חומר רקע

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית :כתיבה מתן שחק :| אישור שירי ספקטור-בן ארי תאריך :ו' בחשון תשפ"ב , 12 באוקטובר2021 סקיר ה סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכל כלית הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 1. רקע ................................ ................................ ................................ ................................ 10 1.1 מורכבותו הייחודית של הליך התחדשות עירונית ................................ ............................... 12 1.2 פעילות הממשלה לקידום התחדשות עירונית ויעדי התכנית האסטרטגית לדיור2040 ......... 14 2. מגמות בהתחדשות עירונית................................ ................................ ................................ 16 2.1 משך כולל של ייזום תכנון וביצוע פרויקט פינוי בינוי ................................ ............................ 17 2.2 התחלות בניה ................................ ................................ ................................ ................ 17 2.3 רישוי ................................ ................................ ................................ ............................. 18 2.4 תכנון ................................ ................................ ................................ ............................. 19 2.5 משך אישור ורישו י תכניות פינוי בינוי ................................ ................................ ................. 20 2.6 סטאטוס תכנוני של תכניות שטרם אושרו................................ ................................ .......... 21 2.7 חסמים בתכניות פינוי בינוי ................................ ................................ .............................. 21 2.8 בעיית הנתונים בתחום ההתחדשות העירונית בישראל ................................ ...................... 22 3. צוות החסמים בהתחדשות עירונית ................................ ................................ ...................... 23 4. הסכמה קניינית לתכניות פינוי בינוי והצעת החוק לתיקון חוק פינוי בינוי ................................ ..... 25 4.1 המצב הקיים וסוגיית ההסכמה לעסקאות פינוי בינוי ................................ .......................... 26 4.1.1 רקע פרלמנטארי: חקיקת חוק פינוי בינוי ותיקונו ................................ .......................... 27 4.1.2 סוגי הסכמות בעלי הדירות בשלבים שונים בהליך הקנייני, התכנוני והרגולטורי ............... 29 4.2 עיקרי השינוי המוצע ................................ ................................ ................................ ....... 32 4.3 בעיית חוסר הנתונים לביסוס הצע ת החוק ................................ ................................ ........ 34 4.4 השלכות מרכזיות של הצעת החוק ................................ ................................ ................... 36 4.4.1 הרחבת משמעות המונח "דייר סרבן" לכל אי הסכמה לעסקת פינוי בינוי ....................... 36 4.4.2 הקדמת הליך תביעת "דייר סרבן" לשלב הגשת התכנית למוסד התכנון ........................ 37 4.4.3 שינוי הגדרת "מתחם פינוי בינוי" בחוק ושינוי מנגנון ההכרזה על מתחמי פינוי בינוי ......... 38 4.4.4 חיזוק כוחם של יזמים ................................ ................................ ................................ . 38 4.5 שאלות לדיון ................................ ................................ ................................ ................... 39 5. היטל השבחה ................................ ................................ ................................ ................... 39 סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 5.1 המצב כיום ................................ ................................ ................................ ..................... 39 5.2 עיקרי השינוי המוצע ................................ ................................ ................................ ....... 40 5.3 שאלות לדיון ................................ ................................ ................................ ................... 40 6. סוגיות תכנוניות בהתחדשות עירונית ................................ ................................ ................... 40 6.1 שאלות לדיון ................................ ................................ ................................ ................... 43 7. סוגיית הכדאיות הכלכליות ליזם וחלקה בגיבוש תכניות פינוי בינוי ................................ ............ 43 7.1 שאלות לדיון ................................ ................................ ................................ ................... 48 8. מנגנונים כלכליים לקידום תכניות פינוי בינוי ................................ ................................ .......... 48 8.1 שאלות לדיון ................................ ................................ ................................ ................... 51 9. הקרן להתחדשות עירונית ................................ ................................ ................................ .. 51 9.1 המצב הקיים ................................ ................................ ................................ .................. 51 9.2 עיקרי השינוי המוצע ................................ ................................ ................................ ....... 52 9.3 השלכות ושאלות לדיון ................................ ................................ ................................ .... 52 סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המו צעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית מסמך זה נכתב לקראת דיון בו ועדת הפנים והגנת הסביבה של ה כנסת ברפורמה המוצעת בתחום ההתחדשות העירונית כפי שנוסחה בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית לשנת2021-2022 . מוצג ים בו רקע ונתונים בנושא התחדשות עירונית בישראל, ולאחר מכן מוצגות סוגיות מרכזיות בהתחדשות עירונית כיום, ובתוך כך, עיקרי ה שינויים .המוצעים בהצעת החוק, והשלכותיהם האפשריות מסמך זה מרחיב מסמך קודם שהוגש לוועדה ביום3 באוקטובר 2021 . רקע התחדשות עירונית היא תהליך פיתוח עירוני שעיקרו החייאה וחידוש של אזורים עירוניים מוזנחים ו קידום פיתוח בתוך ,גבולות השטח הבנוי כחלק מ פתרון בעיות עי רוניו ,ת כלכליות ,פיזיות ,, תשתיתיות חברתיות וסביבתיות, ו תוך ניצול מרבי של התשתיות הקיימות .ושיפור איכות החיים של התושבים לבניה בתהליכי התחדשות עירונית במרקמים העירוניים המבונים בישראל עשויים להיות יתרונות רבים על פני בניה על קרקע פנויה מחוץ לעיר, ובהם: תוספ ת יחידות דיור באזורי ביקוש ש בהם עתודות קרקע מועטות ; ייעול השימוש בקרקע ובפרט שמירה על השטחים הפתוחים ;חידוש פני העיר ושדרוג המבנים ,שיפור תנאי המחייה של התושבים , בפרט בשכונות חלשות ;ומוזנחות שיפור עמידות מבנים מפני רעידות אדמה וטילים ; חסכון בהשקעה בהקמת תש תיות חדשות, וייעול השימוש בתשתיות קיימות ;תמיכה בקידום התחבורה הציבורית והפחתת השימוש ברכב פרטי ; גידול השכר והפריון וירידה ביוממות , שעשויה אף להפחית במידת מה את הגודש בכבישים .ואת הנזק הסביבתי לצד יתרונותיה של התחדשות עירונית, מדובר בפרויקטים מורכבים ביותר , ויקרים במיוחד, שיש בהם חוסר וודאות משמעותי בהיבטים שונים (תכנוני, כלכלי, חברתי, קהילתי), סיכון כלכלי בלתי מבוטל, והם אורכים שנים לא מעטות .מתחילתם ועד סופם בישראל נועדו לתהליכי התחדשות עירונית גם תפקידים לאומיים , בשל מאפייניה הגאו-פיזיים, הגאו- פוליטיים ו הדמוגרפיים, ובהם, הגברת מוכנותם ועמידותם של מבני מגורים ותשתיות עירוניות לאסונות טבע, כמו רעידות אדמה; מיגון מבנים כחלק מהגנת העורף מפני איומים ביטחוניים, כגון ירי טילים; כלי לייצור מספר גדול של דירות מגורים והגדלת הציפוף בערים וכאחד הפתרונות למשבר הדיור הצפוי לאור תחזיות הגידול הדמוגרפי ואזילת .השטחים הפתוחים נציין כי ,בשל המטרות הלאומיות השונות שנקבעו לתחום ההתחדשות העירונית בישראל לעיתים נוצר מתח ואף סתירה בין מטרות שונות של התחדשות עירונית. ,לאור זאת, ותוך התמקדות בתפקידיה הלאומיים בישראל אומצה הגדרה מצומצמת יותר להתחדשות עירונית , המתמקדת בכלים הרגולטוריים שגיבשה הממשלה לחיזו :ק מבנים ולתוספת יח"ד בתוך הערים בינוי במסגרת תכנית החיזוק (תמ"א38 ), מיזם פינוי ובינוי במסלול מיסוי .או במסלול רשויות המשותף לכולן הוא הסתמכות המדינה על השוק הפרטי ליישום מדיניותה בתחום ההתחדשות העירונית, באמצעות מתן הטבות בתחומי ,המס ה רגולציה והתכנון, ומתן זכויות בניה נוספות, כדי ליצור תמריץ כלכלי ליזמים ובעלי הדירות לקדם פרויקטים של מיגון וחיזוק מבנים או של פינוי בינוי .בעוד שבמסלולי הרשויות והיזמים נדרשת הכנת תכנית מפורטת החלה ע ה ל מתחם, תמ"א38 היא תכנית מתאר ארצית שמאפשרת להוציא מתוקפה היתרי בניה למיגון סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכ לית | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,חיזוק ותוספת יח"ד או להריסה ובניה מחדש תוך תוספת יח"ד, זאת ברמת הבניין הבודד בלבד ו ללא תכנית .מפורטת בשלהי שנת2019 החליטה המועצה הארצית לתכנון ובניה על סיום תמ"א38 באוקטובר2022 , וזאת בין היתר בשל הכשלים שנתגלו בה, ובהם, אי עמידתה במטרתה העיקרית– חיזוק ומיגון מבנים בפריפריה– בשל הסתמכותה על כדאיות כלכלית שאינה קיימת באזורים בהם נחוץ מיגון וחיזוק מבנים. מאידך, תמ"א38 הצליחה כתכנית לקידום תוספת יח"ד באזורי הביקוש, אך זאת ללא ת כנון מפורט, ובתוך כך, ללא מתן מענה בתשתיות ומבני ציבור לתוספת יח"ד, והיעדר תכנון מרחבי להגדלת הציפוף. ,נציין עוד כי פורסם תזכיר חוק המציע תכנית חליפית .אך הצעת החוק טרם הונחה על שולחן הכנסת בשני העשורים האחרונים פעלו ממשלות ישראל לקידום התחדשות עירונית ולה שגת מטרותיה הלאומיות באמצעות החלטות ממשלה; אישור תכניות מתאר ארציות 'מס35 , ובה הוראות לעניין "חידוש עירוני", וכן תכניות מתאר מחוזיות ומקומיות; חקיקה ;לקביעת מסלולי התחדשות עירונית והסדרתה הקמתה של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית , המרכזת ומובילה את הפעילות הממשלתית בתחום, והקמתן של29 מנהלות עירוניות להתחדשות עירונית המקדמות את הנושא בתחומי הרשויות המקומיות; פרסום התכנית האסטרטגית לדיור2040 , הקובעת יעדים שאפתניים לאישור יח"ד, בין היתר, בתכניות התחדשות עירונית לכל מחוז; וקידום תכניות פינוי בינוי במסגרת תכנו ן .)מואץ למגורים בוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל יעדי הממשלה להתחדשות עירונית התכנית האסטרטגית לדיור לשנת2040 אושרה ב החלטת הממשלה מספר 2457 ממרס2017 ונקבעו בה יעדי ם לתכנון מפורט )של יחידות דיור (להלן: יח"ד עד שנת2040 במטרה ליצור את המלאי התכנו ני הנדרש לצרכים העתידיים של האוכלוסייה הגדלה במדינת ישראל . התכנית קובעת כי היעד להיקף התכנון המפורט הנדרש בשנים 2017 – 2040 הוא כ- 2.6 מיליון יח"ד בכל הארץ כדי לבנות בפועל בתקופה זו לפחות1.5 ,מיליון דירות חדשות וכי "ללא התחדשות עירונית בהיקפים גדולים יותר מש מעותית נעמוד בפני קטסטרופה תכנונית של אזילת השטחים הפתוחי ם המיועדים לבינוי במרכז האר ץ" .)(ההדגשה במקור ,לכן נקבעו בתכנית שיעור של יח"ד בהתחדשות עירונית, מתוך תוספת הדירות הקבועה ביעדים :, שיעור שעולה בהדרגה20% מהיעד לשנים2017 – 2020 ,( כלומר83,200 יח"ד בהת ;)חדשות עירונית בשנים אלו25% מהיעד לשנים2021 – 2025 , שהם130 אלף יח"ד בשנים אלו; ו- 35% מהיעד לשנים2026 – 2030, שהם כ- 183 .אלף יח"ד בשנים אלו לשנים2030 – 2040 טרם נקבעו יעדי התחדשות עירונית. באשר למידת העמידה ביעדי התכנית האסטרטגית לדיור, בתכנון יח"ד בהתחדשות עירונית, לא עלה בידינו לקבל נתונים בנושא ממנהל התכנון, אך לפי נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, נכון לסוף שנת2020 , הושגו 89% מיעדי התכנון בהתחדשות עירונית, זאת, ללא הכללת תכניות בינוי על שטחים פנויים בתוך העיר ( infill ) בנתונים . תכניות אלה אמנם נחשבו ל ת חלק מיעדי ההתחדשות העירונית אך לא מרוכזים לגביה ן נתונים. באשר ,להנפקת היתרי בניה לפרויקטים בהתחדשות עירונית הושגו היעדים לשנים אלו ואף55% מעבר להם . לפי דוח ,המעקב של המועצה הלאומית לכלכלה אחר יישום התכנית האסטרטגית לדיור יעדי התכנון להתחדשות עירונית סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בפ ריפריה לא הושגו : במחוז צפון לא תוכננו כלל דירות בתכניות פינוי–בינוי, וכ- 2% בלבד מיח"ד שאושרו במחוז חיפה ובמחוז דרום היו יח"ד תוספתיות בתכניות פינוי בינוי (לעומת יעד של כ- 20% .) לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנים האחרונות גדל חלקה של בניית דירות במסגר ת מיזמי התחדשות עירונית מסך התחלות הבניה בשיעור ניכר: מכ- 13% בשנת2014, לכ- 20% בשנת2020 . מספר יח"ד בהתחדשות עירונית שבנייתן החלה, גדל בתקופה זו בכ- 73% . מגמות מרכזיות בהתחדשות עירונית בשנים2014 – 2020 הוחל בבנייתן של כ- 63 אלף יח"ד במיזמי התחדשות עירונית שונ ים, כשני שלישים מהן במסגרת תמ"א38 .)(עיבוי וחיזוק, או הריסה ובניה מחדש בשנים אלו גדל חלקה של בניית דירות במסגרת מיזמי התחדשות עירונית מכ- 13% לכ- 20% מ כלל התחלות הבניה . מספר יח"ד שבנייתן החלה בהתחדשות עירונית, גדל בשנים אלו בכ- 73% . בשנים2010 – 2020 ניתנו הי תרי בניה לכמאה אלף יח"ד במיזמי התחדשות עירונית, רובן המכריע במסגרת תמ"א 38 ( לסוגיה82% ( ), ומיעוטן במסגרת תכניות פינוי בינוי18% .) בשנים2010 – 2020 גדל מספר היתרי הבניה שניתנו למיזמי התחדשות עירונית בשיעור שנתי ממוצע של כ- 130%, זאת, למרות ירידה של כ- 25% במספ ר יח"ד להן ניתנו היתרים בין שנת2019 לשנת2020 ., בשל השפעת מגפת הקורונה על הליכי הרישוי בשנים2020 - 2002 אושרו במוסדות התכנון235 תכניות פינוי בינוי מפורטות במסלולים השונים, ובהן116 אלף יח"ד (ללא תמ"א38). כ- 76% ( מהן88 .אלף יח"ד) הן תוספתיות בשנים2010 – 2020 גדל מספר יח"ד שאושרו במסגרת תכניות פינוי בינוי בשיעור ממוצע של130% בשנה. כ- 42% מיח"ד התוספתיות שאושרו בתכניות פינוי בינוי הן במחוז מרכז, כ- 28% ,במחוז תל אביב11% ,במחוז חיפה 11% במחוז ירושלים, כ- 7% במחוז דרום, ופחות מאחוז ביהודה ושומרון ובמחוז צפון. כל ,ומר שרובן המכריע של ( יח"ד שאושרו בתכניות פינוי בינוי הן באזורי הביקוש70% ,)קרי ,מחוזות תל אביב ומרכז. לעומת זאת, במחוזות חיפה ירושלים ודרום אושרו מעט יח"ד בתכניות כאלו, ובמחוז צפון אושרו יח"ד ספורות בתכניות פינוי בינוי. נתונים אלו מתיישבים עם מרכזיותו של השיקול הכלכלי בקידום תכניות פינוי בינוי כיום בישראל , שכן עיקר התכניות הן באזורים בהם ערך הקרקע גבוה, ולכן ניתן לקדם בהם ,יותר פרויקטים שיהיו כדאיים מבחינה כלכלית ליזם. מצד אחד מצב זה מאפשר תוספת יח"ד נחוצות באזורי הביקוש, אזור בו קיימת נדירות יחסית של הקר קע, אך מצד שני, נגזר מכך מיעוט תכניות התחדשות עירונית בפריפריה, בה התחדשות עירונית נדרשת כדי להתמודד עם מבנים ישנים .ומוזנחים משך הליך תכנון ממוצע בשנים2002 – 2020 הוא כשלוש שנים, ומשך הליך רישוי ממוצע הוא כארבע שנים , ובסך הכול, כשבע שנים . משך הליכי התכנון והרישוי הצטמצם בשנים האחרונות ביותר מחצי , מממוצע של7 – 15 שנה בשנים2002-2013 , לשבע שנים בממוצע בשנים2014 – 2015, והגיע לכ-3 – 4 ( שנים בשנים האחרונות2016- 2020 .) סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,לפי נתונים בסיסיים אלו, ניתן לראות כי תחום ההתחדשות העירונית נמצא בתנופה חסרת תקדים, הן בתכנון הן .ברישוי והן בביצוע נציין כי נתונים אלו מתייחסים לתכנון ובניה של דירות בלבד, ואינם כוללים את יתר ההיבטים של התחדשות עירונית, לגביהם לא מרוכזים נתונים, ולכן לא ניתן לקבל תמונה מלאה ומפורטת של התחום מנתונים אלו. סוגיות מרכזיות בהתחדשות עירונית, בהקשר לרפו רמה המוצעת ל תהליכי התחדשות עירונית ,יתרונות רבים, ובישראל נקבעו להם גם מטרות לאומיות שונות. עם זאת הם מתאפיינים במורכבות ייחודית ,מבחינה תכנונית, כלכלית, חוזית, ועירונית ,ובאתגרים שונים שאינם קיימים בבניה על קרקע פנויה בייחוד בתכניות פינוי בינוי, שהן הצורה .האגרסיבית, המורכבת והיקרה ביותר להתחדשות עירונית התחדשות עירונית היא תהליך המתרחש בין של ו :שה "שחקנים", שהיחס בניהם אינו סימטרי בעלי הדירות /בעלי ;הזכויות במקרקעין, שהסכמתם לתהליך חיונית היזם ;, שמתכנן ומבצע את הפרויקט ורשויות השלטון (גופי המשלה והרשות המקו מית), האחראים על אישור התכנית וקביעת זכויות הבניה בה, הכרזה על מתחם, פיתוח הולם של .תשתיות, מבני ציבור ושירותים עירוניים, ועוד נוסף על כך, תהליך התחדשות עירונית כולל פעולה מורכבת בכמה מישורים– רגולטורי, תכנוני, קנייני-חוזי, וכלכלי – שביניהם מתקיימים ממשקי ם ויחסי גומלין מורכבים, ולעיתים .מתחים וסתירות בעלי הדירות נמצאים בעמדת נחיתות במערכת יחסי כוחות זו בשל כמה סיבות מבניות, ובהן, בעיית ההתארגנות והפעולה המשותפת הנדרשת מהם כדי לפעול מול היזם והרשויות תוך קיומם של מגוון אינטרסים ומתחים בין בעלי הדירות במתחם ;מורכבותו הייחודית של פרויקט פינוי בינוי, ו היעדר ידע נדרש בתחומי התכנון, המשפט, הכלכלה והשמאות כדי להבין את זכויותיהם ואת ההליך עצמו ; משאבים מצומצמים להתנהלות עצמאית בתחום ותלות ביזם וברשויות בעניינים רבים; חוסר ודאות בה י בטים שונים, וסיכון כלכלי ניכר; והא פשרות הקיימת בחוק לכפות עליהם .עסקת פינוי בינוי בהסכמת רוב בעלי הדירות האחרים, או להפעיל עליהם לחץ באמצעות איום בכפיית הסכם חוק פינוי בינוי – המצב הקיים הסכמה לעסקת פינוי בינוי היא חתימה על חוזה מכר לפיו מתחייב בעל הדירה בבית המשותף להעביר את זכויותיו בו ל יזם לצורך הריסת הבית המשותף והקמת בית משותף חדש במקומו בהתאם לתכנית לפינוי ובינוי, שמצורף לו ייפוי כוח מבעל הדירה ליזם או לעורך דין מטעמו לביצוע הפעולות הנדרשות למימוש החוזה (ובתוך כך, הגשת תכנית )למוסד תכנון. עד שנת2006 נדרשה הסכמה של כל בעלי הדירות במתח ם כדי לקדם תכנית פינוי בינוי. בשנת2006 נחקק חוק פינוי ובינוי (עידוד מיזמי פינוי ובינוי), התשס"ו- 2006 ה קובע כי לפחות% 80 ,מבעלי הדירות במקבץ שבבעל ותם שני שלישים לפחות מהדירות בכל בית משותף ו שלפחות75% מהרכוש המשותף צמוד לדירותיהם, שמסכימים לעסקת פינוי בינוי וחתמו על חוזה מכר, יכול ים לתבוע את מ.יעוט בעלי הדירות המתנגדים לעסקה בית המשפט יכול לקבוע ,כי מדובר בסירוב בלתי סביר כפי שהוגדר בחוק ו להטיל על ה מסרבים תשלום נזיקין ליתר בעלי הדירות באותו בניין המסכימים לעסקה . בשנת2018 תוקן החוק, ונוסף סעד לפיו בית המשפט יכול לכפות על מיעוט בעלי הדירות המתנגדים לחתום על ההסכם, ואף לפנותם מדירתם . סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm חוק זה נועד להתמודד עם אי-יציאתם לפועל של פרויקטים של פינוי בינוי חר ף רצונם של רוב בעלי הדירות, בשל התנגדות בלתי סבירה של אחד או יותר מבעלי הדירות. לרוב, נטען בדברי ההסבר להצעת החוק המקורי, ההתנגדות מקנה לדייר הסרבן עמדת מיקוח מיוחדת שבה הוא משתמש כדי למקסם את רווחיו ולדרוש פיצוי גבוה יותר, לפעמים .אפילו במחיר הכשלת העסקה ,כאמור עד לחקיקת חוק זה, נדרשה הסכמה של כל בעלי הדירות בבניין, דבר שאפשר לבעל דירה יחיד להגיע לעמדת מיקוח ייחודית זו. לחוק זה משמעות לעניין הכרזה על מתחם פינוי בינוי במסלול מיסוי, הדורש רוב של80% במ עלי הדירות, ולעניין הגשת בקשה להיתר בניה, הדורש הסכמה של ,כל בעלי הדירות .או מיצוי של הליך משפטי נגד המתנגדים מבחינה תיאורטית, הצדקת התערבותה של המדינה בשוק באמצעות חקיקה הפוגעת בזכות הקניין ובחופש החוזים של בעלי הדירות, מבוססת על מושג כלכלי תיאורטי בשם The holdout problem, שתורגם באופן לא מדויק ל"בעיית הסרבן" א ."ו "בעיית הסחטן מושג זה מתייחס לכשל שוק שעשוי לנבוע מ מצבים בהם נדרש ריכוז בעלויות בידי בעלים אחד במטרה להוציא לפועל פרויקט המשתרע על חלקות הנמצאות בידי בעלים שונים ורבים , שלו ערך כלכלי וציבורי . כאשר ריכוז ה בעלויות מצריך הסכמה של כל אחד מבעלי הקרקע, אלו שמ שהים את הסכמתם עשויים לזכות ב עמדת מיקוח טובה יותר, שכן כוח המיקוח שלהם גדול מחלקם בכלל הנכסים הנדרש ים לפרויקט. מצב זה מעודד את מי שתופס עמדת מיקוח זו לנקוט באסטרטגיית מיקוח קשוחה ה מתאפיינת בהשהיית הסכמתו , כלומר, בדחיית ה הצעות של היזם ,ות ך המתנה להצע ה רווחי ת יותר . בכך, אסטרטגיית ההשתהות מאפשרת לשחקן לנצל את עמדתו ה ו מונ פולי)סטית כדי להשיא את רווחיו על חשבון הרווח היזמי (ללא הסכמתו הפרויקט לא יצא לפועל , על אף חלקו הקטן יחסית בבעלות על הרכוש, וכתוצאה מכך ,עלויות העסקה גדלות רווחיות הפר ויקט עבור היזם עלולה להיפג ,ע ו.העסקה כולה עלולה להיכשל פתרון "כשל שוק" זה הוא קביעה בחוק או בכללים המסדירים את התחום כי לא נדרשת הסכמה של כל בעלי הנכסים, כפי שקיים כיום בישראל בתחום ההתחדשות העירונית. לכן, החוק מגדיר מהו סירוב לא סביר במונחים כלכליים בעיקר. גם בזמן חקיקת החוק המקור י וגם בעת תיקון החוק לא היו בידי גופי הממשלה ומציעי החוק נתונים על היקף תופעת ה"דייר הסרבן" , על השפעותיה על מימוש פרויקטים, על סוגים שונים של אי הסכמה לתכניות פינוי "בינוי שאינם "סחטנות" או "סרבנות וסיבותיה ם, ו לא נבחנה מידת השפעתו של החוק המקורי משנת2006 . בנוסף, לא הוצגו תחזיות לגבי התועלת הצפויה מהוספת סעד לכפיית הסכם על בעלי דירות שאינם מסכימים לעסקה ופינוים מדירתם. יודגש כי ככל שישנו בסיס חוקי או רגולטורי המאפשר הסכמה של רוב הבעלים, אך לא של כולם, וככל ששיעור זה אינו מאפשר מצב שבו שחקן (בעלים של חלקה/די רה אחת) יגיע לעמדת מיקוח מונופוליסטית, נשמט הבסיס להחלת טענות בדבר חשש לבעיית השתהות או "דייר סרבן", שכן יש כמה שחקנים מתחרים שעם כל אחד מהם יכול היזם להגיע להסכמה, ואף אחד מהם לא מגיע לעמדת מיקוח בלעדית . זאת ועוד, מחקר שנערך בנושא על פרויקט התחדשות עירוני ת בשיקאגו בשנות ה- 60 טוען כי במצב בו קיימת אפשרות חוקית לכפות הסכמה על בעלי הרכוש, עשויה להיווצר בעיית השתהות דווקא מצד היזם, מפני שהאיום בכפיית הסכם על המסרבים לעסקה עשוי לשמש אותו כדי לנסות להפחית את התמורה לבעלים תוך משיכת זמן ובכך להגדיל את רווחיו. סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמ ה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm חוק פינוי בינוי– השינוי המוצע השינויים המוצעים בהצעת החוק מבוססים על עבודת צוות החסמים בהתחדשות עירונית אשר פעל במשרד המשפטים בשנת2019 על מנת למפות את החסמים המרכזיים בתחום, ולהציע המלצות להתמודדות עם חסמים .אלו עבודת צוות החסמים הובלה בידי אשכול נדל"ן בייע ,וץ וחקיקה במחלקה למשפט אזרחי במשרד המשפטים .בשיתוף עם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית משרד האוצר היה גורם משמעותי בצוות, בהיותו הגורם .המתכלל את ההיבטים הכלכליים בנוגעים לעניין, ומעורבות התחום בשוק הנדל"ן עיקר עבודת המטה שערך צוות החסמים התבססה על שמיעתם של גורמים שונים ,בתחום ההתחדשות העירונית, ובהם יזמים עורכי דין המלווים מיזמים אלו, נציגי עמותות וארגונים חברתיים, יועצים חברתיים, אקדמאים העוסקים בתחום ,התכנון ועוד. שימוע .ציבורי זה היווה את מקור המידע העיקרי של הצוות בנושאים שונים בו דן עם זאת, לא היה בפ ני צוות החסמים ומגבשי הצעת החוק מיפוי של נושא ההסכמה וההתנגדות לעסקאות פינוי בינוי, לא היו בידיהם נתונים כמותיים באשר להיקף אי ההסכמה לעסקאות כאלו, לסיבות השונות להתנגדות, למידת השפעת התנגדויות בכלל והתנגדויות מטעמי "סרבנות" בפרט על מיזמי פינוי בינוי, להשפ עת החוק הקיים על יחסי הכח בין יזמים לבעלי הדירות ועל קידום פרויקטים של פינוי בינוי בפועל, או תחזית לגבי אופן ומידת השפעת הצעת החוק הנוכחית .על התחום כלומר, שהשפעת החוק הקיים והתיקונים שנעשו בו בשנים האחרונות על קידום מיזמי פינוי בינוי לא נבדקה באופן אמפירי. להלן מוצגים ה שינויים ה מרכזיים בהצעת החוק:  להפחית הרוב הדרוש לתביעת בעל דירה שלא מסכים לעסקת פינוי בינוי, ל שני שלישים( 66% ) מבעלי הדירות במקבץ, במקום ארבע חמישיות ( 80% )לפי המצב היום, ובלבד שלכל הפחות מחצית מהשטחים המשותפים במקבץ מוצמדים לדירותיהם של אלו (במקום שלושה רבעים לפי המצב היום). תנאי נוסף להגדרת הרוב הינו שלכל הפחות60 אחוזים מהדיירים בכל בניין(במקום שני שלישים היום – 66% ) אשר לכל הפחות מחצית (במקום שני שלישים היום) מהשטחים המשותפים בכל בניין מוצמדים לדירותיהם, הביעו את הסכמתם לקידום התכנית כאמו.ר  לקבוע כי בית המשפט יהיה רשאי, כחלק מהליך תביע "ת "דייר סרבן לקבוע שבעלי דירות שיש קשר סיבתי בין סירובם לביצוע הפרויקט לבין שימוש שלא כדין שנעשה בשטח הדירות שבבעלותם (כלומר, קיומן של )עבירות בניה ,לא יכללו במניין הדיירים לעניין הרוב המיוחס הנדרש לצורך תבי עת דייר סרבן, ו בלבד שלכל הפחות מחצית מהדיירים בבית המשותף הסכימו לקידום ההעסקה. כלומר, שבמקרים שבהם בית ,המשפט יקבע כי לפחות אחד מבעלי הדירות בבית משותף עבר עבירות בניה שבעטיין הוא מסרב לעסקה קולו לא יספר ושיעור ההסכמה לעסקה מבין יתר בעלי הדירות יהיה לפחות 50% .  לקבוע שגם היזם, ולא רק בעל י ה דיר ות המסכימים לעסקה , יוכל להגיש תביעה כנגד"דייר סרבן" , .ובלבד שהוא הודיע לכלל הדיירים המתגוררים במתחם על כוונתו להגיש את התביעה  להפחית את הרוב הדרוש לארגון עסקת .פינוי בינוי משני שלישים למחצית מבעלי הדירות במתחם ,כלומר .ללא צורך ממשי ברוב סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכני ת הכלכלית | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  להסמיך את הממונה ,על פניות הדיירים ברשות להתחדשות עירונית לקבוע כי עסקת פינוי בינוי בטלה בעקבות החתמה פוגענית כפי שמוגדרת בהצעת החוק.. נציין כי גם כיום יש לממונה סמכות דומה  ,בנוסף מוצע לשנות את ההגדרות "מתחם פינוי ובינוי " בחוק התכנון והבנייה, כך שמתחם פינוי ובינוי יוגדר לפי תנאי קבוע מראש של מספר יחידות" :הדיור שטח שבו קיימות לכל הפחות24 יחידות, ומוצעת בו תכנית שעיקרה פינוי לשם בינוי או עיבוי הבנייה, לפיה מספר היחידות יהיה לכל הפחות מכפלת מספר היחידות הקיימות או70 יחידות, לפי הגבוה מביניהם" . בהתאמה, מוצע לשנות את מנגנון ההכרזה, כך שיעשה לפי קריטריונים אלו, ובהסכמת הרשות המקומית, אך ללא צורך בהמלצת הוועדה המייעצת כנדרש .כיום השלכות מרכזיות של הצעת החוק  הרחבת משמעות המונח "דייר סרבן" לכל אי הסכמה לעסקת פינוי בינוי : הצעת החוק משתמש ת במו נח ,"דייר סרבן" בדברי ההסבר ,וצוות החסמים גם הוא אך למעשה מדובר בהרחבה של תחולת המושג לכל בעל דירה שאינו מסכים לעסקה, מעבר למודל הכלכלי של ה"דייר הסרבן" שהצדיק את הורדת שיעור ההסכמה ל- 80% בחוק המקורי, ולהוספת סעדים לכפיית הסכם בתיקון החוק בשנת2018, שנועדו להתגבר ."על סוגיה זו, שבמשמעותה המצומצמת נתפסה כ"כשל שוק  :הקדמת הליך תביעת "דייר סרבן" לשלב הגשת התכנית למוסד התכנון סוגיה זו אינה מצוינת במפורש .בהצעת החוק, אך זו היא אחת המשמעויות הנגזרות מהצעת החוק, כפי שהומלץ על ידי צוות החסמים ,זאת מפני שההצעה להפחית את הרוב הדרוש לתביעת המתנגדים לעסקה (לפחות שני שליש בכל המתחם ו- 60% בכל בניין), קרובה מאוד לרוב הדרוש להגשת תכנית פינוי בינוי למוסד תכנון (לפחות60% בכל המתחם ו- 50% .)בכל בניין משמעות ההצעה היא הקדמת הליך התביעה כלפי בעלי דירות שאינם מסכימים לעסקה לשלב הל,יך התכנון הסטטוטורי בו עדיין לא ידוע מהי התכנית שתאושר בהליך התכנון .הסטטוטורי, ובתוך כך, מהן זכויות הבניה שיאושרו לפרויקט למעשה, בשלב זה עדיין אין "מוצר" או "אובייקט" שלגביו יכולים בעלי הדירות להחליט אם הם מסכימים לעסקה לגביו או לא, ולכן, לא ידוע אם התמו רות שהיזם הבטיח לבעלי הדירות בעסקה, אכן יתאשרו על ידי מוסדות התכנון, או שלאחר אישור ,התכנית יהיה על היזם ובעלי הדירות לפתוח את ההסכמים ולשנות את התמורות בהתאם לתכנית שאושרה .או לסגת מההסכם כלומר, שבשלב זה, חוסר הוודאות התכנוני, הכלכלי והקנייני של בעלי הדיר ות גדול מאוד ביחס לפרויקט בכלל ולתמורות שלהם בעסקה בפרט.  :שינוי הגדרת "מתחם פינוי בינוי" בחוק ושינוי מנגנון ההכרזה על מתחמי פינוי בינוי מהלך זה מבטל למעשה את מנגנון ההכרזה הקיים, ומציע להעניק את ההטבות הממשלתיות בתחום המיסוי, הרגולציה והתכנון לכל יזם שיציע תכנית הכוללת הריסה של24 דירות לפחות ובניה של70 .יחידות לפחות תחתן  מתן אפשרות ל יזמים לתבוע בעלי דירות ה מתנגדים לעסקה, גם ללא השתתפות בעלי הדירות המסכימים לכך, ובכך לתת ליזם תפקיד מרכזי בהפעלת לחץ כלפי המתנגדים לעסקה בעצמו. לשיתוף הפעולה בין השחקנים השונ ים בזירת ההתחדשות העירונית (השלטון המרכזי והשלטון המקומי, בעלי הדירות סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm והיזמים) יש חשיבות גדולה בקידום התחדשות עירונית איכותית. עם זאת, השינויים השונים שכוללת הצעת החוק עשויים לחזק עוד יותר את כוחם של יזמים בתכניות פינוי בינוי על חשבון כוחם של יכולת המיקוח והסכמתם של בעלי הדירות , ועל חשבון מנגנון התיעדוף של הממשלה ,. זאת נוסף על חוסר האיזון הקיים .בתחום כבר היום בין כוחם של יזמים לכוחם של בעלי הדירות נציין כי לפי בדיקה שערכה הרשות להתחדשות עירונית בשנת2020 לגבי חסמים ב- 55 מתחמים שבהם אושרו תכניות פינוי בינוי ,ויש בהם חסמים למימוש בטווח הבינוני והארוך בשלושה מתחמים בלבד התעכב הליך ההיתר בשל ( בעיות בהסכמה של בעלי הנכסים במתחם5% )מהמתחמים שבהם יש חסמי מימוש . נתון זה אינו מפרט את הטעמים והסיבות לאי ההסכמות, כלומר שלא ידוע אם הן נובעות מ"סרבנות" או מסיבות אחרות , או אם היו חסמים נוספים במתחמים אלו. ( לעומת זאת, הבדיקה העלתה למשל כי בארבעה מתחמים7% ) מימוש התכנית ( מתעכב בשל פעילותם של כמה יזמים במתחם; ארבעה מתחמים מתעכבים בשל העדר כדאיות כלכלית7% ;) ( ושישה מתחמים מתעכבים בשל עיכוב או אי מתן פטור מהיטל השבחה10%). נצי ין כי נתונים אלו חלקיים וכלליים (אין התייחסות למתחמים שבהם אין חסמים, אין פירוט של סיבות אי ההסכמה או של היקף אי ההסכמה וכדומה), ולכן לא ניתן ללמוד מהם על תופעת אי ההסכמה, היקפה, השלכותיה וסיבותיה, אך אלו הנתונים ה רלוונטיים ה יחידים .שריכזה הרשות בנושא זה ה יטל השבחה המצב הקיים: מיזם פינוי בינוי עשוי לקבל פטור מלא או חלקי מהיטל השבחה בהתאם להחלטת שר הבינוי והשיכון ושר הפנים ובהסכמת הרשות המקומית. כל מקרה נבחן לגופו. גובה ה יטל השבחה הוא כ- 50% מערך ההשבחה . הכנסות הרשות המקומית מהיטל השבחה מיועדות למימון פעילות הוועדות המקומיות ולפיתוח הנדרש של תשתיות ושירותים עירוניים :השינוי המוצע לקבוע היטל השבחה בשיעור של25% כברירת מחדל, שתחול כל עוד הרשות המקומית לא קבעה את שיעורי היטל ההשבחה שיחולו באזורים השונים בתחומה. הצעה זו מיועדת לספק ודאות בעניין גובה היטל .ההשבחה השלכות מרכזיות: יצירת וודאות ליזמים בתחום היטל ההשבחה ויצירת אי וודאות לרשויות המקומיות באשר למקור התקציבי למימון הפית ;וח הנדרש למיזמי התחדשות עירונית הפרדת מתן הפטור מהיטל ההשבחה מסוגיית הכדאיות הכלכלית של הפרויקט ובחינה נקודתית של הקשרו. הקרן להתחדשות ע ירונית המצב הקיים :  בשנת2014 הוחלט על הקמת קרן להתחדשות עירונית ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית., שמטרתה תמיכה כלכלית בתכניות פינוי בינוי סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  הקרן להתחדשות עירונית מעולם לא הופעלה, מפני ששר האוצר לא חתם על התקנות הנדרשות להפעלתה, למרות שהרשות הממשלתית להתחדש ות עירונית הכינה תקנות כאלו.  .הסכומים המיועדים לקרן מעולם לא הוקצו לה  לא ברור מה היקף הכספים שאמורים להיות כיום בקרן, והדבר שנוי במחלוקת מזה זמן .רב בין הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית לבין משרד האוצר השינוי המוצע • מוצע לבטל את הקרן להתחדשות עירונית, ולי יעד את היקף הכספים שאמורים היו להיצבר בה לקידום הסכמי פיתוח להתחדשות עירונית עם רשויות מקומיות שבהן היקפים משמעותיים של יח"ד פוטנציאליות .בפרויקטים של התחדשות עירונית, לפי התבחינים המוצעים • מאחר ואין הסכמה על היקף הכספים בקרן, לא ברור כמה הסכמי פיתוח ניתן ל.קדם באמצעותם • .לא הוצע מנגנון מימון אחר לקידום התחדשות עירונית בעתיד • לפי התבחינים המוצעים (קיומן של2,500 )יח"ד לפחות בתכניות פינוי בינוי מאושרות , ובהתאם לנתוני ,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית נכון לסוף2020 ניתן יהיה לקדם הסכמים כאלו, בתשע ערים :בלבד רחו.בות, לוד, ירושלים, בת ים, תל אביב, נתניה, בית שמש, קריית גת ואור יהודה סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מסמך זה נכתב לקראת דיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה של ה כנסת ברפורמה המוצעת בתחום ההתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2021 ו- 2022) התשפ"א- 2021 ,. במסמך מוצג רקע קצר על התחדשות עירונית, תפקידיה הלאומיים במדיניות בישראל והמגמות המרכזיות בתחום בשנים האחרונות. לאחר מכן מוצגות כמה סוגיות הנוגעות להצעת הרפורמה בתחום ההתחדשות העירונית בישראל– תיקון חוק פינוי בינוי, היטל ההשבחה והקרן להתחדשות עירונית. מסמך זה מרחיב את הנקודות העיקריות שהוצגו ב מסמך מצומצם יותר שה וגש לוועדה ביום3 באוקטובר2021 . 1. רקע למונח התחדשות עירונית יש הגדרות שונות, הנובעות מתפיסות שונות באשר למוקדיה ומטרותיה, אך ככלל מדובר ב תהליך פיתוח עירוני שעיקרו החייאה וח ידוש של אזורים עירוניים מוזנחים ו קידום ,פיתוח בתוך גבולות השטח הבנוי כחלק מ פתרון בעיות עירוניו ,ת כלכליות ,פיזיות ,, תשתיתיות חברתיות וסביבתיות, תוך ניצול מרבי של התשתיות הקיימות .ושיפור איכות החיים של התושבים1 במישור הפיזי, תהליכי התחדשות עירונית נעש ים ברמו ת שונות ,, ובהן חידוש בניינים ותשתיות , עיבוי והרחבת הבינוי הקיים, בינוי בשטחים לא מבונים בתוך העיר (אינפיל infill) ואף ב הריסת בניינים ובניי ת בניינים חדשים במקומם. במישור החברתי והתרבותי על תהליכי התחדשות עירונית להתמקד בחיזוק האוכלוסייה הקיימת ,השבת אוכלוסי יה מגוונת ומבוססת אל מרכזי הערים והשכונות הוותיקות ו שיפור איכות החיים ורמת השירותים לתושבים. קיימים כלי מדיניות מגוונים ,לקידום התחדשות עירונית בהתאם לתפיסות באשר לעיקר מטרותיה, ובהם: הקמת מוסדות תרבות והשכלה2 ,ועידוד פעילויות תרבות ופנאי3 שלהם תרומה במשי כת אוכלוסיות מסוימות; עידוד פעילות כלכלית מסחרית ומיצוב העיר כמוקד משיכה; חידוש ופיתוח מסחר ותעסוקה כחלק מהבניה בעיר (להבדיל מפיתוח מתחמי קניות בשולי הערים או מחוצה להן); שיפור הדיור והמבנה הפיזי, ובכלל זה התשתיות, מבני הציבור, המרחב הציבורי, ואמצעי תחבור ה ציבוריים וחליפיים; יצירת דיור בהישג יד למשיכת צעירים, שיפור איכות הדיור למשיכת בני מעמד חברתי כלכלי בינוני וגבוה לצד מתן מענה לתושבים הוותיקים והגדלת הציפוף בערים (הגדלת מספר יח"ד הבנויות) לניצול יעיל יותר של משאב הקרקע המוגבל, ובכלל זה תוספת בינוי בשטחי ם פנויים בתוך האזור המבונה של העיר (אינפיל), עיבוי הבינוי הקיים או הריסתו ובניה מחדש (פינוי- )בינוי. 4 לבניה בתהליכי התחדשות עירונית במרקמים העירוניים המבונים בישראל עשויים להיות יתרונות רבים על פני בניה על קרקע פנויה מחוץ לעיר, ובהם: תוספת יחידות דיור באזור י ביקוש ש בהם עתודות קרקע מועטות יחסית ; ייעול השימוש בקרקע ובפרט שמירה על השטחים הפתוחים ;חידוש פני העיר ושדרוג המבנים ,שיפור תנאי המחייה של 1 ,שירי בס ספקטור כלי מדיניות לקידום התחדשות עירונית , מסמך מרכז המח ,קר והמידע של הכנסת17 במאי2011 ; מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,ג פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי , 2016 ; ,מנהל התכנון מדריך מנהל התכנון להתחדשות עירונית , פברואר2019 . 2 כגון בתי קולנוע, תיאטראות, אולמות ומתחמי מוסיקה, מוזיאונים, בתי ספר לאומנות ומוסיקה, מוסדות לה.שכלה גבוהה וכדומה 3 .כגון פסטיבלים, ירידים, הופעות רחב וכדומה 4 ,שירי בס ספקטור כלי מדיניות לקידום התחדשות עירו נית ,, מסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת17 במאי2011 . סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התושבים , בפרט בשכונות חלשות ;ומוזנחות שיפור עמידות מבנים מפני רעידות אדמה וטילים ; חסכון בהשקעה בהקמת תשתיות חדשות, ו ייעול השימוש בתשתיות קיימות ; תמיכה בקידום התחבורה הציבורית והפחתת השימוש ברכב פרטי ;גידול השכר והפריון וירידה ביוממות , שעשויה אף להפחית במידת מה את הגודש בכבישים ואת הנזק .הסביבתי5 לצד יתרונותיה של התחדשות עירונית, מדובר בפרויקטים מורכבים ביותר, ויקרים במי וחד, שיש בהם חוסר וודאות משמעותי בהיבטים שונים (תכנוני, כלכלי, חברתי, קהילתי), סיכון כלכלי בלתי מבוטל, והם אורכים שנים .לא מעטות מתחילתם ועד סופם בשל מאפייניה הגאו-פיזיים, הגאו- פוליטיים והדמוגרפיים של מדינת ישראל נועדו לתהליכי התחדשות עירונית תפקידים לאומי ים, ובהם: הגברת מוכנותם ועמידותם של מבני מגורים ותשתיות עירוניות לאסונות טבע, כמו רעידות אדמה; מיגון מבנים כחלק מהגנת העורף מפני איומים ביטחוניים, כגון ירי טילים; כלי לייצור מספר גדול של דירות מגורים והגדלת הציפוף בערים וכאחד הפתרונות למשבר הדיור, לצרכי ה דיור הצפויים לאור תחזיות הגידול .הדמוגרפי ולאזילת השטחים הפתוחים6 נציין כי בשל המטרות הלאומיות השונות שנקבעו לתחום ההתחדשות העירונית בישראל, לעיתים נוצר מתח ואף סתירה בין מטרות שונות של התחדשות עירונית או העדפת מטרות מסוימות על פני אחרות, למשל בין חיזוק ,מבנים מפני רעידות אדמה וטילים שנדרש בעיקר בפרי רפ יה, לבין תוספת יחידות דיור באזורי ביקוש, או בין מנגנונים לקידום התחדשות עירונית לבין חלק ממטרותיה הרשמיות, למשל בין הגדרת הפרויקטים כמשק סגור והיעדר מימון ממשלתי ישיר, לבין חידוש שכונות או ערים מוזנחות וקידו ם חיזוק מבנים מפני רעידות אדמ ה וטילים שנדרשים בעיקר בפריפריה; בין קידום תוספת :יחידות דיור (להלן יח"ד) במתווה מהיר במסגרת תמ"א38 לבין תכנון מרחבי וארוך טווח הכולל פתרונות תשתית ומבני ציבור; בין קידום תכניות פינוי בינוי, שהן צורה מורכבת ויקרה של בניה, לבין .תוספת יח"ד שתאפשר את הורדת או מיתון מחירי הדיור, ועוד ,לאור זאת, ותוך התמקדות בתפקידיה הלאומיים בישראל אומצה הגדרה מצומצמת יותר להתחדשות עירונית , המתמקדת בכלים הרגולטוריים שגיבשה הממשלה לחיזוק מבנים ולתוספת יח"ד בתוך הערים . לפי ההגדרה המעוגנת בחוק הרשות ,הלאומית להתחדשות עירונית התשע"ו- 2016 "מיזם להתחדשות עירונית" הוא "בינוי במסגרת תכנית החיזוק (תמ"א38), מיזם במתחם פינוי ובינוי, מיזם במתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי, מיזם בינוי- פינוי- ."בינוי או מיזם אחר שתאשר הממשלה לעניין זה7 כלומר, שלפי הגדרה זו התחדשות עירונית היא תהליך שמוגדר ביחס לכלים הרגולטורים שבאמצעותם היא מקודמת, שהם פינוי בינוי על צורותיו השונות, או מיגון וחיזוק 5 המועצה הלאומית ,לכלכלה דוח הוועדה לקידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ופיתוח המרחב העירוני , 2015 ,; בנק ישראל דוח בנק ישראל2019 ,פרק ח': שוק הדיור ', עמ150 ; קלמפרט2014 , בחינת היבטים כלכליים וכלים למימון התחדשות עירונית מחקר במסגרת המיזם להעצמת השכונות הותיקות , מכון מילקן, נובמבר2014 . 6 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,ג פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי , 2016 ;המועצה הלאומית ,לכלכלה דוח הוועדה לקידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ופיתוח המרחב הע ירוני, 2015; הממשלה ה- 34 ', החלטה מס2457 /, דר131 , בנושא תכנית אסטרטגית לדיור , 2 במרס2017 , לוח3 : יעדים לתקופה2030 - 2017 ולתקופת המשך ; משרד ראש הממשלה, המועצה הלאומית ,לכלכלה התכנית האסטרטגית לדיור לשנים2040 - 2017, ע ופר רז דרור ונועם קוסט, מאי2017 . 7 חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע"ו- 2016 . סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפור מה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .מבנים קיימים תוך תוספת יח"ד בהם8 )הגדרה זו מתייחסת בעיקר לעניין הגדלת מספר יחידות הדיור (להלן: יח"ד בשטחים המבונים של העיר, תוך הגדלה,משמעותית של הציפוף9 והיא נמדדת במספר יחידות הדיור הנוספות לשוק .בפרויקטים אלו10 בהתאמה, היעדים שקבעה הממשלה לבחינת קידום ההתחדשות העירונית בישראל מתמקדים בהספק אישור ובניית יחידות דיור,. נציין כי גישה מרחיבה יותר להתחדשות עירונית מוצגת על ידי מנהל התכנון11 אך .לא מוגדרים יעדים או מדדים להתחדשות עירונית העוסקים בהיבטים אלו 1.1 מורכבותו הייחודית של הליך התחדשות עירונית תהליכי התחדשות עירונית מתאפיינים במורכבות ייחודית ,מבחינה תכנונית, כלכלית, חוזית, ועירונית ובאתגרים שונים שאינם קיימים בבניה על קרקע פנויה, בייחוד בתכניות פינוי בינוי, שהן הצורה האגרסיבית, המורכבת והיקרה .ביותר להתחדשות עירונית כפי שציין מבקר המדינה בדוח שפורסם בשנת2011 , התחדשות עירונית היא תהליך מורכב שקשה ליישמו, שכן הוא אינו ודאי, קשה לתכננו במפורט, ועליו להתאים לצרכים ולרצונות של התושבים ושל כלל רשויות השלטון גם יחד. כמו כן קשה לחזות כיצד יסתיים התהליך ואילו בעיות חדשות הוא עלול לעורר. למשל, אין לדעת אם התכנית המפורטת החדשה תאושר ואם בעלי הזכויות במקרקעין שבמתחם יהיו מעוניינים ליישמה; ואין לדעת גם כיצד יסתגלו התושבים הוותיקים לסביבה החדשה שתיווצר. 12 התחדשות עירונית :היא תהליך המתרחש בין שלשה "שחקנים", שהיחס בניהם אינו סימטרי בעלי הדירות /בעלי ;הזכויות במקרקעין, שהסכמתם לתהליך חיונית היזם ;, שמתכנן ומבצע את הפרויקט ורשויות השלטון (גופי המשלה והרשות המקומית), האחראים על אישור התכנית וקביעת זכויות הבניה בה, הכרזה על מתחם פינוי בינוי , פיתוח הולם .של תשתיות, מבני ציבור ושירותים עירוניים, ועוד בעלי הדירות נמצאים בעמדת נחיתות במערכת יחסי כוחות זו בשל כמה סיבות מבניות , ובהן, בעיית ההתארגנות והפעולה המשותפת הנדרשת מהם כדי לפעול מול היזם והרשויות תוך קיומם של מגוון אינטרסים ומתחים בין בעלי הדירות במתחם ; ,מורכבותו הייחודית של פרויקט פינוי בינוי והצורך ב ידע מקצועי בהיבטים השונים של הפרויקט– תכנוני, כלכלי, משפטי, שמאי, קנייני– כדי להבין את ההליך עצמו, את אפשרויות הפעולה שלהם ו את 8 תמ"א38 היא תכנית מתאר ארצית לחיזוק מב ,נים קיימים בפני רעידות אדמה. בעוד התכנית נוסדה כדי לחזק מבנים בפני רעידות אדמה היא הפכה ברבות השנים לאחד הכלים לתוספת יח"ד בתוך העיר ובעיקר באזורי ביקוש. התכנית קיבלה תוקף ביום18 במאי2005 , וביום5 בנובמבר2019 החליטה המועצה הארצית לתכנון ובניה כי תוקפה של תמ"א38 יסתיים ביום1 באוקטובר2022 ,. ראו: מנהל התכנון תמ"א 38 - חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה :, תאריך עדכון11 באוגוסט2020 . תכנית או מיזם לפינוי בינוי מיועדים תכנית המיועדת לפינוי לשם ב ינוי או עיבוי בניה, כלומר, הריסת מבנה קיים לטובת בנית מבנה אחר :במקומו. ראו 9 המועצה הלאומית ,לכלכלה דוח הוועדה לקידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ופיתוח המרחב העירונ י , 2015 . 10 נציין כי קיימות גישות מרחיבות יותר, המתייחסות גם להיבטים נוספים של תכנון ועירוניות אותם יש לקדם במסגרת פרויקטים להתחדשות :עירונית, אך לא ברור מהי השפעתן בפועל על התכנון בתחום. ראו למשל ,מנהל התכנון מדריך מנהל התכנון להתחדשות עירונית , פברואר2019 . 11 :ראו ,מנהל התכנון מדריך מנהל התכנון להתחדשות עירונית , פברואר2019 . 12 מבקר המדינה, דוח שנתי61 ,ב התחדשות עירונית באמצעות פינוי-בינוי ועיבוי הבניה , 2011 ', עמ671 . סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק הת כנית הכלכלית | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm זכויותיהם; 13 משאבים מצומצמים להתנה לות עצמאית בתחום ותלות ביזם וברשויות בעניינים רבים; חוסר ודאות י בה בטים שונים, וסיכון כלכלי ניכר; והאפשרות הקיימת בחוק לכפות עליהם עסקת פינוי בינוי בהסכמת רוב בעלי .הדירות האחרים, או להפעיל עליהם לחץ באמצעות איום בכפיית הסכם תהליך התחדשות עירונית כולל פעולה מורכבת בכמה מישורים– רגולטורי, תכנוני, קנייני-חוזי, וכלכלי – שביניהם .ממשקים ויחסי גומלין מורכבים, ולעיתים מתחים וסתירות  במישור הרגולטורי , קבלת הטבות המס, התכנון והרגולציה שמציעה הממשלה לתמרוץ פרויקטים של פינוי בינוי מותנית בביצוע הליך רגולטורי שעיקרו ה כרזה על מתחם כמתחם פינוי בינוי (או קבלת החלטה מקדמית על הכרזה במסלול מיסוי), או הוצאת היתר מתוקף תמ"א38 .  במישור התכנוני , התחדשות עירונית מחייבת גיבוש תכנית מפורטת (או בקשה להיתר בניה במסגרת תמ"א 38 ) שתקבע, בין היתר, את מסגרת זכויות הבניה שיכולים בעלי הקרק ע או יזם לנצל על מנת לממש פרויקט התחדשות עירונית. עניין זה עשוי ליצור אי וודאות תכנוני וכלכלי, בעיקר בתכניות פינוי בינוי, שכן הסכמת בעלי הדירות נדרשת לפני אישור התכנית, ואילו רק לאחר אישורה ניתן לדעת מהן התמורות שאושרו לבעלי .הדירות וליזם  המישור הקנייני-וזי ח נוגע לזכויות הקניין של בעלי הדירות במתחם המיועד להתחדשות, ולאופן העברתן ליזם כחלק מעסקת התחדשות עירונית. זכויות הקניין מקנות את זכות ההחזקה, השימוש והניצול במקרקעין בכפוף לדין ולהסכם, וכן הגנה מפני פגיעה של רשות או אדם באותם מקרקעין. לפיכך, לא ניתן לממ ש תכנית התחדשות עירונית בלי הסכמות חוזיות עם בעלי המקרקעין, ולהיפך - הסכמות בין בעלי מקרקעין ליזם בדבר מיזם התחדשות עירונית לא יתממשו ללא זכויות תכנוניות ,מאושרות בתכנית סטטוטורית מפורטת. עם זאת החקיקה הנוגעת לאפשרות כפיית הסכם על בעל דירה מתנגד, והאיום שב סנקציה משפטית כזו מצמצמים את זכות הקניין ו החופש החוזי לבעלי הדירות ב.עסקאות אלו14  במישור הכלכלי , מדובר במערכת הסכמית המהווה מעין "עסקת קומבינציה", כלומר, שבניגוד לעסקת מכר רגילה, ככלל, לא מועברים במסגרתה כספים בין הקונה למוכר תמורת הדירה, אלא בעלי הזכויות במקרקעין מקנים את זכויות הקניין וזכויות הבנייה שבבעלותם ליזם (כולל זכויות הבניה העתידיות שיאושרו בתכנית על המקרקעין שבבעלותם), בתמורה לתכנון וביצוע הפרויקט על ידי היזם. במסגרת זו הם אמורים לקבל דירה חדשה ומוגדלת בבניין חדש (או מחודש), תוך השתת העלויות הכרו כות בכך על היזם. היזם מקבל בתמורה את הדירות החדשות, הצפויות להבנות במסגרת הפרויקט. 15 עסקה זו מהווה התקשרות כלכלית משמעותית בחייו של בעל הדירה שבמרכזה הנכס היקר ביותר שלו, שמידת אי הוודאות בה גבוהה בהיבטים שונים (תכנוני, כלכלי, קהילתי, חברתי ועוד), מועד מימו שה אינו ידוע מראש אך צפוי להימשך שנים רבות , והסיכון הכלכלי בה גדול: אם היזם נקלע לקשיים או אם מתקיימות נסיבות אחרות שבהן נוצרת 13 רבינוביץ2020 ,אתגרים בייצוג משפטי של בעלי דירות בהתחדשות עירונית , מרכז הגר , ינואר2020 . 14 .שם 15 .שם סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מניעה למסור את החזקה בדירה, הוא עלול לאבד את דירתו הקיימת ולא לזכות ב .דירה חדשה תחתיה למרות הסיכון הגבוה שבעסקאות אלו, לא ברור הא ם חוק המכר, 16 המיועד להגן על השקעת רוכשי דירות חדשות, חל על עסקאות אלו, בשל היות ן עסקאות קומבינציה ולא עסקאות רגילות (ולכן ההגדרות הרגילות של "מוכר" ו"קונה" אינן רלוונטיות לגביהן). במהלך השנים האחרונות הונחו על שולחן הכנסת כמה הצעות חוק כדי לכלול עסקאות התח.דשות עירונית בחוק המכר, אך הן לא קודמו17 1.2 פעילות הממשלה לקידום התחדשות עירונית ויעדי התכנית האסטרטגית לדיור2040 בשני העשורים האחרונים פעלו ממשלות ישראל לקידום התחדשות עירונית ולהשגת מטרותיה הלאומיות באמצעות החלטות ממשלה; 18 אישור תכניות מתאר ארציות 'מס35 , ובה הוראות לעניין "חידוש עירוני", וכן תכניות מתאר מחוזיות ומקומיות; 19 חקיקה לקביעת מסלולי התחדשות עירונית ;והסדרתה20 הקמתה של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית , המרכזת ומובילה את הפעילות הממשלתית בתחום, והקמתן של מנהלות עירוניות להתחדשות עירונית המקדמות את הנ ושא ;בתחומי הרשויות המקומיות21 פרסום התכנית האסטרטגית לדיור2040 , הקובעת יעדים ;שאפתניים לאישור יח"ד, בין היתר, בתכניות התחדשות עירונית לכל מחוז22 וקידום תכניות פינוי .)בינוי במסגרת תכנון מואץ למגורים בוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל23 התכנית האסטרטג ית לדיור לשנת2040 , שאושרה ב החלטת ממשלה מספר 2457 ממרס2017 , קובעת יעדי ם לתכנון מפורט )של יחידות דיור (להלן: יח"ד עד שנת2040 במטרה ליצור את המלאי התכנוני הנדרש לצרכים העתידיים של האוכלוסייה הגדלה במדינת ישראל. 24 התכנית קובעת כי היעד להיקף התכנון המפורט 16 חוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות), תשל"ה- 1974 17 :ראו למשל הצעת חוק המכר (דירות) (הבטחת ה שקעות של רוכשי דירות) (תיקון- התחדשות עירונית), התש"ף- 2020 /(פ602/23 ). 18 ,למשל הממשלה ה- 33 , החלטה376 /(דר12 ) בנושא קידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ופיתוח המרחב העירוני , 12 ביוני013 2 ; הממשלה ה- 34 ', החלטה מס2457 /, דר131 , בנושא תכנית אסטרטגית לדיור , 2 במרס2017 , לוח3 : יעדים לתקופה2030 - 2017 ולתקופת המשך ;הממשלה ה- 36 , החלטה203 בנושא עידוד הליכי התחדשות עירונית , 1 באוגוסט2021 . 19 ,ראו: מנהל התכנון תמ"א35 '(תכנית מתאר משולבת לבניה, לפיתוח ולשימור מס35 ,) הוראות התכנית– נוסח משולב , 2016 ;סעיף המטרות של תכנית מתאר מחוזית למחוז תל אביב (תמ"מ5) סעיף מטרות הת כנון של תכנית מתאר מחוזית למחוז חיפה (תמ"מ6 ) תכנית מתאר מקומית לתל אביב־יפו /(תא5000 .) 20 ,חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית התשע"ו- 2016 ;חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), תשכ"ג- 1963 ;חוק התכנון והבניה '(תיקון מס87) התשס"ח- 2008 ;חוק פינוי ובינוי (עידוד מיזמי פינוי ובינוי), התשס"ו- 2006 . 21 יש כיום29 ,מנהלות עירוניות להתחדשות עירונית26 מהן פועלות במימון הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, ושלוש מ .הן חיצוניות ,ראו: הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית מנהלות עירוניות להתחדשות עירונית :. כניסה27 באפריל2021 . 22 חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע"ו- 2016 . 23 'חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה) (תיקון מס4), התשע"ז- 7 201 , סעיף3. 24 הממשלה ה- 34 ', החלטה מס2457 /, דר131 , בנושא תכנית אסטרטגית לדיור , 2 במרס2017 ,. צוות הדיור של המועצה הלאומית לכלכלה שעל עבודתו מבוססת התכנית האסטרטגית לדיור, גיבש הערכה בד בר גידול האוכלוסייה וצרכי הדיור העתידיים על סמך אומדן התוספת (נטו) הצפויה של משקי הבית בישראל בשנים2017 – 2040 . אומדן זה מבוסס על מודל דמוגרפי-כלכלי ,הבוחן את השינויים החזויים בהרכב האוכלוסייה בכל הארץ, אך הוא אינו כולל ניתוח מאפייני האזורים או המחוזות השונ ים. דוח המועצה הלאומית לכלכלה הגדיר את אופן הפיזור הגאוגרפי של יעדי הדיור למחוזות השונים על בסיס פיזור הבינוי בפועל בעשור האחרון , ולא לפי הפיזור הקבוע בתמ"א35 . בשני העשורים האחרונים פעלה הממשלה לקידום התחדשות עירונית בכמה דרכ ,ים ובהן ,החלטות ממשלה חקיקה, הקמת הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית וקביעת יעדים .לתחום סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הנד רש בשנים2017 – 2040 הוא כ- 2.6 מיליון יח"ד בכל הארץ כדי לבנות בפועל בתקופה זו לפחות1.5 מיליון דירות חדשות, וכי " ללא התחדשות עירונית בהיקפים גדולים יותר משמעותית נעמוד בפני קטסטרופה תכנונית של אזילת השטחים הפתוחי ם המיועדים לבינוי במרכז האר ץ" .)(ההדגשה במקור25 ,לכן נקבע בתכנית יעד הנמדד ב שיעור של יח"ד ב תכניות התחדשות עירונית מפורטות, 26 מתוך תוספת הדירות הקבועה ביעדים , שיעור :שעולה בהדרגה20% מהיעד לשנים2017 – 2020 , שהם 83,200 ;יח"ד בהתחדשות עירונית בשנים אלו25% מהיעד לשנים2021 – 2025 , שהם130 אלף יח"ד בשנים אלו ; ו- 35% מהיעד לשנים2026 – 2030, שהם כ- 183 אלף יח"ד בשנים אלו (תרשים1) . לשנים2030 – 2040 טרם נקבעו יעדי התחדשות עירונית. נציין כי היעדים מפורטים לפי מחוז לכל תקופה, כמוצג בתרשים 2. מדיניות הממשלה בתחום מיושמת באמצעות המסלולים .שקבעה הממשלה לכך קיימים כיום ש לושה מסלולי התחדשות עירונית מרכזיים ,: מסלול רשויות מקומיות מסלול מיסוי (יזמים) ותמ"א38 , שבכל אחד מהם ניתן לקדם חיזוק ומיגון מבנים או פינוי בינוי. בעוד ש במסלולי ,הרשויות והיזמים נדרשת הכנת תכנית החלה על מתחם תמ"א38 היא תכנית מתאר ארצית שמאפשרת להוציא מתוק פה היתרי בניה למיגון חיזוק ותוספת יח"ד או להריסה ובניה מחדש תוך תוספת יח"ד, זאת, ללא תכנית מפורטת., וברמת הבניין הבודד בלבד המשותף לכולם הוא הסתמכות המדינה על השוק הפרטי ליישום מדיניותה בתחום ההתחדשות העירונית, באמצעות מתן הטבות בתחומי המס, רגולציה והתכנון , ומתן זכויות :ראו ,משרד ראש הממשלה, המועצה הלאומית לכלכלה התכנית האסטרטגית לדיור לשנים2040 - 2017 , עופר רז דרור ונועם קוסט, מאי 2017 . 25 ,משרד ראש הממשלה, המועצה הלאומית לכלכלה התכנית האסטרטגית לדיור לשנים2040 - 2017 , עופר רז דרור ונועם קוסט, מאי2017 , 'עמ24 . 26 נציין כי הגדרת התחדשות עירונית בתכנית האסטרטגית לדיור כוללת תכניות פינוי בינוי לסוגיהן, פרויקטים של תמ"א38 לסוגיהם, ותכניות בינוי בשטחים פנויים בעיר (אינפיל infill ). עם זאת, הנתונים הנאספים על ידי הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית אינם כוללים אינפיל ולכן הציע ה המועצה הלאומית לכלכלה לקבוע יעדים רק ליח"ד בתכניות פינוי בינוי. נציין כי היעדים אינם כוללים תוספת יח"ד שניתנות במה לך הנפקת היתר הבניה מתוקף הקלות. 83,200 130,000 182,700 20% 25% 35% 0% 10% 20% 30% 40% - 50,000 100,000 150,000 200,000 2017-2020 2021-2025 2026-2030 תרשים1 :יעדי הממשלה לאישור יח" ד תוספתיות בתכניות התחדשות עירונית , 2017-2030 יעד אישור יח"ד בהתחדשות עירונית לתקופה יעד אישור יח"ד בהתחדשות עירונית מתוך היעד השנתי 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% צפון חיפה ירושליםתל אביב מרכז דרום : אשקלון דרום : באר שבע תרשים2 :יעדי הממשלה לאישור יח" ד בהתחדשות עירונית ,לפי תקופה , 2017-2030 2017-2020 2021-2025 2026-2030 סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,בניה נוספות27 כדי ליצ ו ר תמריץ כלכלי ליזמים ובעלי הדירות לקדם פרויקטים של מיגון וחיזוק מבנים או של פינוי בינוי. 28 נציין כי בשלהי שנת2019 החליטה המועצה הארצית לתכנון ובניה על סיום תמ"א38 ב אוקטובר 2022 , ,וזאת בין היתר בשל הכשלים שנתגלו בה, ובהם אי עמידתה במטרתה העיקרית– חיזוק ומיגון מבנים בפריפריה– בשל הסתמכותה על כדאיות כלכלית שאינה קיימת באזורים בהם נחוץ מיגון וחיזוק מבנים. ,מאידך תמ"א38 הצליחה כתכנית לקידום תוספת יח"ד באזורי הביקוש, אך זאת ללא תכנון מפורט ,ובתוך כך , ללא מתן מענה בתשתיות ומ בני ציבור לתוספת יח"ד, והיעדר תכנון מרחבי לתוספת זו. 29 נציין עוד כי פורסם תזכיר חוק המציע תכנית.חליפית, אך הצעת החוק טרם הונחה על שולחן הכנסת30 מידת העמידה ביעדי הממשלה באשר למידת העמידה ביעדי התכנית האסטרטגית לדיור, בתכנון יח"ד בהתחדשות עירונית, לא עלה בי דינו לקבל נתונים בנושא ממנהל התכנון, אך לפי נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות ,עירונית בשנים2017 – 2020 אושרו כ- 73 ,אלף יח"ד תוספתיות בתכניות התחדשות עירונית ובכך הושגו89% מיעדי התכנון בהתחדשות עירונית לשנים2017 – 2020 . יודגש כי נתונים אלו אינם כוללים תכניות בי( נוי על שטחים פנויים בתוך העירinfill ), למרות שהן נכללות בהגדרת יעדי .ההתחדשות העירונית בתכנית האסטרטגית לדיור, אך לא מרוכזים לגביהן נתונים באשר ,להנפקת היתרי בניה לפרויקטים בהתחדשות עירונית בשנים אלו ניתנו היתרי בניה לכ- 56 ,אלף יח"ד במיזמי התחדשות עירונית ובכך הושגו היעדים לשנים אלו ואף% 55 מעבר להם. 31 ,לפי דוח המעקב של המועצה הלאומית לכלכלה אחר יישום התכנית האסטרטגית לדיור יעדי התכנון להתחדשות עירונית בפריפריה לא הושגו : במחוז צפון לא תוכננו כלל דירות בתכניות פינוי–בינוי, וכ- 2% בלבד מיח"ד שאושרו במחוז חיפה ובמחוז דרום היו יח"ד תוספתיות בתכניות פינוי בינוי (לעומת יעד של כ- % 20 .) 32 2 . מגמות בהתחדשות עירונית להלן יוצגו נתונים רב- שנתיים בנוגע למגמות בהתחדשות עירונית בישראל בשנים האחרונות. בתחילה יובאו נתונים בדבר התחלות בניה בפועל של יח"ד במיזמי התחדשות עירונית, לא חר מכן נתונים מתחום הרישוי בדבר היתרי בניה 27 לפירוט ההטבות הממ :שלתיות בכל מסלול ראו ,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית דוח התחדשות עירונית לשנת2019, אפריל 2020 ; מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,ג פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי , 2016 . 28 ,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית דוח התחדשות עירונית לשנת2019 ,אפריל 2020 . 29 'המועצה הארצית לתכנון ובניה, ישיבה מס634 מיום5 בנובמבר2019 , החלטה9 בנוש א תמ"א/ 38 : תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה ;הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, דוח התחדשות עי רונית2020 , אפריל2021 ', עמ55 - 54 . 30 ,משרד המשפטים 'תזכיר חוק התכנון והבנייה (תיקון מס128), התשפ"א– 2020 , נובמבר2020 . 31 ,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית דוח התחדשות עירונית2020 , אפריל2021 ', עמ21 . 32 ,משרד ראש הממשלה, המועצה הלאומית לכלכלה התכנית האסטרטגית לדיור2040 – דוח מעקב , דצמבר2020, עמ ' 32 , 36 . בשנים2017 – 2020 אושרו כ- 73 אלף יח"ד תוספתיות בתכניות התחדשות עירונית, ובכך הושגו 89% מיעדי התכנון בהתחדשות עירונית לשנים2017 – 2020 . יעדי התכנון להתחדשות בפריפריה לא הו שגו בשנים אלו ניתנו היתרי בניה לכ- 56 אלף יח"ד במיזמי ,התחדשות עירונית ובכך הושגו היעדים לשנים אלו ואף55% מעבר להם סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ליח"ד במיזמי התחדשות עירונית, ונתונים מתחום התכנון בדבר יחידות דיור בתכניות פינוי- בינוי מאושרות. לבסוף .יובאו נתונים בדבר עמידה ביעדי התכנית האסטרטגית לדיור 2.1 משך כולל של ייזום תכנון וביצוע פרויקט פינ ו י בינוי ל א עלה בידינו לקבל נתונים על כל שלבי הליך תכנון וביצוע פרויקטים של פינוי בינוי, בשל חוסר בנתונים כ אל ו, אך לפי הערכות ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית שהועברו לבקשתינו, עולה כי משך פרויקט פינוי בינוי מתחילתו ועד סופו הוא10-15 שנים כיום . נתוני משך התכנון והרי,שוי קיימים בידי הרשות ,ויוצגו להלן ולכן עיקר הצורך בהערכות הוא בנוגע להליך הקדם סטטוטורי, ו לביצוע עצמו לאחר קבלת היתר הבניה. להלן מוצגות הערכות :הרשות למשך השלבים השונים33 2.2 התחלות בניה לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנים האחרונות גדל חלקה של בניית דירות במסגרת מיזמי התחדשות עירונית מסך התחלות הבניה בשיעור ניכר: מכ- 13% בשנת2014, לכ- 20% בשנת2020 (תרשים3) . בשנים2014- 2020 גדל מספר יח"ד שבנייתן החלה ב מיזמי התחדשות עירונית בכ- % 73 . 34 בשנים אלו הוחל בבנייתן של כ- 63 ,אלף יח"ד במיזמי התחדשות עירונית שונים כשני שלישים מהן במסגרת תמ"א38 (עיבוי וחיזוק, או הריסה .)ובניה מחדש35 בתרשים שלהלן מוצגים נתוני לגבי שלושה סוגים של התחלות בניה: דירות חדשות בבניינים חדשים (לא כולל בניינים חדשים שנבנו במסגרת פינוי- בינוי או תמ"א38 ); דירות חדשות בבניינים שנבנו מחדש (במסלול פינוי- בינוי או תמ"א38 (2 )); ודירות שנוספו לבניינים קיימים (במסגרת עיבוי וחיזוק במסגרת בתמ"א38 (1 ) או )במסלולים האחרים). השיעור המתאר את משקל ההתחדשות העירונית הוא מתוך סך כל יחידות הדיור (להלן: יח"ד .שבנייתן החלה באותה השנה 33 סמנכ"לית הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ,, מכתב מענה לבקשת מידע14 באוקטובר2020 . 34 נציין כי בנתוני הלמ"ס בהתחלות בניה של יח"ד בהתחדשות עירונית, נכללות גם יח"ד שהיו בנויות ונהרסו לטובת בניה מחדש, וגם יח"ד .תוספתיות, ללא הבחנה בניהן 35 למ"ס, לוח5: דירות שהוחל בבנייתן לאחר הריסה ובנייה מחדש של בניין, ותוספת דירות לבניינים קיימים :. ראו התחלות וגמר בנייה התנעה: בדיקה תכנונית ראשונית וארגון ראשוני של בעלי הדירות 2 שנים הוצאת היתר בניה ו השלמת כל ה הליכים הנדרשים להריסת הבניין הראשון ולהתחלת ב נייה 3 שנים הליך תכנון סטטוטורי 2-4 שנים תהליך התכנון בוועדה המקומית לתכנון ובנייה והגעה להסכמות עם הרשות המקומית 3 שנים הריסה, בניה ואכלוס 3-4שנים 10-15 שנים סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.3 רישוי באשר להנפקת היתרי בניה למיזמי התחדשות עירונית, לפי נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, בשנים2010-2020 ניתנו היתרי בניה לכמאה אלף יח"ד במיזמי התחדשות עירונית, רובן המכריע במסגרת תמ"א38 ( לסוגיה82% ), ומיעוטן במסגרת תכניות ( פינוי בינוי% 18 ) (תרשים4). 36 באשר למגמות לאורך זמן במתן היתרי בניה לדירות בהתחדשות עירונית, מנתוני הרשות עולה כי בשנים2010 – 2020 גדל מספר היתרי הבניה שניתנו למיזמי התחדשות עירונית בשיעור שנתי ממוצע של כ- % 130, זאת, למרות ירידה של כ- 25% במספר יח"ד להן ניתנו היתרים בין שנת2019 לשנת2020, בשל השפעת מגפת ה קורונה על הליכי הרישוי .כ- 82% מיח"ד בהיתרי בניה שניתנו בשנים אלו הן במסגרת תמ"א38 לסוגיה, והיתר, כ- 18% במסגרת מיזמי פינוי בינוי (תרשים5 .) 37 נזכיר כי תמ"א38 מאפשרת להוציא היתרי בניה לחיזוק מבנים או הריסה ובניה מחדש, ללא הליך תכנון מפורט, ולכן מדובר בהליך שונה באופן מהותי מתכנית פינוי בינוי או תכנית חיזוק. בעוד בהליך זה הונפקו היתרי בניה ליח"ד רבות בהליך מקוצר שמתאפשר מתוקף התמ"א, לא ניתן במסגרתה מענה בתשתיות ובמבני ציבור לגידול בציפוף שנוצר בשל הבניה. מאחר והנתונים אינם כוללים מידע על תשתיות ומבני ציבור, ל א ניתן להציג את היקף הבעיות שנוצרו 36 ,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית דוח התחדשות עירונית2020 , אפריל2021 ', עמ27 . 37 .שם 41,693 46,109 48,148 44,721 41,848 40,460 41,241 4,033 4,856 5,564 5,621 6,906 7,142 6,761 1,972 2,747 2,825 3,836 3,886 3,698 3,598 13% 14% 15% 17% 21% 21% 20% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 תרשים3 :התחלות בניה של יח"ד לפי סוג בניה , 2014-2020 דירות חדשות בבניינים חדשים דירות חדשות בבניינים שנבנו מחדש דירות שנוספו לבניינים קיימים משקל התחדשות עירונית פינוי בינוי 17,777 18% תמ" א38 80,872 82% תרשים4 :היתרי בניה ליח" ד במיזמי התחדשות עירונית, לפי סוג2010-2020 98,649 - 5,000 10,000 15,000 תרשים5 :התרי בניה ליח"ד במיזמי התחדשות עירונית , לפי שנה וסוג מיזם , 2010-2020 פינוי בינוי תמ" א38 סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בשל בניה באופן זה, אך מהחלטת המועצה הארצית לתכנון ובניה לסיום התמ"א עולה כי מדובר בפגיעה תכנונית .משמעותית 2.4 תכנון בשנים האחרונות גדל בהתמדה מספר יח"ד שאושרו בתכניות פינוי בינוי (ללא תמ"א38 )כמובן . לפי נתוני הרשות, בשנים2002-2020 אושרו במוסדות התכנון235 תכניות פינוי בינוי במסלולים השונים, ובהן116 אלף יח"ד (ללא תמ"א38 .) 38 כ- % 76 ( מהן88 אלף יח"ד) הן .תוספתיות בשנים2010 – 2020 גדל מספר יח"ד שאושרו במסגרת תכניות פינוי בינוי בשיעור ממוצע של130% בשנה (תרשים6). כפי שעולה מהתר ,שים עיקר הגידול התרחש בשנים2017 – 2019 . נציין כי שיעור ( ניכר46%) מיח"ד התוספתיות שאושרו בתכניות פינ ו י בינוי בשנים2020 - 2018 .הן בתכניות שאושרו בותמ"ל39 מפילוח יח"ד שאושרו בתכניות פינוי בינוי לפי מחוז עולה כי כ- 42% מיח"ד התוספתיות שאושרו בתכניות פינוי בינו י הן במחוז מרכז, כ- 28% ,במחוז תל אביב11% ,במחוז חיפה11% במחוז ירושלים, כ- 7% ,במחוז דרום ופחות מאחוז ביהודה ושומרון ובמחוז צפון (תרשים7 .) ,כלומר שרובן המכריע של יח"ד שאושרו בתכניות פינוי בינוי הן באזורי הביקוש( 70% ,)קרי ,מחוזות תל אביב ומרכז,. לעומת זאת במחוזות חיפה ירושלים ודרום אושרו מעט יח"ד בתכניות כאלו, ובמחוז צפון אושרו יח"ד ספורות בתכניות פינוי בינוי. נתונים אלו מתיישבים עם מרכזיותו של השיקול הכלכלי בקידום תכניות פינוי בינוי כיום בישראל , שכן עיקר התכניות הן באזורים בהם ערך הקרקע גבוה, ולכן ניתן לק דם יותר פרויקטים שיהיו כדאיים מבחינה כלכלית ליזם. מצד אחד, מצב זה מאפשר תוספת יח"ד נחוצות באזורי הביקוש, אזור בו קיימת נדירות יחסית של הקרקע, אך מצד שני, נגזר מכך 38 נציין כי אין בנתוני הרשות מידע על תכניות שנדחו, או על מתחמים שלהערכת הרשות הם אינם ברי מימוש, ולכן לא מוצגים נתונים על :דחיית תכניות או על מתחמים שנגרעו מהנתונים. ראו הרשות הממשלתית להתחדשות עיר ,ונית דוח התחדשות עירונית2020 , אפריל 2021 , הערה1 'בעמ20 " :בשנת 2020 נערך טיוב נתונים רטרואקטיבי ,לרבות גריעת מתח מים שאינם בני מימוש ממצבת המתחמים." 39 ,מתן שחק)מגמות וסוגיות בפעילות הועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל , מסמך מרכז המחקר והמ ,ידע של הכנסת29 ביולי 2021 10,888 9,177 367 465 6,062 9,832 10,236 24,812 36,928 צפון יהודה ושומרון דרום ירושלים חיפה תל אביב מרכז תרשים7 :יח"ד שאושרו בתכניות פינוי בינוי , לפי מחוז בפילוח ליח"ד קיימות ותוספתיות , 2020 יח"ד קיימות יח" ד תוספתיות 5,342 6,112 236 958 2,564 2,403 2,457 2,855 1,490 1,534 2,643 1,686 1,746 4,868 6,484 5,984 8,197 21,378 20,111 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 תרשים6 :יח" ד קיימות ותוספתיות בתכניות פינוי בינוי שאושרו ,לפי שנת אישור , 2002-2020 יח"ד קיימות יח"ד תוספתיות סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מיעוט תכניות התחדשות עירונית בפריפריה, בה התחדשות עירונית נדרשת כדי להתמודד עם מבנים ישנים ו.מוזנחים באשר לשטחי מסחר ותעסוקה בתכניות פינוי בינוי, לא עלה בידינו לקבל מהרשות נתונים מפורטים בנושא לפי תכנית , אך הועבר לידינו נתון אגרגטיבי חלקי. ב- 40 תכניות פינוי בינוי שאושרו, כ- 91% משטח התכניות הוא ,בייעוד מגורים5% ,מיועד לתעסוקה3% למסחר וכ- % 1 לתייר ות (תרשים8). 40 2.5 משך אישור ורישוי תכניות פינוי בינוי לפי נתוני הרשות (הנתונים חלקיים ולא לכל התכניות ,)בסטאטוס המתאים יש נתונים בנושא משך הליך תכנון ממוצע הוא כשלוש שנים, ומשך הליך רישוי ממוצע הוא כארבע שנים , ובסך הכול, כשבע שנים . משך הליכי התכנון והרישוי הצטמצם בשנים האחרונות , כפי שניתן לראות בתרשים9 , מממוצע של7 – 15 שנה בשנים2002-2013 , לשבע שנים בממוצע בשנים2014 – 2015, והגיע לכ- 3 – 4 ש( נים בשנים האחרונות2016-2020 .) נציין כי נציין כי בכל עמודה מוצגים נתוניהן של תכניות שאושרו באותה השנה ולא של תכניות שהליך התכנון שלהן החל באותה השנה. לפי נתונים בסיסיים אלו, העוסקים בהספק תכנון, רישוי וביצוע של יח"ד בלבד, ניתן לראות כי תחום ההתחדשות ,העירונית נמצא בתנופה חסרת תקדים, הן בתכנון, הן ברישוי והן בביצוע. נוסף על כך בעשרים השנים האחרונות הצטמצם משך התכנון והרישוי .של תכניות פינוי בינוי ביותר מחצי 40 ,מנהל תחום פיתוח ידע וכלכלה ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית, קובץ נתונים שהועבר בדוא"ל24 ביוני 2021 . 1 2 2.2 2.8 3.0 2.8 5.2 3.5 2.6 2.9 3.3 6.8 4.1 4.5 2.0 2.1 2.1 1.8 2.0 13 8 9.6 7.4 7.8 5.5 3.7 7.0 6.5 4.3 3.3 4.8 2.7 2.7 1.6 2.0 1.5 1.4 0.8 - 2 4 6 8 10 12 14 16 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 תרשים9 :משך הליכי תכנון ורישוי בשנים ,לפי שנת אישור התכנית , 2002-2020 ממוצע משך הליך תכנון בשנים ממוצע משך הליך רישוי בשנים תיירות , 1%מסחר , 3% תעסוקה , 5% מגורים , 91% תרשים8 :שיעור שטחים לפי ייעוד ב- 40 תכניות פינוי בינוי שאושרו סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.6 סטאטוס תכנוני של תכניות שטרם אושרו לפי נתוני הרשות, נכון לסוף שנת2020 , היו277 תכניות בשלבי תכנון ראשוני41 או בהליך תכנון סטטוטורי, ובהן כ- 136 אלף יח"ד תוספתיות. כפי שניתן לראות בתרשים10 , כ- 218 תכניות פינוי בינוי נמצאות בתכנון ראשוני, כלומר שטרם החלו את הליך התכנון הסטטוטורי, ובהן כ- 36 אלף יח"ד קיימות, ומוצעת בהן תוספת של כ- 113 אלך יח"ד .תוספתיות59 תכניות נמצאות בשלבים שונים של הליך התכנון הסטטוטורי, ובהן כ- 7,000 יח"ד קיימות, ומוצעת בהן תוספת של כ- 22 .אלף יח"ד42 2.7 חסמים ב תכניות פינוי בינוי ,בתכניות פינוי בינוי עשויים להיות חסמים רבים בתחומים שונים, ובהם, חסמי תשתית, תחבורה ותחבורה ציבורית תכנון, כלכלה, יחסי יזם-רשויות, יחסי יזם- בעלי דירות, אי הסכמה בין בעלי הדירות השונים, ועוד. נתונים ומידע אודות החסמים השונים אינם מרוכזי ם כיום בידי גופי הממשלה, בין היתר, מפני שביצוע הפרויקטים נעשה על ידי יזמים ,בשוק הפרטי ולפיכך ,נתונים כאלו ,אם ישנם פזורים בין היזמים ו הרשויות המקומיות השונות. בדוח השנתי לשנת2020 פרסמה הרשות להתחדשות עירונית נתונים כלליים על חסמים ב- 55 מתחמים שבהם אושרו תכניות פינוי בינוי (תרשים11 ) . הרשות אספה הנתונים את באמצעות חברת בקרה פרטית שסייעה בכך. כאמור הנתונים אינם מפורטים מספיק והקטגוריות אינן מוגדרות בצורה מספקת, אך ניתן .לקבל מהם התרשמות כללית לפי הסקר בשלושה מתחמים התעכב הליך ההיתר בשל היעדר הסכמה של בעלי ה( נכסים במתחם5% מהמתחמים שבהם יש חסמי מימוש). נתון 41 בתכניות פינוי בינוי מתקיים בדרך כלל הליך של תכנון ראשוני ותיאום אל מול מהנדס הרשות המקומית ולעיתים גם הוועדהה מחוזית, ורק .לאחר מכן מוגשת התכנית למוסד תכנון להליך תכנון סטטוטורי 42 ,מנהל תחום פיתוח ידע וכלכלה ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית, קובץ נתונים שהועבר בדוא"ל19 במאי 2021 . 5 5 2 2 2 2 5 4 3 2 6 2 2 3 3 2 2 4 התמשכות בתהליכי עיצוב התמשכות בתהליכי איחוד וחלוקה/תצ"ר עיכוב בחתימה על הסכם פיתוח תקצוב מבני ציבור היתרים מותנים בביצוע רכיב ציבורי שמתעכב מדיניות תכנון עירונית תמורות לצמודי קרקע/גן-גג העדר כדאיות כלכלית כדאיות כלכלית גבולית תמורות לבעלי הזכויות עיכוב /אי מתן פטור מהיטל השבחה רמ" י(בנושא שאינו קרקע משלימה) הקצאת קרקע משלימה מחלוקות בין בעלי הזכויות העדר הסכמה מצד בעלי הזכויות תלות בתכנית מקבילה תחבורה מספר יזמים פועלים במתחם הרשות המקומית כלכלי גופים ממשלתיים בעלי תכנוני הדירות יזמי ם תרשים11 :מתחמים בהם קיים חסם משמעותי ,לפי סוג חסם ואשכול חסם 6,807 36,182 22,495 113,104 בהליך תכנון סטטוטורי בתכנון ראשוני תרשים10 :יח" ד קיימות ותוספתיות בתכניות פינוי בינוי שטרם אושרו ,לפי סטאטוס תכנוני , 2020 יח"ד תוספתיות יח"ד קיימות סוגיות בהת חדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm "זה אינו מפרט את הטעמים והסיבות לאי ההסכמות, כלומר שלא ידוע אם הן נובעות מ"סרבנות כפי שמוגדרת בחוק או מסיבות אחרות , ולא ברור אם יש עוד חסמים במתחמים אלו (הדוח מציין כי יש מתחמים שבהם יותר מחסם אחד) . לעומת( זאת, הבדיקה העלתה למשל כי בארבעה מתחמים7% ) מימוש התכנית מתעכב ( בשל פעילותם של כמה יזמים במתחם; ארבעה מתחמים מתעכבים בשל העדר כדאיות כלכלית7% ); ושישה ( מתחמים מתעכבים בשל עיכוב או אי מתן פטור מהיטל השבחה% 10 .) 43 נציין כי נתונים אלו חלקיים וכלליים (אין התיי חסות למתחמים שבהם אין חסמים, אין פירוט של סיבות אי ההסכמה או של היקף אי ההסכמה וכדומה), ולא ניתן ללמוד מהם על תופעת אי ה הסכמה, היקפה, השלכותיה וסיבותיה. עם זאת, אלו הנתונים הרלוונטיים היחידים שעלה בידינו לקבל. 2.8 בעיית הנתונים ב תחום ההתחדשות העירונית בישראל בדומה לתחום התכנון והבניה בישראל בשנים האחרונות, גם נתוני התחדשות עירונית מתמקדים בהספק אישור/בניה של יח"ד, בהתאמה לאופן בו מוגדרים היעדים הממשלתיים בתכנית .האסטרטגית לדיור מדד זה ונתוני ההתחדשות העירונית בכלל מתמקדים בתכנון ובניה ,למגורים ו אינם עוסקים במר כיבים מהותיים של התחדשות עירונית, ,ובתוך כך בפיתוח מסחר ותעסוקה, בשיפור התכנון העירוני, בשיפור תשתיות או בפיתוח תשתיות ומבני ציבור בהלימה להיקפי הבינוי הגדולים בשל ה,ציפוף ,בפיתוח שירותי תחבורה ציבורית הולמים ,באיכות התכנון או בהשפעה של הפרויקטים שמקודמים.על השכונה, הקהילה, העיר והאזור ו כת צאה מכך, קשה לקבל תמונה מפורטת ומקיפה של נושא ההתחדשות העירונית כיום בישראל. בעיית ריכוז הנתונים בהתחדשות עירונית עלתה בדוח מבקר המדינה משנת2016 , אז טרם השלים משרד הבינוי והשיכון הקמת בסיס נתונים של תהליכי התחדשות עירוני ת . ולכן לא הייתה אפשרות ,לספק תמונה מהימנה על התפוקות של מסלולי ההתחדשות העירונית השונים או לבצע מעקב אפקטיבי אחר עמידה ביעדים הלאומיים , אפילו במונחים של מספר פרויקטים או יח"ד. 44 ,כיום הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית מרכזת נתוני תכנון ורישוי של תכניות פינוי בינ וי ומעדכנת אותם באופן שוטף , והנתונים המוצגים במסמך זה הם בעיקרם נתונים שהתקבלו מהרשות במענה לבקשת מידע . נציין כי הרשות פועלת לריכוז וטיוב הנתונים בתחום בשנים האחרונות, ובזכות כך קיימים כיום נתונים בנושא המאפשרים לקשר את נתוני התכניות עם נתוני הרישוי , ו להציג את ה ת פוקות של מסלולי ההתחדשות העירונית השונים. 45 עם זאת הנתונים הקיימים חסרים וחלקיים , אם ברצונינו להציג מיפוי של תחום ההתחדשות העירונית:  הנתונים אינם כוללים תכניות שנדחו, ומתחמים שנחשבים ברשות,כלא ניתנים למימוש46 דבר המעלה את השאלה כיצד ניתן למפות א ת המצב הקיים של התכניות בתחום, שהרי כל מיפוי המבוסס על נתוני הרשות 43 הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, דוח התחדשות עירונית2020 , אפריל2021 ', עמ42 . 44 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,ג פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי , 2016 ', עמ1246 . 45 :לבעיות המשמעותיות שהיות בתחום לפני כן ראו מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,ג פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי , 2016 ', עמ1246 . 46 ,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית דוח התחדשות עירונית2020 , אפריל2021 , הערה1 'בעמ20 . נתוני ההתחדשות העירונית בישראל מתמקדם בהספק אישור ובניה של יחידות דיור, ואינם עוסקים במרכיבים מהותיים נוספים של ההתחדשות העירונית. כתוצאה מכך קשה לקבל תמונה מקיפה של .הנושא כיום בישראל סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדש ות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אינו כולל את ה"כשלונות", ולכן בהגדרה מציג תמונה חלקית ומוטה. נוסף על כך, מקרים אלו של תכניות ,שנדחות ומתחמים שאינם ברי מימוש מספקים הזדמנות טובה לבחון את הסיבות לכך ו ניתן להפיק מהם ידע רב ע.ל בעיות, קשיים וחסמים, אך הדבר לא נעשה  ב אין נתונים מידע על הליכי מימוש לאחר הוצאת היתר בניה .)(תחילת בניה, סיום בניה, אכלוס  חסרים נתונים בפרמטרים שונים של התכניות ושל המתחם (לפני ואחרי תכנית פינוי בינוי), ובהם, צפיפות הבניה, גובהי הבניינים, הליכים קדם תכ נוניים, שטחי מסחר ותעסוקה בתכניות, מבני ציבור במבני מגו רים ב תחום ה תכניות, תקני החניה בתכניות, או .מתן הקלות בהיתרי בניה  חסרים,נתונים כלכליים ושמאיים על התכניות בו תוך כך עלויות הפרויקטים, התפלגות העלויות למרכיבים השונים (הריסה, בניה, תמורות לבעלי הדירות, ד יור חליפי לתקופת הפרויקט, וכדומה), שיעור הרווח היזמי שנקבע בתקן21 , שיעור הרווח היזמי בפועל, התמורות שהובטחו לבעלי הדירות והתמורות שניתנו להם ,בפועל ועוד .  נתוני הרשות עוסקים באופן בלעדי במספר יח"ד בתכניות אך אינם כוללים מידע כלשהו על תכניות התחדשות עירוני .ת שאינן כוללות יח"ד, למשל תכניות התחדשות של מרכזים מסחריים ומרכזי תעסוקה  ,לא היה בידי הרשות מידע בנושאים שונים הקשורים לרפורמה, ובהם ,שיעורי היטלי ההשבחה בפרויקטים הרכבי האוכלוסייה בפרויקטים, בעלים שגרים וכאלו שאינם גרים בדירות בבעלותם במתחמי פינוי בינוי , שיעור השוכרים במתחמים , שיעורי הסכמות לתכניות פינוי בינוי , סיבות לאי הסכמת דיירים, ועוד .  נציין כי פנינו גם למנהל התכנון בבקשת מידע מפורטת בעניין נתוני תכנון ורישוי של תכניות התחדשות עירונית, אך לאחר שהועבר קובץ נתונים בנושא לפני כשנה , נמסר כי הנתונים הקי ימים ברשותם אינם מטויבים ולכן אין להציגם, ,וכי בימים אלו נערכים במנהל התכנון מאמצים לטיוב הנתונים. כתוצאה מכך יכולתינו לקבל ולהציג נתונים שיסייעו למפות ולנתח את תחום ההתחדשות העירונית בישראל בכלל ואת .שדה התכנון והרישוי בפרט, היא מוגבלת ביותר 3 . צוות החסמים ב התחדשות עירונית במהלך שנת2019 פעל במשרד המשפטים צוות להסרת חסמים בהתחדשות עירונית במטרה למפות את החסמים .המרכזיים בתחום, ולהציע המלצות להתמודדות עם חסמים אלו עבודת צוות החסמים הובלה בידי אשכול נדל" ן בייעוץ וחקיקה במחלקה למשפט אזרחי במשרד המשפטים, בשיתוף ע.ם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית משרד האוצר היה גורם משמעותי בצוות, בהיותו הגורם המתכלל את ההיבטים הכלכליים בנוגעים לעניין, ומעורבות התחום בשוק הנדל"ן. מנהל התכנון השתתף אך הוא בצוות, נוכח ההיבטים התכנוניים הרבים של הנושא. הוזמנו להשתתף לפי העניין גם גור מים מרשות מקרקעי ישראל., משרד הרווחה, ומהשמאי הממשלתי47 במסגרת עבודת המטה שערך צוות החסמים נשמעו טיעוניהם של גורמים שונים בשוק הפרטי הנוגעים בהליכי התחדשות עירונית בעולם המעשה, לרבות נציגי חברות יזמיות העוסקות בהתחדשות עירונית בהיקפים גדולים , 47 ,משרד המשפטים סיכום עבודת צוות הסרת חסמים התחדשות עירונית , 30 באפריל2020 סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm עורכי דין המל ווים מיזמים אלו, נציגי עמותות וארגונים חברתיים המייצגים דיירים ,בפרויקטים יועצים חברתיים, עורכי דין המתמחים בייצוג דיירים, אקדמאים העוסקים בתחום ,התכנון .ועוד .שימוע ציבורי זה היווה את מקור המידע העיקרי של הצוות בנושאים שונים בו דן מבדיקה שערכנו עם מובילי הצוות עלה כי לא היו בפני הצוות נתונים כמותיים או מיפוי מסודר לגבי כמה מהנושאים המרכזיים בהם דנו, והצוות הסתפק בהתרשמות מדברי הדוברים שהשתתפו בשימוע שנערך בכדי למקד את החסמים המרכזיים בתחום ולגבש את המלצותיהם. המלצות .הצוות מוצגות בדוח שפירסם48 הרפורמה המוצע ת בהצעת החוק שנכללה בחוק ההסדרים .מבוססת על עבודת צוות החסמים ובזה חשיבותו לעניינו נציין כי הצוות עסק בהתחדשות עירונית באזורי הביקוש בלבד, ולכן לא דן בכמה סוגיות מרכזיות בתחום ה התחדשות ה ,עירונית ובהן, סוגיית הכדאיות הכלכלית בתכנון תכניות פינוי בינוי, ובעי ית המנגנון לתמיכה כלכלית בתכניות פינוי בינוי, זאת, מפני שלטענת הצוות אין בעיות כדאיות כלכלית לתכניות פינוי בינוי.באזורי הביקוש49 במענה הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית לפנייתינו, נאמר כי דוח צוות החסמים כלל התייחסות מועטה להיבטי תכנון ורישוי, על אף שלפי נתו ני הרשות מהווים תחומים המעכבים ,בצורה משמעותית פרויקטים של התחדשות עירונית. סוגיות אלו כוללות, בין היתר קביעת הגורם שרשאי ונדרש לחתום על הגשת תכנית למוסד תכנון; שיפור הוודאות בהליכי התכנון; הוספת נציג של הרשות לוועדות התכנון כחבר מן המניין; ייעול תהליכי רי שוי., ועוד50 ,לדברי הרשות ,היבטים נוספים שלא נידונו לעומק במסגרת דוח צוות החסמים, הם בין היתר סוגיית הסכמי הפיתוח בין היזם לרשות המקומית, לגבי ה ן נרחיב בפרק6 ; וחסמים בתחום המיסוי ,והבנקאות, ובהם בקשת הרשות למתן פ טור ממע"מ על דירות מרובות בבעלות המדינה ;במתחמי תחדשות עירונית והקושי בדרישת בנקים המלווים פרויקטים להסרת משכנתאות קיימות במבנה שמיועד להריסה ובניה מחדש, ללא אפשרות לגרירת המשכנתא למבנה החדש. 51 בפרקים הבאים יוצגו כמה סוגיות בתחום ההתחדשות העירונית שרלוונטיו ת להבנת המצב הנוכחי בתחום והשינוי .המוצע בהצעת החוק בפרק4 ( "תוצג סוגיית סוגיית ה"דייר הסרבן שעוסקת ,)בבעלי דירה שאינם מסכימים לעסקה הרוב הדרוש כיום לעסקאות אלו לפי חוק פינוי בינוי ,עיקרי הצעת החוק בתחום זה , הבעיות בביסוס ההצעה והשלכותיה . בפרק5 .נציג את סוגיית היטל ההשבחה בתכניות פינוי בינוי והצעת החוק בנושא פרק6 מציג כמה סוגיות תכנוניות בתכניות פינוי בינוי, ובתוך כך את אי הוודאות התכנוני .הקיים בתחום וסיבותיו פרק7 מציג את השימוש במנגנון להבטחת הכדאיות הכלכלית בתכנון תכניות פינוי .בינוי והבעיות העולות ממנו פרק8 מציג את 48 .שם 49 ראש צוות נדל"ן במ,שרד המשפטים ,שיחת טלפון 22 ביולי2020 . 50 סמנכ"לית הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ,, מכתב מענה לבקשת מידע14 באוקטובר2020 . 51 .שם עבודת המטה שערך צוות החסמים התמקדה בעריכת שימוע ציבורי בו השתתפו הגורמים השונים המעורבים בתחום ההתחדשות העירונית, אך לא היו בפניו נתונים כמותיים בנושאים מרכזיים .בהם עסק הצוות התמקד בתכניות פינוי בינוי באזורי הביקוש ולכן לא עסק בסוגיית המנגנונים לתמיכה כלכלית בקידום התחדשות עירונית .בפריפריה הצוות לא עסק בנושאים תכנוניים כל כליים שונים שלעמדת הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית מהווים חסמים משמעותיים בתחום סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המנגנון הקיים כיום לתמיכה כלכלית ממשלתית בתכניות פינוי בינוי, את הבעיות הקיימות בו, ו בפרק9 מוצגת סוגיית הקרן להתחדשות עירונית והצעת החוק בנושא. בכל אחד מהפרקים נתאר את עיקרי הסוגיה, המצב כיום ו עיקרי השינוי המוצע, ו נציע כמה.שאלות לדיון 4 . הסכמה קניי נית לתכני ות פינוי בינוי והצעת החוק לתיקון חוק פינוי בינוי "פרויקט פינוי בינוי הוא סוג של "עסקת קומבינציה במסגרתה בעלי הדירות במתחם מעבירים ליזם את זכויותיהם במקרקעין בתמורה לדירה חדשה וגדולה יותר שתבנה בעתיד, באמצעות חתימה על עסקת פינוי בינוי (חוזה מכר). ע סקאות אלו מאופיינות במורכבות ייחודית, בסיכון כלכלי גבוה יחסית, ובאי וודאות תכנונית וכלכלית .גבוהה יחסית52 יודגש כי בעסקאות פינוי בינוי , בניגוד לעסקת מכר רגילה של דירה , ככלל, לא מועברים כספים בין הקונה )(היזם למוכר )(בעל הדירה תמורת הדירה : בעל הדירה מקנה את זכויותיו בדירה הקיימת וזכויות בנייה נוספות שיש לו ליזם, והיזם, בתמורה, מתחייב להקנות לבעל הדירה זכויות בדירה חדשה, בחלוף שנים. בשל אופי העסקה והיותה התקשרות כלכלית משמעותית בחייו של בעל הדירה, הסיכון שהוא חשוף לו הוא רב, ואם היזם נקלע לקשיים או בנסיבות אחר ות, שבהן נוצרה מניעה למסור את החזקה בדירה, הוא עלול לאבד את דירתו הקיימת ו לא .לזכות בדירה חדשה תחתיה )חוק המכר (דירות53 מיועד להגן על רוכשי דירות חדשות מפני אבדן השקעתם או הדירות שעבורן שילמו בשל קשיים כלכליים אליהם נקלע היזם, אך חוק זה ככל הנראה אינו חל על עסקאות .קומבינציה כמו עסקאות פינוי בינוי, מפני שאינן מתאימות להגדרות של קונה, מוכר וכדומה כפי שהוגדרו בחוק משנת2014 הונחו על שולחן הכנסת הצעות חוק פרטיות שמטרתן להתמודד עם סיכון זה ולקבוע במפורש כי החוק יחול גם על עסקאות מסוג התחדשות עירונית, באופן שבו ז כויותיו של בעל דירה המתקשר בעסקה כזו יובטחו בבטוחה הולמת עד אשר יוקנו לו הזכויות בדירה החדשה שהיזם התחייב למסור לו, וכך ליצור תמריץ להתקשרות .בעסקאות מסוג התחדשות עירונית .הצעות חוק אלו לא קודמו54 צוות החסמים כלל לא עסק בסוגיה, על אף חשיבותה להגנה על בעלי ה.דירות ולוודאות הכלכלית בתחום בפרק זה נציג ראשית את המצב הקיים כיום במישור הקנייני בפרויקטים של ,פינוי בינוי את שיעור ההסכמה הנדרש כיום לתביעת "דייר סרבן", את סוגי ההסכמה האחרים הנדרשים בפרויקטים כאלו בשלבים שונים , ואת תפקידן של הסכמות אלו במישור הרגולטורי ", הקנייני והתכנוני. לאחר מכן נציג את תולדות חוק פינוי בינוי וסוגיית ה"דייר הסרבן כדי לתת רקע שיאפשר לבחון את הצעת החוק הנוכחית בהקשר התפתחות החקיקה בתחום עד כה ; בהמשך נציג את התשתית הכלכלית-תיאורטית שעל בסיסה הוחלט בעבר על הורדת שיעור ההסכמה לעסקאות פינוי ,בינוי, וזאת כדי להראות את השינוי שחל בהצעת החוק הנוכחית בתפיסת ההתנגדות לעסקאות כ לו א מתפיסה מצומצמת יחסית 52 המועצה הלאומית ,לכלכלה דוח הוועדה ל קידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ופיתוח המרחב העירוני , 2015 ; מבקר המדינה, דוח שנתי61 ,ב התחדשות עירונית באמצעות פינוי-בינוי ועיבוי הבניה , 2011 ;מבק ר המדינה, דוח שנתי61 ,ב התחדשות עירונית באמצעות פינוי-בינוי ועיבוי הבניה , 2011 . 53 ,)חוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות ה תשל"ה- 1974 54 :ראו למשל 'הצעת חוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות) (תיקון מס8) (התחדשות עירונית), התשע"ה- 2014 ; הצעת חוק המכר (דירות ) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות) (תיקון- התחדשות עירונית), התש"ף- 2020 /(פ602/23 ) ; הצעת חוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכ שי דירות) (תיקון- התחדשות עירונית), התשפ"א- 2021 . סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 26 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm של "דייר סרבן" לתפיסה מרחיבה המתייחסת כ"סרבנות" לכל אי הסכמה לעסקת פנוי בינוי; בתת הפרק הרביעי נציג את הצעת החוק הנוכחית, ו את ההשלכות המרכזיות של ה.צעה זו 4.1 המצב הקיים וסוגיית ההסכמה לעסקאות פינוי בינוי הסכמה לעסקת פינוי בינוי היא חתימה על חוזה מכר לפיו מתחייב בעל הדירה בבית המשותף להעביר את זכויותיו בו ליזם לצורך הריסת הבית המשותף והקמת בית משותף חדש במקומו בהתאם לתכנית לפינוי ובינוי, שמצורף לו ייפוי כוח מבעל הדירה ליזם או לעורך דין מטעמו לביצוע הפעולות הנדרשות למימוש החוזה (ובתוך כך, הגשת תכנית )למוסד תכנון. עד שנת2006 נדרשה הסכמה של כל בעלי הדירות במתחם כדי לקדם תכנית פינוי בינוי. בשנת 2006 נחקק חוק פינוי ובינוי (עידוד מיזמי פינוי ובינוי), התשס"ו- 2006 ה קובע כי רוב מיוחס של בעלי הדירות– לפחות80% מבעלי הדירות במקבץ, שבבעלותם שני שלישים לפחות מהדירות בכל בית משותף ושלפחות75% מהרכוש המשותף צמ וד לדירותיהם– שמסכימים לעסקת פינוי בינוי וחתמו על חוזה מכר, יכול לתבוע את מיעוט בעלי הדירות המתנגדים לעסקה. באם יקבע בית המשפט כי מדובר בסירוב בלתי סביר כפי שהוגדר בחוק, יוכל בית המשפט להטיל על המסרבים תשלום נזיקין ליתר בעלי הדירות באותו בניין המסכימים לע סקה. בשנת2018 תוקן החוק, ונוסף סעד לפיו בית המשפט יכול לכפות על מיעוט בעלי הדירות המתנגדים לחתום על ההסכם, ואף לפנותם מדירתם . חוק זה נועד להתמודד עם אי- יציאתם לפועל של פרויקטים של פינוי בינוי חרף רצונם של רוב בעלי הדירות, בשל התנגדות בלתי סבירה של אחד או יותר מבעלי הדירות. לרוב, נטען בדברי ההסבר להצעת החוק המקורית, ההתנגדות מקנה ל"דייר הסרבן" עמדת מיקוח מיוחדת שבה הוא ,משתמש כדי למקסם את רווחיו ולדרוש פיצוי גבוה יותר, לפעמים אפילו במחיר הכשלת העסקה. כאמור עד לחקיקת חוק זה, נדרשה הסכמה של כל בעלי הדירות בב ניין, דבר שאפשר לבעל דירה יחיד להגיע לעמדת מיקוח ייחודית זו. מבחינה תיאורטית, הבסיס להתערבות המדינה בשוק באמצעות חקיקה הפוגעת בזכות הקניין ובחופש החוזים של בעלי הדירות שאינם מסכימים לעסקה , מבוססת על מושג כלכלי תיאורטי בשם The holdout problem (בעיית ההשתהות), שתורגם ."באופן לא מדויק ל"בעיית הסרבן" או "בעיית הסחטן55 מושג זה מתייחס לעסקאות הדורשות ריכוז בעלויות מבעלים רבים לידי בעלים אחד, כאשר הסכמתם של כל בעלי הנכסים במתחם נדרשת כדי לקדם את .העסקה כולה,במצבים כאלו עשוי להצטבר כח מיקוח מונופוליסטי בידי בעל נכס המשהה את הסכמתו לסוף ,העסקה בתקווה לקבל הצעה טובה יותר מהיזם, ובכך למקסם את רווחיו .מעבר לערך השוק של הנכס שבבעלותו למרות שבעל נכס זה אינו מסרב לקיום העסקה ., אסטרטגיית השתהות זו עלולה לעכב את הפרויקט או אף להכשילו כאשר לעסקה כזו יש ערך כלכלי וציבורי, בעיי ה זו עשויה להוביל ל "כשל שוק", המצדיק לכאורה את התערבות .הממשלה בחקיקה ורגולציה פתרון אפשרי ל "כשל שוק" זה הוא קביעה בחוק או בכללים המסדירים את התחום 55 :ראו למשל ,משרד המשפטים סיכום עבודת צוות הסרת חסמים התחדשות עירונית , 2020 ;איל " זמיר רצון חופשי, יעילות כלכלית ושקילות התמורות ,"משפטים כ" 'ט, תשנ"ט, עמ799 - 783 . עד שנת2006 נדרשה הסכמה של כל בעלי הדירות במתחם כדי לק דם .תכנית פינוי בינוי בשנת2006 נחקק ה קובע כי רוב מיוחס של בעלי הדירות שמסכימים לעסקת פינוי בינוי וחתמו על חוזה מכר, יכול לתבוע את מיעוט בעלי הדירות .המתנגדים לעסקה סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 27 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כי לא נדרשת הסכמה של כל בעלי הנכסים אלא של רובם , כפי שקיים כיום בישראל בתחום ההתחדשות העירונית . לכן, חוק פינ וי בינוי מגדיר סירוב סביר לפי עקרונות ושיקולים ,כלכליים של כדאיות העסקה לבעל הדירה .תמורות שוויוניות, ואפשרות להרכב תמורות מסוים לקשישים ובעלי מוגבלויות מבחינה משפטית, בבסיס החוק עומדת תפיסה לפיה התחשבות באינטרס הכלכלי של רוב בעלי הדירות ובאינטרס הציבורי ב ביצוע התחדשות עירונית היא תכלית ראויה ובעלת ע ו צמה לעומת הפגיעה בקניינו של בעל דירה בבית משותף המסרב לעסקה. עוצמה יחסית זו נגזרת מההערכה בדבר החולשה היחסית של קניינו של הפרט בדירה בבית משותף, שכן זכות הקניין שלו מוגבלת על ידי זכות הקניין של יתר בעלי הדירות.בבניין56 יודגש כי אמצעים משפטיים אלו מתמקדים בבתים משותפים, אך אינם חלים על בתים פרטיים /צמודי קרקע . כתוצאה מ ,התמקדות החוק והרגולטור בתכניות פינוי בינוי לבתים משותפים שלהם מיועד ציפוף מאסיבי דווקא ב ,מקומות בהם הבינוי הקיים מתאפיין בצפיפות מתפספס הפוטנציאל הגדול שיש בפינוי בינוי של מתחמים שבהם .קיימים בתים פרטיים, הבנויים בצפיפות נמוכה מאוד, לעיתים במתחמים מרכזיים בעיר בשנת2015 פרסמה המועצה הלאומית לכלכלה דוח בנושא התחדשות עירונית וציפוף שכונות בבניה מרקמית נמוכה, מתוך הבנה כי במסגרת תהליכי ההתחדשות העירוני ת)דאז (וגם כיום ,לא קיימת אפשרות לציפוף שכונות בבניה מרקמית נמוכה על אף הכדאיות הכלכלית הגבוהה, והיתרונות הנובעים ממיעוט בעלי הנכסים . הדוח הציע מתווה חדש להתחדשות עירונית בשכונות כאלו, ה כולל תכנון מרכזי של שכונה ויצירת מפתח זכויות בניה לכל נכס, ואשר מכוחו ניתן להוציא .היתרי בניה המסלול המוצע תוכנן להתבסס על איתור שכונות בבניה מרקמית נמוכה כחלק מתוכניות המתאר .הכוללניות המגובשות כיום בעשרות רשויות מקומיות במטרופולין תל אביב ההצעה לא קודמה, ואין כיום מסלול כזה. 57 4.1.1 רקע פרלמנטארי: חקיקת חוק פינוי בינוי ותיקונו ב מהלך הדיונים בהצעת החוק המקורית בוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת בשנת2005 , נידונה שאלת שיעור ההסכמה שיידרש, ועלה חשש כי הורדת שיעור ההסכמה ל- 80% מבעלי הדירות עלולה להוות פגיעה מוגזמת בזכות ,הקניין של בעלי דירות בבתים משותפים. נוסף על כך בזמן הדיונים למעש ה לא היה ידוע עד כמה תופעת ה"דייר הסרבן" נפוצה, באיזו מידה התנגדות כזו מכשילה פרויקטים של פינוי בינוי (בכלל, ביחס לסיבות אחרות ,להתנגדות, או ביחס לבעיות אחרות), אילו סיבות אחרות קיימות להתנגדות בעלי דירות לפרויקטים כאלו ועוד, וזאת בשל היעדר נתונים או הערכו .ת מבוססות בנושא יו"ר הוועדה הציע להפחית את שיעור ההסכמה לשיעור85% – 90% , כדי לראות כיצד ישפיע מהלך כזה על קידום הפרויקטים, ולאחר מכן לבחון שוב את שיעור ההסכמה הדרוש. עם זאת, בסופו של דבר נקבע שיעור ההסכמה הנדרש לתביעת "דייר סרבן" ל- 80% מבעלי הדירות בבית המ שותף (שלהם% 75 מהרכוש המשותף בבניין), ויו"ר הוועדה קרא לבחון את ה ש.פעת החוק בפועל58 .נציין כי השפעת החוק בפועל מעולם לא נבחנה 56 הצעת חוק פינוי בינוי (פיצויים), התשס"ה- 2005 ., דברי הסבר 57 ,המועצה הלאומית לכלכלה התחדשות עירונית באמצעות תכנון שכונתי: ציפוף שכונות בבניה מרקמית נמוכה , נובמבר2015 . 58 הכנסת ה- 16, ועדת החוקה, חוק ומשפט , פרוטוקו610 , הצעת חוק פינוי ובינוי (פיצויים) התשס"ה– 2005 , 9 בנובמבר2005 . סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפור מה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 28 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במהלך הדיונים בהצעה לתיקון החוק בשנת2018 , שוב עלו שאלות באשר להיקף תופעת "ה"סרבן, ו לאופן ומידת השפעת החוק הקיים משנת2006 (הסמכת ב ית המשפט לקבוע מהו סירוב בלתי סביר, ומיהו דייר סרבן ולפסוק פיצויים נג ד דייר סרבן) על קידום הפרויקטים. 59 מהדיונים עולה כי גם בעת תיקון החוק לא היה ידוע מהו היקף תופעת"הדייר הסרבן" ,מהן השפעותיה על ,עיכוב פרויקטים מהן הסיבות האחרות ל אי הסכמה לתכניות פינוי ב ינוי ועד כמה הן נפוצות . כמו כן, עולה כי בעת תיקון החוק לא נבחנה מידת השפעתו של החוק המקורי משנת2006 . בנוסף, לא הוצגו תחזיות לגבי התועלת הצפויה מהוספת סעד לכפיית הסכם על ,בעלי דירות שאינם מסכימים לעסקה ופינוים מדירתם. 60 יודגש כי ככל שישנו בסיס חוקי או רגולט ורי המאפשר הסכמה של רוב הבעלים, אך לא של כולם, וככל ששיעור זה אינו מאפשר מצב שבו שחקן (בעלים של חלקה/דירה אחת) יגיע לעמדת מיקוח מונופוליסטית, נשמט הבסיס להחלת טענות בדבר חשש לבעיית השתהות או "דייר סרבן", שכן יש כמה שחקנים מתחרים שעם כל אחד מהם יכול היזם לה ,גיע להסכמה ואף אחד מהם לא מגיע לעמדת מיקוח בלעדית . זאת ועוד, מחקר שנערך בנושא על פרויקט התחדשות עירונית בשיקאגו בשנות ה- 60 טוען כי במצב בו קיימת אפשרות חוקית לכפות הסכמה על בעלי הרכוש, עשויה להיווצר בעיית השתהות דווקא מצד היזם, מפני שהאיום בכפיית הסכם על המסרבים לעסקה עשוי לשמש אותו כדי לנסות להפחית את התמורה לבעלים תוך משיכת זמן ובכך להגדיל את רווחיו. 61 כלומר, שאת המודל התיאורטי של בעיית ההשתהות והשלכותיה על אפשרות ריכוז נכסים מבעלויות שונות לידי יזם אחד, והפוטנציאל שיש בה ליצירת "כשל שוק" יש לבחון לפי ההק שר המוסדי, המשפטי והרגולטורי הקיים בתחום (שיעורי הסכמה, סעדים כלפי אלו המסרבים, קביעת מועדים לפקיעת הסכמים, קביעת תמורות .)מקובלות ועוד.דבר זה לא נעשה על ידי גופי הממשלה עד כה בישראל הוכנסו בחמש-עשרה השנים האחרונות שינויים מרחיקי לכת לחוקים ולכללים הרגולט וריים המסדירים את ,תחום ההתחדשות העירונית, ובפרט, קביעת תמורות שוויוניות, המלצה על תמורות אחידות62 קביעת מדיניות תמורות לבעלי ה,דירות על ידי מוסדות התכנון הורדת שיעור ההסכמה, וקביעת כמה סעדים להשתת פיצוי, כפיית חוזה ואף פינוי כפוי של אלו שבית המשפט קבע לגב יהם כי הם"סרבנים" . 59 ,ראו למשל, הכנסת העשרים 'פרוטוקול מס6 מישיבת הוועדה המשותפת לדיון בהצעת חוק התכנון והבניה (תיקון- )פיצול דירות /ובסעיפים מהצעת חוק ההסדרים, ולוועדת החוקה, חוק ומשפט לדיון בהצעת חוק פינוי בינוי מ1023 ו- /מ1024 יום שלישי, ב' באדר ( התשע"ז28 בפברואר2017 ), שעה13:00 60 ,הכנסת העשרים 'פרוטוקול מס9 , מישיבת הוועדה המשותפת לדיון בהצעת חוק התכנון והבניה (תיקון- פיצול דירות) ובסעיפים מהצעת /חוק ההסדרים ולוועדת החוקה, חוק ומשפט, לדיון בהצעת חוק פינוי בינוי מ1023ו- /מ1024 , ( יום רביעי, י"ט בחשון התשע"ח08 בנובמבר 2017 ), שעה9:15 ', עמ11 . 61 Munch, P. (1976). “An Economic Analysis of Eminent Domain”, Journal of Political Economy 84(3): 473 – 497. 62 תקן21 קובע מהי תמורה מומלצת, ש תחשב כתמורה סבירה לבעלי הדירות: תוספת של25 מ"ר בדירה חדשה, ומרפסת. נציין כי בכמה ערים נקבעו כללי מדיניות המצמצמים עוד את התמורה לבעלי הדירות בפרויקטים כאלו. זאת, לצד הבטחת רווח יזמי בשיעור20%- 25% . בעת חקיקת חוק פינוי בנוי בשנת2006 ובעת תיקונו בשנת 2018 לא היה ידוע מהו היקף תופעת "הדייר הסרבן" ,מהן השפעותיה על פרויקטים של פינוי בינוי , מהן הסיבות האחרות ל אי הסכמה לתכניו ת פינוי בינוי ,ועד כמה הן נפוצות .ועוד בעת תיקון החוק לא נבחנה מידת השפעתו של החוק המקורי משנת2006 , ו לא הוצגו תחזיות לגבי התועלת הצפויה מתיקון החוק סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק הת כנית הכלכלית | 29 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במצב עניינים כזה, בו התמורות קבועות וידועות פחות או יותר; הן נדרשות להיות שוויוניות ביחס לתמורות של בעלי הדירות האחרים בפרויקט; והן נקבעות בסופו של דבר בידי מוסדות התכנון לפי מדיניותם הנ ו טה לצמצם את ,התמורות לבעלי הדירות מצטמצם כח המיק וח ומרחב המיקוח של בעלי דירות בניהו ל משא ומתן עם היזם על התמורות שיקבלו. נוסף על כך, מאחר ובעלי הדירות אינם מקבלים פיצוי על הדירה לפי שווי השוק שלה (חוק פינוי בינוי לא כולל אפשרות כזו אלא במקרים של בעלי דירות זקנים ), אלא נדרשים להיכנס ל"עסקת קומבינציה" ארו כת טווח שבה קיים חוסר וודאות תכנוני וכלכלי רב, ושהיא עסקה בעלת סיכון כלכלי גבוה, שאורכת שנים רבות עד מימושה, יש לתת את הדעת על השפעת הקשר זה על נכונותם של בעלי הדירות להסכים לסוג זה של עסקה, או לחליפין לתת את הדעת על משמעותה של כפיית הסכם כזה על בעל דירה ב.של הסכמה של רוב כזה או אחר 4.1.2 ,סוגי הסכמות בעלי הדירות בשלבים שונים בהליך הקנייני ה תכנוני ו ה רגולטורי הסכמת בעלי הדירות במתחם פינוי בינוי נדרשת בשלבים שונים של ההליך הרגולטורי והתכנוני ולמטרות שונות. בחלק מהסכמות אלו נקבעו בחוק רכיבים שיש לכלול בהסכם עליו ח ותמים בעלי הדירות, נקבע במה על היזם/מארגן עסקה לידע את בעלי הדירות טרם קבלת הסכמתם, ונקבעו אף מועדי פקיעה לחלק מהסכמות אלו, או מנגנונים אחרים המאפשרים לרוב בעלי הדירות לבטל .את ההסכם שנחתם בתנאים מסוימים יש שלושה סוגי ההסכמה עיקריים: הסכמה לארגון עסקה, הסכ מה להגשת תכנית למוסד )תכנון, והסכמה לעסקה (חתימת חוזה מכר . בשורות שלהלן נציג את כל אחד מסוגי הסכמות אלו, על מה נדרשים בעלי הדירות להסכים בכל שלב, לאיזו מטרה, ומה יכולים בעלי הדירות לדעת באותו זמן על הפרויקט, מהי מידת חוסר הוודאות הכלכלי-תכנוני בכל שלב, ומה מידת הוודאות שלהם ביחס לתמורות המובטחות להם ולפרויקט כולו: אופיו, היקפו, משמעותו עבורם, השפעתו .על השכונה והקהילה, מידת סבירות ביצועו והסיכונים השונים שבצידו 4.1.2.1 הסכמה לארגון עסקה הסכם לארגון עסקת פינוי ובינוי או לארגון עסקה לפי תכנית החיזוק הוא הסכם בין ב ,עלי הדירות לבין מארגן העסקה ,שעניינו ארגון בעלי הדירות בבית משותף לשם קידום עסקת פינוי ובינוי או חיזוק שאינו הסכמה לעסקת פינוי בינוי ל או תכנית החיזוק, ויש בו התחייבות של בעל הדירה שלא לחתום על הסכם או עסקה אחרת הנוגעת להתחדשות עירונית לגבי אותו בית משותף במשך תקופה מסוימת. 63 הסכמה זו אינה קניינית, אלא רגולטורית , והיא נערכת לפי חוק התחדשות עירונית (הסכמה לארגון עסקאות) התשע"ז- 2017 , ש מטרתו העיקרית היא לצמצם את יכולתו של היזם לכבול את בעלי הדירות להסכם ללא קידום של הפרויקט, באמצעות תיחום תקופת הכבילה שבהסכם לארגון עסקת פינוי ובינוי ,. לפי החוק בחלוף התקופות הקבועות בו , יפקע תוקפו של ההסכם ובכך יתאפשר קידומם של פרויקטים לפינוי ובינוי בי די הדיירים עצמם ,מארגנים או יזמים אחרים. 64 הסכמה זו היא כללית ועקרונית : אין בה פרטים לגבי אופי הפרויקט, לוחות הזמנים לקידומו או התמורות לבעלי הדירות, ומתוקפה ניתנת למארגן 63 חוק התחדשות עירונית (הסכמים לארגון עסקאות), תשע"ז- 2017 64 הצעת חוק פינוי ובינוי (הסכמה לארגון עסקאות), התשע"ו- 2016 ., דברי הסבר הסכמת בעלי הדירות במתחם פינוי בינוי נדרשת בשלבים שונים של ההליך הרגולטורי והתכנוני ולמט.רות שונות יש שלושה סוגי ההסכמה עיקריים: הסכמה ,לארגון עסקה הסכמה להגשת ,תכנית למוסד תכנון והסכמה לעסקה )(חתימת חוזה מכר. סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 30 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ( בלעדיות בקידום הפרויקט לפרק זמן קצובnon-shop). החוק קובע איזה מידע נדרש המארגן להציג ,לבעלי הדירות אילו מרכיבים יש לכלול בהסכם הארגון, אילו שיעורי הסכמה נדרשים לקידום הפרויקט או להארכת תוקף הסכמות שניתנו, ומהם המועדים לפקיעת ההסכמות, בהתאם להתקדמות הפרויקט. נציין כי הסכם ארגון יכול להיחתם בין בעלי הדירות לבין היזם עצמו או לבין מתווך המארג ן את הסכמות בעלי הדירות ומקשר אותם ליזם שיתכנן ויבצע את הפרויקט. משמעות הסכמות אלו ומועדי פקיעתן היא רגולטורית בעיקר, ונוגעת לתוקף ההסכמה ואפשרויות ביטול .הסכם הארגון נציין כי נכון להיום, החוק דורש כי שיעור ההסכמה לארגון עסקה יעמוד על שני שלישים מבעלי הדיר ות. הצעת החוק המובאת בחוק ההסדרים מבקשת לשנות את שיעור ההסכמה כך שתידרש הסכמתם של מחצית הדיירים, כלומר שכלל לא יידרש לכך רוב. 65 4.1.2.2 הסכמה להגשת תכנית פינוי בינוי במסלול מיסוי למוסד תכנון בשנת2016 נקבע בתקנות התכנון והבניה כי תנאי סף להגשת תכנית פינוי בינוי66 ל מוסד תכנון הוא הצגת הסכמה להגשת התכנית של% 60 לפחות מבעלי הדירות במתחם, ו- % 50 .לפחות מבעלי הדירות בכל בית משותף במתחם67 ,זאת)במטרה להקל על קידום תכניות להתחדשות עירונית (פינוי בינוי. 68 הסכמה זו אינה הסכמה לעסקת פינוי בינוי ואינה מצריכה חתימה על חוזה מכר, אל א היא ייפוי כוחו של היזם על ידי בעלי הדירות במתחם להגשת תכנית פינוי בינוי למוסד תכנון . עם זאת, היא נכללת בהסכמה ל עסקה, ה כוללת ייפוי כח ליזם לקדם את התכנית, ובתוך כך גם.להגיש תכנית למוסד תכנון ,שיעור הסכמה זה הוא תנאי סף לקליטת תכנית במוסד התכנון כלומר תנא .י לתחילת הליך התכנון הסטטוטורי סביר להניח שבעלי הדירות המסכימים להגשת התכנית חתמו על עסקת פינוי בינוי עם היזם, ומאשרים הגשת תכנית .מתוקף הסכמה זו, אך באופן עקרוני עשויים להיות בעלי דירות שיסכימו להגשת התכנית טרם חתימתם על הסכם בשלב זה קיימת הצעת תכנון רא שונית, טרם הליך התכנון הסטטוטורי, בדרך כלל לאחר מתן הסכמה של הרשות המקומית לקידום הפרויקט. בשלב זה קיים חוסר וודאות כלכלי ותכנוני נרחב באשר לאופי הפרויקט, מידת הצפיפות בו, היקף זכויות הבניה שיאושרו במסגרתו, ומידת יכולתו של היזם לעמוד בתמורות שהבטיח לבעלי ה .דירות בעסקה ,שכן, רק לאחר אישור התכנית ידוע מהן זכויות הבניה שאושרו בפרויקט, וכחלק מכך, מהן התמורות שאושרו לדיירים ורק לאחר החלטה בדבר פטור או הנחה מהיטל השבחה (לאחר אישור התכנית, בשלב בקשת היתר בניה) ניתן .להבטיח ליזם ליווי בנקאי לפרויקט69 יודגש כי רק לאח ר אישור תכנית בינוי מפורטת נקבע הפרויקט לפרטיו, ולכן רק 65 ,משרד המשפטים תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות ה כלכלית לשנות התקציב2021 ו- 2022 ), התשפ"א– 2021, פרק ___: בינוי ושיכון , סעיף4(1 .) 66 לפי התקנות ""תכנית פינוי ובינוי היא תכנית לפינוי ובינוי בשטח שהוכרז מתחם פינוי ובינוי כמשמעותו בסעיף33 א לחוק, או שניתנה לגביו החלטה מקדמית כמשמעותה בתקנה3 לתקנות מיסוי מקרקעין, ולפיה בהתקיים התנאים לפי אותו סעיף בכוונת הוועדה להמליץ לממשלה להכריז עליו מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי :. ראו ,)תקנות התכנון והבנייה (בעל דירה הרשאי להגיש תכנית בבית משותף תשע"ו- 16 20 ., הגדרות 67 תקנות התכנון והבנייה (בעל דירה הרשאי להגיש תכנית בבית משותף), תשע"ו- 2016 , סעיף2(4 .) 68 ,מנהל התכנון תקנות התכנון והבנייה (בעל דירה הרשאי להגיש תכנית בבית משותף) תשע"ו- 2016 , 17 במאי2016 . 69 חוסר הוודאות התכנוני בתכניות פינוי בינוי נובע מכמה גורמים המאפיינים תכניות פינוי בינוי, ובהם, קביעת היקף ז כויות הבניה שיאושרו בתכנית בהליך התכנון הסטטוטורי בהתאם לשיקולי כלכליות הפרויקט, כפי שמתבטא בשימוש בתקן21 במוסדות התכנון. ראו להלן פרק 9. סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 31 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בשלבי הליך התכנון הסטטוטורי המתקדמים יכולים בעלי הדירות ויתר התושבים לדעת פרטים על אופי הפרויקט שמתגבש, ובתוך כך, היקף זכויות הבניה שיאושרו בו. כלומר, שלפני אישור התכנית עדיין לא ברור לגמרי מהי הסחורה או הפרויקט, מהו הרווח היזמי שיאושר ומהן התמורות שיאושרו לבעלי הדירות, ולכן מבחינה מעשית עדיין לא הוגדרה הסחורה שעליה נסוב ההסכם בין היזם לבעלי הדירות שהסכימו לה. לעניין זה שתי השלכות מרכזיות הנוגעות לאי ההלימה בין התכנית שאושרה לבין העסקה כפי שנקבעה טרם א:ישרו התכנית 1. מוסדות התכנון אינם מחויבים להסכם שכרת היזם עם בעלי הדירות. במקרים שבהם מוסד התכנון מאשר בתכנית זכויות בניה שאינן הולמות את התמורות שהבטיח היזם לבעלי הדירות, אלא תמורות מצומצמות יותר, יהיה על היזם לספק לבעלי הדירות את התמורות שהבטיח להם מהרווח היזמי בפרויקט, דבר שיקטין את הרווח שלו אף עלול להפוך את הפרויקט ללא כלכלי, או לחליפין, שיהיה צורך לפתוח את ההסכם עם בעלי הדירות ולקבוע בהם תמורות נמוכות יותר, המתאימות לזכויות .הבניה שאושרו בתכנית,כלומר שיש אי וודאות באשר ל מידת יכולתו של היזם לעמוד בהבטח ותיו לבעלי הדירות גם לאחר אישור התכנית. 2. אם בעלי הדירות מחליטים שלא לקדם את התכנית שאושרה, בשל שינוי תנאי העסקה וצמצום התמורות שהובטחו להם או מכל סיבה אחרת לאר שהתכנית אושרה , הם יישאו בעלות התכנון שהיזם ביצע, וגם בע לות היטלי ההשבחה שיגזרו מאישור תכנית מפור טת .החלה על דירותיהם, באם ירצו למכרן .נציין כי מדובר בסכומים ניכרים כלומר, שנותר מרחב משמעותי של חוסר ודאות וסיכון כלכלי לבעלי הדירות גם לאחר אישור .התכנית, ללא הבטחה כי ההסכם עליו חתמו יתקיים בסופו של דבר למעשה מדובר באי הלימה או מתח הקיימים בין הה ליך התכ נוני להליך ההסכמי-קנייני. נציין כי יש יזמים ובעלי דירות שדורשים להכניס לחוזה התניה לפיה התמורות יקבעו באופן סופי לאחר אישור התכנית, או דרישה לתמורות מסוימות שאם לא יינתנו העסקה תבוטל. במצב זה הבעיה שעלולה להיווצר היא אי הלימה בין הבטחות היזם לבעלי הדירות ל בין התמורות הניתנות בפועל, או, אי התקדמות הפרויקט לאחר אישור התכנית, בשל התניות בחוזה או שינוי עמדת בעלי הדירות לאחר אישור התכנית. (לתיאור חלקם של שיקולי כדאיות כלכלית בתכנון תכניות פינוי בינוי ראו להלן פרק7). נ ציין כי הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ממליצה לבעלי הדירות להתנות התניות כאלו " בהסכם, ומציינת כי מומלץ לוודא כי תישמר לדיירים אפשרות לביטול ההסכם במקרים מסוימים, כגון במקרה שבו יש פער משמעותי בין התמורה שהציע היזם לבין התמורה הנגזרת מהתכנית שאישרו ועדות ה תכנון." 70 כלומר שאי ההלימה הזה מוכר לרשו ת ובשל כך היא ממליצה ע לב לי הדירות לקחת זאת בחשבון בגיבוש החוזה , אך אינה מציעה פתרונות לעניין ברמה המבנית. 70 ,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית מדריך לדיירים לעקרונות התקשרות עם יזם בפרויקטים של פינוי-בינוי קיימת מידה של אי הלימה בין הליך התכנון הסטטוטורי שבמסגרתו נקבעים גם אחוזי הבניה ,בתכנית המפורטת לבין ההס כמים הקניינים בין בעלי .הדירות ליזם ממצב זה נובעת אי וודאות לבעלי הדירות בנוגע ליכולתו של היזם לעמוד ,בהתחייבויותיו ונותר מרחב משמעותי של חוסר ודאות וסיכון כלכלי לבעלי הדירות גם לאחר אישור התכנית סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 32 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לדברי הממונה על פניות דיירים ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית התקבלו ברשות פניות בנושא אי ההלימה בין ההסכם המקור.י לבין ההסכם הסופי, לאחר אישור התכנית בהליך הסטטוטורי במוסדות התכנון71 עם זאת, כיום לא ניתן להפיק נתונים מסודרים על פניות אלו כמו על יתר הפניות לממונה, ולכן לא ניתן להציג פרטים על תלונות אלו או לומר מהו שיעור תלונות אלו בסך התלונות. 72 4.1.2.3 הסכמה לעסקת פינוי בינו י בעוד הסכמה לארגון עסקה משמשת לקידום הפרויקט, לפי המועדים שנקבעו בחוק, והסכמה להגשת תכנית למוסד תכנון מאפשרת את תחילת הליך התכנון הסטטוטורי, הסכמה לעסקת פינוי בינוי היא חתימה על חוזה מכר לפיו מתחייב בעל הדירה בבית המשותף להעביר את זכויותיו בו ליזם לצורך ה ריסת הבית המשותף והקמת בית משותף חדש במקומו בהתאם לתכנית לפינוי ובינוי, שמצורף לו ייפוי כוח מבעל הדירה ליזם או לעורך דין מטעמו לביצוע .)הפעולות הנדרשות למימוש החוזה (ובתוך כך, הגשת תכנית למוסד תכנון נציין כי יזמים מחתימים בעלי דירות על חוזה מכר לאורך זמן ו בשלבים שונים של התהליך . ,במקרים רבים הסכמה זו ניתנת בשלב ראשוני של קידום הפרויקט עוד לפני הגשת התכנית למוסד תכנון כאשר בידי היזם תכנון ראשוני בלבד, ומתוקף הסכמה זו יכול היזם לקדם את הפרויקט בדרכים שונות. עם זאת, היזם נדרש להשיג את הסכמת רוב בעלי הדירות ולכ ן עשויה להיות שונות בין מועדי ההסכמ ה .של בעלי דירות שונים :הסכמה זו משמשת כתנאי סף בשלבים מסוימים בכמה הליכים תכנוניים, קנייניים ורגולטוריים  ,"תביעת "דייר סרבן  הכרזה על מתחם פינוי בינוי במסלול מיסוי בצו ממשלתי (הליך הדרוש לקבלת הנחות מס ולהגשת בקשה לפטור)/הנחה בהיטל השבחה ,  .הוצאת היתר בניה לביצוע הפרויקט 4.2 עיקרי השינוי המוצע ,לפי הצעת החוק במטרה לייעל ולהקל על תהליכי התכנון וגיבוש הסכמות הדיירים בפרויקטים של התחדשות עירונית, מוצע לתקן את חוק פינוי ובינוי (עידוד מיזמי פינוי ובינוי), התשס"ו- 2006 (להלן: )חוק פינוי ובינוי בנושאים :אלו  להפחית הרוב הדרוש לתביעת בעל דירה שלא מסכים לעסקת פינוי בינוי, כך שהרוב הדרוש יהיה שני שלישים( 66% )מבעלי הדירות במקבץ, במקום ארבע חמישיות ( 80% ) לפי המצב היום, ובלבד שלכל הפחות מחצית מהשטחים המשותפים במקבץ מוצמדים לדירותיהם של אלו (במקום שלושה רבעים לפי המצב היום). תנאי נוסף להגדרת הרוב הינו שלכל הפחות60 אחוזים מהדיירים בכל בניין( במקום שני שלישים היום – 66%) אשר לכל הפחו ת מחצית (במקום שני שלישים היום) מהשטחים המשותפים בכל בניין .מוצמדים לדירותיהם, הביעו את הסכמתם לקידום התכנית כאמור 71 הממונה על פניות דיירים ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית ,. שיחת טלפון11 באפריל2021 . 72 משיחות והתכתבויות עם הממונה על פניות הדיירים ברשות להתחדשות עירונית עולה כי אין באפשרותה להפיק ,נתונים לגבי הפניות .ובתוך כך לגבי נושאי הפניות, החלטות, ועוד, זאת, בשל היעדר מערכת מחשוב לניהול הפניות שמאפשרת זאת סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 33 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  לקבוע כי בית המשפט יהיה רשאי, כחלק מהליך תביע( "ת "דייר סרבן לפי סעיף2 (א) לחוק פינוי ובינוי או כבקשה שתוגש בהליך נפרד) לקבוע שבעלי דירות שיש קשר סיבתי בין סירובם לביצוע הפרויקט לבין שימוש שלא כדין שנעשה בשטח הדירות שבבעלותם )(כלומר, קיומן של עבירות בניה ,לא יכללו במניין הדיירים לעניין הרוב המיוחס הנדרש לצורך תביעת דייר סרבן, ו בלבד שלכל הפחות מחצית מהדיירים בבית המשותף הסכימו לקידום ההעסקה. כלומ ר, שבמקרים שבהם בית המשפט יקבע כי לפחות אחד מבעלי ,הדירות בבית משותף עבר עבירות בניה שבעטיין הוא מסרב לעסקה קולו לא יספר ושיעור ההסכמה לעסקה מבין יתר בעלי הדירות יהיה לפחות 50% .  לקבוע שגם היזם, ולא רק בעל י ה דיר ות המסכימים לעסקה , יוכל להגיש תביעה כנגד"דיי ר סרבן" , .ובלבד שהוא הודיע לכלל הדיירים המתגוררים במתחם על כוונתו להגיש את התביעה  לשנות את אופן חישוב משקלו של בעל דירה שיש בבעלותו יותר מ- 30% מהדירות בבית המשותף ,בהסכמות לעסקת פינוי בינוי כך ש יילקח בחשבון שיעור של שלושים אחוזים מכלל הדירות בבית המשותף בת וספת מחצית ההפרש שבין שיעור הדירות שבבעלותו לשלושים אחוזים. כלומר, היחס לחוק כיום, מוצע לחזק את משקלו של בעל דירות שבבעלותו יותר מ- % 30 .מהדירות בבניין, בהסכמה לעסקת פינוי בינוי73  להפחית את הרוב הדרוש לארגון עסקת פינוי בינוי משני שלישים למחצית מבעלי הדירות ב.מתחם .כלומר, ללא צורך ממשי ברוב  להסמיך את הממונה ,על פניות הדיירים ברשות להתחדשות עירונית לקבוע כי עסקת פינוי בינוי בטלה בעקבות החתמה פוגענית כפי שמוגדרת בהצעת החוק, 74 כלומר, כאשר היזם או גורם אחר הפועל מטעמו לצורך ההחתמה הציג את עצמו באופן כוזב כנציג מט עם רשות ציבורית כלשהי ; מסירת מידע כוזב לבעל הדירה לפני החתמתו ; או ניצול מוגבלות רפואית , נפשית או שכלית של בעל דירה, כשהיה על היזם לדעת אודות מוגבלות זו.. נציין כי גם כיום יש לממונה סמכות דומה  ,בנוסף מוצע לשנות את ההגדרות "מתחם פינוי ובינוי "בחוק התכנון והב נייה, כך שמתחם פינוי ובינוי יוגדר לפי תנאי קבוע מראש של מספר יחידות" :הדיור שטח שבו קיימות לכל הפחות24 יחידות, ומוצעת בו תכנית שעיקרה פינוי לשם בינוי או עיבוי הבנייה, לפיה מספר היחידות יהיה לכל הפחות מכפלת מספר היחידות הקיימות או70 יחידות, לפי הגבוה מבי ניהם." 75 המונח "יחידות" בהצעת החוק כולל דירות ויחידות ,המיועדות למסחר ותעסוקה. בהתאמה, מוצע לשנות את מנגנון ההכרזה, כך שיעשה לפי קריטריונים אלו .ובהסכמת הרשות המקומית, אך ללא צורך בהמלצת הוועדה המייעצת כנדרש כיום 73 ,לפי החוק כיום לצורך חישוב הרוב המיוחס מבין בעלי הדירות המסכים לעסקת פינוי ובינוי בבית משותף שבו שש דירות או יותר, ייחשבו הדירות של מי שב.בעלותו יותר משלושים אחוזים מהדירות בבית המשותף כדירה אחת בלבד ראו חוק פינוי ובינוי (עידוד מיזמי פינוי ובינוי), התשס"ו- 2006 , סעיף4. 74 ראו סעיף3(1)(א) להצעת החוק. 75 סעיף1. סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 34 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4.3 בעיית חוסר הנתונים לביסוס הצעת החוק הצעת ה חוק מציעה להתמודד עם בעיית אי הסכמה של בעלי דירות לעסקאות פינוי בינוי באמצעות הורדת שיעור ההסכמה הנדרש לתביעת מתנגדים, וכן לארגון עסקה, ומציעה אף לאפשר ליזם עצמו לתבוע את המתנגדים לעסקה, ללא השתתפות יתר בעלי הדירות המסכימים לעסקה. מהלך זה הומלץ על ידי צוות ,הסרת החסמים בהתחדשות עירונית. לפיכך עולות כמה ,שאלות, ובתוך כך מהם המידע והנתונים או המודלים התיאורטיים שעל בסיסם גובשה הרפורמה, באשר לתופעת ההתנגדות לתכניות פינוי בינוי , ובתוך כך לתופעת ה"דייר "הסרבן ;מהם היקפ ה,, סיבותיה, והשלכותיה של התנגדות בעלי דירות לעסקאות פינוי בינוי, ומהו חלקם של "ס;רבנים" באי ההסכמה לפרויקטים אלו כמה הליכים משפטיים התקיימו מתוקף החוק, ו מהן תוצאותיהם ; מהם אופן ומידת השפעת החוק הקיים על התחום. מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה למשרד המשפטים, לרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ולאגף תקציב ים במשרד האוצר– שלקחו חלק מרכזי בפעילות צוות החסמים ובניסוח הרפורמה המוצגת בהצעת החוק– בבקשת מידע לגבי הנתונים והמידע שעמדו לפניהם בבואם לגבש את ההמלצות ואת הרפורמה המוצעת בעניין "דייר סרבן". בין היתר, שאלנו האם נבחנו ההשפעות של חוק פינוי בינוי והשינויים שנערכו בו במהלך השנים (הורדת שיעור ההסכמה הדרוש למיזמי פינוי בינוי ל- 80% בשנת2006 , והוספת סעדים לתביעה נגד "דייר סרבן" בתיקון משנת2018 ;) האם שינויים אלו השפיע ו על משך גיבוש ההסכמות לעסקאות פינוי בינוי או על התכנותם של פרויקטים כאלו ; האם השפיעו על התמשכו ת הליכים משפטיים נגד בעלי דירות שלא מסכימים לעסקה, או על היקף התביעות וההליכים המשפטיים בתחום זה ; האם נבחנה סוגיית""דייר סרבן ( holdout) מבחינה תיאורטית או אמפירית בהק שר הרגולטורי הקיים כיום בעסקאות פינוי בינוי (שיעור הסכמה, אבני דרך לפקיעת הסכמים, קביעת תמורות קבועות )במוסדות התכנון וכדומה ; ומהן התחזיות שלהם לגבי השפעת הצעת החוק להורדת שיעור ההסכמה . מתשובתם ניתן ללמוד כי עיקר המידע שהיה בידי צוות החסמים נבע מהליך השימ וע הציבורי שערך הצוות, בו השתתפו גורמים שונים העוסקים בתחום. עם זאת, לא היה בפני צוות החסמים ומגבשי הצעת החוק מיפוי של נושא ההסכמה וההתנגדות לעסקאות פינוי בינוי: לא היו בידיהם נתונים כמותיים באשר להיקף אי ההסכמה לעסקאות כאלו; לסיבות השונות להתנגדות, למידת "השפעת התנגדויות בכלל והתנגדויות מטעמי "סרבנות בפרט על מיזמי פינוי בינוי; להשפעת החוק הקיים על יחסי הכח בין יזמים לבעלי הדירות ועל קידום פרויקטים של פינוי בינוי בפועל; .או תחזית לגבי אופן ומידת השפעת הצעת החוק הנוכחית על התחום76 ,כלומר שהשפעת החוק הקיים והת יקונים שנעשו בו בשנים האחרונות על קידום מיזמי פינוי בינוי לא נבדקה באופן 76 אשכול נדל"ן במ ,שרד המשפטים, דוא"ל3 במאי2021 ,; סמנכ"לית הרשות להתחדשות עירונית, שיחת טלפון16 ביולי2020 ; ראש צוות נדל" ,ן במשרד המשפטים ,שיחת טלפון 22 ביולי2020 . בפני צוות החסמים ומגבשי הצעת החוק לא היה מיפוי של נושא ה הסכמ ה וההתנגדות :לעסקאות פינוי בינוי לא היו בידיהם נתונים כמותיים באשר להיקף אי ההסכמה לעסקאות כאלו; לסיבות השונות להתנגדות; למידת השפעת התנגדויות בכלל והתנגדויות "מטעמי "סרבנות בפרט על מיזמי פינוי בינוי; להשפעת החוק הקיים על יחסי הכח בין יזמים לבעלי הדירו ת ועל קידום פרויקטים של פינוי בינוי בפועל; או תחזית לגבי אופן ומידת השפעת הצעת החוק הנוכחית על התחום. סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפ ורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 35 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אמפירי, והחלטות צוות החסמים בתחום זה התבססו על הרשמים שעלו מהשימוע הציבורי .שערך צוות החסמים77 לפיכך, עולה השאלה כיצד נקבעו שיעורי ההסכמה הנמוכים יותר המוצעים בהצעת החוק, מהי ההשפעה ה צפויה של מהלך זה, ועל איזה מודל או בסיס נתונים .מבוססות הערכות אלו נזכיר כי לפי בדיקה שערכה הרשות להתחדשות עירונית בשנת2020 לגבי חסמים ב- 55 מתחמים ,שבהם אושרו תכניות פינוי בינוי ויש בהם חסמים למימוש בטווח הבינוני והארוך בשלושה מתחמים בלבד התעכב הליך ההיתר ( בשל בעיות בהסכמה של בעלי הנכסים במתחם5% )מהמתחמים שבהם יש חסמי מימוש . נתון זה אינו מפרט את שיעור אי ההסכמה, או את הטעמים והסיבות לאי ההסכמות, כלומר שלא ידוע אם הן נובעות מ"סרבנות" או מסיבות .אחרות לאי הסכמה לעומת זאת, הבדיקה העלתה למשל כי בארבעה מתחמים( 7% ) מימוש התכנית מתעכב בשל פעילותם של כמה יזמים במתחם; ארבעה מתחמים מתעכבים בשל העדר ( כדאיות כלכלית% 7 ); ושישה מתחמים מתעכבים בשל עיכוב או אי מתן פטור מהיטל השבחה ( % 10 .) 78 נציין כי נתונים אלו חלקיים וכלליים (אין התייחסות למתחמים שבהם אין חסמים, אין פירוט ש ל סיבות אי ההסכמה או של היקף אי ההסכמה וכדומה), ולכן לא ניתן ללמוד מהם על תופעת אי ההסכמה, היקפה, השלכותיה וסיבותיה, אך אלו הנתונים היחידים שריכזה הרשות .בנושא זה נציין כי לפי החוק, הרשות אמונה בין היתר על קידום מחקר ופיתוח הידע בתחומי ההתחדשות העירונית, 79 אך היא לא קידמה מחקר או בדיקה בנושאים אלו, על אף חשיבותם לפי .צוות החסמים80 ,נוסף על כך הרשות, משרד המשפטים ומשרד האוצר מסרו כי אין בידיהם מידע ונתונים על ההליכים המשפטיים שהתקיימו מתוקף חוק פינוי בינוי , "מאחר והמדינה אינה צד לתביעות מסוג זה, אין מעקב צמוד ,אחר כל תביעה המוגשת לבית המשפט, כמו כן כיוון שההליכים לא מסווגים כהליך מיוחד יש קושי לאתר תיקים שנפתחו אך לא הגיעו לכדי הכרעה משפטית". עוד נמסר כי, "מבדיקה שנערכה בעבר ובשיח שקיימנו במהלך עבודת הצוות עלה כי מדובר בהיקף די מצומצם של תיקים, וכי רובם ככולם נ דחו או שהובילו לסיום הסכסוך ללא הכרעה שיפוטית. כפי שצוין בדו"ח, עולה כי דיירים ויזמים מעדיפים למחול לבעל הדירה המסרב על ,פיצויי נזיקים או על הוצאות משפט לטובת הסכמתו לקיום העסקה". לסיכום, ציינו כי "על כן אנו רואים בהגדרת הרוב הדרוש כאמור כהוראה חוקית המסדי רה את "כללי המשחק" והשפעתה על השוק באה לידי ביטוי בעיקר בשלב של גיבוש הסכמות הדיירים, ככוח הרתעתי שבידי רוב הדיירים המסכימים לעסקה, ולאו דווקא באמצעות פניה לערכאות שיפוטיות ומימוש הסעדים שבחוק" )(ההדגשה אינה במקור. 81 77 :לתיאור עבודת צוות החסמים ראו ,משרד המשפטים סיכום עבודת צוות הסרת חסמים התחדשות עירונית, מאי 2020 . 78 הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, דוח התחדשות עירונית2020 , אפריל2021 ', עמ42 . 79 חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונ ית, התשע"ו- 2016 , סעיף4 ()(א9 .) 80 סמנכ"לית הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ,מכתב מענה לבקשת מידע , 14 באוקטובר 2020 . 81 ,אשכול נדל"ן במשרד המשפטים, דוא"ל3 במאי2021 . נציין שפנינו להנהלת בתי המשפט בבקשת נתונים על תיקים שנפתחו מתוקף חוק פינוי בינוי, אך לא הי.ה באפשרות הנהלת בתי המשפט להפיק נתונים כאלו השפעת החוק הקיים והתיקונים שנעשו בו בשנים האחרונות על קידום מיזמי פי נוי בינוי לא נבדקה .באופן אמפירי המלצות צוות החסמים בתחום זה התבססו על הרשמים שעלו מה שימוע הציבורי שערך צוות .החסמים לפיכך, עולה השאלה כיצד נקבעו שיעורי ההסכמה הנמוכים יותר המוצעים בהצעת החוק, מהי ההשפעה הצפויה של מהלך זה, ועל איזה מודל או בסיס נתונים מבוססות הערכות .אלו סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 36 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מתשובה זו עולה כי לפי המידע הקיים בידי צוות החסמים ,", בדרך כלל לא בית המשפט קובע מיהו "דייר סרבן ,שכן הדבר לא מגיע בדרך כלל לפתחו של בית המשפט, ולמעשה השפעת החוק היא בכך שמקנה ליזם ,בתמיכת בעלי הדירות שמסכימים לעסקה, כוח רב להפעיל לחץ על בעלי הדירות שאינם מסכימים לעסקה גם אם מדובר בהתנגדות שנוב עת מסיבות שונות שאינן מתאימות למודל ה"דייר הסרבן" או להגדרות .המשפטיות בנושא, כדי שיסכימו לעסקה נציין כי גם אם היו נתונים משפטיים על תביעות מתוקף חוק פינוי בינוי ותוצאותיהם, השפעתו ההרתעתית של החוק על בעלי הדירות לא הייתה באה בהם לידי ביטוי, ולבחינת עניין זה נדרש .מחקר או בדיקה אחרים 4.4 השלכות מרכזיות של הצעת החוק 4.4.1 הרחבת משמעות המונח "דייר סרבן" לכל אי הסכמה לעסקת פינוי בינוי מאז חקיקת חוק פינוי בינוי בשנת2006 נפוץ השימוש במונח דייר "סרבן" או "סחטן" בשיח ההתחדשות העירונית ,בישראל, בדיוני הכנסת ובחקיקה. כאמור,"המונח "דייר סרבן בתרגומו הקלוקל של המונח מהשיח הכלכלי באנגלית (שכן לא מדובר על דייר אלא על בעל דירה, ולא על סרבנות אלא על השתהות במתן הסכמה במטרה ,)למקסם רווחים מתייחס למודל תיאורטי של כשל שוק מסוג מסויים בעסקאות ריכוז בעלויות בהן נדרשת .הסכמת כל הבעלים ,לעומת זאת, השימוש במונח זה בתחום ההתחדשות העירונית בישראל רחב הרבה יותר ולעיתים נעשה כתיוג שלילי המכליל את כל בעלי הדירות שאינם מעוניינים בתכנית פינוי בינוי שהוצעה להם על ידי היזם, גם אם טעמיהם, מניעיהם ומטרותיהם שונים, וגם אם הם אינם בעמדת המיקוח הייחודי ת ."המאפיינת את ה"דייר הסרבן יש בעיות שונות שעשויות לגרום,לאי הסכמת בעלי הדירות לעסקה, ובהן בעיות אמון ביחסי בעלי הדירות והיזם, חוסר וודאות ארוך טווח ורב מימדי ,איכות ואופי התכנון המוצע , בנית מגדלים גבוהים, בעיית תשתיות, עלות אחזקה גבוהה, חניה, תחבורה ותח ,בורה ציבורית, בעיית מבני ציבור, שינוי פני השכונה .הקהילה והאזור, ועוד .בתנאי אי הוודאות והסיכון הכלכלי בעסקאות אלו, הסכמה לעסקה אינה מובנת מאליה בשיח זה אין התייחסות מספקת להקשר הרחב יותר של עמדות בעלי הדירות כלפי העסקה, לטעמים השונים לאי הסכמה של בעלי הד ירות, לבעיות הגורמות לכך, ליחסים הא- ,סימטריים בין בעלי הדירות לבין היזמים והרשויות לתנאי אי הוודאות התכנוניים ולסיכון הכלכלי הכרוכים בפרויקטים מסוג זה. נציין כי בדיוני תיקון החוק בשנת2017 יו"ר הוועדה השתמשה לעיתים במונח "דייר חששן" כדי לסלק את התיוג השליל י שהוצמד למונח "דייר סרבן" ולכל אי הסכמה לפרויקט, כדי להבחין בין מצבים שונים ומניעים שונים של סירוב לעסקה, ולדון בסיבות השונות לסירוב לפרויקטים אלו, הבעיות שיש בהם, והחששות שעולים מהם, במטרה להרחיב את הגדרתו של סירוב סביר לעסקת פינוי בינוי עבור בעלי דירות מסו ימים (קשישים, אנשים עם מוגבלויות), ולאפשר להם יותר ודאות והגנה בעסקאות אלו . הצעת החוק הנוכחית אמנם משתמשת בדברי ההסבר במונח "דייר סרבן" כפי שקיים בחוק, אך למעשה אינה עוסקת כבר בסוג מסוים של כשל שוק הנובע מניסיון של בעלי דירות בעמדת מיקוח עדיפה להשיא רו וח מוגזם שעלול לפגוע בפרויקט – הגדרה שהצדיק ה את הורדת שיעור ההסכמה ל- 80% בחוק המקורי, ולהוספת סעדים סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 37 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לכפיית הסכם בתיקון החוק בשנת2018 – אלא מתייחסת בכך לכל בעל דירה שאינו מסכים לעסקה, ללא קשר למניעיו או לכח המיקוח שלו: הצעת החוק מוסיפה הגדרה לפיה "בעל דיר" ה מתנגד" הוא בעל דירה שלא הסכים לכריתת עסקת פינוי ובינוי". 82 לפיכך, נדמה שהשימוש במונח "דייר סרבן" נותר למרות שההקשר ומשמעות המונח השתנו במידה רבה, וכי ההצדקה הכלכלית שעליה התבסס היגיון החקיקה להורדת שיעור ההסכמה כדי להתמודד עם "כשל שוק" בקידום סוג זה של פ רויקטים, הוחלפה בנקיטת אמצעים נגד אלו שאינם מסכימים לפרויקט פינוי-בינ ,וי עם התייחסות מוגבלת ,להקשר ההתנגדות לסיבותיה או "להיתכנותו של "כשל שוק. ,זאת ללא מידע מספק או נתונים אמפיריים באשר לגורמי אי ההסכמה לעסקאות אלו, תנאי הסיכון ואי הוודאות הייחודיים המאפי ינים אותן, וסוגי אי הסכמה השונים , הקשרם וסיבותיהם. כלומר, שההצדקה להורדת שיעור ההסכמה כביכול ,מעוגנת במודל התיאורטי של "דייר סרבן" ככשל שוק שמצדיק התערבות רגולטורית עשויה לקדם התערבות רגולטורית ומשפטית כלפי בעלי הדירות, או לאיים בהתערבו ת כזו, גם במצבים שאי נם קשורים כלל לאותו כשל שוק. אחד החששות העולים מכך הוא שנקודת האיזון בין זכות הקניין והחופש החוזי של בעלי דירות בבתים משותפים לבין הצורך הציבורי בהתחדשות עירונית , ש כבר ,אינה קשורה לסוגיית ה"דייר הסרבן" במובנה הכלכלי אלא לשיקולים אחרים תפגע ביצירת אמון ושית וף פעולה בין בעלי הדירות לבין עצמם, ובינם לבין היזמים. נציין כי הצעת החוק אינה כוללת מהלכים שעשויים לשפר את יחסי האמון בין בעלי הדירות ליזמים ,או דרכים אחרות לפתרון אי הסכמות ,שאינן משפטיות ,כגון הליכי גישור ;החלת ערבות חוק במכר על עסקאות בהתחדשות עירונית ;יצירת וודאות תכנונית ועוד. 4.4.2 "הקדמת הליך תביעת "דייר סרבן לשלב הגשת התכנית למוסד התכנון ,אחת המשמעויות הנגזרות מהצעת חוק זו ,המבוססת המלצת צוות החסמים היא כי ניתן יהיה להקדים את הליך תביעת "דייר סרבן" לשלב הליך התכנון הסטטוטורי במקום לשלב הוצאת היתר בניה , כדי שההליך המש.פטי לא יעכב עוד יותר את הפרויקט83 לדברי צוות החסמים בכך "ת תאפשר התקדמות "במקביל "להליכי אישור התכנית והליכים נוספים ,על פני התקדמות "בטור ,"בשלב מאוחר של ההליך.)" (כלומר, לאחר אישור התכנית84 זאת, מפני שההצעה להפחית את הרוב הדרוש לתביעת דייר סרבן (לפחות שני שליש בכל המתחם ו- 60% בכל בניין), קרובה מאוד לרוב הדרוש להגשת תכנית פינוי בינוי למוסד תכנון (לפחות60% בכל המתחם ו- 50% בכל .)בניין משמעות ההצעה היא הקדמת הליך התביעה כלפי בעלי דירות שאינם מסכימים לעסקה לשלב בו עדיין לא ידוע מהי התכנית שתאושר ,בהליך התכנון הסטטוטורי, ובתוך כך .מהן זכויות הבניה שיאושרו לפרויקט למעשה, בשלב זה עדיין אין "מוצר" או "אובייקט" שלגביו 82 סעיף3(2 .)(ג) להצעת החוק 83 ,ראש צוות נדלן במשרד המשפטים, שיחת טלפון22 ביולי2020 . 84 ,משרד המשפטים סיכום עבודת צוות הסרת חס מים התחדשות עירונית , 30 באפריל2020 ', עמ17 . הצעת החוק מרחיבה את הגדרת "דייר סרבן" לכל בעל דירה שאינו מסכים ל עסקה, ללא קשר למניעיו או לקיומה של עמדת מיקוח .ייחודית ,זאת על אף המחסור בנתונים ומידע באשר לגורמי אי ההסכמה לעסקאות אלו, תנאי הסיכון ואי הוודאות הייחודיים המאפיינים אותן, וסוגי אי הסכמה השונים , הקשרם וסיבותיהם. אחת המשמעויות של הצעת החוק היא הקדמת תביע ת בעלי דירה שאינם מסכימים לעסקה לשלב התכנון הסטטוטורי, טרם .אישור התכנית בשלב זה עדיין לא ידוע מהן זכויות הבניה שיאושרו ,בתכנית, ובתוך כך חוסר הוודאות התכנוני, הכלכלי והקנייני של בעלי הדירות גדול מאוד ביחס לפרויקט בכלל ולתמורות שלהם בעסקה בפרט סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 38 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יכולים בעלי הדירות להחליט אם הם מסכימים לעסקה לגביו או לא, ולכן, לא ידוע אם התמורות שהיזם הבטיח לבעלי הדירות בעסקה, אכן יתאשרו על ידי מ וסדות התכנון, או שלאחר אישור התכנית יהיה על היזם ובעלי הדירות לפתוח .את ההסכמים ולשנות את התמורות בהתאם לתכנית שאושרה, או לסגת מההסכם כלומר, שבשלב זה, חוסר הוודאות התכנוני, הכלכלי והקנייני של בעלי הדירות גדול מאוד ביחס לפרויקט בכלל ולתמורות שלהם בעסקה בפרט .גם כיום, אי הלימה זה מהווה בעיה היוצרת מידה רבה של חוסר וודאות והיא מוכרת לצוות החסמים. 4.4.3 שינוי הגדרת "מתחם פינוי בינוי" בחוק ושינוי מנג נון ההכרזה על מתחמי פינוי בינוי ,לפי דברי ההסבר להצעת החוק על מנת לתמרץ פרויקטים של התחדשות עירונית, החוק מציע הקלות בת חומי המיסוי והתכנון ובהתמודדות עם"דייר סרבן". ,מהלך זה מבטל למעשה את מנגנון ההכרזה הקיים ו במקומו מוצע להעניק את ההטבות הממשלתיות בתחום המיסוי, הרגולציה והתכנון לכל יזם שיציע תכנית הכוללת הריסה של24 דירות לפחות ובניה של70 יח"ד לפחות תחתן. במקום הליך ההכר זה הנהוג כיום, מוצע כי ההכרזה על מתחם כמתחם לפינוי ובינוי תיעשה על ידי מנהל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית (ללא צורך בהמלצת הוועדה )המייעצת .לפי קריטריונים קבועים וידועים מראש עוד מוצע לקבוע כי הכרזתו של מתחם תיעשה ללא הגבלת זמן .ועד תום מימוש הפרויקט נצי ין כי ההיגיון בבסיס מנגנון ההכרזה הוא שליטה של הממשלה והשלטון המקומי על הקצאת ההטבות הממשלתיות הניתנות לתמרוץ תכניות התחדשות עירונית, בהתאם לצורך ולסדרי העדיפויות של מדיניות הממשלה . עם זאת, אין כיום מיפוי של אזורים, שכונות או ערים לפי מידת הצורך בחידוש מבנ ים ותשתיות, על אף שמיפוי זה נדרש כדי לווסת את הקצאת ההטבות הממשלתיות למקומות .בהם הן נדרשות ,בעבר הוצעו מנגנונים לקידום הכרזה במתחמים לפי מידת הצורך בהתחדשות עירונית85 אך כיום אין תבחינים או מדדים כאלו, וכתוצאה מכך הפכה ההכרזה להליך טכני שצוות החסמים ראה בו ביורוקרטיה .מסורבלת ומיותרת ולכן המליץ לשנותו86 אחד החששות שעולים משינוי הגדרת מתחם פינוי בינוי ושינוי מנגנון ההכרזה הוא כי ההטבות הממשלתיות הנרחבות בתחום ינתנו בהתאם לכדאיות הכלכלית שבקידום ומימוש פרויקטים כאלו על ידי יזמים, ולא לפי הצורך העירוני והארצי ב כך. כבר כיום יש קושי ממשי לקדם התחדשות עירונית בפריפריה החברתית והגאוגרפית, ויעדי הממשלה באזורים אלו אינם מושגים. הטייה נוספת של מודל ההתחדשות ורי הע נית בישראל לכיוון השוק היזמי והכדאיות הכלכלית העומדת בבסיסו עשויים לפגוע ב השגת יעדי הממשלה בתחום זה, כפי שקר ה עם תמ"א38 . 4.4.4 חיזוק כוחם של יזמים לפי ההצעה, יזמים יוכלו לתבוע מתנגדים לעסקה, גם ללא השתתפות בעלי הדירות המסכימים לכך, ובכך ע מוצ לתת ליזם תפקיד מרכזי בהפעל ת לחץ כלפי המתנגדים לעסקה בעצמו. מהלך כזה עלול לערער עוד את האמון בין בעלי הדירות ליזמים, לפגוע ביכו לת המיקוח של בעלי הדירות, ולערער את היחסים בין בעלי הדירות ה מתנגדי ם ל עסקה ל אלו המסכימים לה . לשיתוף הפעולה בין השחקנים השונים בזירת ההתחדשות העירונית (השלטון המרכזי ,והשלטון המקומי, בעלי הדירות והיזמים) יש חשיבות גדולה בקידום התחדשות עירונית איכותית. עם זאת השינויים 85 מבקר המדינה, דוח שנתי61 ,ב התחדשות עירונית באמצעות פינוי-בינוי ועיבוי הבניה , 2011 . 86 ,משרד המשפטים סיכום עבודת צוות הסרת חסמים התחדשות עירונית , 30 באפריל2020 . סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 39 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm השונים שכוללת הצעת החוק עשויים להגביר את חוסר ה איזון הקיים כבר היום בין הגורמים השונים ולחזק עוד יותר .את כוחם של יזמים בתכניות פינוי בינוי על חשבון כוחם של יכולת המיקוח והסכמתם של בעלי הדירות 4.5 שאלות לדיון  מדוע מוצע להוריד את שיעור ההסכמה לתביעת ?""דייר סרבן כיצד נקבע שיעור ההסכמה הנדרש המוצע ?בהצעת החוק? איזה מידע או מודל תיאורטי עומד מאחוריו מהו ההישג הצפוי ממהלך זה, ומהן ההשלכות ?האפשריות שלו על שדה ההתחדשות העירונית בכלל, ובפרט על היחס בין בעלי הדירות ליזמים  מהן ה סיבות השונות להתנגדות לעסקאות פינוי בינוי, מה ש ?"יעור ההתנגדויות שנובע מ"סרבנות מה חלקם של ,חוסר הוודאות התכנוני המאפיין תכניות פינוי בינוי של אי ההלימה בין ההליך הקנייני להליך התכנוני והרגולטורי שקובע את זכויות הבניה במתחם , של הסיכון הכלכלי בעסקאות אלו ובמשכן הארוך באי הסכמת בעלי הדיר?ות שמתנגדים לעסקאות  בהנחה שאכן קיימת בעיה של אי הסכמת בעלי דירות לעסקאות פינוי בינוי, הפתרון המוצע לכך הוא העצמת ה"כח ההרתעתי" של היזם כלפי בעלי הדירות על ידי הורדת שיעור ההסכמה. מדוע לא הוצעו אפשרויות אחרות להתמודדות עם התופעה, המבוססות על הבנה מעמיקה של המורכבות, אי הוודאות, הסיכון והלבטים שבמהלך כזה עבור בעלי הדירות? למשל, יצירת ודאות תכנונית באשר לזכויות הבניה, טרם אישור תכנית מפורטת; תיקון חקיקה להחלת חוק המכר על עסקאות התחדשות עירונית; או קידום תכניות בינוי- פינוי-בינוי, שבהן ודאות תכנונית וכלכלית גדול?ה יותר  באשר לבעל דירה שלו עבירות בניה, מדוע בנוסף לאי- ספירת בעל דירה כזה במניין ההסכמה הנדרש, מוצע להוריד עוד יותר את שיעור ההסכמה במקרים אלו ל לפחות מחצית מבעלי הדירות ?בהינתן ש "עבירות בניה " הן קטגוריה רחבה מאוד שנכללות בה תופעות שונות ביותר ,חלקן דרמטיות וחלקן מינוריות , מדוע הצעת ?החוק אינה מציעה הבחנה בין סוגי עבירות בניה  האם נשקלה האפשרות להוסיף בחוק אפשרות לבעלי הדירות שאינם מעוניינים בפרויקט לקבל פיצוי הולם עבור נכסיהם ,על פני כפיית הסכם בתנאי אי וודאות וסיכון לטווח ארוך ?אם לא ,מדוע ? (כיום אפשרות זו כ קיימת רק לבעלי דירות קשישים ,וגם אז אינה מחייבת את היזם). 5 . היטל השבחה 5.1 המצב כיום היטל השבחה מוטל על בעל נכס שעבר השבחה כתוצאה מ עליית שווי ה מקרקעין בשל אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. 87 גובה ההיטל הוא% 50 ,מגובה ההשבחה, והוא משולם עם מימוש הזכויות ,כלומר מכירת הדירה .או מימוש התכנית88 הכנסות הרשות המקומית מהיטל השבחה מיועדות למימון פעילות הוועדות המקומיות ולפיתוח .הנדרש של תשתיות ושירותים עירוניים 87 חוק התכנון והבניה התשכ"ה- 1965 , סעיף196א. 88 חוק התכנון והבניה התשכ"ה- 1965 ., תוספת שלישית סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 40 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי החוק, ב סמכותם של שר הבינוי והשיכון ושר הפנים ,בהסכמת הרשות המקומית הרלוונטית , לתת פטור מלא או חלקי מתשלום היטל השבחה. 89 לפי ,כך במתחמי פינוי ובינוי רשאים שר הבינוי והשיכון ושר הפנים ,בהסכמת הרשות המקומית הרלוונטית ,להכריז בצו כי לא תחול חובת תשלום היטל בשל השבחה כלל ,או כי תחול חובת תשלום היטל השבחה ששיעורו רבע ההשבחה .החלטת השרים בדבר מתן הפטור מהיטל נית נת בשלב מתקדם יחסית של ,הפרויקט לאחר אישור התכנית ולפני מתן היתר הבניה. בשל כך, נותר תחום רחב של אי ודאות באשר למתן הפטור או ההנחה בהיטל ההשבחה, דבר שעשוי להשפיע במידה רבה על כלכליות הפרויקט. מצד שני, יצוין כי שיקולי הרשות המקומית במתן הפטור/הנחה בהיטל השב חה קשורים במקרים רבים למידת הכלכליות של .הפרויקט, ולהשפעת תשלום היטל השבחה על הכדאיות הכלכלית של הפרויקט נציין כי מיזמי התחדשות עירונית במסגרת תמ"א38 פטורים מהיטל השבחה. 90 5.2 עיקרי השינוי המוצע במטרה לספק ודאות בתחום, ולאור המלצת צוות החסמים, מוצע לקבוע היטל השבחה בשיעור של25% כברירת .מחדל, שתחול כל עוד הרשות המקומית לא קבעה את שיעורי היטל ההשבחה שיחולו באזורים השונים בתחומה .הצעה זו מיועדת לספק ודאות בעניין גובה היטל ההשבחה91 5.3 שאלות לדיון .השינוי המוצע מותיר כמה סוגיות מרכזיות הקשורות להיטל ההשבחה ללא פתרון לפ:יכך עולות כמה שאלות  אחת הבעיות המערכתיות של הפטור/הנחה מהיטל השבחה היא שזו אחת הדרכים שבאמצעותן מתמרצת ,הממשלה יזמים לביצוע פרויקטים כאלו, אך מצד שני, היטל ההשבחה מיועד למימון תשתיות ומבני ציבור ומתן הנחה או פטור ממיסים אלו ליזמים, משית את העל ו יות האמורות על הרשות המקומית, ללא מקור תקציבי ייעודי לכך. לפיכך, עולה השאלה מהם המקורות התקציביים שיאפשרו לרשות לבצע את פיתוח התשתיות הנדרש לתמיכה בפרויקטים של פינוי בינוי?  מהן ההשלכות התקציביות על הרשויות בהינתן הנחה אחידה וגורפת בהיטל ההשבחה כברירת מחדל?  מדוע נקבע שיעור גורף של25% ,, ומדוע נקבע כי על רשות מקומית לקבוע שיעורי היטל השבחה לפי אזורים ?ולא לפי פרמטרים אחרים  מהן ההשלכות של מתן וודאות בהיטל השבחה ליזמים מצד אחד , ויצירת אי וודאות לרשות המקומית באשר למקורות מימון התשתיות הנחוצות לתמיכה בפרויקטים מנגד? 6 . סוגיו ת תכנוניות בהתחדשות עירונית ייחודו של תכנון התחדשות עירונית הוא במורכבותו ,התרחשותו במרחב מבונה קיים וריבוי הגורמים המעורבים בו : בעלי הקרקע /דירות הם בעלי הנכסים במתחם , מקדמי התכנון הם היזמים ומובילות התכנון הן רשויות התכנון 89 חוק התכנון והבניה התשכ"ה- 1965 , סעיף19 ( ()ב2 )לתוספת השלישית. 90 ,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית דוח התחדשות עירונית2020 , אפריל2021 . 91 ,משרד המשפטים סיכום עבודת צוות הסרת חסמים התחדשות עירונית , 30 באפריל2020 ', עמ28 . סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפ רק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 41 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm האמונות על יצירת תכנון ראוי המשת לב במרחב העירוני הקיים ומאזנות בין האינטרסים המקומיים השונים והאינטרס הציבורי הרחב. 92 נוסף על כך , תכניות אלו מורכבות, בין היתר, בשל הצורך לתכנן מחדש אזור מבונה, ולתת מענה תכנוני להגדלת הציפוף, ולהתאמת התשתיות, מבני הציבור, השטחים הציבוריים הפתוחים, פתרונות תחבורה בדגש על תחבורה ציבורית, ושטחי המסחר והתעסוקה הנחוצים לגידול האוכלוסיה הכרוך בכך. יודגש כי אישור של תכנית מפורטת (תב"ע) של מתחם פינוי בינוי היא המהלך שמגדיר את היקף זכויות הבניה במתחם, וכנגזרת מכך, את התמורות לדיירים שמוס ד .התכנון אישר במסגרת התכנית כלומר, שעד אישור התכנית, בעלי הדירות והיזם אינם יודעים מהי ה"סחורה" כלומר מהו הפרויקט על מאפיניו השונים, ובתוך כך, מהן התמורות שאושרו לדיירים, ואין הדבר .תלוי בהסכם שחתמו בעלי הדירות עם היזם לפני כן בעבודת צוות החסמים עלה נושא חוסר הוודאות בתכנון תכניות פ ינוי בינוי , בדגש על התמשכות הליכי התכנון של תכניות אלו, על אף שמשך התכנון בהן התקצר באופן משמעותי בשנים האחרונות (ראו לעיל פרק2 ). עוד ציין הצוות כי מנגנון איחוד וחלוקה הוא ממ וש ך ואינו מתאים לתכניות פינוי בינוי, בהן מו שגת הסכמה בין היזם לבעלי הדירות גם .לאחר אישור התכנית, וכי ניתן לאשר תכנית איחוד וחלוקה לאחר אישור התכנית עצמה הצוות הכיר בבעייתיות שבקביעת התמורות בסוף הליך התכנון וחוסר ההלימה בינו לבין ההליך הקנייני- הסכמי " וציין כי פעמים רבות לא ברור מה יהיה גובה התמורה אותה יאשרו מוסדות התכנון השונים ,עובדה המקשה על הבטחת תמורות ספציפיות לדיירים" . 93 גורם נוסף שתורם לחוסר ודאות תכנוני הוא אי בהירות או חוסר עקיבות ,במדיניות התכנון של הרשות המקומית. לדברי הצוות ברוב המקרים כאשר יזם מתחיל לקדם מיזם הוא אינו יודע מה מדיניותם של מוסדות התכנון ,בדגש על מוסדות התכנון המקומיים ,באשר להיקף הזכויות שיכולות להינתן בתכנית באותו אזור .שאלת היקף הזכויות משליכה ישירות על שאלת הכדאיות הכלכלית של הפרויקט , ועל ודאותם של בעלי הדירות באשר לתמורות שהבטיח להם היזם. הצוות ציין כי מוסדות תכנון ים רב מכינים מסמכי מדיניות שבהם נקבעת מדיניותן העקרונית בתחום ההתחדשות העירונית , בהם מפרטים בדרך כלל אילו אזורים בעיר מיועדים לפינוי ובינוי, אילו אזורים מיועדים לתמ"א38 ,מהו אמדן הציפוף האפשרי בכל אזור וכ .דומה מסמכים אלו אינם סטטוטוריים ,אלא מהווים התוויה של שיקול דעת הרשות בלבד . הצוות ציין כי באשר מסמכים אלו אינם סטטוטוריים, יש בהם חסרונות לא מועטים :מסמך מדיניות המסדיר עניינים הקשורים להיבטי תכנון ובניה , שאינו תכנית סטטוטורית , עלול לפגוע בתכליות אחרות בדיני התכנון והבניה כגון שיתוף הציבור בהליך התכנוני ,מתן האפשרות לקבל פיצוי עקב פגיעה תכנונית וחלוקת העושר במקרה של השבחה הנובעת מפעולה תכנונית. 94 ל עמדת הצוות ,ככלל ,יש להעדיף הכנת תכניות כוללניות או תכניות מתאריות להתחדשות עירונית לכל מרחב התכנון המקומי אשר יכללו התייחסות להתחדשות עירונית במרחב העירוני כולו ,לר בות לאחוזי הזכויות , אינטנסיביות הציפוף ,צרכי ציבור נדרשים בהתאם לכל אזור ועוד ,כפי שאכן מקודמות כיום בין היתר בידי מ נהל התכנון והרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ,. לדברי הצוות השימוש במסמכי מדיניות צריך להיעשות ככלי 92 ,מנהל התכנון מדריך מנהל התכנון להתחדשות עירונית , פברואר2019 . 93 ,משרד המשפטים סיכום עבודת צוות הסרת חסמים התחדשות עירונית , 30 באפריל2020 ', עמ5. 94 משרד המשפטים ,סיכום עבודת צוות הסרת חסמים התחדשות עירונית , 30 באפריל2020 , 'עמ9. סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 42 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ביניים עד להשלמת תכניות אלו , ו מעת שתתאשרנה תכניות מסוג זה ,תהא ודאות ביחס להיקפי הזכויות שניתן לקבל במתחמים השונים , והיזמים והדיירים ייהנו מוודאות זו. 95 נציין כי תכניות מדיניות כאלו, הנקראות ברשות להתחדשות עירונית תכניות אב, מקודמות על ידי הרשות לצד תכניות מתאר שמקדמת הרשות לשכונות/אזורים בערים שונ ות . לפי נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, שהועברו לידינו לבקשתינו, עד כה אושרו6 תכניות מדיניות לשכונות שונות בכמה ערים, ו- 11 תכניות נוספות נמצאות בתהליך. נוסף על כך, אושרה עד כה תכנית מתאר שכונתית אחת, ו- 15 .נוספות נמצאות בתהליך96 ,עם זאת לא ניתנו המ לצות בנושא בדוח צוות החסמים , ועניין חוסר הוודאות הכלכלי והתכנוני לבעלי הדירות לא נשקל בהקשר של הסכמת/התנגדות בעלי הדירות לעסקאות פינוי בינוי . בהמשך לממצאי הצוות בנושא, נבקש להאיר שתי נקודות נוספות בתחום תכנון תכניות פינוי בינוי, שרלוונטיות .לנושא ,ראשית קיים מת ח מובנה בין גמישות תכנונית לוודאות תכנונית בתכנון מתארי של התחדשות עירונית : הסתמכות הממשלה על השוק הפרטי בביצוע פרויקטים של התחדשות עירונית ומרכזיותו של שיקול הכדאיות הכלכלית בתכנון מפורט של מתחמי פינוי בינוי יוצרים מתח מובנה בין תכנון מרחבי (שכונתי אזורי או עירוני) וארוך טווח של התחדשות עירונית, הכולל את שלל ההיבטים דלעיל אך בדרך כלל קובע מסגרת קשיחה יחסית המחייבת את התכניות המפורטות שיתוכננו בתחומו, לבין הצורך לייצר כדאיות כלכלית למתחם פינוי בינוי, הדורש גמישות תכנונית בהיבט של גובה הבניה, מידת הציפוף והי קף זכויות הבניה המוקצות למתחם בהליך התכנון המפורט. בעוד תכנון מתארי עשוי לספק וודאות תכנונית, הוא עלול לגרום לאי וודאות באשר למידת ה כדאיות הכלכלית של תכניות מפורטות בתחומו, ומנגד, תכניות פינוי בינוי מפורטות המתמקדות ברמת המתחם שזכויות הבניה בהן נקבעו בין ה יתר לפי מידת הכ ד איות הכלכלית למתחם ,, עלולות להחמיץ עקרונות חשובים בתכנון מרחבי וארוך טווח, ובתוך כך .הלימת תשתיות, מבני ציבור ושירותי תחבורה נוסף על כך, קביעת זכויות הבניה רק בסיום התכנון המפורט של ,המתחם יוצר אי וודאות תכנוני דבר שמשפיע על מידת ודאותם של בעלי הדירות באשר לתמורותיהם , ובאשר לאופי הפרויקט כולו. לאור מתח זה, קידום תכניות מדיניות/תכניות אב להתחדשות עירונית על ידי הרשות עשויות לנבוע מניסיון לספק גמישות תכנונית כדי לתמוך באפשרות להביא מתחמים לכדאיות כלכלית, אך מנגד עלולה לפגוע באפשרות של תכנון מר חבי וארוך טווח, בשיתוף הציבור וביכולתו להתנגד, ובוודאות התכנונית הכה נחוצה לבעלי הדירות ולתושבים כולם. סוגיה נוספת הקשורה לתכנון פינוי בינוי נוגעת לתכנון פרוגרמה ציבורית למתחמי התחדשות עירונית ,, כלומר תכנון מוסדות הציבור הנחוצים לגידול האוכלוסייה הצפוי מצי פוף הבניה (בתי ספר, גנים, וכדומה). כיום, קיימות מגבלות על ציפוף וריכוז מבני ציבור, דבר שנדרש לעיתים בתכניות התחדשות עירונית בשל המחסור בקרקע והגדלת הציפוף. כלומר, שקיימים חסמים תכנוניים בניצול טוב יותר של הקרקע לצרכי ציבור (למשל, בניית מתחמי מבני ציבור שיכ ללו בתי ספר, גנים, קופות חולים, וכדומה). כתוצאה מכך, לעיתים משולבים חלק ממבני הצ י בור 95 .שם 96 ,מנהל תחום פיתוח ידע וכלכלה ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית, קובץ נתונים שהועבר בדוא"ל24 בי וני2021 . סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 43 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הנחוצים לתכנית בתוך מבני המגורים החדשים בתכניות פינוי- בינוי. כלומר, שהיזם נדרש לכלול בתכנית רכיבים ציבוריים במסגרת התכנית המפורטת כחלק משא ומתן בינו לבין הרשות המקומית, וב נייתם נעשית על ידי היזם " ,כחלק מבניית המבנים החדשים. לדברי הרשות להתחדשות עירונית יש סימני שאלה בדבר חוקיות הדרישות ,דבר הגורם לחוסר ודאות ולאי בהירות משפטית המעכבת מימוש פרויקטים." 97 ,כאמור מהרשות הממשלתית להתחדשות עירונית נמסר כי דוח צוות החסמים כלל התיי חסות מועטה להיבטי תכנון ורישוי שלפי נתוני הרשות מהווים תחומים המעכבים בצורה משמעותית פרויקטים של התחדשות עירונית . סוגיות אלו כוללות, בין היתר, קביעת הגורם שרשאי ונדרש לחתום על הגשת תכנית למוסד תכנון; שיפור הוודאות בהליכי התכנון; הוספת נציג של הרשות לוועדות .התכנון כחבר מן המניין; ייעול תהליכי רישוי, ועוד98 6.1 שאלות לדיון  יש כיום מידה רבה של חוסר וודאות תכנוני בת ח ום ההתחדשות העירונית, שבחלקו נובע מאופן הת כנון של תכניות פינוי בינוי. לעו מת זאת, וודאות תכנונית נחוצה בתכניות אלו גם לבעלי הדירות , גם לכלל תושבי האזור .וגם לרשויות המקומיות, מסיבות שונות אילו מהלכים ניתן לקדם בכדי לספק יותר וודאות תכנונית בתכנון מסוג זה?  מהן ההשלכות התכנוניות והעירוניות של מרכזיותו של השיקול הכלכלי בגיבוש תכניות פינוי בינוי כיום מבחינת צפיפות, תשתיות, שירותים עירוניים, מבני ציבור וכדומה?  מהו האיזון הרצוי בין וודאות תכנונית לוודאות כלכלית בתכנון פינוי בינוי, ובאילו דרכים ניתן להשיג ?אותו  אילו כלים תכנוניים עשויים לספק וודאות תכנונית, תכנון מרחבי ארוך טווח וודאות תכנונית אך גם ?שיאפשרו את הגמישות הנדרשת לקידום התחדשות עירונית בהיבט הכלכלי 7 . סוגיית הכדאיות הכלכליות ליזם וחלקה בגיבוש תכניות פינוי בינוי תכנית פינוי- ,בינוי היא "משק סגור" שנדרש להוכיח או להראות כדאיות כלכלית ליזם כדי להופכו לבר ביצוע, זאת .)בשל הסתמכות הממשלה על השוק הפרטי לביצוע פרויקטים אלו (גם במסלול רשויות במסגרת הליך ה תכנון הסטטוטורי של תכניות פינוי בינוי, לצד בחינת המסמכים התכנוניים השונים החלים על המתחם (תכני ו ת מתאר, תכני ו ת כוללנית, מדיניות ציפוף של מנהל התכנון, וכדומה), נערכת בדיקת היתכנות כלכלית של הפרויקט, באמצעות "תקן21 ." מדובר בתקן שמאי ש נקבע בשנת2012 על ידי מועצת שמ אי 97 ,סמנכ"לית הרשות להתחדשות עירונית, מכתב מענה לבקשת מידע14 באוקטובר2020 . 98 סמנכ"לית הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ,, מכתב מענה לבקשת מידע14 באוקטובר2020 . סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 44 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המקרקעין99 במטרה לבחון את כדאיותם הכלכלית של תכניות פינוי בינוי, ובכך להגביר את .יישימותן100 התקן נקבע לאחר שתוכננו תכניות פינוי בינוי שלא מומשו עקב בעיות כדאיות .כלכלית101 התקן בוחן מ רכיבים שונים הקשורים לעלות הפרויקט, לשווי הדירות הקיימות, ולזכויות הבניה העתידיות וש ה וויי ,האפשרי של דירה חדשה בפרויקט העתידי. לפי התקן כדי שפרויקט יהיה כדאי מבחינה כלכלית ויאפשר ליזם פרטי לבצע אותו, נדרש רווח בשיעור של כ- 20% – 25% . כלומר, כדי שהפרויקט יהיה כלכלי לפי תחשיב זה, יש להתאים את היקף זכויות הבניה לשיעור הרווח היזמי שצ .וין לעיל ב פועל, במוסדות התכנון ואף ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית מקובלת העמדה לפיה שיעור רווח יזמי של כ- % 18 – % 20 הוא שיעור רווח יזמי .מספיק102 התקן נערך על ידי שמאי מטעם היזם במהלך הליך התכנון הסטטוטורי, ונבדק על ידי .יועץ שמאות של הוועדה המחוזית במסגרת הל יך התכנון הסטטוטורי, מתקיים משא ומתן בין הרשות המקומית, מוסד התכנון והיזם כאשר היזם מעוניין להגדיל כמה שיותר את זכויות הבניה לפרויקט כדי למקסם את רווחיו, הרשות המקומית מנסה לצמצם אותן כדי לא ליצור עומס מוגזם על הרשות ועל התשתיות העירוניות, ומוסד התכנון מנס ה בדרך כלל לצמצם ציפוף מוגזם מבחינה תכנונית. התקן מהווה בסיס או כלי במשא ומתן זה אך אינו תחשיב פשוט .והערכים שמוזנים לתחשיב אינם תמיד מוסכמים כיום, תקן21 משמש את כלל מוסדות התכנון בגיבוש תכניות פינוי- בינוי, והיקף זכויות הבניה ומידת הציפוף בתכניות אלו נקבע ים, בין היתר, לפי ההיתכנות הכלכלית של הפרויקט שנקבעת בהתאם להערכה המבוססת על תקן זה. לשימוש בתקן יש השלכות שונות על צפיפות, עירוניות, בניה לגובה והבדלים בין מרכז לפריפריה (גם בין )ערים וגם בתוך הערים. לדברי השמאי הממשלתי, תקן21 גובש ככלי עזר לתכנון תכניו ,ת פינוי בינוי כך שתהיה כדאיות כלכלית לפרויקט ואם הוא אינו כדאי כלכלית, להצביע על מה שנדרש כדי ליצור כדאיות כלכלית כזו (למשל, מתן הנחה או פטור מהיטל 99 מועצת שמאי המקרקעין פועלת מכוח חוק שמאי המקרקעין, התשס"א- 2001. תפקידיה העיקריים של המ ועצה: ניהול פנקס שמאי המקרקעין, עריכת בחינות הסמכה לשמאי מקרקעין, רישום מתמחים ופיקוח על התמחות בשמאות מקרקעין וטיפול בתלונות בגין התנהגות שאינה הולמת את מקצוע שמאות המקרקעין ,. ראו: משרד המשפטים מועצת שמאי המקרקעין :, כניסה19 במאי2021 . 100 "תקן21" הוא תקן ש נקבע על ידי מועצת השמאים במטרה לבחון את כדאיותם הכלכלית של פרויקטים להתחדשות עירונית :. ראו משרד ,המשפטים תקן מספר21 בדבר פירוט מזערי נדרש בשומות מקרקעין המבוצעות לצורך בדיקה שמאית כלכלית לתכנית פינוי בינוי , דצמבר2012 ; ,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית תקן מספר21 בדבר פירוט מז ערי נדרש בשומות מקרקעין המבוצעות לצורך בדיקה שמאית כלכלית לתכנית פינוי-בינוי :. כניסה21 ביוני2020 . 101 ,השמאי הממשלתי, משרד המשפטים, שיחת טלפון17 באוגוסט2020 . 102 מתכנ ,נת הותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 ,; סגן מתכננת מחוז ירושלים לפרויקטים לאומיים, פגישה2 באוג וסט2020 . "תקן21 "הוא כלי להערכת שמאי כלכליותו של פרויקט פינוי בינוי. כלי זה הפך לגורם המשפיע במידה רבה על תכנון פרויקטים אלו, בניגוד הראשונית לכוונה .שבהשקתו סוגיות ב התחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 45 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,"השבחה). לדבריו, במהלך השנים "הגולם קם על יוצרו ובמקום שהתקן ישמש ככלי עזר בתכנון, הוא הפך לכלי מרכזי בתכ נון , שלעיתים מתעדף שיקולי כדאיות כלכלית ודוחק שיקולים תכנוניים ועירוניים אחרים , ובמקום כלי מסייע הפך התקן לכלי מוביל בשיח על התחדשות עירונית בכלל ובתכנון בתחום בפרט. כמו כן, מסתבר ששיעורי הרווח היזמי שהומלצו ( בתקן היו גבוהים מדי25%) ובפועל יזמים הסתפקו בש יעורי רווח נמוכים יותר. כמו כן, התמורות המומלצות לבעלי הדירות, שנכתבו בת קן בהערת שוליים ( 25 מ"ר ומרפסת), הפכו לכלל בחלק מהרשויות המקומיות ומוסדות התכנון, ובמוסדות ורשויות אחרים נוצרה מדיניות אחרת בתחום .המצמצמת עוד את התמורות לבעלי הדירות103 נציין כי משרד המשפטי ם עובד בשנים האחרונות על תקן מחודש לעניין זה. 104 השמאי הממשלתי מציין לטובה את הטיוטה של התקן החדש המוצע , שכן לדבריו, היא מכפיפה את הכדאיות הכלכלית של תכניות הפינוי בינוי למדיניות התכנונית. 105 משימוש זה בתקן21 כמכשיר תכנוני, שלו השפעה רבה על אופן התכנון של ,תכניות פינוי בינוי :עולות כמה סוגיות תכנוניות  חוסר וודאות תכנוני : מאחר וזכויות הבניה בתכניות פינוי בינוי רבות לא נקבעות מראש (למשל במסגרת תכנית מתאר), אלא במסגרת הליך התכנון הסטטוטורי ולאור תקן21 , נוצר חוסר ודאות תכנוני המשפיע על .היזם ועל בעלי הדירות  קושי לקדם התחדשות עירונית בפריפריה , בשל ערכי קרקע נמוכים, המצריכים ציפוף בלתי אפשרי או בלתי סביר. נציין כי דווקא ביישובי ועיירות הפריפריה יש תשתיות ומבנים ישנים המצריכים חידוש ושיקום. בעקבות מתן משקל רב לעניין הרווח היזמי בתכניות אלו, ו הגדרת מיזמי פינוי-בי נוי כ"משק סגור" שצריך לייצר את שורת הרווח היזמי מתוך ערכם של הנכסים הקיימים וזכויות הבניה הנוספות שמתקבלות בהליך התכנון הסטטוטורי ,לא מתאפשר לקדם תכניות פינוי- בינוי דווקא במקומות שבהם יש צורך משמעותי בהתחדשות עירונית. כתוצאה מכך, כפי שמציין מבקר המדינה בד וח משנת2016 , לתושבים המתגוררים במרקמים עירוניים ותיקים שבהם ערך הקרקע גבוה )(באזורי הביקוש , יש נגישות מעשית לסיוע מקופת המדינה בצורת ,זכויות בנייה פטורים, הטבות מס ועוד, והדבר מביא לשדרוג נכסיהם. לעומתם, ה תושבים המתגוררים במרקמים עירוניים ותיקים שבהם ערך הקרקע נמוך, נגישותם לניצול אותן ההטבות, היא מזערית שכן אין היתכנות כלכלית למימוש התהליכים לחיזוקם ולחידושם של נכסיהם, לכן, בסופו של דבר, הם ממשיכים להתגורר באותן דירות ומתחמים 103 ,השמאי הממשלתי במשרד המשפטים, שיחת טלפון17 באוגוסט2020 . 104 ,משרד המשפטים תקן21.1 בדבר פירוט מזערי נדרש בשומות מקרקעין המבוצעות לצורך בדיקה שמאית כלכלית לתכנית פינוי בינוי , דצמבר2019, התקן החדש המוצע להערות הציבור. 105 ,השמאי הממשלתי במשרד המשפטים, שיחת טלפון17 באוגוסט2020 . סוגיות בשימוש בתקן 21 :כמכשיר תכנוני  חוסר ודאות תכנוני .מובנה קושי לקדם התחדשות עירונית בפריפריה. חוסר הלימה בין ציפוף במרכזי הערים לעומת הציפוף ב שוליהן.  מעודד הסתכלות נקודתית וקצרת .טווח תקן21 גובש ככלי עזר בתכנון תכניות פינוי בינוי, אך הפך לכלי מרכזי בתכנון , שלעיתים מתעדף שיקולי כדאיות כלכלית וד וחק שיקולים תכנוניים ועירוניים אחרים . מ כלי מסייע הפך התקן לכלי מוביל בשיח על התחדשות עירונית בכלל ובתכנון .בתחום בפרט סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתח דשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 46 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ישנים ללא שדרוגם. 106 לעניין זה השלכות על יעילותם של מסלולי ההתחדשות העירונית הקיי מים על קידום .התחדשות עירונית בפריפריה, וכן על סוגיות של צדק חלוקתי יודגש כי עיקרון הכדאיות הכלכלית בקידום ,פינוי בינוי או חיזוק ומיגון מבנים והסתמכות על השוק שיבצע את מדיניות הממשלה מאפיינים גם את תמ"א 38, והיו מהגורמים המרכזיים לכישלון התכנית בהשגת יעדיה בחיזוק ומיגון מבנים באזורים המועדים .)לרעידות אדמה (פריפריה107 ,לטענת מבקר המדינה מסלול תמ"א38 במתכונתו הנוכחית הפך מכלי שמטרתו המקורית הצלת חיי אדם, לכלי התחדשות עירונית רב עצמה ובעל תכליות הדומות לשני המסלולים האחרים )(מיסוי ויזמים ; דבר המביא לעתים לבינו י עירוני אקראי ללא התחשבות בשיקולים כלל- ,עירוניים ו.עלול לפגוע במרקם העירוני108 בשל כך, בין היתר, הוחלט כי התמ"א לא תוארך, תוקפה יפוג בשנת2022 ., ובמקומה תובא תכנית חלופית109  חוסר הלימה בין ציפוף במרכזי הערים לעומת הציפוף ב שוליהן . לפי תקן21 ,במתחמים שבהם ערכי הקרקע גבוהים הציפוף יהיה מתון יחסית, בעוד שבמתחמים שבהם ערך הקרקע נמוך, הציפוף יהיה גדול יותר .כאמור , יש שונות לעניין זה גם בין שכונות שונות בתוך העיר, בהתאם לערך הקרקע ולמידת הצפיפות הקיימת במצב הקיים לפני תכנית פינוי- .בינוי ,כתוצאה מכך עלול להתקבל מצב ת כנוני המעודד ציפוף מאסיבי בשולי הערים הגדולות, יותר מאשר במרכז ן. זאת, משום ש ככל ש ערך הקרקע במתחם נמוך יותר, כך הציפו ף שי ידרש כדי להפוך את הפרויקט לכלכלי, יהיה גדול יותר . כתוצאה מכך עלול להיווצר מבנה עיר "הפוך" שבו יש צפיפות גבוהה יותר בשולי העיר בהשוואה למ רכזה. זאת בשעה שמבחינה עירונית ותכנונית יש לחדש ולהעצים דווקא את הציפוף במרכזי הערים, ולמתן את הציפוף בשוליהן בהתאם לריחוקם מהמרכז העירוני. בהתחשב בכך שמרכזי מסחר ותעסוקה מצויים על פי רוב בעיקר במרכזי הערים, למצב תכנוני זה יש השלכות תחבורתיות, תשתיתיות, תע .סוקתיות ועירוניות מרחיקות לכת השלכות אלו אינן נמדדות ואינן משוקללות בתקן21 . תכנון איכותי של התחדשות עירונית בכלל ותכניות פינוי- בינוי בפרט, דורש מבט מרחבי וכוללני הבוחן את השפעת התכניות על השכונה, העיר והאזור, שאינו מתבסס רק על ראייה כלכלית צרה וקצרת טווח או הסתכלות תכנונית .נקודתית למתחם המשקל הרב הניתן כיום ל תקן21 בתכנון התחדשות עירונית מקשה על קידום תפיסה תכנונית ועירונית שכזו, ואינו מ א פשר כמעט לקדם התחדשות עירונית דווקא במקומות בהן הדבר נדרש ביותר, בפריפריה החברתית והגיאוגרפית . להלן מוצגות כמה סוגיות נוספות שנובעות מהשימוש בתקן21 :בתכנון תכניות פינוי בינוי כיום 106 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,ג פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי , 2016 ', עמ1247 . 107 :ראו למשל מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,ג פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי , 2016 ; ,מבקר המדינה מוכנות המדינה לרעידות אדמה- תשתיות לאומיות ומבני ם , יולי2018 . 108 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,ג פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי , 2016 . 109 הרשות הממשלתית להתחדשות עירוני ת, דוח התחדשות עירונית2020 , אפריל2021 ', עמ55 - 54 . סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 47 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  כחלק מהשימוש בתקן ותוך ניסיון לצמצם את הציפוף בתכניות אלו, מוסדות תכנון שונים מגבילים תמורות שיזמים מבטיחים לבעלי הדירות, וחלקם נוטים לאשר ,תמורות נמוכות מאלו המוצעות בתקן. כך למשל הותמ"ל לא מ אשרת יותר מתוספת של20 מ"ר לכל דירה , ור ו ב התכנית המקודמות כיום בותמ"ל מבוססות על תמורה של12 מ"ר (ממ"ד), חניה ומרפסת ,בלבד110 וכך גם .בעיריית תל אביב בכך פועלים מוסדות התכנון לצמצום העלות, וכתוצאה מכך מידת הציפוף במסגרת הדרישה לכלכליות שנקבעת לפי תקן 21 . 111 נצ יין כי לא ברור מה חלקן של התמורות לבעלי הדירות בכלל הוצאות הפרויקט, ולכן לא ברור .עד כמה משפיע צמצום התמורות לבעלי הדירות על עלות הפרויקט כולו ועל מידת הציפוף בו נציין עוד כי גם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית המליצה על צמצום התמורות ל- 12 מ"ר, במקרים בהם מ תקבלת דירה של65 .מ"ר או יותר112  התקן לא נבדק ולא תוקף אל מול הרווח היזמי בפועל בפרויקטים אלו . נזכיר כי מועד עריכת התקן הוא בתחילת ה ,הליך התכנוני, בשלב מוקדם יחסית ,זאת למרות שעשויות לעבור שנים עד( מימוש התכנית10 – 13 שנים לפי הערכת הרשות הממשלתית להתחדשות עי)רונית , בהן הערכות כלכליות אלו עשויות להשתנות במידה רבה. נציין כי לעיתים נערך שוב תקן21 לאחר אישור התכנית ולפני קבלת היתר הבניה, כדי לבחון .את הצורך בהנחה או פטור מהיטל השבחה, אך לא עלה בידינו לקבל נתונים בנושא113  במהלך הליך הרישוי של הפרויקט עשויות להינתן לו הקלות, ובתוך כך, תוספת של יח"ד, דבר שאינו מחושב בתקן21 שנערך לפני כן, אך מגדיל את הרווח היזמי. בידי מנהל התכנון והרשות להתחדשות עירונית אין ,כיום נתונים על מתן הקלות ברישוי תכניות פינוי בינוי114 .ולכן אין בידינו לומר מה היקף התופעה  אין כיום בידי גורמי המ משלה נתונים או הערכות לגבי אופן התפלגות עלות פרויקט פינוי בינוי לפי המרכיבים .השונים שלו כתוצאה מכך קשה לאמוד את החיסכון או הרווח בהוספת או הפחתת עלויות של מרכיבים ,מסוימים, למשל תכנון, תמורות לדיירים, תקן חניה וכדומה.  אחת ההנחות של השימוש במנגנון הבטחת הכ דאיות הכלכלית ליזם היא שהפרויקט צריך להתממש מהר ,ככל האפשר ואין בו התייחסות לעלויות והשלכות לטווח יותר ארוך . נוסף על כך, התחשיב עוסק ברווח היזמי ו בחלק מה עלויות הישירות של הפרויקט, אך אינו לוקח בחשבון עלויות רבות שניתן להבחין בהן רק בטווח ארוך בהן ישאו בעלי ,הדירות, למשל תחזוקה ואחזקה של מגדלים, צריכת אנרגיה של מגדלים ,השפעות סביבתיות התאמת התשתיות התומכות ומבני הציבור (שאינם דווקא בתוך הפרויקט), עלות מתן 110 ,מתכננת הותמ"ל, מכתב28 בדצמבר2020 . 111 סגן מתכננת ה ותמ”ל , שיח ,ת טלפון26 באוקטובר2020 . 112 ,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית עמדת הרשות הממשלתית בנושא התמורות לדיירים במיזמי פינוי בינוי , מכתב שנשלח ,למוסדות התכנון3 בפברואר2020 . 113 פנינו לרשות הממשלתית להתחדשות עירונית בבקשת מידע בנושא, אך מהרשות נמסר כי אין בידיהם נת ונים או הערכות כאלו. מנהל ,תחום פיתוח ידע וכלכלה ברשות הממשלית להתחדשות עירונית, דוא"ל28 בדצמבר2020 . 114 מנהל תחום פיתוח ידע וכלכלה ברשות הממשל ת,ית להתחדשות עירונית, דוא"ל 5 באפריל2021 . סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 48 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שירותים עירוניים, פיתוח תשתיות ומבני ציבור לרשות המקומית, עלות הגדלת הצפיפות במונחי עומס על ,תשתיות עומס י .תנועה, וכדומה  ת אח ההשלכות של ה דומיננטיות של שיקול הכדאיות הכלכלית בתכנון ", הוא יצירת "תכניות גמישות שיאפשרו קביעת ציפוף בהתאם למנגנון הכדאיות הכלכלית, ולא לפי עקרונות תכנוניים מרחביים או ארוכי טווח, שנקבעים בתכניות מתאר בדרך כלל. כפי שפורט ב פרק6 לעיל, תכניות גמישות אלו, כגון "תכניות אב" שמקדמת הרשות להתחדשות עירונית, אינן קובעות זכויות בניה אלא עקרונות תכנון ,כלליים, בין היתר כדי להותיר די גמישות תכנונית להבטחת כדאיות כלכלית, כלומר, מתן זכויות בניה נרחבות וצ יפוף מאסיבי בהתאם לשיקולי כלכליות של המתחם ,. כאמור אופן תכנון גמיש זה טומן בחובו כמה בעיות, ובהן, היעדר שיתוף ציבור בהליך התכנון של תכניות האב, היעדר מנגנון תכנוני שיכול להבטיח שמירה על עקרונות התכנון, ובתוך כך צפיפויות, תשתיות, מבני ציבור, שטחי ציבור , ועו.ד 7.1 שאלות לדיון  ?מהן ההשלכות התכנוניות והעירוניות של מרכזיותו של שיקול הכדאיות הכלכלית בתכנון תכניות פינוי בינוי  בהינתן ההשלכות השליליות שבהסתכמות על מנגנוני השוק ושיקולי כדאיות כלכלית בקידום התחדשות עירונית ומיגון וחיזוק מבנים במסגרת תמ"א38 ( נזכיר כי הוכר ז על סיום התכנית בשל כשלונה בהשגת יעדי ,)מיגון וחיזוק מבנים באזורים מועדים, ובשל כשלים תכנוניים ביישומה באזורי הביקוש מהם כלי המדיניות ,שיאפשרו להימנע מחזרה על כשלים אלו בתכניות פינוי בינוי שגם הן מבוססות על כדאיות כלכלית ?מבוססת שוק  מהו המשקל הרצוי שיש לת ת לשיקולי כדאיות כלכלית בתכנון פינוי בינוי, בין יתר השיקולים התכנוניים ?והעירוניים 8 . מנגנונים כלכליים לקידום תכניות פינוי בינוי פרויקטים של פנוי- בינוי בישראל הם "משק סגור", כלומר שהם מבוססים מבחינה כלכלית על ערך הקרקע/דירות במתחם ועל תוספת זכויות בניה בתכנ ית כפי שתאושר במוסדות התכנון, כך שיתאפשר ציפוף של הדירות תוך ,הבטחת כדאיות כלכלית ליזם, ומקור לתמורות לבעלי הדירות. לפיכך, במתחמים שבהם ערך הקרקע נמוך יחסית ולכן מצריך תוספת זכויות בניה וציפוף מוגזמים, נדרש מקור כלכלי חיצוני לתמיכה בפרויקט בכדי שיהיה כלכלי ויבטיח ליזם שיעור רווח מסוים. נציין כי צוות החסמים בראשות משרד המשפטים לא עסק בסוגיות של כדאיות כלכלית בפרויקטים של פינוי בינוי, במנגנונים הקיימים לתמיכה כלכלית בפרויקטים כאלו, או בבעיות הקיימות במנגנונים הקיימים (חסמים). זאת, בשל התמקדות הצוות בתכניות.פינוי בינוי באזורי הביקוש115 כאמור, עיקרון הכדאיות הכלכלית של פרויקט פינוי בינוי מהווה חלק מרכזי בשיקולים התכנוניים בגיבוש התכנית .ובקביעת היקף תוספת אחוזי הבניה בתכנית וכן בהיתכנות של פרויקטים מסוג זה בערים שונות השימוש ב"קרקע משלימה" לקידום פרויקטים של הת חדשות עירונית הוא המנגנון הכלכלי היחיד כיום בישראל המיועד לקדם 115 ראש צוות נדל"ן במשרד המשפטים ,, שיחת טלפון22 ביולי2020 . סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 49 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm פרויקטים של פינוי-בינוי במקומות בהם ההתכנות הכלכלית לתכניות אלו נמוכה או גבולית. "קרקע משלימה" היא מנגנון ל"פיצוי" היזם המבצע את פרויקט הפינוי-בינוי שכלכליותו גבולית, בקרקע מדינה שנמכרת לו במחי ר נמוך .יותר או בפטור ממכרז :מנגנון הקרקע המשלימה מעלה כמה סוגיות  היעדר מנגנון כלכלי לקידום התחדשות עירונית בפריפריה . מנגנון מימון תכניות פינוי בינוי באמצעות קרקע משלימה אינו מאפשר לתמוך בתכניות כאלו בערים ועיירות בפריפריה, שבהן ערך הקרקע זניח ולכן אפילו הקצאת קרקע משלימה באותה רשות לא תאפשר לקדם התכנות כלכלית של תכניות פינוי- .בינוי  ה קישור בין שיווק קרקעות לבניה חדש ה לבין התחדשות עירונית באמצעות מנגנון ה קרקע ה משלימה עלול ליצור סתירה תכנונית ואסטרטגית. מנגנון מימון זה מעדיף ויתור של המדינה על הכנסות ממכיר ,ת הקרקע על פני מימון תקציבי להתחדשות עירונית, וכתוצאה מכך נוצרת דילמה : בעוד התחדשות עירונית נקבעה כיעד מרכזי בתכנית האסטרטגית לדיור כתוצאה מאזילת השטחים הפתוחים הזמינים לבניה, מנגנון זה כורך יחד קידום התחדשות עירונית עם המשך הבניה על שטחים פתוחים, ונוצרת סתירה כביכול בין הרצון לשמור על שט חי ם פתוחים ל בין קידום התחדשות עירונית . עם זאת, למרות שיווקי הקרקעות הנרחבים בשנים האחרונות, ברובם המכריע לא שימשו לקידום התחדשות עירונית ורק שיווקים מועטים .ביותר נעשו במסגרת קרקע משלימה כלומר, שמנגנון זה אינו מנצל את שיוו קי הקרקע הנרחבים לקידום .משמעותי של התחדשות עירונית, כפי שיוצג להלן  השימוש במנגנון ה קרקע ה משלימה חלקי ומוגבל . יש כמה גורמים המגבילים את השימוש במנגנון הקרקע המשלימה לקידום תכניות פינוי- ,בינוי. ראשית התנאים להקצאת קרקע משלימה כפי שנקבעו בהחלטות מועצת רשות מ קרקעי ישראל , מגבילים את הקצאת הקרקע המשלימה בהתאם לתנאים השונים המפורטים בנוהל. 116 תנאים אלו יוצרים חוסר וודאות באשר להקצאת הקרקע המשלימה בפועל, ולעיתים הקצאה זו ניתנת רק לקראת הביצוע. שנית, רמ"י, הגוף שאמון על שיווק קרקעות, משתמשת בערך הקרקע למימון פרויקטים נוספים כמו "מחיר למשתכן" או בניה להשכרה ארוכת טווח, ולגורמי התכנון אין שליטה על אופן השימוש בהכנסות ממכירת הקרקע או במטרות השונות ל"העמסה" על שיווקי הקרקע. ולבסוף, גם ,כאשר קיים היצע קרקעות לשיווק הקצאת קרקע משלימה כזו על ידי רמ" י מוגבלת ביותר, בהתאם למדי ניות של רמ"י ולפי הסכמים עם הרשויות המקומיות ולאו דווקא לפי שיקולים וסדרי עדיפויות תכנוניים . 116 ,רמ"י הקצאת קרקע משלימה לצורך קידום מיזם התחדשות עירונית ,; רמ"י קובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל , נוהל90.05B התחדשות עירונית :, כניסה25 בינואר2021 . סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 50 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יודגש כי הקצאת קרקע משלימה אינה מופיעה במסמכי התכנית , אלא בהסכמי פיתוח של הרשות המקומית עם רמ"י, כמו הסכמי גג , דבר שמוסיף לחוסר הוודאות התכנוני והכלכלי באשר לתנא י ביצוע .התכנית ולהקצאתה בפועל של הקרקע המשלימה117 נציין כי קרקעות רבות משווקות בשנים האחרונות להקמת שכונות מגורים חדשות, ורק חלק זעיר מהן משמשות כ"קרקע משלימה" לקידום תכניות פינוי-בינוי . ,לפי נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית נכון לסוף שנת2020 , ב- 42 פר ויקטים ב- 25 ערים ובהם תוספת של כ- 50 אלף יח"ד, נדרשת קרקע משלימה בהיקף של כ- 23 אלף יח"ד כדי לתמוך ,בכלכליות של הפרויקטים. מתוכן רק בארבע תכניות (כ- 10% ) שבהן מוצעות כ- 2,000 יח"ד ( 4% מיח"ד להן נדרשת )קרקע משלימה , התקבלה החלטה של רמ"י על הקצאת קרקע משלימה כאמו ר. 118 נציין כי פנינו לרשות מקרקעי ישראל בבקשת מידע באשר להקצאה בפועל של קרקע משלימה לפרויקטים של .פינוי בינוי, אך לא קיבלנו מענה לדברי הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית , נעשית ברשות עבודת מטה לשינוי מנגנון הקרקע המשלימה בשיתוף משרד הבינוי והשיכון ,רשות מקרקעי ישראל , ו משרד האוצר על אגפיו , במטרה לעדכן את החלטת מועצת מקרקעי ישראל בדבר הקצאת קרקע משלימה, 119 וממש במועד סיום הכנת מסמך זה פרסמה סמנכ"לית הרשות כי תחל תכנית ניסיונית להקצאת כספים שיתקבלו מ שיווקי קרקע,של רשות מקרקעי ישראל וייועדו לתמיכה בפרויקטים של פינוי בינוי שאינם כדאים כלכלית. ,לסיכום המנגנון ה קיים כיום למימון וקידום תכניות פינוי-בינוי – ה קרקע ה משלימה – הוא חלקי וחסר ואינו משמש באופן שמאפשר קידום התחדשות עירונית בהיקפים הנדרשים לפי התכנית האסטרטגית לדיור : הוא כלל אינו מאפשר תמיכה בהתחדשות עירונית בפרי ,פריה, ומאפשר קידום של פרויקטים בודדים בערי המרכז שכן הקצאת קרקע משלימה נעשית במשורה ובחסר ביחס לצרכים הקיימים בתכניות פינוי-בינוי , דבר שמקשה על ציפוף סביר של הערים וקידום התחדשות עירונית בקנה מידה נרחב. ,לפיכך יש לבחון האם ישנם מנגנונים כלכליים נוספים שעש ויים לתת מענה לעניין זה , אם באמצעות מימון ציבורי ישיר בהיקפים הנדרשים או באמצעים אחרים . 117 מנהל אגף פינוי-בינוי וקרקע פרטית בותמ"ל ,, שיחת טלפון2 בנובמבר2020 . 118 ,מנהל תחום פיתוח ידע וכלכלה ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית ,קובץ נתונים שהועבר בדוא"ל15 באוק טובר2020 . 119 סמנכ"לית הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ,, מכתב מענה לבקשת מידע14 באוקטובר2020 . נדרשה קרקע משלימה 90% אושרה הקצאת קרקע משלימה 4 10% תרשים10 :דרישה והקצאה של קרקע משלימה , 2020 סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפ ורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 51 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 8.1 שאלות לדיון  בהינתן התפקיד המרכזי שיועד להתחדשות עירונית במדיניות התכנון והבניה בישראל, אילו מנגנונים תקציביים לתמיכה בקידום התחדשות עירונית יכולה הממשלה להציע כדי לעמו ד ביעדים שהיא עצמה ?הציבה, בדגש על קידום התחדשות עירונית בפריפריה 9 . הקרן להתחדשות עירונית 9.1 המצב הקיים בשנת2014 תוקן סעיף2ד ל חוק רשות מקרקעי ישראל, תש"ך- 1960 , ולפיו תוקם קרן להתחדשות עירונית ברשות הממשלתית לה" תחדשות עירונית. מטרת הקרן לפי החוק היא לסייע לפעולות התורמות להתחדשות מרכזי הערים הוותיקים, ובכלל זה מבנים המשמשים גם דיירים בדיור ציבורי, סיוע לרשויות מקומיות בהתחדשות עירונית, שדרוג המרחב הציבורי, שיפוץ וחידוש מבנים ותשתיות תוך עדיפות לסיוע למיזמים שעני ינם פינוי ובינוי מיזמים שעניינם חיזוק מבנים, לרבות סיוע בקידום מיזמים שאין בהם כדאיות כלכלית, סיוע במימון תחזוקה לטווח ארוך של רכוש משותף במתחמי התחדשות עירונית ועידוד הכללתו של דיור בהישג יד במתחמי התחדשות .עירונית " החוק קובע כי סדרי הפעלת הקרן ודרכי הוצא ת הכספי הקרן יקבעו בתקנות שיקבע שר האוצר. סעיף2 ג לחוק קובע את אופן הקצאת התקציב לקרן להתחדשות עירונית, וזאת באמצעות תחשיב המבוסס על מספר יח"ד בהישג יד שהממשלה התחייבה לשווק באותה שנה, אך לא .שיווקה120 הקרן להתחדשות עירונית מעולם לא הופעלה, מפני ששר האוצר לא חתם על התקנות הנדרשות להפעלתה, למרות שהרשות הממשלתית להתחדשות עירונית הכינה תקנות .כאלו121 לפיכך, הסכומים המיועדים לקרן מעולם לא הוקצו לה. נוסף על כך, לא ברור מה היקף הכספים שאמורים להיות כיום בקרן, והדבר שנוי במחלוקת מזה זמן רב בין הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית לבין משרד האוצר . פנינו לשני הגופים בבקשת מידע בעניין הקרן, הסיבות לאי הקמתה, היקף הכספים שאמורים להיות בה לפי תחשיביו של כל גוף והסיבות .להבדלים בין ההערכות השונות, במטרה למפות את הנושא ולהציגו הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ומשרד האוצר סרבו להעבי ר מידע ונתונים בנושא. לפיכך, אין בידינו להציג את ההערכות השונות באשר לכספי הקרן, את ההבדלים בניהן, ואת הסיבות למחלוקת בנושא. לדברי השמאי הממשלתי, בתחילת2019 פנו אליו מהרשות להתחדשות עירונית בבקשה לאמוד את היקף הכספים שהיו אמורים לעבור לקרן, לפי התחשיב המו צג בחוק רשות מקרקעי ישראל, לאחר שהאוצר והרשות לא הצליחו .להגיע להסכמה על הסכום המיועד לקרן השמאי הממשלתי ערך תחשיב באשר להיקף הכספים שאמורים להיות 120 חוק רשות מקרקעי ישראל, תש"ך- 1960 , סעיף2 ג. לפי הסעיף, תחשיב הסכום שיעובר לקרן בכל שנה מתקבל ממכפלת אומדן שווי ,ההנחה לדיור בהישג יד, במנה המתקבלת מחלוקת מספר יח"ד בהישג יד שלא שווקו אך שנכללו במספר המזערי לשיווק באותה שנה .במספר המזערי של יח"ד לשיווק שנקבע לאותה שנה 121 סמנכ"לית הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית , ,שיחת טלפון3 בספטמבר2020 . הקרן להתחדשות עירונית מעולם לא הופעלה, מפני ששר האוצר לא חתם על התקנות הנדרשות להפעלתה, למרות שהרשות הממשלתית להתחדשות עירונית הכינ.ה תקנות כאלו לפיכך, הסכומים המיועדים לקרן .מעולם לא הוקצו לה נוסף על כך, לא ברור מה היקף הכספים שאמורים להיות כיום בקרן סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 52 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בקרן, ופנה לרשות ולמשרד האוצר כדי להציע להם שיכריע בנושא. בעוד הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, בתמיכת משרד ה בינוי והשיכון, תמכה בהצעה, נציגי אגף תקציבים במשרד האוצר סרבו להצעה .בתוקף, והשמאי הממשלתי גנז את הצעתו נציין כי התחשיב האמור הוא בתחום השמאות, וכי פנייה משותפת ,ומוסכמת של האוצר והרשות להכרעת השמאי הממשלתי, הגורם המקצועי הממשלתי הבכיר ביותר בתחום עשויה לפ.תור את הסוגיה באופן מקצועי122 9.2 עיקרי השינוי המוצע מוצע לבטל את הקרן להתחדשות עירונית שהוקמה מכוח סעיף2ג(ב) לחוק רשות מקרקעי ישראל . במקביל לביטול הקרן, ו במטרה לאפשר מימוש פרויקטים להתחדשות עירונית באמצעות תמיכה במימון תשתיות תומכות, מוצע לייעד את היקף הכספים שיועדו להיצבר בקרן להתחדשות עירונית מרגע הקמתה, לטובת קידום הסכמי מסגרת עם רשויות מקומיות שבהן היקפים משמעותיים של יח "ד פוטנציאליות בפרויקטים של התחדשות עירונית , וזאת בהתאם להחלטת הממשלה מיום1 באוגוסט2021 . 123 לפי החלטת הממשלה, הסכמי מסגרת אלו יכללו התחיי בות הרשות המקומית להוציא היתרי בנייה עבור לפחות 3,500 יחידות דיור, בתכניות של פינוי ובינוי או בפרויקטים של תמ"א38 בתחומי הרשות על פני חמש שנים, ובקצב שלא יפחת מ- 600 יחידות דיור כאמור בשנה; הסכמי מסגרת ייערכו מול רשויות אשר בתחומן קיימות תכניות מפורטות להת חדשות עירונית בהיקף שלא יפחת מ- 2,500 יחידות דיור ש ניתן להוציא מכוחן היתרי בנייה בעת חתימת ההס ;כם הרשות המקומית תתחייב להיות ערוכה מקצועית לאישור בקשות להיתרי בניה בתוך90 יום ממועד הגשת הבקשה להיתר במסגרת פרויקטים של התחדשות עירונית; רשות מקומית שחתמה על ה סכם מסגרת תהיה זכאית לתקציב בעד כל הנפקת היתר בנייה של יחידת דיור תוספתית בסך של20,000 ש"ח עד ל- 30,000 ש"ח ליחידה עבור תשתיות תומכות לפרויקטים בהתחשב בשיעור היטל ההשבחה שיחול על האזור שבו ניתן היתר הבנייה. נציין כי לפי התבחינים המוצעים (קיומן של2,500 יח)"ד לפחות בתכניות פינוי בינוי מאושרות , ובהתאם לנתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, נכון לסוף2020 :ניתן יהיה לקדם הסכמים כאלו, בתשע ערים בלבד ,רחובות, לוד .ירושלים, בת ים, תל אביב, נתניה, בית שמש, קריית גת ואור יהודה 9.3 השלכות ושאלות לדיון  מאחר ולא ידוע מה ,היקף הכספים שאמורים היו להיצבר בקרן להתחדשות עירונית עד כה לא ברור האם היקף הכספים ,שאמורים היו להיות מופקדים לקרן בעבר מתאים כדי לעמוד במטרות הקרן ובתפקידים הרבים שיועדו לתקציבים אלו בהצעת החוק. 124 לפיכך עולה השאלה כמה הסכמי מסגרת להתחדשות עירונית ניתן לק דם באמצעות הכספים שאמורים להיות בקרן להתחדשות עירונית כיום? 122 השמאי הממשלתי, משרד המשפט ,ים, שיחת טלפון2 בדצמבר2020 . 123 הממשלה ה- 36 , החלטה203 בנושא עידוד הליכי התחדשות עירונית , 1 באוגוסט2021 . 124 ,רכזת שיכון באגף תקציבים במשרד האוצר, מכתב מענה לבקשת מידע7 בדצמבר2020 . סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית | 53 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  האם אופן חלוקת התקציב המתוכננת תואם את מטרות הקרן כפי שהוגדרו בחוק ,, ובתוך כך סיוע בקידום מיזמים ש אין בהם כדאיות כלכלית ועידוד הכללתו של דיור בהישג יד במתחמי התחדשות עירונית , לאור התבחינים המוצעי?ם לחלוקת כספי הקרן  לאור התבחינים המוצעים, האם וכיצד יסייעו כספי הקרן לקידום התחדשות עירונית בפריפריה ?החברתית והגיאוגרפית  מדוע לא הוצע מנגנון תקצוב חליפי לתמיכה כלכלית בקידום התחדשות עירונית ,לקידום נושא זה בעתיד ,כפי שהוצע בטיוטה קודמת של הרפורמה, 125 אלא ר ק שימוש בכספים שלכאורה נצברו בקרן ?עד כה 125 ,משרד האוצר, אגף תקציבים טיוטת התכנית הכלכלית לשנת2020 .