חומר רקע
הכנסת
הלשכה המשפטית
י"ט בטבת התשפ"ג
12 בינואר 2023
מסמך רקע –
הוראות חוק תאגידי מים וביוב בעניין תיאגוד אזורי וחלוקת דיבידנדים ע"י תאגידי המים והביוב
א. תיקון מס' 12 לחוק תאגידי מים וביוב – קידום הקמתם של תאגידים אזוריים
1. חוק תאגידי מים וביוב (תיקון מס' 12), התשע"ט–2018, אושר בקריאות 2 ו-3 בדצמבר 2018. הנושא המרכזי המוסדר בתיקון הוא צמצום מספרם של תאגידי המים והביוב, באמצעות קידום הקמתם של תאגידים אזוריים שיספקו שירותי מים וביוב לכמה רשויות מקומיות.
2. רקע כללי קצר – חובת תיאגוד וחובת תיאגוד אזורי:
חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א–2001, מחייב את כל העיריות והמועצות המקומיות, החל בשנת 2007, להעביר את האחריות להפעלת שירותי מים וביוב בתחומיהן לידי תאגיד נפרד ("חובת תיאגוד"). החוק האמור אינו חל על מועצות אזוריות. כמו כן, החוק מאפשר לשר הפנים, בהסכמת שרי האוצר והאנרגיה ובאישור ועדת הכלכלה, לפטור רשות מקומית מהחובה להעביר את שירותי המים והביוב שלה לידי תאגיד, בהתקיים טעמים מיוחדים לכך.
בשנת 2013 אושר בכנסת תיקון מקיף לחוק שקבע חובת "תיאגוד אזורי" - צמצום מספר תאגידי המים והביוב והקמת תאגידים אזוריים, במטרה להביא להתייעלות במשק המים. לפי תיקון 2013, הקמת תאגידים אזוריים יכולה להיעשות באמצעות מיזוג 2 תאגידים או יותר וכן באמצעות הצטרפות של תאגיד או של רשות מקומית לתאגיד אזורי. התיקון קבע הוראות שונות לגבי הקמתם של התאגידים האזוריים, ובכלל זה הגדיר את שלבי ההקמה. תיקון 2013 קבע מועד מחייב להקמת תאגידי מים וביוב ברשויות מקומיות שטרם עשו כן (רשויות ללא תאגיד), וכן את "המועד הקובע" – מועד מחייב להקמת תאגידים אזוריים. מועדים אלה נדחו פעם אחר פעם בשל קשיים שונים שהתעוררו בהיערכות ליישום התיקון, וכתוצאה מכך המתווה לצמצום מספר תאגידי המים והביוב לא נכנס למעשה לתוקף.
הדחייה האחרונה במועדים המחייבים אושרה בתיקון חוק שהתקבל בדצמבר 2017, והמועד הקובע להקמת התאגידים האזוריים נדחה כך שיחול בשנים 2019 ו-2020, בהתאם לסיווג הבא:
• לגבי רשות מקומית שלא הקימה תאגיד מים וביוב – המועד הקובע הוא 30.11.2019;
• לגבי תאגיד מים וביוב – המועד הקובע הוא 1.12.2019;
• לגבי תאגיד מים וביוב שהוקם מ-30.1.2014 עד 30.6.2019 – המועד הקובע הוא 1.1.2020
• ר' בהמשך פירוט לגבי ההליכים המשפטיים בעניין המועדים המחייבים –
3. עיקרי תיקון מס' 12 לחוק
• קביעת מספר מרבי של תאגידים אזוריים:
התיקון קבע כי מספר התאגידים האזוריים לא יעלה על 30. מספר התאגידים האזוריים נקבע בהחלטת מועצת רשות המים, המשייכת את הרשויות המקומיות לקבוצות, על בסיס גיאוגרפי, כך שלכל קבוצה יהיה תאגיד אזורי. עוד נקבע בתיקון כי תאגיד אזורי יהיה חייב לצרף אליו תאגיד מים וביוב או רשות מקומית שטרם הקימה תאגיד, אם הם משתייכים לאותה קבוצה (כלומר, שהם פועלים באותו אזור גיאוגרפי).
** הודעה על שיוך הרשויות המקומיות לקבוצות לפי החוק פורסמה ברשומות ביום 12.5.2020 (מצ"ב). בהתאם לכך, מועד סיום הקמתם של התאגידים האזוריים לפי החוק היה אמור להסתיים, ככלל, עד 1.12.2020.
• מתן פטור לתאגיד מים וביוב מהחובה להעביר את הפעלת משק המים והביוב לתאגיד אזורי:
התיקון קובע כי תאגיד מים וביוב יכול לבקש פטור מהחובה להתמזג לתאגיד אזורי, אם הוא עומד בדרישות הקבועות בחוק, הנוגעות לאיתנות פיננסית, לביצוע תכנית הפיתוח ולקיום אמות המידה הצרכניות שנקבעו בכללים לפי החוק. הסמכות לתת פטור - הממונה על ענייני התאגידים ברשות המים, באישור מועצת רשות המים, יוכל לקבוע אם תאגיד המבקש פטור אכן עומד בדרישות החוק כאמור, אך קביעה זו טעונה אישור של שר האנרגיה, בהסכמת שרי האוצר והפנים. תוקף הפטור - הפטור יכול להינתן לתקופה של שלוש שנים, עם אפשרות להאריך את תוקפו לתקופה אחת נוספת של שלוש שנים. מאחר שמטרת התיקון הייתה להבטיח צמצום משמעותי במספר התאגידים ללא אפשרות לעקוף זאת באמצעות הפטור, נקבע בתיקון כי בכל מקרה לא יינתן פטור אם כתוצאה ממתן הפטור, מספרם הכולל של התאגידים – הן תאגידי המים שיקבלו פטור והן התאגידים האזוריים שיוקמו – יעלה על 30.
• שיוך נכסים:
כדי לקדם את מתווה התיאגוד האזורי, נקבע בתיקון כי הממונה על התאגידים ברשות המים לא יאשר החלטה על פיצול תאגיד אזורי או של תאגיד הנותן שירות לכמה רשויות מקומיות, אלא אם כן שוכנע שלכל תאגיד שיוקם לאחר הפיצול ישויכו ככל הניתן הנכסים וההתחייבויות של אותו תאגיד.
• הסדר חדש לעניין מינוי דירקטורים בתאגיד אזורי:
התיקון הגדיל את המספר המקסימלי של דירקטורים שמותר למנות בתאגיד אזורי, כדי להבטיח ייצוג הולם לרשויות מקומיות שהן בעלות מניות בתאגיד האזורי. כמו כן, נקבע בתיקון מנגנון למינוי דירקטורים במקרה שבו אין הסכמה בין הרשויות המקומיות שהן בעלות מניות בתאגיד האזורי. בדרך כלל, מינוי הדירקטורים נעשה בהסכמה בין הרשויות המקומיות שהן בעלות מניות בתאגיד, אך במקרה של אי-הסכמה, וכדי למנוע שיתוק בפעולת התאגיד, נקבע בתיקון כי מספר הדירקטורים שכל רשות מקומית תהיה זכאית למנות יחושב באופן יחסי לפי מספר תושביה. ואולם, אם לפי החישוב האמור תישאר רשות מקומית שהיא בעלת מניות בתאגיד ללא ייצוג בדירקטוריון – היא תהיה רשאית למנות דירקטור מטעמה, גם אם הגדלת הייצוג תביא להגדלת המספר המקסימלי של דירקטורים שמותר למנות לפי החוק בתאגיד אזורי.
4. ההליכים המשפטיים בעניין המועדים המחייבים לביצוע התיאגוד האזורי
• מאחר שעלו קשיים שונים בעמידה במועדים המחייבים שנקבעו במפורש בחוק, ומועדים אלה חלו בתקופה שבין מערכות הבחירות, החליטה מועצת רשות המים, בגיבוי חוות דעת ממשרד המשפטים, על התליית תוקפה של מפת השיוך לקבוצות ל-6 חודשים (מאוקטובר 2019 עד אפריל 2020), וכפועל יוצא – נדחו למעשה המועדים המחייבים ב-6 חודשים. בחלוף ששת החודשים, מפת השיוך חזרה להיות בתוקף.
• ואולם, בשנת 2020 הוגשו כמה וכמה עתירות לבג"ץ בעניין חובת התיאגוד האזורי.
• ההחלטה בעתירות מיום 24.5.2022 היתה כי אין עילה לביטול חובת התיאגוד האזורי הקבועה בחוק. עם זאת, נקבע בהחלטה כי עותרים שיש להם בעיות קונקרטית עם הליך התיאגוד האזורי רשאים לפנות לרשות המים בתוך 3 חודשים, ורשות המים תהיה מחויבת להשיב להם בתוך 3 חודשים. עוד הוחלט כי עד סוף שנת 2022 לא יופעלו סנקציות כנגד תאגידים שלא יקיימו את חובת התיאגוד האזורי, ולגבי תאגידים שפנו לרשות המים לגבי בעיות קונקרטיות כאמור – לא יופעלו סנקציות עד לתום 3 חודשים מיום קבלת המענה מרשות המים, לפי המאוחר מביניהם.
• נכון למועד כתיבת מסמך זה, תאגידים רבים הגישו לרשות המים טענות קונקרטיות בעניין יישום המתווה לתיאגוד אזורי. בעקבות זאת, מתנהל הליך של בחינת הטענות הקונקרטיות כאמור וכן דין ודברים בין רשות המים ובין רשויות שלא הקימו תאגיד לפי החוק (מפרות את חובת התיאגוד).
ב. חלוקת דיבידנדים ע"י תאגידי המים והביוב
1. כל החלטה של תאגיד על ייעוד רווחיו טעונה אישור של הממונה על התאגידים ברשות המים, לפי כללי תאגידי מים וביוב (ייעוד רווחים), התשע"ד-2014. הכללים מגדירים מהם רווחים מותרים לחלוקה וכן קובעים את התנאים לביצוע חלוקה – הממונה אמור לאשר אם מתקיימים תנאים שונים המפורטים בכללים, ורק אז התאגיד יהיה רשאי לבצע חלוקה.
2. החוק קובע כי הממונה על התאגידים ברשות המים לא יאשר לתאגיד להחליט על ייעוד רווחים לחלוקה אם התאגיד לא ביצע שלב משלבי ההקמה להקמת תאגיד אזורי (סעיף 63(א)(5) לחוק).
3. עוד קובעים הכללים כי תאגיד רשאי להחליט, בהסכמת בעלי המניות, לבצע החזר כספי לצרכניו מתוך הרווחים המותרים לחלוקה.
4. יצוין כי עקב אי-קיום הוראות החוק בעניין המועדים המחייבים לביצוע התיאגוד האזורי, הממונה ברשות המים לא מאשר מאז שנת 2020 כל חלוקה של רווחים (דיבידנדים) לרשויות המקומיות – שהן בעלות המניות בתאגידים (מדובר בסכומים שיכולים להיות מועברים לקופת הרשות המקומית הרלוונטית).