.3
.
אסדרת
השידורים והפחתת נטלהאסדרה
אנו סבורים כי יש להפריד בין הקצאת משאב התדר המוגבל לבין האסדרה על הפעילות עצמו של
שידורי רדיו
. יש צורך לקיים מכרז על משאב התדר המוגבל
. הפחתת חסמי הכניסה לתחום תסייע
כאמור
להגדיל את מגוון אפשרויות ההאזנה.
כללי
האסדרה הנוכחיים כוללים הוראות התנהגותיות וכללי פיקוח מקדים אשר משיתים עלויות
ציות
על המפוקחים ועלויות פיקוח על הרשות השנייה.
כללים אלו עשויים להיות רלוונטיים למצב
62
קישורלתזכיר :
https://www.gov.il/he/pages/15052025_3
28
בו ניתן זיכיון לשידור באיזור מסוים, שיוצר לאותו שחקן מעין בלעדיות באותו איזור, אך נראים
כפחו
ת מתאימיםלמודל תחרותי בופועלים שחקנים רביםבמקביל.
כך למשל, ישנם כללים הנוגעים לשידורי התרמה63
, משך זמן הפרסומות המותר, חובת פרסום
מחירון פרסומות וקביעת תנאים ומועדים לשידורן64
. בנוסף, בעלי הזיכיונות מחויבים להעביר
למועצה לוח שידורים שבועי לאישור65. בדוגמה
לזיכיון שהועבר לידי המשרד נקבע כי על בעל
הזיכיון לשדר 24
שעות ביממה בכל ימות השנה66
, להקים מערך טכני הכולל אולפנים, ציוד שידור
וכוח אדם, וכי לרשות שמורה הסמכות לקבוע לבעל הזיכיון שינויים בדרישות איכות, תקנים
ומפרטים טכניים של ציוד בקרהוהקלטה, וכן לקבוע חובות אחזקה של אולפניםוציודהפקה.
המדריך הממשלתיהמפורט של רשות האסדרההממשלתית קובע עקרונות לקביעת היקף הפיקוח
הרגולטוריהראוי. בפרט, בסעיף3.1.2.3
למדריך מוסבר כי כאשרהסיכון הציבורינובע מהתנהגות
ex-
עתידית של הגורם המפוקח, ולא ממאפיינים טכניים או מבניים ש
ל פעילותו, פיקוח מקדים (
ante
)
אינו בהכרח האמצעי היעיל ביותר. במקרים כאלה עדיף לעצב רגולציה הנשענת על אחריות
פנימית, שקיפות ואכיפה בדיעבד ( expost) במקום על אישורים מוקדמים67
.
בהתאם לעיקרון זה, הפיקוח על הפצת תוכני שידור רדיו יכול להתבסס על כלים רכים
ופרופורציונליים יותר -
כגון חובת רישום, מגבלות ממוקדות על בעלויות צולבות, מנגנוני רגולציה
עצמיתואכיפהמרתיעהבדיעבד
.זאת
במקוםמנגנוניאישורמוקדםומעורבותישירהבתוכןעצמו.
לאור האמור, אנו סבורים כי בנסיבות בהן צפויים לפעול שחקנים רבים בשוק במקביל, המסגרת
האסדרתיתהמתאימהלפיקוחעלהזוכיםבמכרזיהתדריםהיאהמסגרתשלכלליהרישוםבהצעת
חוקהשידורים, בהתאמות המתחייבות.
באשר לפעילות חדשותית נציין שברוב הגדול של המקרים כיום, תחנות הרדיו האזוריות אינן
מפעילות מערך חדשות עצמאי, כהגדרתו בהצעת חוק השידורים. ייתכן כי התמריץ ליצירת מערך
מעין זה יגדל במודל החדש, ובמקרים אלו אנו ממליצים שעל השחקנים החדשים שיכנסו לתחום
יחולו חובות אתיקה ושקיפות לאלו שנקבעו בהצעת חוק השידורים. במידה שייקבעו הוראות
מחמירות יותר שיחולו על שחקנים בעלי היקף פעילות כולל גדול בתחום החדשות (פעילות
חדשותית ב"ריבוי במות"), הםיחולו על אותםהשחקניםגם בתחוםהרדיו.
63
כללי הרשות השנייהלטלוויזי
ה ורדיו (אתיקה בשידורי טלוויזי
הורדיו),תשנ"ד-
1994
.
64
סעיפים81
עד 89
בחוקהרשות השנייה.
65כללי הרשות השני
י
ה לטלוויזיהולרדיו (שידוריתכניות רדיובידי בעלרישיון),תשס"ו-
2006
.
66
הוראה זו לאמיושמתבגלי ישראל, עלכן סבירכיישנםחריגים להוראהזו.
67
ראה פרק 3.1.2
במדריך הממשלתי המפורט העוסק באישורים מראש -
https://www.gov.il/he/pages/reg
guide
-
method
29
7. הגדרתיעדיםוקריטריונים
לאחר כניסת האסדרה החדשה לתוקף, המשרד יבחן ויעריך את הצלחת הרפורמה במונחים של
יעילות כלכלית, תחרותיות והפחתת הנטל הרגולטורי. בחינת הקריטריונים תתבצע מדי שנתיים
ועד שש שנים ממועדתחילת יישום האסדרה החדשה, ותתבססעל מדדים כמותיים ואיכותניים.
ניצולמשאבהספקטרום-
מטרתהאסדרההיאלהבטיחאתניצולוהיעילביותרשלמשאבהתדרים
הציבורי
המוגבל.
א.
ייבחנו שיעור התדרים אשר הוקצו במכרז ונכנסו לפעילות שידור
מסחרית. יעד ההצלחה
הוא שניצול התדרים יגיעלכדי100%
מתוך שנה ממועד ההקצאה.
•
מדד: שיעור התדרים שהוקצובמכרזונכנסולפעילות שידור מסחרית.
•
יעד הצלחה:100%
ניצול שלהתדרים בתוך שנה ממועד ההקצאה.
•
מקורנתונים: דיווחי רישוי ופיקוח של משרד התקשורת.
מדדי תחרותיות וריכוזיות -
מטרת האסדרה לעודד כניסת שחקנים חדשים ולצמצם את המבנה
הריכוזי שמאפייןאת שוקי הרדיו האזוריים.
ב.
כניסתשחקניםחדשים:ייבחןמספרגופיהשידורהמסחרייםהחדשיםהמחזיקיםבאפיק
תדר שהוצ
ע
במכרז אשרלא היו קיימיםלפני הרפורמה.
•
יעד הצלחה: כניסת מספר משמעותי של
שחקנים חדש
ים אשר יגדילו את המגוון ואת
רמת
התחרות בשוק
ג.
שינוי המבנה
תחרותי באזורי הזיכיון הישנ
ים -
תיבחן מידת פתיחת האזורים לשוק
תחרותי באמצעות בחינת מספר האזורים הגיאוגרפיים בהם פועלים
מספר
גופי שידור
מסחריים ללאמגבלה מבנית כפי שהייתה בעבר.,
•
מדד1
: מספרהאזוריםלשעבר שבהםפועלים לפחות שני גופי שידור מסחריים.
•
יעדהצלחה1
:גידולבמספרהשחקניםהפעיליםברובאזוריהזיכיוןלשעברתוךשלוש
שנים.
•
מדד2
:מספראזוריהזיכיוןלשעברשבהםפועליםלפחותארבעהגופישידורמסחריים
פעילים.
•
יעדהצלחה2
:
לפחות5
אזוריםשבהםפועליםארבעהשחקניםמסחרייםלפחותבתוך
5
שנים מתחילתיישוםהרפורמה.
ד.
אפקטיב
י
ותמגבלתהריכוזיות:
ייבחןמספרהגופיםהמסחרייםהמחזיקיםבמספר אפיקי
).
התדרהמרבי (שלושה אפיקים, בהתאםלסעיף6.3.1
•
יעד הצלחה: שמירה על רמהנמוכה של ריכוזיותהמעידהעל אפקטיביותהמגבלה.
30
ה.
אפקטיביות "חלון הכניסה"
לשחקנים חדשים:
ייבחן אחוז התדרים שהוקצו במהלך
תקופת ההגנה לגופי שידור שאינם עונים להגדרת "שחקן חדשות גדול"
(בהתאם לסעיף
6.3.3
).
•
יעד הצלחה: שמירה על הקצאה ממוקדת לגופים קטנים וחדשים, המעידה שהוראת
השעההשיגה את מטרתה.
משרדהתקשורתיפרסםאחתלשלוששניםדוחמעקבפומבישיסכםאתיישוםהרפורמה,יבחןאת
עמידתהשוק במדדים אלה ויציעעדכוני מדיניות ככל שיידרשו.
בנוסף, כעבור
שש שנים ממועד תחילת יישום האסדרה, תיערך בחינה מחודשת של המודל.
הבחינה תכלול הערכת עמידה
ביעדי הרפורמה, בחינת השפעתה על רמת התחרות וה
מגוון
בשוק,
ועלהיקףהנטלהרגולטוריבפועל.
עלבסיסממצאיהבדיקה,ישקולהמשרדהאםנדרשעדכוןנוסף
שלהאסדרה או תיקון של מנגנוני הפיקוח והאכיפה.
הדוח יפורסם לציבור באתר משרד התקשורת, ויכלול ניתוח מפורט של עמידת המדדים, המלצות
מדיניות עדכניות ותיעוד של צעדי האכיפה שננקטו. בכך יישמר עקרון השקיפות והאחריות
הציבורית שלהרגולטור כלפי השוק והציבור.
31
נספח1
נספח 1
א'– מפת אזוריהזיכיון ע"פ כללי הרשות השנייה
32
נספח 1
ב'- תחנות רדיו אזורי- אזוריהזיכיון, מועדפקיעה
ומספר אפיקי שידור
מספר
מועד
אפיקי
הארכה
פקיעת
תדר
התחנה אזורהזיכיון
מספר:
זכיון
1 רדיו קול היםהאדום אילת רביעית
1.7.28
2
2 רדיו חיפה חיפה והמפרץ רביעית
1.8.28
2
3 רדיו ללאהפסקה-
103
גוש דן רביעית
1.8.28
2
4 רדיוס השרון רביעית
1.9.28
2
5 רדיו דרום נגב רביעית
1.10.28
3
קהלחרדי, אזור
6 רדיו קול ברמה
התיכון רביעית
10.3.29
4
7 רדיוירושלים ירושלים רבתי רביעית
1.9.29
2
רדיו תשעים-
אמצע
8
הדרך עמקחפר רביעית
1.11.29
2
9
רדיו ת"א גוש דן שלישית
1.12.25
2
10
רדיו אקו 99
השרון שלישית
6.12.25
1
11
רדיו צפון הגלילוהגולן שלישית
1.2.26
2
12 רדיו קולרגע העמקים שלישית
1.2.26
3
13 רדיולב המדינה שפלתיהודה שלישית
1.2.26
3
14 רדיו גליישראל יהודהושומרון שלישית
1.1.28
3
שפהערבית, אזור
15 רדיו א-שמס
הצפון ראשונה
24.7.27
2
שפהערבית, אזור
16 רדיו נאס
הצפון ראשונה
7.1.28
3
17 רדיו קול חי קהל דתי, המרכז ראשונה
2.7.29
3
נספח 2– הזיכיונות הראשוניםלהפעלתהרדיוהאזורי
ביןהשנים1997-1995
הוקמו13
תח
נותאזוריות,כמפורטבטבלהלהלן.תחנהמסחריתנוספתקמה
בתקופהזו–
תחנתרדיו2000
–
אשרשידרהבשפההערביתבאזורהצפוןוהעמקים.תחנהזונסגרה
בשנת2000
עם תום תקופת הזיכיון הראשונה, נוכח קשיים כלכליים בהם הייתה מצויה.,
תחנות רדיו אזורי – מכרזי הגלהראשון
שם התחנה אזורהזיכיון שנת מתןהזיכיוןלראשונה
רדיו צפון הגלילוהגולן
1997
רדיו
קול רגע העמקים
1996
רדיוחיפה חיפה והמפרץ
1995
רדיואמצע הדרך עמקחפר
1996
אקו99
לשעבר: רדיוהשרון)( השרון
1996
רדיוס השרון
1995
רדיו תלאביב גוש דן
1996
רדיוללא הפסקה גוש דן
1995
רדיולבהמדינה שפלתיהודה
1997
33
רדיו ירושלים ירושלים רבתי
1995
רדיו דרום נגב
1995
רדיו קולהיםהאדום אילת
1995
רדיו קולחי קהל דתי, המרכז
1996
68
בשנים שלאחר מכן, ערכה המועצה מכרזים לתחנות רדיו ייעודיות חדשות לקהל החרדי והערבי,
ותחנה באזור יהודהו
שומרון.תחנות אלה מפורטות בטבלה
להלן.
תחנות הרדיוהאזורי – מכרזיהשלמה לגל הראשון
שם התחנה אזורהזיכיון שנת מתןהזיכיוןלראשונה
רדיוא-שמס שפהערבית, אזור הצפון
2003
רדיו קול ברמה קהלחרדי, אזור התיכון
2009
גליישראל יהודהושומרון
2012
רדיונאס שפהערבית, אזור הצפון
2020
נספח 3–
תחנות הרדיו בשידור הציבורי
מפעיל תחנה תוכן הערות
כאן
החליפה את רשת א' אשר הייתה תחנתהרדיו
תרבות תרבותישראלית
הראשונה בישראלוהיחידה שפעלה עד שנת 1962
כאן ב' אקטואליה
החליפה את רשת ב' אשר קמה בשנת 1962
החליפה את רשת ג' אשר קמה בשנת1976
. משנת
כאן גימל
מוזיקהישראלית
1997
משדרת
מוזיקהישראלית בלבד
כאן קול
מוזיקה קלאסית
החליפה את קול המוסיקה אשר קמה בשנת 1983
המוזיקה
התאגיד
כאן 88
מוזיקהלועזית
החליפהאת FM
88
אשר קמה בשנת 1995
רדיו
רדיו בשפה
החליפה את קול ישראל בערבית אשרהחלה לפעול
מכאן
הערבית
בשנות ה-
50
'
כאן
תכני יהדות
החליפה את רשת מורשת אשר קמה בשנת 1999
מורשת
ותרבות יהודית
כאן
שפות זרות, בעיקר
החליפה את רשת רק"ע אשר קמה בשנת 1991
רק"ע
רוסית ואמהרית
גלי
משרד
החלה לפעול בשנת 1950
צה"ל אקטואליה
הביטחון
גלגלצ מוזיקה
החלה לפעול בשנת 1993
68
תחנת רדיו קול חי קיבלה זיכיון לראשונה בשנת 1996
. בשנת 2003
ערכה המועצה מכרז חדש לשידורים לקהל דתי-
חרדי באזורנרחב יותר,אשר גם בוזכתהתחנתרדיו קול חי.
34