מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה
:כתיבה
,בת חן רוטנברג, כלכלנית:אישור עמי צדיק, מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי
:תאריך
"א כ תמוז פ תש"א ,
05
ביולי2021
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
סקירה כלכלית
השפע
ו ת המשך
יישום 'מתווה לוקר' על משק החלב1
תמצית
מסמך זה נכתב
לבקשת ועדת הכלכלה ו
ל
קראת דיון בו
ועדת הכ
ספים ב-4
ביולי2021
בנושא
הצעת חוק תכנון
'משק החלב (תיקון מס4), התשפ"א-
2021
'. המסמך כולל תיאור משק החלב, תיאור 'מתווה לוקר לייעול משק
החלב
וניתוח השפעותי
ו.
במשק החלב במדינות המפותחות, כמו ברוב ענפי החקלאות במדינות אלו, קיימת בדרך כלל מעורבות
,ממשלתית בעיקר באמצעות סבסוד.ישיר המעורבות הממשלתית ב משק החלב ישראל
מקיפה ו מבוססת על
:ארבעה מרכיבים
מכסות ייצור
,חלב גולמי קביעת
מחיר מטרה לרכישת החלב הגולמי על-ידי ה ,מחלבות שיעורי
מכס גבוהים
על יבוא מוצרי חלב
ומחירים מפוקחים לצרכן
על מוצרי חלב. ייצור החלב מוסדר בחוק תכנון משק
החלב, התשע"א–
2011
(להלן: החוק). בחוק נקבעו משטר של מכסות ייצור
ו מנגנון לקביעת מחיר מטרה אשר
נועדו להבטיח את הייצור המקומי .צל,ד זאת נקבעו בצו תע
ריף המכס והפטורים ומס קניה על טובין, התשע"ז-
2017
, שיעורי מכס גבוהים כדי למנוע או לצמצם יבוא העשוי לגרום ל
ירידה
.בכדאיות הייצור המקומי
'מתווה 'לוקר
הוא מתווה ר ב שנתי לייעול
משק ה חלב
ש אומץ
ב
החלט ה5177
של המ משלה
ב-
21
באוקטובר2012
.שבעקבותיה תוקן בהתאם החוק והתקנות מכוחו המטרה העיקרית
של
המתווה הינה מעבר לייצור חלב ברפתות
עם לפחות70
פרות וכושר הייצור
של ל פחות700
אלף
ליטר בשנה ,באמצעות הכללת רפתות אלו בלבד בחישוב
מחיר המטרה,
כך שעלות הייצור תפחת ואין כדאיות ייצור
.לרפתות קטנות
בעקבות יישום המתווה חל גידול בייצור
ממוצע לרפת של65.8%
בשנים2010
עד2020
, כמוצג
בלוח. בינואר2021
נחתם הסכם חדש בין משרד האוצר למשרד החקלאות
להארכת
הוראת המעבר
הקבועה
בסעיף44
לחוק ו
אוכלוס
יית המדגם שתיכלל בסקר הוצאות ייצור
עד סוף2023, ומובא לאישור ועדת הכ
ספים .
ברוב רובן של המדינות המפותחות מודל הסיוע לחקלאות הוא
תמיכות ישירות , המחיר נמוך יחסית וכמות הייצור
גבוהה יחסית. בישראל המדיניות היא
מכסים גבוהים , המחיר גבוה יחסית וכמות הייצור נמוכה
יחסית. ה-
OECD
.ממליץ לישראל לאמץ מדיניות של תמיכות ישירות בשנת2020
מחיר
החלב הגולמי בישראל היה גבוה
בכ-
48.1%
בהשוואה למחיר ב ,גרמניה
בכ-
39.6%
בהשוואה למחיר ב
צרפת ו
בכ-
34.9%
בהשוואה למחיר ב
איטליה.
שיווק
נתון
2010
2020
שינוי
מספר הרפתות
952
697
-26.8%
ייצור ממוצע לרפת
)(אלפי ליטר
1,316
2,182
65.8%
1
,מבוסס על: בת חן רוטנברג
תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, ינואר2020
.
השפעות המשך
יישום
'מתווה
'לוקר על משק החלב
|
2
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
חלב בקר וצאן בישראל לנפש גדל בעשור האחרון בשיעור מצטבר של0.5%
בהשוואה לגידול מצטבר של10.5%
בתוצר לנפש ו לגידול מצטבר של6.3%
.בצריכה הפרטית לנפש
1. תיאור משק החלב בישראל
1.1
שרשרת הייצור בענף החלב
ענף החלב מורכב משרשרת ייצור ושיווק המתוארת בתרשים1.
תרשים 1
:שרשרת הייצור והשיווק של ענף החלב
להלן תיאור של
שרשרת ה ייצור והשיווק של:החלב הגולמי
ייצור תערובת: מזון הפרות מורכב מכ-
50%
מזון גס (תחמיצים ושחתות) ו-
50%
חומרי גלם של תערובות מזון
ים בא ו מי ה לארץ.
יש
שלוש
חברות מרכזיות המייבאות את חומרי הגלם ומייצרות ממנו את מזון
ה
פרות . חברות אלה הן בבעלות
א רגוני קניות של
הקיבוצ .ים
בקרב הרפתות המשפחתיות ובמושבים
עולה הטענה
שלרפתות בקיבוצים יש יתרונות ברכישת תערובות, כלומר שהן זוכות לרכוש תערובות
.)"במחיר נמוך יחסית, הן בשל יתרונות לגודל והן בשל קרבה לבעלים ("אינטגרציה אנכית2
לפי
סקירה של המועצה הלאומית לכלכלה שנעשתה בשנת2018
,על ויות המזון ברפתות במגזר
המשפחתי גבוה
ות בכ-
%
10
מ
עלויות המזון ב
רפתות במגזר השיתופי.
3
רפתות:
החלב הגולמי מיוצר
בכ-
700
רפתות)במגזר השיתופי (קיבוצים) ובמגזר המשפחתי (מושבים .
ב עשור האחרון
כרבע מהרפתות (בעיקר הקטנות) נסגרו והייצור הממוצע לרפת עלה בכ-
65.8%
.
מחלבו
ת :
המחלבות רוכשות חלב גולמי במחיר מפוקח מהרפתות ומייצרות חלב מפוסטר ו
מוצרי חלב לצריכה .
בשנת2020
היו כ-
99
מחלבות ברחבי הארץ. בשנת2020
נתח השוק ,בקליטת חלב בקר של
שלוש
המחלבות הגדולות ברוב קבוצות המוצרים עמד על כ-
94.4%
, ונתח השוק של תנובה, המחלבה
,המובילה עמד על כ-
60.5%
.
קמעונאים:
הקמעונאים רוכשים את החלב ומוצריו מהמחלבות ומוכרים לצרכנים הסופיים. נוסף על כך, מיובאים
.מוצרי חלב כמוצרי ביניים ומוצרי צריכה
2
,עודד שהם, יו"ר ועד הרפתנים, שיחת טלפון13
ביוני2019
.
3
,המועצה הלאומית לכלכלה
תכנון משק החלב: הצעות לשינויים ,
20
ביוני2018
.
ייצור מזון גס
יבואני תערובות
תבואה
רפתות
יבואני
חלב
ומוצריו
מחלבות
קמעונאים
צרכנים
השפעות המשך
יישום
'מתווה
'לוקר על משק החלב
|
3
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
1.2
ייצור החלב הגולמי ב
רפתות
ב לוח1 מ וצג
מספר הרפתות בישראל ו
ה ייצור
ה
ממוצע לרפת בעשור האחרון .
לוח1: מספר ה
רפתות
( בישראל10
20
,
20
20
)
4
נתון
2010
2020
שינוי2010
–
2020
מספר הרפתות
952
697
-26.8%
הייצור הממוצע לרפת
)(באלפי ליטר
1,316
2,182
65.8%
נין לראות כי בעשור האחרון מספר הרפתות ירד
בכ-
26.8%, ו
הייצור
הממוצע
לרפת עלה בכ-
65.8%
.
בשנת2020
יוצרו כ-
2.2
מיליארד לי
טר חלב בקר גולמי .
הרפתות מחולקות
ל-3
:מגזרים מגזר שיתופי המתייחס בעיקר לרפתות
בקיבוצים, מגזר
משפחתי המתייחס בעיקר לרפתו
ת במושבים ובתי ספר ו מחקר המהווים חלק קטן בייצור. ישנם שני
ארגוני רפתנים: התאחדות מגדלי הבקר מייצגת בעיקר את הרפתות במגזר השיתופי ו
ועד הרפ תנים מייצג בעיקר
.את הרפתות במגזר המשפחתי בלוח2
להלן מוצגת התפלגות הרפתות
במגזר השיתופי
לפי
גודל
.המכסות
לוח2
:התפלגות מספר ה
רפתות
( במגזר השיתופי לפי גודל מכסה
במיליוני ליטר)
5
כמות
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
שינוי
עד 3
20
2
1
1
1
1
0
0
0
0
0
100%
-
3 עד 6
110
119
120
120
119
117
118
118
120
118
118
7.3%
+
6 עד 9
19
29
28
29
28
29
30
31
30
31
31
63.2%
+
מעל 9
14
13
14
14
15
15
14
14
14
14
14
0%
סך הכול
163
163
163
164
163
162
162
163
164
163
163
0.6%
-
ניתן לראות
כי בשנת2020
כ-
72.4%
מהרפתות
במגזר השיתופי
ייצרו בין3 ל-6 מיליו
ן ליטרים חלב בשנה,
וכי לאורך
השנים הצטמצם מספר הרפתות הקטנות יחסית ובמספר הרפתות המייצרות6
עד9
מיליון ליטר בשנה חל גידול
בשיעור של63.2%
.
בלוח3
מוצגת התפלגות
מספר ה רפתות
במגזר המשפחתי
.לפי גודל מכסה
לוח 3
: התפלגות
מספר ה( רפתות במגזר המשפחתי לפי גודל מכסה
באלפי ליטר)
6
כמות
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
שינוי
עד
500
318
277
263
224
65
49
40
14
17
16
17
-94.7%
500
–
700
207
238
222
228
251
193
193
169
107
96
125
-39.6%
700
–
900
101
103
103
83
124
127
127
159
198
168
122
20.8%
900
–
1,100
51
54
54
82
69
54
54
51
47
56
42
-17.6%
1,100
–
1,300
30
26
26
42
53
58
58
48
39
37
34
13.3%
1,300
–
1,500
25
31
31
25
19
32
32
39
53
53
56
124.0%
מעל
1500
42
47
47
72
79
94
94
103
112
121
121
188.1%
סך הכול
774
776
746
756
660
607
598
583
573
547
521
-32.7%
ניתן לראות כי
בשנת2020
כ-
58.7%
מכלל הרפתות
במגזר המשפחתי
היו קטנות יחסית, ובעלות מכסת ייצור של
עד1.1
,מיליון ליטר בשנה
בהשוואה לכ-
87.5%
בשנת2010
. לאורך השנים חל גידול חד במספר הרפתות הגדולות
4
,מועצת החלב שנתוני השנים2010
–
2020
., פרסומים תקופתיים
5
,מועצת החלב שנתון2020
,
ושנתון2019
', עמ25
.
6
'שם, עמ6
2.
השפעות המשך
יישום
'מתווה
'לוקר על משק ה
חלב
|
4
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
יח סית וצמצום ניכר ברפתות הקטנות יחסית. אפשר לייחס את העלייה החדה בייצור הממוצע לרפת בעשור האחרון
.לעידוד ממשלתי באמצעות תמריצים לסגירת רפתות משפחתיות קטנות יחסית, ולמעבר לרפתות גדולות
בשנת2020
כ-
57.1%
מהמכסות הוקצו ל-
163
רפתות במגזר השיתופי ,
23.4%
מכלל הרפת ות, והייצור הממוצע בהן
היה
כ-
5.4
מיליון ליטר לרפת
. כ-
42.0%
מהמכסות
הוקצו ל-
521
רפתות במגזר המשפחתי ,
74.7%
,מכלל הרפתות
והייצור הממוצע בהן היה
כ-
1.2
מיליון ליטר לרפת. הייצור הממוצע לרפת בכל הענף היה כ-
2.2
מיליון ליטר . לפי
חוק החלב, לא ניתן להעביר מכסות בין ,סוגי יצרנים, כלומר בין רפתות במגזר השיתופי לרפתות במגזר המשפחתי
.ולכל מגזר יש תקנות ניוד נפרדות7
בלוח4
להלן
מוצג
ות
כמויות
שיווק
חלב בישראל בשנים2010
ו-
2020
.
לוח4
:
כמויות שיווק של מוצרי חלב(ב
מיליונ י
ליטרים)
8
מוצר
2010
2020
שינוי2010
–
2020
חלב בקר
1,251.7
1,521.0
21.5%
חלב צאן9
20.4
24.0
17.7%
סך כל חלב
ה
בקר ו
ה
צאן
1,272.1
1,545.0
21.4%
)צריכת חלב לנפש (בליטר
166.9
176.6
0.5%
תוצר לנפש (באלפי ש"ח
, מחירים קבועים)
128.6
141.9
10.5%
צריכה פרטית לנפש (באלפי ש"ח
, מחירים קבועים)
69.3
73.6
6.3%
ניתן לראות
כי
שיווק ה חלב
ה
ניגר,, מבקר ומצאן עלה בעשור האחרון בכ-
21.4%
. שיווק
חלב
הב
קר לשתייה עלה בכ-
21.5%
, ו שיווק
חלב ה
צאן הגולמי עלה בכ-
17.7%
. בתקופה זו גדלה האוכלוסייה בשיעור של כ-
20.9%
ו
צריכ
ת חלב
לנפש גדלה בשיעור מצטבר של0.5%
, בהשוואה לגידול של10.5%
בתוצר לנפש ושל6.3%
בצריכה הפרטית
,לנפש. כלומר
הגידול
בצריכת חלב לנפש עלה בקצב נמוך
משמעותית ביחס לגידול בסך הצריכה הפרטית.
1.3
הוצאות משק בית על חלב ומוצריו
בלוח5
להלן מוצגים נתונים על הוצאות של משק בית ממוצע על חלב ומוצריו בשנים2008
ו-
2018
.
לוח 5
:הוצאות משק הבית ביש
ראל על חלב ומוצריו
(ש"ח
לחודש)
10
מוצר
2008
18
20
שינוי בש"ח באחוזים בש"ח באחוזים
'גבינה לבנה וקוטג
51.1
18.4%
49.5
17.3%
-3.1%
חלב מפוסטר
54.7
19.7%
47.3
16.5%
-13.5%
גבינה צהובה קשה
35.8
12.9%
45.1
15.8%
26.0%
לבן ויוגורט
33.4
12.0%
35.0
12.2%
4.8%
מעדני חלב וגבינה
36.2
13.0%
31.0
10.8%
-14.4%
גלידות ושלגונים
18.7
6.7%
22.7
7.9%
21.4%
גבינה מלוחה
14.6
5.3%
18.5
6.5%
26.7%
7
יש ויכוח בין משרד החקלאות למשרד האוצר על פרשנות החוק, כיוון שלא כתוב בו מפורשות כי לא ניתן להעביר מכסות אלא שימור משקל
.המכסה במגזרים השונים משנה לשנה
8
,מועצת החלב שנתוני השנים2010
,
2019
ו-
2020
,, פרסומים תקופתיים. הלמ"ס ירחון סטטיסטי מאי2021, לוח ב1 – אוכלוסייה, לוח ו1
– חשבונות לאומיים, לוח ו2 – הוצאה לצרי ,כה פרטית19
במאי2021
.
9
.חלב צאן הוא כל חלב הכבשים וחלב העיזים שהתקבל במחלבות
10
הלמ"ס, סקר הוצאות משק הבית2018
,
לוח1.1: הכנסה והוצאה חודשית לתצרוכת (מוצרים בודדים) בחמישונים של משקי בית , סך הכול
:אינו מסתכם בגין עיגולים. כניסה15
ביוני2021
.
השפעות המשך
יישום
'מתווה
'לוקר על משק החלב
|
5
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מוצר
2008
18
20
שינוי בש"ח באחוזים בש"ח באחוזים
משקה שוקו, קקאו וקפה
10.5
3.8%
8.0
2.8%
-23.8%
חמאה
6.0
2.2%
8.5
3.0%
41.7%
שמנת מתוקה
4.7
1.7%
7.9
2.8%
68.1%
שמנת חמוצה
6.0
2.2%
6.4
2.2%
6.7%
חלב אחר
1.4
0.5%
2.9
1.0%
107.1%
גבינה מותכת
1.3
0.5%
2.5
0.9%
92.3%
חלב מעוקר וחלב עמיד
1.0
0.4%
0.6
0.2%
-40.0%
סך הכול
277.5
100%
285.9
100%
3.0%
)סך כל המזון (ללא ירקות ופירות
1,731
2,282
31.8%
משקל חלב ומוצריו מהמזון
16.0%
12.5%
3.5
– נ"א
סך כל הוצאה של משק בית
12,342
16,475
33.5%
)סך כל משקי הבית (אלפים
2,106.4
2,608.9
23.9%
)הוצאה שנתית על חלב ומוצריו (במיליארדי ש"ח
7.0
8.9
27.9%
ניתן לראות כי בשנת2018
ההוצאה החודשית של משקי בית על חלב ומוצריו הייתה כ-
285.9
ש"ח, גידו ל של3%
לעומת2008
.
:שינויים בולטים במשקל הצריכה של מוצרי חלב מסך צריכת מוצרי חלב בתקופה זו
'גבינה לבנה וקוטג :ירידה מכ-
%
18.4
בשנת2008
לכ-
%
17.3
בשנת18
20
.
חלב מפוסטר :ירידה חדה יחסית מכ-
%
19.7
בשנת2008
לכ-
%
16.5
בשנת2018
גבינה צהובה :עלייה חדה יחסית מכ-
%
2.9
1
בשנת2008
לכ-
%
15.8
בשנת18
20
.
לבן ויוגורט :עלייה קלה מכ-
%
12
בשנת2008
לכ-
%
12.2
בשנת
18
20
.
מעדני חלב וגבינה :ירידה חדה יחסית מכ-
%
13
בשנת2008
לכ-
%
10.8
בשנת18
20
.
השינוי ים בהוצאות על מוצרי החלב השונים
עשויים ל
ו נב
ע ממגוון סיבות, ל
משל שינוי במחירים יחסיי
ם ו
שינוי ב טעמי
ו העדפות.הצרכנים
,כך את הגידול החד יחסית במשקל ההוצאה על גבינה צהובה אפשר לייחס לגידול בנתח היבוא
.במחירים נמוכים יחסית משקל ההוצאה על חלב ומוצריו מסך ההוצאה על מזון (ללא פירות וירקות) ירד מכ-
16%
בשנת2008
לכ-
12.5%
בשנת2018. ההוצאה השנתית ש ל משקי
הבית על חלב ומוצריו עלתה מכ-7
מיליארד ש"ח
בשנת2008
לכ-
8.9
מיליארד ש"ח בשנת2018, עלייה בשיעור של כ-
27.9%
.
לפי הערכות שונות, משקל ההוצאה
המוסדית הוא כ-
15%
.מסך גודל השוק
בלוח6
להלן
מוצג ים נתונים על הוצאה של משקי בית על חלב ומוצריו
לפי חמישוני הכנס ה, ויחס ההוצאה בין משק
.בית ממוצע בחמישון ההכנסה העליון לבין ההוצאה של משק בית ממוצע בחמישון ההכנסה התחתון
לוח 6
: צריכת חלב ומוצריו
בהוצאת
( משק בית לפי חמישוני הכנסה2008
–
8
201
)
11
שנה
1
2
3
4
5
ול כ ך ה ס יחס חמישונים
2008
219.0
253.5
278.7
296.6
339.9
277.5
1.55
2018
269.2
262.3
284.9
296.6
316.6
285.9
1.18
שיעור
ה
שינוי
22.9%
3.5%
2.2%
0.0%
-6.9%
3.0%
מהנתונים עולה כי לאורך השנים
הצטמצם יחס ההוצאה על חלב ומוצריו
בין משק בית ממוצע בחמישון ההכנסה
העליון ל בין משק בית ממוצע בחמישון
ההכנסה התחתון ,כמ-
1.55
בשנ ת2007
לכ-
1.18
בשנת2018
.
11
.שם
השפעות המשך
יישום
'מתווה
'לוקר על משק החלב
|
6
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
1.4
מחירי מוצרי החלב
מדד המחירים לצרכן עלה ב שנים2010
עד2020
ב-
7.5%
; מדד מחירי המזון ללא פירות וירקות עלה ב-
9.1%
; מדד
מחירי ה
חלב ומוצריו עלה ב-
5.9%
;מדד מחירי החלב עלה ב-
4.8%
;
מדד המחירים של
לבן, יוגורט ומעדני חלב
עלה ב-
%
13.7
; מדד
מחירי השמנת עלה ב-
%
4.0; מדד מחירי החמאה עלה ב-
%
26.3
;מדד מחירי הגבינה ירד ב-
%
4.8
ומדד מחירי ה גלידה
ירד ב-
%
7.3
.
12
בתרשים2
מתואר השינוי במחיר החלב ומוצריו והביצים בישראל
בהשוואה ל-
28
( מדינות האיחוד האירופיEU28
.)
תרשים 2
: השינוי
במדד מחירי החלב ומוצריו בישרא
ל לעומת מדינות האיחוד האירופי13
ניתן לראות כי בשנים2019-2008
עלה מדד מחירי החלב ומוצריו והביצים בישראל בכ-
2.8%
(מדד המחירים לצרכן
עלה ב-
7.5%), ב-
EU28
חלה עלייה של כ-
13.2%
במדד מחירי החלב ומוצריו והביצים (מדד המחירים לצרכן14%
.)
2.
אסדרת הענף
ב
משק החלב במדינ
ות המפותחות, כ
מו ב ,רוב ענפי החקלאות במדינות אלו קיימת בדרך כלל ,מעורבות ממשלתית
( לרבות באמצעות סבסוד
תמיכות ישירות
), תמיכות
.עקיפות ומכסי מגן המעורבות הממשלתית בישראל
נוקשה
יחסית ו מבוססת על :ארבעה מרכיבים מכסות ייצור חלב ,גולמי
מחיר מטרה לרכישת החלב הגולמי על-ידי המחלבות,
שיעורי מכס גבוהים
על יבוא מוצרי חלב ואי מתן סבסוד ישיר
ומחירים מפוקחים לצרכן על12
מוצרי חלב .
ייצור החלב
מוסדר
בחוק תכנון משק החלב, התשע"א–
2011
(להלן: החוק.) בחוק נקבע
ו שיטת המכסות ו מנגנון לקביעת
מחיר
המטרה אשר נועדו להבטיח את הייצור המקומ
י, ובצ
י
דן נקבע
ו
שיעורי מכס גבוהים כדי למנוע או לצמצם יבוא העשוי
לגרום
לפגעה בכדאיות הייצור המקומי. לפי החוק, ל יישום חוק החלב אחראית
מועצת החלב.
האסדרה בענף החלב
חלה על י
יצור החלב החל משלב הפקתו ברפת ועד להגעתו לחנויות הקמעונאיות ולצרכנים .לעומת זאת, על מחי רי
12
,הלמ"ס
מאגר מחירים ומדדי מחירים :, כניסה16
ביוני2021
.
13
:ישראל
,הלמ"ס
מאגר מחירים ומדדי מחירים .
:אירופה
,יורוסטאטHICP
:, כניסה16
ביוני2021. ביורוסטאט ה מדד הוא מאוחד לחלב
ומוצריו ולביצים, על כן לצורך ההשוואה חושב איחוד של שני המדדים בישראל. משקל החלב ומוצריו הוא87.9%
מהמדד המשולב ומשקל
הביצים הוא%
12.1
,. הלמ"ס
ירחון לסטטיסטיקה של מחירים , לוח1.4
: משקלות קבוצות הצריכה הראשיות והמשניות במדד המחירים
:לצרכן, כניסה16
ביוני2021. עיבודי מרכז המחקר והמידע של הכנסת.
103.3
104.0
108.6
106.6
104.6
101.6
101.1
101.6
102.8
103.5
106.3
107.9
110.5
107.8
105.7
109.0
112.3
113.2
100
102
104
106
108
110
112
114
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
ישראלEU28
השפעות המשך
יישום
'מתווה
'לוקר על משק החלב
|
7
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
.התערובת, מזון הפרות החולבות, אין פיקוח ואין אסדרה
2.1
מחיר המטרה
מחיר המטרה הוא
ה
מחיר
המזערי
שהמחלבות משלמות ליצרני
ם
(רפתות) עבור .החלב המיוצר במסגרת המכסה
מחיר
המטרה
מתעדכן מדי רבעון
על ידי ועדת יישום בהתאם לעדכון עלויות הייצור
ומורכב מכמה משתנים, ו
בהם
ות על עבודה14
,, עלויות המזון, פחת וריבית על השקעות
אנרגיה, מים ו
החזר הון.
15
ערך תוצרת הלוואי (פרות לבשר
.ועגלים זכרים) מובא גם הוא בחשבון
נוסחת מחיר המטרה לוקחת בחשבון א
ת א
חוזי ה
שומן בחלב.
,כך התשלום על
חלב בעל אחוז שומ
ן ה גבו
הוא
גבוה יותר מ התשלום על
חלב בעל אח
וז שומן נמוך. כמו כן,
מועצת החלב קבעה
רמות
)איכות (ספירת תאים סומטיים וספירת חיידקים כללית, ומחיר
המטרה מחושב רק על פי
חלב
'ברמה דירוג א .
עבור
חלב בדרגת איכות אחרת
ניתנים תמריצים כספיים ל
חלב ב ,דרגות איכות גבוהות
א ו קנסות
לחלב ב דרגות איכות
,נמוכות
ואלו אינם קבועים בחוק או בתקנות,
.אלא בתקנון איכות החלב של מועצת החלב
מחיר
המטרה מגלם את
עלויות הייצור הממוצעות ,בניכוי הכנסות מבשר והכנסות אחרות שאינן ממכירת חלב, ה
נאמד
ות
מדי שנתיים בסקר
הרווחיות של ענף החלב .המרכיב
העיקרי בעלויות הייצור הוא
רכיבי המזון לפרות .
2.2
מת ווה'לוקר'
מתווה 'לוקר 'הוא מתווה רב שנתי לייעול ענף הבקר לחלב צע והש על-ידי מנכ"ל משרד ראש הממשלה לשעבר
הראל לוקר בשנת
2012
. ה
מתווה עובד להסכם שנחתם
על
ידי משרד ראש הממשלה ,שר האוצר ,שרת החקלאות
ופיתוח הכפר ,נציג מועצת החלב ונציג התאחדות
מגדלי הבקר ואומץ
ב
החלטת ממשלה
באוקטובר2012
.
16 המטרה
העיקרית במסגרת המתווה הינה מעבר לייצור חלב ברפתות שבהן לפחות
70
פרות חולבות ושכושר הייצור השנתי
שלהן הוא ל
פחות
700,000
ליטר חלב גולמי (נכון ל
שנ ת2017
)
.ה
תמרי ץ
הכלכל
י
העיקרי
לשינוי זה הינו הכללת
רפתות אלו בלבד בחישוב המחיר בסקר לקביעת מחיר המטרה (ראו סעיף
2.1
לעיל) .
עד
למתווה 'לוקר' היו מחשבים את ממוצע העל
ו
יות של כלל הרפתות בארץ.
את
העקרונות והשיטות לעריכת הסקר
,המשפיע על מחיר המטרה הנחיית עורכי הסקר בתקופת
ביצועו ואישור הסקר לאחר ביצועו ת בע וק
ועדת היגוי
מטעם משרד החקלאות ו)פיתוח הכפר (להלן משרד החקלאות ,שחברים בה
בין היתר
כלכלני מועצת החלב,
כלכלני
התאחדות חקלאי ישראל
וכלכלני.משרד האוצר
את
חישוב מחיר המטרה
מדי רבעון
עושה ועדת היישום,
שחבריה
הם
נציגי משרד החקלאות ,
משרד האוצר
ו
יצרני החלב.
,מועצת החלב אחראית לעריכת החשבונות
ו מנכ"ל משרד
החקלאות מפרסם את המחיר בהודעה באתר האינטרנט של משרד החקלאות ובאתר האינטרנט של מועצת החלב
.וברשומות
בשנת2017
נערך
סקר נוסף )(סקר הרווחיות וממצאיו מהווים בסיס לקביעת מחיר המטרה מינואר2019
.
ב-
29
ב אוקטובר2018
הגיע משרד האוצר להסכם רפורמה עם התאחד
ות מגדלי הבקר ,אשר
אושר על ידי מנכ"ל
משרד החקלאות
, במטרה
להחליף את מתווה'לוקר'
.אולם לבסוף, בג ין סיבות שונות לרבות הקדמת הבחירות
14
.שכר העבודה נגזר מהשכר הממוצע במשק
15
,לירון תמיר, כלכלן מועצת החלב, שיחת טלפון16
ביוני2021
.
16
משרד ראש הממשלה, החלטה5177
של הממשלה ה-
32
,התייעלות במשק החלב ,
21
באוקטובר2012
.
השפעות המשך
יישום
'מתווה
'לוקר על משק החלב
|
8
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
לכנסת בדצמבר2018
,לא יושם ההסכם. כיוון שכך, הואר כה הוראת השעה לפי סעיף44
בחוק
עד לחודש
וני אר
2021
.
ב-
14
ונ בי אר2021
נחתם הסכ
ם חדש בין משרד האוצר למשרד החקלאות
, בהשתתפות נציגי ענף החלב . הסכם זה
מחליף למעשה את מתווה'לוקר'
וגם הוא לוקח בחשבון לחישוב מחיר המטרה רק רפתות שכושר ייצורן הוא מעל
700,000
ליטר חלב גולמי בשנה . ההסכם הוא בעל תוקף
עד ל-
31
בדצמבר2023
, ובידי שר האוצר ושר החק לאות
הסמכות לחתום על הארכה לשנתיים
נוספות עד ל-
29
בדצמבר2025
.
אי הקמת ממשלה
הובילה לכך ש לא ניתן היה
לחוקק בחוק הסכם זה. כך, החל מינואר2021
מחיר המטרה מחושב ללא מתווה לוקר ו
הוא כולל את כלל הרפתות ,
כלומר לוקחים בחשבון גם
ייצור החלב רפתות בעלות כושר ייצור ה
קטן מ-
700,000
ליטר חלב גולמי בשנה ועלויות
.הייצור שלהם גבוהות יותר לוח7
להלן מציג את מחיר המטרה בין השנים2019
ל-
2021
בכל רבעון.
לוח7
: מחיר המטרה בשער המשק ,(בש"ח לליטר2019
-
2021
)
17
שנה רבעון מחיר מטרה שיעור השינוי
2019
1
2.0002
2
1.9836
-0.8%
3
1.9749
-0.4%
4
1.9729
-0.1%
2020
1
1.9701
-0.1%
2
1.9729
0.1%
3
1.9542
-0.9%
4
1.9542
0.0%
2021
1
1.9992
2.3%
2
2.0983
5.0%
ניתן לראות כי הייתה עלייה במחיר המטרה החל מינואר2021
., כאמור בגין הכללת עלויות של רפתות קטנות יחסית
נ מנג
ון מחיר המטרה הוארך מספר פעמים מ כוח סעיף38
חוק ב יסוד הכנסת עד ל-6
ביולי2021. במידה וי חוקק החוק
החדש, ש
יתבסס על ההסכם ש
נחתם, ל
פני תום מועד הארכה של מנגנון מחיר המטרה
, מחיר המטרה החדש י שוב
שב ו ויח רק על בסיס דיווח של
רפתות בעלות כושר ייצור שנתי
ש
אינו פחות מ-
700,000
ליטר חלב גולמי בשנה
, ועל-
כן מחיר המטרה עשוי לרדת.
18 ל פי
הצעת החוק, מחיר המטרה יופחת ב
רבעונים
.שלאחר חקיקת החוק החדש19
2.3
מכסות ייצור החלב
מכסות ייצור החלב היא כמות החלב הגולמי שמי שעוסק בייצור ובשיווק חלב רשאי לייצר ולשווק בשנה כלשהי, כפי
שקובעת ועדת המכסות ,בהתאם ל סעיף7
.בחוק תכנון משק החלב
בכל שנה קובע שר החקלאות את היקף ייצור
ה ,חלב הכולל קרי את ,המכסה הארצית
על פי היקף הצריכה החזוי באותה שנה.
על תחזית הצריכה השנתית של
החלב
מופקדת
.מועצת החלב
חלוקת המכסות מבוססת על
יחס היסטורי קבוע:
58%
במגזר השיתופי (קיב )וצים
ו-
42%
במגזר המשפחתי
)(מושבים .
כאמור בסעיף1.2
,לעיל הרפתות במגזר השיתופי גדולות במידה ניכרת
מהרפתות במגזר המשפחתי, ועל כן
הסדר זה מגביל למעשה הקצאת מקורות יעילה במשק החלב.
,יתרה מכך
17
,מועצת החלב
מחירי מטרה וחומרי גלם :, רבעונים שונים. כניסה16
ביוני
2021
.
18
,משרד המשפטים, אתר החקיקה הממשלתי 'תזכיר חוק תכנון משק החלב (תיקון מס4), התשפ"א-
2021
,
4 באפריל
2021
.
19
,לירון תמיר, כלכלן מועצת החלב, שיחת טלפון16
ביוני2021
.
השפעות המשך
יישום
'מתווה
'לוקר על משק החלב
|
9
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
לפי סעיף8 בחוק החלב הקמת רפת חדשה וייצור חלב מצריכים אישור וקבלת מכ סות מוועדת המכסות. מכסה תינתן
רק לבעל עדר המתגורר ביישוב שבו נמצא העדר בקביעות (סעיף7
.)ג בחוק
ועדת המכסות, הקובעת כאמור את גובה וחלוקת
המכסות מדי שנה, מתכנסת לפי הצורך, בעקבות ב קשות המובאות
לפתחה . בוועדת המכסות חברים
מנכ"ל מועצ
ת החלב, ה משמש
"ר יו הוועדה, ו שני נציגים ממשרד החקלאות
הממונים בידי שר החקלאות.
2.4
מכסות יבוא החלב20
מכסות יבוא מוצרי החלב
נ
קבע
ות בידי
שר האוצר, בדרך כלל בהסכמות עם החקלאים. מכסות היבוא בפטור
מחולקות על ידי ועדת המכסות של משרד הכלכלה. ב מקרה שבו
שר האוצר מחליט לה פחית את שיעור המכס, יכול
היב ואן לשלם את המכס המופחת ולייבא את המוצר מחו"ל. מוצרי
ה חלב המיובאים הם על פי ,רוב גבינות קשות
,חמאה ואבקת חלב אך
לא חלב ניגר ,
בין היתר
בשל חיי המדף הקצרים של התוצרת הניגרת.
2.5
פיקוח על ה
מחירים לצרכן
ב שנת2021
מחירי12
מוצרי חלב נתונים לפיקוח
של משרד החקלאות, ל פי חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים
התשנ"ו–
1996
.
את המחירים קובעת
ועדת מחירים בין-
משרדית שחברים בה
נציגי משרד האוצר ומשרד החקלאות.
לפי סעי ף13
,בחוק תכנון משק החלב
חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים התשנ"ו–
1996
יחול על חלב בקר
,במכסה
על חומרי גלם חלביים
ועל שירותי ייבוש וחיבוץ של חלב.
3.
סקירת האסדרה במדינות מפותחות
3.1
הרפורמה באיחוד האירופי
ענף החלב הוא ה
מ ,גזר החקלאי השני בגודלו באיחוד האירופי ומיוצרים בו
יותר מ-
%
12
מהתפוקה החקלאית
.הכוללת21 חוות החלב מרוכזות בעיקר במדינות ה
צפון-
.מערביות של האיחוד האירופי
החוות הגדול
ות
ביותר
מבחינ ה
כלכלי
ת
נמצאות.בבריטניה, גרמניה, סלובקיה ודנמרק
מדיניות החלב של האיחוד האירופי
.מורכבת ממגוון של כלים שנועדו לתמוך בחקלאים ולטפל בחוסר איזון בשוק
יש באיחוד
א
רגון שוק משותף, התערבות ציבורית –
( קניית חמאה ואבקת חלב דל שומןSMP
) לאחסון
ציבורי, אחסון
אספקה פרטי
ת
,של חמאה אבקת חלב
וגבינות , תשלומים ישירים ואמצעים לפיתוח כפרי. המדיניות מתעדכנת מדי
כמה שנים ,ד אח ו ה שינויים המרכזיים האחרונים היה
הרחבה
הדרגתית של מכסות ייצור
ה חלב עד לביטולן
המוחלט בשנת2015
תוך שמירה על שיעורי המכס.
תמיכות
האיחו ד האירופי
לחקלאים
הן תשלומים ישירים
ש
תמור
תם החקלאים מחויבים ל
המשיך ב
פעילות
ם
ה חקלאית
אגב עמידה ב אמות מידה בתחומי בטיחות
ה ,מזון
הגנת
הסביבה, רווחת בעלי חיים ושמירה על
ה קרקעות
בתנאי
ם טובים לייצור חקלאי.
בדרך זו התמיכות מסייעות לשיפור התחרותיות
בענפי ה חקלאות
ע
ל מנת
להגן על
,הסביבה ועל הכפר לשיפור ,איכות החיים
לגיוון הכלכלה הכפרית,
וניתנות לפי גישות
ה מבוססות
על כלכלה
מקומית
20
( "מוכר גם במינוח "מכסות מכסTariff Rate Quota
.), כלומר מכסה שבה המכס נמוך יותר מהמכס הרגיל או שאין בגינה מכס בכלל
.אפשר לייבא במכס הרגיל גם מעבר לכמות שמוגדרת כמכסת מכס
21 European Parliament, European Parliamentary Research Service, The EU dairy sector, December 17th 2018.
השפעות המשך
יישום
'מתווה
'לוקר על משק החלב
|
10
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ב
פיתוח הכפר.
מקורות המימון העיקריים של התמיכות הללו הם שתי קרנות שהן חלק מהתקציב הכללי של האיחוד
האירופי: הקרן האירופית לחקלאות
מובטח( תEAGF
), אשר מממנת בעיקר תשלומים ישירים לחקלאים ואמצעים
להסדרת השווקים החקלאיים, ו( קרן החקלאות האירופית לפיתוח הכפרEAFRD
), אשר מממ
נת את ת
ו כניות הפיתוח
הכפרי של המדינות החברות באיחוד האירופי.
נוסף
על ה
תמיכות הישירות, נותרו על כנ
ן
ונוספו
ות כניות תמיכה
מיוחדות לכמ ה.מוצרים בתוכניות אלו ה תמיכות
ניתנות למשל באמצעות קניית התערבות או סיוע אחסון פרטי.
מטרת ניהול השוק
היא סיוע
לארגון השווקים ותגובה לעיוותים בשוק .
כלי מדיניות נוסף השומר על משק החלב באירופה הוא.מכס על יבוא מוצרי חלב לאירופה האיחוד האירופי הוא יצוא
ן
חלב
ג
דול ל רחבי העולם
ו יצואן
ה.גבינה הגדול ביותר
על יבוא
מוצרי חלב לאיחוד האירופי
יש פיקוח הדוק המחייב כל
יבואן להנפיק
רישיון יבוא ולשלם מכס על היבוא. עם זאת, ה
סכמי סחר – רב-צדדיים ובילטראליים –
הביאו ליבוא
מועדף מכמה מדינות
ב תשלום מכס בשיעור
מופחת או אפסי.
22
טו וח מחירי החלב במדינות האיחוד האירופי הוא
רחב (
25
עד40
אירו-
סנט
ל
ק"ג
בשנת2014
,)
עלויות הייצור אינן
אחידות
ב מדינות החברות
ו
גודל חווה ממוצע
הוא
שונה ממדינה למדינה.
23
משנת1964
היתה
גה ו נה באיחוד ה
אירופ
י ה שיט ל תכנון משק החלב באמצעות חקיקה שמסדירה את התמיכות
במ
שק החלב ,
ובה
הוגדר מחיר מטרה בכל המדינות החברות בשוק האירופי המשותף ,. כאמור
בשנת
2003
הוחלט
להגדיל את מכסות הייצור ו
בפועל החל
ה הרחבתן בשנת
2009
ב-
%
1 ב
שנה עד לביטולן הסופי בשנת
2015
.
24
בד בבד הוחלט
על
ביטול למעשה של
מחירי ההתערבות ו מעבר הדרגתי
מתמיכות במחירי
שוק לתמיכות ישירות
.ללא קשר לייצור25
תמיכות במחירי שוק
נחשבו
ת תמיכות מעוותות סחר וארגון הסחר העולמי התנגד להן,
ולכן
הן הוחלפו ב
תמיכות תקציביות ישירות שאינן נחשבות מעוותות סחר.
26
מטרת התמיכות הישירות היא לתת רשת
ביטחון לחקלאים באמצעות תמיכה בסיסית בפרנסתם, ו
לחזק חקלאות בת קיימ
ה על
ידי התניית
התמיכה בתקני
ייצור בסיסיים
. סכום התשלום הישיר ש
החקלאי
מקבל אינו
תלוי ב
כמות ה
ייצור
של החווה או במספר
בעלי החיים ,
כמו
שהיה ב
צורת חישוב התשלומים
,בעבר אלא בגודל הקרקע ובפרמטרים סביבתיים נוספים שקבע האיחוד
.האירופי
מחירי החל ב באירופה לאחר ביטול מכסות הייצור בשנת2015
הם תנודתיים וטווח המחירים שלהם רחב. בלוח8
מוצגים מחירי החלב
בשלוש
.מדינות באירופה
22
.שם
23 Roel Jongeneel, The Recent Reform of the EU Dairy Policy and Possible Further Changes, LEI Wageningen UR,
September 20th, 2017.
24 European Parliament, European Parliamentary Research Service, The EU dairy sector, December 2018.
25
מחירי התערבות הם בע יקר לאבקת חלב וחמאה ומשמעותם היא שהרשויות רוכשות חמאה ואבקת חלב כאשר המחירים למוצרים אלה
.באיחוד נמוכים ממחירי ההתערבות המובטחים
26
.תמיכות מעוותות סחר: תמיכות שלפי הגדרות ארגון הסחר העולמי נחשבות לתמיכות הפוגעות בעקרון הסחר החופשי
השפעות המשך
יישום
'מתווה
'לוקר על משק החלב
|
11
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
לוח8 –
מחיר החלב הגולמי במדינות נבחרות
באירופה (אירו-
סנט
לק)"ג27
מדינה
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
ממוצע
2011-14
ממוצע
2015-20
שיעור
שינוי
גרמניה
34.83
31.78
37.51
37.55
29.29
26.7
36.2
34.4
33.7
32.8
35.4
32.2
-9.1%
איטליה
38.41
37.30
39.56
40.77
35.08
33.6
37.4
36.2
39.4
36.0
39.0
36.3
-7.0%
צרפת
31.73
30.46
33.27
35.40
29.80
28.5
32.4
32.8
35.1
34.8
32.7
32.2
-1.5%
לפי הלוח, ממוצע המחירים לפני הרפורמה של ביטול מכסות הייצור במדינות נבחרות באירופה היה גבוה לעומת
ממוצע המחירים לאחר הרפורמה. מחיר החלב הגולמי ירד לאחר הרפורמה ב-
9.1%
בגרמניה, ב-
7%
באיטליה וב-
1.5%
.בצרפת
בישראל ירד ממוצע המחירים באותן שנים ב-
9.8%
, בעיקר בגין יי
שום מתווה
''לוקר
ו לפי
הוחרגו
מחישוב מחיר המטרה רפתות קטנות יחסית.
28
בתרשים3 מוצג השינוי במ חיר החלב הגולמי ששילמו
המחלבות
ליצרני חלב הבקר
בישראל )(מחיר המטרה לעומת.מדינות נבחרות באירופה
תרשים 3 –
מחיר החלב הגולמי בישראל ובמדינות נבחרות)באירופה (ש"ח לק"ג29
לפי התרשים, ב-
2020
היה מחיר החלב הגולמי בישראל גבוה
בכ-
48.1%
יותר מגרמניה, כ-
39.6%
יותר מצרפת וכ-
34.9%
יותר מאיטליה.
27
המחירים הם מחירי חלב גו
למי בשער הרפת, לפי ממוצע שנתי (לא כולל מיסים), המחירים ב-
100
אירו-סנט ל-1
.ק"ג
CLAL.it, Farm-gate milk prices, access: June 17th, 2021.
28
שיעור השינוי מחושב באירופה לפי אירו-סנט, ובישראל לפי ש
"ח
.כדי להימנע מהשפעות שער החליפין
29 ישראל ,: מועצת החלב
מחירי מטרה וחומרי גלם . המחירים הם מחירי ממוצע שנתי לק"ג, והמחירים הממוצעים באירופה מוכפלים בשער
,החליפין הממוצע השנתי של האירו; בנק ישראל
שערי חליפין ממוצעים :, שנים שונות, כניסה16
ביוני2021
. מחירים שוטפים. המחיר
בישראל הומר מ-1 ליטר ל-1
ק"ג לפי יחס של1
= ליטר1.03
.ק"ג
Europe: CLAL.it, Farm-gate milk prices, Germany, France and Italy, access: June 17th, 2021.
1.73
1.57
1.80
1.78
1.26
1.13
1.47
1.46
1.35
1.29
1.58
1.51
1.60
1.68
1.29
1.21
1.32
1.39
1.40
1.37
1.91
1.85
1.90
1.94
1.51
1.43
1.52
1.54
1.57
1.41
2.09
2.13
2.21
2.10
2.00
1.82
1.92
1.96
1.93
1.91
1.0
1.2
1.4
1.6
1.8
2.0
2.2
2.4
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
גרמניה צרפת איטליה
ישראל