חומר רקע
ד ו ח מ ב ק ר ה מ ד י נ ה
ההיערכות להגנה על
מתקנים חיוניים מפני
טילים, רקטות ואיומים
אוויריים נוספים -
ביקורת
מעק
ב
▪ כסלו
▪
▪
התשפ"
ו
דצמ
בר
2025
מבקר המדינה
2
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות
ואיומים אוויריים נוספים- ביקורתמעקב
מבוא
בשנת 2020
פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא "ההיערכות להגנה על המתקנים
החיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים"
( 1
להלן -
הדוח הקודם או הביקורת
הקודמת).
מדינת ישראל נתונה לאיום נרחב של
טילים, רקטות, כלי טיס מאוישים מרחוק (להלן -
כטמ"ם)
תוקפים ורחפני נפץ (להלן-
איומים אוויריים).
מערכות ההגנה האווירית (להלן -
הגנ"א) שמפעיל צה"ל ליירוט
האיומים האוויריים:
מערכת כיפת ברזל, מערכת קלע דוד ומערכת חץ. מערכות ההגנ"א
אינן נותנות מענה
הרמטי
להתמודדות עם האיומים, ועל כן נדרשים אמצעים נוספים להגנה על
התשתיותהחיוניות.
המיגון הפיזי2:
שכבתהגנהפסיביתשנועדהלתתמענהמפניהדףורססבעת
פגיעה
קרובה""
ובמקריםמסוימיםמפניפגיעהישירה
שלאיו
םאווירי
שלאיורטבאמצעותמערכותההגנ"א(להלן
-
מיגון או מיגון פיזי).
קיימים אמצעים נוספים ומשלימים להגנה על המתקנים החיוניים
ובהם:
פיזור גיאוגרפי, יתי
רות3.
מלחמת חרבות ברזל שפרצה בשבעה באוקטובר 2023
המחישה את הצורך המוגבר של מעהב"ט
בהגנה על מתקנים חיוניים.
מתחילת המלחמה ועד תחילת אוקטובר2024
שוגרו לעבר מדינת
ישראל יותר מ-
26,000
איומים אוויריים4.
לאחרמועדסיוםהביקורת,בלילה-
13
ביוני2025,החלהמתקפתפתעשלמדינתישראלעלאיראן
-מבצע"עםכלביא".המבצענמשךעדה-
24
ביוני2025,ובמהלכושיגרהאיראןמעל ל-
500
טילים
בליסטייםוכ-
1,000
כטמ"מיםלעברמטרותאזרחיותוצבאיות.מרביתהאיומיםהאווירייםיורטו
אךחלקםפגעו בנפש, במבנים, בתשתיות וגרמו לנזק רב.
פעולות הביקורת
באוגוסט 2020
פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא "ההיערכות להגנה על מתקנים
חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים
". הביקורת נערכה
בחודשים ספטמבר
2017
עד אפריל 2019
,
לסירוגין, ובה נבדקו בין היתר ההיערכות של משהב"ט למיגון המתקנים
החיוניים בגופים מסוימים מפני
ה
איום האווירי; פעילות המטה לביטחון לאומי (להלן -
המל"ל)
בנושא; ו
היבטים הנוגעים ל
תשתית החוקית בעניין האחריות להגנה על
מתקנים החיוניים, תוך
מתן דגש עלהמיגוןהפיזי שלמתקנים אלה5.
1
מבקר המדינה, דוח שנתי 70
ג (2020
), "ההיערכות להגנה על המתקנים החיוניים מפני טילים, רקטות
ואיומים אוויריים."
2
מיגון פיזי - מיגון באמצעות שכבות העשויותמחומרים שונים.
3
יכולתנוספת עלהנדרש לפעולה תקינה של מתקן.
4
לפינתוני אתר צה"ל במרשתת,נכון ל-
2.10.24
מכללזירות הלחימה.,
5
יצוין כי נושאים אלה כבר קיבלו ביטוי בדוחות קודמים של משרד מבקר המדינה, בהם:
מבקר המדינה,
דוחשנתי65ב (
2014
), בפרק "ההיערכות למיגון המתקנים הרגישים במדינת ישראל כנגד
האיום
עליהם".
מבקר המדינה
3
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנהעלמתקניםחיונייםמפניטילים,רקטותואיומיםאווירייםנוספים-ביקורתמעקב
בחודשיםאוגוסט2024
עד
דצמבר
2024
ערךמשרדמבקרהמדינהביקורתמעקב
כדי
לבחוןבאיזו
מידהתוקנוהליקוייםהעיקרייםשעלובדוחהקודם.ביקורתהשלמהנעשתהבמהלךינואר2025
.
הביקורת נעשתה, בין היתר, במשהב"ט:
בלשכת שר הביטחון,
בלשכת
מנ
כ"ל משהב"ט,
- באגף
התכנון,
באגףמבצעיםלוגיסטייםונכסים(להלן-
אמון,)
במינהלההרכשהוהייצור(להלן-
מנה"ר)
וב
אגף היועץ המשפטי
(להלן -
יועמ"ש) למע
הב"ט6
; ברשות החירום הלאומית (להלן - רח"ל;)
ב
מל"ל
ובגופיםנוספים.בדיקותהשלמהנעשוביןהיתר
במשרדהאוצר:באגףהחשבהכללי(להלן
-החשכ"ל)ובאגף התקציבים;ובצה"ל.
ועדתהמשנה שלהוועדה לענייני ביקורתהמדינה שלהכנסתהחליטה שלאלהניח דוח זה במלואו
על שולחן הכנסת אלא לפרסם רק חלקים ממנו, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף
17
לחוקמבקר המדינה,התשי"ח-
1958
נוסח משולב.][
פעילות מעהב"טלקידום המיגון שלהמתקניםהחיוניים בגופים מסוימים
באפריל2007
קיבלההממשלההחלטהבדברהטלתהאחריותהכוללתלטיפולבעורףבמצביחירום
על שר הביטחון7
, ולפיה - אחריות-
העל לטיפול בכלל מצבי החירום (לרבות מצב מיוחד בעורף,
מלחמה ומצבי חירום הנגרמים כתוצאה מאסונות טבע) תהיה בידי שר הביטחון. בדצמבר 2007
החליטה הממשלה על הקמת רשות חירום לאומית (רח"ל) שתשמש גוף מטה מתאם ליד שר
הביטחון ותסייע בידולממש את אחריות-העל לטיפול בעורף בכל מצביהחירום8.
בהוראת משהב"ט (להלן - המ"ב) העוסקת בייעוד ובתפקידים של משהב"ט9
נקבע כי משהב"ט
עומד בראש מעהב"ט וכי אחד מייעודיו הוא לתמוך בבניין הכוח שלצה"ל ובפעולותו. בהמ"ב
בנושא מבנה, ארגון והפעלה10
נקבע כי אחד מייעודיו משהב"ט
במצבי חירום, כגון במלחמה הוא
לתמוך במאמץהמלחמתי של צה"ל.
ההיערכות להגנה מפני איומים אוויריים אמורה לכלול את השלבים
ה
עיקריים
שלהלן, כעולה
מהדוח הקודם11
:
•
מיפוי המתקנים החיוניים.
•
בחינת האמצעים
האפשריים להגנה על המתקנים החיוניים מפני איומים אוויריים
בהת
ייחס לאיום הייחוס12ולתרחיש הייחוס13הרלוונטיים להם, ובכלל זה - מיגונם.
•
בניית ת
וכנית עבודה מתוקצבת למיגון המתקנים החיוניים,
בהתחשב במכלול השיקולים,
לרבות בשיקוליעלות מול תועלת.
6
מערכתהביטחוןבדוח זה -
צה"ל ומשהב"ט.
7
החלטת הממשלה1577
(
15.4.07
.)
8
החלטהב/43
"הקמת רשותחירום לאומית (רח"ל), -ייעודה, תפקידהודרכי פעולתה"(19.12.07
).
9
ההוראהעודכנ
ה לאחרונהב-
14.4.22
10
ההוראהעודכנה לאחרונהב-
21.3.19
.
11
שלבים אלה תואמים את
המתוד
ו
לוגיה של רח"ל להגנה
על התשתיות הלאומיות החיוניות והמתקנים
רגישיםבישראל.
12
האיום הנגזר ממכלול האיומים האסטרטגיים, הנכללים בהערכת המודיעין כחלק מהערכת המצב בתחום
הביטחון הלאומי, והוא האיום המוגדר
או המתואר בת
רחיש
הייחוס.
13
תרחיש הייחוס (תסריט הייחוס) - הת
רחיש
האפשרי למלחמה שנגזרים ממנו יעדי בניין הכוח והתכנון
האסטרטגי. ת
רחיש
זה נועד לבנותולקיים את צה"ל ואתיכולותמדינת ישראל לעמוד בכל מצבי המלחמה
ולהבטיח את שלמות ישראל, את ביטחונה ואת האינטרסים הלאומיים החשובים שלה. ת
רחיש
זה מגדיר
את נתוני איום הייחוס ואת נתוני מדינת ישראל וצה"ל בכל התחומים במצב של פתיחת מלחמה, בנסיבות
שלהאירוע האסטרטגי החמור האפשרי.
מבקר המדינה
4
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנהעלמתקניםחיונייםמפניטילים,רקטותואיומיםאווירייםנוספים-ביקורתמעקב
תרשים1
:
שלבי העבודה העיקריים לצורך היערכות להגנה על התשתיותהחיוניות בגופים
מסוימים מפניאיומים אוויריים
תוכנית עבודה
מיפוי המתקנים
בחינת אמצעי
מתוקצבת למימוש
החיוניים
ההגנה הנדרשים
המיגון
מהתרשים עולה כי ההיערכות להגנה על תשתיות חיוניות בגופים מסוימים מחייבת תהליך
עבודה סדורשתוצרתו תוכנית עבודה מתוקצבת.
הביקורת הקודמת
בדוח הקודם נכתב כי אחריות משהב"ט להגן על התשתיות החיוניות בגופים מסוימים
נובעת בין
היתר מתוקף המ"ב האמורות. כמו כן בדוח הקודם צוינו גם עמדות והחלטות נוספות ב
נוגע
למימוש אחריות משהב"ט
ובהן החלטות ממשלה שקבעו בין היתר כי משרדי הממשלה יוסיפו
לשאת באחריות לנושאים שבתחום אחריותם גם בהתרחש מצב חירום; וכן עמדתו של שר
הביטחון בישיבת הקבינט המדיני-
ביטחוני מיוני 2016
כי כל שר אחראי להפעלת "התחום שלו"
גם במצבי חירום וכי כל משרד ממשלתי צריך להקצות מקורות מתקציבו השוטף לנושאי המיגון,
עלפי סדרי העדיפויות שיקבע השר.
בדוח הקודם העיר משרד
מבקר המדינה על הפעילות החסרה של משהב"ט לקידום ההגנה על
התשתיות בגופים מסוימים: עד דצמבר 2019
עבו
דת המטה למיפוי
מתקנים חיוניים בגופים אלה
טרםהסתיימה,הואלא
פעל כדילמגןפיזיתתשתיותחיוניותבגופיםמסוימים ואיןבידיותוכנית
עבודה לביצועהמיגוןהאמור,לרבות תקצובה.
נוכחכך
המליץמבקרהמדינה
כיעלמשהב"ט,בשיתוףגופיםמסוימים,לסייםבהקדםאתעבודת
המטה
למיפוי
התשתיותוהמתקנים
החיוניים,לרבותבגופיםמסוימיםכדילקבועאתאלהשנדרש
להגן עליהן, ובמידת הצורך למגנן פיזית,
וכן
לתקפה מ
פעם ל
פעם נוכח האיומים המשתנים;
וכי
לאחר השלמת עבודת המטה על משהב"ט לקבוע בשיתוף צה"ל
והגופים האמורים תוכנית עבודה
רב-שנתית מגובה בתקציב.
במענה משהב"ט משנת 2020
, המתכלל את התייחסות
הגורמים הנוגעים
ומפרט את משימותיהם
בהתאםלליקוייםוההמלצותשעלובדוחהקוד
ם
(להלן-התייחסותמשהב"טלדוחהקודם,)
מסר
משהב"ט כי במהלך שנת 2019
קיים אגף מסוים במשהב"ט בתיאום עם רח"ל
עבודת מטה
שמטרתה הכנסת הרשימה של מתקנים חיוניים של גופים מסוימים לרשימה הכוללת של רח"ל,
במסגרתעבודתהמטה שהובילה רח"ל בנושא מיגון תשתיותלצורך תכנון הגנהפיזית עליהן.
יצויןבפתחהדבריםכיעדלפרוץמלחמתחרבותברזלמעהב"טלאתיקנ
ה
אףלאאחדמהליקויים
העיקריים שעלו בביקורת הקודמת, ולא קידמ
ה את נושא מיגון המתקנים החיוניים
בגופים
מסוימים
; וכי גם לאחר פרוץ המלחמה ועל אף התממשות האיומים האוויריים ה
יא לא קידמ
ה
נושאזה, מלבד כמה פעולות נקודתיות.
מבקרהמדינה מעירלמשהב"ט ולצה"ל
עלאי-תיקון הליקוייםשעלובביקורת הקודמת.
מבקר המדינה
5
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנהעלמתקניםחיונייםמפניטילים,רקטותואיומיםאווירייםנוספים-ביקורתמעקב
ביקורת המעקב
פעילות מעהב"ט לקידום המיגון של המתקנים החיוניים בגופים
מסוימים לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל
באוגוסט 2020, בפגישת עבודה שקיים מנכ"ל משהב"ט דאז14
,
הוא הנחה על קיום דיון בראשותו
בעניין תשתיות חיוניות מסוימות.
נמצא כי בדצמבר 2019
פנה גורם בגוף מסוים במכתב לשר הביטחון דאז15
ולשר האוצר דאז16
,
17
,
בנושאהיערכותאותוגוףלאיומיםמתגברים שלטיליםותקיפותמהאווירבוצייןכינדרשלקיים
עבודת מטה משותפת לצורך מיפוי המתקנים והיכולות החיוניות, המחייבת בהקצאת משאבים
ברמה הלאומית" בנובמבר 2021
פנה בשנית אותו ה גורם לשר הביטחון דאז18
באותו
ה
נושא19
,
וכתב כי הו
א ממליץ לקדם בהקדם פתרונות לסוגיות שבנדון ולה
קציב להם את המשאבים
הנדרשים.
בינואר 2022
קיים מנכ"ל משהב"ט דיון בנושא מיגון תשתיות קריטיות בגופים מסוימיםבסיכום
הדיון ציין המנכ"ל בין היתר כי יש לפעול בשני צירים: בחינה על מה נדרש להגן ולאחר מכן כיצד
לעשותזאת;
כיניתןלהגןעלמתקניםבכמהדרכים,ומיגוןפיזיהואאחת מהן;ולאחרמכןייבחן
אופן מימוש הצורך באמצעות תוכנית רב-שנתית.
המנכ"ל הנחה לקיים דיון נוסף בהמשך שנת
2022
לצורך גיבוש תוכנית רב-
שנתית בנושא.
בביקורת המעקב עלה כי בניגוד להנחיית המנכ"ל מינואר 2022
לקיים דיון נוסף בהמשך השנה
לצורך גיבוש תוכנית רב-
שנתית בנושא מיגון תשתיות קריטיות בגופים מסוימים, לא התקיים
הדיוןהאמור.יתרהמכך,נמצאשמינואר2022
ועדלפרוץמלחמתחרבותברזללאקיימומנכ"לי
משהב"ט דיון בנושא20
זאת על אף פערי המיגון והסיכון הכרוך בהם.,
באוקטובר 2022
פנה
הגורם
ה
מסוים פעם נוספת שלישית במספר,,
במכתב לשר הביטחון
דאז21
,
ובוצייןאתמכתביובנושאמדצמבר2019
ומנובמבר2021
וחזרעלהצורךבקידוםפתרונותלנושא
ובהקצ
א
ת משאבים;
וציין כי מדובר בצורך מהותי, דחוףוחיוני.
בביקורת הקודמת עלה כי
עבודת המטה
למיפוי מתקנים חיוניים בגופים מסוימים טרם
הסתיימה:
משהב"ט לא
פעל כדי למגן פיזית תשתיות חיוניות בגופים מסוימים
ואין בידיו
תוכניתעבודהלביצועהמיגוןהאמור,לרבותתקצובה.
בביקורתהמעקבנמצאכיהליקוילאתוקן.
עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל מש
הב"ט
לא פעל לקידום נושא המיגון הפיזי של המתקנים
החיוניים בגופים אלה -
משהב"ט לא מיפה את המתקנים החיוניים שנדרש למגן, וממילא גם
לא הכין תוכנית עבודה רב-
שנתית למיגונם. צה"ל לא יזם הצגה למשהב"ט של מידע מסוים
לשםקידום הנושא.
עוד נמצא כי פניותיו החוזרות ונשנות של גורם בגוף מסוים לשרי הביטחון בשנים 2019
-
2022
,
בדבר הצורך בקידום פתרונות לנושא מיגון מתקנים קריטיים של אותו גוף, לרבות הקצאת
משאבים,לאנענו,ומשהב"טלאפעללמתןמענהלפעריהמיגון.
ה
דברהותיר
גוףזה
בפערימיגון
משמעותיים.
14
שכיהן בתפקיד תקופה שבין מאי 2020
עד פברואר2023
.
15
שרהביטחון שכיהן
מנובמבר 2019
ועד מאי2020
.
16
שרהאוצר שכיהןממאי2015
ועד מאי2020
.
17
במכתבמ-
18.12.19
העתק נשלח גם למנכ"ל משהב"טולמנכ"למשרד האוצר..
18
שרהביטחון שכיהןבתקופה שבין מאי2020
ועדדצמבר2022
.
19
במכתבמ-
2.11.21
העתק נשלח גם למנכ"ל משהב"ט..
20
בפברואר2023
התחלף מנכ"ל משהב"ט.
21
במכתבמ-
19.10.22
העתקים מהמכתבנשלחו לשר האוצרדאז, למנכ"למשהב"טולמנכ"ל משרד האוצר..
מבקר המדינה
6
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנהעלמתקניםחיונייםמפניטילים,רקטותואיומיםאווירייםנוספים-ביקורתמעקב
מידת תיקוןהליקוי
מנכ"ל משהב"ט
שכיהן ממאי 2020
עד פברואר 2023
מסר בתשובתו ממרץ 2025
כי המיגון הפיזי
הוא יכולת משלימה בעלות גבוהה, וכי נכון להתמקד באתרים ספציפיים.
עוד מסר כי בשנים
מסוימות
בתקופת כהונתו היה תקציב המדינה "
המשכי"
22
ש
לא א
יפשר הקצאת תקציב מעבר
לשוטף
, וכי להבנתו, "אילוצים חיצוניים (תקציב) וסדר עדיפויות כולל בנושא ביטחון הביא
לתיעדוף טיפול בנושאים אחרים."
משרדמבקר
המדינה
מצייןכיעד
פרוץמלחמתחרבותברזל,
משהב"ט
לא
קידם
אתנושאהמיגון
הפיזי
בגופים מסוימים
גם בפעולות
מהותיות
שאינן מצריכות הקצאת תקציבים משמעותיים,
כדוגמת
עבודת
מטה
לצורך מיפויותיעדוף המתקניםהחיוניים
בגופים אלה
וגיבוש תוכנית
עבודה
לקידום מיגונן.
יתרה מכך, גם במהלך שנת
2022
, שבה היה תקציב מדינה מאושר, לא קודם
הנושא.
פעילות מעהב"ט לקידום המיגון של המתקנים החיוניים בגופים
מסוימים לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל
עםפרוץמלחמתחרבותברזלעלההסיכוןשלפגיעהישירהבמתקניםחיונייםבגופיםמסוימים.
בכל הנוגע להגנה על מתקנים חיוניים באמצעות מערכות הגנ"א ונוכח פערי ההגנה אל מול
האיומיםהאווירייםהרביםששוגרולמדינתישראלבעיקרמרצועתעזהומלבנוןבמהלך
המלחמה
וכוונוביןהיתרלמתקניםמסוימים,מעהב"טהמשיכהלפעוללקידוםולשיפורשליכולותההגנ"א.
בכל הנוגע למיגון הפיזי של המתקנים החיוניים בגופים מסוימים, להלן פירוט הפעילות שבוצעה
במשהב"ט מפרוץ המלחמה (7.10.23
:)
תוכנית למיגון של מתקנים חיוניים בגוף מסוים
בסוףדצמבר2023
,כחוד
שייםוחצילאחרפרוץמלחמתחרבותברזל
כתב
גורםבגוףמסוים
לראש
המל"ל
מכתב בנושא תוכנית למיגון מתקנים חיוניים באותו גוף. הגורם ציין במכתבו
כי כדי
להתחיל במימוש התוכנית בהקדם האפשרי, הוא מבקש כי ראש המל"ל ינחה את הגורמים
הרלוונטיים לנושא.
העתק מהמכתבנשלח לשרהביטחון.
בינואר 2024
פנה רמ"ט היועץ לביטחון לאומי וראש המל"ל
לעוזר מנכ"ל משהב"ט23
כדי ליזום
דיוןהכנהבנושאתוכניתהמיגוןשלהמתקניםהחיונייםבגוףהאמורשבויציגונציגימשהב"טאת
תפיסת המיגון של
מתקנים חיוניים בגופים מסוימים,
וכדי לקבל את התייחסות משהב"ט בנוגע
לכינוס הדיון המוצע. במרץ 2024
פנה המל"ל בשנית לקבלת התייחסות משהב"ט24
. במאי 2024
שלח עוזר מנכ"ל משהב"ט את עמדת משהב"ט למל"ל. ביוני 2024
התקיים דיון ההכנה האמור
בראשות סגן ראש המל"ל ומשהב"ט לא הציג בו את תפיסת המיגון, אף כי
נדרש לעשות זאת.
22
התקציב ההמשכי מאפשר את המשך פעילות המדינה במקרים בהם תקציב המדינה לא אושר עד תחילת
השנה.במסגרתזו,הממשלהפועלתעלבסיסתקציבהשנההקודמתומשרדיהממשלהרשאיםלהוציאבכל
חודשסכום השווה ל-
1/12
מההוצאה בשנה הקודמת.
23
בעקבותהנחיית
ראש הממשלה אתראש המל"ל לקייםדיון בנושא האמור.
24
המכתבנשלח לעוזר מנכ"ל משהב"טולראש מטה שרהביטחון.
מבקר המדינה
7
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנהעלמתקניםחיונייםמפניטילים,רקטותואיומיםאווירייםנוספים-ביקורתמעקב
בסיכום הדיון ביקש סגן ראש המל"ל כי
משהב"ט יגבש עמדה בנוגע למרכיבים בתוכנית המיגון
שלהגוף האמור.
עוד באותו החודש
שלח
ה עוזרת היועץ לביטחון לאומי וראש
המל"ל
למזכיר הצבאי של שר
הביטחון ולעוזר מנכ"ל משהב"ט מכתב ובו
המלצת המל"ל לחוות דעת בעניין תוכנית המיגון של
גוף זה. במכתב התבקש משהב"ט בין היתר לבצע עבודת מטה ולקבוע מדיניות אחודה
לרבות
קריטריוניםברוריםלהשתתפותהמדינהבמימוןבקשותעתידיותלמיגוןמתקניםשצפוי
ים
להגיש
גופים נוספים.משהב"טהתבקשלהעביר אתהתייחסותולנוסח חוותהדעתעד14.7.24
.
ב-
1.1.25
שלחהלשכתשר הביטחוןלעוזרראשהמל"לאתעמדתמשהב"טבנוגעלחוותהדעתשל
המל"ל בנושא תוכנית המיגון של הגוף האמור. במסמך צוין כי נוכח חשיבות הנושא משהב"ט
רואה לנכון לפנות למל"ל בנוגע להמשך הטיפול בקידומו; וכי המלצת המל"ל בנוגע לתוכנית
המיגון של גוף זה מקובלת.
בעקבות הנחיית ראש הממשלה את
ראש המל"ל
לקיים דיון בנושא תוכנית המיגון בגוף מסוים
(נובמבר 2023
), קיים המל"ל דיונים בנושא. ביוני 2024
הנחה ראש המל"ל כי משהב"ט
יעביר
את התייחסותו לנוסח חוות הדעת עד 14.7.24
, אולם רק בינואר 2025
, במועד השלמת ביקורת
המעקב וכחצישנה לאחר המועדשהתבקשלעשות זאת,משהב"ט העביראתחוות דעתולמל"ל
בנוגע לתוכנית המיגון של גוף זה. לפיכך, נכון למועד השלמת הביקורת (ינואר 2025
) לא קודמה
על ידם תוכנית המיגון לאותו גוף על אף הימצאותם של מתקנים חיוניים בשטחו ועל אף ההבנה
המשותפתשלהמל"ל ומשהב"טאת הצורך הייחודי בהוצאה לפועלשל תוכנית מיגוןלמתקניו.
פעולות משהב"ט בנושא מיגון
ה
מתקני
ם
החיוניים של גופים
מסוימים
באוגוסט 2024
כעשרה חודשים לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל,, קיים מנכ"ל משהב"ט פגישה
עם
גורמיםמגופים מסוימיםעל רקע פוטנציאל להסלמה במלחמה.
בביקורתהקודמתעלהכיהפעילותשלמשהב"טלקידוםההגנהעלהתשתיותבגופיםמסוימים
הייתה חסרה -
משהב"ט לא
פעל כדי למגן פיזית תשתיות חיוניות בגופים מסוימים
ואין בידיו
תוכנית עבודה לביצוע המיגון האמור, לרבות
תקצובה.
בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן
במידהמועטה,וגםלאחרפרוץמלחמתחרבותברזלהגורמיםהנוגעיםלאביצעועבודהמשותפת
שתכליתה הגדרת מתקנים חיוניים בגופים מסוימים. עוד עלה כי משהב"ט לא מיפה את
המתקנים החיוניים שנדרש למגן בגופים מסוי
מים, וממילא גם לא
הכין תוכנית עבודה רב-
שנתית למיגונם לרבות תקצובה. זאת, מלבד מעורבות משהב"ט לקידום ההצעה למימון תוכנית
המיגון של מתקנים חיוניים בגוף מסוים; ומלבד ביצוע פעילות מיגון נקודתית -
פעולות שאינן
מחליפות את עבודת המטה הנדרשת לצורך המיגון הפיזי של המתקנים החיוניים בגופים
מסוימים.
רק בדצמבר 2024
, עם סיום ביקורת המעקב, הנחה מנכ"ל משהב"ט על הקמת צוות
בנושאמיגון גופים מסוימים.
מידת תיקוןהליקוי
משהב"ט מסר בתשובתו מאפריל 2025
כי הוא מודע לצורך להגן על מתקנים חיוניים
בגו
פים
מסוי
מי
ם מפניפגיעה של איומים קינטיים משמעותי
יםולפעריםהקיימים,והוא עסק בכךלאורך
השנים האחרונות, גם אם הדברלא הבשיללקביעת מדיניות ופעילות קונקרטית.
מבקר המדינה
8
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנהעלמתקניםחיונייםמפניטילים,רקטותואיומיםאווירייםנוספים-ביקורתמעקב
חלוקת
הסמכות והאחריות בין
גורמי מ
עהב"ט
הנושא המפורט להלן נבדק לראשונה במסגרת ביקורת זו:
כדי שנושא המיגון של התשתיות
הקריטיות בגופים מסוימים יקבל מענה שלם בהתאם לצורכי מעהב"ט נדרשת הגדרה ברורה של
גבולות הסמכות והאחריות בין גורמי מעהב"ט הנוגעים בדבר וקביעת גורם בעל אחריות לתכלול
הנושא.
באפריל2007
הטילההממשלה,כאמור,אתהאחריותהכוללתלטיפול
בעורףבמצביחירוםעלשר
הביטחון. בדצמבר 2007
החל
יטה הממשלה
על הקמת רח"ל
כ
גוף מטה מתאם ל
יד שר הביטחון
שי
סייע בידו לממש את אחריות-
העל לטיפול בעורף בכל מצבי החירום.
לפי החלטת הממשלה,
בראשרח"ליעמוד מנהל שיהיה כפוף לשרהביטחון ויפעלעלפיהנחי
ותיו.ב
אפריל
2011
החליטה
הממשלה
לע הקמת ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום25
.
במאי2011
קיבלה
ועד
ה זו
החלטה
בנושא "תוכנית להגנת תשתיות לאומיות חיוניות ומתקנים רגישים בישראל"26
, שלפיה תוקם
ועדה בין-משרדית בראשות מנהל
רח"ל לצורך קביעת הקריטריונים לסוגי המתקנים, הערכת
הסיכונים וסדרי הקדימויות ברמההלאומית (להלן- הוועדההבין-
משרדית.)
בינואר 2019
קיים
מנכ"ל משהב"ט דאז27
דיון
סטטוס בנושא "עבודת מטה מיגון מתקנים
חיוניים,"
שבו השתתפו בין היתר ראש רח"ל וגורמים מאגף התכנון שבצה"ל (להלן -
אג"ת)
ומפקע"ר,ובוהואציין
כינושאמ
יגוןהתשתיותהקריטיותלאהיה מוסדר"
תחתאחריותאחודה
של גוף כלשהו". לפיכך קבע המנכ"ל את חלוקת האחריות בנוגע למיפוי המתקנים החיוניים
כלהלן:רח"ל(בתיאוםפקע"ר)-
גיבושרשימתהמתקניםהנדרשיםבמענהמיגוניברמההלאומית
בהתאם לתרחישי הייחוס;
אג"ת - סיום עבודת המטה בנוגע למשמעויות של פגיעה במתקנים
חיוניים;גורמיםבמשהב"ט-
גיבושרשימתהמתקניםהחיונייםבגופיםמסוימיםהנדרשיםלמיגון.
בדיוןשקיים
מנכ"למשהב"טבינואר2022
בנושאמיגוןתשתיותקריטיות
בגופיםמסוימים
עלתה
סוגייתהסמכות והאחריות בנושא.
מנכ"למשהב"טסיכם אתהדיוןוקבעכיהאחריותלהמשךטיפולהיאשלרח"לבהובלתסמנכ"ל
וראש אגף התכנון28
.
בביקורת עלה כי היו קיימים פערים וחוסר תמימות דעים בין מנכ"לי משהב"ט בשנים 2019
-
2022
לעניין הסמכות והאחריות בנוגע למיגון המתקנים החיוניים בגופים מסוימים, ובהתאם
לכך התקבלו החלטות שונות בעניין זה: בשנת 2019
קבע מנכ"ל משרד הביטחון דאז כי גורמים
במשהב"טיגבשו את רשימת המתקנים החיוניים בגופים מסוימים הנדרשים למיגון, ואילו
בינואר 2022
החליט מנכ"ל משהב"ט דאז כי האחריות לטיפול היא של רח"ל בהובלת סמנכ"ל
וראש אגף התכנון. יצוין כי מינואר 2022
ועד למועד סיום ביקורת המעקב (דצמבר 2024
) לא
התקיימו דיונים ולא התקבלו החלטות על ידי מנכ"לי משהב"ט בסוגיית הסמכות והאחריות.
כך או כך, אף לא אחד מהגורמים האמורים לעיל פעל לקידום הנושא עד למועד סיום ביקורת
המעקב.אי-הגדרה ברורה לעניין הסמכות והאחריות
בין גורמי מעהב"ט פוגעת במענהלסוגיית
מיגוןהמתקנים החיוניים.
יתרה מכך, בדיונים שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם בעלי תפקידים באגפי משהב"ט
השונים וברח"ל עולה כי אין ביניהם גורם הרואה
ב
עצמו אחראי, וכל שכן אחראי לתכלול נושא
מיגוןהמתקנים החיוניים
בגופים מס
וימים.
25
החלט
ת הממשלה 3095
(
3.4.11
.)
בהחלטת הממשלה נקבע כי הוועדה מוסמכת בין היתר לבחון את אופן
היערכות העורף בכללותו.
באפריל 2013
החליטה הממשלה להקים ועדת שרים לעניין מוכנות הזירה
האזרחית למצבי חירום (
החלטת ה
ממשל
ה
77
מ-
28.4.13
). ועדה זו הוקמה במקום ועדת השרים להכנת
העורף לשעתחירום.
26
החלטה הגנ/3
על כך ראו עוד בהמשך.)(
27
מנכ"ל משהב"ט שכיהן
ממאי2016
עדלמאי2020
.
28
אחריות הביצוע של סעיף זה הוטלה עלרח"ל, בתיאום עם אגף התכנון.
מבקר המדינה
9
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנהעלמתקניםחיונייםמפניטילים,רקטותואיומיםאווירייםנוספים-ביקורתמעקב
בביקורתעלהכיבתקופהשביןינואר2019
ועדלמועדסיוםביקורתהמעקב(דצמבר2024
)עברה
הסמכות והאחריות בנוגע למיגון המתקנים החיוניים בין כמה גורמים במעהב"ט, אך במשך
תקופה זו
גורמי משהב"ט ורח"ל
לא פעלו
למימוש אחריותם בנושא. יתרה מכך, הגורמים
האמוריםאינםרואים
בעצמםאחראיםעלנושאזה,ו
ממילאלא
פעלולקידומו.פערזהגרםלאי-
קבלתהחלטות בנושא ולאי-
קידומו.
חלוקת הסמכות והאחריות לביצוע הפעולות הנדרשות לקידום המיגון של המתקנים החיוניים
בגופים מסוימיםבין אגפי משהב"ט, רח"ל וצה"ל היא קריטית. אשר על כן, על שר הביטחון
להגדיר את חלוקת הסמכות והאחריות בין גורמי מעהב"ט, ובכללם רח"ל וצה"ל, בנושא המיגון
הפיזי מפני איומים אוויריים בגופים אלה; ולהנחות כי הגדרות אלו יקבלו ביטוי בהוראות
הגופים. עוד מומלץ כי נוכח מורכבות הנושא ואי-
הסדרתו יקבע שר הביטחון גורם שיתכלל את
הנושא ויפעללקידומו.
משהב"טמסרבתשובתוכימנכ"למשהב"טהנכנסיעסוקבשבועותהקרוביםבהסדרהרשמיתשל
הגורם שירכז ויוביל משרדיתובין משרדית את מיגון
המתקנים החיוניים.
מעורבות המל"ל בנושאההגנהעל
מתקניםחיוניים בגופים מסוימים
בחוק
המטה לביטחוןלאומי,התשס"ח-
2008
(להלן-
חוקהמל"ל),
נקבע כי
מ
תפקידי
ו
של המל"ל
לרכז את עבודת המטה של הממשלה, של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (להלן -
הקבינט
המדיני-
ביטחוני)
ושל כל ועדת שרים אחרת בענייניהחוץ והביטחון,ולהציעלראש הממשלה סדר
יום ו
נושאים שיידונו בישיבות הקבינט המדיני-
ביטחוני וכן בישיבותיה של כל ועדת שרים אחרת
בענייניהחוץ והביטחון.
הביקורת הקודמת
בביקורת הקודמת עלה כי
המל"ל
לא הציע לראש הממשלה נושאים לדיון בישיבות ועדת השרים
להכנת העורף לשעת חירום בתקופת כהונתה או בישיבות הקבינט המדיני-
ביטחוני בעניין קיומה
וטיבהשלפעילותהגורמיםהנוגעיםלהגנהעלהתשתיותהחיוניותבגופיםמסוימים,לרבותמיגונן
הפיזי במידת הצורך, לוחות הזמנים והתקציב הנדרש לכך. זאת על אף האמור בחוק המל"ל
ולמרות חשיבותן הלאומית של תשתיות אלה.
נוכח
האמורבחוקהמל"ל
ונוכחממצאי
הביקורתהקודמת
בנוגעלהיערכותהלקויהלמיגונןהפיזי
של התשתיות החיוניות בגופים מסוימים, המליץ משרד מבקר המדינה ל
מל"ל כי
יעלה לפני ראש
הממש
לה, כנושא לדיון בישיבות הקבינט המדיני-
ביטחוני, את סוגיית היערכותם של הגורמים
הנוגעים להגנהעל התשתיותהחיוניות שבתחוםאחריותם,לרבות מיגונן הפיזי במידת הצורך.
נצייןכיעדלפרוץמלחמת
חרבותברזל,המל"ללאתיק
ן
אתהליקוייםהעיקרייםשעלובביקורת
הקודמת, ולא
קיד
ם
את נושא מיגון המתקנים החיוניים
בגופים מסוי
מים; וכי גם לאחר פרוץ
המלחמה ועל אף התממשות האיומים האוויריים הוא לא קידם נושא זה, מלבד כמה פעולות
נקודתיות.
מבקרהמדינה מעירלמל"ל עלאי-
תיקוןהליקויים
שעלובביקורת הקודמת.
ביקורת המעקב
מעורבות המל"ל בסוגיית ה
מיגון של מתקנים חיוניים בגו
פים
מסוי
מים עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל
ממסמכי המל"ל עולה כי ממועד סיום הביקורת הקודמת ועד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל
(ב-
7.10.23
) המל"ל עסק בנושא ההגנה על מתקנים אזרחיים קריטיים במסגרת הוועדה
מבקר המדינה
10
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנהעלמתקניםחיונייםמפניטילים,רקטותואיומיםאווירייםנוספים-ביקורתמעקב
הבין-משרדית שבראשות רח"ל, ובנושא הצטיידות במערכות הגנ"א במסגרת הכנותיו להבאתם
לפני
ועדת השרים לעניין אישור תוכניות פיתוח והצטיידות של מעהב"ט
(להלן -
ועדת השרים
להצטיידות.)
בביקורתהקודמתעלהכיהמל"ללאהציעלראשהממשלהנושאיםלדיוןבישיבותועדתהשרים
להכנתהעורףלשעתחירוםבתקו
פתכהונתהאובישיבותהקבינטהמדיני-
ביטחוניבענייןקיומה
וטיבהשלפעילותהגורמים הנוגעיםלהגנהעלתשתיותחיוניותבגופיםמסוימים,לרבותמיגונן
הפיזי במידת הצורך, לוחות הזמנים והתקציב הנדרש לכך. זאת על אף האמור בחוק המל"ל
ולמרות חשיבותן הלאומית של תשתיות אלה..
בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי לא תוקן, וכי
ממועד סיוםהביקורת הקודמת(אפריל 2019
) ועדלפרוץ מלחמתחרבות ברזל (7.10.23
המל"ל,)
כגוף מטה שמ
רכז את עבודת המטה של הממשלה, של הקבינט המדיני-
ביטחוני ושל כל ועדת
שרים אחרת בענייני החוץ והביטחון ו
שמ
ציע לראש הממשלה סדר יום ונושאים שיידונו
בישיבות הקבינט המדיני-ביטחוני, לא
הציע
לראש הממשלה
להעלות לפני הקבינט המדיני-
ביטחוני את סוגיית היערכותם של
הגורמים הנוגעים להגנה על ה
מתקנים החיוני
ים האמורים,
לרבותמיגונ
םהפיזיבמידתהצורך
;וכיממילאהנושאלאנדוןבמסגרתישיבותהקבינ
טהמדיני-
ביטחוני.
זאת, על אף המלצת מבקר המדינה בדוח הקודם
ולמרות חשיבות
ם
הלאומית של
מתקניםחיונייםאלה.
מידת תיקוןהליקוי
מעורבות המל"ל בסוגיית המיגון של מתקנים חיוניים בגופים
מסוימים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל
מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עסק המל"ל
בסוגיית מיגון מתקני גוף מסוים. כאמור לעיל,
ב-
24.12.23
, כחודשיים וחצי לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, כתב גורם מסוים בגוף האמור
לראש המל"ל מכתב בנושא תוכנית למיגון תשתיות קריטיות באותו גוף29
שבו ביקש את הנחיית
ראשהמל"ללגורמיםהרלוונטיים על מנת להתחיל במימוש התוכניתבהקדם האפשרי.
כעולה ממסמכי המל"ל, הנחה ראש הממשלה את ראש המל"ל לקיים דיון בנושא האמור
בהשתתפותנציגימשהב"ט,משרדהאוצרוהגוףהמסוים.בעקבותזאתהחלהמל"ללפעולבנושא
-
הוא שלח מכתבים למשהב"ט וערך דיונים בנושא (ראו פירוט בפרק "
פעילות מעהב"ט לקידום
המיגון של המתקנים החיוניים
בגו
פיםמסוי
מים.)"
כ
אמור לעיל,
מינואר 2024
ועד למועד סיום הביקורת (דצמבר 2024) לא עלה ביד
י המל"ל
לקדם
עם משהב"ט חוות דעת מוסכמת לגבי תוכנית המיגון של גו
ף
מסוים ולקבל ממשהב"ט סיכום
עבודת מטה
לקביעת
מדיניות אחודה, לרבות קריטריונים ברורים, להשתתפות המדינה במימון
בקשות עתידיות למיגון מתקנים. רק בינואר
2025
, עם סיום הביקורת, העבירה לשכת שר
הביטחון לעוזר ראש
המל"ל את עמדת
משהב"ט לחוות
דעת המל"ל
מיוני
2024
בנושא
תוכנית
המיגון של גורם מסוים, ולפיה המלצת המל"ל בנוגע לתוכנית
זו מקובלת
ובהמשך אותו החודש
העבירהמל"ל אתחוות הדעת
לגורמים מסוימיםלצורך המשך טיפולם מול הגוף המסוים.
בביקורתהקודמתעלהכיהמל"ללאהציעלראשהממשלהנושאיםלדיוןבישיבותועדתהשרים
להכנתהעורףלשעתחירוםבתקופתכהונתהאובישיבותהקבינטהמדיני-ביטחוניבענייןקיומה
וטיבה של פעילות הגורמים הנוגעים להגנה על תשתיות חיוניות, לרבות מיגונן הפיזי במידת
הצורך, לוחות הזמנים והתקציב הנדרש לכך. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה
29
העתקים מהמכתבנשלחו לשרהביטחון, ללשכת
ראש הממשלהולגוףמסוים.
מבקר המדינה
11
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנהעלמתקניםחיונייםמפניטילים,רקטותואיומיםאווירייםנוספים-ביקורתמעקב
מועטה-
רקלאחר פרוץ מלחמתחרבותברזל, עםהתערבותראש הממשלה בעניין ולאחר פניית
גורם מסוים לראש המל"ל בדצמבר 2023
, קיים המל"ל לראשונה דיון ייעודי בנושא מיגון
התשתיות החיוניות בגוף מסוים, אך נכון למועד השלמת הביקורת (ינואר 2025
) טרם נקבע
מתווה לקידום הנושא. עד למועד סיום הביקורת המל"ל לא השיג את השלמתה של בחינה
מקיפה של הצורך במיגון התשתיות החיוניות בגופים מסוימים מלבד בגוף האמור; ולא
הציע
לראש הממשלה
להעלות לפני הקבינט המדיני-
ביטחוני את הסוגיה. כך שבפועל, הקבינט
מדיני-
ביטחונילא דן בנושא ולא גובשה תוכנית מתוקצבת.
מידת תיקוןהליקוי
המל"ל מסר בתשובתו מיולי 2025
כי לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל חל עדכון בתפיסת ההגנה
על מתקנים חיוניים, לפיו -
המל"ל והדרג המדיני סבורים שיש לקדם שכבה נוספת של הגנה על
מתקנים חיוניים, וכי במרץ 2025
התקיים דיון הכנה לדיון ראש הממשלה להצגתה למעהב"ט
בראשותסגן ראשהמל"ל30
.עודמסרהמל"לכיבנובמבר2024
התכנסהועדתהשריםלהצטיידות
בראשות ראשהממשלה בין היתר בנושא הצטיידות במערכותהגנ"א.
אמירות ראש הממשלה והתייחסות המל"ל שלעיל בעניין מיגון מתקנים חיוניים מדגישות את
החשיבותשבמתןהמענהלמולהאיוםהאוויריכנגדמתקניםאלה,לרבותהצורךבבחינתמיגונם.
מקורות המימון למימוש תוכנית
מיגון בגופיםמסוימים
סוגיית מקורות המימון למיגון המתקנים הקריטיים עלתה לאורך השנים במשהב"ט, לרבות
ההערכה כי מדובר בהיקף כספי ניכרוהחיפוש אחרפתרונותאפשריים.לדוגמה, בינואר2019
, בד
בבדעםביצועהביקורתהקודמת,קייםמנכ"למשהב"ט
דיוןסטטוסבנושא"עבודתמטהמתקנים
חיוניים",שבוהוצגסטטוסעבודתהמטהבנושאמיגוןהמתקנים,ובסיכומואמרהמנכ"לבהקשר
זהכיסוגייתהמקורותתיבחןבעתידבהתאםלצרכיםאשריוצגו;וכיבתוךכך,איןמניעהכינתח
מהתקציב יושת עלהגופים.
הביקורת הקודמת
בביקורת הקודמת עלה כאמור,,
כי אין בידי משהב"ט תוכנית עבודה למיגון המתקנים החיוניים
בגופיםמסוימים,לרבותתקצובה.לפיכך,מבקרהמדינהכתבכיעלמשהב"טלהכיןתוכניתעבודה
להגנת
ם ולמיגונ
ם הפיזי
של המתקנים החיוניים בגופים אלה במידת הצורך, מתוך שימת דגש על
מקורות המימון הנדרשים ולוחות הזמנים
,ולהציגהלממשלה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל 2019
מסר משהב"ט כי עם סיום עבודת המטה שהוא
מבצעלרבות סוגיית המקורותהתקציביים הנדרשיםלכך,היא תוצג לשרהביטחון.
ביקורת המעקב
כאמור,בשנים2019
-
2022
פנהגורםבגוףמסויםלשריהביטחוןדאזבענייןהצורךלמצואמקורות
מימון להיערכות אותו גוף לאיומים מתגברים של טילים ותקיפות מהאוויר המחייבים השקעה
30
בדיון נכחו גם נציגי צה"ל, משהב"ט ומשרד האוצר והעתקים מסיכומו נשלחו גם למזכיר הצבאי של ראש
הממשלה ולעוזר הרמטכ"ל.
מבקר המדינה
12
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנהעלמתקניםחיונייםמפניטילים,רקטותואיומיםאווירייםנוספים-ביקורתמעקב
ניכרת31
; אך כאמורללאתגובה מצידם (על כך ראו גם בפרק"פעילות מעהב"טלקידוםההגנהעל
המתקניםהחיוניים בגופים מסוימים.)
בינואר 2022
קיים מנכ"ל משהב"ט
דאז דיון
בנושא מיגון תשתיות קריטיות
בגופים מסוי
מים.
בדיוןציינההמשנהליועמ"שמעהב"ט
כינדרשממשרדיהממשלהלאגםמשאביםלטיפולבנושא;
ומנכ"למשהב"טסיכםואמרביןהיתרכי"הנושאמתנהלמזהזמןרבללאהתקדמותבשלהחשש
מהיקף המשאבים הנדרשלביצועו."
בדצמבר 2023
, לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל,
כתב כאמור לעיל,,
גורם בגוף מסוים לראש
המל"ל מכתב32
בנושא "תוכנית למיגון תשתיות קריטיות ב בגוף המסוים",
שבו ציין כי גובשה
בגוףהאמור
תוכנית מיגון מפני טיליםורקטות.
הסגן הבכיר לחשב הכללי מסר לצוות הביקורת
כי אם
המדינה תרצה להשקיע בהוצאות מיגון
בגופים מסוימים, היא תידרש לעשות זאת במגבלת תקציב המדינה ובקביעת סדרי עדיפויות בין
צורךזהלצרכיםאחריםורבים,הן
של
צורכיהביטחוןוהן
של
צרכיםחברתיים,אזרחייםואחרים
שהמדינה עוסקת בהם, תוך שקילת שיקולים רוחביים. רכז צוות ביטחון
באגף התקציבים
שב
משרד האוצר מסר לצוות הביקורת כי
אם משהב"ט ירצה לממן מתקציבו את כל הדרישה או
חלק מ
ממנה הוא רשאילעשות זאת.,
גורםרגולטורימסויםמסרלצוותהביקורתכיעדכההמדינהלאמימנהמיגוןשלמתקניםחיוניים
בגופיםמסוימיםשבתחוםאחריותו,וכיייתכןשתינקטמדיניותשונה לגביכלאחדמהם.
גורמים
במשהב"טמסרולצוותהביקורתאתהתייחסותםלמקורותהמימוןוכיהתקציבצריךלהגיעמחוץ
לתקציבהביטחון, והוא צריךלהיותמוצגלמל"ל ולראשהממשלה.
בביקורת הקודמת עלה כי
אין בידי משהב"ט תוכנית עבודה למיגון המתקנים החיוניים
בגופים
מסוי
מים,
לרבות תקצובה
. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי לא תוקן, ונכון למועד סיום
הביקורת,
דצמבר
2024
,
משהב"טלאפעללמציאתפתרוןלסוגייתהמימון,לרבותהעלאתהנושא
לממשלה,כפישהמליץמבקרהמדינהבדוחהקודם.זאת,עלאףההכרהבחשיבותהאסטרטגית
של מתקנים אלה ועל אף ההבנה כי עלויות המיגון גבוהות ונדרש לסכםאת מקורות מימונן.
בביקורת המעקב עלה כי המל"ל, משהב"ט, משרד האוצר וגורם רגולטורי מסוים טרם הגיעו
לסיכום לגבי המקור התקציבי למיגון גופים מסוימים; וכי כל אחד מהגורמים ראה לנגד עיניו
פתרון שונה לסוגיית המימון. עמדת משהב"ט היא כי אין בתקציב המשרד את המקורות
הנדרשיםלמימוןהמיגוןבגופיםמסוימים.עמדתאגףהחשכ"לואגףהתקציביםבמשרדהאוצר
היא כי המימון צריךלהינתןממקורות הגופים המסוימים אולהיעשות מתוךתקציב משהב"ט.
עוד עלה בביקורת המעקב כי רק בינואר 2025, לאחר מועד השלמת הביקורת, גובשה חוות דעת
משותפתשלהמל"לומשהב"טבנושאתוכניתהמיגוןשלגוףמסוים.כמוכןעלהכיחרףהנחייתו
של המל"ל ל
משהב"ט ל
בצע עבודת מטה ו
לקבוע מדיניות אחודה, לרבות קריטריונים ברורים,
להשתתפות המדינה במימון בקשות עתידיות למיגון מתקנים שצפוי
ים
להגיש
גופים נוספים -
משהב"טלאביצעאתעבודתהמטההאמורה.לפיכך,נכוןלמועדהשלמתהביקורתוכשנהלאחר
פנייתגורםבגוףמסויםבנושאתוכניתהמיגוןשלאותוגוף-
לאהתקבלההחלטהבנוגעלתוכנית
ולאופן מימונה.
מבקר המדינה מעיר
למל"ל, למש
הב"ט, למשרד האוצר
ולגורמים נוספים
על
שטרם הגיעו
לסיכוםבדבר
המקורות התקציבייםלמיגון
המתקנים החיוניים בגופים מסוימים.
31
במכתבו מאוקטובר 2022
פנה
הגורם בגוף המסוים
בקריאה להביא בהקדם האפשרי פתרונות בנושא
ולהקציב להם אתהמשאבים הנדרשים.
32
שהעתקים ממנונשלחו בין היתר לשרהביטחון, ללשכת ראש הממשלהולגוף המסוים.
מבקר המדינה
13
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנהעלמתקניםחיונייםמפניטילים,רקטותואיומיםאווירייםנוספים-ביקורתמעקב
מידת תיקוןהליקוי
גורם מסוים מסר בתשובתו ממרץ 2025
כיהוא מקבל אתהמלצתמבקרהמדינהומחויבלשיתוף
פעולה מלא עם כל צוות עבודה שיוקם לצורך ביצוע עבודת מטה לבחינת המודל המימוני המיטבי
למיגוןהמתקניםהחיוניים בגופים מסוימים.
גורם נוסף
מסר בתשובתו ממרץ 2025
כי הוא קיים במהלך השנה האחרונה כמה ישיבות בנושא
עםכללהגורמיםהרלוונטיים,וכיעמדתוהייתהשהגופיםהמסוימיםימוגנובאופןמיידי(בהתאם
לחלוקהשהוצעה),אךמשרדהאוצרהתנגדלכךוהוחלטלהעביראתההכרעהלמל"ל.עודמסרכי
הוא שוחח עם החשב הכללי במשרד האוצר וכי האחרון מנסה לפתור את בעיית התקציב מול
משהב"ט33
.
המל"ל מסר בתשובתו כי בחודש מרץ 2025
התקיים דיון בראשות שר הביטחון בין היתר בנושא
תוכנית מיגון בגוף מסוים34. שר הביטחון סיכם ואמר כי קיימת חשיבות עליונה בקידום תוכנית
למיגון התשתיות האסטרטגיות של מדינת ישראל "כנגזרת ממפת האיומים והאתגרים
הביטחוניים העומדים בפנינו". השר ציין כי הדיון הוא ייעודי לגוף מסוים אך יתקיימו דיונים
נוספיםלגביגופיםאחרים,וכי"
ישלסכםתחילהעקרונותכלליים
למתווההכלכלי,תוךמתןדגש
לייחודיותולשונותבין[הגופים]"(ההדגשהבמקור)והציעלגבשפתרוןמסוים.שרהביטחוןהנחה
לכנס צוות משותף של הגוף, משהב"ט והחשכ"ל שבמסגרתו תגובש תוכנית מיגון, לרבות סימון
מקורות שיתמכו בהוצאת התוכנית אל הפועלואשר יתבססועל הרעיון שהוצע.
משהב"ט מסר בתשובתו
באפריל 2025
כי מיגון תשתיות
בגופים מסוי
מי
ם הי
א
סוגיה מורכבת
המחייבתמשאביםתקציבייםגדוליםמאדבהיקףשלעשרותמיליארדיש"חשאינםנמצאיםבידי
משהב"ט
ויחייבומקורתקציביחיצוני.עודנמסרכישרהביטחוןנפגשעםהחשבהכלליכדילבחון
פתרונותאפשריים למקורות תקציביים והנושא נמצא בתהליך בחינה.
צה"למסרבתשובתוכיפעולותמסוימותדורשותתקורותמשמעותיותשלאקיבלוביטויבתקציב
משהב"טלאורךהשנים, ועל מנתלתת מענהלפעריםיש להעמיד אתהמשאביםהדרושיםלכך.
תשובות הגורמים שלעיל מחדדות את הצורך הדחוף בפתרון סוגיית המימון של מיגון המתקנים
החיוניים
בגופים מסוימים.
אי לכך, על המל"ל להוביל בהקדם, בשיתוף משהב"ט שהחל לעסוק בנושא, ובשיתוף משרד
האוצר והגופים הרלוונטיים, עבודת מטה לבחינת המודל המימוני המיטבי למיגון המתקנים
החיוניים בגופים אלה, ולהביא ל
פני הקבינט המדיני-
ביטחוני את המלצתו בנושא. זאת נוכח
מרכזיות ומורכבות סוגיית המימון וחשיבותה לקידום נושא המיגון של
המתקנים החיוניים
האמורים, ונוכח הצורך המוחשי להחיש את תוכניות המיגון של מתקנים אלה מפני
האיומים
האווירייםהניכריםשמכווניםכלפיהם,ובהמשךלהנחייתראשהממשלהכיראשהמל"ליקיים
דיון בנושא תוכנית המיגון של גוף מסוים. משרד מבקר המדינה מדגיש כי בעניין זה נדרשת
עבודה בין-
משרדיתשהיא תנאי הכרחילקידום הנושא.
33
העתקים מתשובת השרלמבקר המדינהנשלחו לשר האוצר, לשר הביטחוןולראש המל"ל.
34
בדיון השתתפו בין היתר נציגי הגופים הבאים: משהב"ט -
מנכ"ל משהב"ט, סמנכ"ל וראש אגף התכנון
במשהב"ט,המשנהלמנכ"למשהב"ט,ראשאת"ק,ראשמנהלמעברדרומה,הכלכלןהראשי,סגניתהכירה
למשפטמסחריבמשהב"ט;נציגיהגוףהמסוים;משרדהאוצר-
החשכ"ל,סגןבכירלחשכ"לורכזתביטחון
באגף החשכ"ל.
מבקר המדינה
14
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנהעלמתקניםחיונייםמפניטילים,רקטותואיומיםאווירייםנוספים-ביקורתמעקב
הסדרה נורמטיביתשלנושא מיגון המתקניםהחיוניים בגופיםמסוימים
החלטת הממשלה מאפריל 2007
, שהטילה על שר הביטחון את האחריות הכוללת לטיפול בעורף
במצבי חירום קבעה כי שר הביטחון ינחה על עבודת מטה שתכלול בין היתר את בחינת הצורך
בתיקונים להחלטות ממשלה ובתיקוני חקיקה, אם הם נדרשים ליישום ההחלטה. בהחלטה של
הקבינט המדיני-ביטחוני
מדצמבר 2007
בדבר הקמת רח"ל -
ייעודה, תפקידיה ודרכי פעילותה,
נקבעכיביןתפקידירח"ללהכיןהצעותהחלטהלממשלהולוועדתהשריםלביטחון לאומיולהכין
הצעות חקיקה ראשית וחקיקת משנה להבטחת התמודדות מיטבית של העורף במצבי החירום
השונים.
סוגייתההסדרההנורמטיביתשל
נושאמיגוןהמתקניםהחיונייםבגופיםמסוימיםנדונהבמסגרת
הביקורת הקודמת, ובכלל זה - אי-
קיומה של חובה חוקית על משהב"ט לפעול בנושא מיגון
המתקנים והיעדר מקור חוקי המקנה למשהב"ט סמכות לחייב את הגופים האמורים למגן את
מתקניהם; וכן היעדר החלטת ממשלה הנוגעת למיגון
המתקנים החיוניים בגופים מסוימים.
היעדר הסדרה נורמטיבית בעניין זההיה ביןהגורמים לאי-
קידומו זה שנים.
הסדרה נורמטיבית באמצעות חוק
הביקורת הקודמת
בדוח הקודם צוין כי ביולי 2018
כתב משהב"ט
לצוות הביקורת כי התשתית החוקית הקיימת
בנושאהגנהעלמתקניםחיונייםבגופיםמסוימיםחסרהואינהמסדירהבאופןמלאאתהאחריות
להגנה עליהם מפני האיום האווירי; וכי לאחר חקיקת החוק לטיפול בעורף במצבי חירום35
(להלן
-
חוק העורף) יהיה בכוחו של משהב"ט להבטיח את ההגנה עליהם מפני איום טילים.
עוד צוין בדוח הקודם כי החוק אמור להסדיר את נושא הטיפול בעורף במצבי חירום ואת חלוקת
הסמכויות והאחריות של כלל הגופים הרלוונטיים לעניין זה, לרבות נושא האחריות להגנה על
התשתיות החיוניות האמורות;
כי כבר בפברואר 2011
הפיץ משהב"ט את הצעת חוק היערכות
העורף לשעת חירום, התשע"א-
2011
; וכי על אף החשיבות של חוק העורף להסדרת האחריות
להגנה על תשתיות החיוניות בגופים מסוימים, הליך החקיקה בנושא נמשך יותר מעשור36
;
וכי
במועד סיוםהביקורת, אפריל2019, טרם דנההממשלה
בהצעתהחוק וטרםאישרה אותה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל 2019
מסר משהב"ט כי בהיעדר חקיקה בתחום אין
ביכולתולחייבגופיםמסוימיםלמגןאתהתשתיותשלהם.גםשרהביטחוןלשעבר37
מסרבתשובתו
למשרד מבקר המדינה מאפריל 2019
כי בהתאם לחוות הדעת המשפטית הכלים הקיימים בחוק
אינם מאפשריםלשר הביטחון להנחות את הגופיםהאמוריםלמגןפיזיתאת תשתיותיהם.
עודמסרמשהב"טבתשובתומאפריל2019
כימדוברבהצעתחוקבעלתהשפעהעלכללהמשקועל
כללמשרדיהממשלה,המטילהפיקוחואכיפהעלכללמשרדיהממשלה;וכיאחתהסיבותלעיכוב
בתהליך הכנת הצעת החוק היא מורכבות הצעת
החוק, שבעטייה עדיין יש לבצע עבודת מטה מול
כלמשרדיהממשלה"ולהסירחסמיםמולם".בתשובת לשכתשרהביטחוןלמשרדמבקרהמדינה
מאפריל2019
,המייצגתגםאתעמדתשרהביטחוןבתקופתהביקורת,נכתבכימשהב"טפעלופועל
לקידוםהצעתהחוק,וגםהשרלשעברפעללקידומו,אךנותרובמחלוקתסוגיותמרכזיותהנוגעות
להצעה, ובהן אופן חלוקת הסמכויות בין הממשלה, שר הביטחון ורח"ל וסוגיית הקצאתו של
תקציבייעודילמצביחירום.בתשובתולמשרדמבקרהמדינהמאפריל2019
מסרמשרדהמשפטים
35
נכוןלמועדסיוםהביקורתשםהצעתהחוקהוא"הצעתחוקמוכנותהמרחבהאזרחילמצבי חירוםבמשק,
התשע"ו-
2016
.
36
האמור קיבל ביטוי גם בשני דוחות של מבקר המדינה משנת 2015
- מבקר המדינה,
קובץ דוחות ביקורת
בנושא ההיערכות והמוכנות לשעת חירום (
2015
.)
37
שכיהן בתפקידו ממרץ2013
עד מאי2016
.
מבקר המדינה
15
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנהעלמתקניםחיונייםמפניטילים,רקטותואיומיםאווירייםנוספים-ביקורתמעקב
כי תהליך החקיקה מורכב מטבעו, בייחוד בנושא העורף שבו מעורבים אינטרסים, בעלי עניין
וגורמים רבים אחרים.
בהתייחס לסוגיה זו כתב מבקר המדינה בדוח הקודם כי נוכח חשיבות נושא הסדרת התשתית
החוקית שלעיל, לרבות בעניין ההגנה על מתקני גופים מסוימים, על משהב"ט ויתר משרדי
הממשלה הנוגעים בדברלפעוללהסדרת הנושא.
ב
התייחסות משהב"ט לד
וח הקודם
נכתב כי קיים תזכיר מעודכן להצעת חוק העורף אשר יובא
לממשלה לאחר כינונה, וכי תאריך היעד הוא תחילת 2021
. במסמך של משהב"ט ממרץ 2022
לדיווח סטטוס לתיקון ליקויים ויישום המלצות מבקר המדינה, לרבות מדוח הביקורת הקודם,
נכתב כי לאור חילופי גברי התקיים סבב הערות נוסף בתוך מעהב"ט, ולאחר שיאשר שר הביטחון
את נוסח טיוטת החוק יתקיים סבב התייחסויות נוסף מול משרדי הממשלה, ולאחר מכן תובא
הצעתהחוקלאישור ועדת השריםלענייני חקיקה.
ביקורת המעקב
במסגרת ביקורת המעקב מסר הסמנכ"ל וראש אגף התכנון במשהב"ט לצוות הביקורת כי הנושא
מטופל
יבדי
הלשכה המשפטית של משהב"ט, ולמיטב הבנתו התהליך מעוכב כרגע ואינו מקודם
באופן משמעותי.
סגנית היועצת המשפטית למעהב"ט לענייני עורף מסרה לצוות הביקורת כי
חוק העורף
הוא חוק
רחב מאוד שמתייחס לכל המשק בכל מצבי החירום, והוא רלוונטי
לכמה היבטים, ובהם גם
היכולתשלמשרדממשלתילחייבאתהגופיםשעליהםהואממונהלפעולבהתאםלהנחייתובשעת
חירום;וכי
למשהב"טישאינטרסמובהקלקדםאתהחוק.עודהיאמסרהכיביןהסיבותלעיכוב
בקידום הצעת החוק -
מורכבות
ה
הצע
ה, שהצריכה ליבון של ההתנגדויות מצד משרדי הממשלה
הנוגעים בדבר (הסרת חסמים); העובדה שהחוק מטיל נטל כלכלי כבד על הגופים;
אירועים
מהותיים שהתרחשו בשנים האחרונות שלהם הייתה השפעה על הצעת החוק (
הקורונה
ומלחמת
חרבות ברזל)
; ו
חילופי שרים וחילופי בעלי תפקידים במשרדי הממשלה הרלוונטיים. כמו כן היא
מסרה כי הטיוטה האחרונה נבחנת בימים אלה ברח"ל לנוכחהתובנות ממלחמתחרבות ברזל; כי
לאחרגיבושההצעההמתוקנתהיאתובאלאישורשרהביטחון,ואחרכךיופץתזכירחוקמחודש;
כי
איןבשלבזהצפילסיוםהליךהחקיקה;וכיעםחקיקתהחוקתהיה
אסדרה
שבאמצעותהיוכל
משהב"טלחייב את
ה
גופים המסוימים
לבצע מיגון למתקניהןהחיוניים.
נציגיהמל"למסרולצוותהביקורתכי
היהבעברניסיוןלגבשחוק;כיהצעתהחוקנמצאתבשלבים
מקדמיים(היאעדייןלאהוגשהלוועדתשריםלחקיקה);כיטיוטתהחוקמאפשרתלרח"ללהנחות
את משרדי הממשלה לבצע פעולות בלי שהיא מתקצבת זאת, ולכן קיימת התנגדות לקידום
ההצעה.
עודהםמסרוכיהמל"לסבורשנכוןלקדםאתחוק
ה
עורף,וכיעלרח"ללהובילאתעבודת
המטה.
בביקורת הקודמת עלהכי כבר בפברואר2011
הפיץ משהב"ט הצעת חוק העורףאך במועד סיום
הביקורת הקודמת, אפריל 2019
, טרם דנה הממשלה בהצעה וטרם אישרה אותה. בביקורת
המעקבנמצאכיהליקוילא תוקן,ועלאףהחשיבותשמייחסמשהב"טלחקיקתחוק
ה
עורף,בין
היתר לשם
הסדרת האחריות להגנה על המתקנים החיוניים בגופים מסוימים מפני איומים
אווירייםלרבותמיגונם,ועלאףשחלפוכ-
14
שניםממועדהפצתהשלהצעתהחוק
לטיפולבעורף
לשעתחירום-
נכוןלמועדסיוםביקורתהמעקב,דצמבר2024
,טיוטתהצעתהחוקעדייןנמצאת
בשלביםמקדמיים ואין צפי בשלב זה לסיום הליךהחקיקה.
מבקר המדינה מעיר למשהב"ט על כך שעל אף שחלפו כ-
14
שנים ממועד הפצת הצעת חוק
העורף,טיוטתההצעהעדייןנמצאתבשלביםמקדמייםואיןצפיבשלבזהלסיוםהליךהחקיקה.
מבקר המדינה
16
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנהעלמתקניםחיונייםמפניטילים,רקטותואיומיםאווירייםנוספים-ביקורתמעקב
נוכח העובדה שחלפו כ-
14
שנים ממועד הפצתה של הצעת חוק
העורף לראשונה, בין היתר בשל
מורכבות הנושא, מעורבות בעלי עניין וגורמים רבים נוספים ובשל הנטל הכלכלי
שמטיל החוק
על הגופים המעורבים, על
שר הביטחון
להיכנס ל
עובי הקורה ולהנחות על בחינת אופן
המשך
קידומו של החוק, תוך מתן התייחסות להסתייגויות שהעלו הגורמים ושהביאו לעיכוב הליך
חקיקתו עד כה. בכלל זה ובכל הנוגע להשפעת החוק על נושא מיגון התשתיות החיוניות -
יש
לתת את הדעת על ההשפעה האפשרית שתהיה לחיוב הגופים המסוימים למגן מכספם את
מתקניהם החיוניים.
נוסף על כך, נוכח מורכבות החוק והיעדר צפי לסיום חקיקתו בקרוב מצד אחד, והצורך להגן על
המתקנים החיוניים של הגופים המסוימיםמהצד השני, על שרהביטחוןלהנחות כי בד בבד עם
קידוםהצעתהחוקייבחנו חלופותלהסדרת נושאמיגון מתקניםאלה בטווחהזמן הקרוב.
מידת תיקוןהליקוי
הסדרה נורמטיבית באמצעות החלטת ממשלה
הביקורת הקודמת
בדוח הביקורת הקודם נכתב כי במאי 2011
דנה ועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום בנושא
תוכנית להגנת תשתיות לאומיות חיוניות ומתקנים רגישים בישראל, וכי הוועדה החליטה (להלן -
החלטה הגנ/3)
38
בין היתר לאשר רשימה של מתקנים ומתחמי תשתיות אזרחיים רגישים
המחייבים הגנה בין היתר באמצעות מיגון פיזי39, ולהקים ועדה בין-
משרדית בראשות ראש רח"ל
ובהשתתפות משהב"ט ומשרדי ממשלה וגופים נוספים, כגון צה"ל והמל"ל, לקביעת סדרי
העדיפויותהלאומייםלהגנהעלהתשתיותהחיוניותעלבסיסהרשימהשאישרהועדתהשרים;וכי
ראש רח"ל יגבש הצעה להחלטת ועדת ה
שרים האמורה ולאישור הקבינט המדיני-
ביטחוני בתוך
חודשיים בנושא מיגוןמתקניהתשתיות הלאומיות,
וכי ההצעה תתייחס בין היתר לקביעת מנגנון
להחרגת מתקנים
מסוימים מהרשימה.
עוד נכתב בדוח הקודם כי חלק מהמתקנים החיוניים לא
נכללו ברשימה שאישרה הוועדה; וכי בדברי ההסבר להחלטה נכתב כי חובת מיגון התשתיות
הלאומיות והמתקנים הרגישים, הכנתם לשרידות במצבי חירום ורמת מיגונם אינן מוסדרות
בחקיקה הקיימת.
בביקורת הקודמת עלה כי עד דצמבר 2019
רח"ל טרם הגישה לוועדה ולקבינט המדיני-
ביטחוני
הצעת החלטה כאמור, ובכלל זה לקביעת מנגנון להחרגת מתקנים מסוימים מהרשימה; וכי
הוועדה הבין-
משרדית או רח"ל לא הגישו את הרשימה האחודה לוועדת השרים להכנת העורף
לשעתחירום בתקופת כהונתה או לקבינטהמדיני-
ביטחוניולממשלה לקבלת אישורם.
לפיכךהמליץמבקרהמדינה כיעלרח"ללהביאלפניהקבינטהמדיני-
ביטחוניאוהממשלההצעת
החלטהשתקבעביןהיתראתהחרגתמתקניםמסוימים;וכיעלרח"ל,בשיתוףחבריהוועדה
הבין-
משרדית, להכין רשימה אחודה של מתקנים חיוניים הכוללת מתקנים מסוימים, אשר נדרש
להסדיר את ההגנה עליהם, לרבות את תעדופם, את לוחות הזמנים להסדרת מיגונם הפיזי ואת
38
ההחלטה קיבלהתוקף של החלטתממשלה 3715
(
14.9.11
).
39
בהחלטה נכתב
כי מוטל על מנהל רח"ל לגבש הצעת החלטה בנושא מיגון מתקני התשתיות הלאומיות
שתכלול התייחסות ל
כמה
נושאים,
ו
בהם: יכולת מיגון על בסיס ניהול סיכונים ועל בסיס מידע מודיעיני,
הגדרתלוחותזמנים ומציאת מקורות תקציביים בתיאום עם משרד האוצר.
מבקר המדינה
17
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנהעלמתקניםחיונייםמפניטילים,רקטותואיומיםאווירייםנוספים-ביקורתמעקב
אופן התקצוב
הנדרש לכך, ולהביא רשימה זו לאישור של הקבינט המדיני-
ביטחוני או של
הממשלה, הנושאת באחריותלהיערכותלשעת חירום.
ב
התייחסות משהב"ט לדוח הקודם
נכתב כי קיימת הצעה לתיקון החלטה הגנ/3
כך שתכליתה
תהיה"הגנה"ולא"מיגון";כיההצעהובאלהחלטתהממשלהלאחרכינונה;וכי
תאריךהיעדהוא
תחילת שנת2021
.
ביקורת המעקב
בדיוןבראשותמנכ"למשהב"טמינואר2022
בנושאמיגוןתשתיותק
ריטיות
בגופי
םמסוי
מים
ציין
ראש חטיבה ברח"ל כי רח"ל פועלת מתוקף החלטת ממשלה בנושא מיגון תשתיות אסטרטגיות;
יועמ"ש רח"ל ציינה בדיון כי לרח"ל אין כיום סמכות לתעדוף תשתיות מסוימות; גורם נוסף ציין
כי נדרש לטפל בהכנסת הגופים המסוימים להחלטת הממשלה; ומנכ"ל משהב"ט סיכם בעניין זה
כינדרש לעגן בהחלטתהממשלהגם את התשתיותבגופים אלה.
במסמךשלמשהב"טממרץ2022
לדיווחעל
סטטוסתיקוןליקוייםויישוםהמלצותמבקרהמדינה
מה
דוחהקודם,נכתבכי
הצעתהחלטהמעודכנתתעלהלאישורועדתהשריםלענייןמוכנותהזירה
האזרחית למצבי חירום באחד מדיוניה הקרובים; וכי מועד הסיום המתוכנן הוא סוף החציון
הראשון של שנת2022
.
במסגרתביקורתהמעקב מסרראשחטיבתתשתיותלאומיותומלאיםאסטרטגייםברח"ללצוות
הביקורת כי בהתאם להחלטה הגנ/3, מנהלת רח"ל ועדה בין-
משרדית לתעדוף ההגנה על מתקני
תשתיות לאומיות בלבד; וכי לא נכתב בהחלטת הממשלה שעל רח"ל לגבש רשימה אחודה של כל
המתקנים (אזרחיים, ביטחוניים וצבאיים.)
סגנית היועצת המשפטית למעהב"ט לענייני עורף מסרה לצוות הביקורת כי החלטה הגנ/3
משנת
2011
עוסקת רק במתקנים האזרחיים, ולא קיימת החלטה דומה עבור מתקנים נוספים. נציגי
המל"ל מסרו לצוות הביקורת כי הדרך האפקטיבית יותר לקידום פעולות המחייבות את משרדי
הממשלה היא לשלב זרועות ולקדם מהלכים רוחביים באמצעות החלטות ממשלה מוסכמות
ומתוקצבות.
בביקורת הקודמת עלה כי
רח
"ל טרם הגישה לוועדה40
ולקבינט המדיני-
ביטחוני הצעת החלטה
הקובעת בין היתר מנגנון להחרגת מתקנים
מסוימים מהרשימה; וכי הוועדה הבין-
משרדית או
רח"ל
לא הגישו את הרשימה האחודה לוועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום בתקופת
כהונתה או לקבינט המדיני-
ביטחוני ולממשלה לקבלת אישורם.
בביקורת המעקב נמצא כי
הליקוי לא תוקן, ועל אף קיומהשל החלטת ממשלה משנת2011
בנושא הגנת תשתיותלאומיות
חיוניות ומתקנים רגישים בישראל, אשר קבעה בין היתר את הקמתה של ועדה בין-
משרדית
שתעסוק בנושא, ומשתתפים בה גורמים רבים, בהם נציגי משרדי הממשלה הרלוונטיים, נציגי
צה"ל, נציגי משהב"ט וכן נציגי המל"ל, לא קיימת החלטת ממשלה מקבילה הקובעת מנגנון
דומהלצורך מתןמענהלמתקנים החיוניים בגופים מסוימים; וכיהמתקנים האמוריםלאנכללו
במסגרת החלטת ממשלה. זאת, אף שמנכ"ל משהב"ט וגורם נוסף ציינו את הצורך בעיגון
המתקניםהחיונייםבגופיםאלהבהחלטתממשלה.היעדרהסדרהנורמטיביתבענייןזה,לרבות
בדרך של החלטת ממשלה, עלול לגרום לכך שמיגון התשתיות החיוניות בגופים המסוימים לא
יקודם.
מבקר המדינה מעיר למשהב"ט על אי-
הגשת הצעת החלטה לגבי
מיגון המתקנים
בגופים
מסוימים
ל
אישור ה
קבינט המדיני-ביטחוני.
40
ועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום.
מבקר המדינה
18
▪ דצ
כסלו
התשפ"
ו
מבר
2025
ההיערכותלהגנהעלמתקניםחיונייםמפניטילים,רקטותואיומיםאווירייםנוספים-ביקורתמעקב
בהתחשבבאיומיםהאווירייםהמשמעותייםובצורךהאסטרטגיהלאומיבמיגוןגופיםמסוימים,
מומלץ כי שר הביטחון בתיאום עם המל"ל
יעלה את סוגיית ההסדרה של המיגון הפיזי של
המתקנים החיוניים בגופים אלהלדיון בקבינט המדיני-
ביטחונילקבלת החלטתו בעניין.
מידת תיקוןהליקוי
סיכום
בביקורת הקודמת עלה כי זה שנים רבות קיימים ליקויים ניכרים בפעילותם של משהב"ט,
צה"ל,רח"לוהמל"ל-
כלאחדבתחומו-בנושאההגנהעלתשתיותומתקניםחיוניים
מסוימים.
בביקורת המעקב עלה כי על אף התגברות
ניכרת
של האיומים האוויריים ממועד פרסום הדוח
הקודם ועד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל,
הגופים הרלוונטיים לא פעלו דיים לקידום מיגונם של
המתקנים החיוניים: משהב"ט לא
מיפה את המתקנים החיוניים ולא גיבש תוכנית עבודה
למיגונם;
כלל הגורמים הנוגעים בדבר במעהב"ט אינם רואים בעצמם אחראים על נושא זה,
וממילא לא פעלו לקידומו;
ואף כי הנושא הגיע לפתחם של שרי הביטחון ומנכ"לי משהב"ט -
הם לא קיד
מו את הטיפול בו.
כמו כן, אף שהמל"ל
השתתף
בפעילות הנוגעת למיגון מתקנים
אזרחיים חיוניים,
הוא לא עסק בנושא מיגונם הפיזי של המתקנים החיוניים
בגו
פים מסוי
מים;
ולא הציע לראש הממשלה להעלות לפני הקבינט המדיני-
ביטחוני את סוגיית היערכותם של
הגורמים הנוגעים
להגנה על מתקניםאלה,לרבות מיגונם הפיזי.
יתרה מכך, גם לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל -
שר הביטחון ומנכ"ל משהב"ט לא
פעלו
עד
למועדהשלמתהביקורת(ינואר2025)לקידוםנושאמיגוןהמתקניםהחיוניים
בגופיםמסוימים,
למעט פעולות נקודתיותולמעט הנחיה של מנכ"ל משהב"ט על הקמת צוות
בנושא מיגון הגופים
המסוימים
(דצמבר2024
.)
גםהמל"ללאהשיגאתהשלמתהשלבחינהמקיפהשלהצורךבמיגון
התשתיות החיוניות
בגופים אלה
, ולא הציע לראש הממשלה להעלות לפני הקבינט המדיני-
ביטחוניאת ה
סוגיה.
מבקר המדינה מעיר למשהב"ט, צה"ל ולמל"ל
על אי-תיקון הליקויים שעלו בביקורת הקודמת
ושנבדקו במסגרת ביקורת זו.
נוכח התמשכות הליקויים על שר הביטחון להנחות את מנכ"ל משהב"ט
ואת הרמטכ"ל לפעול
לקידום מיפוי המתקנים החיוניים בגופים המסוימים
, ולג
וביש המלצה בשיתוף גופים אלה
ל
תוכנית עבודה רב-
שנתית למיגון
המתקנים
שנדרש למגנם. זאת בהתחשב
במכלול השיקולים
ובהםמגווןהאמצעיםהאפשרייםלהגנהעלמתקניםאלהושיקוליעלותמולתועלת;
להגדיראת
חלוקתהסמכותוהאחריותבנושא
ביןגורמימעהב"ט,ובכללםרח"לוצה"ל;ולהנחות
כיבדבבד
עם קידום הצעת חוק
ה
עורף ייבחנו חלופות להסדרת נושא מיגון מתקנים אלה בטווח הזמן
הקרוב. יתר על
כן, נוכח מרכזיות ומורכבות סוגיית המימון וחשיבותה לקידום נושא המיגון של
המתקנים החיוניים
בגופים מסוימים, על
המל"ל
לה
וביל בהקדם, בשיתוף משהב"ט
שהחל
לעסוק בנושא, ובשיתוף משרד האוצר גורמים רלוונטיים נוספים והגופים המסוימים,,
עבודת
מטה לבחינת
המודל המימוני המיטבי למיגון המתקנים האמורים, ולהביא לפני הקבינט
המדיני-ביטחוני את המלצתו בנושא.
מומלץ כי ראש הממשלה ושר הביטחון יעקבו אחר נושא מיגון המתקנים החיוניים בגוף מסוים
ויבחנואת הנושא ביתר הגופים הרלוונטיים.