חומר רקע
דוח
מבקר המדינה
|
אייר התשפ״ב |
מאי 2022
נושאים מערכתיים
הפיקוח על טוהר
הבחירות לכנסת
ה-
24
הפיקוח על טוהר הבחירות לכנסת ה-
24
ה
דוח
מבקר המדינה |
אייר התשפ״ב |
מאי 2022
|הפיקוחעלטוהרהבחירותלכנסתה-תקציר
הפיקוח על טוהר הבחירות לכנסת ה-
24
סעיף 4
לחוק-
יסוד: הכנסת קובע כי הכנסת תיבחר בבחירות כלליות, ארציות, ישירות, שוות,
חשאיותויחסיות.אחתמהתכליותהעומדותביסודהוראותחוקהבחירותלכנסתוביסודסמכותה
של ועדת הבחירות המרכזית היא השמירה על טוהר הבחירות, דהיינו שמירה על הליך בחירות
תקין והוגן שאינו מאפשר, ככל שניתן, מניפולציות ושינויים העלולים לפגוע בזכות היסוד
של
הפרט לבחור ולהיבחר במסגרת ההליך הדמוקרטי. הבחירות לכנסת עומדות ביסוד אופיו
הדמוקרטי של המשטר בישראל, וועדת הבחירות המרכזית לכנסת היא הגוף האחראי לביצוען.
תפקיד הוועדה הוא לשמור על ניהול תקין ויעיל של הבחירות כדי להבטיח את מימוש רצון
הבוחר.
24
51
4
114%
18%
פי
מיליון ש״ח
הגידול במספר
עלותהפעלתמערך
שיעור הגידול בהוצאות
מכלל ועדותהקלפי
המפקחים על טוהר
הפיקוח על טוהר
על העסקתמפקחים
שהוגדרו"קלפיות
הבחירות בתוך שנה
הבחירותלכנסת ה-
24
ועל תפעול מערך
רגישות" פעלוללא
וחצי (בין מערכות
הפיקוח בתוך שנה
מפקח ביום הבחירות
הבחירותלכנסת ה-
22
וחצי (בין הבחירות
לכנסתה-
24
ולכנסתה-
24
)
לכנסתה-
22
לבחירות
לכנסתה-
24
)
19.3
0.08%
34%
רק7%
מיליון ש״ח
העלותהכוללתשל
שיעור הקלפיות
מהמפקחים במערכת
מהקלפיותשבהן
רכישתמצלמות גוף
בבחירותלכנסתה-
24
הבחירותלכנסת ה-
24
נדרשה בדיקת עומק
לצורכי הפיקוח על
שבהןנעשהשימוש
לא הצליחולעשות
בשל חשש לפגיעה
טוהר הבחירותבשלוש
בתצלומיםלצורכי
שימוש באפליקציה
בטוהר הבחירות
מערכות
בחירות
חקירות המשטרה
שיועדהלדיווחעל
נבדקו בעקבות הדיווח
פגיעה לכאורה בטוהר
של מערך
הפיקוח
הבחירות
|
171
|
הפיקוח על טוהר הבחירות לכנסת ה-
24
פעולות הביקורת
בחודשים יוני עד אוקטובר 2021
בדק משרד מבקר המדינה את נושא הפיקוח על טוהר
הבחירות לכנסת ה-
24
. בבדיקה נבחנו הנושאים האלה: הליך קבלת ההחלטות לשם
הקמת מערך פיקוח על טוהר הבחירות; הגנה על פרטיות המצביעים ואבטחת תוצרי
הצילום; הפעלת מערך הפיקוח בשלוש מערכות בחירות לכנסת; שלמות המידע על אודות
חשדות לפגיעה בטוהר הבחירות; אפקטיביות מערך הפיקוח. הביקורת נעשתה בוועדת
הבחירות המרכזית. בדיקות השלמה נעשו במשטרת ישראל, במשרד המשפטים ובמגן דוד
אדום.
תמו
נת ה
מצב העולה מן הביקורת
הליך קבלת החלטות לשם הקמת מערך פיקוח על טוהר
הבחירות -
בין הבחירות
לכנסת ה-
22
לבחירות לכנסת ה-
24
גדלה פי שלושה ההוצאה הכוללת של הוועדה בכל
הקשור להפעלת מערך הפיקוח על טוהר הבחירות (מ-
17
מיליון ש"ח ל-
51
מיליון ש"ח.)
בבחירות לכנסת ה-
22
-
המטה המינהלי של הוועדה לא הציג לפני נשיאות הוועדה נתונים
המבססים את הקביעה
בדבר מספר המפקחים שיוצבו בקלפיות, כגון ממצאי מיפוי קלפיות
שבהןישסיכוןלפגיעהבטוהרהבחירותומספרהקלפיותשלדעתהמטההמינהליישלהציב
בהן מפקחים, ולא הציג את העלות הכוללת של מערך הפיקוח, לרבות את עלות הכשרת
המפקחים, קודם שקיבלה נשיאות הוועדה החלטה להציב 1,500
מפקחים בזמן ההצבעה ו-
,000
3
מפקחים בזמן הספירה, בעלות כוללת של 17
מיליון ש"ח ;
בבחירות לכנסת ה-
23
-
במסמכי המטה אשר גובשו בידי המטה המינהלי של הוועדה לצורך קבלת החלטות בדבר
מספר המפקחים שיוצבו בקלפיות בבחירות לכנסת ה-
23
לא נכללה מלוא תשתית המידע
שעשוי
להיות רלוונטי לקביעת מספר המפקחים שיוצבו בקלפיות;
בבחירות לכנסת ה-
24
-
לגבי שתיים מחמש החלופות שגיבש המטה המינהלי של ועדת הבחירות להפעלת מערך
הפיקוח לא הוצגו עלויות כוללות. כמו כן, המטה לא הציג לחברי הנשיאות את כל המידע
והמסקנות שהיו בידיו, אף שהם רלוונטיים להחלטהבדברהפעלתמערךהפיקוח: לאהוצגו
העלויות של ארבע מחמש החלופות שגיבש המטה המינהלי, לרבות חלופה א' שענתה על
צורך שהעלו חברי הנשיאות -
צילום בכל הקלפיות; לא הוצגו מסקנות צוות הפקת הלקחים
של הוועדה, ולפיהן מודל הפיקוח שהנהיגה בבחירות לכנסת ה-
23
השיג את מטרותיו
העיקריות -
הבטחת אמון הציבור בהליך הבחירות ושמירת טוהר הבחירות; לא הובאו לפני
הנשיאות נתונים שהיו בידי המטה המינהלי של הוועדה על הפחתת מספר אירועי טוהר
הבחירות בין הבחירות לכנסת ה-
22
ובין הבחירות לכנסת ה-
23
.
ההסדרה המשפטית של צילום בחדרי הקלפי - לאחר הבחירות לכנסת ה-
24
(במרץ
2021
) לא החל המטה המינהלי של ועדת הבחירות המרכזית לקדם את ההסדרה של
|
172
|
ה
דוח
מבקר המדינה |
אייר התשפ״ב |
מאי 2022
|הפיקוחעלטוהרהבחירותלכנסתה-תקציר
מערך הפיקוח על טוהר הבחירות ואת הצבת המצלמות בוועדות הקלפי במסגרת חקיקה.
לפיכך במועדסיוםהביקורתעדיין לאהוסדרההיתרלהשתמשבצילוםחזותיבחדריועדות
קלפי
בחקיקה ראשית או בחקיקת משנה מכוח הסדרה מפורשת בחקיקה ראשית.
בעלי תפקיד המוסמכים לצלם בחדרי הקלפי - עלה כי ב-
50
קלפיות (18%
) מתוך
מדגם שערך משרד מבקרהמדינה של 283
קלפיות רגישות, לא היה מפקח ביום הבחירות
לכנסת ה-
24; מתוכן ב-
13
קלפיות (26%) ספירת הקולות צולמה בוודאות; ב-
16
קלפיות
(
32%)ספק אםספירתהקלפיותצולמה;וב-
21
קלפיותלא צולמה ספירתהקולות(42%
.)
זאת, למרות החלטתו של יו"ר ועדת הבחירות, ולפיה רק מפקח שעבר הכשרה ייעודית
רשאי לצלם בחדר הקלפי. לפיכך, הלכה למעשה, בבחירות לכנסת ה-
24
נעשה שימוש
במצלמות בקלפיות הרגישות על ידי גורמים אחרים (מקרב המזכירים -
לדברי הוועדה)
שלא הוסמכו לכך לפני יום הבחירות.
אבטחת תוצרי הצילום
-
בבחירות לכנסת ה-
22, ה-
23
וה-
24
לא תיעדה הוועדה את
העברת חומרי הצילום למשטרה, כנדרש על פי נהליה. היעדר תיעוד שיטתי מעורר חשש
שהוועדה אינה עוקבת אחר שמירתם והשמדתם של כלל חומרי הצילום, כנדרש על פי דין.
גיוס והעסקת מפקחים - על אף הגידול הניכר במספר המפקחים בין הבחירות לכנסת
24
ה-
22
לבחירות לכנסת ה-
24
(פי ארבעה) והגידול הניכר עקב כך בעלויות מערך הפיקוח
פי שלושה)( –
בבחירות לכנסת ה-
24
לא נכח מפקח טוהר בחירות ב-
18%
מהקלפיות
שהוועדה עצמה הגדירה כקלפיות רגישות בהיבט של טוהר הבחירות. לצד ההצבה
הנרחבת
של מפקחים ברובן המכריע של הקלפיות, דווקא בקלפיות שבהן נדרש פיקוח
ביתר שאת שיעור הקלפיות שמהן נעדר מפקח היה גבוה מהממוצע (18%
ו-
12%
,
בהתאמה).
רכש שירותים ומוצרים לצורך הפעלת מערך הפיקוח בבחירות לכנסת
ה-
24
-
לצורך הבחירות לכנסת ה-
22, לכנסת ה-
23
ולכנסת ה-
24
רכשה ועדת הבחירות המרכזית
15,500
מצלמות במצטבר (לרבות 12,350
מצלמות שנרכשו לקראת הבחירות לכנסת ה-
24
) עבור מערך הפיקוח על טוהר הבחירות בעלות כוללת של 19.3
מיליון ש"ח. בפועל,
נדרשו הלכה למעשה כ-
13,240
מצלמות לקלפיות רגילות שפעלו ביום הבחירות, כ-
2,200
פחות ממספרהמצלמות שנרכשו; הוועדה רכשה מערכת ממוחשבת לניהול דיווחי מפקחי
טוהרהבחירותביוםהבחירות(מערכתאייל)חודשלפנייוםהבחירותלכנסתה-
24
בפועל,.
34%
מהמפקחים לא הצליחו להתקשר עם המערכת באמצעות אפליקציה ייעודית לכך;
הוועדה לא פרסמה את ההחלטות של ועדת המכרזים ושל ועדת הפטור המשרדית בדבר
רכש מצלמות הגוף ורכש מערכת אייל בפטור ממכרז, כנדרש בתקנות חובת המכרזים;
הבקרה המדורגת שיצר המחוקק לצורך אישור התקשרויות בפטור ממכרז לא התקיימה
בעת שאושרו התקשרויות לרכישת מצלמות ומערכת אייל.
שלמות המידע על אודות
חשדות לפגיעה בטוהר הבחירות
-
המידע במערכות
הממוחשבותשלהוועדהבנוגעלטיפולבחשדותלפגיעהבטוהרהבחירותהיהחסר.נמצא
חסר בכרבע מהדיווחים שהטיפול בהם הסתיים בבחירות לכנסת ה-
22
, בכשליש
מהדיווחים שנסגרו בבחירות לכנסת ה-
23
ובכמעט 40%
מהדיווחים שנסגרו בבחירות
לכנסת ה-
24
.
|
173
|
הפיקוח על טוהר הבחירות לכנסת ה-
24
אפקטיביות מערך הפיקוח
-
נתונים שהועלו בביקורת מעידים על אינדיקציות לצורך
בבדיקת אפקטיביות מערך הפיקוח על טוהרהבחירות. לדוגמה, רק ב-
7%
מהקלפיות (56
מ-
799
קלפיות) נדרשה בדיקת עומק עקב דיווח של מערך הפיקוח; הוועדה העבירה
למשטרה תצלומים לצורך חקירת חשדות לפגיעה בטוהר הבחירות לכנסת ה-
24
ב-
10
קלפיות (0.08%
מכ-
13,240
הקלפיות). במשך כשנה -
פרק הזמן שבין הבחירות לכנסת
ה-
23
לבחירות לכנסת ה-
24
-
לא בדקה הוועדה את אפקטיביות מערך הפיקוח בשתי
מערכות הבחירות הקודמות, ואף לא החלה בבדיקה כזאת. ההחלטה להגדיל את היקף
המפקחים כאמור בין שתי מערכות הבחירות פי 2.6
התקבלה אפוא שלא על סמך בדיקת
אפקטיביות המערך שפעל.
בשנים 2019
-
2021
התקיימו בישראל ארבע מערכות בחירות. מערכת הבחירות לכנסת
ה-
24
התקיימה בעיצומה של מגפת הקורונה וחייבה היערכות מתאימה, לרבות תוספת
קלפיותוצמצוםמספרהבוחריםהמרביבקלפי.משרד מבקרהמדינהמצייןלחיוב אתעצם
הצלחת ועדת הבחירות המרכזית לקיים את הבחירות לכנסת ה-
24
בעיצומה של מגפת
הקורונה.
עיקרי המלצות הביקורת
מומלץשהמטההמינהלי
שלועדתהבחירותהמרכזיתיציגאתהנתוניםהרלוונטייםשבידיו
לפנייו"רהוועדה,ובמידתהצורךגםלפנינשיאותהוועדה,לרבותנתוניםעלעלותההצעה
המובאתלפניהם,בבואםלדוןבשאלה אםלאשרתוספתכוחאדם,ואםכן-
באיזההיקף,
לפני קבלת ההחלטה בנושא.
על המטה המינהלי
של ועדת הבחירות המרכזית ליישם את החלטת יו"ר ועדת הבחירות
כתשתית מחייבת להיתר שימוש בצילום חזותי בוועדות הקלפי, ולקיים עבודת מטה
המבוססת על מידע מקיף ומומחיות במגוון תחומים, תוך היוועצות בכלל הגורמים
הרלוונטיים,לצורך קביעתמכלולההסדריםהנדרשים להסדרהחוקיתמפורשתשל נושא
הפיקוח והצילום בוועדות הקלפי, בין בחקיקה ראשית ובין בחקיקת משנה.
מומלץשוועדתהבחירותהמרכזיתתנהלתיעודשיטתיותעקובאחרחומריצילוםשהועברו
למשטרה, ובכלל זה תפעל לשמירה ולהשמדה של חומרי הצילוםמוועדותהקלפי כנדרש
על פי הדין.
מומלץ כי
ועדת הבחירות המרכזית תבחן את מידת הצורך בהצבת שני מזכירים ומפקח
בכל קלפי, בשים לב לעלות הצבתם הכוללת בקלפיות ולצורך בהם על פי היקף
האירועיםשבהםעלוחשדותלפגיעהבטוהרהבחירותבמערכות בחירותקודמות.כמוכן,
מומלץ כי הוועדה תבחן חלופה של הצבת שני מזכירים ומפקח בקלפיות רגישות, שבהן
|
174
|
ה
דוח
מבקר המדינה |
אייר התשפ״ב |
מאי 2022
|הפיקוחעלטוהרהבחירותלכנסתה-תקציר
הםנדרשיםביתרשאת,ותפעללאיושמלאשלהתפקידיםבקלפיותהרגישות,קודםלאיוש
קלפיות אחרות.
על ועדת הבחירות המרכזית לתת עדיפות להתקשרות במכרז, ככל הניתן, גם כאשר
התקנות מאפשרות התקשרות בפטורממכרז. כמו כן על ועדת הבחירות המרכזית לפרסם
החלטות על התקשרויות בפטורממכרז בהתאם לתקנותחובתהמכרזים. עוד מומלץ שיו"ר
ועדת הבחירות המרכזית יקבע מדרג סמכויות בין ועדות הרכש השונות וכן דרך פעולה
שתבטיח קיום תהליכי בקרה המפצים על ההחלטה לאפשר רכש בפטור ממכרז.
מומלץ שהוועדה תיערך מבעוד מועד לניהול מערך הפיקוח במערכות בחירות בעתיד כדי
להבטיח איסוף דיווחים מלא ושיטתי ממערך הפיקוח, אם אומנם יוחלט להפעילו. עוד
מומלץכיהוועדהתבחןאתאפקטיביותמערךהפיקוחעלטוהרהבחירות,קודםשתתקבל
החלטה אם להפעיל מערך דומה בבחירות הבאות ובאיזה היקף.
מספר המפקחים על טוהר הבחירות,תקציב ועדת הבחירות
המרכזית (על שינוייו) וההוצאה הכוללת לצורך הפעלת מערך
הפיקוח על טוהר הבחירות -מהבחירות לכנסת ה-
22
בשנת
24
2019
עד לבחירות לכנסת ה-
24
בשנת 2021
על פי נתוני ועדת הבחירות המרכזית, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
|
175
|
הפיקוח על טוהר הבחירות לכנסת ה-
24
ס
יכום
הביקורת העלתה ליקויים בעבודת המטה המינהלי של ועדת הבחירות המרכזית בהיבטים שונים
של הפעלת מערך הפיקוח על טוהר הבחירות, ובהם ליקויים אלו: המטה המינהלי לא החל
לקדםהסדרהבחקיקהבכלהקשורלמערךהפיקוחולהצבתמצלמותבוועדותהקלפי;בבחירות
לכנסת ה-
24
גורמים
לא מוסמכים עשו שימוש במצלמות בחדרי הקלפי. הועלו ליקויים גם
בהפעלת מערך הפיקוח: לצד ההצבה הנרחבת של מפקחים ברוב הגדול של הקלפיות, דווקא
בקלפיות שבהן נדרש לפקח ביתר שאת שיעור ההצבה היה נמוך מהממוצע; 34%
מהמפקחים
לא הצליחו לעשות שימוש באפליקציה ייעודית שבאמצעותה מועברים דיווחים על חשדות
לפגיעה בטוהר הבחירות; בשל המידע החסר במערכות הממוחשבות של ועדת הבחירות
המרכזית (כ-
40%
מהדיווחים) נמנעה האפשרות לדעת באיזו מידה הטיפול של הוועדה בחשדות
לפגיעה בטוהר הבחירות היה ממצה ואם אומנם כל המקרים הטעונים בדיקות עומק נבדקו
כנדרש. לצורך קבלת החלטות בעתיד בנוגע לשאלה אם נדרש להקים מערך פיקוח על טוהר
הבחירות, ואם כן, מהו ההיקף הראוי -
ראוי לבדוק בדיקה מקיפה את אפקטיביות המערכים
שפעלו בבחירות לכנסת ה-
22, ה-
23
וה-
24
, ולבחון אותה בהתחשב בעלויותיהם. מוצע כי עיקרי
הנתונים והמסקנות ישמשו בעתיד את ועדת הבחירות, לכשתידרש לקבל החלטות על מערך
הפיקוח בתחום טוהר הבחירות.
|
176
|