חומר רקע

| )האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel נחלת בנימין75 תל אביב6515417 | شارع نحالت بينيامين75 تل ابيب | 75 Nahalat Binyamin St. Tel Aviv | טלפון هاتف : 03-5608185 Phone: | פקס فاكس : 03-5608165 Fax: www.acri.org.il | [email protected] 9 בינואר2022 עו"ד אריאל סיזל, היועץ המשפטי המשרד לביטחון פנים :הנדון הערות לתזכיר חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה) (הפיכת הוראת השעה להוראת קבע ותיקונים נוספים) (תיקון), התשפ"ב- 2021 1. ,האגודה לזכויות האזרח מתכבדת להגיש את הערותיה לתזכיר החוק שבנדון. נאמר כבר בראשית הדברים כי אנו מתנגדים להפיכת הוראת השעה להוראת קבע. למרות אי התקינות שבהארכת הוראת שעה שנים רבות כל כך, לטעמנו פיילוט השיטור העירוני לוקה בעיוותים משמעותיים, אין בסיס עובדתי לטענה בדבר הצלחתו והפיכתו להסדר קבע צפויה להעמיק את אי השוויון בין הרשויות ואת החששות לפגיעה בזכויות .אדם הטמונים בפרויקט הערות כלליות 2. הפרטה פסולה : עמדתנו העקרונית היא, כי העברת סמכויות לידי פקחים עירוניים משקפת השלמה עם אזלת היד של המשטרה בהתמודדות עם תופעת האלימות והתנערות של המדינה מחובותיה בתחום זה . המשטרה היא הגורם הבלעדי המופקד על הטיפול בסדר הציבורי ובטחון הנפש והרכוש ואין לאפשר מצב שהמשטרה "מפריטה" מתפקידיה לידי גורמים חוץ משטרתיים: "הקניית סמכויות אכיפה לפקחים הפועלים מטעם רשויות מקומיות היא במידה רבה סוג של הפרטה של סמכות שלטונית, לפחות במובן של ביזור האחריות לאכיפה" (השופטת דפנה ברק ארז ברע"פ3829/15 ירדאו קסאי נ' מדינת ישראל ( 20.12.2018 .) 3. :הפליה שרירותית בין רשויות בנוסף, העובדה שהפרויקט לא פתוח לכלל הרשויות ושרבות מהרשויות .נמצאות בו ללא הצדקה מהותית, מייצרת באופן מובנה הפליה שרירותית בין הרשויות ככל שלא מציעים ,את השיטור העירוני לכלל הרשויות ההחלטה על הקמה של שיטור עירוני צריכה להתבסס על קריטריונים מקצועיים בלבד שנוגעים ל צורך בהגברת האכיפה ברשו ת. בפועל, המצב שנוצר בשטח ואשר צפוי להעמיק ולהתקבע סופית בתזכיר החוק מייצר חוסר שוויון ושרירות בין הרשויות– בעוד רשויות מקומיות שזקוקות נואשות להגברת כח האדם האכיפתי בתחומן נותרות מחוץ לפרויקט, ישנן רשויות מקומיות רבות שבתחומן פועל שיטור עירוני, למרות שמצ בן טוב הרבה יותר לפי קריטריונים של צורך. מדובר בעיוות קיצוני שלא ניתן לקבל אותו והוא מנוגד לעקרונות יסוד של משפט מנהלי תקין ופוגע בזכות .החוקתית של תושבי המדינה לשוויון בהקצאת שירותים 4. משכך, יש לשקול מחדש את הצורך בשיטור עירוני בכלל הרשויות המקומיות בישראל על פי קריטריונים אחידים ושוויוניים. ככל שהתקציב מוגבל וניתן לאשר שיטור עירוני למספר מוגבל של רשויות, יש לחלק תקציב זה בהתאם לקריטריונים אחידים. אכן, חלק מהרשויות שהפעילו את השיטור העירוני במסגרת הפיילוט, ייפגעו ממהלך זה משיתברר שהן לא עומד ות בקריטריונים האחידים, אולם המעבר משלב הפיילוט הניסיוני להוראת חוק של קבע מחייב בחינה מחדש של הפרויקט וחלוקה צודקת ושוויונית של .המשאבים | )האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel 2 5. אין בסיס לטענה שהשיטור העירוני אפקטיבי : בדברי ההסבר לתזכיר נכתב כי "הנתונים שהצטברו במשרד לביטחון הפנים ובמשטרת ישר אל מעידים כי פעילות מערכי האכיפה העירוניים במתכונתם ."הנוכחית היא יעילה ואפקטיבית אלא ש .מדובר בטענה שאין לה על מה להתבסס למרות שנות הפיילוט הארוכות והחובה שעוגנה בחוק לאסוף נתונים בהתאם למדדים מספריים שונים- לא בוצעה עד היום אף מחקר מטעם המשטרה או המשרד לבט"פ שבחן את תוצאות השיטור העירוני במדדים של היקף העבריינות . 6. למעט סקרי דעת קהל שבחנו את עמדותיהם ושביעות רצונם של אנשי מפתח בשיטור העירוני, בוצע מחקר ."בידי המשרד לבט"פ שבחן את "אפקטיביות הניהול של דפוסי שיטור מוניציפליים בישראל1 אלא שגם מחקר זה התבסס בעיקרו על ראיונות של בעלי תפקידים רלוונטיים שבחנו את היעילות מנקודת המבט .שלהם לא מדובר על מחקר שבחן את היעילות של התוכנית בצמצום העבירות הרלוונטיות . 7. בחינת הנתונים החלקיים שדווחו לוועדת הפנים מגלה, שקיימות מגמות הפוכות בין הרשויות ה שונות ובעבירות השונות שנבחנו ואין נתונים חד משמעיים שמעידים על אפקטיביות של השיטור העירוני ,. כך לדוגמה, בחינת עבירת ה"תקיפות" וה"איומים" בבאר שבע ובאילת במהלך השנים שבהן פועל השיטור העירוני מגלה כי אין כל שינוי בהיקף העבירות בין2015 ל- 2019 . 2 :דוגמה נוספת "בעבירת ה"תקיפות ( היתה ירידה גדולה יותר במספר התיקים ברשויות שאין בהן שיטור עירוני8.8% - ) לעומת הרשויות ( שמפעילות שיטור עירוני5.7% -) ב- 2020 לעומת2019 וכך גם בעבירות של גרימת נזק, הפרת צווים ונשיאת סכין- .נתוני הרשויות ללא השיטור העירוני טובים יותר3 8. גם מרכז המחקר והמידע של הכנסת שניתח את הנתונים בין הרשויות שבתוך הפיילוט לבין אלה שלא מצא כי "עולה תמונה מעורבת, ולא ניתן להסיק מהם באופן חד משמעי על עלייה או ירידה בנתוני העבירות ברשויות המקומיות בהן יש שיטור עירוני לעומת רשויות מקומיות בהן לא פועל שיטור עי"רוני4 . אמנם המחקר מצא כי ככלל רשויות שהצטרפו לפיילוט חוו ירידה במספר העבירות אלא שברשויות הערביות דווקא ניכרת עליה משמעותית בעבירות לאחר ההצטרפות לפיילוט ובנוסף, בהעדר השוואה בין הרשויות בתוך הפיילוט לאלה שמחוצה לו– לא ניתן להסיק מסקנות באשר לסיבה לירידה או לעליה .בעבירות מהאמור לעיל עולה, כי אין הצדקה להפיכת השיטור העירוני להסדר של קבע . ככל שהמשרד לבט"פ יבחר לקדם :את החוק, להלן הערותינו הנקודתיות לתזכיר א. צירוף רשויות חדשות (סעיף7 המוצע) 9. עמדתנו היא כ י שיטור עירוני ככל שירות ציבורי אחר חייב להינתן בשוויון ולכן יש לאפשר לכלל הרשויות .בישראל להצטרף לשיטור העירוני ככל שמגבלת תקציב אינה מאפשרת צירוף של כלל הרשויות, אמת המידה היחידה שרלוונטית להצטרפות היא– הצורך . ככל שמצבה של הרשות המקומית קשה יותר מבחינת הביטחון האישי של תושביה , היא צריכה לקבל קדימות לעומת רשויות אחרות. בדומה לכל שירות ציבורי אחר שמחולק באופן מוגבל, יש לחלקו בהתאם לצורך בין התושבים/הרשויות. אמות המידה האחרות– המדד החברתי כלכלי ומדד הפריפריאליות- נועדו להבטיח כי במבחן התוצאה לא תיווצר הפל .יה ביחס לרשויות פריפריאליות, ערבית וחרדיות 1 ,ד"ר פני יובל, עירית פורת, אפקטיביות הניהול של דפוסי שיטור מוניציפליים בישראל העיקר במחקר– מחקרים וסקרי ספרות בתחומי העשייה של משטרת ישראל ( 2018 .) 2 ההשוואה מתבססת הנתונים בדיווח המשרד לביטחון פנים מיום3.3.2016 ו מיום16.7.2020 . 3 ,משטרת ישראל, אגף המבצעים דיווח לכנסת לי החוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים , 16.7.2020 . 4 ג'רי אלמו- ,קפיטל, היבטים בהפעלת השיטור העירוני מרכז המחקר והמידע של הכנסת , 13.12.2021 | )האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel 3 10 . על מנת להבטיח כי ברשימה הכוללת של הרשויות שנמצאות בפרויקט השיטור העירוני נשמר ייצוג של המגזרים השונים בחברה וכי לא נוצרת הטייה לטובת רשויות ש"יכולות להרשות לעצמן" להשקיע בפרויקט זה– יש לקבוע בחוק חובות בנוגע לי יצוג הרשויות ברשימה הכוללת. חובות מסוג זה עוגנו בהחלטת ממשלה1645 בנוגע לייצוג רשויות מהמגזר הלא יהודי, החרדי וכן רשויות מקבוצות דירוג חברתי- .כלכלי ופריפריאלי שונה :התיקונים הנדרשים בתזכיר • יש לקבוע את הצורך בביטחון האישי ברשות כאמת המידה העיקרית לצירוף רשויות • יש לקבוע בחוק התחייבות לשמירה על ייצוג הולם של הרשויות ברשימה הכוללת של הרשויות בפרויקט בהתאם לחלקן של אוכלוסיות אלה באוכלוסייה הכללית בישראל ובהתאם לצורך שלהן (על פי היקף .)העבריינות • יש לקבוע כי צירוף רשויות מקומיות לשיטור העירוני כפוף לאישור ועדת ביטחון הפנים ב. תנאים מקדמיים להוספת רשות מקומית (סעיף7 )ב המוצע 11 . בתזכיר נקבע, כי אף אם רשות מקומית מסוימת זכאית להפעיל שיטור עירוני בהתאם ל אמות המידה של 'היקף העבריינות שבתחומה, גודל האוכלוסיה וכו , היא עלולה להיאלץ לוותר על השיטור העירוני בהעדר יכולת כלכלית לעמוד בדרישות הפרויקט: הקצאה וגיוס של כח האדם, הכשרת כח אדם, הקצאת מבנה .משותף, הקצאת כלי רכב ועוד 12 . זכותם של אזרחי ישראל ותושביה לשירותי אכיפת חוק ולחיים בסביבה בלתי אלימה אינה צריכה להיות תלויה במצבה הכלכלי של הרשות המקומית שבה הם חיים. שירותים אלה אמורי ם להינתן ללא תמורה ובאופן שוויוני בידי השלטון המרכזי לכולם . מלכתחילה העלה החוק לייעול האכיפה חשש ממשי להעמקת הפערים בביטחון האישי בין הרשויות המקומיות השונות עקב השימוש במשאבי הרשות המקומית לצורך קיום הפרויקט. הנושא עלה בדיוני ועדת הפנים והגנת הסביבה כמעט בכל דיון שנערך בקשר למערך השיטור העירוני. כך לדוגמה, בדיון שהתקיים ב- 25.7.12 ציין מר אבי נעים, יו"ר ועדת הביטחון בשלטון המקומי )(דאז : "אסור להתעלם מבעיית היסוד שנוצרת במתווה הזה שמדינת ישראל הולכת כאן למצב שחלק מאוכלוסיית מדינת ישראל זכאית לביטחון אישי טוב ."יותר וחלק לא 13 . שנה לאחר מכן, בדיון מיום22.7.13 , הדגישה יו"ר הוועדה )(דאז ח"כ מירי רגב: "מי שיש לו יותר כסף– יהיה לו שיטור יותר טוב... לא רוצה שזה יקרה. אני רוצה שהעבודה שלך תימדד בלוד וברמלה ובשכונות מצוקה... שיטור מקומי, עם כל הכבוד, צריך להיות ללא כס ף, ובכל המקומות, ואתם צריכים לממן את זה. המשרד לביטחון הפנים. זה לא יכול להיות שלמי שיש כסף יהיה שיטור עירוני ולמי שאין– לא יהיה". 14 . מחקר שפורסם בכתב העת של המשטרה לפני מספר שנים בנושא זה קבע כי "חסרונו העיקרי והמסוכן [של השיטור העירוני] טמון בכך שהוא אינו נושא אופי אוניברסלי ואין בו מענה לרשויות קטנות. בכך מוחרף אי- השוויון בין הרשויות המקומיות בישראל בתחום חיוני של שירות ציבורי מובהק, החיוני ."...לתפקודו היומיומי של כל אזרח5 יש להבטיח כי כל רשות שזקוקה לכך, תוכל להפעיל את השיטור העירוני . 5 ד"ר "פני יובל ועירית פורת, "אפקטיביות הניהול של דפוסי שיטור מיניציפליים בישראל העיקר במחקר ( 2018 ) | )האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel 4 התיקונים הנדרשים בתזכיר: • יש להבטיח בתזכיר החוק מנגנון סיוע לרשויות מקומיות שעומדות באמות המידה להפעלת שיטור עירוני ( ואינן יכולות להקצות את המשאבים לכך בהתאם לקריטריון סוציו-אקונומי.) • יש לעגן בחוק מנגנון פרוגרסיבי לנשיאה בעלויות ההפעלה, כפי שנעשה בעקבות החלטת ממשלה4388 (מימון פקחים מסייעים ע"י משרד הבט"פ בהתאם למדד משולב) ובהחלטה631 בעניין הרשויות .הערביות ג. ביטול סמכויות הפקחים ""לסייע למשטרה בפעולות למניעת אלימות : 15 . עמדתנו היא, כי לא ראוי להעניק לפקחים, שעוברים הכשרה של5 ימים בלבד, סמכויות שיטור שכוללות עריכת חיפוש ועיכוב חשוד בכח. 16 . הסיבה היחידה להרחבת סמכויות הפקחים היתה הצורך להתמודד בכוחות גדולים יותר עם תופעת האלימות בחברה ("לא יפעיל פקח מסייע את סמכויותיו אלא לשם סיוע למשטרת ישראל בפעולות למניעת אלימות" (סעיף13 .))לחוק בפועל, מרבית הפעילות של השיטור העירוני בערים השונות אינו עוסק .ב"מניעת אלימות". מהנתונים שנמסרו לועדת הפנים נראה, שהסמכויות שניתנו לפקחים היו שלא לצורך הפק חים הפעילו מעט מאד את הסמכויות שניתנו להם בחוק למניעת מעשי אלימות. לדוגמה, במחצית הראשונה של2019 מאות פקחי השיטור העירוני הפעילו את סמכויותיהם רק19 פעמים.! 6 17 . למסקנה זו הגיע גם מחקר המשרד לבט"פ : "בפועל מדווח על שימוש זניח בסמכויות המורחבות על ידי ."פקחים עוד נכתב בעניין זה: "עצם מתן סמכויות שיטור לאזרחים מעלה ביקורת קשה מצב הייעוץ המשפטי בעת הדיונים, מצד חברי כנס ומצד ארגונים חברתיים. גם במשטרה לא רווים נחת מכך. החשש המרכזי הוא מזליגת סמכויות בעיקר לגורמי שיטור פרטיים. בנוסף, במצבים בהם פקחים הפעילו סמכויו ת, לרשויות המקומיות אין מערך מקביל לזה שעומד לרשות המשטרה הכולל מחלקה לחקירות שוטרים. פקחים העלו את החשש מ"הסתבכות". נראה כי בחשבון סופי התועלת הממשית בהרחבת סמכויות הפקחים בשיטור העירוני איננה מוצדקת." 7 18 . מהאמור עולה, כי לא זו בלבד שהרחבת סמכויות פקחים מסו כנת אלא שהיא אף מיותרת ומשכך לא .מידתית לפקחים מוקנית סמכות לעכב עד לבואו של שוטר כל אדם החשוד כי ביצע בפניו עבירת אלימות או שאדם אחר מצביע על אדם שחשוד שביצע בפניו עבירה (סעיף75 לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה– מעצרים), התשנ"ו- 1996 ). יש להסתפק בסמכות זו שעונה על צרכי הפקחים בנסיבות של הפעלת .השיטור העירוני התיקון הנדרש : יש לבטל את סעיף13 "סמכויות למניעת מעשה אלימות" בחוק המקורי. ד. יש להוסיף מנגנוני פיקוח ובקרה מרכזיים על השיטור העירוני 19 . על פי סעיף17 לחוק המקור י , ראש י הרשו יו ת המקומי ו ת במסגרת הפיילוט היו אמור ים לפרסם בתחילת כל שנה ולהגיש לוועדת הפנים דוח שיכלול את מס' התלונות שהוגשו בקשר להפעלת סמכויות פקח מסייע 6 המשרד לביטחון פנים, דיווח לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת למחצית הראשונה של שנת2019 ( 28.10.2019 .) https://main.knesset.gov.il/Activity/committees/InternalAffairs/pages/reportstocommittee.aspx 7 ד"ר "פני יובל ועירית פורת, "אפקטיביות הניהול של דפוסי שיטור מיניציפליים בישראל העיקר במחקר ', עמ129 ( 2018 ) | )האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel 5 .וסקירה של התלונות אף דוח כזה לא פורסם ולא הוגש לוועדה . יש לכלול בתזכיר החוק מנגנון ייעודי מרכזי לפיקו .ח ובקרה על הפקחים הפועלים במסגרת השיטור העירוני 20 . יש להפיק את הלקחים מכך שכללים שנקבעו בחוק הופרו ולעגן בחוק החדש הסדרי פיקוח ובקרה .מרכזיים ויעילים,כך, לדוגמה למרות שהחוק מחייב הסמכה והכשרה של הפקחים, דוח ביקורת מ- 2018 ברמלה מצא שתעודות ההסמכה של הפקחים לא בתוקף8 ודוח ביקורת מ- 2018 בירושלים מצא "ליקויים "בהסמכת הפקחים ושמירה על הכשרות המבצעית9 . 21 . בנוסף, בחוק נקבעה הוראה מפורשת באשר לחובת הפרדה ברורה בין הפקחים לשוטרים ("ובלבד שאינם נחזים להיות מדי משטרה" (סעיף11 ,)). בפועל, במרבית הרשויות מדי הפקחים המסיי עים זהים כמעט לגמרי למדי השוטרים ואין לאזרח דרך להבחין בין השוטר לפקח (אלא אם הוא מתקרב מאד ובוחן את )הסמל על המדים . משמעות הדבר, כי אזרח לא ידע אם מי שהפעיל כלפיו סמכות מסוימת היה פקח שחרג מסמכויותיו או שוטר שפעל במסגרת סמכויותיו ובנוסף לא ידע האם עליו לה תלונן למח"ש או לרשות העירונית במקרה ש ה.שוטר/פקח הפר את זכויותיו 22 . במצב שבו לפקחים בשיטור העירוני יש סמכויות שונות מאלה של השוטרים כמו גם מנגנון נפרד לטיפול בתלונות וכללי משמעת שונים– .יש להבטיח כי האזרח יידע בקלות מיהו השוטר ומיהו הפקח 23 . אין בתזכיר החוק כל .מענה להפרות מסוג זה מי הש ו?טר ומי הפקח שיטור עירוני עפולה שיטור עירוני שהם שיטור עירוני ראשל"צ שיטור עירוני פרדס חנה התיקונים הנדרשים בתזכיר: • .יש להוסיף מנגנון מרכזי וייעודי לטיפול בתלונות כנגד פקחים עירוניים • יש לעגן בחוק מנגנון לפיקוח ואכיפת הוראות החוק 8 ,עיריית רמלה, מבקר העירייה דוח שנתי לשנת2018 . 9 ,עיריית ירושלים דוח ביקורת- השיטור העירוני , 2018 . | )האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel 6 ה. הותרת סעיף19 על כנו- דיווח לוועדה לביטחון הפנים 24 . לאורך השנים היתה ו לו עדת הפנים בכנסת תפקיד מכריע בפיקוח פרלמנטרי על פרויקט השיטור העירוני . לאור החששות שממשיכים ללוות את הפרויקט הזה– במיוחד בעניין ה פגיעה ה יתרה בזכויות אדם וב שוויון בין הרשויות – יש להותיר על כנו את סעיף19 .שמחייב דיווח שנתי לוועדה ,בברכה אן סוצ׳יו, עו״ד דבי גילד-חיו , עו״ד