חומר רקע
הכנסת
הלשכה המשפטית
המשנה ליועצת המשפטית לכנסת
ירושלים, כ"ג בטבת התשפ"ג
16 בינואר 2023
לכבוד
חברי ועדת החוץ והביטחון
הצעת חוק להארכת תוקפן של תקנות שעת חירום (יהודה והשומרון – שיפוט בעבירות ועזרה משפטית), התשפ"ג-2023
ביום שלישי כ"ב בטבת התשפ"ג (17 בינואר 2023) אמורה ועדת החוץ והביטחון לדון בהצעת חוק להארכת תוקפן של תקנות שעת חירום (יהודה והשומרון – שיפוט בעבירות ועזרה משפטית), התשפ"ג-2023 (להלן – הצעת החוק).
התקנות המקוריות – תקנות שעת חירום (עבירות השטחים המוחזקים - שיפוט ועזרה משפטית), התשכ"ז-1967 (להלן – התקנות), הותקנו לאחר מלחמת ששת הימים בידי שר הביטחון (דאז) משה דיין. תוקפן של התקנות הוארך במשך השנים בחקיקה ראשית עד יום א' בתמוז התשפ"ב (30 ביוני 2022) ובאותו היום, התקבל חוק התפזרות הכנסת העשרים וארבע, כך שהכנסת לא האריכה את תוקפן של התקנות.
בהתאם להוראות סעיף 38 לחוק יסוד: הכנסת, העוסק בהוראות שעה שפוקעות בתקופת בחירות, תוקפן של התקנות הוארך אוטומטית עד יום כ"ד בשבט התשפ"ג (15 בפברואר 2023(.
לקראת ישיבת הוועדה מוגשת לכם סקירה קצרה על התקנות, הרקע להתקנתן והוראותיהן המרכזיות.
רקע
ככלל, מבחינה עקרונית, הדין הישראלי כמכלול אינו חל בשטחי אזור יהודה והשומרון (להלן - האזור). הדין החל באזור הוא מארג של דינים
הנורמה הבסיסית שעליה הוקם מבנה השלטון הישראלי באזור היא נורמה של ממשל צבאי. סמכויותיו של ממשל זה מבוססות על המשפט הבינלאומי המינהגי ומוגבלות לפיו. בהתאם לכך, חלים כיום באזור נורמות משני סוגים:
"הדין" – מורכב ממכלול החקיקה שחל באזור במועד כניסת כוחות צה"ל לאזור: חקיקה עות'מנית, מנדטורית וירדנית.
"תחיקת הביטחון" – מורכבת מהוראות הממשל הצבאי שניתנו לאורך השנים מאז כניסת כוחות צה"ל לאזור. מכוח סמכויות החקיקה הנתונות לממשל הצבאי, רשאי מפקד כוחות צה"ל באזור לאמץ באמצעות תחיקת הביטחון, חקיקה של הכנסת גם בתחומי האזור. חקיקה שכזו יכולה להיות באחת משתי דרכים אלה:
קביעת תחיקת ביטחון המאמצת באופן ישיר את הוראות החקיקה הישראלית לאזור, תוך החלתה רק בתחומי הרשויות המקומיות הישראליות באזור ולא על שאר שטחי האזור. כדוגמת, דיני משפחה, דיני חינוך ועוד.
קביעת תחיקת ביטחון באופן רוחבי המסדירה נושאים שונים באופן דומה לאופן שבו הם מוסדרים בדין הישראלי, לעיתים בשינויים. לדוגמא: דיני תעבורה.
יש לציין כי תחיקת ביטחון כאמור אומנם יוצרת נורמה משפטית עצמאית ונפרדת בשטחי האזור. עם זאת, פעמים רבות היא נסמכת על נוסח החקיקה הישראלית, ולאורך השנים בתי המשפט נטו לפרשה בהתאם לעקרונות הפרשניים המקובלים ביחס לחקיקה הישראלית המקבילה.
בנוסף, קיימים מנגנוני חקיקה ישירים בידי הכנסת להחלת החקיקה הישראלית בשטחי האזור (זאת, הן כמכלול והן באופן פרטני ביחס לחוק ספציפי או הוראות פרטניות מתוכו). לדוגמא:
החלה כמכלול: החלת המשפט השיפוט והמנהל של המדינה בצו לאחר מלחמת ששת הימים על כל חלקי העיר ירושלים (צו סדרי השלטון והמשפט (מס' 1), התשכ"ז-1967).
החלה פרטנית: החלת הוראות פרטניות מפקודת מס הכנסה, חוק הבחירות - הצבת קלפיות באזור ועוד.
עם זאת, להוציא את החלת המשפט והמנהל הישראליים על כל חלקי העיר ירושלים, נמנעה מדינת ישראל באורח עקבי ומודע לאורך השנים להחלת החקיקה באזור, כך, שבפועל, הוגבלה חקיקה כאמור לעניינים בעלי תחולה ישירה על אזרחי מדינת ישראל המתגוררים או שוהים באזור (בתחומי המיסוי, הדין הפלילי, שירות הביטחון, בחירות וכדומה), או לחקיקה שתכליתה המרכזית הייתה הסדרת יחסי הגומלין המשפטיים עם האזור, לרבות עם הרשויות הישראליות הפועלות בשטח זה (דוגמת: המפקד הצבאי, ראש המנהל האזרחי, בתי המשפט הצבאיים וכדומה) או עם הרשות הפלסטינית.
התקנות שאת תוקפן מתבקשת הכנסת להאריך הן חקיקה מהסוג האחרון: הן עוסקות הן בהחלה ישירה של חוקים על אזרחים ישראלים באזור והן בהסדרת יחסי הגומלין המשפטיים עם האזור.
התקנות המונחות על שולחן הוועדה והוראותיהן המרכזיות
כפי שנאמר לעיל, התקנות המקוריות הותקנו לאחר מלחמת ששת הימים בידי שר הביטחון (דאז) משה דיין. תקנות אלה נועדו, בין היתר, לאפשר את העברתו של אדם הנמצא בישראל לידי שלטונות הצבא באזור כדי שיועמד לדין בבית משפט צבאי בעבירה על תחיקת הביטחון; להעניק סמכויות חקירה וסמכויות אחרות לשוטרים לגבי עבירות בבתי משפט צבאיים; לאפשר את ריצוי מאסרם של תושבי ישראל בגין עונשי מאסר שהוטלו עליהם בבתי המשפט הצבאיים, ועוד.
לאורך השנים ההוראות בדבר תחולתן של התקנות תוקנו כמה פעמים כדי לשקף את השינויים בשטח עליו הן חלות, ובהתאם לכך גם שונה שמן. כך לדוגמא, לאחר חקיקת חוק רמת הגולן, נסיגת צה"ל משטחי סיני ויישום תכנית ההתנתקות נגרעו מתחולת התקנות השטחים הרלוונטיים ושם התקנות תוקן בהתאם. בנוסף, כפי שיפורט להלן, לאורך השנים הוראות התקנות הורחבו כך שהן עוסקות כיום בהיבטים רבים ומגוונים של יחסי הגומלין האמורים, ואף מחילות באופן ישיר על אזרחי מדינת ישראל הוראות פרטניות מהחקיקה הישראלית.
ההוראות המרכזיות הנכללות כיום בתקנות הן כדלקמן:
הקניית סמכות לבתי המשפט בישראל לדון, לפי הדין הישראלי, בעניינו של ישראלי שביצע עבירות פליליות באזור, כל עוד עבירות אלה היו נחשבות לעבירה פלילית בישראל (תקנה 2).
קביעת סמכויות שיטור לשוטרי משטרת ישראל לפעול ביחס לעבירות פליליות שבתי משפט בישראל או בתי משפט צבאיים באזור מוסמכים לדון בהן (תקנה 3).
הרחבת סמכויותיהם של מי שהוקנו להם בישראל סמכויות בענייני מיסים, הוצאה לפועל, אגודות שיתופיות, עמותות ועוד, להפעיל את סמכויותיהם גם באזור (תקנות 3א עד 3ג).
הסמכת משטרת ישראל למסור מידע מהמרשם הפלילי בישראל לרשויות ולבעלי תפקידים פרטניים באזור, לצורך מילוי תפקידיהם (תקנה 4א).
הוראות שונות העוסקות בביצוע עונשין ומעצר, לרבות הוראות בדבר ביצוע עונשים בישראל שהוטלו בידי בית משפט, במידה שהעונש לא בוצע באזור (תקנות 6 ו-6א).
הוראות המחילות באופן ישיר שורה של דברי חקיקה של הכנסת על ישראלים המתגוררים באזור (תקנה 6ב; רשימת דברי החקיקה מצורפת כנספח למכתב זה).
הוראות הנוגעות להתאמת התקנות להסכמי הביניים ("הסכמי אוסלו"), לרבות הוראות הנוגעות למתן צווים, לפי הדין החל בישראל, בעניינים פליליים ואזרחיים; עזרה משפטית; העברת חשודים לישראל; העברת מידע למועצה הפלסטינית, ועוד (סימן ב' לתקנות).
כאמור, תוקף התקנות עתיד לפקוע ביום כ"ד בשבט התשפ"ג (15 בפברואר 2023). בהצעת החוק מבקשת הממשלה להאריך את תוקפן עד ליום י"ח בשבט התשפ"ח (15 בפברואר 2028).
הצוות המשפטי לוועדה זמין לכל שאלה בעניין.
בברכה,
הצוות המשפטי
לוועדת החוץ והביטחון
נספח: רשימת החוקים החלים על ישראלים המתגוררים באזור
לפי תקנה 6ב לתקנות, לעניין דברי החקיקה שלהלן, יראו את הביטוי "תושב ישראל" או כל ביטוי דומה, ככולל גם אדם שמקום מגוריו הוא באזור והוא אזרח ישראלי או שהוא זכאי לעלות לישראל לפי חוק השבות.:
1. חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952.
2. חוק שירות בטחון [נוסח משולב], תשמ"ו-1986.
3. חוק לשכת עורכי הדין, תשכ"א-1961.
4. פקודת מס הכנסה.
5. חוק מרשם האוכלוסין, תשכ"ה-1965.
6. חוק שירות עבודה בשעת-חירום, תשכ"ז-1967.
7. חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשכ"ח-1968.
8. חוק הפסיכולוגים, תשל"ז-1977.
9. חוק רישום ציוד וגיוסו לצבא-הגנה לישראל, תשמ"ז-1987.
10. פקודת התעבורה.
11. תקנות התעבורה, תשכ"א-1961.
12. חוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד-1994.
13. חוק אמנת האג (החזרת ילדים חטופים), תשנ"א-1991.
14. חוק הירושה, תשכ"ה-1965.
15. חוק אימוץ ילדים, תשמ"א-1981.
16. חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, תשכ"ב-1962.
17. חוק הסכמים לנשיאת עוברים (אישור הסכם ומעמד היילוד), תשנ"ו-1996.