מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות :כתיבה בת חן רוטנברג, כלכלנית :| אישור עמי צדיק, מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי :תאריך"ד כ ב טבת תש "ף , 21 ב ינוא ר 2020 סקירה כלכלית תיאור וניתוח משק ה חלב בישראל ובמדינות המפותחות הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן ה עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ........ 1 1. תיאור משק החלב ................................ ................................ ................................ ................. 2 1.1 שרשרת הייצור בענף החלב ................................ ................................ ................................ .. 2 1.2 רפתות ................................ ................................ ................................ ............................. 3 1.3 מחלבות ................................ ................................ ................................ ........................... 5 1.4 תפוקת הענף ................................ ................................ ................................ ..................... 6 1.5 מגמות צריכה, יבוא ויצוא ................................ ................................ ................................ ..... 7 1.6 פריון ענפי ................................ ................................ ................................ ....................... 12 1.7 מחירי מוצרי החלב ................................ ................................ ................................ ........... 13 1.8 סיכום: ניתוח השוק בישראל ................................ ................................ ................................ 15 2 . אסדרת הענף ................................ ................................ ................................ .................... 16 2.1 מרכיבי האסדרה ................................ ................................ ................................ .............. 16 2.2 מחיר המטרה................................ ................................ ................................ ................... 19 2.3 פעילות מועצת החלב ................................ ................................ ................................ ........ 21 2.4 מכסות ייצור החלב ................................ ................................ ................................ ........... 22 2.4.1 כללי ................................ ................................ ................................ .......................... 22 2.4.2 ועדת מכסות ................................ ................................ ................................ .............. 23 2.4.3 מכסות יבוא החלב ................................ ................................ ................................ ....... 24 2.5 פיקוח על המחירים לצרכן ................................ ................................ ................................ .. 27 2.6 מדיניות משרדי הממשלה ................................ ................................ ................................ .. 31 2.6.1 כללי ................................ ................................ ................................ .......................... 31 2.6.2 הרפורמה במשק החלב ................................ ................................ ................................ 33 3 . סקירת האסדרה במדינות מפותחות ................................ ................................ ........................ 38 3.1 הרפורמה באיחוד האירופי ................................ ................................ ................................ .. 38 3.2 מדינות נבחרות באיחוד האירופי ................................ ................................ ......................... 49 3.2.1 הולנד ................................ ................................ ................................ ........................ 49 3.2.2 גרמניה ................................ ................................ ................................ ...................... 50 3.2.3 צרפת ................................ ................................ ................................ ........................ 50 3.2.4 אירלנד ................................ ................................ ................................ ...................... 51 3.2.5 ניו זילנד ................................ ................................ ................................ .................... 51 3.2.6 ארה"ב ................................ ................................ ................................ ...................... 51 3.2.7 קנדה ................................ ................................ ................................ ........................ 53 תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 1 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית מסמך זה נכתב לבקשת חה"כ שרן השכל ו נושאו הוא תיאו ר וניתוח של .משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות נוסף על תיאור וניתוח של ,משק החלב בישראל המסמך כולל תיאור של אסדרת הענף ותיאור עיקרי ה רפורמות ש נעשו במדינות מפותחות ותוצאותיהן , בדגש על הרפורמה במשק החלב במדינות האיחוד האירופי. הנתונים ב מסמך הם בעיקר של ה עשור ( האחרון2008 עד2018 ), ההשוואה נעשתה בעיקר עם מדינות האיחוד האירופי ו הושם דגש על הרפתות והמחלבות, ולא על המגזר הקמעונאי (שכן40% עד50% מסך ערך המכירות הקמעוניות הם של מכירות ב מחיר מ ופ.)קח בשנת2018 יוצרו כ- 1,549 מיליון ליטר חלב – תנובתן של כ- 118,821 פרות , ב- 750 רפתות וב- 95 .מחלבות בעשור האחרון כ- 24.3% ,מהרפתות נסגרו הייצור הממוצע לרפת עלה בכ- 60.7% ומספר המחלבות עלה בכ- 3.3% . נתח השוק של שלוש המחלבות ה גדולות ברוב המוצרים עמד על כ- 95%, ונ תח השוק של ,תנובה המחלבה המובילה, עמד על כ- 57%. גודל השוק נאמד בכ- 10.9 מיליארד "ח ש , כ- 85% מהם בפלח השוק הקמעונאי וכ- 15% .בפלח השוק המוסדי ייצור החלב מוסדר,, בין היתר ב חוק תכנון משק החלב, התשע"א– 2011 (להלן: חוק החלב), וה וא אחד מענפי החקלאות המתוכננים והמפוקחים ביותר . ההסדרה כוללת פיקוח על המחיר ש המחלבות משלמות ל רפתנים, כמויות ייצור החלב הגולמי, הגנה מכסית גבוהה על יבוא מוצרי חלב ופיקוח על המחיר לצרכן של מוצרי החלב העיקריים . רגולציה זו מותירה למעשה מעט דרגות חופש לשחקנים בשרשרת :השיווק (רפתנים, מחלבות ומשווקים), כמתואר להלן :מחיר מטרה לפי חוק החלב, נקבע מחיר מטרה לחלב ,כלומר מח ה ש יר המחלבות משלמות ל רפתנים .מחיר זה מורכב מ כמה משתנים ,המגלמים את עלות ייצור החלב והמשתנה העיקרי הוא מזון הפרות, .המורכב מתערובות וממזון גס ליישום חוק החלב אחראית מועצת החלב )(גוף משותף של הממשלה, הרפתנים והמחלבות. בשנת 2018 מחיר המטרה בישראל היה גבוה ב- 37% ממחיר החלב הגולמי הממוצע ב מדינות האיחוד ה אירופ י. יש לציין כי מחיר מזון הפרות ו משקל ההוצאה על מזון הפרות מסך עלויות ייצור החלב גבוהים בישראל בהשוואה .לאירופה :מכסות ייצור ,לפי חוק החלב ועדת המכסות במועצת החלב קובעת לכל רפתן מכסות לייצור חלב גולמי , והרפתן מקבל את מחיר .המטרה רק לכמות המותרת :הגנה מכסית שיעורי ה מכסים על יבוא חלב ומוצריו הם מה גבוהים ,ביותר במשק ונועדו לצמצם יבוא ותחרות .בשווקים :מחיר מפוקח לצרכנים מחיריהם של12 ( מוצרי החלב העיקריים שהם כ- 60% במונחי חלב גולמי ו כ- 40% עד50% מסך ערך המכירות הקמ עוניות) נתונים לפיקוח ה של ועדת מחירים בין- משרדית של משרד האוצר ו משרד החקלאות ומותנים באישורם של שר החקלאות ו שר האוצר . בשנת2015 יושמה במדינות האיחוד האירופי (להלןEU28 ) רפורמה במשק החלב שכללה ביטול מוחלט של שיטת המכסות ו פתיחת השוק לתחרות, לצד הגדלת התמיכה הישירה לרפתנים., כמפורט בלוח להלן מדינה ה רגולציה ה קיימת השלכות ותחזיות ישראל מכסות ,ייצור, מחיר מטרה הגנה מכסית גבוהה ופיקוח על מחירי ם .לצרכן מחירי החלב ומוצריו גבוהים בישראל ב- 73% יותר מ י בא רופה, נכון לשנת 2014 . בשנים2008 עד2013 ה על מדד ,מחירי הביצים ה חלב ומוצריו בישראל ב כ- 13.4% , וב- EU28 עלה מדד זה בכ- 5.9% ; בשנים 2013 עד2018 חל היפוך מגמה– המד ד ירד בישראל בכ- % 6.5 ו עלה ב- EU28 בכ- 4.1% . צרפת ביטול מכסות הייצור בהדרגה עד2015 , סבסוד סגירת חוות קטנות ועידוד צמיח ת .חוות גדולות ,חזרה לצמיחה ,גידול בהון חזרה ל כוח עבודה משפחתי, התאמה של .מערכת המס לתנודתיות המחירים אספקת החלב צפויה לגדול. הולנד ביטול מכסות הייצור בהדרגה עד 2015 ,חקיקת "חוק החלב", הממתן גידול בפוספטים. גידול ב ייצור ה חלב ובגודל החוות, הגדלת ייצור הדשן , ירידה של30% .במחיר הממוצע המשולם לחקלאי א ספקת החלב צפויה לגדול. אירלנד ביטול מכסות הייצור בהדרגה עד 2015 ,מכסי יבוא על מוצרי חלב ממדינות מחוץ ל- EU . צפוי גידול של משק החלב ו הרחבת ה השקע ות ,מיעוט עוזבים וכניסת .מתחרים חדשים אספקת החלב צפוי ה .לגדול גרמניה ביטול מכסות הייצור בהדרגה עד 2015 ,מכסי א יבו על מוצרי חלב ממדינות מחוץ ל- EU . ירידה של23% ,במחיר הממוצע המשולם לחקלאי אספקת החלב צפויה .לגדול מההשוואה עולה כי בישראל מרכיבי האסדרה הם הנוקשים ביותר, וכוללים פיקוח על מחיר החלב הגולמי , מכסות ייצור לרפתנים, הגנה מכסית גבוהה ומחיר מפוקח לצרכנים למוצרי ,הבסיס. פיקוח הדוק זה מוביל יחד עם גורמים אחרים, למחיר גבוה יותר ולכמות ייצור נמוכה יותר לחלב ולמוצריו בישראל בהשוואה למחיר ולכמות הייצור במצב של.שיווי משקל תחרותי ,בשנים האחרונות חל גידול חד בביקוש לחמאה ו נוצר מחסור ב מוצר זה, בין היתר בגלל הרגולציה הנוק שה במחיר ה מטרה ו במחיר ה מפוקח ו בגלל ה מכסים ה גבוהים תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 2 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm 1 . תיאור משק החלב 1.1 שרשרת הייצור בענף החלב ענף החלב מורכב משרשרת ייצור ושיווק המתוארת בתרשים1. תרשים1: שרשרת ה ייצור ו ה שיווק של ענף החלב להלן תיאור של :תהליך ייצור החלב הגולמי ייצור תערובת: בתחילת שרשרת הייצ ור נמצא מזון הפרות, המורכב מ כ- 50% מזון גס (תחמיצים ושחתות) ו- 50% חומרי גלם של תערובות מזון ים בא ו מי ה לארץ. יש שלוש חברות מ רכזיות המייבאות את חומרי הגלם ומייצרות ממנו את מזון ה פרות . חברות אלה הן בבעלות א רגוני קניות של .הקיבוצים בקרב הרפתות המשפחתיות ובמושבים עולה הטענה ש לרפתות בקיבוצים יש יתרונות ברכישת ,תערובות כלומר שהן זוכות לרכוש תערובות במחיר נמוך יחסית, הן בשל .)"יתרונות לגודל והן בשל קרבה לבעלים ("אינטגרציה אנכית1 לפי סקירה של המועצה הלאומית לכלכלה שנעשתה בשנת2018 , עלויות המזון ברפתות במגזר המשפחתי גב ות וה בכ- % 10 מ עלויות המזון ב רפתות במגזר השיתופי. 2 רפתות: החלב הגולמי מיוצר בכ- 750 רפתות ברחבי הארץ )במגזר השיתופי (קיבוצים )ובמגזר המשפחתי (מושבים . ב שנים2008 עד2018 כרבע מהרפתות (בעיקר הקטנות) נסגרו והייצור הממוצע לרפת עלה בכ- 60.7% . מחלבות : המחלבות רוכשו ת חלב גולמי במחיר מפוקח מהרפתות ומייצרות חלב מפוסטר ו מוצרי חלב לצריכה . בשנת2018 היו כ- 95 מחלבות ברחבי הארץ . בשנת2017 נתח השוק של שלוש המחלבות הגדולות ברוב קבוצות המוצרים עמד על כ- 95%, ונתח השוק של תנובה, המחלבה המובילה, עמד על כ- 57% . קמעונאים: הקמעונאים .רוכשים את החלב ומוצריו מהמחלבות ומוכרים לצרכנים הסופיים נוסף על כך , מיובאים.מוצרי חלב כמוצרי ביניים ומוצרי צריכה 1 ,עודד שהם, יו"ר ועד הרפתנים, שיחת טלפון13 ביוני2019 . יש שני ארגוני רפתנים; ועד הרפתנים מייצג בעיקר את הרפתות )במגזר המשפחתי (מושבים והתאחדות מגדלי הבקר .)מייצגת בעיקר את הרפתות במגזר השיתופי (קיבוצים 2 ה ,מועצה הלאומית לכלכלה תכנון משק החלב: הצעות לשינויים , 20 ביוני2018 . ייצור מזון גס יבואני תערובות תבואה רפתות יבואני חלב ומוצריו מחלבות קמעונאים צרכנים שרשרת הייצור בענף החלב מתחילה משלב הזנת הפרות ונכללים בה יבואני תערובות ה מזון, ייצור ,המזון הגס, הרפתות המחלבות, יבואני ,החלב ומוצריו הקמעונאים .והצרכנים תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 3 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm 1.2 רפתות ב לוח1 מ וצג מספר הרפתות בישראל ו ה ייצור ה ממוצע לרפת ב כמה שנים ב עשור האחרון . לוח1: מספר ה רפתות ( בישראל8 200 , 2 201 ו- 18 0 2, אלפי ליטרים) 3 כפי שמ צוין בלוח, בעשור האחרון מספר הרפתות ירד בכ- 24.3%, ו הייצור הממוצע לרפת עלה בשיעור של כ- 60.7% .ב שנת2018 היו750 רפתות והייצור הממוצע לר פת עמד על2,065 אלפי ליטרים. יש לציין כי בעשורים האחרונים חלה ירידה של עשרות אחוזים ב מספר העסקים והמשקים החקלאיים בענף החקלאות כולו. מספר המשקים החקלאיים ירד בעשור האחרון בכ- % 32 לעומת1995 , וב- % 61 – לעומת1981 . 4 בלוח2 להלן מוצגת התפלגות הרפתות במגזר השיתו פי לפי גודל .המכסות לוח2: התפלגות מספר ה רפתות במגזר השיתופי לפי גודל מכסה(במיליוני ליטר) 5 מהנתונים עולה כי ב שנת2018 כ- 73.2% מהרפתות במגזר השיתופי ייצרו בין3 ל-6 מיליו ן ליטרים חלב בשנה, וכי לאורך השנים טצה מצם מספר ה רפתות ה קטנות יחסית ו אילו במספר ה רפתות ה גדולות חל גידול ניכר – גידול בשיעור של23.7% ברפתות המייצרות3 עד6 מיליון ליטר בשנה וגידול בשיעור של100% ברפתות המייצרות6 עד9 .מיליון ליטר בשנה בלוח3 מוצגת התפלגות מספר ה רפתות במגזר המשפחתי .לפי גודל מכסה לוח3: התפלג ות מספר ה רפתות במגזר המשפחתי לפי גודל מכסה(באלפי ליטר) 6 3 ,מועצת החלב שנתוני השנים2012 – 8 201, פרסו.מים תקופתיים 4 ,הלמ"ס, הודעה לתקשורת מפקד החקלאות הארצי2017 : ממצאים ראשוניים , 16 בינואר2020 . 5 ,מועצת החלב שנתון2018 ', עמ26 . 6 ,שם 'עמ25 . נתון 2008 2012 2018 שינוי2008 – 2018 מספר ה רפתות 991 940 750 24.3% - ה ייצור ה ממוצע לרפת 1,285 1,430 2,065 60.7% + כמות 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 שינוי עד3 39 20 2 1 1 1 1 0 0 0 100% - 3 עד6 97 110 119 120 120 119 117 118 118 120 23.7% + 6 עד9 15 19 29 28 29 28 29 30 31 30 100% + מעל9 14 14 13 14 14 15 15 14 14 14 0% ךס הכול 165 163 163 163 164 163 162 162 163 164 0.6% - כמות 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 שינוי עד500 346 318 277 263 224 65 49 40 14 17 -95.1% 500 – 700 191 207 238 222 228 251 193 193 169 107 -44.0% 700 – 900 110 101 103 103 83 124 127 127 159 198 80.0% + 900 – 1,100 45 51 54 54 82 69 54 54 51 47 4.4% 1,100 – 1,300 30 30 26 26 42 53 58 58 48 39 30.0% + 1,300 – 1,500 27 25 31 31 25 19 32 32 39 53 96.3% + מעל1500 36 42 47 47 72 79 94 94 103 112 211.1% + סך הכול 785 774 776 746 756 660 607 598 583 573 -26.9% בעשור האחרון מספר הרפתות ירד בכ- 24% ו הייצור הממוצע לרפת עלה בכ- 61% . לאורך השנים הצטמצם מספרן של רפתות קטנות יחסית ואילו מספר הרפתות .הגדולות עלה מאוד תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 4 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm מהנתונים עולה כי ב שנת2018 כ- 64.4% מ כלל הרפתות במגזר המשפחתי יו ה קטנות יחסית, ובעלות מכסת ייצור של עד ל- 1.1 מיליו ן ,ליטר בשנה ואילו בשנת2009 כ- 88.3% מן הרפתות היו כאלה . כך, לאורך השנים חל גידול חד ב מספר ה רפתות הגדולות יחסית וצמצום ניכר .ברפתות הקטנות יחסית אפשר לייחס את העלייה החדה בייצור הממוצע לרפת בעשור האחרון לעידוד ממשלתי – באמצעות תמריצים – לסגירת רפתות משפחתיות קטנות יחסית, ולמעבר .לרפתות גדולות בלוח4 מוצג פירוט מכסות הייצור והייצור בפועל לפי מגזר בשנת2018 . לוח4 : מכסות הייצור והייצור בפועל לפי מגזר בשנת2018 )(במיליוני ליטרים7 מהנתונים עולה כי סך המכסות שהקצ תה מועצת החלב בשנת2018 היה כ- 1,520 ,מיליון ליטר וסך הייצור היה כ- 1,549 ,מיליון ליטר כלומר כ- 28.8 מי ליון ליטר יותר .מסך המכסות שהוקצו בשנת2018 כ- 56.9% מהמכסות הוקצו ל- 164 רפתות במגזר השיתופי , שהן 21.9% מכלל הרפתות בארץ, והייצור הממוצע בהן היה כ- 5.5 מיליון ליטר לרפת . כ- 42.1% מהמכסות הוקצו ל- 573 רפתות במגזר המשפחתי, הן ש 76.4% מכלל הרפתות בארץ, והייצור הממ וצע בהן היה כ- 1.1 מיליון ליטר לרפת . כ- 13.7 מיליון ליטר הוקצו ל- 13 רפתות בבתי ספר ובמחקר, והייצור הממוצע בהן היה כ- 1.1 מיליון ליטר לרפת . הייצור הממוצע לרפת בכל הענף היה כ- 2.1 מיליון ליטר. לפי חוק החלב, לא ניתן להעביר מכסות בין סוגי יצר נ ים, כלומר בין רפתות ב מגזר השיתופי לרפתות במגזר המשפחתי, ולכל מגזר .יש תקנות ניוד נפרדות8 סך ההכנסה של הרפתנים בשנת2018 נאמד בכ- 3,317 מילי ון "ח ש , מ הם כ- 3,072 מיליון ש"ח הכנסות מחלב, שהיוו כ- 92.6% (מכפלה של1.549 ליטר חלב גולמי ב- 1.983 – מחיר מטרה לליטר, בניכוי היטל למועצת החל ב), וכ- 245 מיליון ש"ח הכנסות ממכירת בשר, שהיו כ- 7.4% (מכפלה של1.549 ליטר חלב גולמי במחיר של0.1581 .)ש"ח לליטר9 7 'שם, עמ20 . 8 יש ויכוח בין משרד החקלאות למשרד האוצר על פרשנות החוק, כיוון שלא כתוב בו מפורשות כי לא ניתן להעביר מכסות אלא שימור .משקל המכסה במגזרים השונים משנה לשנה 9 מועצת החלב, שנתון2018 ,חשבון הכנסות והוצאות ממוצעות לליטר חלב במכסה לשנת 8 201 , 'עמ35 . מגזר מכסה שנתית ייצור שנתי חריגה אי-ביצוע נטו נטו ב- % מס פר רפתות ייצור ממוצע לרפת שיתופי 865.5 902.9 44.3 7.0 37.3 4.31% 164 5.5 משפחתי 640.6 631.8 17.8 26.6 -8.8 -1.38% 573 1.1 ב תי פר ס ומחקר 13.7 14.0 0.7 0.4 0.3 2.13% 13 1.1 סך הכול 1,519.9 1,548.7 62.9 34.1 28.8 1.89% 750 2.1 תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 5 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm 1.3 מחלבות ב לוח5 וצג מ מספר ה מחלבות בישראל בשנים האחרונות. לוח5 : ( מספר המחלבות בישראל8 200 , 2 201 ו- 8 201 ) 10 נתון 2008 2012 2018 שינוי2008 – 2008 מס פר המחלבות 92 96 95 3.3% כפי שמצוין בלוח, בעשור האחרון עלה מספר המחלבות בישראל ב- 3.3% . על פי צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (איכות החלב) התשי"ח– 1958 , אשר על יישומו מופקד משרד הבריאות, החלב חייב לעבור פסטור ו היצרנים אינם רשאים למכור אותו .באופן עצמאי11 ריכוזו לשם פסטור .נעשה במחלבות בשנת2017 פעלו בישראל95 מחלבות, אך שלוש מחלבות קולטות כ- 95% מ כל החלב הגולמי ושאר החלב.מתחלק בין המחלבות הקטנות ב תרשים 2 להלן מוצגת חלוקת החלב הגולמי בין המחלבות בשנת2017 . 12 מהתרשים עולה כי נתח השוק של שלוש המחלבות ה גדולות ברוב ק בוצות המוצרים היה 95% , ונ תח השוק של ,תנובה המחלבה המובילה, היה 57% . מהנתונים עולה כי רמ ת ה ריכוזיות בשוק המחלבות בישראל גבוהה. ואכן, בשנת1988 הוכרזה חברת תנובה כבעלת מונופול בשוק החלב ותוצרת החלב, ובשנת 1998 הוכרזה חברת שטראוס אחזקות כמונופול בשוק מעדני הח.לב13 ,תנובה מתמקדת בייצור חלב לשתייה גבינות רכות ומוצרי ניגרת .כגון גיל, אשל ולבן14 שטראוס מת מקדת ב ייצור מוצרי חלב ממותגים כגון מעדנים ויוגורטים .ב לוח6 ומ צג נתח השוק המשוקלל לפי קבוצת מוצרים דומים בין שתי המתחרות העיקריות בכל מוצר. לוח6 : נתח שוק משוקלל (ב ,אחוזים7 201 – 8 201 ) 15 10 ,מועצת החלב שנ תוני השנים2 201 – 8 201, פרסו.מים תקופתיים 11 ,משרד הבריאות צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (איכות חל ב ) התשי"ח– 1958 . 12 ,מועצת החלב כלכלני מועצת החלב, ,דואר אלקטרוני1 ב אפריל2019 . 13 ,רשות התחרות רשימת בעלי מונופולין :, כניסה30 באוקטובר2019 . 14 .בתוצרת ניגרת של מוצרי חלב נכללים לבן, לבנייה, יוגורט, שמנת חמוצה ושמנת מתוקה 15 ,חברת שטראוס גרופ בע"מ דוח תקופתי ושנתי לשנת2018 , 13 במרץ2019 . קבוצת מוצרים דומים 2017 2018 שטראוס מתחרה עיקרי CR2 שטראוס מתחרה עיקרי CR2 משקאות חלב 61.2% 30.9% 92.1% 65.4% 27.2% 92.6% מעדני חלב 63.1% 24.7% 87.8% 61.3% 23.4% 84.7% תנובה 57% טרה 20% קבוצת שטראוס 15% גד 4% מחלבות הגולן 2% אחרים 2% תרשים2 :ייצור חלב לפי מחלבות בשנת2017 פעלו ביש ראל95 ,מחלבות אך שלוש מחלבות קולטות כ- 95% מ כל החלב הגולמי ושאר החלב מתחלק בין המחלבות הקטנות. נ תח השוק של ,תנובה המחלבה המובילה, הוא 57% . תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 6 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm מהנתונים עולה כי קיימת ריכוזיות גבוהה ב שוקי מוצרי החלב, משקאות החלב, ו ה חלב לשתייה . ,כך בשנת2018 מדדCR2 (נתח השוק של שני המתחר ים המוביל ים ) ב שוק משקאות החלב היה כ- 92.6%, בשוק מ עדני ה חלב – כ- 84.7%, בשוק הגבינות –כ- 81.5% , בשוק היוגורטים– כ- 80.5% , ובשוק ה חלב ה טרי לשתייה – כ- 73.4%. כ פי שמתואר בתרשים2 , המתחרה העיקרי בשטראוס היא חברת תנובה, הקולטת מהרפתות כ- 57% .מסך החלב הגולמי ,לפי הדוחות הכספיים של חברת שטראוס, עלות החלב הגולמי שהוא חומר הגלם העיקרי לייצור ,מוצרי החלב היא יותר מ- % 20 מסך רכישות חומרי הגלם של החברה בתחום המזון בישראל .)(למעט מתוקים וחטיפים16 לפי דיווחי חברת תנובה, נתח המכירות של מוצרי החלב המפוקחים בשנת2018 היה כ- % 50 .במונחים כספיים17 לפי הערכת החטיבה ל מחקר, כלכלה ו אסטרטגיה ,במשרד החקלאות הנתח של מוצרי החלב המפוקחים בשנת2018 הוא כ- 60% במונחי ם ,כמותיים וכ- % 40 עד% 50 ב מונחים כספיים. 18 1.4 תפוק ת הענף19 בשנת 2018 הופקו בישראל כ- 1.549 מילי ארד ליטר חלב בקר – שהם 98.5% מכלל ייצור החלב השנתי – תנובתן של כ- 118,821 פרות חולבות ב- 750 רפתות – 21.9% מהן רפתות ,שיתופיות76.4% מהן רפתות במגזר המשפחתי ו- 1.7% מהן רפתות בבתי ספר חקלאיים. 58.3% מהחלב מיוצר ב רפתות ה ,שיתופיות40.8% מיוצר ברפתות ה מגזר המשפחתי ו- 0.91% מיוצר בבתי ה ספר ה חקלאיים בו- 95 מחלבות . בשנת2018 התנובה הממוצעת לפרה הייתה 12,000 ליטר חלב – דומה ל ממוצע ב שנת2017 . נוסף על כך , בשנת2018 הופקו14.29 מיליון ליטר חלב ע י זים ו- 10.1 ,מיליון ליטר חלב כבשים שהם 0.9% ו- 0.6% מכלל החלב שיוצר בשנה זו .בישראל, בהתאמה איכות החלב נמדדת בשני גורמים עיקריים: מספר התאים הסומטיים למיליליטר (מ"ל) וס פירת חיידקים כללית , ושניהם משפיעים על מחיר המטרה (ראו סעיף2.2 )להלן .ב לוח7 להלן מ ות צג ו רמות איכות החלב לפי גורמים . 16 .שם 17 ,ענת גרוס שון, מנכ"לית חטיבת החלב של תנובה, שיחת טלפון15 בדצמבר2019 . 18 ,משרד החקלאות, החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה, דואר אלקטרוני11 בנובמבר2019 . 19 מוע ,צת החלב שנתוני השנים2 201 – 8 201, פרסו.מים תקופתיים גבינות 23.4% 57.7% 81.1% 22.9% 58.6% 81.5% יוגורטים 46.1% 33.6% 79.7% 46.4% 34.1% 80.5% חלב טרי לשתייה 12.4% 61.4% 73.8% 13.3% 60.1% 73.4% בשנת2018 הופקו בישראל כ- 1.549 מיליארד ליטר חלב בקר– תנובתן של 118,821 פרות חולבות; התנובה הממוצעת לפרה הייתה12,000 ליטר ,חלב. נוסף על כך הופקו14.29 מיליון ליטר חלב עיזים ו- 10.1 מילון ליטר .חלב כבשים תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 7 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm לוח7 : רמות איכות החלב לפי גורמים20 איכות החלב תאים סומטיים למ"ל ספירת חיידקים כללית למ"ל מדרגה אחוז מדרגה אחוז רמה מעולה עד200,000 28.3% עד10,000 69.2% רמה א' 200,000 – 300,000 65.5% 10,000-50,000 30.3% רמה ב' 3000,000 – 400,000 6.2% מעל50,000 0.5% רמה ג' מעל400,000 פילוח לפי סיווג ספירת התאים הסומטיים למ"ל מעלה כי בשנת2018 סווג ו 28.3% מהחלב כ חלב ב ,רמה מעולה65.5% – רמה א' וכ- 6.2% – רמות ב' ו- .'ג בסיווג על פי רמת חיידקים בשנת2018 : 69.2% ,מהחלב סווג כמעולה30.3% – רמה א' וכ- 0.5% – רמות ב' ו- ג'. משתנים .חשובים נוספים הם תכולת השומן ותכולת החלבון בחלב הגולמי בשנת2018 שיעור החל בון היה 3.41% בממוצע ו שיעור השומן היה 3.82% בממוצע . לרמ ות האיכות של החלב יש השפעה על ,התשלום לרפתן ו ראו בהרחבה בסעיף2.2 .להלן 1.5 מגמות צריכה, יבוא ויצוא בלוח8 מוצג ות כמויות השיווק של משק החלב בישראל בשנים האחרונות. לוח8 : שיעורי שיווק של מוצרי חלב( באלפי ליטרים) 21 מוצר 2008 2012 2017 2018 שינוי2008 – 2018 חלב בק ר 1,273,000 1,343,543 1,512,544 1,548,573 21.6% חלב צאן22 19,975 23,457 24,456 24,427 22.3% סך כל חלב ה בקר ו ה צאן 1,292,975 1,367,000 1,537,000 1,573,000 21.7% חלב י שת ל יה ומשקאות (בקר) 405,736 437,969 455,474 458,916 13.1% תוצרת ניגרת ומעדנים 170,378 186,600 191,941 195,776 14.9% מעדני חלב 68,365 72,432 63,201 64,233 6.0% - גבינות מחלב בקר23 )(טון 119,176 128,959 147,185 148,257 24.4% )חמאה שולחנית מבקר (טון 5,146 5,894 5,851 6,674 29.7% גבינות צאן24 )(טון 2,757 3,339 2,886 2,747 0.4% - מהנתונים עולה כי ייצור ה חלב ה ניגר ,מ בקר ו מ,צאן עלה בעשור האחרון בכ- 21.7% . ייצור חלב הב קר לשתייה עלה בכ- 13.1% , וייצור חלב ה צאן הגולמי עלה בכ- 22.3% . ייצור הגבינות מחלב 20 ,מועצת החלב שנתון2018 . 21 ,מועצת החלב שנתוני השנים2008 , 2017 ו- 2018 , פרסומים תקופתיים. 22 .חלב צאן הוא כל חלב הכבשים וחלב העיזים שהתקבל במחלבות 23 בג בינות מחלב בקר נכללות ,גבינות רכות גבינות ,כחושות גבינות ,שמנת גבינות קוטג' ,גבינות לחיתוך, גבינות קשות ו גבינות מותכות. 24 הנתונים על גבינות מחלב צאן הם סכימה של שיווק גבינות לבנות (גבינות רכות וגבינות חיתוך) וגבינות קשות מחלב כבשים ומחלב .עיזים תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 8 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm בקר על ה בכ- 24.4%, ו ייצור ה גבינות ה לבנות מ חלב צאן ירד ב כ- 0.4% .ייצור החמאה השולחנית עלה בכ- 29.7% ו ייצור מעדנ י החלב ירד בכ- 6.0% . יש לציין כי בתקופה זו האוכלוסייה גדלה ב- 20.9%, התוצר המקומי הגולמי לנפש גדל בשיעור של כ- 17.7% והתוצר המקומי הגולמי גדל בשיעור של כ- % 42.2 . 25 בלוח9 מוצגים נתונים על הוצאות של משק בית ממוצע על חלב ומוצריו בשנים2008 . ו- 2017 . לוח9: הוצא)ות משק הבית בישראל על חלב ומוצריו (ש"ח לחודש26 מהנתונים עולה כי בשנת2017 ההוצאה החודשית של משקי בית על חלב ומוצריו הייתה כ- 288 ש"ח, גידול בשיעור של3.8% לעומת שנת2008 . ההוצאה החודשית הגבוהה ביותר בשנת2017 'הייתה על גבינה לבנה וקוטג– כ- 17.3% ,מסך ההוצאה על חלב ומוצריו והייתה זו ירידה לעומת כ- 18.4% בשנת2008 . שיעור ההוצאה על חלב מפוסטר בשנת2017 היה כ- 16.9% – ירידה לעומת כ- 19.7% בשנת2008 . שיעור ההוצאה על גבינה צהובה קשה בשנת2017 היה כ- 15.5% 25 אוכלוסיית :ישראל נתוני8 200 : ,הלמ"ס אוכלוסייה, לפי דת ;)(נתונים לסוף שנה נתוני2018 : הודעה לתקשורת: בפתחה של שנת 2019 כ- 9.0 מיליון תושבים במדינת ישראל ;הת וצר המקומי הגולמי: נתוני8 200 : ,הלמ"ס ,תוצר מקומי גולמי ושימושים במקורות בשנים 1995 – 2016 ; נתוני8 201 : ,הלמ"ס אומדן ראשון לרבעון הראש ון של שנת9 201, הוצאה על התוצר המקומי הגולמי ושימושים במקורות, כניסה: 20 ב יוני2019 . 26 ,הלמ"ס סקר הוצאות משק הבית2017 , לוח1.1: הכנסה והוצאה חודשית לתצרוכת (מוצרים בודדים) בחמישונים של משקי בית , סך הכול אינו מסתכם בגין עיגולים :. כניסה9 לספטמבר2019 . מוצר 2008 2017 שינוי בש"ח ב אחוזים בש"ח ב אחוזים 'גבינה לבנה וקוטג 51.1 18.4% 49.7 17.3% -2.7% חלב מפוסטר 54.7 19.7% 48.6 16.9% -11.2% גבינה צהובה קשה 35.8 12.9% 44.5 15.5% 24.3% לבן ויוגורט 33.4 12.0% 35.6 12.4% 6.6% מעדני חלב וגבינה 36.2 13.0% 29.9 10.4% -17.4% גלידות ושלגונים 18.7 6.7% 22.5 7.8% 20.3% גבינה מלוחה 14.6 5.3% 18.3 6.4% 25.3% משקה שוקו, קקאו וקפה 10.5 3.8% 8.6 3.0% -18.1% חמאה 6.0 2.2% 7.9 2.7% 31.7% שמנת מתוקה 4.7 1.7% 7.7 2.7% 63.8% שמנת חמוצה 6.0 2.2% 6.8 2.4% 13.3% חלב אחר 1.4 0.5% 2.9 1.0% 107.1% גבינה מותכת 1.3 0.5% 2.0 0.7% 53.8% חלב מעוקר וחלב עמיד 1.0 0.4% 0.4 0.1% -60.0% סך הכול 277.5 100% 288.0 100% 3.8% סך כל ה)מזון (ללא ירקות ופירות 1,731 2,206 27.5% משקל חלב ומו צריו מהמזון 16.0% 13.1% 2.9 – נ"א סך כל הוצאה של משק בית 12,342 16,267 31.8% סך כל משקי ה)בית (אלפים 2,106.4 2,541.2 20.6% הוצאה שנתית על חלב ומוצריו )(במיליארדי ש"ח 7.0 8.8 25.2% כמות הייצור של חלב ניגר,, בקר וצאן עלתה בעשור האחרון בכ- 21.7% . ייצור חלב בקר לשתייה עלה בכ- 13.1% וייצור חלב ה צאן הגולמי עלה בכ- 22.3% . תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 9 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm – עלייה לעומת כ- 12.9% בשנת2008 . שיעור ההוצאה על לבן ויוגורט בשנת2017 היה כ- 12.4% – ירידה מתונה לעומת כ- 12% בשנת2008 . שיעור ההוצאה על מעדני חלב וגבינה בשנת2017 היה כ- 10.4% – ירידה לעומת כ- 12% בשנת2008 .השינוי ים בהוצאות על הסוגים השונים של מוצרי החלב עשויים ל ו נב ע ממגוון סיבות, ל משל שינוי במחירים יחסיים ו שינוי ב העדפות .הצרכנים משקל ההוצאה על חלב ומוצריו מסך ההוצאה על מזון )(ללא פירות וירקות ירדה מכ- 16% בשנת 2008 לכ- 13.1% בשנת2017 . ההוצאה השנתית של משקי הבית על חלב ומוצריו עלתה מכ-7 מיליארד ש"ח בשנת2008 לכ- 8.8 מיליארד ש"ח בשנת2017 . לפי הערכות שונות, משקל ההוצאה המוסדית ה וא כ- 15% .מסך גודל השוק לפי הלמ"ס, סך הצריכה הפרטית של חלב ומוצריו בשנת 2018 היה כ- 10.9 מיליארד ש"ח– גידול של כ- 25% במחירים קבועים לעומת 2008 . צריכת חלב ומוצריו לנפש עלתה בשיעור מצטבר של% 3.1 .בתקופה זו27 בלוח10 מוצג ים נתונים על הוצאה של משק י בית על חלב ומוצריו לפי חמישוני הכנסה, ויחס ההוצאה בין משק בית ממוצע בחמישון ההכנסה ה עליון לבין ההוצאה של משק בי ת ממוצע בחמישון ההכנסה ה תחתון. לוח10 : צריכת חלב ומוצריו בהוצאת משק בית לפי חמישוני הכנסה ( 08 20 – 7 201 ) 28 שנה 1 2 3 4 5 ול כ ך ה ס יחס חמישונים 2008 219.0 253.5 278.7 296.6 339.9 277.5 1.55 2017 260.1 259.6 276.9 307.0 336.4 288.0 1.29 שיעור ה שינוי 18.8% 2.4% -0.6% 3.5% -1.0% 3.8% מהנתונים עולה כי לאורך השנים הצטמצם יחס ההוצאה על חלב ומוצריו בין משק בית ממוצע בחמישון ההכנסה העליון ל בין משק בית ממוצע בחמישון ההכנסה התחתון ,כמ- 1.55 בשנת 2007 לכ- 1.29 בשנת2017 . בשנת2017 היחס בין סך ההוצאה על התצרוכת ל משק ב ית ממוצע בחמישון העליון ל בין סך ה הוצאה על תצרוכת למשק בית ממוצע בחמישון התחתון היה2.24 , כלומר ,היחס בין ההוצאה על חלב ומוצריו נמוך יותר, ועל כן מדובר במוצרים ש משקי בית בעלי הכנסה נמוכה צורכים באופן יחסי יותר ממשקי בית בעלי הכנסה גבוהה . כך, בשנים אלו ההוצא ה על חלב ומוצריו בחמישון ההכנסה התחתון עלתה ב- 18.8%, ואילו בחמישון ההכנסה העליון חלה ירידה של כ- 1%. ההוצאה על חלב ומוצריו במשק בית ממוצע בישראל עלתה בשנים אלה ב- 27 ,הלמ"ס ,הוצאה לצריכה פרטית על מזון, משקאות וטבק, לפי סוג ,שנים שונות רבעון לסטטיסטיקה של מקרו כלכלה, אפריל– יוני2019 :, כניסה25 בנובמבר2019 . אוכלוסייה ממוצעת: ,הלמ"ס שנתון19 20 ,לוח 2.1 :אוכלוסייה ,לפי קבוצות אוכלוסייה , גידול בשיעור מצטבר של18.7% , :כניסה10 בספטמבר2019 . צריכה פרטית לנפש התקבלה מ חלוקת סך הצריכה באוכלוסייה הממוצעת. עיבודי מרכז .המחקר והמידע של הכנסת 28 ,הלמ"ס סק ר הוצאות משק הבית2017 , לוח1.1: הכנסה והוצאה חודשית לתצר וכת (מוצרים בודדים) בחמישונים של משקי בית , סך- הכול לא מסתכם בגין עיגולים. :כניסה9 לספטמבר2019 . תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 10 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm 3.8% . ב תרשים3 מ תואר השינוי בצריכה הפרטית של חלב ומוצריו לפי מקו ר. תרשים3 : השינוי בצריכה הפרט ית של ח ל ב ומוצריו )לפי מקור (במיליוני ש"ח שוטפים29 מהנתונים עולה כי בשנים2008 עד2017 סך הצריכה הפרטית של חלב ומוצריו עלה בכ- 33.7% , ה צריכה ה פרטית מייצור מקומי עלתה ב כ- 29.2% הו צריכה ה פרטית מיבוא עלתה ב כ- 294.8% . משקל הצריכה הפרטית מיבוא מסך הצריכה הפרטית עלה מכ- 1.7% בשנת2008 לכ- 5.3% בשנת2017 – גידול של3.6 נקודות אחוז. בתקופה זו עלתה סך הצריכה הפרטית של מזון ומשקאות לא אלכוהוליים ב כ- 53.7% ,ה צריכה ה פרטית מייצור מקומי עלתה בכ- 48.4% הו צריכה ה פרטית מיבוא עלתה ב כ- 93.7% . משקל הצריכה הפרטית מיבוא מסך הצריכה הפר טית עלה מכ- 13.2% בשנת2008 לכ- 17.2% בשנת2017 – גידול של4 .נקודות אחוז ב לוח 11 מ וצגים נתוני משקל היבוא בסך הצריכה הפרטית בשוק המזון , מפורטים .לפי ענף לוח11 : משקל היבוא בסך הצריכה הפרטית בשוק המזון לפי ענף30 ענף 2008 2017 שינוי נב"א דגים 37.0% 62.0% 25.1 פירות וירקות מעובדים 41.8% 44.4% 2.6 סוכר ומוצריו 29.1% 38.0% 8.9 שמני מאכל 13.6% 22.1% 8.5 שונות 22.8% 21.4% -1.3 לחם ודגנים 12.9% 14.3% 1.4 משקאות לא אלכוהוליים 10.7% 11.0% 0.3 פירות טריים 7.6% 10.4% 2.8 בשר ומוצריו 6.5% 7.8% 1.3 חלב ומוצריו 1.7% 5.0% 3.3 ירקות טריים 3.5% 4.4% 0.9 ביצים 1.8% 2.8% 1.0 סך הכול– מזון ומשקאות לא אלכוהוליים11.6% 14.7% 3.0 29 ,הלמ"ס ההוצאה לצריכה פרטית לפי ענף כלכלי: 1995 – 2017 , לוח5 : הוצאה לצריכה פרטית על מזון, משקאות וטבק, לפי סוג ומקור , 25 ביוני2019 . 30 .שם 7,844 8,246 8,705 9,204 9,558 10,092 9,657 9,824 9,868 10,133 135 140 194 187 238 230 317 360 465 535 - 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 ייצור מקומי יבוא בשנים2008 עד 2017 עלתה הצר יכה הפרטית של חלב ומוצריו ב- 33.7% , הצריכה הפרטית מייצור מקומי עלתה ב- 29.2% והצריכה הפרטית מיבוא עלתה בכ- 294.8% . תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 11 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm מהנתונים עולה כי משקל היבוא ב סך הצריכה ה פרטית בענף המזון והמשקאות עמד בשנת 2017 על14.7% – גידול של3 נקודות אחוז לעומת2008 . משקל יבוא מוצרי ה חלב נמוך יחסית ועמד בשנת2017 על כ- 5% – גידול של3.3 נקודות אחוז לעומת2008 . עם זאת, יש לציין כי משקל יבוא מוצרי ה)חלב נמוך יחסית בשל מאפייניו (בעיקר חיי מדף קצרים. יבוא מוצרי החלב הוא ברובו של חלב ושמנת מרוכזים שהוקרשו או הותססו, מי גבינה, חמאה וגבינות ק .שות ב לוח12 להלן מ ים צג ו נתוני היבוא של מוצרי חלב בין השנים2012 ו- 2018 . לוח12 : ( יבוא מוצרי חלב בטון , 2012 – 2017 ) 31 שנה 2012 2013 2014 2015 2016 2017 סך יבוא מוצרי חלב במונחי חלב גולמי 207,257 164,03 216,200 248,236 276,194 288,400 שיעור היבוא מכלל הי צור 14.7% 11.7% 15.1% 17.3% 18.8% 18.8% מהנתונים עולה כי כמות מוצרי החלב המיובאים יציבה יחסית וגדלה ב קצב .איטי לאורך השנים ב תרשים4 ת צג ומ התפלגות סוגי המוצרים המיובאים בשנת8 201 . 32 מהתרשים עולה כי רוב ה מוצרי ם ים בא וימה םה סוגי הגבינות, בעיקר הגבינות הקשו.ת33 ב לוח13 ומ צג ערך היבוא של מוצרי החלב בין השנים2012 ו- 2018 . לוח3 1: ערך יב( וא מוצרי חלב אלפי דולר , 2012 – 8 201 ) 34 31 ,מועצת החלב שנתון2018 . 32 ,הלמ"ס רשימת הסחורות בנתוני היבוא; י יצור כמויות החלב: הלמ"ס, תפוקה חקלאית – עב :לי חיים ותוצרתם לפי ייעוד2012 , 2013 , 2014 , 2015 , 2016 , 7 201 , 2018 , :כניסה11 בספטמבר2019 . שיעור קרוב נמדד גם בשנים2007 – 2010 . 33 ,הלמ"ס רשימת הסחורות בנתוני היבוא :, כניסה11 בס פטמבר2019 . 34 ,הלמ"ס רשימת הסחורות בנתוני הי וא ב; יי צור כמויות החלב: הלמ"ס, תפוקה חקל אית – ל בע :י חיים ותוצרתם לפי ייעוד2012 , 2013 , 2014 , 2015 , 016 2 , 2017 , 2018 , :כניסה11 בספטמבר2019 . 35 .בעיקר אבקות חלב מוצר/ שנה 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 שינוי חלב ושמנת35 27,469 29,111 31,960 23,828 24,180 30,395 28,502 4% מי גבינה 2,693 2,928 3,830 3,461 2,760 3,019 3,550 32% חמאה 6,594 7,761 6,318 6,561 11,285 12,361 13,845 110% גבינות לסוגיהן 19,989 21,579 33,906 37,238 46,360 55,478 59,230 196% סך הכול 56,745 61,379 76,014 71,088 84,585 101,253 105,127 85% חלב ושמנת 38% מי גבינה 11%חמאה סוגי גבינות 42% תרשים4 : התפלגות היבוא של מוצרי חלב( 2018 ) בשנת2017 משקל היבוא בסך הצריכה הפרטית בענף המזון והמשקאות היה14.7% . יבוא מוצרי החלב הוא ברובו של חלב ושמנת מרוכזים שהוקרשו או הותססו, מי גבי ,נה חמאה וגבינות קשות. תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 12 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm על פי הנתונים, סך ערך היבוא בשנת2018 היה כ- 105 מיליון דולר – עלייה של85% לעומת שנת 2012 . בשנת2018 ערך ה יבוא של גבינות לסוגיהן היה כ- 56% .מסך היבוא מבדיקת הכלכלן הראשי במשרד האוצר עולה כי שיעור הוצאות משקי בית על מוצרי מזון מיובאים ביחס לסך הוצאות משקי הבית על מזון עלה בעשור האחרון: מש יעור של11.8% בשנת 2008 לשיעור של14.2% בשנת2016 .לפי המחקר ,משקל ההוצאה על מוצרי חלב מיובאים ב כלל הוצאות משקי הבית על מזון הוא הנמוך ביותר בהשוואה לקטגוריות אחרות של מוצרים מיובאים שנבדקו, כגון לחם ודגנים, סוכר מוצריו, דגים, שמני מאכל ופירות וירקות מעובד.ים יחד עם זאת יש לציין כי משקל יבוא מוצרי ה חלב נמוך יחסית בשל מאפייני ו ( בעיקר חיי מדף .)קצרים ב לוח4 1 ות צג ומ כמויות היצוא של מוצרי חלב בין השנים2012 ו-8 201 . לוח4 1: יצוא מוצרי חלב (בטון , 2012 – 8 201 ) 36 שנה 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 היצוא מסך הייצ ור חלב ל שתי י ה ומשקאות חלב 214 137 86 86 77 76 66 0.0% תוצרת ניגרת 323 346 312 354 352 346 285 0.1% גבינות לבנות 391 310 239 206 246 242 246 0.2% גבינות קשות ומותכות 262 245 205 250 246 291 247 0.6% חמאה 51 53 52 64 52 55 66 1.0% מהנתונים עולה כי משקל היצוא מסך ייצור החלב נמוך יחסית. נתוני היבוא והיצוא מעלים כי משק החלב בישראל סגור יחסית , כלומר משקל היבוא ו משקל היצוא נמוכים יחסית, ורוב הביקוש מסופק על .ידי ייצור מקומי 1.6 פריון ענפי הצמיחה של התוצר המקומי הגולמי (להלן: התוצר או התמ"ג) היא גורם חשוב בהתפת חות החברתית- כלכלית של מדינה. צמיחת התמ"ג מורכבת מהשינויים במלאי ההון הפיזי, בתשומת .העבודה, במלאי ההון האנושי ובפריון הכולל הפריון הכולל הוא מדד ליעילות, ו אפשר להגדירו ככמות שיחיד ה של גור מי ייצור (עבודה, הון והון אנושי ) מייצרת; הוא מחושב כיחס בין התפוקה לב ין תשומות העבודה וההון בהת חשב ב.משקל היחסי של כל אחד מהם לדוגמה, אם בפרק זמן מסוים גורמי הייצור (מלאי ההון הפיזי, תשומת העבודה ומלאי ההון האנושי) גדלו ב- 10% והתוצר .גדל בשיעור גבוה יותר, הפער בעלייה עשוי לנבוע מעלייה בפריון הכולל קצב גידול התוצר נגזר ממגמו ת רב- שנתיות של הגורמים המשפיעים עליו– הון פיזי, הון אנושי, עבודה והפריון הכולל– .והפריון הכולל הוא הגידול הנובע משיפורים טכנולוגיים ומשיפורים מבניים אחרים פריון 36 ,הלמ"ס רשימת הסחורות בנתוני היצוא; יצור כמויות החלב: הלמ"ס, תפוקה חקלאית: על ב :י חיים ותוצרתם לפי ייעוד2012 , 2013 , 2014 , 2015 , 2016 , 2017 , 2018 :. כניסה11 בספטמבר2019 . נתוני היבוא והיצוא מעלים כי משק החלב ,בישראל סגור יחסית כלומר משקל היבוא ו משקל ה יצוא נמוכים יחסית, ורוב הביקוש מסופק על ידי ייצור .מקומי סך ערך היבוא בשנת 2018 היה כ- 105 מיליון דולר– עלייה של85% לעומת שנת 2012 . משקל ערך היבוא של סוגי גבינות עמד בשנת2018 על כ- 56% .מסך היבוא תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 13 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm העבודה מחושב על ידי חלוקה של התמ "ג (הערך המוסף) ,, ברמת העסק או ברמת המדינה .בסך שעות העבודה ש עות העבודה של המועסק לצורך זה הן שעות במשרה מלאה או במשרה חלקית, בתוספת שעות נוספות ובתוספת שעות של תעסוקה בעבודה אחרת. 37 ב שנת2017 התוצר לשעת עבודה )(פריון העבודה ב מדינות ה- OECD היה56 דולר ב ממוצע– גבוה ב- 23.8% לעומת התוצר לשעת עבודה בישראל, ש היה42.7 לר דו. פער זה נשמר בשנים האחרונות. לפי מחקר של בנק ישראל, בשנת2014 הפריון בענף החקלאות בישראל היה נמוך ב- % 13.4 מ ממוצע מדינות ה- OECD . 38 מחקרים כלכליים מעלים כי יש מתאם חיובי וקשר סיבתי בין פתיחות ליבוא בענ ף כלכל י מסוים לבין רמת פריון העבודה באותו ענף ביחס לפר,יון במדינות המפותחות. כך רמת ה פתיחות ה נמוכה ליבוא המאפיינת את ענף המזון עשויה להצביע על רמת פריון נמוכה יחסית ף ענ ב זה. לפי מחקר של מכון טאוב, ענפים לא סחירים בישראל, ו בהם כמה ענפי כלכלה המוכרים בעיקר לשוק המקומי, כמו ענף המזון, אחראים לרוב ההתרחבות שחלה ב פערי הפריון בין ישראל למדינות המפותחות . בנוסף, נמצא כי בענפים ש בהם יש משקל נמוך של יבוא ה מתחרה בתפוקה המקומית, שיעור הגידול בפריון נמוך לעומת ממוצע מדינות ה- OECD . 39 1.7 מחירי מוצרי החלב ב לוח15 להלן מ ו.צג מדד המחירים לצרכן של חלב ומוצריו יש לציין כי חלק ממחירי מוצרי החלב לצרכן נתונים ל פיקוח לפי חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו– 1996 (ראו בהרחבה בסעיף2.6 .)להלן לוח5 1: השינוי ב מדד מוצרי ה( חלב8 0 20 = 100 ) 40 שנה מדד המחירים לצרכן מזון ללא ירקות ופירות חלב ומוצרי חלב חלב לבן, יוגורט ומעדני חלב שמנת חמאה גבינה גלידה 2008 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 2009 103.3 102.7 102.9 100.9 103.7 101.1 101.3 103.8 104.3 2010 106.1 103.9 105.1 100.5 106.2 102.7 99.9 107.8 106.1 2011 109.8 108.0 107.7 102.3 110.6 111.6 109.0 109.0 107.1 2012 111.6 108.9 108.1 104.1 114.3 117.5 117.0 105.5 106.8 2013 113.3 114.4 112.8 109.3 119.4 122.4 127.4 109.9 107.9 2014 113.9 113.6 110.7 109.7 119.4 114.5 130.7 105.5 104.5 2015 113.2 112.9 108.7 107.5 118.1 111.4 129.2 103.6 100.9 2016 112.5 111.5 105.7 103.1 116.8 106.5 124.2 101.0 98.2 37 ,להרחבה ראו: אליעזר שוורץ, עמי צדיק פריון העבודה בישראל ובמדינות המפותחות והגורמים המשפיעים עליו , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, אוגוסט2015 . 38 ,בנק ישראל דוח מיוחד של חטיבת המחקר: העלאת רמת החיים בישראל באמצעות הגדלת פריון העבודה , בדולרים, מחירים שוטפים, מתוקנןPPP , אוגוסט2019 . 39 איתן רגב וגלעד ברנד ,הגורמים להתרחבות פערי הפריון בין ישראל ל- OECD :השוואה ענפית רב-שנתית, ,מכון טאוב2015 . 40 ,הלמ"ס מאגר המחירים ומדדי המחירים של ישראל, :כניסה27 במ רץ2019 . מדד המחירים לצרכן עלה בעשור האחרון ב- 13.7% ; מדד מחירי המזון ללא פירות וירקות עלה ב- 12.1% ; מדד מחירי ה חלב ומוצריו עלה ב- 5.9% . תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 14 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm שנה מדד המחירים לצרכן מזון ללא ירקות ופירות חלב ומוצרי חלב חלב לבן, יוגורט ומעדני חלב שמנת חמאה גבינה גלידה 2017 112.8 111.5 105.3 101.9 118.0 104.9 121.8 100.3 97.4 2018 113.7 112.1 105.9 102.4 118.9 104.9 123.0 101.0 98.9 שינוי 13.7% 12.1% 5.9% 2.4% 18.9% 4.9% 23.0% 1.0% 1.1% - ,כפי שמצוין בלוח מדד המחירים לצרכן עלה בעשור האחרון ב- 13.7% ; מדד מחירי המזון ללא פירות וירקות עלה ב- 12.1% ; מדד מחירי ה חלב ומוצריו עלה ב- 5.9% ; מדד מחירי החלב עלה ב- 2.4% ; מדד ה מחירי ם של לבן, יוגורט ומע דני חלב עלה ב- 18.9% ; מדד מחירי השמנת עלה ב- 4.9% ; מדד מחירי החמאה עלה ב- 23% ; מדד מחירי הגבינה ה על ב- 1% ו מדד מחירי ה גלידה ירד ב- 1.1% . ב תרשים5 ו מת אר השינוי במחיר ה חלב ומוצריו ו ה ביצים בישראל בהשוואה ל- 28 ( מדינות האיחוד האירופיEU28 .) תרשים 5 : השינוי במדד מחיר י ה חלב ומוצריו בישראל לעומת מדינות האיחוד האירופי41 מהנתונים עולה כי בשנים2008 עד2018 עלה מדד מחירי ה חלב ומוצריו ו ה ביצים בישראל בכ- 6.1% (ו מדד המחירים לצרכן עלה ב- 13.7% ), ו לעומת זאת, ב- EU28 חלה עלייה של כ- 10.2% במדד מחירי החלב ומוצריו והביצים(ו מדד המח ירים לצרכן עלה בכ- 15.8% ) . בחינה לאורך התקופה מעלה כי בשנים2008 עד2013 עלה מדד החלב ומוצריו ו ה ביצים בישראל בכ- 13.4% , וב- EU28 – בכ- 5.9% , ובשנים2013 עד2018 חל היפוך מגמה– המדד ירד בישראל בכ- 6.5% ועלה ב- EU28 בכ- 4.1% . 41 ישראל: ,הלמ"ס מאגר מחירים ומדדי מחירים .אירופה: ,יורוסטאטICP H :, כניסה 1 בינואר2020 . ביורוסטאט המדד הוא מאוחד לחלב ומוצריו ולביצים, על כן לצורך ההשוואה חושב איחוד של שני המדדים בישראל. משקל החלב ומוצריו הוא87.9% מהמדד המשולב ומשק ל הביצים הוא% 12.1 ,. הלמ"ס ירחון לסטטיסטיקה של מחירים , לוח1.4 : משקלות קבוצות הצריכה הראשיות והמשניות במדד המחירים לצרכן :, כניסה1 בינואר2020. עיבודי מרכז המחקר ו.המידע של הכנסת 98.3 98.1 101.5 104.2 105.9 108.3 105.8 103.7 106.9 110.2 102.9 104.5 107.9 108.6 113.4 111.4 109.2 106.1 105.6 106.1 90 95 100 105 110 115 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 EU28ישראל בשנים2008 עד 2018 עלה מדד מחירי החלב ומוצריו והביצים בישראל בכ- 6.1% , לעומת עלייה של כ- 10.2% ב- EU28 ; ובשנים 2013 עד2018 – המדד ירד בישראל בכ- 6.5% ועלה ב- EU28 בכ- 4.1% . תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 15 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm 1.8 סיכום: ניתוח השוק בישראל לוח ב 16 להלן מוצג סיכום השינוי בנתוני משק .החלב בישראל בעשור האחרון לוח 6 1: סיכום השינוי בנתוני משק החלב תחום נתון 2008 2018 שינוי חלב גולמי ( מספר הרפתות במגזר השיתופי2009 – 2018 ) 165 164 0.6% - ( מספר הרפתות במגזר המשפחתי2009 – 2018 ) 785 573 26.9% - כלל ה רפתות( 2009 – 2018 ) 991 750 24.3% - )ייצור ממוצע לרפת (אלפי ליטרים 1,285 2,065 60.7% + סך תפוקת חלב ה בקר ו ה צאן)(אלפי ליטרים 1,292,975 1,573,000 30.8% מחלבות מספר ה מחלבות 92 95 3.3% )כמות ייצור החלב לשתייה (אלפי ליטרים 405,736 458,916 13.1% כמות ייצור ה גבינות מחלב בקר )(טון 119,176 148,257 24.4% חמאה שולחנית מבקר )(טון 5,146 6,674 29.7% מעדני חלב )(אלפי ליטרים 68,365 64,233 6.0% - מחיר החלב הגולמי בישראל )(בש"ח לליטר 2.14 2.02 5.6% - מחיר )החלב הגולמי בגרמניה (בש"ח לליטר 1.76 1.46 16.9% - מחיר החלב הגול מי בצרפת )(בש"ח לליטר 1.71 1.39 18.9% - סחר חוץ אחוז היבוא מכלל הייצור ( 2017 ) 20.0% 18.8% צריכה ומחירים הוצאה חודשית של משק בית על חלב ומוצריו (בש"ח) 42 277.5 288 4% משקל ההוצאה על חלב ומוצריו מסך ההוצאה על המזון 16.0% 13.1% 2.9 - .נ.א יחס ההוצאה על חלב ומוצריו לפי חמישוני הכנסה43 1.55 1.29 )צריכה פרטית של חלב ומוצריו (במיליארדי ש"ח, קבועים 8.9 10.9 25.0% מדד מחירי ה חלב ומוצריו ו ה ביצים בישראל 100.0 106.1 6.1% מדד המחירים לצרכן בישראל 100.0 113.7 13.7% מדד מחירי החלב ומוצריו ו ה ביצים באירופה 100.0 110.2 10.2% מדד המחירים לצרכן באירופה 100.0 115.8 15.8% מהטבלה והנתונים הנוספים שפורטו לעיל עולות כמה:נקודות :ייצור חלב גולמי לאורך השנים חלה התייעלות בייצור החלב יחד עם מעבר לייצור ברפתות גדולות יותר, בעיקר ב מגזר ה שפ מ חת.י הייצור ברפתות במגזר השיתופ י גבוה פי חמישה .מהרפתות במגזר המשפחתי ,בעשור האחרון כרבע מהרפתות נסגרו ו הייצור הממוצע לרפת עלה בכ- 60.7% .כמו כן, קיימות טענות על קיומה של אינטגרציה אנכית בתחום תערובות ה מזון לפרות, המקנה יתרון ליצרנים במגזר השיתופי. :ייצור מוצרי חלב נתח השוק של שלוש המחלב ות הגדולות ברוב קבוצות המוצרים הוא כ- 95% , ונתח השוק של תנובה, ,המחלבה המובילה במונחי קליטת חלב גולמי הוא כ- 57% . ,כאמור שוק המחלבות מאופיין בריכוזיות רבה. ייצור החלב הגולמי עלה בעשור האחרון ב כ- 21.6% אולם תמהיל מוצרי החלב, שהחלב הגולמי ,משמש לייצורם.השתנה ,כך ייצור גבינות)(בעיקר גבינה צהובה קשה , חמאה ותוצרת ניגרת עלה ו ייצור מעדני החלב ירד . ייצור החלב לשתייה עלה אך בשיעור נמוך יחסית סך מ 42 בשנים2008 עד2017 . 43 יחס ההוצאה בין משק בית ב חמישון העליון לבין משק בית ב חמישון ההכנסה ה נמוך בשנים2008 – 2017 . תיאור וניתוח משק החלב בי שראל ובמדינות המפותחות | 16 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm .הייצור ייתכן ש מגמ ות אלו נובע ו ת משיקולי כדאיות כלכלית של המחלבות ,מ שינויי מחירים יחסיים ו משינוי בהעדפות הצרכנים (כמו תזונ)ה בריאה . כמו כן, יש לציין כי האוכלוסייה גדלה בתקופה זו ב כ- 21.7% . סחר החוץ: הנתונים מלמדים כי ,משק החלב בישראל סגור יחסית כלומר משקל היבוא ו משקל היצוא נמוכים יחסית, ורוב הביקוש מסופק מ.ייצור מקומי צריכה: בשנת2017 ה הוצאה ה חודשית של משק בית על חלב ומוצריו ה ייתה 288 ש"ח, עלייה של כ- 4% לעומת שנת2008 . בעשור האחרון ההוצאה של משק בית בחמישון ההכנסה ה תחתון עלתה ב כ- 18.8% לעומת ירידה כ של- 1% בהוצאה של חמישון ההכנסה ה עליון . כך, היחס בין סך ההוצאה של משק בית בחמישון העליון לבין סך ההוצאה של משק בית בחמישון ה תחתון יר ד מכ- 1.55 בשנת2008 לכ- 1.29 בשנת2017 . ההוצאה על חלב מוצריו גבוהה יותר, באופן יחסי, בקרב משקי בית בעלי הכנסה נמוכה. סך הצריכה הפרטית של ח לב ומוצריו נאמד בשנת2018 בכ- 10.9 מיליארד ש"ח – עלייה בשיעור ריאלי של25% לעומת שנת2008 . :מחירים לצרכן בעשור האחרון מ דד מחירי ה חלב ומוצריו הו ביצים בישראל עלה ב כ- 6.1% (מדד מחירי ה חלב ומוצריו עלה ב- 5.9% ) , לעומת עלייה של12.1% במדד מחירי המזון (ללא פירות וירקות) ועלייה של13.7% .במדד המחירים לצרכן ,באירופה מדד מחיר י החלב ומוצריו וה ביצים עלה ב- 10.2% , לעומת עלייה של15.8% במד.ד המחירים לצרכן ב מחקרים כלכלים נמצא כי פתיחות נמוכה ליבוא, המאפיינת את ענף המזון, עשויה להצביע על רמת פריון נמוכה יחסית לענפי המזון במדינות המפותחות . כמו כן, מן המחקרים עולה כי בענפים ש בהם יש משקל נמוך של יבוא ה,מתחרה בתפוקה המקומית שיעור הגידול בפריון נמ וך לעומת ממוצע מדינות ה- OECD . ייצור החלב מוסדר,, בין היתר ב חוק תכנון משק החלב, התשע"א– 2011 (להלן: ,)חוק החלב וא וה אחד מענפי החקלאות ה מתוכננים וה מפוקחים ביותר . ההסדרה כוללת פיקוח על המחיר שמקבלים הרפתנים מהמחלבות, פיקוח על כמויות הייצור, הגנה מכסית גבוהה ו פיקוח על המחיר לצרכן של מוצרי החלב העיקריים, .כפי שיוצג בהרחבה בסעיף הבא 2 . אסדרת הענף 2.1 מרכיבי האסדרה ב משק החלב במדינות המפותחות, כ מו ב ,רוב ענפי החקלאות במדינות אלו קיימת בדרך כלל ( מעורבות ממשלתית, לרבות באמצעות סבסוד תמיכות ישירות ), תמיכות .עקיפות ומכסי מגן התמיכות הממשלתיות לחקלאות נועדו לאפשר את המשך קיומה של החקלאות במדינות המ פותחות מ.תוך איזון עם סוגיות אחרות, כגון הגנת הסביבה ויוקר המחיה אסדרת משק החלב כוללת פיקוח על המחיר שמקבלים הרפתנים מהמחלבות, פיקוח על כמויות הייצור, הגנה מכסית גבוהה ופיקוח על המחיר .לצרכן תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 17 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm ה תמיכה הממשלתית בענפי החקלאות במדינות המפותחות נעשית ב שלוש דרכים :עיקריות44  תמיכה ישירה בגידול תוצרת חקלאית באמצעות סו בסידיה ישירה למגדלים על תוצרת ועל .הוצאות הקשורות בגידול התוצרת ובשיווקה  תמיכה עקיפה בגידול תוצרת חקלאית ,באמצעות תמיכה בביטוח חקלאי הכשרות מקצועיות ורפורמות בענף, וכן קביעת מכסות ייצור ומחיר ליצר.נים  הטלת מכס על יבוא תוצרת חקלאית טרייה ותוצרים של תוצרת ח קלאית טרייה כדי להגן על תוצרת .מקומית כאמור, במדינות המפותחות קיימת בדרך כלל התערבות ממשלתית בענף החקלאות באמצעות ,תמיכות. עם זאת יש מחלוקת ב אשר ל חשיבות קיומו של הענף במדינות אלה ,וכנגזרת מכך המחלוקת לגבי ההצדקה ל התערבות ממשלתית ו ל מתן תמיכות לענף. המצדדים ב מתן תמיכות לענף מ ציינים את הסיבות ה אלה: שמירה על רמה מסוימת של( אספקה עצמית אוטרקיות) של ה ן מזו ב מדינה , שמירה על רמת מחירים נמוכה של מוצרי המזון , פתרון לבעיות אבטלה בפריפריה , ,חשיבות החקלאות במרקם החברתי ובשימור התרבות והמבנה החברתי בפריפריה ובכלל זה הנוף., המסורת המקומית והתרבות הקולינרית בישראל יש מחלוקת בין משרד החקלאות ומשרד האוצר בנוגע למקומה של החקלאות בכלכלה. ארגוני החקלאים סבורים כי יש ,לשמר ולפתח את החקלאות המקומית ואילו משרד האוצר מנסה לכמת ולהעריך את תרומת ה למשק ולבחון אם קיימות חלופות שעשויות ל הביא לידי.השגת אותן מטרות ה- OECD מבחין בין תמיכות הגורמות לעיוותים בייצור וברמות המחירים במשק לבין תמיכות אשר .השפעתן על הענף ניטרלית ,כך תמיכות תקציביות המועברות ישירות לחקלאי לפי שטח נתון, ללא קשר לכמות ו סוג ל של המוצר החקלאי שהוא מייצר, הן תמיכה ניטרלית י חסית, שאינ ה מעוותת את החלטות הייצור או הסחר. ,לעומתן מנגנוני ה תמיכה ה עקיפים – למשל תמיכה באמצעות המחיר, בין היתר באמצעות מכסים, מכסות ייצור או הבטחת מחיר ליצר ן – גורמים לעיוות בשוק ועשויים להביא לרמה גבוהה יותר של מחיר ים לצרכן. 45 ב כמה מענפי החקלאות בארץ יש תכנון מרכזי ומכסות ייצור (חלב וביצים), אשר עשויים להוביל להיצע נמוך יחסית ולרמות מחירים גבוהות יחסית. השילוב של תמיכות אלו במינונים כאלה ואחרים קיים ב מדינות מפותחות רבות . ב ורי שע ם 44 ,להרחבה ראו: ויקטור פתאל תמיכות ממשלתיות בחקלאות בישראל ובמדינות המפותחות ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת אוגוסט2017 . 45 OECD, Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2017, 21 June 21th 2017. חשוב לציין כי ישנן תמיכות עקיפות מומלצות כגון ביטוחים ,מו "פ והדרכה. ה- OECD מבחין בין תמיכות הגורמות לעיוו תים בייצור וברמות המחירים במשק לבין תמיכות אשר השפעתן על הענף ניטרלית יותר. ,כך תמיכות תקציביות המועברות ישירות לחקלאי אינן מעוותות את החלטות הייצור או הסחר. ,לעומתן מנגנוני ה תמיכה ה עקיפים גורמים לעיוות בשוק ועשויים להביא לרמה גבוהה יותר של מחיר ים לצרכן. תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 18 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm האחרונ ים .חל שינוי של ממש בחלק מהתמיכות בחקלאות בכלל ובענף החלב בפרט תמיכות שנחשבו מעוותות סחר, וארגון הסחר העולמי התנגד להן, מוחלפות בתמיכות תקציביות ישירות שאינן נחשבות מעוותות סחר , בעיקר באירופה. 46 בישראל מרבית ה תמיכות בענף נ אי ן תמיכות .ישירות מכסות החלב ומחיר המטרה, לצד שיעורי מכס גבוהים על יבוא מוצרי חלב, נועדו להגן על ייצור החלב המקומי. בישראל נאסר על יצרני החלב להתאגד לצורך קביעת מחיר )(מלבד פעילות מועצת החלב , ומדינת ישראל אינה נותנת סובסידיות ישירות לצורך ייצו ר .חלב ומוצריו בשנים האחרונות הממשלה בחנ ה את האפשרות ל וך ער רפורמה בענף, אשר תכלול הפחתה של מחיר המטרה ליצרנים, הגדלת מכסות היבוא ו המשך של הליך הורדת המכס על חלב ומוצריו , כפי שיפורט בהמשך בסעיף 2.6.2 . ייצור החלב מוסדר בחוק תכנון משק החלב, התשע"א– 2011 (להלן: החוק.) בחוק נקבע ו שיטת המכסות ומחיר המטרה, שהיו מקובלים בישראל גם לפני חקיקת החוק. המכסות ומחיר המטרה נועדו להבטיח את הייצור המקומי, ובצ י דן נקבע ו שיעורי מכס גבוהים כדי למנוע או לצמצם יבוא העשוי לגרום לפגעה בכדאיות הייצור המקומי. בשנת1956 מינתה הממשלה "מועצה לייצור ושיווק חלב ותוצרת חלב" (מועצה מייעצת) שתפקידיה היו לייצג את ענף החלב ל פני הממשלה ומוסדותיה, להעלות את הר מה המקצועית של ענף החלב בישראל, לארגן שיתוף פעולה בשיווק החלב ולהגביר את צריכת החלב בקרב אזרחי ישראל. בנובמבר1965 הוחלפה המועצה המייעצת ב מועצת החלב, שפועלת מאז כחברה בע"מ, ובשנת2011 נחקק חוק תכנון משק החלב, .המסדיר את ענף החלב במסגרתה ,כאמור לפי החוק, ל יישום חוק החלב אחראית מועצת החלב . המועצה לענף החלב בישראל (ייצור ושיווק) משמשת שולחן משותף ל גורמים רבים בענף החלב : ,הממשלה ארגוני החקלאים, ,בעלי הרפתות המחלבות )ונציגי ציבור (המועצה לצרכנות. במסגרת ומ עצת החלב נקבעת ,הרגולציה בענף בעיקר קביעת מחיר מטרה וחלו קת מכסות ייצור. יו"ר מועצת המנהלים ה וא נציג משרד החקלאות והיא מונה23 חברים: חמישה מהם מייצגים את המדינה; תשעה מייצגים את היצרנים, את המרכז החקלאי, את ההתאחדות מגדלי ה בקר בישראל, את האיחוד החקלאי ואת התאחדות האיכרים ;יש שה מייצגים את המחלבות; נציג אחד מייצג את מועצת הפועלות נעמ"ת; נציג אחד מייצג את המועצה הישראלית לצרכנות ו נציג אחד מייצג את הסוכנות היהודית . מועצת החלב הי א חברה לתועלת הציבור )(חל"צ , הכוללת גם את החקלאים והמשווקים, ו אינה גוף ממשלתי, .כמקובל בתחום האסדרה האסדרה בענף החלב חלה על י יצור החלב החל משלב הפקתו ברפת ועד להגעתו לחנויות 46 תמיכות מעוותות סחר: תמיכות שלפי הגדרות ארגון הסחר העולמי נחשבות לתמיכות הפוגעות בעקרון הסחר החופשי. תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 19 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm הקמעונאיות ולצרכ נים .לעומת זאת, על מחירי התערובת, מזון הפרות החולבות, אין פיקוח ואין .אסדרה 2.2 מחיר המטרה מחיר המטרה הוא מחיר החלב שהמחלבות משלמות ליצרני חלב הבקר הגולמי עבור החלב המיוצר במסגרת המכסה. מחיר המטרה מתעדכן מדי ר בעון ו מורכב מ כמה משתנים, ו בהם שכר עבודה47, עלויות המזון ברפתות, פחת וריבית על השקעות, עלויות דלק ורווח ליצרנים. מחיר המטרה נקבע לחלב ב רמת איכות א' (ספירת תאים סומטיים בתוצאה של200,000 – 300,000 למ"ל וספירת חיידקים כללית בתוצאה של10,000 – 50,000 למ"ל , ראו ל וח7 לעיל); על חלב ב דרגות איכות גבוהות יותר ניתן תמריץ כספי ועל דרגות נמוכות יותר מוטל.קנס לפי לוח7 לעיל , 98% .מהחלב המתקבל במחלבות הוא בדרגות איכות א' ומעלה בקביעת מחיר המטרה מביאים בחשבון את תכולת ה )רכיבים (חלבון ושומן ה ,נורמטיבית ו בשנים2017 ו- 2018 תכ ולת הרכיבים הנורמטיבית הי יתה 3.75% שומן ו- 3.37% .חלבון מחיר המטרה לחלב בקר נקבע ב חוק תכנון משק החלב, התשע"א– 2011 , 48 בפרק על מטרות החוק .החוק והתקנות שמכוחו – תקנות תכנון משק החלב (מנגנון לעדכון מחירים מזעריים של ליטר חלב), התשע"ב– 2012 – מגדיר ים כיצד נקבע מח יר המטרה.וכיצד הוא מתעדכן מטרת החוק היא ,להבטיח אספקה סדירה של חלב ומוצריו לצד ,הבטחת מחירים נאותים ליצרנים למחלבות ולציבור, .ותנאים הולמים לפעילות היצרנים והמחלבות מחיר המטרה מגלם את עלויות הייצור הממוצעות וסל התשומות לייצור ליטר חלב. אלו נאמדים מדי שנתי ים בסקר הרווחיות של ענף החלב, ש בו נבדקים השינויים בסך עלויות הייצור של ליטר חלב בקר גולמי. המרכיב העיקרי בעלויות הייצור הוא עלות רכיבי המזון לפרות. נתונים אלו מת עדכנים מדי רבעון על ידי ועדת יישום .בהתאם להשתנות מחירי תשומות ייצור החלב עד למתווה לוקר49 היו מ חשבים את ממוצע העל ו יות של כלל הרפתות בארץ, אולם החל מיישום המתווה מובא ות בחשבון רק רפתות ש כושר ה ייצור שנתי של הן הוא לפחות 700,000 ליטר חלב בשנה . ערך תוצרת הלוואי (פרות לבשר ועגלים זכרים) מובא גם הוא בחשבון . על מחיר העלות המעודכנת משיתים רכיב התייעלות שנתית של2% בתקופה שבין סקרי רפתות ולא באופן בלתי תלוי (כ חצי .)אחוז כל רבעון את מחיר המטרה ק ת בע ו ועדת היגוי מטעם משרד החקלאות ,שחברים בה כלכלני מועצת החלב, כלכלני התאחדות חקלאי ישראל וכלכלני משרד האוצר, ה מאשר ים את 47 שכר העבודה נגזר מהשכר הממוצע ב.משק 48 חוק תכנון משק החלב, התשע"א– 2011 . 49 ,מועצת החלב הסכם עקרונות לעניין מתווה רב-שנתי לייעול ענף הבקר לחלב , 19 באוקטובר2012. את ה מתווה י הצ ע מנכ" ל משרד ר אש הממשלה הראל לוקר, ו הוא אושר בוועדת השרים לענייני חקיקה במטרה ל ייעל את .ענף הבקר לחלב במסגרת המתווה מכוון לכך שייוצר חלב רק ב רפתות שבהן לפחות70 פרות חולבות ו ש כושר ה ייצור ה שנתי של הן אינו ו פח ת מ- 700,000 ליטר חלב גולמי , וכי רק רפתות אלו יובאו .בחשבון בחישוב המחיר בסקר מחיר המטרה לחלב הוא ה מחיר שמשלמות המחלבות ליצרני חלב הבקר הגולמי המיוצר ,במסגרת המכסה כלומר המחיר לחלב ( סטנדרטי לפי אחוזי )חלבון ושומן ש משלמות המחלבות ברכישת החלב .מהרפתנים מחיר ה מטרה מורכב מ כמה ,משתנים ומתעדכן מ די רבעון , ונכללים בו שכר ,עבודה עלויות המזו ן ברפתות, פחת וריבית על השקעות, עלויות .דלק ורווח ליצרנים תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 20 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm .המחיר את העדכון מדי רבעון עושה ועדת היישום, ש חבריה הם נציגי משרד החקלאות ו משרד האוצר ו יצרני החלב. ,מועצת החלב אחראית לעריכת החשבונות ו מנכ"ל משרד החקלאות מודיע באופן רשמי על המחיר . מינואר2017 נקבע המחיר על פי סקר שנערך בשנת2015 . בשנת2017 נערך סקר נוסף וממצאיו מהווים בסיס לקביעת מחיר המטרה מינואר2019 . לוח ב 17 רט ו מפ ים נתוני השינוי ב סעיפי ההכנסה וההוצאה של ייצור ה חלב .הגולמי לוח7 1:- השינוי בהכנסות ובהוצאות של י( יצור החלב הגולמי אג' לליטר חלב , מחירי 2015 ) 50 שנה 2011 2015 2017 משקל2017 שיעור ה שינוי2011 – 2017 מחיר ה מטרה 203.9 205.3 205.7 90.9% 0.9% ה כנסות מבשר 23.4 19.6 20.0 8.8% -14.7% הכנסות אחרות 0.5 1.2 0.7 0.3% 35.2% ה סך הכנסות 227.8 226.1 226.4 100.0% -0.6% הוצאות מזון 134.4 128.0 122.8 54.2% -8.7% הוצאות משתנות אחרות 32.6 32.5 29.3 12.9% -10.3% הוצאות עבודה 34.6 34.2 31.8 14.0% -8.1% הוצא ות מ י נהלה 8.3 6.8 6.9 3.0% -16.9% הוצאות הון 29.6 26.4 23.5 10.4% -20.4% ה סך הוצאות 239.4 227.9 214.2 94.6% -10.5% )רווח (הפסד -11.6 1.8 - 12.2 5.4% 204.8% על פי הנתונים בלוח, בשנת2017 מחיר המטרה היה 2.057 ש "ח לליטר51 – עלייה של % 0.9 מת ו לע שנת 2011 . סך ההכנסות, כולל ,מבשר היה 2.264 ש"ח לליטר , סך ההוצאו ת היה 2.412 ש"ח לליטר, והרווח היה 12.2 .אגורות לליטר ההוצאה הגבוה ה ביותר היא על( מזון54.2% מההכנסות) ואחר יה– ה הוצאה על ( עבודה10.4% .) בשנתון מועצת החלב לשנת2018 צוין כי מחיר המטרה היה 2.021 ש"ח לליטר, סך ההכנסות, כולל מבשר, היה 141 .2 ש"ח לליטר, סך ההוצאות היה 195 .2 ש"ח לליטר, וההפסד היה 5.36 .אגורות לליטר52 בלוח18 מוצג הערך הכספי של ענף החלב הגולמי בשנים2000 , 2010 , 2017 ו- 2018 . לוח8 1: תפוקה כספית של החלב הגולמי(מיליוני ש"ח , 2000 , 2010 , 7 201 – 8 201 ) 53 50 ,סקר רווחיות ענף רפת החלב2015 ו- 2017 . 51 במחירי2015 . 52 ,מועצת החלב שנתון2018 . 53 הלמ ,"ס, חשבון ענף החקלאות תפוקה חקלאית לפי ענף ותוצר , 2 בספטמבר2019 . החל בשנת2005 נעשו שינויים בשיטות החישוב של .התפוקה הצמחית לצריכה מקומית ,כמו כן מחירי ה מוצרים הותאמו לממוצע.השנתי בשנת2017 מחיר המטרה היה 2.057 ש "ח לליטר – עלייה של 0.9% מת ו לע שנת 2011 . תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 21 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm שנה 2000 2010 2017 2018 שיעור שינוי2010 – 2018 חלב בקר 1,785.3 2,389.1 3,065.8 3,197.6 134% חלב כבשים 49.6 52.6 74.9 65.0 124% חלב עיזים 25.9 74.6 97.2 93.3 125% סך הכול 1,860.8 2,516.3 3,238.0 3,355.9 133% ,על פי הלוח בשנים2010 עד2018 על תה התפוקה הכספית של ענף החלב הגולמי בשיעור של 133% , ובשנת2018 הייתה כ- 3.35 .מיליארד ש"ח 2.3 פעילות מועצת החלב ( על פי תזכיר ההתאחדות החקלאית1965 ,) ה מטרות ה עיקריות של המועצה ןה אלה : קידום הרמה המקצועית של ענף החלב, ובפרט חתיר ה לשיפור טיבו וניקיונו של החלב; פעי לות בתיאום עם הממשלה לת כנון ייצור חלב ולאספקתו למחלבות; ,קיום, בהשתתפות הממשלה או בלעדיה של קרנות להבטחת מחירים ליצרנים בעד החלב, או לתכ לית ביצוע מטרותיה; רכישת חלב עודף ממשווקים בעלי מחלבות , עיבודו למוצרי חלב ואחס נו ו; שיווק חלב ומוצרי חלב באמצעות משווקים בעלי מח לבות וכן סיוע במימון ייצור החלב; ארגון, עידוד וקיום שיתוף פעולה בין יצרני חלב ובין המשווקים בעלי המחלבות ו הנעה להגברת הצריכה של מוצרי חלב. בלוח19 מפורט תקציב מועצת החלב בשנים2016 – 2018 . תקציב מועצת החלב ממומן מהיטל הנגבה מכוח חוק תכנון משק החלב בסך של3.8 אגורות לליטר( נכון לשנת2018 ) ,כלומר מ הכנסה נאמדת של כ- 59 מיליון ש"ח (לפי ייצור של כ- 1.5 מיליארד ליטר). יש לציין כי ההיטל .מוכר בתחשיב מחיר המטרה לוח9 1: תקציב מועצת החלב (אלפי ש"ח , 2016 – 2018 ) 54 סעיף תקציב 2016 תקציב 2017 ביצוע 2017 תקציב 2018 ביצוע 2018 חריגות תקציביות שיעור הגידול בביצוע2017 – 2018 תפעול שוטף, השקעות ורזרבה 10,143 10,318 9,870 10,190 10,194 0.0% 3.3% פעולות הסברה 4,000 4,000 3,203 4,000 2,553 -36.2% -20.3% פעילות מדעית ורפואית 1,232 1,732 1,690 1,732 1,879 8.5% 11.2% מחקרים ופעולות הדרכה 4,580 4,000 4,000 4,000 4,000 0.0% 0.0% המערך הארצי לאיכות החלב ובריאות העטי ן 3,106 3,179 3,271 3,244 3,077 -5.1% -5.9% ביטוח עדר הבקר למקרים של יא רועי תמותה ופסילת בשר משווק 8,500 7,800 7,835 8,200 8,566 4.5% 9.3% ביטוח איכות ה חלב 300 300 227 300 393 31.0% 73.1% תמיכה במעבדה מרכזית לבדיקות חלב 700 650 685 864 854 -1.2% 24.7% השתתפות בהחזקת ספר העדר 3,500 3,500 3,500 3,500 3,500 0.0% 0.0% סקרים, מידע כלכלי וקשרי חוץ 610 610 603 610 546 -10.5% -9.5% ייעוץ, יחסי ציבור ודוברות 578 578 578 580 580 0.0% 0.3% השתתפות בפעולות הש ירותים וט הו ריני ריים י ומ נהל המחקר החקלאי 60 60 60 60 30 -50.0% -50.0% 54 ,שנתוני מועצת החלב שנתוני השנים6 201 – 8 201, פרסו.מים תקופתיים הפער בביצוע התקציב של מועצת החלב ב שנת2018 אל מול שנת2017 נוצר ברובו בעקבות הי עלי חדה של 238% בוויסות החלב. תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 22 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm סעיף תקציב 2016 תקציב 2017 ביצוע 2017 תקציב 2018 ביצוע 2018 חריגות תקציביות שיעור הגידול בביצוע2017 – 2018 ויסות חלב 18,228 22,294 18,941 24,019 64,068 166.7% 238.3% שולחן מגדלי בקר לבשר 150 150 120 150 107 -28.7% -10.8% טיפוח הה ון האנושי והדרכה 400 280 143 230 252 9.6% 76.2% פעולות בענף הצאן 2,268 2,487 2,098 2,510 2,081 -17.1% -0.8% סך לו הכ 58,355 61,938 56,824 64,189 102,680 60.0% 80.7% מהנתונים עולה כי רוב הפער בביצוע התקציב של שנת2018 לעומת שנת2017 נוצר בעקבות יה י על חדה בשיעור של 238% ב הוצאה על וויסות החלב . ויסות החלב פירושו טיפול בפינוי עודפים, וכיוון שבשנת2018 היה ,ייצור עודף הושקעו משאבים רבים בטיפול בפינוי העודפים כלומר הפיכת עודפי החלב שיוצרו לאבקת חלב, ויצוא ן .כמו כן, פינוי ע ודפים בשנת2018 גרם י לג רעון בקרנות המועצה ולקושי בהמשך ויסות הענף לפי מדיניות המכסות הקיימת. יש לציין כי המועצה ממליצה ל צמצם את מכסות הייצור, אולם אין החלטה של שר החקלאות בנושא ו שוררת אי- ודאות בנוגע ל שנת2020 . 55 2.4 מכסות ייצור החלב 2.4.1 כללי כמות החלב הגולמי שרשא י מי שעוסק בייצור ובשיווק חלב לייצר ולשווק מדי שנה מכונה מכ סת ייצור ה חלב . המכסות נקבעות בו ועדת המכסות, ל פי סעיף7 בחוק תכנון משק החלב , התשע"א– 2011 . 56 שיטת קביעת ה מכסות לייצור חלב היא הדרך של הרגולטור לפקח על כמות החלב הגולמי .המיוצרת בכל שנה קובע שר החקלאו ת ופיתוח הכפר את היקף ייצור ה ,חלב הכולל קרי את ,המכסה הארצית על פי היקף הצריכה החזוי באותה שנה. על תחזית הצריכה השנתית של החלב מופקדת מועצת החלב. ה מכסה הארצית הכוללת מחולקת למכסות חלב פרטיות ה מוקצות ליצרני חלב, והם בלבד מורשים לייצר חלב בישראל ולשווק ו. מכס ת החלב שנקבעת לכל יצרן היא כמות החלב הגולמי שהוא מורשה לייצר באותה שנה ו ש בגינה הוא זכאי לתמורה הנקבעת .מראש העיסוק בייצור חלב הוא מוגבל ומתאפשר רק למי שהוקצתה לו.מכסת חלב על פי דין במקרה ש בו היקף ייצור ה חלב הכולל גדל , ש או המכסה הארצית הכוללת ,גדלה מקבל כל יצרן את חלקו היחסי כפי שנקבע מראש והיתר מחולק לפי תקנות שקובע שר החקלאות. חלוקת המכסות מבוססת על יחס היסטורי קבוע: 58% במגזר השיתופי )(קיבוצים ו- 42% במגזר המשפחתי )(מושבים . הרפתות במגזר השיתופי גדולות במידה ניכרת מהרפתות במגזר המשפחתי, ועל כן הסדר זה מגבי ל למעשה הקצאת מקורות יעילה במשק החלב. 55 ,ד"ר יעל קחל ה ,חטיבה למחקר,כלכלה ואסטרטגיה, משרד החקלאות ,מכתב23 בדצמבר2019 . 56 חוק תכנון משק החלב ,ע תש ה"א– 11 20 . מכ סות ייצור ה חלב א הי כמות החלב הגולמי שמי שעוסק בייצור ובשיווק חלב רשאי לייצר ולשווק בשנה,כלשהי כפי שק ובעת ועדת המכסות, ו על פי סעיף7 בחוק תכנון משק החלב. כמות החלב הגולמי ש ה עוסק בייצור חלב ובשיווק ו מורשה לייצר ולשווק מדי שנה מכונה מכסת ייצור החלב ו נקבע ת בו ועדת המכסו,ת ל פי סעיף7 בחוק תכנון משק החלב. תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 23 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm יתרה מכך, לפי סעיף8 בחוק החלב הקמת רפת חדשה וייצור חלב מצריכים אישור וקבלת מכסות מוועדת המכסות. מכסה תינתן רק לבעל עדר המתגורר ביישוב שבו נמצא העדר בקביעות (סעיף7 .)ג בחוק 2.4.2 ועדת מכסות ועדת המכסות, הקובעת כאמור את גובה וחלוקת ,המכסות מדי שנה מתכנסת לפי הצורך, בעקבות ב קשות המובאות לפתחה . בוועדת המכסות חברים מנכ"ל מועצ ת החלב– שאף משמש יושב- ראש הוועדה– ו שני נציגים ממשרד החקלאות הממונים בידי שר החקלאות . לו ועדת המכסות יש סמכות בלעדית לקבוע מכסות חלב ליצרנים, לשנ תו את המכ סות , להעבירן ולעשות בהן כל פעולה אחרת לפי הוראות חוק תכנון משק החלב . חלוקת המכסות היא היסטורית ונקבעת על ידי מ י נהל מכסות הייצור. הוועדה מוסמכת ,לאשר שותפויות בין רפתות אולם יש מגבלה לע שותפות : היא יכולה לכלול עד שלושה שותפים שה מרחק ב י ניהם אינו עולה על המרח ק שנקבע בתקנות . הוועדה מחלקת את תוספת מכסות הייצור יחסי ת לגודלן של הרפתות ואת היתר היא מחלקת לפי תקנות ש קובע השר . ,נוסף על כך הוועדה דנה בבקשות של רפתנים חדשים ובודקת אם הם עומדים בתנאי הסף שנקבעו בחוק. המכסות הן סחירות אולם סחירותן מותנית באישור לפי נו הל ניוד מכסה , ואישור זה ניתן .באמצעות ועדת המכסות בלוח20 להלן מוצג הגידול במכסות חלב, בייצור חלב ובצריכת חלב ומוצריו לנפש בשנים 2009 – 2018 . לוח20 – הגידול במכסות, באוכלוסייה ובצריכת חלב ומוצריו לנפש (במחירי2015 ) 57 שנה במיליוני ליטרים "הוצאה במיליוני ש ח הוצאה לנפש בש"ח מכסות ייצור סך מזון חלב ומוצריו סך מזון חלב ומוצריו 2009 1,220 1,217 82,108 9,018 10,968.8 1,204.7 2010 1,240 1,252 85,060 9,362 11,157.5 1,228.0 2011 1,313 1,338 87,613 9,505 11,281.9 1,224.0 2012 1,318 1,344 90,564 9,750 11,448.6 1,232.5 2013 1,365 1,372 93,799 9,813 11,638.3 1,217.6 2014 1,373 1,456 97,929 9,780 11,919.7 1,190.4 2015 1,374 1,372 102,035 10,185 12,175.9 1,215.4 2016 1,415 1,450 105,939 10,637 12,396.3 1,244.7 2017 1,458 1,513 109,910 10,992 12,614.0 1,261.5 57 מכסות וייצור: ,מועצת החלב שנתון2018 . :צריכה פרטית הלמ"ס, רבעון לסטטיסטיקה של מקרו כלכלה אפריל-יו ני2019 , ,הוצאה לצריכה פרטית על מזון, משקאות וטבק, לפי סוג :שנים אחדות, כניסה10 בספטמבר2019 .אוכלוסייה ממוצעת: ,הלמ"ס שנתון2019 , לוח2.1 – אוכלוסייה, לפי קבוצות אוכלוסייה , גידול בשיעור מצטבר של% 18.7 , :כניסה10 לספטמבר2019 . צריכה פרטית לנפש התקבלה על ידי חילוק סך כל הצריכה באוכלוסייה הממוצעת, עיבודי מרכז המחקר והמידע של .הכנסת המכסות גדלו בשנים 2009 – 2018 בשיעור של24.6% לעומת גידול בשיעור של 27.3% בייצור .בפועל תיאור וניתוח משק החלב בי שראל ובמדינות המפותחות | 24 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm שנה במיליוני ליטרים "הוצאה במיליוני ש ח הוצאה לנפש בש"ח מכסות ייצור סך מזון חלב ומוצריו סך מזון חלב ומוצריו 2018 1,520 1,549 112,129 11,158 12,623.2 1,256.1 שינוי 24.6% 27.3% 36.6% 23.7% 15.1% 4.3% הנתונים מראים כי כמות המכסות גדלה בשנים2009 – 2018 בשיעור של24.6% לעומת גידול בשיעור של27.3% בייצור בפועל. בתקופה זו גדלה האוכלוסייה בשיעור של18.7% . הצריכה של חלב ומוצריו בשנת2018 הייתה11,158 מיליוני ש"ח– גידו ל בשיעור של23.7% לעומת2009 , בהשוואה לגידול בשיעור של36.6% בצריכת מזון ומשקאות לא אלכוהוליים. סך הצריכה לנפש של חלב ומוצרי בשנת2018 היה כ- 1,256 ש"ח– גידול בשיעור של4.3% לעומת שנת2009 , בהשוואה לגידול בשיעור של15.1% בצריכה לנפש של מזון ומשקאות לא אלכו הוליים. העלייה המתונה בצריכה לנפש של חלב ומוצריו לעומת צריכת מזון ומשקאות עשויה לנבוע משינויים .בהעדפות הצרכנים ומשינויי מחירים יחסיים 2.4.3 מכסות יבוא החלב58 מכסות היבוא מוצרי החלב נ קבע ות בידי שר האוצר, בדרך כלל בהסכמות עם החקלאים. מכסות היבוא בפטור מחולקות על י די ועדת המכסות של משרד הכלכלה. ב מקרה שבו שר האוצר מחליט לה פחית את שיעור המכס, יכול היבואן לשלם את המכס המופחת ולייבא את המוצר מחו"ל. מוצרי ה חלב המיובאים הם על פי ,רוב גבינות קשות, חמאה ואבקת חלב אך לא חלב ניגר , בשל חיי המדף הקצרים של התוצרת הניגרת .מ משרד ה אוצר נמסר כי התבוננות על פתיחת המכסות הפטורות ממכס של2015 מרא ה כי הורדת מכסים עשויה להוביל להגברת .התחרות בענף ולירידת מחירים בתרשים6 להלן מתוארים השינוי במכסות ליבוא גבינה צהובה והשינוי במחיר הממוצע של .גבינה 58 ( "מוכר גם במינוח "מכסות מכסTariff Rate Quota ), כלומר מכסה שבה המכס נמוך יותר מהמכס הרגיל או שאין בגינה מכס בכלל. אפשר לייבא במכס הרגיל .גם מעבר לכמות שמוגדרת כמכסת מכס את מכסות היבוא של מוצרי חלב קובע שר האוצר, בדרך כלל בהסכמות עם החקלאים. מכסות היבוא בפטור מחולקות על ידי ועדת המכסות של .משרד הכלכלה משנת2014 עד שנת 2019 , במקביל לגידול של כ- 55% במכסות היבוא חלה ירידה של כ- 8% במחיר הממוצע של גבינה צהובה. תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 25 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים6 – השינוי ים במכסות ליבוא גבינה צהובה ובמחיר הממוצע של גבינה59 מהתרשים אפשר ללמוד כי משנת2014 עד שנת2019 , בד בבד עם גידול של כ- 55% במכסות היבוא חלה ירידה של כ- 8% במחיר הממוצע של גבינה צהובה . בחודש יוני2011 הוקמה ועדת קדמי לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק י מוצרי המזון והצריכה. הוועדה מצאה כ י מקטע יצרני המזון הוא הריכוזי ביותר ב כל שרשרת הערך בשוק המזון בישראל וכי ניתן לייבא חלק מ מוצר י המזון על מנת ליצור חלופה תחרותית למוצרים המקומיים . בעקבות זאת, אחת מהמלצות הוועדה הייתה מיצוי הדרכים להקצאה יעיל ה יותר של מכסות היבוא, כדי להגביר את התחרותיות ב תעשיית המזון ולצמצם חסמי יבוא. בעקבות המלצות הוועדה, נקטה ,הממשלה פעולות להפחתת יוקר המחיה במגוון אפיקים בין היתר על ידי הסרת חסמים מכסיים ולא- מכסיים במגוון ערוצי היבוא . בשנת2014 הוקם צוות משותף להורדת מחירי החלב והבשר בהשתתפות מנכ"ל משרד החקלאות, מנכ"ל משרד הכלכלה ו הממונה על התקציבים והממונה על ההגבלים העסקיים ו בראשות מנכ"לית משרד האוצר .דאז במסגרת הצוות נבחנו מאפייני משק החלב ונערכה השווא ת מ חירים עם מדינות ב.עולם בהשוואה התברר כי מחירי מוצרי החלב ב ישראל גבוהים ב שיעור של עשרות אחוזים מ ן ה ממוצע ב מדינות ה ,מפותחות בעיקר ב גין תחרות מועטה בין המחלבות הגדולות ו בגין ,עלות דרישות הכשרות לרבות.במוצרים המפוקחים בין היתר החליט הצוות על פתיח ת ( מכסות יבוא פטורות ממכס0% ) למוצרי חלב רבים ו בהיקף ניכר– כ- 20% מסך ה צריכה :המקומית יותר מ- 6,500 ,טון גבינות קשות1,250 טון חמאה ושמנת ו- 1,500 טון יוגורט . נוסף על כך , הצוות החליט שיגובשו נהלים חדשים לחלוקת המכסות הפטורות ממכס , כדי להבטיח הו רדת ,מחירים לצרכן. כמו כן לשם הגברת התחרות הוחלט על הפעלת ות כנית לתמיכה במחלבות קטנות כדי להביא לה גדל ת נתח השוק שלהן ו להרחבת מגוון 59 :מכסות יבוא החלטת ממשלה1548 ,הגברת התחרות בשווקי החלב ובשר הבקר , 4 במאי2014 :, מחירים ,הלמ"ס מחירי גבינה צהובה מחלב בקר ,כניסה : 30 בדצמבר2019 . 4.0 4.2 4.4 4.6 4.8 5.0 0 2,000 4,000 6,000 8,000 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 מכסה במכס מופחת(טון) מחיר תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 26 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm מוצרי הן. עוד הוחלט על תקצוב של65 מיליון ש"ח להתאמת רפתות לתקני איכות ה סביבה .ולהגברת היעילות בתחום60 .דוגמה להשפעת היבוא על המחירים בשוק היא השינויים בשוק הבשר הטרי בשנים האחרונות ננקטו כמה צעדים לפתיחת ענף בשר הבקר הטרי ליבוא– הפחתת המכס הקצוב מ- 13 ש"ח לק"ג ל- 6.5 ש"ח לק"ג, והפחתה נוספת ל-0 ש"ח מכס קצוב עד2020 , בתוספת12% . לפי ניתוח ,הכלכלן הראשי במשרד האוצר ה צעדים הובילו לגידול ניכר בי בוא בשר טרי: בספטמבר2017 משקל ה יבוא היה כ- 44% מהשוק, לעומת7.5% בשנת2015 וכמעט אפס בשנת2014 . הגידול ביבוא לוּוה בירידה בשיעור של% 7 עד% 17 .במחירים לצרכן61 יצוין כי נוסף על השפעות אפשריות על המחיר, פתיחת השוק ליבוא עשויה גם להגדיל את מגוון המוצרים המוצעים .לצרכנים מנגד , אגף השקעות ומימון במשרד החקלאות הציג הערכה של מצב ענף החלב בישראל במקרה ש ש יבוא מוצרי החלב לישראל יגדל. 62 להערכת משרד החקלאות , אם יופחת שיעור המכס על היבוא, יגדל משקל היבוא בכ- 25% ,ו גידול כזה עשוי להעמיד בספק את הכדאיות .הכלכלית של הייצור המקומי כאמור, בשנת2018 משקל היבוא מכלל הייצור היה כ- 18.8% .במונחי חלב גולמי להערכת אנשי משרד החקלאות, הפחתת שיעורי המכסים עשויה ל הוביל ל מעבר של השוק המוסדי (ה צורך כ- 15% מסך הצריכה במשק) , לצריכת חלב עמיד(שאותו אפשר )לייבא מבחינה לוגיסטית ., וגם מהלך זה יוביל לצמצום ייצור החלב המקומי טענה נוספת היא כי הפחתת שיעורי המכס אינה מובילה להפחתת המחירים לצרכנים באותו שיעור אלא מתחלקת לאורך ש רשרת הייצור והשיווק כולה. 63 לעומת זאת , מחקרים אחרים מלמדים כי הפחתת שיעורי המכס בקביעות .ולאורך זמן מובילה לירידה חדה במחיר לצרכנים64 לטענת נציגי המחלבות המרכזיות, אם יוחלט על פתיחת השוק ליבוא, יש לנקוט במקביל מהלכים נוספים– בעיקר הפחתת מחיר המטרה, כדי שהתע שייה המקומית תוכל להתחרות .ביבוא בתנאים דומים 60 ,משרד האוצר הצוות להורדת מחירי הבשר והחלב בראשות מנכ"לית משרד האוצר, יעל אנדורן: שוק הבשר ו- % 20 ממוצרי החלב יפתחו ליבוא מחו"ל , 23 באפריל2014 . 61 ,אגף הכלכלן הראשי, משרד האוצר סקירה כלכלית שבועית , 3 בדצמבר2017 . המקורות במחקר לבחינת השינוי במחירים הם .הלמ"ס ונילסן 62 צביקה כה ן , ,סמנכ"ל בכיר השקעות ומימון ,משרד החקלאות, פגישה19 במרץ2019 . 63 ,להרחבה ראו: איתמר מילרד השפעת הסכם מכסות פטורות ממכס לקראת חג הפסח2016 על מחירי המוצרים , מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת10 ביולי2016 . 64 להרחבה ,ראו: מאיר אזנקוט תיאור וניתוח ענפי ההלבשה והטקסטיל בעשורים האחרונים , ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת18 באוקטובר2018 . להערכת משרד החקלאות , במ קרה שבו יופחת שיעור המכס על היבוא, יגדל משקל היבוא בכ- 25% . תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 27 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm 2.5 פיקוח על ה מחירים לצרכן ב שנת2019 מחירי12 מוצרי חלב היו נתונים לפיקוח של משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן: משרד החקלאות), לפי חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים התשנ"ו– 1996 . את המחירים קובעת ועדת מחירים בין-משרדי ת שחברים בה נציגי משרד האוצר ומשרד החקלאות. יש לציין כי מדדי המחירים של הלמ"ס אינם מתייחסים בהכרח למוצר בודד, כמקובל בפיקוח על מחירים, אלא לקטגוריה של מוצרים והמוצרים המפוקחים נכללים בחלק מקטגוריות אלו . לדוגמה, המדד "לבן, יוגורט ומעדני חלב" מבטא את השינויי ,ם במחירים של מגוון מוצרים ,שחלקם הקטן בפיקוח (אשל וגיל). המדד "גבינה" מבטא את השינויים במגוון מוצרי גבינה ( שחלקם בפיקוח גבינה קשה עמק ,גבינה קשה גלבוע , גבינה לבנה5% .) ב לוח21 להלן מ ו צג השינוי במחירי מוצרים בפיקוח בהשוואה לשינוי במחירים בקטגוריה הרחבה יו תר אשר מפורסמת על ידי הלמ"ס (ראו בלוח15 .)לעיל לוח21 – השינוי ב מחירי מוצרי חלב בפיקוח לעומת השינוי בקטגוריית המוצרים65 מוצר אריזה מחיר בש"ח שינוי מחיר ב- % 2008 2018 מפוקח קטגוריה "ס מל חלב טרי3% שומן שקית1 ליטר 4.75 5 5.3% 2.4% חלב טרי1% שומן שק ית1 ליטר 4.46 4.65 4.3% 2.4% חלב טרי3% שומן קרטון1 ליטר 5.91 5.75 2.7% - 2.4% חלב טרי1% שומן קרטון1 ליטר 5.56 5.40 % 2.9 - 2.4% אשל4.5% שומן גביע200 מ"ל 1.5 1.55 3.3% 18.9% גיל3% שומן גביע200 מ"ל 1.38 1.4 1.4% 18.9% שמנת חמוצה15% שומן גביע 200 מ"ל 2.11 2.2 4.3% 4.9% שמנת מתוקה38% שומן קרטון250 מ"ל 5.59 5.95 6.4% 4.9% חמאה רגילה100 גרם חבילה100 גרם 3.06 3.8 24.2% 23.0% גבינה קשה עמק חריץ1 ק"ג 42.8 41.3 3.5% - 1.0% גבינה קשה גלבוע חריץ1 ק"ג 40.45 39.25 3.0% - 1.0% גבינה לבנה5% גביע250 גרם 4.33 4.6 6.2% 1.0% מה נתונים אפשר לראות ה כי מחיר ים המפוקחים של שקית חלב3% שומן ו שקית חלב1% שומן עלו ב- 5.3% וב- 4.3% , בהתאמה, בעוד מחירי מוצרים אלו הנמכרים בקרטון ירדו ב- 16.9% . ,מדד מחירי החלב (קטגוריה רחבה המפורסמת על ידי הלמ"ס וכוללת מוצרים שאינם בפיקוח כמו חלב עם ויטמינים) עלה בתקופה זו בשיעור של2.4%. ה מחיר המפוקח של חמאה עלה ב אותה תקופה בשיעור של24.2%, לעומת עליי ה של23% בקטגוריה הרלוונטית של הלמ"ס (המוצר המפוקח הוא הרכיב העיקרי בקטגוריה). המחירים המפוקחים של גבינה קשה עמק וגבינה קשה גלבוע ירדו בשיעור של3.5% ו- 3% , בהתאמה, והמחיר המפוקח של גבינה לבנה 65 מחירי2008 ,: משרד החקלאות ופיתוח הכפר ארכיון פרסומי המפקח כל המחירים ,כניסה : 19 ביוני 9 201 . מחירי2018 : משרד ,הכלכלה והתעשייה מחיר מוצרי צריכה בפיקוח , :כניסה 19 ביוני 9 201 . מחיר השמנת המתוקה והגבינ ה הלבנה הרכה נכנסו לפיקוח החל מ ינואר2014 . ,משרד החקלאות הודעה , 30 בדצמבר2013 .. המחירים כוללים מע"מ תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 28 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm 5% עלה בשיעור של6.2% , לעומת עלייה בשיעור של1% במחירי המוצרים ה נכללים בקטגוריה .הרחבה כאמור בסעיף1.3 , נתח המכירות של המוצרים בפיקוח הוא40% – 50% מכלל המכירות של חלב ומוצריו, אולם יש שונוּת רבה בין המחלבות בכל הנוגע למכירת מוצרים אלו : עיקר החשיפה למוצרים ,מפוקחים היא של חברת תנובה המספקת את כל12 המוצרים המפוקחים. לעומ ת ,זאת החשיפה של חברת שטראוס מועטה באופן ברור, והמוצרים בפיקוח הם אחוזים בודדים מכלל המכירות שלה בשוק החלב ומוצריו– .בעיקר גבינה לבנה עוד טענה שמעלים נציגי המחלבות היא כי ראוי שפיקוח על מחירי מוצרים יהיה על מוצרים בריאים יותר שיש להם ערך תזונתי גבוה יותר. 66 בתרשים7 מוצג מחיר המטרה והמחיר לצרכן של החלב הניגר בשנים2008 – 2018 . תרשים7 – מ ,חיר המטרה הממוצע והמחיר לצרכן של חלב ניגר (בש"ח מחירים שוטפים) 67 מהנתונים עולה כי בעשור2008 – 2018 הפער בין מחיר המטרה למחיר לצרכן עלה מ- 2.79 ש"ח לליטר בשנת2008 ל- 2.98 ש "ח לליטר בשנת2018 – עלייה בשיעור של כ- 7% . יש לציין כי .מדובר במחירים שוטפים, וכי בסיסי ההצמדה של מחיר החלב לצרכן ושל מחיר מטרה שונים במשטר האסדרה הנהוג כיום, ענף המחלבות נתון לסד מחירים מפוקחים הן ברכישת חלב גולמי, שהוא חומר הגלם העיקרי, והן במכירת חלב וח .לק ממוצרי החלב 66 ,קרן שיינמן, מחלבות טרה, פגישה14 בינואר2020 . 67 מוע ,צת החלב שנתוני השנים2012 - 8 201, פרסו.מים תקופתיים 2.14 2.03 1.95 2.15 2.19 2.28 2.19 2.06 1.87 1.98 2.02 4.93 4.83 4.73 4.89 5.01 5.24 5.30 5.22 5.01 5.00 5.00 0 1 2 3 4 5 6 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 מחיר מטרה מחיר לצרכן של חלב ניגר 2.98 2.79 בעשור2008 עד 2018 הפער בין מחיר המטרה למחיר לצרכן עלה מ- 2.79 ש "ח לליטר בשנת2008 ל- 2.98 ש"ח לליטר בשנת2018 , עליה בשיעור של כ- 7% . תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 29 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm מחירי הפיקוח נקבעים באמצעות נוסחה שנקבעה על ידי ועדת המחירים , ועדה הפועלת בראשות משרד האוצר וחברים בה .נציגים ממשרדי האוצר, הכלכלה והחקלאות רכיבים מרכזיים בנ וסחה זו הם מחיר המטרה, העלויות של המחלבות בייצור מוצרי החלב מהחלב הגולמי ו עלויות ,השיווק של המחלבות כפי שמפורסם בדוחות השנתיים של מועצת.החלב68 ועדת המחירים מגישה לשרים הצעה לצו הקובע את מחיר י המוצרים המפוקחים. ועדת המחירים מתכנסת לפחות פעם אחת מדי רבעון כדי לבחון את השינויים במדדי התשומות ל ייצור חלב. במאי2006 היו20 מוצרי חלב נתונים לפיקוח מחירים לפי פרק ה' ב חוק ה פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, תשנ"ו– 1996 . בשנים האחרונות הוסר הפיקוח על מחירי חלק ממוצרי ה חלב שהיו בפיקוח לפי צו .פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים לדוגמ ה , בשנת2006 הוסר הפיקוח על גבינ ו 'ת קוטג5% שומן ו- 9% שומן (על מוצרים אל ה עדיין חלה חובת דיווח לפי פרק ז' לחוק) , ובשנת2007 הוסר הפיקוח על מעדן חלב בטעמים )(דני) ומעדן חלב בקצפת (מילקי. ב לוח22 להלן מ ו.צגת התפתחות מחירי המוצרים שהוצאו מהפיקוח לוח22 – ( מחירי מוצרי חלב שהוצאו מהפיקוח2006 ו- 2018 ) 69 מוצר אריזה מחיר ערב הוצאת הפ יקוח מחיר 2018 שיעור השינוי 'גבינת קוטג 5% שומן ,גביע250 גרם4.82 5.20 7.9% 'גבינת קוטג 9% שומן ,גביע250 גרם 4.91 5.50 12.0% )מעדן חלב בטעמים (דני ,גביע125 גרם 1.60 2.60 62.5% מעדן חלב עם קצפת ,גביע175 מ"ל 2.09 2.80 34.0% חלב עמיד ,קרטון1 ליטר 6.27 6.70 6.9% מהנתונים אפשר לראות כי מחירי המוצרים שהוצאו מהפיקוח עלו בעשור האחרון עלו, אולם 'חלקם עלו בשיעור נמוך יחסית, כמו גבינת קוטג5%, שמחירה עלה בכ- 7.9% 'וגבינת קוטג9% , שמחירה עלה בכ- 12.0%. יש לציין כי מחיר גבינת קוטג' הגיע לשיא בח ודש יוני2011 : המחיר ליחידה היה כ- 8 שקלים , עלייה של66.6% . מחיר זה הצית, בין היתר, מחאה חברתית בנושא יוקר המחיה (אשר כונתה "מחאת הקוטג'"). במהלך המחאה ירד המחיר לכ- 5.5 ₪ , ומאז הוא 68 עד לשנת2019 נסקרו רק הדוחות השנתיים של חברת תנובה אולם משנת2019 ואילך נסקרים גם הדוחות של מחלבות .טרה .המחירים כוללים מע"מ 69 מחירים לפני הורדת הפיקוח: משרד החקלאות ופיתוח הכפר, הודע ות ,לעיתונות עדכון במחירי מוצרי החלב שבפיקוח , 6 באוגוסט2007 , 27 ביולי2006 ו- 31 באוגוסט2005 , :וכן החלב העמיד יוצא מפיקו ח המחירים , 27 ,במאי2008 , כניסה : 27 במרץ 2019 .מחירי 2018 : ( .אתרי רשתות המזון הגדולות שופרסל ,יינות ביתן ורמי לוי) מחירי המוצרים הו ש צאו מהפיקוח עלו ב עשור האחרון, אולם חלקם עלו בשיעור נמוך יחסית. תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 30 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm לא השתנה– נראה כי בעיקר עקב רגישות הציבור למחיר מוצר זה. במחקר אקדמי נמצא כי גמישות הביקוש70 של הצרכנים לקוטג' עלתה בעקבות חרם הצרכנים בקיץ2011 , וככל הנראה הייתה עלייה גם בגמישות הביקוש למוצרי מזון אחרים. לפי המחקר, גמישות הביקוש עלתה .בעיקר בקרב צרכנים בתל אביב וצרכנים המחוברים לרשתות החברתיות71 חלק ממחירי המוצרים שהוצאו מפיקו ח עלו בשיעור חד יחסית: מחיר מעדן החלב( בטעמים דני) עלה בשיעור של כ- 62.5%, מחיר מעדן חלב עם קצפת (מילקי) עלה בכ- 34% ומחיר חלב עמיד עלה בכ- 6.9% .משנת 2006 עד שנת2018 עלה מדד המחירים בכ- 18.9% ,ומשנת 2008 עד שנת2018 הוא עלה בכ- 12.8% . בחינת היקף הצריכה של מעד ני החלב מעידה על ירידה הדרגתית בשנים האחרונות. הסיבות לירידה עשויות להיות העלייה החדה במחירים ושינוי .בהעדפות הציבור עקב שיקולי בריאות72 בשנת2018 המליצה ועדת המחירים הבין- משרדית על העלאת המחירים המפוקחים, אולם שר האוצר סירב לחתום על צו ההעלאה, והמחלבות (תנ ובה וטרה) עתרו לבג"ץ. בעקבות החלטת .בג"ץ השר חתם והמחירים הועלו73 ב מחקר של מרכז המחקר והמידע של הכנסת נמצא כי יש חסרונות רבים ב פיקוח על מחירים לצרכן לאורך זמן:, ובהם74  המפוקח הוא גוף כלכלי הבקי ב ענף ומחזיק בידיו את כל ה מידע בדבר עסקיו . בד רך כלל המפקח בקי בע נף פחות מה מפוקח . פער זה בולט יותר כאשר מדובר בגופי רגולציה חלשים ;הנתונים ללחצים, ובהם לחצים פוליטיים  לרוב אין למפקח כלי אכיפה נוקשים , ועובדה זו העו יד ;גם למפוקחים  פיקוח על מחירים מביא להגדלת הרגולציה בענף, ולכן מגדיל חסמי כניסה ועשוי דווקא להרחיק מתחרים ח;דשים מלהיכנס לאותו ענף  ,פיקוח על מחירים בשוק שבו מעט מתחרים יכול להביא ליצירת מעין קרטליזציה שמשמעותה היא ;שכל המתחרים מתיישרים לפי המחיר המרבי  המפוקחים יכולים לנקוט צעדים כדי לעקוף את הרגולציה , כגון ייצור מוצרים דומים שעליהם 70 גמישות הביקוש : שיעור השינוי בכמות בעקבות השינוי במחיר. אם שיעור השינוי זהה, גמישות הביקוש יחידתית והפדיון נותר ( קבוע. אם שיעור השינוי בכמות קטן משיעור השינוי במחיר, גמישות הגמישות נמוכה ביקוש קשיח ) והפדיון גדל. אם שיעור השינוי ( בכמות גדול משיעור השינוי במחיר, גמישות הביקוש גבוהה ביקוש גמיש ) והפד.יון קטן 71 Igal Hendely, Northwestern University, Saul Lachz, The Hebrew University, Yossi Spiegel, Tel Aviv University, Social Media and Consumers Countervailing Power: The Cottage Cheese Boycott, February 11th 2014. 72 ,הלמ"ס סקר הוצאות משק הבית2017 , לוח1.1: הכנסה והוצאה חודשית לתצרוכת (מוצרים בודדים) בחמישונים של משקי בית , סך- :הכול לא מסתכם בגין עיגולים. גישה9 לספטמבר2019 . 73 ,בית המשפט העליון, פסק דין בג"ץ 5124/18 , 27 בפברואר2019 . 74 להרחבה :ראו אליעזר שוורץ ותמיר אגמון ,בחינה של החזרת הפיקוח על מחירי מוצרי החלב , ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת 19 ב יוני 2011 . תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 31 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm לא חל פיקוח. אם היצרן מייצר מ וצרים רבים, כגון מחלבה או מאפייה, יהיה לו תמריץ לסבסוד צולב, כלומר היצרן יעלה את מחירי המוצרים הלא- מפוקחים (כמו מעדני חלב) כדי לפצות .)על הירידה ברווחיות במכירת מוצרים מפוקחים (כמו חלב  במקרים מסוימים מחיר מפוקח של מוצר כלשהו עשוי להקטין את הכדאיות הכלכלית של .היצרנים לייצרו עד לרמה של הפסקת הייצור 2.6 מדיניות משרדי הממשלה 2.6.1 כללי שלושה משרדי ממשלה מרכזיים הנוגעים לעניי ן משק החלב התייחסו למחירי החלב כחלק מהותי מהטיפול ביוקר המחיה ולרפורמ ות מבני ו ת בדרך ה מצביעה על תפיסה ממשלתית כי יש .בעיה מבנית שורשית וכי יש לתקנה משרד האוצר נקט כמה ,אמצעים להגברת התחרות בשוק המחלבות ובהם הפחתת המכסים על יבוא חלק מ מוצרי ה חלב ומתן .עדיפות בהקצאת היבוא לחברות הקטנות יותר חוק קידום ,התחרות בענף המזון ה תשע"ד– 2014 , נחקק במטרה לה גביל את כוחן של יצרניות המזון הגדולות, ובכללן ה מחלבות הגדו לות, מול ספקי הן. בספר תו כניות העבודה ל שנת2019 ציין משרד האוצר כי אחת המטרות לשנת זו היא הפחתת יוקר המחיה . לשם כך יפ רט משרד האוצר את הדרכים ן בה ש הוא מתכנן לעמוד ב.יעד שלוש מארבע המשימות הן: הפחתת שיעורי מכסים בתחום החלב, הפחתת מחיר המטרה לחלב וייעול משק הח לב. מדדי התפוקה למשימות אלו ה ם : הבאה לאישור של שינוי צו תעריף המכס והפטורים ומס ,קנייה על טובין ה תשע"ב– 2012 ; הבאה לאישור של תיקוני חקיקה בחוק תכנון משק החלב, התשע"א– 2011 ; תיקון תקנות תכנון משק החלב(מנגנון לעדכון מחירים מזעריים של ליטר חלב) התשע"א– 2011 ; גי בוש נהלים לתקצוב ול ייעול משק החלב . מדדי התוצאה להשלמת המשימות ה ם: ירידה של15% ב מחיר גבינה צהובה (בניכוי מדדים ,לפי הל מ"ס ,) הפחתת מחיר המטרה לחלב בקר ב- 7.9% , מ- 1.92 ש"ח לליטר חלב בשנת2018 ל- 1.78 ש"ח לליטר חלב בשנת2019 בניכוי מדדים. 75 מטרות אלו לא הושגו, ב ין היתר בגין אי- יישום הרפורמה .בענף גם במטרת העל של משרד החקלאות, הבטחת קיומה ושגשוגה של חקלאות ישראל , מפ ים רט ו חמישה יעדים. היעד החמישי ה וא הבטחת תנאי ייצור נאותים לחקלאים, ואחת המשימות המרכזיות בו היא יצירת ות כנית התייעלות בענף החלב . מדד התפוקה למשימה זו הוא קבלת החלטה על מבנה הרפורמה בענף החלב. ביעד צמצום פערי תיווך כלכליים ופחתי תוצרת 75 ,משרד ראש הממשלה ספר ת ו כניות העבודה לשנת2019 , פברואר2019 . מחיר המטרה בשער המשק , לא כולל דמי שירות למועצת החלב– 3.8 .אגורות לליטר חלב משרד האוצר נקט כמה אמצעים להגברת התחרות ,בשוק המחלבות ובהם הפחתת המכסים על יבוא חלק מ מוצרי החלב וחקיקת חוק קידום ,התחרות בענף המזון ה תשע"ד– 2014 . תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 32 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm המשימה היא מעבר למנגנון עדכון אוטומטי במחירי מוצרים מפוקחים , כלומר נ יסוח של צווים לפי חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו– 1996 , לעניין מחירים של מוצרי חלב וביצים יח ד עם הגורמים הרלוונטיים במשרד האוצר לצורך עדכון המחירים באופן אוטומטי וללא צורך בחתימת שרים. 76 לטענת משרד החקלאות אין לבטל את התכנון במשק החלב ו כיו מ ן שאם .יבוטל יעבור התכנון למחלבות, ואלו יתכננו לפי שיקולים של יעילות כלכלית בלבד ,כמו כן לטענת המשרד יש להבי א בחשבון את ריכוזיות מקטע המחלבות ולכן קיים חשש מניצול כוח שוק .נגד החקלאים והפחתת המחיר מתחת לשיווי משקל תחרותי גם משרד הכלכלה והתעשייה מציב את הורדת יוקר המחיה והגברת התחרות כמטרה מרכזית לשנת2019 . אחת המשימות המרכזית ביעד זה היא הקצאת מכסות יבוא במסגרת הליך ,תחרותי ליבוא בשר טרי גבינות ושמן זית בפטור ממכס לשנת 2019 , ומדד התוצאה הוא הפחתה של כ- 4% במחיר גבינות שבמכסה, ממחיר ממוצע של3.41 ש"ח בשנת2018 למחיר ממוצע של3.28 ש"ח בשנת2019 . 77 בדוח שפרסמה המועצה הלאומית לכלכלה בשנת2018 ובו היא סקרה את ענף החלב פורטו כמה המלצות לייעול הענף. עמדת המועצה היא שיש לייעל את תהליך ייצור החלב בישראל על ,ידי הגמשת הרגולציה הקיימת, לרבות ביטול מחיר המטרה, מכסות הייצור והמכסים הקיימים ,אך יש להמשיך את התמיכה ברפתות בעוטף עזה ובגבול הצפון. כמו כן יש להבטיח קיום אמצע י הגנה.על הרפתנים מפני פערי הכוחות ביחסים המסחריים ביניהם למחלבות ב אמצעים אלו יי כלל ו הגדרה ומיסוד של אופן ההתקשרות בין רפתות ומחלבות והרחבת סמכויות מועצת החלב להתערבות בסכסוכים עסקיים בין ה רפתנים ל מחלבות . בסופו של התהליך יש לסקור את עלויות הייצור ברפתות ו במחלבות .ולאחר מכן לבחון מחדש את המחירים המפוקחים לצרכן לטענת ,המועצה מהלכים אלו יובילו ל הסטה של הייצור מרפתות קטנות לרפתות גדולות, המאופיינות בתפוקה גבוהה יותר לפרה ו ב עלות ייצור נמוכה יותר, וי וביל ו להפחתה במחיר המטרה ובמחיר לצרכן. פתיחת המשק ליבוא חופשי תעודד תח רות ב ייצור המקומ,י תגרום להפחתת ,מחירים תשפר את איכות המוצרים ותגדיל את המגוון הזמין לצרכן. 78 בעניין זה חשוב לציין כי נציגי הנהלת המחלבות המרכזיות בישראל סבורים שאין לבטל את תכנון משק החלב וצריך להשאיר את התכנון הענפי המקומי, יחד עם שיפור תהליכי קבלת ההחלטו ת .בפן המקצועי כדי שיהיה אפשר לענות על הביקוש המקומי79 נוסף על כך, לטענתם, שיעור 76 .שם 77 .שם 78 ,המועצה הלאומית לכלכלה תכנון משק החלב – הצעות לשינויים , 20 ביוני2018 . 79 ,רענן קובלסקי, מנכ"ל מחלבות שטראוס, פגישה4 בדצמבר2019 . עמדת המועצה הלאומי ת לכלכלה היא שיש לייעל את תהליך ייצור החלב בישראל על ידי הגמשת הרגולציה הקיימת, לרבות ,ביטול מחיר המטרה מכסות הייצור ,והמכסים הקיימים אגב תמיכה ברפתות בעוטף עזה ובגבול .הצפון תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 33 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm .ההפחתה במחיר המטרה לפי הרפורמה שהוצעה אינו מספיק לתחרות עם יבוא מאירופה80 2.6.2 הרפורמה במשק החלב ב- 29 ב אוקטובר2018 הגיע משרד האוצר להסכם רפורמה עם התאחדות מגדלי הבקר , וזה אושר על י די מנכ"ל משרד החקלאות .אולם לבסוף, בג לל כמה משתנים ובהם הקדמת הבחירות לכנסת בדצמבר2018 והתנגדות כמה גורמים ,לא יושם ההסכם. לטענת אנשי המקצוע במשרד האוצר, בכוונת המשרד ליישם את הרפורמה עם כינונה של ממשלה חדשה. עיקרי הרפורמה :הם  ה פחתה ניכרת של המכסים על יב;וא מוצרי חלב  ה קטנת מחיר המטרה בתמורה לת מיכה ישירה ברפתנים;  תמיכה ב רפתות על מנת לאפשר להן להתמודד עם שינוי המדיניות. עיקר התמיכה מיועד לרפתות המושביות הקטנות העשוי ות .להיסגר עקב מהלכים אלו לטענת משרד האוצר, מהלכים אלו צפוי ים ל הוביל להפחתה משמעותית ב מחי רי מוצרי החלב המפוקחים כגון חלב ניגר , גבינה צהובה, שמנת ו מוצרים נוספים, וכן מוצרי חלב.לא מפוקחים ה פחת ת מחירי מוצרי החלב עשויה ל ,חסוך למשק מאות מיליוני שקלים בשנה. למשל לפי הערכת משרד האוצר, בשנת הבשלת התהליך י יחסכו350 מיליון ש "ח .למשק ,לטענת המשרד מדובר בחיסכון של מאות ש "ח בשנה למשק בית אשר מוציא יותר מ- 3,000 ש"ח בשנה על מוצרי .חלב ,לעומת משרד האוצר אנשי המקצוע ב משרד החקלאות אשר מתנגדים לרפורמה טוע נים כי החשיפה של המשק ליבוא עשויה לגרו ם פגיעה קשה לענף החלב כולו. אחת הסיבות ל רפורמה היא טענת משרד האוצר כי ה רפתות הקטנות יעילות פחות מהרפתות הגדולות, כלומר עלות .הייצור של ליטר חלב גולמי ברפתות גדולות נמוכה בהשוואה לרפתות קטנות הפער נובע מכמה :סיבות מחיר ההון של הרפתות הגדולות נמוך יותר כתוצאה מיתרון ה גודל; הניהול יעיל יותר– מספר קטן של עובדים מייצר כמות גדולה יותר של חלב; )מחיר התשומות (לרבות תערובות מזון נמוך יותר לרפתות גדולות . סיבה אפשרית נוספת היא שמרבית הרפתות הגדולות הן בבעלות ,קיבוצים ולרוב הקיבוצים יש בעלות על החברות העיקריות המייבאות את תערובות מזון הפרות ולכן עלות הזנת הפרות קטנה יותר ל רפתות השייכות ל קיבוצים. כתוצאה מכך, עלות ייצור ליטר חלב ב רפתות השייכות לקיבוצים היא20 עד30 אגורות פחות מ.בשאר הרפתות81 על רקע תהליך התייקרות מוצרי המזון, הוק מה כאמור בחודש יוני2011 ה וועדה לבחינת רמת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה, המכונה ועדת קדמי . מתוקף תפקיד ה בח נה 80 קרן שיינמן, מחל בות ,טרה, פגישה14 בינואר2020 . 81 ,משרד האוצר, הודעה לעיתונות שר האוצר משה כחלון, שר החקלאות אורי אריאל, התאחדות חקלאי ישראל והתאחדות מגדלי הבקר חתמו הלילה על רפורמה היסטורית במשק החל ב , 29 ב אוקטובר8 201 . באוקטובר2018 הגיע ו משרד האוצר ו התאחדות מגדלי הבקר להסכם ליישום רפורמה שבה תהיה ה פחתה של המכסים על יבוא מוצרי חלב והקטנה של מחיר המטרה בתמורה לת מיכה ברפתנים במטרה לאפשר להם .להתמודד עם השינוי תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 34 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm ה וועדה א ת מידת ההגנה הראויה ל י יצור המקומי על ידי מכסים והגנות שאינן מכסיות ו משנת 2012 קידמה תהליכי הפחתת מכסים והגדלת מכסות יבוא. הפחתת המכסים החלה ב חודש דצמבר2012 ונכללו בה מוצרים משוק החלב כגון גבינות קשות וטריות, יוגורט ו שמנת. לא נצפה אובדן הכנסות ממ י,סים כתוצאה ממהלך זה ובפר י טים מסוימים נצפתה אפילו עלייה בהכנסות , מאחר ש מוצרים אלה כמעט ולא יובאו בעבר בשל שיעורי המכס הגבוהים. באוגוסט2011 הופחת שיעור .המכס על גבינה צהובה כחלק ממתווה לפתיחת משק החלב בדצמבר2012 , במסגרת רפורמה כוללת ב שוק החלב, חלה הפחתה נוספת בשיעור המכס על ,גבינה צהובה והופחת שיעור המכס גם על גבינה לבנה. מ שנת 2013 המכס מעודכן בתחילת כל שנה לפי השינוי במדד המחירים לצרכן בשנה שחלפה , בניכוי מקדם התייעלות של כ- 1.5% . מינואר2015 נוספו מכסות יבוא גדולות ל גבינה צהובה ומכסות קטנות יותר ל.גבינה לבנה בלוח 23 ,מוצגים, בין היתר שיעורי המכס על גבינה צהובה וגבינה לבנה בשנים 2011 ו- 2019 . לוח23 – מכסי יבוא כמה מוצרי חלב ( 1 201 ו- 9 201 ) 82 מוצר 1/1/2011 1/1/2019 שיעור שינוי גבינה לבנה 17 ש"ח לק"ג 7.93 ש"ח לק"ג 53.3% - גבינה צהובה 21.13 ש"ח לק"ג 7.93 ש"ח לק"ג 62.5% - חמאה % 140 83 140% 0% אבקת חלב % 212 84 212% 0% גלידה 4% % 4 85 0% לפי הלוח, המכסים על גבינות הופחתו בעשרות אחוזים כפי שהמליצה ועדת קדמי. בדוח שפרסם אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר נכתב כי בשנים 2014 – 2017 ירד מחירן של הגבינות הצהובות ב- 12% – 15% , ירידה שמשרד הכלכלה זוקף לתוספת המכסות הפטורות ממכס החל ב- 2015. ממצא זה של משרד הכל כ לה לא משתקף במדד המחירים לצרכן של הגבינה הצהובה, שבתקופה זו חלה בו די יר ה של כ- 4% . לטענת אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר מחיר הגבינות הצהובות ירד , אם כי לא ברור אם השפע תו הפחתת המכסים ו ה עלייה בהיקף המכסות הפטורות הגיעו במלואן לצרכן. 86 לטענת משרד החקלאות הממצא לא בא לידי ביטוי במדד מחירי הגבינה .הצהובה, שכן רוב הגבינה הצהובה הנמכרת היא המוצר הישראלי המפוקח87 כפי שאפשר לראות בתרשים6 ,לעיל חלה ירידה של כ- 8% במחיר הממוצע של גבינה צהו בה בשנים2014 – 2019 . 82 ,רשות המיסים בישראל, תעריף המכס ומס קנייה פרטי פרט מכס :, כניסה23 ביוני2019 . 83 על יבוא חמאה מבולגריה ורומניה היה פטור ממכס עד10 בינואר2018 . על יבוא מארה"ב שיעור המכס הוא% 126 . 84 על יבוא אבקת חלב ממקסיקו היה פטור ממכס עד31 בדצמבר2017. על יבוא מארה"ב שיעו ר המכס הוא% 190.8 . 85 על יבוא גלידות שיש בהן יותר מ- % 7 שומן מהאיחוד האירופי היה שיעור המכס1.87 ש"ח לק "ג א ל ך א יותר מ- % 85 ; על יבוא מארה"ב היה שיעור המכס0.55 .דולר לק"ג; מהסכם אזור הסחר החופשי (אפט"א) יש פטור ממכס 86 ,אגף הכלכלן הראשי, משרד האוצר סקירה כלכלית שבועית , 15 במאי2019 . 87 יעל ק חל, ה ,חטיבה למחקר כלכלה ואסטרטגיה, משרד החקלאות ופיתוח הכפר ,, פגישה19 במרץ2019 . בדוח שפרסם אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר נכתב כי בשנים 2014 – 2017 ירד מחירן של הגבינות הצהובות ב- 12% – 15% , ירידה שמשרד הכלכלה זוקף לתוספת המכסות הפטורות ממכס החל ב- 2015 . תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 35 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm דוח בנק ישראל לשנת 2018 סוקר את השינוי המבני שחל בחקלאות בעשורים האחרונים . לפי ,הדוח על רקע מדיניות של העלאת מחיר המים לחקלאים התייעל מאוד השימוש במים והתפוקה .ליחידת מים עלתה בשיעור ניכר מלבד שיפורים טכנולוגיים מרשימים, להתייעלות זו ת רם גם שינוי בהרכב הענפי של החקלאות– מעבר מגידולים עתירי מים לגידולים שעתירות המים שלהם נמוכה יותר. התפתחויות אלה מלמדות כי ענפי החקלאות מ תייעל ים לנוכח שינויים במחירים היחסיים של התשומות או גורמי הייצור , לא רק באמצעות שיפורים טכנולוגיים אלא גם באמצעות שינו י תמהיל המוצרים .שינוי במחירים אלה ע שוי להאט את השיפור הטכנולוגי ולעוות את תמהיל המוצרים הענפי. 88 בלוח 24 ים רט ו מפ ה רגולציות בענפים שונים במשק הישראלי ופער המחירים בכל ענף בין ישראל לאירופה ב שנת 2014 . לוח24 – רגולציות בענפי משק בישראל ופער המחירים בין ישרא ל לאירופה89 ענף הרגולציה בענף פער המחירים בין ישראל לאיחוד האירופי מזון ומשקאות מכסי יבוא, מכסות ייצור בחלק מהענפים , חלק מה מחירים בפיקוח 24% חלב, גבינות וביצים מכסי יבוא, מכסות ייצור, מחירים בפיקוח, חובת השתייכות למועצת ייצור 73% לחם ודגנים מחירים בפיקוח , מכסי יבוא 35% פירות וירקות חובת צירוף תוויות הנחיות שימוש לחומרי ריסוס והדברה, תקנות בריאות הציבור לשאריות חומרי הדברה, מכסי יבוא, חובת השתייכות למועצת ייצור 4% - בשר מכסי יבוא, פיקוח וטרינרי על העיבוד, הייצור והשיווק 9% שמנים מכסי יבוא, תקינה של מכון התקנים הישראלי לחמיצות השמן , חובת השתייכות למועצת ייצור 43% דגים מכסי יבוא, פיקוח וטרינרי על העיבוד, הייצור והשיווק 11% ממחקר ה- PPP על פערי המחירים שהוכן על ידי ה- OECD עולה כי מדד מחירי המזון בישראל בתקנון כוח הקנייה גבוה בכ- 24% בהשוואה ל-מממוצע 28 מדינו ת האיחוד האירופי . רמת המחירים בישראל גבוהה בעיקר בענפים שבהם יש פיקוח ממשלתי הדוק וניהול מכסות , כמו ענף החלב וענף הביצים שבו רמת המחירים בישראל גבוהה ב- 73% לעומת ממוצע האיחוד האירופי. יש לציין כי הנתונים הגולמיים ל מחקר ה- PPP נאספים על ידי ה לשכות ל סטטיסטיק ה במדינות המשתתפות והעיבודים נעשים על ידי ה- OECD .ל ,פי המדריך המתודולוגי ה מטר ה העיקרית של מחקר ה- PPP א הי לאפשר השוואה ש ל רמת המחירים הכללית ורמת המחירים ב קטגוריות שונות ין ה ב מדינות . עם זאת, השוואה לפי מחקר ה- PPP אינה מלאה, שכן קשה להשוות סלי צריכה 88 דוח בנק ישראל2018 ,הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה , 31 במרץ2019 . 89 OECD, 2014 PPP Benchmark results, accessed: June 24th, 2019. ממחקר ה- PPP על פערי המחירים שהוכן על ידי ה- OECD עולה כי מדד מחירי המזון בישראל בתקנון כוח הקנייה גבוה בכ- 24% לעומת ממוצע28 מדינות האיחוד האירופי. תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 36 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm הנבדלים באיכות ה מוצרים ובדפוסי הקנייה בכל מדינה ומדינה . בדיקת מחירי המוצרים בישראל לעומת מדינות אחרות דורשת בחינה של מוצרים זהים, מחירי מוצרים ממוצעים בנקודות מכירה שונות ו דפוסי צריכה. נוסף על כך , שערי החליפין הנומינליים מ שפיע ים על רמת המחירים בכל .מדינה לטענת התא חדות התעשיינים90 השימוש ב מחקר ה- PPP הוא בניגוד להמלצות ה- OECD . עמדת התאחדות התעשיינים מבוססת על חוות דעת של פרופ' יוסי שפיגל מ- 2013 :, שבה כתב "נתוני ה- PPP מתקבלים על סמך מדגם מצומצם, שלא ברור כלל עד כמה הוא משקף את המצב ביחס למוצרי מזון ומשום ששיטת ה- PPP , ככל שהדברים נוגעים לקבוצת מוצרים פרטנית, עלולה להיות מוטה, וייתכן שבמידה משמעותית. להשוואה לא רק שאין כל תוקף סטטיסטי, אלא שגם ,לא ניתן לומר מה ההסתברות שהשוואה אכן מציגה תמונה מהימנה של המצב לאושרו. לפיכך לא ניתן להשתמש בנתוני ה- PPP כדי להסיק אם מחירי מוצ רי המזון גבוהים או שהם נמוכים המ"מחירים במדינות אחרות. 91 מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה בעבר ל- OECD , ונענה כי אפשר להשתמש ברמות המחירים להשוואה בי ן-לאומית ,ת.וך תשומת לב להשפעות שערי החליפין92 ,זאת עולה כאמור, גם מ המדריך המתודולוגי ל מחקר ה- PPP, שמציין כי מטר תם העיקרית של נתוני ה- PPP א הי לאפשר השוואה של רמת המחירים הכללית ורמת המחירים של קטגוריות שונות, שבהן נכללים.מזון, לחם ודגנים, בשר, דגים, חלב, גבינות וביצים, פירות וירקות ושמנים93 יש לציין כי הלמ"ס מציגה השוואה בי ן- לאומית ש ל רמת המחירים , לרבות רמת מחירי המ זון, בשנתון הסטטיסטי המבוסס על נתוני ה- PPP . 94 מטעמים מתודולוגיים, נוסף על הצגת השוואת רמת המחירים בין ה מדינות בשיטתPPP ,במסמך זה מוצג ה גם שינוי ב מחירי החלב ומוצריו בישראל לעומת ה שינוי באירופה בשנים האחרונות (ראו תרשים5 .)לעיל 90 מילה סויפר- ,פז, מנהלת המחלקה למחקר כלכלי, אגף הכלכלה, התאחדות התעשיינים, דוא"ל31 בדצמבר2019 . 91 ,יוסי שפיגל חוות דעת בעניין שימוש בנתוני ה- OECD לצורך השוואת מחירי מזון בין מדינות , פברואר2013 . 92 Francette Koechlin, Head of PPP and Prices Unit, Statistics Directorate, E-mail, February 13th, 2014. ,להרחבה ראו: איתמר מילרד ניתוח עליית מחירי מוצרי המ זון ובחינת הצעת חוק קידום התחרות בענף המזון, התשע"ג– 2013 , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, ינואר2014 . :אחת הדרכים לנטרול השפעת שער החליפין היא שימוש בהכנסה לנפש. להרחבה ראו ,בנק ישראל ההתפ תחויות הכלכליות בחודשים האחרונים132 – ספטמבר עד דצמבר2011 , פברואר2012 , 'עמ5 3 . 93 OECD, EUROSTAT-OECD Methodological manual on purchasing power parities (PPPs), 2012. ו רא נושא מטרות נתוני ה- PPP 'בעמ37 ו- analytical categories בעמ' 266 . 94 ,למ"ס שנתון סטטיסטי לישראל4 201 , לוח14.19 – מדדי)רמת המחירים לתוצר מקומי גולמי (תמ"ג ולשימושים מקומיים במקורות , ספטמבר2014 . מקור זה התווסף לאחר חתימת .המסמך תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 37 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm תיבה א': המחסור ב חמאה בישראל95 ב תיבה זו נסקר ענף החמאה ומצ ו ינ ו ת סיבות אפשרויות למחסור ש יש בחודשים האחרונים. ב לוח משמאל מפורט היקף שוק החמאה בשנת2018 .לפי מקור לפי ,הלוח צריכת ה חמאה בישראל בשנת2018 הייתה כ- 8,946 טון , כ- 74.6% מייצור מקומי וכ- 25.4% מיבוא. כאמור לעיל, מחיר החלב אשר המחלבות רוכשות מהרפתנים נקבע על ידי הממשלה, ומחירי ה ם לצרכן של12 מוצרי חלב ו בהם חמאה רגילה100 גרם מפוקחים על ידי הממשלה. כתוצאה מכך ל מחלבות יש חופש בעיקר לקבוע מחירים למשווקים עב ור מוצרים לא מפוקחים (כגון מעדני חלב ויוגורטים) ו לייצר את תמהיל .)המוצרים הכדאי ביותר מבחינה כלכלית(בהינתן מחיר חלב קבוע לרפתנים ומחיר לצרכן מפוקח לפי מועצת החלב, בשנת2018 חל גידול של14.1% בייצור מקומי של חמאה שולחנית (וגם של שמנת מתוקה), המשק ף עלייה בבי קוש לשומן מהחי. בשנים2009 – 2018 חל בייצור גידול שנתי ממוצע של% 2.5 . 96 העלייה בביקוש לשומן מהחי היא תופעה עולמית. סיבות אפשריות לעלי י ה בביקוש זה הן( ירידה בביקוש לשומן מהצומח וטרנדים עולמיים כגון דיאטה קטוגנית שבה אוכלים בעיקר מאכלים עשירים בשומנים וממעיטים ב פחמימות ו ב .)סוכרים למחסור בחמאה מתחילת 2019 עשויות להיות כמה סיבות. נראה כי הסיבה העיקרית היא הרגולציה בענף החלב, שלא מאפשרת ל הגדיל את היקף ה ו ייצ הו ר יבוא של חמאה באופן שייתן מענה ל עלייה ב ביקוש המקומי או להעלות מחירים שי שקפו את העלייה בביקוש ,. כלומר י יתכן ש מצב זה נוצר גם ב גין חוסר כדאיות כלכליות ל מחלבות לו ,יבואנים לתת מענה לגידול בביקוש לחמאה בגלל הרגולציה הקיימת (מכסות ייצור, מחיר מטרה ומחיר מפוקח גם על מוצרים מיובאים.) לטענת נציגי המחלבות, סיבה אפשרית נוספת למחסור בשומן היא .הגידול ביבוא הגבינה הצהובה בתה ליך ייצור גבינה צהובה נותר ל מחלבות שומן לשימושים אחרים . לפני הגידול ביבוא גבינה צהובה ויסתו המחלבות את כמויות החלבון והשומן ב ייצור המוצרים השונים, ו בשנים האחרונות, ש במהלכן גדל היקף היבוא של גבינה צהובה, .השתבש האיזון בייצור מוצרי חלב97 כתוצאה מהמחסור בחמאה בחנויות בחודשים האחרונים פרסם משרד הכלכלה והתעשייה קול קורא לחלוקת מכסות ליבוא חמאה שולחנית פטורה ממכס בשנת2019 בהיקף של2,800 טון נוסף על מכסה של750 טון שחולקה בתחילת2019 , ובסך הכול– מכסות יבוא של3,550 טון (כ- מקור משקל (טו)ן % י יצור מקומי 6,674 74.6% יבוא 2,272 25.4% סך הכול 8,946 100% 95 ,משרד הכלכלה והתעשייה, הפחתת יוקר המחיה מ שרד הכלכלה וה תעשייה מפרסם את חלוקת מכסות החמאה והבשר הנוספות בפטור ממכס , 6 במאי2019 . 96 ,מועצת החלב שנתון2018 ', עמ39 , 50 . 97 שולה פסח, מחל בות תנובה; אמיר,ונג נציג מחל בות ,טרה, פגישה14 בינואר2020. לדוגמה, בליטר חלב יש כ- % 3.7 שומן, וב- 10 ליטר יש37 גרם שומן. ייצור "ג ק גבינה צהובה נפוצה שבה28% שומן מותיר9 .גרם שומן לשימוש המחלבה תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 38 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm % 53 מהייצור המקומי בשנת2018), לעומת יבוא של כ- 2,329 טון בשנת2017 . 98 האמצעים שננקטו להגדלת היבוא לא הובילו למתן מענה לביקוש לחמאה ועדיין יש מחסור במוצר. סיבות אפשריות למחסור במוצרי יבוא הן קיומן של מכסות יבוא המגבילות את יבוא החמאה וקיומו של מכס בשיעור% 140 .על יבוא חמאה99 סיבה נוספת יכולה להיות יוב ח ועדת המכסות במשרד הכלכלה את היבואנים למכור את החמאה המיובאת במחיר המפוקח , חיוב שאינו הכרחי לפי החוק. במצב זה טוענים היבואנים כי לא משתלם להם לייבא חמאה, שמחירה באירופה בשקלול עלויות היבוא גבוה יותר מהמחיר המפוקח לצרכן בישראל, ולכן יבואנים רבים מוותרים על האפשרות לייבא חמאה במחיר מפוקח, או לייבא במחיר גבוה מהמחיר המפוקח ולשלם את הקנס .על מכירה מעל המחיר המרבי לפי רישיון היבוא100 לטענת משרד החקלאות, הם המליצו למשרד הכלכלה והתעשייה לחלק מכסות יבוא ללא מגבלות מחיר. סיבה נוספת יכולה להיות אי- הגבלת מספר היבואני ם, שגורמת להקטנת .כוחם במשא ומתן מול המחלבות באירופה אם מכסות היבוא היו מתחלקות ל מספר מצומצם של יבואנים הי ית ה להם יכולת לייבא לישראל חמא ה במחיר .משתלם כלכלית101 ב- 19 באוקטובר2019 פרסם משרד הכלכלה והתעשייה מכתב המלצה שהועבר למשרד החקלאות, הקורא לביטול כולל ש ל המכס ולפתיחת השוק ליבוא כדי לפתור את בעיית ה.מחסור בחמאה102 במכתב נאמר "לעמדתנו, חלוקת מכסות חמאה יוצרת עיוותים בשוק וביט ו לן במקביל לביטול המכס י אפשר את פתיחת המשק ליבוא חמאה, גיוון מקורות השוק ומניעת מחסור עתידי במוצר צריכה בסיסי זה ש אין ביכולת המשק לספק ממקורותיו העצמיים". ב- 24 בנובמבר2019 הכריז שר האוצר על הגדלת מכסות בפטור הן לחמאה שולחנית והן לחמאה תעשייתית, וקרא לפתיחה כוללת של השוק ליבוא כדי לתת מענה על ה.מחסור הקיים103 יש לציין כי המחסור בחמאה לתעשייה עשוי לפגוע במחלבות קטנות ובמאפיות המייצרות מוצרי ם על בסיס חמאה. כמו כן, יש לציין כי המגדלים הישראלים פועלים בימים אלו להעלאת שיעור .השומן בחלב כדי להגדיל את פוטנציאל ייצור החמאה 3 . סקירת האסדרה במדינות מפותחות 3.1 הרפורמה באיחוד האירופי ע נף החלב הוא ה מ ,גזר החקלאי השני בגודלו באיחוד האירופי ומיוצרים בו יותר מ- 12% .מהתפוקה החקלאית הכוללת104 ,בעוד חלב מופק בכל המדינות החברות, גודל החווה והעדר 98 ,משרד הכלכלה והתעשייה, מינהל יבוא משרד הכלכלה והתעשייה מפרסם את חלוקת מכסות החמאה והבשר הנוספות בפטור ממכס , 6 במאי2019 . 99 בארה"ב שיעור המכס הוא% 126 . 100 ,שמוליק בינבול, סמנכ"ל כספים, מחלבות שטראוס, פגישה4 בדצמבר2019 . 101 ענת גרוס שון, מנכ"לית חטיבת החלב, תנובה, שיחת טלפו ,ן15 בדצמבר2019 . 102 ,דני טל, יו"ר ועד המכסות, מינהל יבוא, משרד הכלכלה והתעשייה ביטול מכס על יבוא חמאה , 28 באוקטובר2019 . 103 ,משרד האוצר צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על הטובין, ,דואר אלקטרוני4 בדצמבר2019 . 104European Parliament, European Parliamentary Research Service, The EU dairy sector, December 2018. תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 39 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm התשואות וסוגי החקלאות מגוונים במידה רבה ברחבי אירופה, מחקלאות לשימוש עצמי באזורים ה אלפיניים ועד חוות חלב גדולות ומתמחות בצפון מערב אירופה ובמרכז ה . בשנת2017 הועברו156 מיליון ן טו חלב פרה גולמי למחלבות , ש בהן ה חלב ה גולמי מעובד למוצרים טריים כגון ,חלב מפוסטר .גבינה או חמאה ב מדינות ה איחוד האירופי יש כ- 12,000 מפעלי עיבוד ( processing plants ) שבהם מועסקים כ- 300,000 עובד ים. ענף החלב מאורגן בעיקר בקואופרטיבים במקטע המחלבות , והם מחזיקים בנתח שוק של55% . קואופרטיבים אלה יכולים להיות גדולים ובהם חברות רב- לאומיות מובילות בעולם, או קטנים ובהם חברות קטנות ובינוניות או מיקרו- .ארגונים חוות ה חלב באיחוד האירופי מגוונות בגודלן, וממוצע הפרות במשק באיחוד האירופי הוא33 פרות. ב סלובקיה יש215 פרות במ מוצע במשק, ב דנמרק– 160 , ב צ'כיה– 154 , ב בריטניה– 130 , בהולנד– 90 , בגרמניה– 66 , בצרפת– 59 ובאיטליה– 50. לעומת זאת, בבולגריה יש כ- 14 פרות בממוצע במשק, וברומניה– 4 .פרות בממוצע105 המגוון במבנה משק החלב קשור להבדלים בפוטנציאל הטבעי ו בהקשר החברתי והרגולטור .י חוות החלב מרוכזות בעיקר במדינות ה צפון- .מערביות של האיחוד האירופי החוות הגדול ות ביותר מבחינ ה כלכלי ת נמצאות בבריטניה, גרמניה, סלובקיה ודנמרק. בשנת2012 היו כ- 23.4 מיליון פרות בתעשיית ה חלב ב מדינות ה ,איחוד האירופי והן היו פזורות באופן לא אחיד ב מדינות האיחוד האירופי. מדיניות החלב של האיחוד האירופי מורכבת ממגוון של כלים שנועדו לתמוך בחקלאים ולטפל .בחוסר איזון בשוק יש באיחוד א רגון שוק משותף, התערבות ציבורית – קניית חמאה ואבקת חלב ( דל שומןSMP) לאחסון ציבורי, אחסון אספקה פרטי ת ,של חמאה אבקת חלב וגבינות , תשלומים ישירים ואמצעים לפיתוח כפרי. המדיניות מתעדכנת מדי כמה שנים ,ד אח ו ה שינויים המרכזיים האחרונים היה הרחבה הדרגתית של מכסות ייצור ה חלב עד לביטולן המוחלט בשנת2015 תוך שמירה על שיעורי המכס. בשנים2014 – 2016 היה במדינות האיחוד האירופי משבר, ש במהלכו ירד באופן חד הבי קוש לחלב מאירופה בגלל כמה ,נסיבות ובהן החרם הרוסי על יבוא סחורות ומוצרי מזון מהאיחוד האירופי ו מארה"ב, מעבר של מדינות מזרח אסיה לצריכת חלב מניו-זילנד .ועלייה בייצור החלב באיחוד האירופי לקראת ביטול מכסות הייצור נסיבות אלו הובילו לירידה ב מחירי החלב הגולמי מ- 40 ל- 25.7 אירו- ,סנט לליטר וב תגובה פעלה הנציבות האירופית בדרך של התערבות ציבורית – רכישה ., אחסנה פרטית ומגוון אמצעים יוצאי דופן כמו כן הוצאו לפועל שתי חבילות סיוע שבהן תמריצים לחקלאים להפח ת ה ת .ייצור ות כנית ה התאוששות 105 European Commission, EU Dairy farms report, access: December 29th, 2019 חוות ה חלב באיחוד האירופי מגוונות בגודלן, וממוצע הפרות במשק באיחוד האירופי הוא 33 .פרות המגוון במבנה משק החלב קשור להבדלים בפוטנציאל הטבעי ו בהקשר .החברתי והרגולטורי חוות החלב מרוכזות בעיקר במדינות ה צפון- מערביות של .האיחוד האירופי תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 40 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm הופעלה עד 2017 ,. בד בבד תו כנית הלימודים של ,האיחוד האירופי תומכת בחלוקת פירות ירקות, חלב ומוצרי חלב מסוימים לבתי הספר ברחבי האיחוד האירופי, כחלק מתוכנית חינוך רחבה יותר על החקלאות האירופית ועל יתרונות יה של אכילה בריאה. 106 משנת1964 גה ו נה באיחוד ה אירופ י ה שיט ל תכנון משק החלב באמצעות חקיקה שמסדירה את התמיכות במשק החלב , ובה הוגדר מחיר מטרה בכל המדינות החברות בשוק האירופי המשותף . בשנת 2003 הוחלט להגדיל את מכסות הייצור ו בפועל החל ה הרחבתן בשנת 2009 ב- 1% ב שנה עד לביטולן הסופי בשנת 2015 . 107 בד בבד הוחלט על ביטול למעשה של מחירי ההתערבות ו מעבר הדרגתי מתמיכות במ.חירי שוק לתמיכות ישירות ללא קשר לייצור108 תמיכות במחירי שוק נחשבו ת תמיכות מעוותות סחר וארגון הסחר העולמי התנגד להן, ולכן הן הוחלפו ב תמיכות תקציביות ישירות .שאינן נחשבות מעוותות סחר109 מטרת התמיכות הישירות היא לתת רשת ביטחון לחקלאים באמצעות תמיכה בסיסית בפרנסת ם, ולחזק חקלאות בת קיימ ה על ידי התניית התמיכה בתקני ייצור בסיסיים . סכום התשלום הישיר ש החקלאי מקבל אינו תלוי ב כמות ה ייצור של החווה או במספר בעלי החיים ,כמו שהיה ב צורת חישוב התשלומים ,בעבר אלא בגודל הקרקע ובפרמטרים סביבתיים נוספים שקבע האיחוד האירופי. תמיכות האיחוד האירופי לחקלאים הן תשלומים ישירים ש תמור תם החקלאים מחויבים ל המשיך ב פעילות ם ה חקלאית אגב עמידה ב אמות מידה בתחומים בטיחות ה ,מזון הגנת הסביבה, רווחת בעלי חיים ושמירה על ה קרקעות בתנאי ם טובים לייצור חקלאי. בדרך זו התמיכות מסייעות לשיפור התחרותיות בענפי ה ח קלאות על מנת ,להגן על הסביבה ועל הכפר לשיפור ,איכות החיים לגיוון הכלכלה הכפרית, וניתנות לפי גישות ה מבוססות על כלכלה מקומית ב פיתוח הכפר. מקורות המימון העיקריים של התמיכות הללו הם שתי קרנות שהן חלק מהתקציב הכללי של האיחוד האירופי: הקרן האירופית לחקלאות מובטח( תEAGF ), אשר מממנת בעיקר תשלומים ישירים לחקלאים ואמצעים להסדרת השווקים החקלאיים, ו קרן החקלאות האירופית לפיתוח ( הכפרEAFRD ), אשר מממ נת את ת ו כניות הפיתוח הכפרי של המדינות החברות באיחוד האירופי. מטרות מדיניות ה פיתוח ה כפרי ב שנים2014 – 2020 הן טיפוח התחרותיות ב ענפי החקלאות, הבטחת ניהול בר-קיימ ה של משאבים טבעיים, התמודדות עם שינוי האקלים ו פיתוח טריטוריאלי מאוז ן של כלכלות כפריות וקהילות, ובכלל זה יצירת התעסוקה ותחזוקתה. לצורך כך האיחוד האירופי מקציב יותר מ- 95 מיליארד אירו להשקעות במדינות החברות . התמיכות 106 European Commission, Policy instruments for the dairy sector, access: February 11th, 2019. 107 European Parliament, European Parliamentary Research Service, The EU dairy sector, December 2018. 108 מחירי התערבות הם בעיקר לאבקת חלב וחמאה ומשמעות ם היא ש הרשויות רוכשות חמאה ואבקת חלב כאשר המחירים למוצרים אלה באיחוד נמוכים ממחירי ה התערבות ו המ בטחים. 109 תמיכ ות מעוות ות :סחר.תמיכות שלפי הגדרות ארגון הסחר העולמי נחשבות לתמיכות הפוגעות בעקרון הסחר החופשי בשנת 2003 הוחלט להגדיל את מכסות הייצור ו בפועל החל ה הרחבתן בשנת 2009 ב- 1% ב שנה עד לביטולן הסופי בשנת 2015 . תמיכות האיחוד האירופי לחקלאים הן תשלומים ישירים שתמורתם החקלאים מחויבים ל המשיך ב פעילות ם ה חקלאית אגב עמידה ב אמות מידה מקצועיות .וסביבתיות תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 41 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm אינן ניתנו ת ישירות למוטבים אלא באמצעות ה מדינות החברות , ובתנאים מסוימים המדינות החברות רשאיות להחליט אם להפחית את התשלום הישיר ולהתנות את הסכום בהיקף הייצור ב או מספר בעלי החיים שיש לחקלא.י110 נוסף על ה תמיכות הישירות, נותרו על כנ ן ונוספו ות כניות תמיכה מיוחדות לכמה מוצרי.ם בתוכניות אלו ה תמיכות ניתנות למשל באמצעות קניית התערבות או סיוע אחסון פרטי. מטרת ניהול השוק היא סיוע לארגון השווקים ותגובה לעיוותים בשוק . כלי מדיניות נוסף השומר על משק החלב באירופה הוא.מכס על יבוא מוצרי חלב לאירופה האיחוד האירופי הוא יצוא ן חלב גדול ל ר חבי העולם ו יצואן ה.גבינה הגדול ביותר על יבוא מוצרי חלב לאיחוד האירופי יש פיקוח הדוק המחייב כל יבואן להנפיק רישיון יבוא ולשלם מכס על היבוא. עם זאת, ה סכמי סחר – רב-צדדיים ובילטראליים – הביאו ליבוא מועדף מכמה מדינות ב תשלום מכס בשיעור מופחת או אפסי. 111 למשל, בב ריטניה תעריף המכס על יבוא חמאה הוא0.605 פאונד לק"ג חמאה, ובמדינות נבחרות באירופה תעריף המכס הוא1.896 אירו לק"ג חמאה ו- 1.188 .אירו לק"ג שמנת או חלב ממוצק112 ,כאמור ייצור חלב יש בכל המדינות החברות באיחוד האירופי והוא חלק ניכר מ התפוקה החקלאית של האיחוד האירופ י. בכמה מהמדינות החברות הוא רכיב חשוב מאוד ב כלכלה .החקלאית יצרניות החלב העיקריות הן ,גרמניה, צרפת, בריטניה הולנד, איטליה ו פולין, אשר יחד מייצרות כמעט70% מה חלב תוצרת ה.איחוד האירופי לוח ב 25 מפורטת כמות חלב הפרות המיוצר בכל.מדינה לוח25 – כמות ואחוז החלב המיוצר ,במדינות האיחוד האירופי (אלפי טון2017 ) 113 מדינה כמות אחוז האיחוד האירופי ( 28 מדינות) 156,000.3 100% גרמניה 31,937.0 20.5% צרפת 24,629.2 15.8% בריטניה 15,144.7 9.7% הולנד 14,297.4 9.2% איטליה 11,902.2 7.6% פולין 11,647.1 7.5% אירלנד 7,475.4 4.8% ספרד 7,013.9 4.5% דנמרק 5,478.5 3.5% 110 European Commission, Agriculture and rural development, Direct support, Access: February 11th, 2019. 111 .שם 112 AHDB, EU and UK import tariff rates for selected dairy products, access: December 30th, 2019. 113 Eurostat, Cows' milk collection and products obtained – annual data, Access: February 12th, 2019. כלי מדיניות נוסף השומר על משק החלב באירופה הוא מכס על יבוא מוצרי .חלב לאירופה תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 42 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm מדינה כמות אחוז בלגיה 4,025.4 2.6% אוסטריה 3,199.6 2.1% צ'כיה 2,979.3 1.9% שבדיה 2,816.7 1.8% פינלנד 2,365.9 1.5% פורטוגל 1,850.8 1.2% הונגריה 1,545.5 1.0% ליטא 1,403.1 0.9% רומניה 1,028.3 0.7% אסטוניה 726.8 0.5% לטביה 813.5 0.5% סלובקיה 825.9 0.5% בולגריה 592.5 0.4% יוון 614.3 0.4% סלובניה 578.9 0.4% קרואטיה 476.8 0.3% לוקסמבורג 374.3 0.2% קפריסין 216.3 0.1% מלטה 41.0 0.0% ,לפי הלוח המדינות העיקריות ש בהן מייצרים חלב באירופה הן גרמניה ( 20.5% ), צרפת ( 15.8% ), ברי טניה ( 9.7% ) והולנד ( 9.2% ). בשנ ת2018 14.8% מהייצור החקלאי באיחוד תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 43 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm האירופי היה ב משק החלב. 114 שוק החלב באיחוד האירופי מגוו ן למדי .במדינות השונות הן ב תחום החקלאות והן ב פס הייצור , טווח מחירי החלב הוא רחב ( 25 עד40 אירו- סנט ל ק"ג בשנת 2014 ,) עלויות הייצור אינן אחי דות ב מדינות החברות ו גודל חווה ממוצע הוא שונה ממדינה למדינה. 115 כאמור לעיל ,הרפורמה לביטול המכסות יושמה בהדרגה .להטמעה האיטית של מדיניות ביטול המכסות ומעבר ממחיר תמיכה לרשת ביטחון היו כמה יתרונות , ובהם ו חיז ק יצוא מוצרי ה חלב לע ידי האיחוד האירופי; מעבר חלק יות ר משיטת מכסות ומחיר מטרה לשיטה גמישה של תמיכות ;ישירות הקטנת התקציב ה נ דרש . אולם, כאמור לעיל, בעקבות הרפורמה ובגלל סיבות נוספות שאינן קשורות לרפורמה גדלה ת נודתיות המחירים ונוצרה הקצאה מחדש של אזורי הייצור. השפעת ביטול המכסות לא הייתה אחידה ברחבי אירופה. בלו ח26 מוצגת השוואה של הכלים הרגולטוריים הנהוגים במדינות העיקריות באירופה המייצרות חלב וההשפעות של כלים אלו על ייצור החלב ועל מחיר ו. לוח26 – השוואה של הכלים הרגולטוריים במשק החלב במדינות אירופה והשלכותיהם 114 European Commission, Milk and dairy products, access: February 28th, 2019 115 Roel Jongeneel, The Recent Reform of the EU Dairy Policy and Possible Further Changes, LEI Wageningen UR, September 20th, 2017. 116 :כלים רגולטוריים אפשריים הם מכסות ייצור, מחיר מטרה, תמיכות ישירו ,ת פיקוח על מחירים ומכסים על יבוא. 117 להרחבה :ראו בת חן רוטנברג ,נתונים על יוקר המחיה בישראל בהשוואה למדינות המפ,ותחות מרכז ,המחקר והמידע של הכנסת 17 בדצמבר 2018 . במסמך מפורטות הסתייגויות ממחקר ה- PPP , בין היתר בגלל חוסר אחידות.במוצרים 118 Roel Jongeneel & Siemen van Berkum, What will happen after the EU milk quota system expires in 2015?, LEI Wageningen UR, 2015. 119 Eurostat, Cows' milk collection and products obtained – annual data, Access: December 10th, 2019. 120 Roel Jongeneel, The Recent Reform of the EU Dairy Policy and Possible Further Changes, LEI Wageningen UR, September 20th, 2017. C.W. Klootwijk, et al., Dutch dairy farms after milk quota abolition: Economic and environmental consequences of a new manure policy, Jornal of Dairy Science, October 2016. מדינה כלים רגולטוריים116 השפעות על הייצור ועל המחירים ישראל ,מכסות ייצור, מחיר מטרה פיקוח על מחירים ומכסים על יבוא. מחירי החלב, הגבינות והביצים, בתקנון כוח הקנ י יה בישראל גבוהים ב- % 68 יותר מ.אירופה117 ייצור החלב גדל בשנים2015 – 2018 ב- % 12.9 . צרפת ביטול מכסות הייצור ב- 2015 , מתן מענקי סגיר ה ל חוות קטנות (פחות מ- 25 חולבות) ועידוד צמיח ת חוות גדולות (יותר מ- 100 .)חולבות ,חזרה מהירה לצמיחה גידול בהון, חזרה ל כוח עבודה משפחתי עם מעט ,עובדים התאמה של מערכת המס.לתנודתיות המחירים ייצור החלב צפוי לגדול ב- % 8.9 בשנים 2014 – 2024 . 118 יש לציין כי בשנים2015 – 2018 קטן ייצור החלב בצרפ ת בכ- % 3.3 . 119 הולנד ביטול מכסות הייצור ב- 2015 , חקיקת "חוק החלב" בעקבות הגידול ב מספר ה פרות ה חולבות, אלו ה פרישו דשן רב גידול ב ייצור ה חלב ,ובגודל החוות גידול ב ייצור ,הדשן חוסר ודאות במדיניו ת ו היעדר מסגרת רגולטורית ברורה , יישום של מכסת פוספט )(הגבלת הייצור בשנת2018 120, ירידה של % 30 בתשלום הממוצע המדינות העיקריות ש בהן מייצרים חלב באירופה הן גרמניה ( 20.5% ), צרפת ( 15.8% ), בריטניה ( 9.7% ) והולנד ( 9.2% ). תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 44 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm לפי הלוח, בישראל הרגולציה על משק החלב היא הנוקשה ביותר מהמדינות שנסקרו ונכללים .בה פיקוח על מחיר החלב הגולמי, על כמות הייצור ועל המחיר לצרכנים והגנה מכסית גבוהה ,לפי התיאוריה הכלכלית רגולציה זו כ – ( בעיקר מכסים גבוהים בשילוב עם גורמים נוספים ) – עשויה לגרום ל מחירי חלב גבוה ים בישראל בהשוואה למדינות המפותחו ת. תמיכה בחקלאות הי א סעיף ההוצאה העיקרי בתקציב.האיחוד האירופי 36.7% מה תקציב ב- 2018 , כ- 58.8 מיליארד רו אי, הועברו לתמיכות בחקלאות ומהם41.7 מיליארד אירו – תמיכות .ישירות127 ,חלק ניכר מהתמיכות הישירות למשק החלב כלול בסעיפים תקציביים אחרים ואינ ו מוגדר סובסידיות .ייעודיות לענף התמיכות מועברות לענף החלב מתוך הכרה( המעוגנת בחקיקה) בחשיבותו הסוציו-אקונומית לחקלאות, בייחוד ב פריפריה ו ב.מרחב הכפרי מטרת העל של החקיקה היא הבטחת .קיום בכבוד של העוסקים בייצור חלב128 לפי פרסומי הלמ"ס, תנובת הפרה הישראלית היא הגדולה בעולם ומוע רכת בכ- 11,970 ק"ג .חלב גולמי בשנה129 משום כך אפשר היה לצפות כי מחיר החלב הגולמי יהיה נמוך יחסית, אולם בפועל מחיר החלב הגולמי באיחוד האירופי נמוך מהמחיר בישראל בכ- 20 עד 40 אגורות 121 Roel Jongeneel & Siemen van Berkum, What will happen after the EU milk quota system expires in 2015?, LEI Wageningen UR, 2015. 122 Eurostat, Cows' milk collection and products obtained – annual data, Access: December 10th, 2019. 123Roel Jongeneel & Siemen van Berkum, What will happen after the EU milk quota system expires in 2015?, LEI Wageningen UR, 2015. 124 EUROSTAT- Cows' milk collection and products obtained – annual data, Access: December 10th, 2019. 125 Roel Jongeneel & Siemen van Berkum, What will happen after the EU milk quota system expires in 2015?, LEI Wageningen UR, 2015. 126 EUROSTAT- Cows' milk collection and products obtained – annual data, Access: December 10th, 2019. 127 European Commission, The common agricultural policy at a glance, access: February 28th, 2019 128 ,להרחבה: גלעד נתן תמיכה בייצור חלב – סקירה משווה, ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת8 באוגוסט2011 . 129 ,למ"ס ארץ זבת חלב ודבש: החלב והדבש בישראל , 5 ביוני2019 .לפי פרסום הלמ"ס המבוסס על נתוניThe International Committee for Animal Recording , בשנת2017 הייתה תנוב ת החלב ה ממוצעת לפרה בדנמרק9,800 ק"ג, בקנדה– 9,586 ק"ג, בהולנד– 8,706 ק"ג, בגרמניה– 7,780 ק"ג, באוסטריה– 6,865 ק"ג, בקרואטיה– 4,399 ק"ג בניו זילנד– 4,259 ק"ג ובטורקיה– 3,143 .ק"ג וממנו נפלטו פוספטים רבים. מטרת החוק היא למתן את העלייה בפליטת פוספטים. .לחקלאי ייצור החלב צפוי לגדול ב- % 17.3 בשנים 2014 – 2024 . 121 בשנים2015 – 2018 גדל ייצור החלב בהולנד בכ- % 4.1 . 122 אירלנד ביטול מכסות הייצור ב- 2015 , מכסי יבוא ע ל מוצרי חלב ממדינות מחוץ לאירופה .)(למעט הסכמי סחר צפוי ה גדילה של משק החלב, הרחבת השקע,ות שיעור נמוך של עזיבת .השוק וכניסת מתחרים חדשים ייצור החלב צפוי לגדול ב- 27.2% בשנים 2014 – 2024 . 123 בשנים2015 – 2018 גדל ייצור החלב באירלנד בכ- % 18.5 . 124 גרמניה ביטול מכסות הי יצור ב- 2015 , מכסי יבוא על מוצרי חלב ממדינות מחוץ לאירופה .)(למעט הסכמי סחר ירידה של23% בתשלום ,הממוצע לחקלאי ייצור החלב צפוי לגדול ב- % 9.5 בשנים 2014 – 2024 . 125 בשנים2015 – 2018 גדל י יצור החלב בגרמניה בכ- % 1.9 . 126 מחיר החלב הגולמי באיחוד האירופי נמוך מהמחיר בישראל בכ- 20 עד 40 אגורות .לליטר כמה משתנים יכול ים להסביר פער זה ,ובהם רגולציה תזונה, כשרות, ימי עבודה, מע"מ, סוג התמיכות וסביבה .עסקית תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 45 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm .לליטר מחיר החלב הגולמי במדינות האיחוד האירופי הוותיקות היה בשנים 2004 – 2012 כ- 1.8 ש"ח, בעוד בישראל הוא עלה באותה תקופה מ- 1.6 ש"ח ל- 2.17 ש"ח לליטר חלב. כמה משתנים יכול ים ,להסביר פער זה ובהם : רגולציה: בישראל יש רגולציה קשיחה על כמות הייצור ועל המחיר לרפתנים ולצרכנים, והיא מובילה להיצע נמוך ולמחירים גבוהים. כמו כן, ההסדר הנשמר לאורך הש נים של חלוקת המכסות בין המגזר השיתופי (שלו רפתות גדולות יחסית) לבין המגזר המשפחתי (שלו רפתות קטנות יחסית) יוצר מצב שבו מחיר המטרה משקף ממוצע עלויות, המותיר רווח נמוך יחסית .לרפתות קטנות ורווח גבוה יחסית לרפתות גדולות, הנהנות מיתרונות הגודל תזונה: מרבית הפ רות באירופה ניזונות ממרעה בשטחים פתוחים )(נוסף על מזון מרוכז בעוד בישראל מרבית התזונה יה ,א מתערובת מיובאת. כך עלויות ההזנה בישראל גבוהות פי שניים ויותר מהעלויות באיחוד האירופי בגלל הצורך לרכוש מזון מיובא וה י.עדר שטחי מרעה לפי נתוני משרד החקלאות, בשנת2011 הייתה עלות הזנה בישראל כ- 65% ממחיר החלב הגולמי בעוד באירופה הייתה העלות כ- % 27 , פער של38 .נקודות אחוז130 כשרות: במחקר שנערך עבור משרד האוצר העריכה חברת שלדור כי עלות הכשרות למוצרי חלב היא10% עד15% ממחיר המוצרים. בעלות הכשרות נכללים תשלום לרבנות עבור ההשגחה , הפרדת פסי ייצור ל דרגות חומר ת כשרות שונות, עלות החלפת ההזנה לפרות ב ערב .פסח ועוד131 ימי עבודה: בישראל מספר ימי העבודה השבועיים במחלבות הוא5.5 , ו כיו מ ן שלא עובדים בשבתות , לעומת7 .ימי עבודה המקובלים באירופה מע:"מ שיעור המע"מ בישראל על מוצרי חלב, בפיקוח ושל א בפיקוח , הוא17% , ואילו באירופה שיעורי המע"מ על מוצרי חלב מופחתים– 0% עד7% . תמיכות : ,כאמור לעיל, מדיניות התמיכות במדינות אירופה מבוססת בעיקר על תמיכות ישירות בניגוד לישראל שבה המדיניות מבוססת על תמיכות עקיפות, בעיקר מכסים גבוהים. לטענת משרד החקלאות על בסיס מחקר שפורסם ב דצמבר2014 , עלויות ייצור ה חלב בישראל גבוהות במעט מעלויות הייצור באיחוד האירופי . ,לפי המחקר הרפתנים באיחוד האירופי נהנים מתמיכות תקציביות ישירות ותמיכות נוספות (כגון השקעות ו תמיכות במסגרת ת ו כניות לפיתוח הכפר ) שבחישוב לפי כמות ייצור החלב ב רפת שיעורן הוא כ- 31 אגורות ל.ליטר חלב ,כך מחיר ליטר חלב 130 משרד החקלאות ופיתוח הכפר, ה ,חטיבה למחקר כלכלה ואסטרטגיהThe Dairy Sector in Israel , 18 – 19 במאי 2016 . 131 שלדור ,פערי מחירים בענף החלב: הערכה, גורמים עיקריים, מהלכים אפשריים , הצגה לו ו ,עדת המזון2 במרץ 2014 . תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 46 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm גולמי באיחוד האירופי בתוספת תמיכות אל ו דומה למחיר החלב הגולמי.בישראל132 לטענת משרד האוצר, ההבדל בתמיכות הישירות בין ישראל למדינות אירופה אינו מסביר את כל הפער .במחיר המטרה133 :סביבה עסקית גם הסביבה העסקי ת משפיעה על העלויות של משתנים רבים בענף, לרבות .השינוי בשכר עבודה, ארנונה, מים, ביורוקרטיה ותשתיות המסחר באירופה הוא בין הרפתנים למחלבות ללא קביעת מכסות או התערבות המדינה. המחלבות קובעות את כמות הייצור לפי הביקוש הצפוי בשוק ובכך למעשה קובעות את סך הייצור ב .אירופה תהליך ביטול המכסות הוביל להתעצמות מחלבות גדולות וזוהתה מגמה של .מעבר לייצור ברפתות גדולות באזורים המתאימים יותר לייצור חלב ברחבי אירופה בעקבות זאת פרסמה הנציבות האירופית דוח הקורא לעידוד התיאום בין הרפתנים על מנת להגדיל את כוחם מול המחלבות; 134 באירו פה אין פיקוח על המחירים ועל כן מחירי החלב הם יחסית תנודתיים, דבר המקשה על הרפתנים, ולכן יש כיום מחלבות המציעות יחד עם הסכם הקני י ה ,מחיר קבוע לרפתנים כלומר יציבות מחירים. בתקופות ש בהן המחיר בשוק עולה המחלבה מרוויחה ובתקופות ש בהן המחיר בשוק יורד המחיר לרפתן נשאר קבוע והמחלבה סופגת את ההפסד; הרפתן יכול לבחור בין כמה מחלבות אם.הוא לא מרוצה סחר החלב בעולם היצוא העולמי של מוצרי חלב בשנת2017 היה כ- 71.6 מיליון טון, עלייה של כ- 1.3% מ שנת2016 . בלוח27 מוצג ות כמויות היצוא של המדינות יצואניות החלב.העיקריות בעולם לוח 27 – יצוא החלב של המייצאות הגדולות בעולם(מיליון ,טון2017 ) 135 מוצר מדינה כמות גבינה ( האיחוד האירופי28 )מדינות 5.6 ניו זילנד 2.4 ארה"ב 2.2 מוצרים יבשים ניו זילנד 13.8 ( האיחוד האירופי28 )מדינות 9.5 ארה"ב 4.8 תמצית חלב ( האיחוד האירופי28 )מדינות 0.65 ערב הסעודית 0.6 132 משרד החקלאות ופיתוח הכפר ,, החטיבה למחקר כלכלה ואסטרטגיה עלויות ייצור ותמיכות במשקי החלב באיחוד האירופי– השוואה לישראל , 29 ב דצמבר 2014 . 133 תמר לוי- ,בונה, אגף התקציבים, משרד האוצר, מכתב25 בדצמבר2019 . 134 European Commission, European milk package strengthens dairy producers' position in the supply chain, November 24th, 2016 135 IFCN, The Global Dairy World 2017/18, Access: February 28th, 2019. היצוא העולמי של מוצרי חלב בשנת 2017 הי כ ה- 71.6 מיליון טון, עלייה של כ- 1.3% מ שנת2016 . ניו זילנד היא היצואנית הגדולה בעולם של מוצרים )יבשים (אבקות חלב ו חמאה. בגבינות בו מוצרים הטריים )(חלב ניגר ניו זילנד שני י ה אחרי .איחוד האירופי המדינות המייבאות העיקריות של מוצרי ,החלב הן יפן, רוסיה סין, מקס.יקו וארה"ב תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 47 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm מוצר מדינה כמות בלרוס 0.19 חמאה ניו זילנד 5.6 ( האיחוד האירופי28 )מדינות 2.0 בלרוס 0.9 מוצרים טריים ( האיחוד האירופי28 )מדינות 1.8 ניו זילנד 0.8 בלרוס 0.5 ,לפי הלוח במוצרים היבשים (אבקות חלב) בו חמאה ניו זילנד היא היצואנית הגדולה .בעולם בגבינות ו ב מוצרים הטריים (חלב ניגר) ניו זילנד שני הי, אחרי ה איחוד האירופי. המדינות המייבאות העיקריות של מוצרי החלב הן יפן, רוסיה, סין, מקסיקו וארה"ב. לאור העלייה בביקוש למוצרי חלב במדינות סין, איחוד האמירויות הערביות, יפן, מקסיקו ואוסטרליה גדל יצוא החלב ב אפר ,יקה ב ,מרכז אמריקה ב אירופה ו ב צפון אמריקה . עם זאת, היצוא ,מאסיה מ אוקיאניה מו דרום אמריקה קטן . מחירי חלב באירופה מחירי החלב באירופה לאחר ביטול מכסות הייצור בשנת2015 הם תנודתיים וטווח המחירים שלהם רחב. בלוח28 מוצגים מחירי החלב בשלוש .מדינות באירופה לוח28 – מחיר החלב הגולמי במדינות נבחרות באירופה (אירו- סנט לק)"ג136 לפי הלוח, ממוצע המחירים לפני הרפורמה של ביטול מכסות הייצור באירופה היה גבוה ממוצע המחירים לאחר הרפורמה. מחיר החלב הגולמי)(הנמכר למחלבות ירד לאחר הרפורמה ב- % 0.7 1 בגרמניה, ב- % 8.8 באיטליה וב- % 5.6 .בצרפת בישראל ירד ממוצע המחירים באותן שנים ב- % 9.7 . 137 כאמור, בשנת2015 יושמה באירופה רפורמה מקיפה שהביאה בהדרגה לביטול מכסות היי צור (ר או סעיף זה ), כתוצאה מכך ירדו מחירי החלב הגולמי באירופה באופן חד יחסית ולאחר מכן עלו שו.ב מעט והתייצבו 136 המחירים הם מחירי חלב גולמי בשער הרפת , לפי ממוצע שנתי (לא כולל מיסים ,)המחירים ב- 00 1 אירו-סנט ל-1 ק."ג CLAL.it, Farm-gate milk prices, access: February 11th, 2019. 137 שיעור השינוי מחו שב באירופה לפי אירו- .סנט, ובישראל לפי שקל חדש כדי להימנע מהשפעות שער החליפין מדינה 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 ממוצע 2011 – 2014 ממוצע 2015 – 2018 שיעור שינוי גרמניה 34.83 31.78 37.51 37.55 29.29 26.7 36.2 34.4 35.4 31.6 -10.7% צרפת 31.73 30.46 33.27 35.40 29.80 28.5 32.4 32.8 32.7 30.9 -5.6% איטליה 38.41 37.30 39.56 40.77 35.08 33.6 37.4 36.2 39.0 35.6 -8.8% ממוצע המחירים לפני הרפורמה של ביטול מכסות הייצור באירופה היה גבוה ממוצע המחירים .לאחר הרפורמה תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 48 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm בתרשים8 מוצג השינוי במ חיר החלב הגולמי ששילמו המחלבות ליצרני חלב הבקר בישראל )(מחיר המטרה לעומת.מדינות נבחרות באירופה תרשים8 – מ חיר החלב הגולמי בישראל ו)במדינות נבחרות באירופה (ש"ח לק"ג138 לפי התרשים, ב- 2018 היה מחיר החלב הגולמי בישר אל גבוה ב כ- 37% מהמחיר ב מדינו ת האיחוד האירופי – כ- % 40.9 יותר מצרפת, כ- % 34.4 יותר מגרמניה וכ- % 27.5 יותר .מאיטליה139 הרפורמה במדינות האיחוד האירופי הובילה בשנים2011 – 2018 לירידה במחיר ולעלייה בייצור. בתרשים9 מוצג השינוי במ חיר החלב הגולמי ש משלמות המחלבות ליצרני חלב הבקר בישראל .ובמדינות האיחוד האירופי 138 ,ישראל: מועצת החלב מחירי מטרה וחומרי גלם . המחירים הם מחירי ממוצע שנתי לק"ג, והמחירים הממוצעים באירופה מוכפלים בשער החליפין הממוצע השנ ,תי של האירו; בנק ישראל שערי חליפין ממוצעים ., שנים שונות מחירים שוטפים. המחיר בישראל הומר מ-1 ליטר ל-1 ק"ג לפי יחס של1 = ליטר1.03 .ק"ג . Italy and France , Germany , milk prices gate - Farm urope: CLAL.it, E 139 European Commission, Milk and dairy products, access: December 10th, 2019. .עיבודי מרכז המחקר והמידע של הכנסת 1.73 1.57 1.80 1.78 1.26 1.14 1.47 1.46 1.58 1.51 1.60 1.68 1.29 1.21 1.32 1.39 1.91 1.85 1.90 1.94 1.51 1.43 1.52 1.54 2.09 2.13 2.21 2.10 2.00 1.82 1.92 1.96 1.0 1.2 1.4 1.6 1.8 2.0 2.2 2.4 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 גרמניה צרפת איטליה ישראל תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 49 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים9 – מ חירי חלב גולמי בישראל ו במדינות אירופה (אירו- סנט לק"ג, אוקטובר2019 ) 140 לפי התרשים, בשנת2019 היה מחיר המטרה בישראל גבוה ב- 44.3% ממחיר החלב הגולמי הממוצע במדינו ת האיחוד האירופי ( EU28), ב- 60.9% מהמחיר בפ ולין ונמוך רק מהמחיר .במלטה ובקפריסין 3.2 מדינות נבחרות באיחוד האירופי 3.2.1 הולנד צפיפות בעלי החיים בהולנד היא הגבוהה ביותר באירופה. זאת בשל מיקומה במרכז אירופה המערבית , שם הביקוש ל ת וצרי בעלי חיים גבוה, בשילוב עם יבוא נוח יחסית של מזון בשל קרבה לנמל רוטרדם. צפיפות בעלי חיים גבוהה זו גורמת לפליטת כמות גדולה של חנקן ופוספט לדונם ( דרך הפרשת בעלי החיים ), הגור מת לבעיות סביבתיות ולזיהום מי תהום .)(איטרופיקציה בעלי החיים הם תורמים ע יקריים ל פליטת גזי חממה וכך הגידול הצפוי בייצור חלב לחווה עקב ביטול מכסות עשוי להגביר את ההש פעה הסביבתית של ייצור החלב בהולנד. כדי להגביל מפגעים סביבתיים אלו הונהג ו הוראות של האיחוד האירופי המטילות יישום מ רבי של כ- 170 ק"ג הפרשות .זבל בעלי חיים לדונם ל הולנד ניתנה החרגה למגבלה זו– תקרת פוספט לייצור172.9 מיליון ק"ג לשנה מ בעלי החיים (ובכלל זה תקרת פוספט לייצור84.9 מיליון ק"ג לשנה ב ענף החלב). כדי ל עמוד ב תקרת פוספט זו חוקקה הממשלה ההולנדית ב שנת2015 את חוק ה חלב אשר נועד לתמוך בצמיחת ענף החלב ההולנדי אגב.הגבלת ייצור הפוספט חוק זה קובע דרכים לטיפול בעודפי הפוספט ומגביל את הגידול בייצור הפוספטים בכל ווה ח – לכל חוו ה מוקצ ית מכסת ייצור פוספט המבוססת על מספר הפרות .הממוצע בחווה בכמה מחקרים נותחה השפעת ביטול המכסות בענף החלב על הכלכל ה והסביב.ה רוב ב 140 AHDB, EU farmgate milk prices, access: December 30th, 2019. 58.0 52.1 50.4 39.7 39.6 38.2 37.7 36.6 36.4 35.4 35.0 35.034.9 34.8 34.7 34.0 33.7 33.7 33.5 33.3 32.7 32.5 32.1 31.7 31.6 31.4 31.0 30.8 30.5 29.4 28.7 0 10 20 30 40 50 60 70 קפריסין מלטה ישראל איטליה פינלנד יוון צרפת אירלנד אוסטריה EU15 שבדיה לוקסמבורג EU28 הולנד גרמניה דנמרק סלובניה קרואטיה בלגיה צכיה סלובקיה בריטניה ספרד רומניה הונגריה פולין בולגריה פורטוגל אסטוניה ליטא לטביה ההשפעה של ביטול המכס ות בשילוב חוק ה חלב עדיין ה אינ ידוע ה. בשנים2015 – 2018 גדל ייצור החלב ב הולנד בכ- 4.1% . תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 50 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm המחקרים השתמשו ב מודלים מקרו- כלכליים ה מנתחים את משק החלב ברמת האזור או המדינה . מחקרים אלו ניבאו הפסד בהכנסה ה חקלאית הכוללת והת רחב ות ה השפעות הסביבתיות, בשל מספר הפרות הגדל בחלקים גדולים ב ,אירופה ו ,בעיקר בהולנד. עם זאת ההשפעה של ביטול המכס ות בשילוב חוק ה חלב עדיין ה אינ ידוע ה. 141 בשנים2015 – 2018 גדל ייצור החלב ב הולנד כב- % 1.4. 142 3.2.2 גרמניה ענף החלב ב גרמני ה הוא הגדול ביותר ב איחוד האירופי – כ- 32.5 מיליון טון בשנת2018 , 80,000 יצרני חלב ויותר מ-4 מיליון פרות ח ות לב ו . תפוקת החלב ה ממוצעת היא 7,000 ליטר חלב לפרה בשנה . רוב הייצור מרוכז בצפון מערב גרמניה .ובבוואריה שבדרום עלויות הייצור ו מחירי החלב בצפון מערב גרמניה בדרך כלל נמוכים יו תר ,מבשאר האזורים במדינה אך ע דרי ה פרות הגדולים ביותר נמצאים ב צד המזרחי של גרמניה. ייצור החלב ב גרמני ה גדל בכ- 1% ב ,שנה ו שיעורי ה גידול ה גבוהים ב יותר הם באזורי החוף , ב.ריין התחתון ובאזורי ההרים143 ביטול מכסות הייצור גרם לירידה של 10.7% בתשלום הממוצע לחקלאי, וצפו י ה עלייה של9.5% בייצור החלב בשנים 2014 – 2024 . 144 בשנים2015 – 2018 עלה ייצור החלב בגרמניה ב כ- % 1.9 . 145 3.2.3 צרפת לצרפת פוטנציאל ייצור גבוה – שטח ים חקלאי ים נרחבים , צפיפות בעלי חיים מתונה ו פוטנציאל ( מספוא גבוה בעיקר)תירס ועשב . ה חקלאים הצרפתים הם בעלי מיומנות ייצור גבוה ה ויש להם יכולות עיבוד מגוונות וחדשניות ו מותגים חזקים .לאחר ביטול מכסות הייצור ב- 2015 נתנה הממשלה מענקי סגיר ה ל חוות קטנות (פחות מ- 25 פרות חולבות), ועודדה צמיח ת חוות גדולות (יותר מ- 100 )פרות חולבות . דבר זה הוביל לצמיחה מהירה, עלייה במספר המכונות ו חזרה ל כוח ,עבודה משפחתי עם מעט עובדים אגב התאמה של מערכת המס לתנודתיות.המחירים ייצור 141C.W. Klootwijk, C.E. Van Middelaar, P.B.M. Berentsen & I.J.M. de Boer, Dutch dairy farms after milk quota abolition: Economic and environmental consequences of a new manure policy, Jornal of Dairy Science, October 2016. 142 EUROSTAT- Cows' milk collection and products obtained – annual data, Access: December 10th, 2019. 143 Roel Jongeneel & Siemen van Berkum, What will happen after the EU milk quota system expires in 2015?, LEI Wageningen UR, 2015. 144 .שם 145 EUROSTAT- Cows' milk collection and products obtained – annual data, Access: December 10th, 2019. תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 51 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm החלב בצרפת צפוי לגדול ב- % 8.9 בשנים 2014 – 024 2 . 146 בשנים2015 – 2018 פחת ייצור החלב ב צרפת בכ- % 3.3. 147 3.2.4 אירלנד בענף מוצרי החלב האירי חלה עליית מחירים ו גדילה מהירה בייצור. עלויות ה ייצור ומ חיר י החלב באירלנד הם.מהנמוכים באיחוד האירופי לאחר ביטול המכסות גדל משק החלב באירלנד. עיקר הצמיחה מ כוון לשוק היצוא וכך הפכה אירלנד ל מקור עיקרי ליבוא מוצרי חלב ל בריטניה . צפוי גידול נוסף במשק החלב ו הרחבת ה השקע,ות יחד עם שיעור נמוך של עזיבת השוק וכניסת מתחרים חד .שים ייצור החלב צפוי לגדול ב- % 27.2 בשנים 2014 – 24 20 . 148 בשנים2015 – 2018 גדל ייצור החלב ב אירלנד בכ- % 5. 18 . 149 3.2.5 ניו זילנד ניו זילנד היא אחת מיצואני ו.ת החלב הגדולות בעולם היא אינה נותנת תמיכה והגנה לתוצרת ,החקלאית שלה אך מוגנת מפני יבוא במחירי היצף באמצעים טבעיים – ניו ,זילנד ואוסטרליה שהן יצואניות חלב גדולות , מוגנות מתחרות אפשרית בזכות ריחוקן ו בזכות תעשיית חלב מקומית מפותחת. 150 לאור העלייה בביקוש החלב מאסיה, רבים מן החקלאים בניו זילנד עברו מגידול מסורתי של כבשים לגידול עדרי פרות .על מנת לייצר חלב פרות שינוי זה הוביל לזיהום מי השתייה בנהרות בעקבות כניס ת הפרות למים. בשנים2006 – 2016 גדל מספר הפרות החולבות ב- 28% ל- 6.6 מיליון, ואילו מספר הכבשים קטן ב- % 45 ל- 27.6 מיליון. 151 3.2.6 ארה"ב הממשלה הפדרלית וממשלות המדינות נותנות תמיכות לענפי החקלאות בכלל ולענף החלב .בפרט הממשלה הפדרלית מח דשת בכל כמה שנים את חוק החוותFarm Bill) ). עד שנת2014 146 Roel Jongeneel & Siemen van Berkum, What will happen after the EU milk quota system expires in 2015?, LEI Wageningen UR, 2015. 147 EUROSTAT- Cows' milk collection and products obtained – annual data, Access: December 10th, 2019. 148 .שם 149 EUROSTAT- Cows' milk collection and products obtained – annual data, Access: December 10th, 2019. 150 יעל ק חל, ה ,חטיבה למחקר כלכלה ואסטרטגיה, משרד החקלאות ופיתוח הכפר ,, פגישה19 במרץ2019 . 151 Ben Collins, In the Land of Milk and Money, Dairy Boom Feeds Environmental Fears, The Wall Street Journal, August 14th, 2017; Ministry for Primary Industries, STRATEGIC INTENTIONS 2018– 2023, Access: march 3th, 2019. תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 52 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm הופעלו בארה"ב כמה ות כניות תמיכה במשק החלב ובהן :ות כנית ה תמיכה במוצרי חלב ( DPPSP ) ,הזמנות שיווק חלב פדרלי ות( FMMOs ) ,תשלומים ישירים בגין אובדן הכנסה מ חלב , ביטוח רווח גולמי מבעלי חיים( LGM ,)תו כנית תמריצ ים ל יצוא( חלבDEIP ) ו מכסות תעריפים על מוצרי חלב . בעקבות חוק החוות שעבר בשנת2014 השתנו התמיכות במשק החלב– בוטלו תו ו כני ה ת תמיכה במוצרי חלב , ה תשלומים ה ישירים בגין אובדן הכנסה של חלב והסובסידיות ליצוא החלב; הו שארו הזמנות שיווק חלב פדרליות, ביטוח הרווח מבעלי חיים ומכסות התעריפים; והחלו תו כניות חדשות: ות כנית ההגנה על רווחים(MPP) ו ות כנית לתרומת מוצרי חלב(DPDP) . 152 עם ה שנים הפכה תו כנית ה תמריצים ל יצוא חלב ( DEIP ) למרכזית פחות, ו כמו ה גם מחיר י ה תמיכה . לעומת , ת ם ו כנית ה תשלומים ה ישירים בגין אובדן הכנסה על חלב ( MILC) הפ כה למרכזית ו חשוב ה יותר בשנים2008 – 2012 , עד ביטולה בשנת2014 והחלפתה בתוכנית הגנת ( שולי רווח החלבMPP ) .מטרת הת ו כנית היא לפצות את יצרני החלב כאשר מחירי החלב המקומי נמוכים מ רמה מסוימת. ת ו כנית התשלומים הישירים הקבועים ל חקלאים היא אמצעי להשלמת הכנסה כ אשר מחירי החלב נמוכים. לפני שהחלה הת ו כנית היו מחירי החלב תנודתיים ו שולי הרווח של החלב הפכו גם הם ל תנודתיים , בין היתר בשל מחירי התבואה התנודתיים, ו החקלאים טענו כי הם זקוקים ל יציבות ב הכנסה . בתוכנית יצרני החלב זכאים להפרש בין מחיר היעד לבין המחיר בפועל של החלב כאשר המ חירים נמוכים מ.מחיר היעד ותה כנית היא מעין ביטוח ל חקלאים כדי למנוע את ירידת הרווחיות מתחת ל רף מסוים. הת ו כנית הבסיסית מבטיחה כי הפער ב ין מחיר החלב לעלות המזון יהיה מז ערי ויש באפשרות החקלאים להוסיף דמי השתתפות ולהגד .יל את הפער נוסף על כך , בארה"ב יש אפליית מח ירים– מחיר החלב הגולמי הנמכר לייצור חלב ניגר גבוה יותר ממחיר חלב גולמי הנמכר לי י .צור גבינות ומוצרי חלב נוספים יש רגולציה על המחיר הסופי .הקושרת בין המחיר לצרכן למחיר שיקבל הרפתן המחיר שהרפתן מקבל נקבע על ידי גוף פדרלי ונגזר ממחירי הסחורות האחודות ( Commodities .)בניהם :אבקת חלב כחושה, אבקת חלב מלאה, גבינת צ ,'דר חמאה ומי גבינה . לאחר מכן נבדק ייעודו של החלב וניתנות פרמיות נוספות לפי אזורים ג י אוגרפי י.ם153 ,כאמור בשל התנודתיות במחירי ה ,חלב ב הצעת חוק החווה מ שנת2002 ה וצגה לראשונה ו הת כניתMILC , אשר הורחבה בשנת2008 עד שבוטלה בשנת2014 והוחלפה בתוכנית דומה אך לא זהה– MPP . נטען כי ה תשלומים בתוכנית יסייעו לה קטנת כוח השוק של חוות ה חלב 152 USDA – United States Department of Agriculture, Farm Service Agency, Dairy and Sweeteners Analysis, access: April 2019 153 Farm Bureau, How Milk Is Really Priced in the U.S, July 15th, 2019. הממשלה הפדרלית וממשלות המדינות נותנות תמיכות לענפי החקלאות בכלל .ולענף החלב בפרט נוסף על מגוון תוכניות תמיכה , יש בארה"ב אפליית מחירים– מחיר החלב הגולמי הנמכר לייצור חלב נ יגר גבוה יותר ממחיר חלב גולמי הנמכר לי י צור גבינות ומוצרי חלב .נוספים תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות | 53 הכנסת– מרכז המחקר וה מידע www.knesset.gov.il/mmm ה גדול ות ביחס ל חוות קטנות יותר .ב מאמר שפורסם ב- Journal of Dairy Science ב-6 ביוני2011 נטען כי ההשפעות של תשלומיMILC לא היו אחידות ב חוו ת בגדלים שונים: הייתה ה שפע ה גדולה על חוות גדולות, ו לא נמצאו השפעות ניכרות על חוות בינוניות וקטנות. 154 3.2.7 קנדה בקנדה המחלבות המייצרות חמאה ואבקת חלב מקבל ות תמיכה באמצעות מכסות ייצור ומחירי .תמיכה הנקבעים מראש בשנת2017 היו בקנדה כ- 945,000 פרות וכ- 10,951 .חוות155 קוויבק ואונטריו ה יו המחוזות העיקריים ם בה ש ייצר ו חלב – 37% ו- 33% מ ייצור החלב ב- 49% ו- 33% מהחוות ,בכל המדינה בהתאמה .ל משק החלב בקנדה מחזור בסך 18.9 מיליאר ד דולר ב שנה שהם כ- % 1.14 ת מה מ"ג , ויש בו,000 215 משרות. 156 משק ה חלב הוא מתוכנן ו כפוף למערכת ניהול האספקה. על פי חוק, ועדת החלב הקנדית ( Canadian Dairy Commission ) או נציגיה במחוזות קובעים את היקף המכסות, את צינורות השיווק, את רישיונות הייצור ואת ההיטלים .ורשאים לקבל כל מידע הרשום בספרי היצרנים ,בכוחה של הוועדה לרכוש, למכור ולעבד חלב לספק הגנת הכנסה ליצרני החלב על ,בסיס נפח, איכות או כל בסיס אחר שתקבע לפקח על ,מחירים, לסייע בקידום מכירות מוצרי החלב לאגם כספים ולהפיצם ,מחדש לקבוע מחירי מינימום ומקסימום ליצרנים ולקבוע ות כנית המגדירה מראש את הכמויות והמחירים של חלב ומוצריו. ניהול האספקה נעשה על פי מדיניות חקלאית לאומי ת הנהוגה בקנדה ה מרכזת את ה היצע ו ה ביקוש של מוצרי חלב, עופות וביצים , באמצעות בקרת ייצור ויבוא ומנגנוני תמחור שנועדו למנוע מחסור ועודפים, כדי להבטיח לחקלאים שיעור תשואה הוגן, ו לצרכנים– אספק ת מוצרים איכותית ו.יציבה במסגרת ניהול האספקה מנהלים החקלאים את הייצור שלהם כך שיעלה בקנה אחד עם תחזיות הביקוש ל חלב באותה ,תקופה אגב התחשבות ביבוא וביצוא של מוצרי החלב . יבוא מוצרי ה חלב נ קבע באמצעות מכסות תעריף ( TRQ – Tariff Rate Quotas ,) ה מאפשר ות יבוא של כמות קבועה מראש בתעריפים ידועים, בדרך כלל פטורים ממס, אגב שמירה על כמ ות היבוא .תעריפי המכסות מוגדרים ב צורה שמ אפשר ת לחקלאים הקנדים לקבל מחיר המשקף את עלות הייצור במדינ ה. מדברים אלו עולה כי מודל הרגולציה בקנדה דומה למודל בישראל בכל הקשור לקביעת מחיר מטרה ומכסות ייצור ,אולם בניגוד לישראל בקנדה אין פיקוח על מחירי מוצרי חלב לצרכ ן. 154 H.H. Chang & A.K. Mishra, Does the Milk Income Loss Contract program improve the technical efficiency of US dairy farms? Journal of Dairy Science 94, June 2011, pp. 2945-2951. 155 Canadian Dairy Information Centre, Canada's Dairy Industry at a Glance, Access: March 14th, 2019. 156 The World Bank, GDP (current US$), Access: March 28th, 2019. בקנדה הרפתנים מקבלים תמיכה באמצעות מכסות ייצור ומחירי תמיכה הנקבעים מראש . משק ה חלב בקנדה וא ה מתוכנן ו כפוף למערכת ניהול .האספקה