חומר רקע

משרד החינוך כוח אדם בהוראה - תכנון ,הכשרה והשמה משרד החינוך | 933 תקציר רקע כללי מקצוע ההוראה הוא מקצוע חשוב ומשמעותי לעתידה של החברה והוא מעצב את פני החברה והדורות הבאים. "הגננות והמורים הם העומדים בחזית העשייה החינוכית, והם מופקדים על ביצוע מרבית המשימות החינוכיות והאחראים לכך. מקצועיותם, התלהבותם, והמוטיבציה שלהם להצליח בעבודתם, כמו גם מחויבותם לחינוכם הערכי והחברתי של התלמידים "ולקידום הישגיהם הלימודיים, הם תנאי הכרחי להצלחת מערכת החינוך1 . גם מחקרים בארץ ובעולם מהעשור האחרון מצביעים על ההשפעה המכ רעת של איכות המורים וההוראה על הישגי התלמידים ועל טיב הלמידה בבית הספר (להלן ולפי העניין- )בי"ס או ביה"ס או בתיה"ס2 . היטיב לבטא זאת חוקר החינוך פרופ' לי שולמן: "מורים משפיעים על החיים והמוות של התלמידים שלהם... [למורים] תלמדו כל אחד מהם [מהתלמידים] כאילו שיום אחד האדם הזה ילמד בעתיד את הילדי ם "והנכדים שלך3. בד בבד , בעשורים האחרונים הדגישו ועדות, חוקרים ואנשי חינוך את המצוקה הקשה בהוראה ו ב ,הכשרה של מורים לנוכח שינויים חברתיים, תעסוקתיים טכנולוגיים, חינוכיי ם והשכלתיים- מקומיים ועולמיים- ואת הצורך לעדכן את הכשרת המורים לאור שינויים באופיו של מקצוע ההוראה במאה ה- 21 . בעשורים אלה הלך ו התרחב הדיון על אופיין של הסוגיות המרכזיות ב מקצוע ההוראה, בעיותיו והפתרונות לשיפור משמעותי בו .ובמעמד המורה לתפיסת משרד החינוך (להלן גם- המשרד), גיבוש כוח ההוראה הוא תהליך מורכב שהצלחתו תלויה ביצירה ובהבניה של קשר מקצועי חזק ושל השלמה הדדית וסינרגטית בין כל שלביו , עד כדי יצירת רצף ביניהם: משלב ההכשרה להוראה דרך השיבוץ להוראה, ליווי המתמחה והמורה החדש בשנותיו .הראשונות ועד הפיתוח המקצועי של המורה לאורך חייו המקצועיים כדי לאפשר את ה בניית תהליך הרצף יש צורך,, בין השאר לאפיין את דמות המורה הרצוי במערכת החינוך, לרבות כישוריו ומאפייניו האישיותיים וההתנהגותיים, להגדיר מהי הכשרה מקצועית טובה ו להבטיח את ה זיקה בין ההכשרה להוראה לבין צ ו רכי מערכת החינוך מבחינת דפוסי ההוראה והלמידה, הסטנדרטים הפדגוגיים והדיסציפלינריי ם . גיבוש כוח ההוראה גם מחייב להבטיח לטווח הארוך היצע של מורים ב מקצועות הנדרשים במערכת .החינוך אתגר מרכזי נוסף של המשרד הוא ל צקת תוכן לתהליך האיתור וההשמה של בוגרי מוסדות ההכשרה להוראה במערכת החינוך. 1 )דוח כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל (ועדת דוברת (ינואר2005 '), עמ119 . 2 דוח מקנזי ( 2007 .) 3 ,ריאיון עם פרופ' לי שולמן דה מארקר ( 23.11.18 .) 934 |דוח שנתי 69ב פעולות הביקורת בחודשים פברוא ר - א וגוסט2018 בדק משרד מבקר המדינה תהליכים מרכזיים הקשורים ל עובדי הוראה.במערכת החינוך ,הנושא הראשון שנבדק תכנון כוח ה ,אדם בהוראה עניינו ה דרכים שנוקט משרד החינוך על מנת להבטיח ב טווח הארוך היצע של מורים במקצועות הלימוד בכלל מערכת החינוך . הנושא השני, הכשרת עובדי הוראה חדשים, עניינו הוא שלב טרום- הכניסה למערכת החינוך, שלב החיוני להקניית ידע ומיומנויות בסיסיות להוראה, שבו מתחילה להיבנות הזהות המקצועית ובו נוצר הקשר הראשוני ,למקצוע. עניינו של הנושא השלישי היבטים בגיוס ובהשמה של מתמחים ומורים ,חדשים הוא ה אופן לפיו מסדיר משרד החינוך את תהליך גיוס ם להוראה של בוגרי מוסדות ההכשרה ושל מורים חדשים ואת שיבוצם למשרות .הוראה בבתיה"ס הביקורת נעשתה במינהל עובדי הוראה במשרד החינוך (להלן- ,)מינהל עו"ה באגף בכיר כוח אדם בהוראה (להלן- אגף כא"ב), במחוזות מש רד החינוך מרכז וחיפה ובכמה מכללות אקדמיות לחינוך4. הנושא של הכשרת מורים .חדשים נבדק גם בבית הספר לחינוך באוניברסיטת תל אביב בדיקות השלמה נעשו במזכירות הפדגוגית (להלן- ,)מזה"פ במינהל תקשוב וטכנולוגיות מידע (להלן- מינהל תקשוב) ובחשבות משרד החינוך, וכן במוע צה להשכלה גבוהה (להלן- מל"ג) ובלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן- .)למ"ס במסגרת הבדיקה התבקשו מנהלי ,בתיה"ס מתמחים ומורים חדשים לענות על שני שאלונים5 , במטרה ללמוד על עמדותיהם של בעלי תפקידים אלה בנוגע לנושאי הביקורת: תכנון כוח אדם בהוראה, הכשרת בוגרים ומורים חדשים ו תהליך ההשמה להתמחות ו ל.הוראה שאלון אחד הופנה לכלל מנהלי בתיה"ס6 ( 4,000 ), ו השיבו עליו1,344 מנהלים (כ- 34% )מכלל המנהלים. ה שאלון השני הופנה ל- 24,565 מתמחים ו מורים חדשים7, ו השיבו עליו5,050 (כ- 21% מכלל מקבלי השאלון). נוסף על כך, משרד מבקר המדינה קיים בארבע מכללות להוראה8 קבוצות מיקוד, שבהן השתתפו מורים ומתמחים חדשים (להלן- קבוצות .)המיקוד 4 .בית ברל, לוינסקי, אוהלו, אורנים וקיי 5 דוח זה אינו מבחין בין עובדי ההוראה השונים (מורים וגננות). עם זאת, ישנן אמירות בדוח ,המתמקדות בעיקר במורים בבתי הספר. כמו כן, שאלון המנהלים רלוונטי למורים חדשים בלבד .וזאת לעומת שאלון המורים, אשר הופנה למורים וגננות חדשים במערכת 6 השאלון נשלח בשפה העברית ובשפה הערבית ל- 4,000 מנהלים- 3,080 במגזר היהודי ו- 920 .במגזר הערבי 7 השאלון נשלח למורים ולגננות שדווחו בפעם הראשונה למשרד החינוך בשנה"ל התשע"ז והתשע"ח, דהיינו מ- 1.9.16 ועד31.5.18 ; הנתונים נאספו משתי מערכות מחשב של משרד החינוך- מערכת משכית (מערכת מורים שהם עובדי מדינה) ומערכת עוש"ר (מערכת מורים שאינם עובדי מדינה); הנתונים אינם כוללים מורים של הרשתות הפרטיות, רשתות החינוך .העצמאי ומעיין החינוך 8 .אחווה, קיי, אוהלו ובית ברל משרד החינוך | 935 פרק ראשון תכנון כוח האדם בהוראה רקע כללי תכנו ן כוח ם אד ה (להלן- )כ"א בשדה ה הוראה נועד לקבוע את מספר עובדי ההוראה בטווח הארוך הנדרשי ם .להשגת מטרות מערכת החינוך ויעדיה על מנת ש תכנו ן כ "א בהוראה9 יהיה אפקטיבי, עליו להבטיח ש במקצועות ההוראה השונים יהיה היצע של מורים שייתן מענה מלא לביקוש מוסדות החינוך למורים , כלומר, מצד אחד על התכנון למנוע מחסור במורים בעלי ההכשרה הנדרשת על פי מקצועות ההוראה, ומצד שני עליו למנוע עודף של מורים במקצועות מסוימים ,שאינו יכול להיקלט במערכת החינוך .לצורך תכנון אפקטיבי של כ"א בהוראה נדרש למשרד החינוך מידע מלא על מצאי המורים הקיי ם במערכת החינוך ,על הכשרתם והסמכתם ועל התאמתם למקצועות שהם מלמדים ;וכן נדרשות תחזיו ת אמינות על אוכלוסיית התלמידים הצפויה , על פי מאפייניהם השונים ,ו על שינויי ם פוטנציאליים שיחולו ב מצאי המורים בטווחי זמן קצרים וארוכים. מזה כעשור מצביעים חוקרים בתחום החינוך, בארץ ובעולם, על מחסור גדול במורים כאחד האתגרים הגדולים במערכות החינוך10 . המחסור קיים אף על פי שמספר המורים המוסמכים .עלה במהלך השנים האחרונות בנוסף לכך קיימים במערכת מורים המלמדים מקצוע שלא הוכשרו אליו. היעדר תכנון כ"א בהוראה מגביר את חוסר ההלימה בין צ ו רכי מערכת החינוך לבין תוכני ההכשרה להוראה במוסדות האקדמיים להכשרת מורים (להלן- המוסדות האקדמיים להוראה או המוסדות המכשירים או מוסדות להכשרת מורים). הדבר גורם לכך שחלק מהבוגרים אינם נקלטים בעבודה, אף כי קיים ,מחסור במורים בחלק מהמקצועות .שכן הכשרתם אינה מתאימה לצרכים זאת ועוד, היעדר התכנון מעכב תהליכי גיוס מורים איכותיים ומאלץ את מנהלי בתיה"ס להתגבר על המחסור במורים בדרכים לא רצויות, ובהן העסקת מורים ללא כישורים מספקים, העסקת ממלאי מקום, הגדלת מספר התלמידים בכיתות ואף ביטול מקצועות לימוד. דרכים אלה מספקות מענה לפערים בטווח הקצר, אך ככלל פוגעות באיכות כוח האדם בהוראה11 . זיהוי המחסור בטווח הארוך וגיבוש מנגנון לצפי הביקוש למורים בטווח הארוך הם אבן היסוד הראשונה בתכנון הצעדים להבטחת היצע של מורים שיענה על .הצרכים הן ברמה הכמותית והן מבחינת איכות ההוראה 9 .בהקשר זה עוסק הדוח רק במורים ולא בגננות, שאף הן חלק מכוח האדם בהוראה 10 תמר אריאב, "משבר ההוראה: מקורות, תהליכים ופתרונות", אוקטובר2009 . 11 סמדר דוניצה- שמידט ורות זוזובסקי, "ביקוש והיצע של מורים במערכת החינוך- נקודת המבט הבית- ,"ספרית דפים- כתב עת לעיון ולמחקר בחינוך , 59 ( 2015 '), עמ142 - 174 . 936 |דוח שנתי 69ב הליקויים העיקריים חסרים במודל החיזוי כאמצעי לתכנון כ"א בהוראה לטווח ה ארוך :היעדר חלוקת תפקידים בין יחידות המטה העוסקות בתכנון כ"א מינהל עו"ה מוביל פיתוח של מודל חיזוי לביקוש ולהיצע של מורים, ופיתוח זה הוא המהלך המרכזי בנושא תכנון כ"א בהוראה שמבצע המשרד בשנים האחרונות. אף ש ה מתכונת של המודל והמתכונת של התחזיות שהוא יפיק ,ידועים למשרד לא הוגדרו תהליכי עבודה משרדיים לתכנון כ"א בהוראה שיעשו שימוש בתחזיות ה מודל לאחר סיום פיתוחו, ולא הוגדרו תחומי .האחריות של כל אחד מהגורמים השותפים לתכנון זה מודל החיזוי אינו מקיף את :כלל אוכלוסיית המורים בשל היעדר נתונים ,מספקים במערכות המידע של המשרד המודל אינו כולל את :הענפים האלו ;המגזר החרדי על מוסדות החינוך שלו החינוך הקדם-יסודי . כמו כן, המודל אינו כולל נתונים על מורים ממלאי מקום ומורי קבלן . מודל החיזוי אינו מתייחס למחסור במורי ם בעלי ההכשרה הנדרשת :להוראת מקצוע הלימוד מודל החיזוי מתייחס לכל המורים המלמדים מקצוע מסוים, מבלי להבחין בין מורים שלא הוכשרו ללמדו למורים שהוכשרו ללמדו. מודל החיזוי אינו מתייחס אפוא לבעיית "המחסור האיכותי ", כלומר לשאלה כמה מה מורים המלמדים במערכת נדרשים לה כשרה ייעודית ל מקצוע שהם מלמדים, מפני ש לא הוכשרו לו במסגרת לימודיהם. לפיכך התחזית שמציג המודל אינה שלמה, אינה מדויקת ו אף עלולה לעוות את מסגרת התכנון שמגבש משרד .החינוך אי הסדרת תפקיד המחוז בתהליך תכנון כ"א בהוראה המחוז הגיאוגרפי של משרד החינוך הוא צומת מרכזי הפועל ישירות אל מול ,בתיה"ס בכל הנוגע ליישום מדיניות המשרד בתחומים השונים. ככלל מטה המשרד לא פעל לשילוב ו של המחוז בתהליך התכנון: הוא לא יישם המלצת צוות בדיקה משנת2007 ל מנות ב כל מחוז בעל תפקיד האחראי לתכנון כ"א בהוראה, ולא פעל למיסוד כל תהליך אחר שיי צר ממשק עבודה שוטף להעברת נתונים מחוזיים על מחסור ועודף ב ,מורים כדי שתהליך התכנון יהיה .מדויק ותכליתי יותר מטה המשרד לא מ י סד תהליכי תכנון ברמת המחוז , שיעשו שימוש ב תחזיות שיספק ה מודל על חוסרים ועודפים של מורים במקצועות השונים . למחוזות מרכז וחיפה, המחוזות ש ,נבדקו אין מידע איכותי ומלא על המחסור ב כ"א .בהוראה ככלל, שני המחוזות אינם פועלים באופן שיטתי וסדור לאיסוף משרד החינוך | 937 נתונים מבתיה"ס על מחסור קיים במורים או על מחסור צפוי בהם בטווח הקצר , הן בפן הכמותי והן בפן האיכותי, ו אין להם ה כלים לחזות צ רכים עתידיים במורים באופן מב וסס . בפועל, המפקח ים הכולל ים פועלים באופן נקודתי ואקראי, על פי צרכים מזדמנים שמתעוררים, ואין לה ם שגרת פעולות סדורה ושיטתית על מנת לסייע לבתיה"ס שבאחריות ם למלא את המחסור ולגייס מורים לאיוש משרות פנויות. מאפייני המחסור האיכותי ואי- שילובו בתהליך תכנון כ"א בהוראה חלק ניכר מהמורים למקצועות ההוראה השונים בחינוך היסודי ובחינוך העל- יסודי לא עברו את ההכשרה הדיסציפלינרי ת הנדרשת כדי ללמד מקצועות אלו. מצב זה פוגע בתלמידיהם, ועלול לגרום להם נזק ארוך טווח בכל הנוגע לאיכות הידע, ל מיומנות שירכשו ו ל הישגים הלימודיים בהמשך ,דרכם. לפיכך השלמת הכשרתם של המורים הללו צריכה להיות נדבך מרכזי בתכנון כ"א .בהוראה ל משרד גם אין מענה מספק,לבעיה זו לא בגיבוש מדיניות ברורה ואחידה ולא בצעדים שנקטה המז כירות הפדגוגית להתאמת ההכשרה של המורים המלמדים מקצועות ליבה מרכזיים- מתמטיקה, עברית ואנ גלית- להוראת מקצוע ות אלה. :קשר רופף בחינוך היסודי בין הכשרת המורה ובין המקצוע שהוא מלמד למשרד אין מדיניות חד- משמעית בנוגע לחשיבות הידוק הקשר בי ן המקצוע שיש ללמד בחינוך היסודי לבין המקצוע שאליו הוכשר המורה. גורמים שונים במשרד, לרבות מנהלי בתיה"ס, פועלים בעניין זה על פי ש יקול דעתם ובמסגרת האילוצים הקיימים . ,לפיכך רבים מ התלמידים בכיתות היסוד לומדים ממורים שלא התמחו בתחום שהם מלמדים ו .אינם מוכשרים ללמדו "הרחבת הסמכה כמענה ל מחסור "איכותי: השימוש שעושה המשרד בהרחבות הסמכ ה12 הוא מצומצם ונקודתי, ואין בו כדי לענות על היקפי ההכשרה הנדרשים של המורים במקצועות ההוראה המרכזיים במערכת החינוך. כמו כן, המשרד לא קבע במדיניותו יעד לסגירת פערי ההכשרה של המורים במקצועות ההוראה, אין לו מנגנון לתמרוץ מורים להרחבת ההסמכה ואין לו ת ו כנית רב- שנתית להפעלת הרחבות ההסמכה. 12 לימודים דו- שנתיים, בהיקף של360 שעות, במכללה להוראה או באוניברסיטה, המאפשרים הכשרה יסודית ומעמיקה במקצוע שמלמד המורה בפועל. עם סיום הלימודים יכול המורה לקבל ,רישיון הוראה במקצוע זה. הרחבת ההסמכה מתבצעת במכללות להוראה או באוניברסיטאות " ביוזמת משרד החינוך ובמימונו המלא, לאחר שהמשרד מפרסם קול קורא" לפתיחת הקורס .להרחבת ההסמכה במקצוע מוגדר 938 |דוח שנתי 69ב המחסור האיכותי במקצועות המתמטיקה, העברית והאנגלית :הוראת המתמטיקה בחינוך היסודי מספר המורים למתמטיקה בבת יה"ס היסודיים עמד בשנת הלימודים (להלן- שנ)ה"ל ה תשע"ח( 2017 - 2018 )ע ל 9,500 מורים בקירוב . שיעור המורים בעלי הכשרה להוראת המק צוע עמד על כ- 40% בלבד . המשמעות היא כי חלק ניכר מהתלמידים לומדים מתמטיקה ,ממורים חסרי הכשרה מתאימה והדבר עלול לפגוע בלימודיהם ובהישגיהם .העתידיים במקצוע זה בחטיבת הביניים ובחטיבה העליונה המז כירות הפדגוגית לא הכינה ות כנית רב- שנתית להרחבות הסמכה למורי ה מתמטיקה חסרי ה.הכשרה בחינוך היסודי הוראת המתמטיקה בחינוך העל-יסודי: מתוך כ- 9,000 המורים למתמטיקה שלימדו ב שנה"ל ה תשע"ח ( 2017 - 2018 ) בבתיה"ס העל-יסודיים, רק לכ- 39% הייתה ההכשרה הנדרשת להוראת המתמטיקה, דהיינו היו בעלי הכשרה מתאימה ושנקבעה כנדרשת כדי ללמד מתמטיקה.במסגרת זו על רקע הירידה החדה בשיעור התלמידים שניגשו ל בחינת בגרות במתמטיקה ברמה של5 יחידות לימוד (להלן- יח"ל) משנת2006 ואילך, יזם משרד החינוך את "הת ו כנית הלאומית לקידום המתמ טיקה". התוכנית כוללת, בין הית ר, הרחבת הסמכה למורים להוראת מתמטיקה בחטיבה העליונה ברמה של 4 ו- 5 .יח"ל עם זאת, הת ו כנית אינה נותנת מענה לה י עדר הכשרה נדרשת בקרב מורי ה מתמטיקה בחינוך היסודי ובקרב מורי ה מתמטיקה בחינוך העל- יסודי שאינם מלמדים מתמטיקה ברמה של4 ו- 5 .יח"ל הוראת העברית בחינוך:היסודי משרד החינוך שואף לפתח את הוראת ,"העברית בחינוך היסודי לכדי "חינוך לשוני שמטרתו לטפח ,אדם אורייני המ שתמש בשפתו כתשתית ללמידה ולצרכים חברתיים ותרבותיים. ואולם, גם בהוראת הלשון העברית כיום שיעורם של המורים בעלי ההכשרה הנדרשת להוראתה בבתיה"ס היסודיים מ קרב כלל המורים המלמדים עברית בחינוך היסודי נמוך מאוד, ועומד בחינוך היסודי הממלכתי- יהודי על12% . הצורך בהכשרת מורים בחינוך ה לשוני אינו נכלל בתכנון ארוך ה טווח של כ"א בהוראה ואינו מקבל ביטוי במודל החיזוי. הוראת העברית בחינוך העל- :יסודי מתוך8,150 המורים לעברי ת בחינוך העל-יסודי, לכ- 64% אין הכשרה להוראת המקצוע. מכאן שרוב תלמידי החינוך העל- .יסודי לומדים עברית ממורים שלא הוכשרו ללמד את המקצוע הוראת האנגלית בחינוך היסודי ובחינוך העל- :יסודי מתוך כ- 13,300 המורים המלמדים אנגלית בחינוך היסודי ובחינוך העל- ,יסודי לכ- 40% אין הכשרה מתאימה ללמד מקצוע זה. התופעה רחבה במיוחד בחינוך היסודי, בו ש כ מחצית מן המורים חסרי הכשרה .מתאימה בחטיבות העליונות לכשליש מהמורים אין הכשרה מתאימה, אף שמדובר בתלמידים שצריכים לעמוד בהצלחה בבחינת ה.בגרות באנגלית משרד החינוך | 939 בשנת2016 גיבש המשרד ת ו כנית לק ידום לימודי האנגלית במערכת החינוך )(התוכנית הלאומית לאנגלית , המיועדת לשפר את רמת האנגלית של .התלמידים ואת איכות הוראתה ,עם זאת התוכנית אינה מתייחסת למחסור האיכותי של מורים לאנגלית, קרי, לעובדה ש חלק ניכר מהמורים שמלמדים אנ גלית חסרי הכשרה מתאימה . א ו מנם הת כנ ו ית כללה פתיחת קורס שנתי להרחבת הסמכה ל- 200 מורים בכל שנה, אך הרחבת ההסמכה לא בוצעה , מלבד מורים בודדים שלומדים במכללה האקדמית לחינוך בית ברל להרחבת הסמכתם . הת ו כנית גם אינה מתבססת על מסד נתונים מחוזי/גיאוגרפי ואינה קובעת יעדים שבמסגרתם תינתן עדיפות לאזורים ש בהם שיעורי המורים בעלי .ההכשרה הנדרשת נמוכים במיוחד כלי המשרד להכוונת ההכשרה לסגירת הפערים במערכת החינוך תקצוב דיפרנציאל י הוא אחד הכלים בידי המשרד על מנת לתעדף לימודים במקצועות הנדרשים במוסדות ההכשרה להוראה. המשרד הכין לקראת שנה"ל ה תשע"ז ( 2016 - 2017 ) מודל לתקצוב המכללות להוראה, המתחשב במ,ספר משרות ההוראה שיידרשו בעתיד ומביא לידי כך שאופן ההקצאה התקציבית יווסת את ה היקף הכולל של הסטודנטים הלומדים במכללות .להוראה ה מודל נעשה ללא שיתופה של הוועדה לתכנון ותקצוב (להלן- ות"ת ) ו ,משכך תכנית המשרד לא חלה על המכ ללות להוראה שבתקצובה13 ולא על בתיה"ס לחינוך ב אוניברסיטאות. משרד החינוך ּו ות"ת מתבססים לצורך תקצוב המכללות האקדמיות לחינוך על מסד נתונים שונה של כ"א בהוראה- המשרד מתבסס על מודל החיזוי החדש ּו ות"ת מתבססת על נתוני למ"ס .ה דבר עלול לגרום לכך שמודל "התקצוב של ות ת יהיה שונה מהותי ת מהמודל שגיבש ה משרד. שימוש בפרסום "קולות קוראים" כמענה לצורך בהכשרה ייחודית של מורים כלי מרכזי ונפוץ של משרד החינוך להתמודדות עם מחסור (או עודף) במורים במערכת החינוך הוא" "הקול הקורא, שבאמצעותו פונה המשרד למוסדות המכשירים להגיש הצעה ותל כנית לימודים מואצת או מיוחדת המיועדת להכשיר מורים במקצוע ספציפי שיש בו מחסור או להרחיב הכשרה של מורים 13 בהתאם להסכם מפברואר2015 שנתחם בין המשרד לבין מל"ג- ות"ת להעברת תקצוב המכללות להוראה לוות"ת. במועד סיום הביקורת, אוגוסט2018 ,,שלוש מכללות להוראה (אחווה בית ברל וסמינר הקיבוצים) תוקצבו ע"י ות"ת. שאר המכלל ות להוראה עדיין מתוקצבות ע"י .משרד החינוך 940 |דוח שנתי 69ב ותיקים. למשרד אין תוכנית ייעודית כוללת לפרסום הקולות הקוראים, הנגזרת ממודל התקצוב ש בנה ושבה נקב עו מטרותיהם ומועדי פרסומם. הוא גם אינו יודע כמה קולות קוראי ם יפרסם בשנה, באיזה נושא, וגם אינו קובע תקציב .ייעודי לשם כך המשרד לא קבע כללים אשר ימנעו את הפיכת מסלול הקולות הקוראים להכשרת אקדמאים להוראה למסלול העוקף את המסלול "הרגיל" לקבלת תעודת הוראה. עולה מכך כי הקולות הקוראים משמשים, הלכה למעשה, כלי בלתי מתוכנן למתן מענה מהיר לצ ו רכי כ"א בהוראה ,ו קיים חשש שהשימוש הנפוץ והלא מתוכנן בהם ימנע גיבוש מענה מקיף וארוך טווח למחסור של .מורים במערכת החינוך משרד החינוך | 941 פרק שני הכשרת עובדי הוראה חדשים רקע כללי בעידן התמורות שבו אנו חיים מחויב עובד ההוראה , שתפקידו לעצב את פני הדור הבא ולהכשירו לחיי חברה ועבודה ראויים, בלמידה לאורך שנות עבודתו .בהוראה שלב ההכשרה של המורה לפני הכניסה לעבודה במערכת החינוך ,הוא חיוני להקניית ידע ומיומנויות בסיסיות להוראה ל תחילתה של בניית זהות מקצועית ו ל יצירת הקשר הראשוני למקצו .ע איכות ההוראה היא פועל יוצא של כישוריו הפדגוגיים, הדיסציפלינריים והאישיותיים של המורה והאופן שבו הוא מ מ מש אותם במעשה החינוכי , והיא גם הגורם המשמעותי ביותר בהצלחתם של התלמידים במערכת החינוך14 . על מנת להשביח את הישגי מערכת החינוך, יש למשוך למערכת מועמדים א יכותיים בעלי כישורים קוגניטיביים והתנהגותיים מתאימים , להכשירם בצורה מיטבית וללוות אותם בהמשך דרכם כמורים . מחקרים מצביעים על כך ש המורים בישראל הם בעלי כישורים נמוכים יחסית הן בקריאה והן במתמטיקה וגם על כך שהישגי התלמידים בישראל מושפעים מכישורי המורים ו נמוכים מהממוצע. בתהליך הכשרת המורים, לפני הכניסה לעבודה, מעורבים שלושה גורמים מרכזיים: משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים (בתיה"ס לחינוך .)באוניברסיטאות ומכללות אקדמיות לחינוך ביולי2003 הקימה מל"ג ועדה משותפת עם משרד החינוך שתדון בהכשרה להוראה (להלן - ו עדת אריאב .) הוועדה עסקה בין היתר ב דרכים לשיפור ;איכות ההכשרה להוראה ב בניית סטנדרטים מוסדיים חיונ יים להכשרה להוראה ;ב צמצום מספר המכללות האקדמיות לחינוך ושיפור ר ;מתן וב בניית .דגמים להכשרה להוראה לכלל המסגרות להכשרת עובדי הוראה בנובמבר2006 אישרו מל"ג ומשרד ה ,חינוך את המתווה להכשרה להוראה אשר מסדיר את הכשרת עובדי ההוראה ומחייב את כל המוסדות להכשרת מורים, אוניברסיטאות ומכללות כאחד(להלן - מתווה אריאב או המתווה) 15 . בינואר2017, מינתה מל"ג את ועדת ודמני- ענבר בראשות ד"ר רבקה ודמני 14 M. Barber & M. Mourshed, "How the world’s best-performing school systems come out on top", McKinsey & Co, September 2007 ובתרגומו של המאמר לעבר ,ית: מ' ברבר ומ' מורשד "דוח מקינזי- על הגורמים להצלחתן של מערכות החינוך הטובות בעולם" ,הד החינוך ( 2008 .) 15 החלטת המועצה להשכלה גבוהה, "מתווים מנחים להכשרה להוראה במוסדות להשכלה גבוהה "בישראל- ( דוח ועדת אריאב21.11.06 ). 942 |דוח שנתי 69ב ופרופ' עפרה ענבר16 , לבחינת מבנה ומתווה הכשרה חדש. נכון לינואר2019 , גיבוש המתווה החדש טרם הושלם , ולכן מתווה אריאב הוא המחייב את המוסדות המכשירים. הליקויים העיקריים הכשרת המורים אינה עונה על צורכי מערכת החינוך קיים פער גדול בין הדרישות והכישורים ,הנדרשים ממורה אותם הגדיר משרד החינוך במסמ( כים שונים וכפי שעולים אף מהצרכים בשטח ובהם ניהול ,כיתה היכולת לפתור בעיות שאין להן פתרון מן המוכן, והיחס אל ההורים,) .לבין תוצרי ההכשרה :פער הנובע מאופן גיבוש תוכניות העבודה של משרד החינוך תוכניות העבודה של משרד החינוך אינן עוסקות ב כלל או ב אופן ישים ב תכני ההכשרה הנדרשים למורים חדשים ולטיבה של ההכשרה. כך לדוגמה הן מגדירות יעדים הקשורים להכשרת המורים, אך אינן קובעות משימות לביצוע או את ה תפוקות ה נדרשות כדי להגשים יעדים אלה. :פער הנובע מרפורמות שמנהיג משרד החינוך המשרד התייחס במסגרת תוכניות העבודה שלו לרפו רמת למידה משמעותית17 , אך לא הגדיר משימות הקשורות להכשרת מורים חדשים בהקשר של הרפורמה ; המשרד לא שיתף ;במסגרת גיבוש הרפורמה את הגורמים המעורבים בהליך הכשרת המורים ולא ניתח באופן שיטתי את ת ו כניות הלימוד של המכללות לפי סטנדרטים התואמים את עקרונות הרפורמה . חלק מ המוסדות אף טענו כי משרד החינוך אינו מתייעץ עימם בנוגע לגיבוש רפורמות מתוכננות וכי הם אינם שותפים בגיבוש הרפורמות או בתהליכי החשיבה והתכנון, ובכלל זה בצורך להתאימן .לאוכלוסיות ספציפיות ולשלבן במהלך ההכשרה להוראה התאמת תוכניות הלימוד של המוסדות להכשרת מורים לצורכי מערכת :החינוך בשל אי- השלמת המהלך להעברת המכללות ,לתקצוב ות"ת לא איפשרה מל"ג למכללות האקדמיות לחינוך להגיש לאישור ה ות כניות לימוד ,חדשות ובכך מנע ה את התאמת ת ו כניות הלימוד לצ ו.רכי מערכת החינוך 16 שותפים בועדה נציגי משרד החינוך , המכללות האקדמיות לחינוך, האוניברסיטאות ומומחים .מתחום החינוך 17 רפורמת למידה משמעותית מ- 2014 נועדה לפתח בקרב התלמידים במערכת החינוך יכולת חשיבה, יצירה, לימוד עצמי ולימוד בצוות, ובד בבד לעודד חשיבה ביקורתית, יצירתית וחדשנית ושימוש בטכנולוגיית ;המידע כל זאת כדי לזמן לתלמידים חוויית צמיחה קוגניטיבית, רגשית וחברתית ,ערכית. ראו הרחבה אצל מבקר המדינה דוח שנתי68 'ג ( 2017 ,) " קידום למידה "משמעותית בבתי הספר ', עמ753 - 815 . משרד החינוך | 943 שינויים שעורכים המוסדות המכשירים ו בת כניות לימוד מאושרות נעשים על ידי כל מוסד ברמה הפנים-מוסדית, על פי ראות עיניהם של המוסדות, ובלי שעומד ל פניהם.מערך הציפיות של משרד החינוך מתוצרי ההכשרה ההכשרה המעשית ההכשרה המעשית היא מרכיב הלימודים הפרקטי- מעשי, המתקיים ב בתיה"ס , ו בליווי המוסדות האקדמיים המכשירים . בשלב זה נחשף הסטודנט למערכת החינוך, לצרכיה ולציפיות ממנו כמורה. תקופת ההכשרה המעשית היא גם הה זדמנות לבחון את כישוריו של הסטודנט ואת התאמתו למקצוע .ההוראה ההכשרה המעשית מתבצעת באחד משלושה דגמים: הדגם המסורתי18 , דגם ( השותפותPDS ) 19, ואקדמיה-כיתה20. בש אלונים הביעו המורים והמנהלים חוסר שביעות רצון מההכשרה המעשית, בעיקר בדגם המסורתי, בתחומים שעומדים בלבה :ובהם ההתאמה בין הידע הת י אורטי שנלמד במוסד האקדמי לבין הצרכים העולים בהכשרה המעשית ו האופן שבו מלווה המוסד המכשיר .את ההכשרה המעשית באמצעות ניתוח הפרקטיקה היקף לא- :מספק של ההכשרה המעשית והתנסות מועטה בהוראה בפועל משרד החינוך ו חלק מ המוסדות המכשירים אינם מוודאים כי ההכשרה המעשית של הסטודנטים מתבצעת בהיקף הנדרש על פי מתווה אריאב - 9 - 15 שעות שבועיות (להלן- ש"ש) 21. בפועל, רבים מהסטודנטים לא עשו הכשרה מעשית ב היקף השעות הנדרש מהם על פי המתווה (או שעשו את היקף השעות המינימלי הנדרש ); כמו כן, סטודנטים רבים לימדו בפועל22 .במהלך הכשרתם המעשית בין שיעור לשניים בשנה בלבד :סינון בתקופת ההכשרה מרבית מנהלי בתיה"ס שהשיבו על השאלון סברו כי ההכשרה המעשית יכולה לשמש ככלי לסינון סטודנטים שאינם מתאימים להוראה. בפועל, מעטים הם הסטודנטים שאינם מסיימים את שלב ההכשרה המעשית ושאינם מוסמכים כמורים בעקבות תפקודם בהכשרה המעשית . כך שלמעשה ההכשרה המעשית אינה מסייעת לזיהוי סטודנטי ם שאינם מתאימים 18 .המיקוד בדגם המסורתי הוא בידע מדעי, תיאורטי ומופשט, שאמור להיות מיושם בפרקטיקה בדגם זה עובד הסטודנט בעיקר מול המורה המאמן הוותיק שחונך אותו, ומבוסס בעיקר על .צפייה בשיעורים שמעביר המורה 19 דגם ה- PDS משקף את גישת השותפות בין כלל הגורמים המעורבים בהכשרת מורים והבניית הק.ילה מקצועית לומדת 20 דגם אקדמיה-כיתה מבוסס על עקרונות ה- PDS וייחודיותו היא במעבר ל"הוראה משותפת" של .המורה המאמן הוותיק והסטודנט בכיתה 21 למעט בהוראה של מקצוע אחד (ולא שילוב של שניים) במסלול העל- יסודי, שם נדרש הסטודנט לבצע הכשרה מעשית בהיקף מצומצם יותר של6 - 9 ש"ש. בדגם אקדמיה- כיתה להכשרה ,מעשית (אשר גובש לאחר פרסום מתווה אריאב ולכן אינו מאוזכר בו) נדרש הסטודנט להיקף מינימלי של12 .ש"ש הכשרה מעשית בשנה 22 .להבדיל מצפייה פאסיבית במורה אחר שמלמד בכיתה 944 |דוח שנתי 69ב לשמש מורים. עולה חשש כי בחינת התאמתם של הסטודנטים ל מקצוע ה הוראה אינה יעילה .בנוסף למשרד אין נתונים על מידת ההצלחה של סטודנטים בשלב ההכשרה המעשית , והדבר פוגע ביכולתו לבחון את .קליטתם של המורים במערכת החינוך :המוסד המאמן והמורה המאמן למוסד המ אמן ולמורה המאמן23 מטעמו יש השפעה ניכרת על אופן ההכשרה, והם משפיעים על עיצוב דמותו של הסטודנט כמורה לעתיד. במסגרת התפקיד הם אמורים לחנוך את הסטודנט .ולשמש עבורו מודל מקצועי בעל השפעה מרכזית משרד החינוך לא קבע קווים מנחים לתנאים הבסיסיים שבהם נדרשים בתי"ס מ אמנים ומורים מאמנים לעמוד כדי לשמש כמאמנים בהכשרה המעשית; לא ניתן לוודא כי בתיה"ס והמורים שנבחרים לשמש כגורמים מאמנים אכן מתאימים לכך, והם נבחרים לעיתים על בסיס מערך של שיקולים שאינם בהכרח מקצועיים ,ושאינם בהכרח מתיישבים עם מדיניות משרד החינוך או עם מטרות ההכשרה המעשית, כפי שבאו לידי ביטוי ב דוח ועדת וד ברת , במתווה אריאב ובחוזר ההכשרה המעשית של משרד החינוך . ואכן, כפי שמשתקף בשאלון, רבים מהמורים החדשים מביעים שביעות רצון בינונית ( ומטה מהמוסד המאמן30% - 35% ( ) ומהמורה המאמן25% - 29% ), לרבות התאמתם לשמש ככאלה ואופן ליווים את הסטודנטים במהלך הכשרתם .המעשית על מנת שהמורה המאמן יוכל לבצע את תפקידו על הצד הטוב ביותר, הוא נדרש להכשרה ייעודית שתכין אותו לתפקיד האימון. המשרד לא הסדיר, ולו כקווים מנחים, את הדרישות ממורה מאמן או את ההכשרה שהוא נדרש לעבור, וב פועל, המורה המאמן בדרך כלל אינו נדרש להכשרה. בשנות ( הלימודים התשע"ז והתשע"ח2016 - 2018) כ- 59% וכ- 55% מהמורים .המאמנים (בהתאמה) לא עברו הכשרה לתפקיד האימון :המדריך הפדגוגי המדריך הפדגוגי מטעם מוסד ההכשרה מלווה את הסטודנט במוסד המאמן ו פועל כמתווך בין התיאור יה הנלמדת במסגרת האקדמית לבין הניסיון המעשי הנרכש בהכשרה המעשית . חלק מ המוסדות המכשירים לא עומדים בתקן 1:15 שקבע משרד החינוך ליחס שבין המדריך הפדגוגי למספר הסטודנטים שבאחריותו, ולעיתים היחס מגיע לכדי למעלה מ- 30 סטודנטים למדריך . למשרד אין נתונים על ה עמידה בתקן והוא אינו .אוכף אותו גם הפיזור הגיאוגרפי בין המוסדות המאמנים שבאחריותו פוגע .במידת המעורבות של המדריך הפדגוגי 23 המוסד המאמן הוא ביה"ס שבו עובר הסטודנט את תהליך ההכשרה המעשית. המורה המאמן מטעם ביה"ס הוא המורה שאליו מוצמד הסטודנט, והוא אמור ל חנוך את הסטודנט ולשמש .עבורו מודל מקצועי בעל השפעה מרכזית משרד החינוך | 945 קבלת מועמדים ללימודי הוראה :הפרמטרים הקוגניטיביים תנאי הקבלה ללימודי ההוראה מתבססים על ציון הבגרות, הציון הפסיכומטרי והציון המשולב (המשקלל את ציון הבגרות עם הציון הפסיכומטרי). שיעורי ההצלחה במבחן הפסיכומטרי של הסטודנטים להוראה נמוכים ביחס לסטודנטים המועמדים ללימודים גבוהים בתחומי לימוד אחרים , ולכך עלולה להיות השלכה על הישגיהם של התלמידים, כפי שעולה ממחקר הלמ"ס, המצביע על מתאם חיובי בין ציוני הפסיכומטרי של המורים לציוני הבגרות של תלמידיהם. משרד החינוך קובע תנאי סף לקבלה למכללות במסגרת חוזר שנתי24 , אך לתנאים אלו נקבעים לא אחת גבולות גמישים או שהם מוגדרים כתנאים שהמשרד שואף אליהם אך אינו מחייב אותם. הגדרה שכזו של התנאים מאפשרת למוסדות להרחיב את היקף המתקבלים ללימודים, גם אם אין הם ממלאים אחר תנאי הסף שנקבעו לכאורה. יתרה מכך, גם כאשר התנאים ברורים וחד- משמעיים (כמו לגבי ציוני הבגרות), לעיתים חלק מהמכללות .האקדמיות לחינוך קובעות תנאי סף נמוכים יותר :הפרמטרים האישיותיים על מורה להתאפיין בכמה תכונ ות שאפשר לזהותן לפנ י הכניסה להוראה , וביניהן מיומנויות בין- ,אישיות ותקשורתיות גבוהות נכונות ללמוד ורצון ללמד25 . מרבית המוסדות להכשרת מורים עורכים בדיקה של המרכיב ההתנהגותי- אישיותי באמצעות כלים שונים. הנושאים שנבחנים במסגרת כלים אלה אינם אחידים ואף אינם נבחני.ם על ידי משרד החינוך הצעות של משרד החינוך לשלב בחינה התנהגותית ואישיותית במסגרת תנאי הקבלה ולהעניק לה משקל נדחו על ידי המכללות בטענה לפגיעה בחופש האקדמי. נוכח זאת, כיום הגדרות משרד החינוך לתנאי הקבלה אינן כוללות התייחסות למרכיב ההתנהגותי- .אישיותי 24 מדי שנה קובע משרד החינוך מכוח המתווה את תנאי הסף המינימליים הנדרשים לקבלה ללימודי הוראה במכללות שבתקצובו, תוך היוועצות עם המכללות ובאישור מל"ג, ומפיץ אותם לנשיאי המכללות באמצעות חוזר היערכות לשנת הלימודים שתבוא (להלן- .)החוזר 25 ראו הערת שוליים15 . 946 |דוח שנתי 69ב פרק שלישי היבטים בגיוס ובהשמה של מתמחים ומורים חדשי ם רקע כללי ב תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז- 1956 , נקבע כי מנכ"ל ה משרד ימנה את המורים לכל מוסדות החינוך. סמכויות אלה האציל מנכ"ל המשרד לאגף כא"ב. בכל שנה נקלטים אלפי מורים חדשים ב מערכת החינוך. בדרך כלל, המורים החדשים הם בוגרי המוסדות האקדמיים להוראה(להלן - וג ב .)רים בשלב הראשון של הכניסה למערכת החינוך מאתר ה בוגר משרת הוראה מתאימה , ומנגד מאתר מנהל בי ה "ס (להלן גם- )המנהל בוגר או מורה חדש שמתאים לדרישותיו ולצורכי ביה"ס (להלן- איתור והשמה.) בשנת ה עבודה הראשונה מצוי בוגר שהוצב במשרת הוראה במעמד של מתמחה (להלן- )מתמחה. בסיומה של שנה זו , לאחר שעבר בהצלחה את תהליכי ההערכה, הוא יקבל .רישיון לעיסוק בהוראה בשנה הראשונה שלאחר קבלת הרישיון המורה ה חדש ילמד בליווי מורה ותיק , ולאחר שנה נוספת הוא יהיה זכאי לקביעות במערכת החינוך26 . תקופה זו של חונכות, ליווי והערכה .נועדה להבנות את הזהות המקצועית של המורה החדש הדרך שבה מתבצע התהליך עשוי ה להשפיע על המשך העסקתם של המתמחים והמורים החדשים ועל המוטיבציה שלהם , ובה בעת עליה לתת מענה לצורכי ביה"ס ולצורכי מערכת החינוך ב כללותה. הליקויים העיקריים היעדר מסגרת מערכתית לאיתור ולהשמה :היעדר גורם אחראי לאיתור ולהשמה של מתמחים ומורים חדשים שתי יחידות מטה- מינהל עו"ה ואגף כא"ב- הכפופות ישירות למנכ"ל, עוסקות בתחום כוח אדם בהוראה. ואולם, המשרד לא קבע מי מהן אחראית לנושא האיתור ו ההשמה של מתמחים ומורים חדשים ולא הטיל את האחריות על גורם מטה אחר. המשרד גם לא הטיל בנוהל על מנהלי בתיה"ס את האחריות 26 הקביעות ניתנת רק למורים המועסקים בחינוך הממלכתי או בחינוך הממלכתי- דתי- בבי"ס המוחזק על ידי המדינה או על ידי רשות חינוך מקומית, או על ידי רשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות חי נוך מקומית, או על ידי המדינה ורשויות חינוך מקומיות .אחדות במשותף משרד החינוך | 947 לאיתור ולהשמה של מתמחים ומורים חדשים. כתוצאה מכך, תהליך האיתור וההשמה של מתמחים ומורים חדשים אינו יעיל ומתבצע ללא יד מכוונת, ללא ראייה כוללת., ללא סנכרון בין האגפים השונים במטה המשרד וללא כל פיקוח אי- :הסדרת תהליך האיתור והגיוס בנהלים המשרד מסדיר את שלב קליטת המתמחים והמורים החדשים באמצעות נוהל שיבוץ לחינוך הרשמי וכן הנחיות לשיבוץ מורים ב מוסדות .החינוך המוכר שאינו רשמי הנוהל כולל פרק העוסק ב"כללים מנחים לשיבוץ עובדי הוראה" ובו הנחיות של סדר קדימויות של .שיבוץ מורים, הנחיות להעסקת מורים חדשים בהם דרישות השכלה ,ואולם הנוהל וההנחיות האמורים ם אינ כולל ים הוראות הנוגעות להליך האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים. בכלל זה, לא ה וגדרו תפקידי יחידות .המטה, תפקידי המחוזות ותפקידי מנהלי בתיה"ס אי הנגשת כלי איתור והשמה לשימוש מנהלי בתיה"ס אי- :שימוש בנתונים על בוגרים ומורים חדשים המשרד לא הסדיר את השימוש בנתונים שאוסף מינהל עו"ה על בוגרי המכללות האקדמיות לחינוך , ובהם מידע רלוונטי לשיב וץ הבוגרים במערכת החינוך. בקובץ נתוני הבוגרים חסר מידע על בוגרי ההוראה באוניברסיטאות, וזאת אף על פי שהצורך בהשלמת המידע התברר עוד בשנת2007 ,. נוסף על כך, אגף כא"ב לא מרכז לא מסווג ולא מנגיש נתונים למנהלי בתיה"ס על מורים חדשים, נתונים המצויים במערכות המחשב של האגף, על מנת שיוכלו להשתמש בהם לאיוש משרות פנויות. מצד שני, המנהלים נאלצים לאייש משרות פנויות בביה"ס גם .בהיעדר מועמדים מתאימים להוראה אי הסדרת תפקיד המחוזות בתהליך ואי- מיצוי מנגנון המחוז בתהליך :ההשמה המחוז, בין היתר באמצעות המפקחים, נושא באחריות ליישו ם .המדיניות ונוהלי העסקת המתמחים והמורים החדשים בבתיה"ס שבתחומיו באמצעות הסמכויות והכלים שברשותו עליו לפקח על בתיה"ס במכלול הנושאים הנוגעים לכוח אדם בהוראה ולהדריך וללוות אותם בתחום זה. עם זאת, המשרד לא הגדיר את תפקידי המחוז בנושא האיתור וההשמה של בוגרים ו מורים חדשים, וכל מחוז פועל בנושא זה על פי תפיסתו וסדרי העדיפויות שלו. בשני המחוזות שנבדקו עלה כי אין מאגר מידע מלא ועדכני של משרות העתידות להתפנות; ככלל, למחוזות שנבדקו אין ראייה מערכתית של הצרכים והיעדים המחוזיים בגיוס מועמדים להוראה מקרב הבוגרים והמורים החדשים, והם אינם משתתפים, באופן שיטתי, בתהליך איתורם .והשמתם בבתיה"ס שבמחוז אי- :שימוש ביחידות הכניסה להוראה לאיתור והשמה של הבוגרים מינהל עו"ה הקים מאז2013 יחידות של "שלב הכניסה למקצוע ההוראה" במכללות האקדמיות לחינוך ועמד על הצורך לבנות מנגנון להשמת בוגרי ם במערכת החינוך בשנת2017 . פעולות אלה לא תורגמו לכדי הסדרה מערכתית של שיתוף פעולה בין המכללות לבין המפקחים ומנהלי בתיה"ס, והן לא הובילו 948 |דוח שנתי 69ב ליצירת סטנדרטים אחידים לתהליכי האיתור וההשמה של מתמחים ומורים .חדשים ולהטמעתם ניסיון המשרד לבנות מודל מערכתי ממוחשב לאית:)ור ולגיוס (פורטל מינהל עו"ה בשיתוף מינהל התקשוב יזמו בשנת2015 הקמת מערכת ממוחשב ת שנועדה לרכז את כלל משרות ההוראה הפנויות בבתיה"ס לצד הגשת מועמדות של בוגרים לשיבוץ בהוראה . הניסיון לא צלח בשל היעדר שיתוף פעולה של המנהלים. במאי2018 החל המשרד לבצע ניסוי מקדים של מערכת ממוחשבת חדשה להשמה, וזאת מבלי שנבחנו חלופות שונות ליצירת הליך מערכתי לאיתור ולהשמה, ובלי שנקבעו יעדים, משימות, מדדי הצלחה .ולוחות זמנים בנסיבות אלה, ספק אם הניסוי המקדים יאפשר הפקת לקחים מיטבית אשר תתן את המענ ה השלם לבוגרים, למורים חדשים, למנהלי בתיה" .ס ולמחוזות בנושא האיתור וההשמה קשיים ובעיות באיתור ובהשמה של בוגרים ומורים חדשים :קשיי מנהלי ביה"ס באיתור ובהשמה בהימנעותו מהסדרת הנושא ובאי- הנגשת כלים מקצועיים ומידע רלוונטי למנהלי בתיה"ס הותיר מטה המשרד את מלאכת האיתור וההשמה לפעולות אקראיות של מנהלים27 מזה ושל בוגרים ומורים חדשים מזה. התהליך המתקיים לאיתור ולשיבוץ של מתמחים ,ומורים חדשים עומד בסתירה לעקרונות של שוויון הזדמנויות, הוגנות ושקיפות .שצריכים להיות בבסיס תהליך האיתור וההשמה קשיי המתמחים והמורים החד:שים באיתור משרות הוראה פנויות המתמחים והמורים החדשים חווים מגוון התנסויות שליליות באיתור משרה להוראה ובשיבוצם בה. חוויות אלה מעורר ות אצלם לא פעם תחושות של ,ניכור, תסכול וחוסר ודאות לגבי עתידם המקצועי ותחושות אלו עלולות לנתב .אותם אל מחוץ למערכת החינוך השמה לקויה של מתמחים ומורים חדשים המשרד אינו מקפיד על השמ ה של מתמחים ומורים חדשים בהתאם ל מקצוע ש הוכשרו לו . ההכשרה של המועמדים להוראה במקצוע לימוד מסוים לא הפכה לתנאי סף להעסקתם במשרת הוראה באותו מקצוע. כמו כן, המשרד מאפשר ל מנהלים לקלוט מתמחים ומורים חדשים שלא עמדו בדרישות ההשכלה.. מצב זה פוגע באיכות ההוראה והידע שמקבלים התלמידים 27 פעולות האיתור וההשמה של מועמדים להוראה על ידי מנהלי בתיה"ס כוללות בין היתר: פניה לגורם במחוז או במטה המשרד; על פי היכרות אישית של המנהל עם המועמד; ובאמצעות .פרסום מודעות דרושים משרד החינוך | 949 ההמלצות העיקריות תכנון כוח האדם בהוראה 1 . על הנהלת משרד החינוך להבטיח שתכנון כ"א בהוראה יתבצע מתוך ראייה כוללת של התכנון האסטרטגי במשרד וב שיתוף פעולה הדוק של כל יחידות המשרד הרלוונטיות , לרבות אגף תכנון ואסטרטגיה והמזכירות הפדגוגית ,. כמו כן על ה משרד ל גבש בהקדם את תהליכי העבודה לתכנון כ"א בהוראה בין יחידות המטה השותפות לו ולהגדיר את אחריות היחידות השונות. 2 . על המשרד לד י יק ככל הניתן בהערכת המחסור הצפוי במורים - ובכלל זאת"ה "מחסור האיכותי- ולעדכן את מודל החיזוי על מנת שיוכל לשקף את המצב לאשורו, דהיינו ההכשרה המלאה הנדרשת ממורים המלמדים מקצוע מסוים. על בסיס זה ניתן יהיה לגבש ת ו כנית שתצמצם את המחסור .במורים מתאימים 3 . על המחוזות לרכז נתונים בנושא תכנון כ"א בהוראה ולגבש תמונת מצב עדכנית שלו , ובכך לסייע למטה המשרד לדייק בקריאת תמונת המצב הארצית העומדת בבסיס תכנון כ"א בהוראה. ,כמו כן על מטה המשרד לפעול למיסוד תהליכי תכנון סדורים במחוז, שיתבססו על התחזיות שיספק מודל החיזוי ועל הנתונים שיאספו המחוזות מהרשויות המקומיות .ומבתיה"ס 4 . השלמת הכשרתם של מורי המ קצועות בחינוך היסודי ובחינוך העל- יסודי שחסרה להם ההכשרה הנדרשת בתחומם צריכה להיות נדבך מרכזי .בתכנון כ"א בהוראה של המשרד יש לשלב במודל החיזוי את נושא היעדר ההכשרה הנדרשת להוראת המקצוע ולעשות שימוש רחב היקף .בהרחבות הסמכה כדי לצמצם תופעה זו .א על ה משרד לגבש ת ו כנית רב-שנתית להכשר ת כל המורים למתמטיקה חסרי ההכשרה בחינוך היסודי. לנוכח חשיבות הרצף של לימודי המתמטיקה לאורך כל שכבות הגיל, ראוי לקשור בין ת ו כנית רב- שנתית כזו לבין ו הת כנית הלאומית ל מתמטיקה ול כלול בת ו כנית הלאומית למתמטיקה ,הכשרה ,ככל שנדרש הדבר גם למורי ם המלמדים מתמטיקה בחינוך העל- יסודי ואינם בעלי רישיון הוראה 'לכיתות ז- 'י , או עוברים הרחבת הסמכה להוראת המקצוע ברמה של 5-4 יחידות לימוד . .ב על המשרד לקבוע ת ו כנית להכשרת כל המורים לעברית חסרי ההכשרה הנדרשת בחינוך היסודי ובחינוך העל-יסודי ולהיערך בהקדם ליישומה. נוסף על כך , על מינהל עו"ה לתת ביטוי במודל החיזוי לצורך במ ורים לחינוך לשוני בחינוך היסודי על מנת להגדיר .בבירור את יעדי הכשרת המורים בתחום זה בשנים הבאות 950 |דוח שנתי 69ב .ג על המשרד לבצע הרחבות הסמכה מאורגנות למורים לאנגלית חסרי ,ההכשרה הנדרשת במסג רת הת ו כנית הלאומית או באופן נפרד ממנה , וזאת במסגרת מהלך רב- .שנתי מתוכנן 5 . על ה משרד, בשיתוף ות"ת, לגבש מודל תקצוב אחיד לכל המוסדות המכשירים עובדי הוראה - ,על סמך ניתוח מדויק ובסיס נתונים עדכני אחיד ונגיש לכל הגורמים הרלוונטיים . זאת על מנת למ ק סם את איכות הווי סות התקציבי ש ל תחומי ההכשרה .בהתאם לביקוש למורים 6 . על המשרד להסדיר את השימוש ב קול ו ת הקוראים באופן ש יעלה בקנה אחד עם מדיניותו בנושא ולעגן את הכללים לפרסומ ם בנוהל מחייב ,שיגדיר, בין היתר, את הגורם האחראי להפעלתו גורם שיתכלל מסלול זה הן מבחינה פדגוגית והן מהבחי נה הניהולית-תקציבי ת. הכשרת עובדי הוראה על משרד החינוך לה גדיר יעדים ברורים לטיוב ההכשרה לו התאמתה לצ ו רכי מערכת החינוך באמצעות הגדרת מטרות ,משימות ותפוקות ברור,ות הקשור ות במישרין ו לת כני ההכשרה במסגרת תוכניות העבודה שלו. על המשרד ליידע את המוסדות המכשירים על אודות רפורמות משמעותיות ותהליכים משמעותיים שמתקיימים במערכת החינוך, באופן שהמוסדות יוכלו ,להתאים את תוכניות הלימוד לדרישות המערכת, למדיניות מערכת החינוך .מטרותיה ויעדיה ולצרכים העולים מהשטח על מנת לשפר את רמת ההכשרה המ עשית הניתנת לסטודנטים , ,על מל"ג משרד החינוך והמוסדות המכשירים לעמוד על הכשלים בדגם ההכשרה המסורתי ו לפעול לתיקונם. לחלופין, עליהם לבחון אם לחייב את המוסדות לקיים את ההכשרה המעשית באחד מהדגמים- PDS או אקדמיה-כיתה, או בדגמים המבוססים על עקרונותיהם. על ה משרד, בשיתוף המוסדות המכשירים, לקבוע קווים מנחים להערכתם ,של הסטודנטים בתקופת ההכשרה המעשית באופן שניתן יהיה להבטיח את יעילות ההכשרה המעשית ותכליתה- האפשרות להתנסות בהוראה ו ללמוד כיצד להיות מורה- וכן כדי להעריך את פוטנציאל ההצלחה .בתפקיד על משרד החינוך ל וודא כי יקבל לידיו מידע על אודות הערכת הסטודנטים בשלב ההכשרה המעשית. על ה משרד והמוסדות המכשירים להביא בחשבון את עמדות המורים החדשים, שלא מעט ים מהם הביע ו אי-שביעות רצון מספקת מהמוסד המאמן, מתפקודו של המורה המאמן ו מ .תרומתם של אלה להליך ההכשרה המעשית כמו כן, עליהם לבחון קביעת קווים מנחים בנוגע לגורמים המעורבים )בהכשרה המעשית (בית הספר המאמן, המורה המאמן, והמדריך הפדגוגי- .אופן בחירתם, הכשרתם ותפקודם משרד החינוך | 951 על המשרד בשיתוף המכללות לבצע עבודת מטה שתקבע את תנאי הסף לקבלה ללימודי ה הוראה , באופן שיבטיחו שמועמדים איכותיים ייגשו ללימודי הוראה. על המשרד גם לפקח אחר הנחיותיו בנוגע לתנאי הסף ש יקבע ולעדכן אותם ככל שנדרש, מתוך שאיפה לשיפור מתמיד באיכות ההוראה ונוכח העובדה שרבים מהבוגרים אינם משתלבים במערכת החינוך לאחר סיום .לימודיהם על משרד החינוך בשיתוף המכללות האקדמיות לחינוך ו מל"ג ל גבש מתווה ובו עקרונות לבדיקת המרכיבים האישיותיים של המועמדים להוראה , לרבות ,המשקל שיש לייחס למרכיב זה ודרכי פעולה אפשריות לביצוע הבדיקה. על משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים, שנציגיהם אמונים על גיבוש המתווה החדש (מתווה ודמני-ענבר), להתייחס במסגרת המתווה באופן מפורט יותר לנושאי ההכשרה הנדרשים בת ו ;כנית ההכשרה לשקול להגדיל את רכיב ההכשרה המעשית באופן משמעותי ולהגדיר את ההשתתפות הפעילה בהכשרה כ ;רכיב מחייב וכן לגבש מתווה לבחינת המרכיבים .האישיותיים של המועמדים להוראה שיחייב את כל המוסדות על מל"ג, משרד החינוך והמוסדות המכשירים להבטיח את האיזון הנדרש בין החופש האקדמי, החיוני כל כך למוסדות ההשכלה הגבוהה, לבין מדיניות החינוך הלאומית וצ ו רכי מערכת החינוך, ולהנהיג שיח שוטף ומנגנון עבודה שיאפשר ו .זאת היבטים בגיוס ובהשמה של מתמחים ומורים חדשים על מנכ"ל המשרד לקבוע מדיניות בנוגע לשלב ה איתור ו ה השמה של בוגרים ,ומורים חדשים, להסדירה בנהלים מחייבים וליישמה באמצעות תוכנית עבודה מנגנוני הטמעה וכלי בקרה ופיקוח. במסגרת,זו עליו לשקול לרכז את הטיפול בתהליכים אלה ביחידה אחת ולקבוע את מכלול התחומים ש תהיה אח ראית להם. על המשרד לספק ולהנגיש למנהלי בתיה"ס את כל כלי האיתור וההשמה ,המקצועיים וזאת נוכח העובדה שאין ברשותם הידע המקצועי לבחינ ת המועמדים . בתוך כך, עליו להעמיד לרשות המנהלים את המידע שריכז על בוגרים ומורים חדשים, שיסייע בידם לשבץ למשרות ההוראה הפנויות את .המועמדים המתאימים ביותר על מנת לייעל את הליך האיתור של בוגרים ומורים חדשים במערכת החינוך , על המשרד לה גדיר את מטרת איסוף ה נתונים על הבוגרים, להגדיר את המורשים לעשות בו שימוש וכן לגבש ממשק להעברת הנתונים לגורמי המחוז ולמנהלים על מנת שיעשו בו שימוש מושכל בגי וס ובהשמה של הבוגרים .כמתמחים וכמורים חדשים על המשרד להגדיר ולהסדיר את תפקידי המחוזות במסגרת האיתור וההשמה של מתמחים ומורים חדשים, באופן שמנהלי בתיה"ס יקבלו מהם סיוע אקטיבי 952 |דוח שנתי 69ב ושיטתי בעניין זה. בה בעת, על המחוזות לגבש תהליכי עבודה פנימיים שיסדירו את שיתופי פה עולה עם המוסדות המכשירים באזור הגיאוגרפי שעליו הם אחראיים ולמצות את הנתונים הרלוונטיים הנגישים להם כדי לסייע בעוד מועד למנהלי בתיה"ס באיתור מועמדים להוראה ובהשמתם בכל שלבי החינוך. בהתאם למדיניות שיקבע המשרד בנ ו גע לתהליך האיתור וההשמה של מתמחים ומורים חדשים , על אגף כא"ב ו מינהל עו"ה לגבש מודל מחייב, שיקבע שלבים הכרחיים לאיתור ו ל השמה של בוגרים ומורים חדשים וישמש את מנהלי בתיה"ס למפגש, לבחינה ולהערכת מידת ההתאמה של המועמדים לאיוש משרות הוראה פנויות בבית ספרם . ככל שהניסוי המקדים של פורטל המשרות יצלח, על שתי היחי דות להטמיעו בקרב כלל מנהלי בתיה"ס. זאת במקביל למיצוי השימוש בכלים קיימים לשיפור ה איתור ו ה השמה ולפיתוחם של .כלים חדשים על המשרד להקפיד כי השמת המתמחה והמורה החדש תהיה בהתאם למקצוע ההוראה ולשלב החינוך אשר להם הוכשר. לשם כך, עליו בין היתר לתת ביטוי לכך בנוהל השיבוץ, וזאת בהלימה להוראות חוזר ההתמחות28 . כמו ,כן על המשרד לרכז נתונים מדויקים בנוגע לקליטת בוגרים שאינם עומדים בדרישות ההשכלה ע"י מנהלי בתיה"ס ולוודא שהעסקה במתכונת זאת נעש י ת במקרים חריגים, ואינה באה על חשבון בוגרים שסיימו את לימודיהם .אך לא הצליחו להיקלט במערכת החינוך 28 ראו חוזר מנכ"ל משרד החינוך מספר8.2-24 ."בנושא "התמחות וכניסה להוראה משרד החינוך | 953 סיכום כוח האדם בהוראה הוא גורם מרכזי בהבטחת עתידה של מדינת ישראל כמדינה מפותחת ומתקדמת, המבטיחה הזדמנויות שוות לילדיה ומאפשרת ,איכות חיים טובה לכל תושביה. מורים מקצועיים בעלי מיומנויו ת הוראה גבוהות, המחויבים לתפקידם, מודעים ורגישים להתחוללותן של מגוון תמורות .מקומיות ועולמיות הם תנאי הכרחי להצלחת חינוך הילדים ובני הנוער משרד החינוך אחראי לספק לתלמידים חינוך איכותי ולהקנות להם כישורים וכלים שיאפשרו להם להשתלב בחברה ובשוק הע בודה ולהתמודד בהצלחה .עם מכלול האתגרים הצפויים להם בהמשך דרכם אחריות זו של משרד החינוך מטילה לפתחו, בשיתוף עם מל"ג והמוסדות האקדמיי ם ,להוראה, מחויבות לתכנון ארוך טווח של כוח האדם בהוראה .להכשרת עתודת מורים להוראה ולהשמתה במערכת החינוך ממצאי הדוח, העוסק בה יבטים מרכזיים של כוח האדם בהוראה, מעלים ליקויים מהותיים בפעילותם של משרד החינוך, של מל"ג ושל המוסדות האקדמיים להוראה בכל אחד מההיבטים שנבדקו. התמונה המצטיירת היא שמשרד החינוך אינו מנהל את מערך כוח האדם בהוראה אלא השטח- בתיה"ס או המוסדות האקדמיים לחינוך- הוא שמכתיב את פני הדברים. ביטוי לכך ניתן בליקויים המשמעותיים שהדוח מצביע עליהם: תכנון לקוי של כוח האדם בהוראה, שאינו מבטיח פתרון למחסור במורים במקצועות שונים ואינו נותן מענה למחסור בהכשרה הנדרשת לרבים מהמורים המלמדים מקצועות ליבה; פערים בין הכשרת המורים במ וסדות האקדמיים להוראה לבין הדרישות והכישורים הנדרשים ממורה, אותם הגדיר משרד החינוך במסמכים שונים וכפי שעולים אף מהצרכים בשטח. אף שלב האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים מתאפיין בהיעדר מדיניות. לפיכך, השמתם אינה עולה בקנה אחד עם דרישות מערכת החינוך. ליקויי ם אלה מעלים, בין היתר, חשש .כבד לפגיעה של ממש ברמת ההוראה על משרד החינוך לתת מענה לכלל הליקויים שעלו בדוח ולהקפיד לנהל את מערך כוח האדם בכל תחומי אחריותו. בכלל זה, עליו לקיים את תהליך תכנון כוח האדם בהוראה במסגרת תוכנית רב- שנתית, שגם תאפשר גיוס מועמדים איכ ותיים במספר העונה על הצפי הנדרש במקצועות ההוראה השונים. נוסף על כך, על המשרד לטייב את תוכני הכשרת המורים באופן שהסטודנטים ירכשו את הכשרים הדרושים למורה במערכת חינוך התואמת לצורכי התקופה, וכן לקבוע מדיניות לאיתור ולהשמה אפקטיביים של בוגרים ומורים חדשים במוס .דות החינוך 954 |דוח שנתי 69ב מבוא "המורה אינו סוכן של המדינה ואף לא של ;החברה הוא סוכן רק של הילדים שהוא מופקד על פיתוח יכולתם האינטלקטואלית והמוסרית. החינוך מופקד על האנושי ".שבאדם (צבי לם29 , 2000 ) 1 . מקצוע ההוראה הוא מקצוע חשוב ומשמעותי לעתידה של החברה והוא מעצב את פני החברה והדורות הבאים. "הגננות והמורים הם העומדים בחזית העשייה החינוכית, והם מופקדים על ביצוע מרבית המשימות החינוכיות והאחראים ל כך. מקצועיותם, התלהבותם, והמוטיבציה שלהם להצליח בעבודתם, כמו גם מחויבותם לחינוכם הערכי והחברתי של התלמידים ולקידום הישגיהם הלימודיים, הם תנאי הכרחי להצלחת מערכת "החינוך30 . מחקרים בארץ ובעולם מהעשור האחרון מצביעים על ההשפעה המכרעת של איכות המורים ושל טיב הוראתם בכיתה על הישגי התלמידים ועל טיב הלמידה בבית הספר (להלן ולפי העניין- )ביה"ס או בתיה"ס31 . היטיב לבטא זאת חוקר החינוך פרופ' לי שולמן: "מורים משפיעים על החיים והמוות של התלמידים שלהם... [למורים] תלמדו כל אחד מהם [מהתלמידים] כאילו שיום אחד האדם הזה ילמד בעתיד את הילדי ם "והנכדים שלך32 . עם זאת, בעשורים האחרונים הדגישו ועדות, חוקרים ואנשי חינוך את ,המצוקה הקשה בהוראה ובהכשרה של מורים לנוכח שינויים חברתיים תעסוקתיים, טכנולוגיים, חינוכיי ם ,והשכלתיים, הן מקומיים והן עולמיים ואת הצורך לעדכן את הכשרת המורים לאור שינויים באופיו של מקצוע ההוראה במאה ה- 21 . אשר על כן, גם התרחב הדיון על אופיין של הסוגיות המרכזיות במקצוע ההוראה, בעיותיו והפתרונות לשיפור משמעותי בו .ובמעמד המורה צוות הבדיקה, "כוח ה משימה הלאומי לקידום החינוך בישראל" (להלן- ועדת דוברת), הוקם33 במטרה לבחון ולבדוק את מערכת החינוך ולהמליץ על תוכנית שינוי כוללת מבנית, ארגונית ופדגוגית. ועדת דוברת ציינה כי ,מעמד המורים והגננות ולעיתים אף מקצועיותם נשחקו במשך השנים וייחסה חשיבות עליונה להפי .כת ההוראה למקצוע איכותי, יוקרתי ומבוקש המלצותיה מינואר2005 נועדו ליצור את התשתית לשיפור משמעותי 29 ( צבי לָם1921 - 2004 ) - איש חינוך ישראלי ופרופסור לחינוך ב אוניברסיטה העברית בירושלים . חתן פרס א.מ.ת )(אומנות, מדע ותרבות בתחום מדעי החברה לשנת2004 . 30 )דוח כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל (ועדת דוברת (ינואר2005 '), עמ119 . 31 דוח מקנזי ( 2007 .) 32 ,ריאיון עם פרופ' לי שולמן דה מארקר ( 23.11.18 .) 33 מונה ע"י הממשלה ביוזמת שרת החינוך, התרבות והספורט דאז, גב' לימור לבנת , והחל לפעול באוקטובר2003 . משרד החינוך | 955 )במעמדם ובמקצועיותם של עובדי ההוראה (מורים וגננות34 . חוקרים ואנשי חינוך הדגישו אף הם את העלייה במידת התובענות, המורכבות והדינמיקה של מקצוע ההוראה, המצריכה שינו י עמוק בו. תובנה זו הובילה למסקנה כי לשיפור איכות המורים "נדרש מהלך רב-שלבי ורב- ממדי המחייב ראייה כוללת של מקצוע ההוראה". בין מרכיביו העיקריים של מהלך זה: משיכת מועמדים בעלי גמישות, יכולת וכישורים גבוהים; הכשרה ראשונית המבוססת על שילוב משמעותי של לימודים ע יוניים והתנסות מעשית עשירה; וקליטה תומכת בשדה של בוגרי תוכניות ההכשרה, שתעודד אותם להמשיך לעבוד במקצוע35 . 2 . לתפיסת משרד החינוך (להלן- המשרד), גיבוש כוח ההוראה ופיתוחו המקצועי הוא תהליך מורכב, שהצלחתו תלויה ביצירה ובהבניה של קשר מקצועי חזק ובהשלמה הדדית וס ינרגטית בין כל שלביו, עד כדי יצירת רצף ביניהם: משלב ההכשרה להוראה דרך השיבוץ להוראה, ליווי המתמחה והמורה החדש בשנותיו הראשונות ועד לפיתוח המקצועי של המורה לאורך חייו המקצועיים. הבניית תהליך הרצף מחייבת תנאים אחדים: יש צורך לאפיין את דמות המורה הרצוי במערכת החינוך, לרבות כישוריו ומאפייניו האישיותיים וההתנהגותיים; נדרש להגדיר מהי הכשרה מקצועית טובה; יש להבין כיצד למשוך כוח אדם איכותי להוראה ולשמר את עיסוקו לאורך זמן במערכת החינוך; יש להבטיח זיקה בין ההכשרה להוראה לבין צורכי מערכת החינוך מבחינת דפוסי ההוראה וה למידה, הסטנדרטים הפדגוגיים והדיסציפלינריי ם ; וכן יש להבטיח בטווח הארוך היצע של מורים במקצועות .הנדרשים במערכת החינוך אתגר מרכזי נוסף של המשרד הוא לצקת תוכן לתהליך האיתור וההשמה של בוגרי מוסדות ההכשרה להוראה במערכת החינוך, שיבטיח את קיום הרצף הנדרש, על פי מד .יניות המשרד 3 . מינהל עובדי הוראה (להלן- מינהל עו"ה, או המינהל) הוא היחידה הארגונית במשרד החינוך האחראית לתחום כוח האדם בהוראה. המינהל כולל את האגף להכשרת עובדי הוראה (להלן- אגף ההכשרה), האחראי בין היתר ליישום מדיניות המשרד בנושא ההכשרה; ואת אגף ההתמחות והכניסה להוראה (להלן- אגף ההתמחות), האחראי לכניסה להוראה והמלווה את בוגרי מוסדות ההכשרה להוראה ואת המורים החדשים ,הנכנסים למערכת החינוך. נוסף על כך האגף הבכיר לכוח אדם בהוראה (להלן- אגף כא"ב), הכפוף למנכ"ל המשרד, אחראי לקליטה, לשיבוץ ולהעסקת המורים .וכן למתן רישיון לעיסוק בהוראה בשלב ההכשרה להוראה מעורבים, לצד משרד החינוך, הגופים המרכזיים הבאים: המועצה להשכלה גבוהה (להלן- מל"ג), המאשרת את מתווה ההכשרה להוראה, את תוכניות הלימודים במוסדות, מנחה את המוסדות בנושאים אקדמאיים ומפקחת עליהן; בתיה"ס לחינוך באוניברסיטאות 34 ההמלצות אומצו בהחלטה3060 של הממשלה ה- 30 (ינואר2005 ). במהלך השנים יושמו חלק .מהמלצות הוועדה 35 ,"דרורה כפיר ותמר אריאב, "פתח דבר משבר ההוראה- לקראת הכשרת מורים מתוקנת ( 2008 .) 956 |דוח שנתי 69ב והמכללות האקדמיות לחינוך, המעניקים לבוגריהם תעודות הוראה ותארים אקדמיים בהוראה. בתיה"ס לחינוך שבאוניברסיטאות כפופים תקציבית לוועדה לתכנון ותקצוב (להלן- ות"ת) של מל"ג, ואילו מרבית המכללות האקדמיות לחינוך נתונות לתקצובו של משרד החינוך ולפיקוח ו. בשנת 2011, ולאור הסכמות בין משרד החינוך ובין מל"ג- ות"ת, החל מעברן של המכללות האקדמיות לחינוך לתקצוב ות"ת. עד מועד הביקורת השלימו שלוש מכללות את תהליך המעבר, והוא עתיד להסתיים עד שנת הלימודים האקדמית36 ( התשפ"א2020 - 2021 .) פעולות הביקורת 1 . בחודשים פ ברוא ר- אוגוסט2018 בדק משרד מבקר המדינה תהליכים מרכזיים הקשורים לתכנון, להכשרה ולהשמה של עובדי הוראה במערכת החינוך , ואלו הם הנושאים :שנבדקו, בהתאם לפרקי הדוח הפרק הראשון, "תכנון כוח האדם בהוראה", עוסק בדרכים שנוקט משרד החינוך על מנת להבטיח בטווח הארוך היצע של מורים במקצועות הלימוד בכלל מערכת החינוך. נקודה מרכזית כאן היא שילוב תכנון כוח האדם בהוראה בתכנון האסטרטגי הכולל של המשרד, מבחינת מרכיבי המודל ,שפיתח המשרד לחיזוי צורכי מערכת החינוך בטווח הארוך. כפן משלים ,"הפרק עוסק באופן הגדרת המושג "מחסור בעובדי הוראה בהתמודדות המשרד עם "המחסור האיכותי", בשיבוץ מורים להוראת מקצועות ליבה מרכזיים (כמתמטיקה, עברית ואנגלית) שלא הוכשרו להם, וכן בכלים שמפעיל משרד החינוך לצמצום הפערים בכוח אדם (להלן- כ"א) בהוראה .במערכת החינוך הפרק השני, "הכשרת עובדי הוראה חדשים", עוסק בהכשרת מורים חדשים בשלב טרום- כניסתם למערכת החינוך. שלב זה חיוני להקניית ידע ומיומנויות בסיסיות להוראה, והוא תחילתה של בניית זהות מקצועית. פרק ;זה עוסק בהתאמת תוכניות ההכשרה להוראה לצורכי מערכת החינוך בהכשרה המעשית במסגרת לימודי ההוראה; ו ב אופן קבלתם של מועמדים .ללימודי הוראה ומיונם ,"הפרק השלישי, "היבטים בגיוס ובהשמה של מתמחים ומורים חדשים עוסק בדרך שבה משרד החינוך מסדיר את תהליך הגיוס של בוגרי מוסדות ההכשרה להוראה ושל מורים חדשים, ואת שיבוצם למשרות הוראה בבתיה"ס. ע וד עוסק הפרק בשימוש שעושים יחידות המטה, המחוזות ומנהלי בתיה"ס בכלים ובנתונים העומדים לרשותם לביצוע תהליך השמה שיטתי מיטבי ובפיתוח כלים חדשים לשם כך. כמו כן, נבחנת בפרק מידת ההתאמה בהשמה של המתמחים והמורים החדשים בבתיה"ס למקצוע .ההוראה שהוכשרו לו 36 שנת הלימודים האקדמית מתחילה באוקטובר ומסתיימת .בספטמבר משרד החינוך | 957 2 . הביקור ת נעשתה במשרד החינוך- מינהל עובדי הוראה, אגף בכיר כוח אדם בהוראה ומחוזות מרכז וחיפה- ובחמש מכללות אקדמיות לחינוך37 . בדיקות השלמה נעשו ביחידות נוספות במשרד החינוך- המזכירות הפדגוגית (להלן- המזה"פ), מינהל תקשוב וטכנולוגיות מידע (להלן- )מינהל התקשוב והחשב ות- וכן במל"ג ובלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן- .)למ"ס נושא הכשרת מורים חדשים נבדק גם בבית הספר לחינוך .שבאוניברסיטת תל אביב במסגרת הבדיקה התבקשו מנהלי בתיה" ס, מורים מתמחים ומורים חדשים לענות על שני שאלונים. השאלונים נועדו ללמד על עמדותיהם של בעלי תפקידים אלה בנוגע לתכנון כוח אדם בהוראה, הכשרת בוגרים ומורים ,חדשים, תהליך איתור מקום העבודה במערכת וההשמה להתמחות והוראה .השפעתו של התהליך על טיב קליטתם של הבוגרים במערכת החינוך שאלון אחד הופנה לכלל מנהלי בתיה"ס38 ( 4,000 ), והשיבו עליו1,344 מנהלים (כ- 34% מכלל המנ הלים). השאלון השני הופנה ל- 24,565 מתמחים ומורים חדשים39 , והשיבו עליו5,050 (כ- 21% מכלל מקבלי השאלון). נוסף על כך, משרד מבקר המדינה קיים בארבע מכללות להורא ה40 קבוצות מיקוד, שבהן השתתפו מורים ומתמחים חדשים (להלן- .)קבוצות המיקוד 37 .בית ברל, לוינסקי, אוהלו, אורנים וקיי 38 השאלון נשלח בשפה העברית ובשפה הערבית ל- 4,000 מנהלים- 3,080 במגזר היהודי ו- 920 .במגזר הערבי 39 השאלון נשלח למורים ולגננות שדווחו בפעם הראשונה למשרד החינוך בשנה"ל התשע"ז והתשע"ח, דהיינו מ- 1.9.16 ועד31.5.18 . הנתונים נאספו משתי מערכות מחשב של משרד החינוך- משכית (מערכת מורים שהם עובדי מדינה) ועוש"ר (מערכת מורים שאינם עובדי מדינה). הנתונים אינם כוללים מורים של הרשתות הפרטיות, רשתות החינוך העצמאי ומעיין .החינוך 40 .המכללות אחווה, קיי, אוהלו ובית ברל 958 |דוח שנתי 69ב חוקרים בארץ ובעולם מצביעים זה כעשור על מחסור גדול במורים כאחד האתגרים הגדולים במערכות החינוך , הנדרשות לספק חינוך חובה לתלמידים במספרים הולכים וגדלים פרק ראשון :תכנון כוח האדם ב הוראה מבוא 1 . ה תכנו ן של כוח ם אד ה (להלן- כ"א) בשדה ההוראה נועד לקבוע את מספר עובדי ההוראה בהווה ובעתיד הנדרשי ם להשגת מטרות מערכת החינוך ויעדיה, כמו גם את הכשרת ם .על מנת ש תכנו ן ,כ"א בהוראה יהיה אפקטיבי עליו להבטיח שבמקצועות ההוראה השונים יתקיים היצע של מורים בעלי .ההכשרה הנדרשת שייתן מענה מלא לביקוש של מוסדות החינוך למורים כלומר, מצד אחד על התכנון למנוע מחסור במורים, ומצד שני עליו למנוע עודף של מורים במקצועות מסוימים, שאינו יכול להיקלט במערכת החינוך . לצורך תכנון אפקטיבי של כ"א בהוראה נדרש למשרד החינוך מידע מלא על מצאי המורים הקיי ם בכל רמות החינוך ובכל מרכיבי מערכת החינוך, על הכשרתם והסמכתם ועל התאמתם למקצועות שהם מלמדים; וכן נדרשות תחזיות אמינות על אוכלוסיית התלמידים הצפויה, על פי ,מאפייניהם השונים ו על שינויי ם פוטנציאליים שיחולו ב מצאי המורים בטווחי זמן קצרים וארוכים. 2 . מזה כעשור מצביעים חוקרים בתחום החינוך, בארץ ובעולם, על מחסור גדול במורים כאחד האתגרים הגדולים במערכות החינוך, הנדרשות לספק חינוך חובה לתלמידים במספרים הולכים וגדלי ם41 . המחסור קיים אף על פי .שמספר המורים המוסמכים עלה במהלך השנים האחרונות בנוסף לכך קיימים במערכת מורים המלמדים מקצוע שלא הוכשרו אליו. בשנת2014 הראה סקר ארצי שערך מכון מופ"ת בשיתוף מינהל עו"ה, שעסק בביקוש ובהיצע של מורים במערכת החינוך (להלן- )הסקר הארצי42 , שיש להתמודד עם המחסור במורים במערכת החינוך באמצעות הגדלת מספר הסטודנטים במכללות האקדמיות לחינוך ובאוניברסיטאות (להלן- מוסדות אקדמיים לחינוך או המוסדות להכשרת מורים או המוסדות המכשירים), הלומדים מקצועות ליבה, וביצוע בקרה על מספר הסטודנטים במקצועות שאינם מ קצועות ליבה, שבהם עולה ההיצע על הביקוש, וזאת תוך כדי ניטור .מתמשך של מספר המורים הנדרשים במקצועות השונים 3 . ,למחסור במורים בבתיה"ס הנובע, בין היתר, מהיעדר תכנון כ"א בהוראה .ישנן השלכות שליליות רבות, שחלקן עלולות לגרום נזק כבד לתלמידים בסקר הארצי ציינו מנהלי בתיה"ס שהשתתפו בו את ההשלכות הבאות של :המחסור במורים )(א פגיעה באיכות ההוראה :אי- בקיאות ,בחומר הלימוד פגיעה ברצף הלמידה, הוראה בכיתות עמוסות מדי ; )(ב פגיעה בהישגי הלומדים :הישגים נמוכים ופגיעה בהישגים ובציונים בבחינות הבגרות ; )(ג הכבדה על ביה"ס ועל התנהלותו התקינה: ,סרבול אדמיניסטרטיבי 41 תמר א ריאב, "משבר ההוראה: מקורות, תהליכים ופתרונות" (אוקטובר2009 .) http://portal.macam.ac.il/ArticlePage.aspx?id=4436 . 42 "ביקוש והיצע של מורים במערכת החינוך: נקודת המבט הבית ספרית- ,"סקר ארצי דוח מחקר של מכון מופ"ת ומינהל עובדי הוראה במשרד החינוך (דצמבר2014 '), עמ11 . משרד החינוך | 959 צורך בבקרה צמודה, צורך בשינוי מערכת השעות, צורך במתן סי ,וע לכיתה צורך לגייס מורים ותיקים ה מכירים את הכיתה, קליטה ופיטורי ם של מורים מספר רב של פעמים, פגיעה באקלים הבית- ספרי, שיבושים ברצף הלמידה של ת ו כניות הלימודים ; )(ד בעיות משמעת: חוסר תקשורת בין מורים לתלמידים, בעיות משמעת קשות, קשיים בניהול הכיתה; )(ה אי-ע מידה ביעדים: אי-עמידה ביעדי משרד החינוך, אי- עמידה בלוחות זמנים או בהספקים הנדרשים, אי-עמידה בציפיות ; )(ו תלונות הורים: חוסר שביעות רצון של הורים מביה" .ס, פגיעה בקשר עם ההורים היעדר תכנון כ"א בהוראה מגביר גם את חוסר ההלימה בין צורכי מערכת החינוך לבין תוכני ההכשרה להוראה במוסדות להכשרת מורים. הדבר גורם לכך שחלק מהבוגרים אינם נקלטים בעבודה, אף כי קיים מחסור במורים בחלק מהמקצועות, שכן הכשרתם אינה מתאימה לצרכים. היעדר התכנון אף מעכב תהליכי גיוס מורים איכותיים, ומאלץ את מנהלי בתיה"ס להתגבר על המחסור במורים בדרכים לא רצויות, ובהן העסקת מורים חסרי כישורים מספקים, העסקת ממלאי מקום, הגדלת מספר התלמידים בכיתות ואף ,ביטול מקצועות לימוד. שיטות אלה מספקות מענה לפערים בטווח הקצר אך ככלל פוגעות באיכות כ"א בהוראה43 . זיהוי המחסור בטווח הארוך, או גיבוש מנגנון לחיזוי הביק וש למורים בטווח ,הארוך, הוא אבן היסוד הראשונה בתכנון הצעדים להבטחת היצע המורים .שיענה על הצרכים הן מבחינת מספרם והן מבחינת איכות הוראתם לפיכך, תכנון כ"א בהוראה הוא צומת מרכזי ביותר במכלול התהליכים וההיבטים הנוגעים לכ"א בהוראה- יש להתאימו לדמות המורה הרצו ,יה למדיניות המשרד ולכלל לצורכי מערכת החינוך. מתברר אפוא שתכנון כ"א .בהוראה נוגע הן לדרכי הכשרת המורים והן לטיב קליטתם במערכת ,הביקורת הנוכחית, העוסקת בנושא זה, מתמקדת בבעיית המחסור במורים שפתרונה חשוב לסיפוק הצרכים החינוכיים של התלמידים במערכת החינוך (ואי נה עוסקת בטיפול בסוגיית עודף ההיצע של מורים, הקיים בעיקר .)במקצועות מסוימים במגזר הערבי 43 סמדר דוניצה- שמידט ורות זוזובסקי, "ביקוש והיצע של מורים במערכת החינוך: נקודת המבט הבית- ,"ספרית דפים- כתב עת לעיון ולמחקר בחינוך , 59 ( 2015 '), עמ142 - 174 . 960 |דוח שנתי 69ב מרכיבי תכנון כוח אדם בהוראה במערכת החינוך המלצות הצוות מ- 2007 : באוגוסט2007 הציג צוות בדיקה בראשות מר יוסי קוצ'יק (להלן- )הצוות44 בפני מנהל אגף בכיר להוראה (כתואר ו אז45 ) במשרד החינוך המלצות לשיפור תכנון כ"א בהוראה במערכת החינוך. הצוות הצביע על פערים משמעותיים שהחלו להיווצר במערכת החינוך בין היצע המורים ובין הביקוש למורים במקצועות ליבה, ובכלל זה במקצועות המתמטיקה, האנגלית והמדעים. כן הדגיש הצוות כי אין למשרד מסורת ומת ודולוגי ה של תכנון ארוך טווח של כ"א בהוראה, והצביע על הבעיות המרכזיות במצב בתחום זה באותה .עת הצוות המליץ על תהליכים שעל המשרד לבצע ליצירתה ולהטמעתה של תשתית לתכנון ארוך טווח של כ"א בהוראה. בכלל אלו: מינוי אחראי לתכנון כ"א בהוראה במטה המשרד ובמחוזותיו, שיר כז את תהליכי התכנון לטווח הקצר ולטווח הארוך, לרבות מתודולוגיית התכנון ויצירת בסיס נתונים לנושא; גיבוש מתודולוגיו ת ,לתכנון לטווח קצר ולטווח ארוך; שינוי דפוסי התכנון והתקצוב לרבות הסכמות עם משרד האוצר על התנהלות תקציבית רב- שנתית; הקמת בסיס נתונים ממוחשב שלם ומעודכן של עובדי ההוראה מהשלב הסטודנטיאלי ועד לפרישתם מהמערכת. תהליכי התכנון נועדו לאפשר הכוונה של המכללות להוראה לגבי המקצועות הצפויים להיות במחסור בשנים הבאות והכוונה של המועמדים ללימודי ההוראה להכשיר עצמם במקצועות אלה כדי להגדיל את סיכוייהם להיקלט במערכ ת החינוך (להלן- המלצות הצוות מ- 2007 .) לאור המלצות הצוות מ- 2007 ניתן לאפיין את נושא תכנון כ"א בהוראה לצורך השגת מטרות מערכת החינוך ויעדיה כמורכב משני נדבכים מרכזיים: הנדבך הראשון הוא מיפוי- איסוף נתונים ומידע על כ"א בהוראה בהווה וביצוע תחזיות של כ"א בהור אה בעתיד, על מנת שתתקבל תמונת מצב של היצע המורים ,והביקוש להם בכל אחד ממקצועות ההוראה בהווה ובטווחי זמן מוגדרים בעתיד ברמה הארצית ובחתכים אזוריים ומגזריים. במסגרת המיפוי יש להגדיר באופן ממצה מהו ""מחסור במורים , באופן שניתן יהיה לאתר ולמדוד את הפערים (מבחינ ת המחסור במורים) במקצועות ההוראה ולבצע תחזיות לעתיד. כן יש לגבש מתודולוגיה של תכנון כ"א בהוראה ומערך ארגוני שיעסוק בכך. הנדבך :השני הוא פיתוח של אסטרטגיות וכלים למתן מענה לפערים הכנת ות כנית אסטרטגית הקובעת מטרות, יעדים ואמצעים ונושאת עימה תו כניות עבודה שנת יות ; גיבוש ותקצוב של ות כניות המתעדפות מקצועות הוראה נדרשים ;בניית מודל תקצוב מתאים למוסדות להכשרת מורים; קביעת מדיניות של תמריצים - מלגות והלוואות לסטודנטים; הכשרה של מורים במערכת למקצועות הוראה .נדרשים 44 בצוות השתתפו בעלי תפקידים במטה המשרד האחראיים לתחומי כ"א אדם בהוראה; ראש מינהל תקשוב ומערכות מידע; נציגים מהמחוזות ומגפי החינוך של רשויות מקומיות; ראש גף .סטטיסטיקה של כוחות הוראה בלמ"ס 45 .במשך הזמן הפך האגף למינהל עובדי הוראה משרד החינוך | 961 ניתוח הביקוש וההיצע של מורים נעשה ללא הגדרה ממצה של "מחסור ," ללא ראייה כוללת וסנכרון בין הפעולות והתוכניות השונות ,וללא מאגר נתונים מלא ועדכני של מורים בשלבי החינוך השונים גם לאחר פרסום המלצות הצוות מ- 2007 לא גיבש משרד החינוך תהליך תכנון כ"א בהוראה לטווח ארוך. ביקורת של משרד מבקר המדינה בשנת2012 46 (להלן- הדוח הקודם) העלתה, כי המשנה למנכ"ל משרד החינוך אחראי על יחידת תכנון העוסקת בתוכנית העבודה המשרדית, אך אינה עוסקת בתכנון כ "א בהוראה, למעט ביצוע תחזית בשיתוף למ"ס על מחסור במורים, וכי אין תקציב המיועד לתכנון כ"א בהוראה. כן צוין כי תשתית ארגונית ומקצועית לתכנון כ"א בהוראה דורשת בין היתר כוח אדם ייחודי, העוסק בקביעות בפעולות התכנון, והגדר ת תהליכים ניהוליים וארגוניים ל תכנון שיטתי .ויעיל מאז2014 החל מטה המשרד, בהובלת מינהל עו"ה ובשיתוף גורמי מטה נוספים, לנתח את היקף הביקוש וההיצע של מורים בדרכים שונות ולפתח מענים. ואולם כפי שיפורט להלן, הביקורת העלתה כי פעולות אלה נעשו ללא הגדרה ממצה של "מחסור" במורים כבסיס לתחזית רב- שנתית של ביק וש ל מורים, התומכת בקבלת החלטות בנושא תכנון היצע המורים לטווח הארוך; ללא ראייה כוללת וללא סנכרון בין הפעולות והתוכניות השונות, המגובשות ומבוצעות במקביל על ידי יחידות שונות במטה המשרד, למתן מענה למחסור במורים במקצועות מסוימים בטווח הארוך והקצר, ובכלל זה מחסו ר הנגרם משינויים בתוכניות הלימוד של מקצועות הליבה; בלי שגובשה תוכנית פעולה כוללת שבה יעדים ומטרות, הקצאת משימות לכל הגורמים הנוגעים בדבר ואמצעים לביצוע; ללא הנחיות אופרטיביות ממצות, הנגזרות מתכנון כולל, למתן מענה לצפי הביקוש למורים- לגורמים במשרד (מחוזות ובתי"ס) ומחוץ לו (המוסדות האקדמיי ם להוראה והרשויות המקומיות); ללא תשתית ארגונית מספקת במטה ובמחוז47 ,; וללא מאגר נתונים מלא ועדכני של מורים בשלבי החינוך השונים במקצועות, במגזרים ובאזורי הארץ השונים. כל אלה מעמידים בספק את האפקטיביות של הדרכים השונות של המשרד לתת מענה כולל לצורכי .מערכת החינוך לכוח אדם בטווח הארוך בתשובתו מדצמבר2018 למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך (להלן- תשובת המשרד), כי הוא נערך לתת מענה למחסור במורים במקצועות נדרשים כמו,מדעים אנגלית ומתמטיקה, ו בהתאם לכך הוא גיבש תו כניות ייחודיות : החל ב שנה" ה ל תשע"ד( 2013 - 2014 ) נפתחו במכללות האקדמיות לחינוך ובבתיה"ס לחינוך באוניברסיטאות תו כניות ייחודיות, המכשירות מורים בוגרי תעשיות הייטק ללמד חמש יחידות במקצועות ה ,מתמטיקה ז פי ה ,יקה ה ,כימיה ה ביולוגיה ומדעי .המחשב ,כמו כן מנכ"ל המשרד אישר ת ו כנית להכשרת1,500 מורים במקצועות המתמטיקה והמדעי ם בשנים הקרובות, וכן סיוע לסטודנטים ותקציבים למוסדות ההכשרה להשבחת ות כניות ;ההכשרה במקצועות אלו המשרד גם פועל עם מל״ג לש יפו ר ת ו כניות ההוראה באנגלית במכללות להכשרת מורים .. צעדים אלו נועדו לשפר את איכות ההוראה במקצועות אלה 46 ,מבקר המדינה דוח שנתי63ג ( 2012 ."), "היבטים בניהול כוח האדם בהוראה במערכת החינוך 47 בנובמבר2018 פורס ם מכרז לאחראי תכנון כ"א בהוראה במינהל עו"ה, על מנת לרכז את .תהליכי התכנון של כ"א בהוראה בידי גורם אחד במינהל 962 |דוח שנתי 69ב המשרד הוסיף וציין כי הוא מגבש תהליך תכנון כ"א בהוראה לטווח ה ארוך, שנמצא בשלבים מתקדמים, ו במסגרת זו גם הוגדרה שיטה לביצוע מעקב שוטף ול בקרה על מימוש.ו לשם כך הוקם צוות תכנון במנהל עובדי הוראה, והו קצה .תקציב לתכנון כ"א בהוראה משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את התוכניות והפעולות שמבצע משרד החינוך להכשרת מורים במקצועות נדרשים. עם זאת, וכפי שיוצג בהמשך הדוח, התוכניות והפעולות השונות נותנות מענה חלקי בלבד למחסור במורים, ואינן עונות על הבעיה הקשה של היעדר הכשרה מתאימה בקרב חלק ניכר מהמו רים המלמדים מקצועות אלו במערכת החינוך בכל שלבי החינוך. יתר על כן, התוכניות הללו לא בוצעו כחלק מתכנון אסטרטגי כולל וארוך טווח של כ"א בהוראה, אלא בעיקר כמענים ספציפיים וקצרי .טווח למחסור במורים במקצועות נדרשים, ולפיכך השפעתן מוגבלת ליקויים בהבניית תהליך ה תכנון באמצעות המודל לחיזוי ההיצע והביקוש של מורים מודל החיזוי: בסוף שנת2014 החלו אגף התכנון ומינהל עו"ה במשרד לפתח באמצעות חברה חיצונית מודל לחיזוי ההיצע והביקוש של מורים במקצועות ההוראה לטווח של חמש שנים (להלן- מודל החיזוי). מודל החיזוי גובש בעקבות סקר של המשרד בנושא כ"א בהוראה, שזיהה כי קיים סיכון שעוד כמה שנים הוא לא יעמוד בביקוש למורים בשלבי החינוך, במגזרי החינוך ובמקצועות הלימוד הנדרשים. מודל זה מתבסס בין היתר על נתוני המורים במערכות המידע של המשרד, על תחזיות בדבר המורים הנכנסים למערכת החינוך והפורש ים ממנה ועל התחזיות לגידול במספר התלמידים. המודל מאפשר לבחון תרחישי מדיניות שונים המשפיעים על הביקוש למורים48 , ונועד להפיק תחזיות מהימנות על מחסור (או עודף) במורים לטווח הארוך, שישמשו את מקבלי ההחלטות לצורך תכנון המענה הנדרש בעוד מועד, לרבות הפעלת תוכניות ה .תערבות הגרסה הראשונה של מודל החיזוי הושלמה בסוף שנת2015 . בתחילת2018 בוצעה התקשרות נוספת עם החברה החיצונית כדי לעדכן ולשפר את מודל החיזוי ולפתח גרסה סופית שלו, ונקבע לוח זמנים לשלבי הפיתוח עד לסיומו בספטמבר2018. המשרד קבע צוות היגוי שמלווה פיתוח זה, שבראשו מנהל מינהל עו"ה, וחברים בו נציגי אגף התכנון, אגף בכיר כא"ב, מינהל כלכלה ותקציבים, מינהל מערכות מידע והמזה"פ (להלן- .)צוות ההיגוי על מנת שמודל החיזוי יופעל לאחר השלמתו באופן שוטף ויעדכן באופן קבוע את תחזיותיו בהתאם לשינויים באוכלוסיית התלמידים ,באוכלוסיית המו רים 48 .כגון רפורמה שמטרתה לצמצם את מספר התלמידים בכיתה משרד החינוך | 963 המשרד לא הגדיר תהליכי העבודה לתכנון כ"א בהוראה שבהם יטופלו תוצרי מודל החיזוי לאחר סיום פיתוחו ,וכן את תחומי האחריות של כל אחד מהגורמים השותפים לתכנון זה ובמדיניות משרד החינוך ,וכדי ש תוצריו ישמשו לתכנון כ "א בהוראה ,נדרש לקבוע את תהליכי העבודה המשרדיים שיבטיחו זאת ולעגנם ו בנ .הלי המשרד אי הגדרת תהליכי העבודה לייש םו מודל החיזוי: יחידות המטה המרכזיות שיש להן נגיעה לתכנון כ"א בהוראה הן אלו: מינהל עו"ה , האחראי כאמור להובלת מדיניות המכוונת את רצף הקריירה של המורים בכל שלבי ההתפתחות המקצועית; אגף כא"ב, האחראי כאמור לניהול השוטף של כ"א ב הוראה- קליטה, שיבוץ והעסקה של המורים; המזה"פ, שהיא הסמכות הפדגוגית העליונה במשרד החינוך, האחראית להתוויית המדיניות הפדגו גית שלו, לרבות גיבוש מדיניות ההוראה של מקצועות הלימוד ודרישות ההכשרה להוראה במקצועות השונים; אגף כלכלה וסטטיסטיקה במינהל התקציבים, האחראי לנתונים הסטטיסטיים של המשרד בתחומי החינוך והכלכלה; ואגף בכיר לתכנון ואסטרטגיה (להלן- אגף התכנון), שתפקידיו העיקריים ה ם הובלת תהליך התכנון השנתי (תוכניות עבודה), קידום תהליכי חשיבה אסטרטגית ותכנון ארוך טווח והובלת תהליך תכנון כ"א בהוראה. בתוכנית האסטרטגית של המשרד לשנות הלימודים התשע"ז- ( התשע"ט2016 - 2019 ) נכללו גם המשימות להרחיב את מספר הסטודנטים להוראת המקצועות הנדרשים ולשנות את המודל .התקציבי של המוסדות האקדמיים להוראה, וזאת באחריות מינהל עו"ה עלה כי למרות פעילותו של צוות ההיגוי, המלווה את גיבוש גרסתו הסופית ,של מודל החיזוי, ואף שהמתכונת של המודל ושל תוצריו ידועה למשרד לא הוגדרו תהליכי העבודה המשרדיים לתכנון כ"א בהוראה שיטפלו בתוצרי מודל החיזוי לאחר סיום פיתוחו, ולא הוגדרו תחומי האחריות של .כל אחד מהגורמים השותפים לתכנון זה משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי תהליך תכנון כ"א בהוראה אינו מוסדר. היות שמדובר ב תהליך מתמשך, המתייחס לטווח הארוך ונדרש לראיית רוחב כוללת, יש ל בצע ו בשילוב כל יחידות המשרד ,הרלוונטיות, לרבות אגף התכנון, המזה"פ האחראים על כ"א בהוראה ו על התקצוב ו כן "גורמי "השטח- ברמת המחוז וברמת בתיה"ס. על הנהלת משרד החינוך להבנות בהקדם את תהליכי העבודה לתכנון כ"א בהוראה בין יחידות המטה השותפות לו, ובתוך כך להגדיר את אחריותה של כל אחת מהן ולהציב את אגף התכנון כאחראי הכולל. כך גם ניתן יהיה לעשות שימוש מיטב.י בתוצרי מודל החיזוי בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי במסגרת בניית מודל תכנון כ"א בהוראה הוגדר ו היחידות המעורבות ותפקידן ו תהליכי עבודה משרדיים לתכנון כ"א בהוראה אשר משלבים שימוש בתוצרי מודל החיזוי ביחד עם ה י .כרות של המצב בשטח ומידע נוסף שאינו קיים בבסיסי הנתונים שבמודל 964 |דוח שנתי 69ב משרד מבקר המדינה מעיר, כי במסגרת פעילותה של ועדת ההיגוי שליוותה בשנת2018 את גיבוש הגרסה העדכנית של המודל אמנם הטיל יו"ר ועדת ההיגוי (מנהל מינהל עו"ה) משימות על חברי הוועדה, אולם לא גובש נוהל משרדי המגדיר את תפקידיהן של היחידות המשרדיות המיוצגות בוועדת ההיגוי- דהיינו היחידות המעורבות בגיבוש מודל החיזוי- בתהליך תכנון כ"א בהוראה ובכלל זה את תהליכי עבודתן על כל הנוגע .לשימוש בתוצרי המודל ובמידע נוסף בתהליך התכנון הצורך במסד נתונים: כדי לגבש מדינ יות לתכנון כ"א בהוראה יש לגבש תמונת מצב של מצבת המורים- הקיימת והחזויה לעתיד. נדרש לשם כך מסד נתונים מלא ומעודכן של המורים במערכת, הגדרת הביקוש למורים בטווח של כמה ,שנים וקביעת הגידול בהיצע המורים שיענה על ביקוש זה. כך תתאפשר במסגרת המדיניות לתכנון כ"א בה וראה, הכנת תוכנית ארוכת טווח, שתניב את היצע המורים הנדרש. תוכנית כזו תאפשר את סגירת הפערים בין הביקוש להיצע של המורים לפי שלבי חינוך, מקצועות, מגזרים ואזורים. התוכנית גם תהווה בסיס לתכנון מספר בוגרי ההוראה הנדרשים, שעל יסודו עידוד והכוונה ללימודים שיסייעו לסגור את הפערים באמצעים שונים, לפי שיקול דעתו של משרד החינוך, כגון: תקצוב דיפרנציאלי למוסדות להכשרת מורים שקיימת בו העדפה ללימודי הוראת מקצועות מסוימים באמצעות מתן מלגות ללומדים .'מקצועות אלה; גיבוש של תוכניות הכשרה מיוחדות, וכד כבר ב יוני2004 קבע מבקר המדינה49 כי "למשרד החינוך אין מאגר מסודר ומעודכן ,של נתונים על צורכי מערכת החינוך, אלא אומדנים ונתונים חלקיים בלבד ,המצביעים, לכאורה, על מחסור במורים במקצוע מסוים. אין הערכות מעודכנות אמינות ומבוססות על מספר המורים שצפוי ללמד בשנים הקרובות במחוזות המשרד השו נים בכל אחד ממקצועות הלימוד, ולכן לא ידוע כמה מורים חדשים יהיה צורך להכשיר בכל מקצוע". באוגוסט2008 , כארבע שנים לאחר מכן, עלה בדיון בוועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת, כי למשרד עדיין לא היו נתונים מלאים ומדויקים על מחסור פיזי קיים או צפוי במורים במערכת ,החינוך וכי קיים מחסור במורים בשלושה מקצועות- .אנגלית, מתמטיקה ומדעים האמצעי העיקרי שמפתח משרד החינוך בשנים האחרונות לצורך תכנון כ"א בהוראה הוא כאמור מודל החיזוי. מודל החיזוי מתמקד במדידת המחסור או העודף החזויים במורים בהתאם לעודפי הביקוש או ההיצע החזוי ים של שעות ההוראה במקצוע ההוראה. עודפי הביקוש או ההיצע של שעות ההוראה מתורגמים למספר המורים העודפים או החסרי ם50 . מנתוני שנה"ל התשע"ו ( 2015 - 2016 ), שהורצו על הגרסה הראשונה של מודל החיזוי, התקבלו אומדני 49 מבקר המדינה, "דוחות על הביקורת באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה" (יוני2004 ), בפרק "מוסדות להכ 'שרת עובדי הוראה", עמ215 . 50 מספר המורים מחושב לפי משר ה ממוצע ת של מורה במערכת החינוך (כלומר, אם משרה ממוצעת של מורה היא לדוגמה30 שעות שבועיות, ובמקצוע מסוים חסרות6,000 שעות שבועיות, כפי שעולה מחישוב הפער החזוי בין סך הביקוש לשעות ההוראה באותו מקצוע ובין סך ההיצע של שעות באותו מקצוע, אזי מספר המורים החסרים הוא200 .) משרד החינוך | 965 ( המחסור והעודף במורים החזויים לשנה"ל התשפ"א2020 - 2021 ), ולפיהם במגזר היהודי צפוי מחסור של3,065 מורים, בהם626 ,מורים לאנגלית383 מורים למתמטיקה ו- 239 מורים ללשון והבעה; ובמגזר הערבי צפוי עודף של 3,919 מורים, בהם2,539 ,מורים לערבית529 מורים למתמטיקה ו- 222 מורים .לאנגלית תרשים1 :מחסור ועודף חזויים של מורי ם במקצועות מרכזיים במגזר ( היהודי ובמגזר הערבי בשנה"ל התשפ"א2020 - 2021 ) במהלך2018 נבנתה גרסה מעודכנת וסופית של מודל החיזוי, אשר אמורה .לאפשר תחזיות מהימנות של הפערים במורים במקצועות ההוראה השונים המודל יוכל להפיק תחזיות כאלה לטווח של חמש שנים קדימה ברמה הכלל- ארצית, וכן תחזיות ברמה המחוזית (עבור כל מחוז) ותחזיות לכל מגזר חינוך (ממלכתי-יהודי, ממלכתי- .)דתי, מגזרי המיעוטים עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט2018 ,לא גיבש המשרד תוכנית לסגירת .החוסרים במקצועות ההוראה כפי שעלו בתחזיות המודל לשנת התשפ"א 966 |דוח שנתי 69ב במערכות המידע של משרד החינוך חסרים נתונים על המורים במגזר החרדי ועל מקצועות שהם מלמדים ונתונים על כ"א בהוראה בחינוך הקדם-יסודי .לכן מודל החיזוי אינו מביא בחשבון כ"א זה בתשובתו מנובמבר2018 ,למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי קיימת בפועל ת ו כנית לסגירת ה פערים בין הביקוש ל היצע של המורים במערכת לפי שלבי חינוך, מקצועות, מגזרים ואזורים , וכי תכליתה להשפיע על מספר הסטודנטים המוכשרים במוסדות .המכשירים תוכנית זו כוללת תקצוב דיפרנציאלי למוסדות המעניקים העדפה למקצועות שבהם חסרי ם ,מורים מלגות לסטודנטים הלומדים מקצוע ות אלה ות ו.כניות הכשרה מיוחדות הסוגיות הרלוונטיות בהקשר שלה הן כתיבתה כחלק מת ו כנית אסטרטגית, עדכונה לאחר ס יום מודל ה חיזוי וביצוע מעקב ובקרה. מודל החיזוי יאפשר ות כנית עבוד ה להסבת אקדמאים והכשרות מורים, תוך עדכון התכנון השנתי בהתאם לשינוי בנתונים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי התוכנית שאליה הוא מפנה מתייחסת לתקצוב דיפרנציאלי למכללות להוראה, למלגות לסטודנטים ולתוכניות הכשרה מיוחדות. ואולם, פעולות אלו שהוא מקיים אינן נגזרת .של תוכנית אסטרטגית כוללת לפתרון בעיית המחסור במורים מודל :החיזוי אינו שלם פי תוח מודל החיזוי הוא מרכיב חשוב ביכולת של המשרד לגבש תוכנית .אסטרטגית ארוכת טווח בתחום תכנון כ"א בהוראה המודל אמור לספק תמונת מצב עתידית מפורטת ומהימנה באשר לצ ורכי כ "א בהוראה .עם זאת ,נמצא כי מודל החיזוי חסר מרכיבים חשובים ,אשר ישפיעו במידה רבה על רמת הדיוק והשלמות של התמונה החזויה של הביקוש וההיצע לכוח הוראה שיוכל לתת . להלן הפירוט : במודל החיזוי אין התייחסות לכלל אוכלוסיית המורים: על מנת לבצע תכנון ארוך טווח של כוח האדם בהוראה, שיענה על צורכי הוראת המקצועות השונים ,במערכת החינוך בכל אזורי הארץ ובכל מגזרי החינוך נדרשים נתונים מלאים מפורטים ומהימנים על המורים בכל שלבי החינוך- ,גני הילדים, החינוך היסודי חטיבות הביניים והחטיבות העליונו ת- .ובכל זרמי החינוך אולם עלה שבמערכות המידע של משרד החינוך חסר מכלול נתונים על המורים במגזר החרדי ועל מקצועות הלימוד שהם מלמדים, ונתונים רבים על כ"א בהוראה בחינוך הקדם- יסודי- חסרים גם כן. בשל החוסר ,בנתונים, מודל החיזוי אינו מביא בחשבון כ"א זה. כמו כן המודל אינו כולל נתונים על מורים ממלאי מקום בגין היעדרויות ממושכות51 ומורי קבלן52 , וגם זאת בשל חוסר בנתונים. עולה מכך שהתחזית שניתן להפיק ממודל .החיזוי אינה שלמה נוסף על כך, אין למשרד החינוך נתונים לגבי מחסור איכותי במורים ברשתות .)"החינוך העצמאיות (כגון רשת החינוך "אורט ישראל 51 .כגון היעדרויות בגין חופשת לידה ומחלה ממושכת 52 .מורים המועסקים בידי גופים חיצוניים, שאינם הבעלים של מוסדות ההוראה שבהם הם מלמדים משרד החינוך | 967 בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר2018 ציינה אורט כי שילובה בתהליך תכנון כ"א בהוראה מתבקש על מנת לשקף למשרד החינוך את צורכי הרשת, ליצור שיתופי פעולה ולקבל מהמשרד מידע עדכני על תהליכי הכשרת .המורים שהוא מקיים ,בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי תכנון שיטתי מתחיל ברמה הארצית ולאחר מכן הרשתות, דרך המח וזות, י ת פּו ק אותו ויוכלו .להשתמש בו עוד מסר המשרד, כי שימוש במודל אנליטי מבוסס נתונים הוא תהליך מתמשך וכי הוא בחר להתמקד בשלב הראשון בפיתוח המודל במגזרים ובשלבי החינוך ש בהם ידוע על חסרים או עודפים. שיקול נוסף בבחירת אוכלוסיית המודל ה יה היצע הנתונים הקיי .מים במערכות המשרד ואיכותם בשלב השני הוא יכלול גם את המגזר החרדי ו את החינוך הקדם-יסודי. אגף כ"א בהוראה מבצע בדיקה נפרדת לגבי מורים ממלאי מקום ; ו מורי ה קבלן אינם עו,בדי הוראה ולפיכך.לא ניתן לכלול אותם במודל משרד מבקר המדינה מדגיש כי לצורך שימוש אפקטיבי במודל לכל מערכת החינוך, על כל שלביה ומגזריה, על משרד החינוך לפעול בהקדם לאיסופם ולטיובם של הנתונים הנדרשים בנוגע לאוכלוסיות שאינן נכללות במודל, על מנת שיוכל לבצע עבורן תחזיות כ"א בהוראה באמצעות המודל ולגבש מדינ יות מתאימה שתענה על צורכיהן. כמו כן, על המשרד לבחון אמצעים לאיסוף נתונים, לגיבוש תחזיות ולפיתוח מדיניות שתספק מענה הולם לצורכי מערכת החינוך נוכח ההיקפים הנדרשים של מורים .ממלאי מקום ומורי קבלן בעלי ההכשרה הנדרשת למילוי תפקידם המחסור במורים במודל החיזוי מו:גדר במובנו הצר הבעיה העקרונית הנעוצה בשימוש במודל החיזוי, כבסיס לתהליך תכנון כ"א בהוראה בשנים הבאות, היא ההגדרה הצרה של מהות ה"מחסור", הגדרה שעל יסודה יתקבלו התחזיות לביקושים הצפויים בטווח הארוך. על פי מודל החיזוי, המחסור נמדד במספר שעות ההוראה (ומכאן מספ .ר משרות המורים) החסרות במקצועות השונים .כלומר, ההיבט הוא כמותי אולם למחסור במורים יש היבט חשוב נוסף- ההיבט האיכותי, המשתקף ברמת ההכשרה (וההסמכה) של המורה ללמד את מקצוע ההוראה. בפועל, וכפי שמוצג בפרק הבא (המנתח את מאפייני המחסור במקצועות הליבה), שיעור ני כר מהמורים בבתיה"ס היסודיים ובבתיה"ס העל- יסודיים אינם בעלי ההכשרה .הנדרשת, והם מלמדים מקצוע לימוד בלי שהוכשרו לכך 968 |דוח שנתי 69ב המשרד לא מיפה במסגרת תוכניות ותהליכים אחרים העוסקים בשיפור איכות כ"א בהוראה את "המחסור האיכותי "במורים - מורים שמלמדים מקצוע שלא הוכשרו לו מודל החיזוי מתייחס למחסור במורים באופן הצר של המילה– מבחינת הפן הכמותי בלבד- כמה מורים נוספים יידרשו ובאיזה מקצוע; ואולם אינו מתחשב בהיבט ה איכותי- כמה מורים מאלו הקיימים במערכת יידרשו להכשרה ייעודית, שתכשיר אותם ללמד את המקצוע שהם מלמדים בפועל והם לא הוכשרו ללמדו במסגרת לימודיהם. מכאן שהתחזית שמציג המודל אינה שלמה ואינה מדויקת, והיא אף עלולה לעוות את מסגרת התכנון שמגבש המשרד, שהרי מדובר בשיע ור גבוה של מורים כאלו. יצוין כי ככלל, המשרד גם לא מיפה את "המחסור האיכותי" במורים ,במסגרת תוכניות ותהליכים אחרים העוסקים בשיפור איכות כ"א בהוראה .כפי שיפורט בהמשך בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי מידע אודות מחסור איכותי נאסף באופן פרטני ו ידני מהגורמים בשטח (ואינו מובנה בתהליך האנליטי של המודל). במקביל פועל המשרד להגדיר מהו מחסור איכותי ולהגדיר בסיס נתונים סדור ומנוהל, אשר ישקף את המחסור האיכותי. הפן האיכותי אינו חלק מובנה בתוך המודל האנליטי, והוא נעשה בנפרד על פי ה נתוני ם שמרכזים המפמ"רים במזה"פ בו מחוזות. נציג המזה"פ הגיש למינהל עו"ה את כל החוסרי ם בתחום, ונעשית מול המפמ"רים בדיקה עם נתוני הרצ ת מודל החיזוי .שהתקבלו בכוונת המשרד להוסיף על התוצאות הכמותיות של המודל משתנה איכותי שי אפשר מענה מדויק יותר של תו ו כני ת ההכשרה וההסבה של מורים לצורכי המערכת. ,נוסף על כך המשרד בוחן את האפשרות לשלב באופן מובנה ב מודל החיזוי היבטים נוספים המשפיעים על צפי החוסרים , ובהם .גם הפן האיכותי אם המשרד ימצא לנכון, ישולבו היבטי האיכות במודל .בעתיד  משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי עליו להיות מדויק בעת שהוא מעריך את המחסור הצפוי הכולל במורים. עליו להתחשב גם ב"מחסור האיכו תי" במורים ולעדכן בהקדם את מודל החיזוי באופן שיוכל לשקף את המצב לאשורו, דהיינו לשקף את ההכשרה המלאה הנדרשת ממורים המלמדים מקצוע מסוים. מלבד זאת, על המשרד להשלים בהקדם את בסיסי הנתונים במערכות המידע שלו, ובהם הנתונים הנדרשים על המגזר החרדי והחינוך הקדם-יסוד י, לצורך שילובם במודל החיזוי וכדי לקבל תחזיות על כל מרכיבי מערכת החינוך. בסיס נתונים מלא הוא תנאי הכרחי להחלת המודל על אוכלוסיות ושלבי חינוך אחרים ורק השלמתו תאפשר למשרד לגבש פתרון כולל ואפקטיב י לסוגיית המחסור בכ"א בהוראה. כמו כן, עליו לבחון כיצד יוכלו המחוזות לעשות שימוש הולם בתחזיות שיספק המודל, על מנת לקדם תכנון כ"א ברמה המחוזית לבתיה"ס. על בסיס ביצוען המשולב של כל הפעולות הנדרשות .הללו ניתן יהיה לגבש תוכנית שתצמצם את המחסור במורים מתאימים משרד החינוך | 969 אין במחוזות גורם ייעודי שתפקידו לתכנן את כ"א בהוראה ,ואין ממשק עבודה סדור להעברת נתונים על חוסרים ועודפים של מורים מהמחוזות למטה המשרד תפ קיד המחוז בתחום תכנון כוח אדם בהוראה :אי הסדרת תפקיד המחוז בתהליך תכנון כ"א בהוראה המחוז הוא האורגן המשרדי האזורי הפועל ישירות מול הרשויות המקומיות ומול בתיה"ס בכל הנוגע ליישום מדיניות משרד החינוך, הן בהיבט הפדגוגי והן בהיבט ניהול כוח ההוראה בחינוך היסודי . בתחום כ"א בהוראה יחידות המחוז כפופות מקצועית ליחידות מטה משרד החינוך- למינהל עו"ה, לאגף כא"ב ולחשבות המשרד- וניהולית .למנהל המחוז בפועל עומדים לרשות המחוז ממשקי עבודה, כלים וסמכויות למיפוי חוסרים ועודפים במורים בבתיה"ס שבאחריות המחוז. הוצאתם אל הפועל נעשית בידי המפקחים הכוללים ומפקחי המקצוע53. המפקחים לסוגיהם מצויים בקשרי עבודה שוטפים עם מנהלי בתיה"ס ועם הרשות המקומית וזורם אליהם מידע שוטף מבתיה"ס שבאחריותם על קשיים וצרכים שעמם הם מתמודדים, ובהם מחסור .במורים במקצועות שונים למחוז אמורה להיות תמונת מצב בנוגע לשינויים דמוגרפיים ברשויות המקומיות המשפיעים על הצורך בהקמת בתי"ס חדשים ועל צמיחתם של אחרים, לעומת ירידה במספר התלמידים בבתי"ס באזורים שהאוכלוסייה בהם מזדקנת- תהליכים המשפיעים על הביקושים וההיצעים של מורים בתחומי המחוז, שעליו לאתרם ולווסתם. המחוז הו א גם צומת מול המוסדות האקדמיים להוראה שבתחומו54 . בשל כך, למחוז צריכה להיות תמונת מצב מפורטת ומקיפה של כ"א בהוראה בבתיה"ס שבאחריותו, ובכלל זה החסרים במורים במקצועות .ההוראה השונים 1 . למחוז אין יכולת ארגונית ממוסדת לייצר תמונת מצב אודות כ"א בהוראה: לאור מרכזיותו של המחוז בכל הנוגע לתכנון כ"א בהוראה, כפי שנתפסה בידי הצוות מ- 2007 , הוא המליץ שבכל מחוז תוקם פונקציה שתפקידה יהיה תכנון כ"א בהוראה: ריכוז תהליכי התכנון לטווח הקצר ולטווח הארוך במחוז ובקרה עליהם; סיוע למנהל המחוז לסגירת פערי ביקוש למורים באמצע ות קליטת מורים חדשים; ניידות פנים-מחוזית ובין- מחוזית של מורים; וכן הכשרה והסבה של מורים למקצועות הוראה שבמחסור. פונקציה זו תפעל אל מול מטה המשרד לצורך גיבוש תמונה כלל- .מחוזית בנושא הבדיקה העלתה כי אין במחוזות פונקציה ייעודית לתכנון כ"א בהוראה , ואין ממשק ע בודה סדור להעברת נתונים מחוזיים למטה המשרד על חסרים ועודפים של מורים, על מנת שתהליך התכנון יהיה מדויק ותכליתי יותר, וכדי שניתן יהיה לגבש תמונת מצב מהימנה על .אודות כ"א בהוראה בבתיה"ס שבמחוז 53 המפקחים הכוללים פועלים בכל מחוזות המשרד לפי שלבי החינוך וזרם החינוך וכן בחינוך .המיוחד. בין השאר, הם עוסקים בנושאי כ"א ומאשרים העסקת מורים שמגייסים מנהלי בתיה"ס .מפקחי המקצוע אחראיים לפיתוח ולהטמעה של מקצוע ספציפי בבתיה"ס שבמחוז 54 ."ראו פירוט בפרק "גיוס והשמה של מתמחים ומורים חדשים 970 |דוח שנתי 69ב ככלל אין שיתוף פעולה בין מחוזות משרד החינוך ובין הרשויות המקומיות בכל הנוגע לתכנון כ"א בהוראה 2 . בשל מגבלות מתודולוגיו ת בהפעלת מודל החיזוי, ניתן להציג באמצעותו תחזיות של הפערים (חסרים ועודפים) במורים ברמת המחוז, אך לא ברמת ביה"ס. לפיכך נדרש המחוז להשתמש בתחזית שמספק המודל ברמת .המחוז על מנת לתת מענים ברמת בתיה"ס שבתחומו ואולם עלה שמטה המשרד לא מיסד תהליכי תכנון שיטתיים בר מת המחוז, על בסיס התחזיות שיספק מודל החיזוי. בפועל, המחוזות שנבדקו לא פעלו באופן שיטתי לאיסוף מידע ממצה ועדכני על הפערים במורים בבתיה"ס שבתחומם כבסיס לתהליך תכנון ברמת .המחוז, כמפורט להלן התמודדות מחוזות מרכז וחיפה עם תכנון כ"א בהוראה והמענה למחסור :הקיים משרד מבקר המדינה בדק את האופן שבו מתמודדים מחוזות מרכז .וחיפה עם הצורך בתכנון כ"א בהוראה והמחסור במורים מהבדיקה במחוזות מרכז וחיפה עולה כי הם אינם מבצעים תכנון כ "א בהוראה ואין להם מידע איכותי ומלא על חוסרי כ"א :ככלל , הם אינם פועלים באופן שיטתי וסדור לאיסוף נתונים על מחסור קיים או צפוי במורים בטווח הקצר ,הן בפן הכמותי והן בפן האיכותי .למחוזות יש רק מידע מועט ולא-שיטתי על המחסור במורים בבתיה"ס שבאחריותם- מידע נקודתי על בתי "ס מסוימים- והם תלויים בעניין זה במידע שמוסרי ם להם המפקחים . ואולם גם המפקחים .אינם נדרשים לדיווח שיטתי על מטה המשרד למסד תהליכי עבודה שיטתיים במחוזות, לתת בידיהם כלי תכנון ומתודולוגיה סדורה ולקבוע את הגורמים האחראים במחוז להובלת תהליך תכנון כ"א בהוראה- ,דברים שהוא לא עשה. במצב זה ספק אם המחוזות יוכ לו לתת מענים ראויים לחסרים העתידיים במורים .בבתיה"ס שבאחריותם, בהתאמה לתחזיות המחסור שיועלו במודל החיזוי היעדר שיתוף פעולה עם הרשויות המקומיות ומוסדות ההכשרה להוראה :כתשתית לתכנון מחוזי חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 , קובע כי המדינה אחראית למתן חינוך החובה. האחריות למתן שירותי חינוך בבתיה"ס היסודיים .הרשמיים משותפת למשרד החינוך ולרשות המקומית פקודת החינוך [נוסח חדש], התשל"ח- 1978 , מגדירה את הרשות המקומית כרשות חינוך מקומית, קרי יש לה אחריות לנ .ושא החינוך בתחום שיפוטה נמצא כי ככלל לא קיים שיתוף פעולה בין מחוזות משרד החינוך ובין הרשויות המקומיות בכל הנוגע לתכנון כ"א בהוראה: בגיבוש צפי לביקוש למורים ולעודף בהם, ולגיבוש כלי התערבות שיתנו מענה אפקטיב י לכך- מניוד וויסות מורים ועד יצירת קשר עם המוסד ות המכשירים להכוונת .בוגריהם לאותן רשויות או בתי"ס בתחומי המחוז שבהם יש מחסור משרד החינוך | 971 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי רשויות מקומיות גדולות נמצאות בקשר שוטף עם המחוזות לגבי גיוס כוח אדם, ולעיתים הן גם שותפות .בהכשרות, ומודל החיזוי אמור לתת ביטוי לחוסרים שברשויות המקומיות משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי תשובתו אינה עולה בק נה אחד עם הממצאים שעלו בביקורת, שכן נמצא שהמחוזות והרשויות המקומיות שבתחומם פועלים ללא מסגרת סדורה של שיתוף פעולה בתחום תכנון כ"א בהוראה. לא פעם, הרשויות המקומיות מתגברות על הקושי הקיים בגיוס כוח אדם להוראה באמצעות יוזמות מקומיות, הקמת מאגרי נתונים מקומיים אודות מועמדים פוטנציאליים לגיוס, פניות אישיות לגורמים שונים כדי להסתייע בהם באיתור מועמדים ופעולות נקודתיות :אחרות בלתי מוסדרות. להלן דוגמאות עיריית תל- אביב יפו ציינה בפני עורכי הביקורת כי זיהתה מחסור כמותי ואיכותי של מורים בעיר במקצועות המתמטיקה, האנגלית, התנ"ך, המדעים והטכנולוגיה - מחסור שהן משרד החינוך והן מחוז ת"א לא הצליחו למלא. נוכח זאת קראה העירייה לתושבי העיר בעלי תואר ראשון במדעי הרוח, במדעי החברה, במדעים המדויקים ובאנגלית להשתתף בתוכנית שגיבשה העירייה בתיאום מלא עם משרד החינוך. התוכנית עומדת בדרישות מל"ג, תזכה את הבוגר בתעודת .הוראה לאחר שנה ותסייע לו להשתבץ באחד מבתיה"ס בעיר דוגמה אחרת המשקפת אי שיתוף פעולה עם מוסדות ההכשרה להוראה, נוגעת לאזור המזרחי של הגליל העליון: מכללה אקדמית לחינוך הצביעה לפני עורכי הביקורת על כך ש נדרש לבצע סקר צרכים אזורי שיבטא את היקף הצורך במורים באזור זה של המדינה . המכללה ציינה כי קיימת באזור מצוקת מורים למתמטיקה, והתוצאה היא מיעוט תלמידים בעלי תעודת בגרות במתמטיקה ברמה של חמש יחידות. עובדה זו משליכה על פוטנציאל הסטודנטים הלומדים ,מתמטיקה במכללה .האמורה להניב את שדרת המורים למתמטיקה באזור משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי יוזמות מקומיות להתמודדות עם מחסור במורים אינן יכולות לשמש תחליף לתהליך מובנה ושיטתי שעל המשרד לבצע לקביעת המחסור במורים ומאפייניו ולגיבוש צפי אזורי .לביקוש ארוך טווח ,בהמשך לתכנון הארצי לקביעת המחסור ומאפייניו על ידי משרד החינוך עליו גם לגבש תכנון מחוזי שיבטיח בעוד מועד היצע של מורים שיהיה בו .כדי לתת מענה לצרכים של כל בתיה"ס והרשויות המקומיות שבתחומו על המחוזות לקחת חלק בתכנון כ"א בהוראה, לרכז אצלם נתונים ולגבש תמונת מצב עדכנית, ככל הניתן, תוך אפיון ייחודי לסוגיות ספציפיות הנוגעות למחוז, ובכך לסייע למטה המשרד לדייק בגיבוש תמונת המצב .שבבסיס תכנון כ"א בהוראה 972 |דוח שנתי 69ב :תוצאות היעדר תכנון כ"א ברמה המחוזית במצב עניינים זה לא הקים משרד החינוך מנגנון המאפשר תכנון ברמת הרשות המקומית ,או ברמה האזורית ,לרבות הקמת מאגר נתונים מלא ומעודכן של מורים בחתך מקצועי וגיאוגרפי שממנו ניתן יהיה גם לזהות פערים בבתיה"ס. עם זאת, בפועל מנהלי בתיה"ס נדרשים לאייש את כל המשרות בבתיה"ס בתחילת כל שנת לימודים, לרבות התמודדות עם קושי בגיוס מורים למקצועות שבהם .עולה הביקוש על ההיצע נוכח זאת בחן משרד מבקר המדינה באמצעות השאלון שהפיץ למנהלי בתיה"ס .את עמדתם בנוגע לגורם התורם העיקרי לאיתור המורים המתאימים בשלב זה תרשים2 :הגורם העיקרי לאיתור מורה מתאים55 המקור :נתוני שאלון מבקר המדינה למנהלי בתיה."ס תרשים 2 מראה שהמנהלים סבורים שהם גורם דומיננט י באיתור מורה מתאים לבית ספרם בעת מחסור :כ- 53% מהמנהלים ציינו כי הם הגורם הדומיננטי באיתור מורה מתאים לביה "ס בעת מחסור ,ורק כ- 21% מהמנהלים ציינו כי מחוז משרד החינוך הוא הגורם הדומיננטי .עם זאת ,המנהלים מהמגזר הממלכתי- ערבי הדגישו את תרומת המחוז לתהליך זה - מחציתם ציינו את המחוז כתורם העיקרי לתהליך האיתור. 55 "ללא שקלול התשובה "אחר.כמו כן, ניתן היה לבחור יותר מתשובה אחת משרד החינוך | 973 עולה מהאמור לעיל כי בהיעדר תכנון סדור של כ"א בהוראה, במשרד על מחוזותיו, המתבסס על ראייה כוללת של צורכי השטח ומתן קשב לסוגיות פרטניות גיאוגרפיות ודמוגרפיות, אין די פתרונות אפקטיביי ם לסגירת הפער בין הביקוש הצפוי ל מורים להיצע הצפוי. אל החלל שנוצר נשאבו בעיקר מנהלי בתיה"ס שעיקר הנטל במציאת פתרון למחסור במורים .בבתיה"ס נופל עליהם בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי הוא מודע לכך שבסיסי הנתונים במודל החיזוי אינם משקפים תמיד את צ ו רכי השטח ,)(בתיה"ס ועל כן נדרשות השלמות חיצוניות למודל. עם השלמת המודל והנגשתו במערכות המשרד החל המשרד בהגדרת תהליך סדור של שילוב צ ו רכי דרגי השטח במודל ומיסוד תהליכי תכנון ברמת ה מחוז. במקביל, המשרד פועל להגדיר בשיתוף נציגי השטח את בסיס הנ תונים, כדי ש ייתן ביטוי עדכני ואמין ו לצ.רכי השטח. לכשיוגדרו הנתונים ניתן יהיה לשלבם במודל באופן מובנה במסגרת זו נערכות פגישות עם מנהלי המחוזות, ו בעקבות בקשות יהם נכנסו סעיפים חדשים למודל . במודל גם הותקן כלי הנותן מקום לשינויים הצפים מהשטח. המפקחים הכוללים יאספו נתונים מהשטח בהתאם לגאנט התכנון .השנתי עוד מסר המשרד כי היות ש ,ישנה ניידות מורים רבה בין המחוזות בייחוד בקרב מורים צעירים, ה תכנון ייעשה בידי המטה ברמה ה ארצי,ת תוך התיי חס ות למחוזות , והו א ייבחן ברמה המח וזית ב אופן שוט ף .וקבוע משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעולות שמשרד החינוך החל לנקוט לעדכון מודל החיזוי דרך העלאת צורכי המחוזות בפני מטה המשרד, ואת כוונתו לגבש בסיס נתונים משלימים שייאספו מהשטח לצורכי תכנון כ"א בהוראה. על המשרד לעגן את חלקו של המחוז בתהליך ,התכנון הכולל של כ"א בהוראה בדפוסי עבודה סדורים ורשמיים ולהסדיר בהתאם את ההליכים הפנים- מחוזיים של איסוף הנתונים ותכנון .כ"א בהוראה כדי להבטיח את הפעלתם המוצלחת, קביעותם והמשכיותם יצוין כי מעבר של מורים בין מחוזות אינו מייתר תכנון כ"א בהוראה ברמה ,המחוזית.המביא בחשבון גם צפי של נתוני המעברים המחסור האיכותי- הוראת מקצועות על ידי מורים שלא הוכשרו להם הצוות מ- 2007 ציין כי אחד החסרים המרכזיים בבסיס הנתונים המשרדי על כ"א בהוראה, המונע את הפיכתו לכלי אופרטיבי לתכנון ארוך טווח, הוא מידע על מקצוע ההכשרה של המורה לעומת מקצוע ההוראה שלו בפועל. הצוות ציין בהמלצותיו כי הצלבת נתוני ההכשרה של המורים אל מול מקצוע ה הוראה שהם מלמדים בפועל הייתה מאפשרת למדוד את היקף המחסור האיכותי בכל מקצוע 974 |דוח שנתי 69ב משרד החינוך אינו מרכז באופן סדור מידע על המחסור האיכותי .החוסר במידע פוגע ביכולת של המשרד לתכנן כראוי את מערך כ"א בהוראה ובמסגרת זו לצמצם את המחסור האיכותי באופן שיטתי הוראה. עם זאת, באותה עת לא אסף המשרד באופן סדור ושיטתי נתונים שיאפשרו לו לעמוד על מחסור איכותי בכל מקצועות ההוראה, לא ריכז ועדכן את כל המידע הדרוש על המורה במאגר נתונים אחד, ולא הבי א בחשבון את .המחסור האיכותי במסגרת מודל החיזוי עלה כי יותר מעשור לאחר פרסום ממצאי הצוות, משרד החינוך אינו אוסף, מרכז ומפיק באופן סדור מידע על המחסור האיכותי. החוסר במידע פוגע ביכולת של המשרד לתכנן כראוי את מערך כ"א בהוראה ובמסגרת זו לצמצם את המחסור האיכותי באופן שיטתי, דבר החיוני במיוחד בנוגע למקצועות .הליבה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי ישנה מדיניות להתאמת ההכשרה של מורים המלמדים מקצועות ליבה מרכזיים וחסרה להם ההכשרה הנדרשת. הוכן מסמך שבו כל מפמ"ר הגדיר את ההכשרה שכל מורה צריך כדי .ללמד תחום דעת ,נוסף על כך מודל ה,חיזוי הנסמך על מערכות המשרד והדיווחים, עובר תיקוף על ידי המפמ"רים ומקבל ביטוי ותב כנית ההכשרה .וההסבה של המורים כדי לאפשר תכנון המתייחס גם לפן האיכותי הביקורת העלתה שפעילותו של המשרד החינוך להתאמת ההכשרה של מורים המלמדים מקצועות ליבה מרכזיים וחסרה להם ההכשרה הנדרשת היא מועט ת ולא יש טתי,ת. כמו כן המשרד לא קבע כי ההתאמה בין ההכשרה למקצוע ההוראה היא תנאי לשיבוץ (לפירוט הממצאים בעניין זה ראו בפרק "היבטים בגיוס ו ב השמה של מתמחים ומורים חדשים "). להלן :פירוט מאפייני המחסור האיכותי ואי- שילובו בתהליך תכנון כ"א בהוראה הדרישות הפורמליות לעיסוק בהורא ה56 : כל מורה חייב ברישיון לעיסוק בהוראה כדי שיוכל להיות מועסק במערכת החינוך . ר ישיון לעיסוק בהוראה מתיר לבעליו לעסוק במקצוע ההוראה במערכת החינוך בישראל, והוא רלוונטי בכל שלבי ההוראה, מגן הילדים ועד לחינוך העל-יסודי57 . רישיון לעיסוק בהוראה מוענק לעובדי הוראה העומדים בכל הקריטריונים האלה: בעלי תואר אקדמי מאוניברסיטה או ממכללה אקדמית לחינוך המוכרת על ידי מל"ג, או אישור של תואר אקדמי מחו"ל המ אגף להערכת תארים אקדמיים ודיפלומות מחו"ל במשרד החינוך ; בעלי תעודת הוראה ממוסד אקדמי ל הוראה בארץ, המוכר על 56 ."ראו בפרק "הכשרת עובדי הוראה חדשים 57 לעובדי הוראה בחינוך העל- יסודי, שהחלו את לימודיהם בשנים שלפני החלת חובת ההתמחות בהוראה- 'סטאז- ( דהיינו לפני שנה"ל התשנ"ז1996 - 1997 ) - ;הוענק רישיון הוראה קבוע רישיון לעיסו.ק בהוראה דינו כדין רישיון הוראה קבוע משרד החינוך | 975 לחלק ניכר ממורי המקצוע בחינוך היסודי ובחינוך העל- יסודי חסרה ההכשרה הנדרשת להוראת המקצועות שהם מלמדים ידי משרד החינוך ;אישור עמ ידה בהצלחה בדרישות שנת ההתמחות- 'סטאז ; .אישור סיום לימודים בסדנת התמחות מורים בחינוך היסודי נדרשים להיות בעלי תואר אקדמי (מאוניברסיטה או )ממכללה אקדמית לחינוך58 ותעודת הוראה לחינוך היסודי (בהתמחות באחד )מתחומי הדעת או בהוראה כוללת. חלק גדול מהמורים בחינוך היסודי מלמדים מקצועות אחרים מאלה שהוכשרו להם59. בשנים האחרונות רווחת במשרד התפיסה המקצועית המחייבת התמחות ייחודית בקרב מורי החינוך היסודי במקצועות שהם מלמדים- בעיקר במקצועות המתמטיקה והמדעים, בלימודי שפת האם ובאנגלית, ובעיקר בכיתות 'ד- .'ו דרישות ההכשרה להוראת מקצוע בחינוך העל- :יסודי נחלקות לשתי רמות הוראה בחטיבת הביניים- 'כיתות ז- ט' (להלן- חט"ב) והוראה בחטיבה העליונה - 'כיתות י- י"ב (להלן- חט"ע). לצורך הוראה בחט"ב על המורה להיות בעל ( תואר ראשוןB.A. אוB.Sc.) במקצוע שהוא מלמד, או בעל תואר ראשון בחינוך ( ממכללה אקדמית להוראהB.Ed. ) עם התמחות במקצוע, ובעל תעודת הוראה 'להוראת המקצוע בכיתות ז- י'. לצורך הוראה בחט"ע על המורה להיות בעל 'תואר שני ומעלה במקצוע, ובעל תעודת הוראה להוראת המקצוע בכיתות ז- .י"ב עם זאת, בפועל מעט מאוד ממורי המתמטי קה בחט"ע הם בעלי תואר שני במתמטיקה, וכמעט שלא ניתן לגייס אקדמאים אלה להוראה60. לפיכך באוגוסט 2016 שינה משרד החינוך את הדרישה להוראת מתמטיקה בחט"ע לתואר .)ראשון במקצוע (או במקצוע קרוב, לפי הגדרה ספציפית בביקורת עלה שלחלק ניכר ממורי המקצוע בחינוך היסודי ובחינוך העל- יסודי חסרה ההכשרה הנדרשת ללמד את המקצועות שהם מלמדים בפועל. מצב זה פוגע בתלמידיהם של מורים אלה, ועלול לגרום להם נזק ארוך טווח בכל הנוגע לאיכות הידע, למיומנות שירכשו ולהישגים הלימודיים בהמשך דרכם . לפיכך השלמת הכשרתם של המורים הללו צריכה להיות נדבך מרכזי בתכנון כ"א בהוראה של המשרד. ואולם, נדבך מרכזי זה חסר במודל החיזוי, היות שהוא אינו מובא בחשבון בידי משרד החינוך בתפיסתו את המחסור במורים. המשרד גם אינו נותן מענה מספק לפער זה, לא בגיבוש מדיניות ברור ה ואחידה ולא בצעדים שנקטה המזה"פ להתאמת ההכשרה של המורים המלמדים מקצועות ליבה מרכזיים- מתמטיקה, עברית ואנגלית- להוראת המקצוע. להלן פירוט :הממצאים 58 בעבר היו רוב המורים בחינוך היסודי וחלק מהמורים בחינוך העל-יסודי בוגרי סמינרים תלת- שנתיים, ללא תואר אקדמי. עם האקדמיזציה שעבר מקצוע ההוראה בשנות ה- 90 של המאה הקודמת, השלימו מורים רבים את לימודי התואר הראשון, ומורים ח דשים כבר חויבו בתואר .אקדמי 59 ראו פירוט על שיעורי המורים המלמדים עברית, אנגלית ומתמטיקה בבתיה"ס היסודיים ובבתיה"ס העל- יסודיים, ללא ההכשרה הנדרשת להוראת מקצועות אלו, בפרקים העוסקים .בהוראתם 60 זאת הן בשל מיעוט הלומדים לתארים מתקדמים במתמטיקה באוניברסיטאות והן בשל השכר .הגבוה שהם יכולים להרוויח בתעשיית ההייטק 976 |דוח שנתי 69ב :היקף רחב של תופעת המורים שמלמדים מקצוע שלא הוכשרו לו בשאלון ששלח משרד מבקר המדינה למנהלי בתיה"ס היסודיים והעל- יסודיים נשאלו המנהלים שאלות הנוגעות להכשרתם של מורי ביה"ס שבניהולם במקצועות .שהם מלמדים ולקושי שלהם למצוא מורים בעלי הכשרה במקצועות הנדרשים :להלן סיכום התשובות לוח1 :תופעת "המחסור האיכותי" של מורים במערכת החינוך בראיית מנהלי בתיה"ס בלפחות מקצוע אחד בביה"ס (מתוך רשימת מקצועות*) ישנם מורים חסרי הכשרה לכל המורים בביה"ס יש הכשרה במקצוע שאותו הם מלמדים לפחות מקצוע אחד אינו נלמד בביה"ס בשל מחסור במורים מתאימים לפחות מקצוע אחד שנלמד בביה"ס הופסק לקראת שנה" ל ה תשע"ח( 2017 - 2018 ) ולא חודש בשל מחסור במורים מתאימים בתי"ס יסודיים '(א- )'ו 39% 52% 28% 14% 'חטיבות ביניים (ז- )'ט 29% 59% 48% 20% 'חטיבות עליונות (י- )י"ב 33% 57% 31% 15% שש- 'שנתי (ז- )י"ב 38% 54% 39% 19% סה"כ בתי"ס על-יסודיים 34% 56% 38% 18% כל בתיה"ס36% 52% 31% 15% המקור :התשובות לשאלון המנהלים. * המקצועות הם :אלו אנגלית ,ביולוגיה ,גיאוגרפיה ,היסטוריה ,כימיה ,לשון עברית ,מדעים , מחשבים ,מתמטיקה ,ספרות ,ערבית ,פיזיקה ,תנ."ך )תשובות המנהלים שענו על השאלון (כשליש מכלל מנהלי בתיה"ס מראות כי רק בכ מחצית מבתיה"ס יש לכל ה מורים הכשרה במקצוע ש הם מלמדים , ובקרב כשליש מבתיה"ס יש לפחות מקצוע אחד שמנהל ביה"ס היה רוצה שיילמד אך הוא אינו נלמד בשל מחסור במורים בעלי הכשרה מתאימה. מדובר בין היתר בבתי"ס שיש בהם מורים חסרי הכשרה במקצועות כמו אנגלית, מתמטיקה , תנ"ך וספרות ועל בתי"ס על- יסודיים שבהם לא נלמדים בין היתר מתמטיקה ואנגלית ברמות של4 ו- 5 יחידות לימוד בשל מחסור במורים בעלי הכשרה מתאימה. בכ- 200 ( בתי"ס15% מתוך1,344 בתיה"ס של המנהלים שענו לשאלון) הפסיקו ללמד מקצוע ( מסוים לקראת שנה"ל התשע"ח2017 - 2018 ) בשל מחסור במורים בעלי .הכשרה מתאימה משרד החינוך | 977 חוסר בהירות בעניין הכשרת המורה למקצוע ההוראה ולגיל התלמידים: מדיניותו של משרד החינוך בנושא התאמת המקצוע שהמורה התמחה בו למקצוע שהוא מלמד בפועל ולקבוצת הגיל של התלמידים אינה מוגדרת .בבהירות ובעקביות כך למשל, ממסמכי המטה של המשרד לא ניתן ללמוד על ההכשרה שמורים 'מחויבים בה בכל המקצועות בחינוך היסודי בכיתות א- ג', והאם יש הבדל בינה 'לבין ההכשרה הנדרשת בכיתות ד- " ,ו'. בהנחיות המשרד מארז תכנון, ניהול והיערכות " (להלן- מתנ"ה) למרחב הגיל היסודי לשנה"ל התשע"ח, וכן "בהנחיות אלה לשנה( ל התשע"ט2018 - 2019 ) - ,שעל פיהן יחידות המטה המחוזות ומנהלי בתיה"ס אמורים לבנות את תוכניות העבודה שלהם- מומלץ 'שבכיתות ד- ,ו' ילמדו מורים מקצועיים את תחומי המתמטיקה, האנגלית המדעים, האומנויות והחינוך הגופני. בהמשך להמלצה זו, נדרש היה שהמשרד יגדיר אותה כה נחיה המחייבת את כלל יחידות המטה ודרגי המשרד, ושהיא תובא בחשבון בתכנון האסטרטגי של כ"א ב הוראה. בכך ניתן יהיה להבטיח שהתפיסה הפדגוגית והדיסציפלינרי ת של מקצועות אלו בחינוך היסודי תקבל .ביטוי גם בהכשרת המורים ובפיתוח המקצועי שלהם ואולם, נמצא כי המלצה זו במתנ"ה לא הוגדרה כהנחיה מחייבת של המשרד. היות שאין חובה שמורה המלמד מקצוע מסוים בחינוך היסודי ,יהיה מי שלמד את המקצוע הזה במסגרת הכשרתו במכללה להוראה יכול ללמד אותו גם מי שהוכשר ללמד כל מקצוע אחר. עוד יצוין כי בחוזר המנכ"ל מספטמבר2014 נקבע כי ככלל, ההתמחו ת תיעשה בשלב החינוך ובמקצוע שהמתמחה הוכשר לו במהלך לימודיו. מנגד, בנוהל בשיבוץ מורים לחינוך הרשמי וכן בהנחיות לשיבוץ מורים במוסדות החינוך .המוכר שאינו רשמי אין כל התייחסות לצורך זה על המשרד לקבוע את מדיניותו בנוגע לקשר שבין המקצוע הנלמד לבין הכשרת המורה לה'וראה בכיתות א-ו' באופן ברור וחד- משמעי. עליו לעגן את ההמלצה, ששולבה במסמכי מתנ"ה, בהנחיותיו הרשמיות ולוודא כי היא מיושמת ומובאת בחשבון בתכנון האסטרטגי של כ"א ב ,הוראה .ולפעול להתאים את הכשרת המורים במכללות להוראה לתפיסה זו בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משר ד החינוך כי בימים אלה מתגבש מתווה חדש במל"ג ל הכשרת מורים וגננות. המתווה החדש יבהיר את ה דרישות להכשרת המורה למקצוע ההוראה על פי.גיל התלמידים עוד ציין המשרד בתשובתו, כי ו בנ הל שיבוץ מורים לחינוך הרשמי לשנה הבאה תיכלל הדרישה לש יבוץ המורה על פי מקצוע ההכשרה ו של . :"שימוש מצומצם ב"הרחבת הסמכה" כמענה ל"פער האיכותי אחד הכלים )שגיבש המשרד לצורך סגירת הפער שבין ההכשרה (וההסמכה התלויה בה של מורה המלמד מקצוע שלא הוכשר ללמדו (וממילא אינו מוסמך ללמדו), הוא "הרחבת הסמכה": לימודים דו- שנתיים בהיקף של360 שעות, במכללה להוראה או באוניברסיטה, המאפשרים הכשרה יסודית ומעמיקה במקצוע שמלמד המורה 978 |דוח שנתי 69ב .בפועל. עם סיום הלימודים יכול המורה לקבל רישיון הוראה במקצוע זה הרחבת ההסמכה מתבצעת ביוזמת משרד החינוך ובמימונו המלא, לאחר שהמשרד מפרסם "קול קורא" לפתיחת הקורס להרחבת ההסמכה במקצוע .מוגדר עם זאת, כפי שעלה בביקורת ויוצג להלן, השימוש שעושה המשר ד בהרחבות הסמכה אין בו כדי לענות על היקפי ההכשרה הנדרשים של המורים המלמדים מקצועות מרכזיים שלא הוכשרו להם. כמו כן, המשרד לא קבע במדיניותו יעד לסגירת פערי ההכשרה של המורים במקצועות ההוראה, אין לו מנגנון לתמרוץ מורים להרחבת ההסמכה, ואין לו תוכנית רב-שנתית לה פעלת הקורסים. יצוין כי היות שהרחבת הסמכה מחייבת את המורה המשתתף בה למאמץ לימודי ניכר וממושך, מורים רבים .מעדיפים להימנע מכך יתר על כן, גם המחוזות, שהם זרוע ביצוע של המטה, אינם מעורבים ואינם פועלים להתאמת המורים למקצוע שהם מלמדים בבתיה"ס מבחינת הכשרתם והסמכ תם: במחוזות מרכז וחיפה שנבדקו אין לאגף כ"א בהוראה ולמפקחת המחוז תמונת מצב על שיעור המורים חסרי ההכשרה הנדרשת ברמת המחוז, ברמת הרשות המקומית וברמת ביה"ס. אומנם ,המחוזות פועלים לפי מדיניות המטה בכל הנוגע לקבלת מורים ולשיבוצם אולם הם אינם אוספים נתונים על המו רים הקיימים בכל הנוגע לעמידתם .בדרישות ההכשרה וההסמכה במקצועות שהם מלמדים בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי הוא עושה הרחבות הסמכה בהיקף הולך ועולה, ובמקצועות רבים (מתמטיקה5 ,יח"ל, פיזיקה כימיה, תרבות ישראל ואנגלית) מדובר בכ- 1,000 .מורים בשנה הרחבות ההסמכה נקבעות בשיתוף המזה"פ ומינהל עו"ה, ו המחוזות מעורבים מאוד באיתור ו ב גיוס מורים.להרחבות ההסמכה משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כי אף אם הוא מגדיל את היקף הרחבות ההסמכה מדי שנה, הוא עושה זאת בלי שיש לו נתונים על אודות היקף המורים הנדרשים לכך : למחוזות, שאמורים לסייע באיתור מורים שנדרש שישתתפו בהרחבות הסמכה, אין מידע מלא על כל המורים המלמדים מקצועות ללא הכשרה מתאימה, וגם אין להם מדיניות סדורה לאיתורם ולהשלמת הכשרתם. המשרד גם לא גיבש תוכנית שלמה להכשרת המורים הללו, וממילא לא קבע תמריצים מתאימים לעידוד המורים לעבור הרחבות הסמכה. במצב הנוכחי, ספק רב אם רוב המורים .הללו יעברו בשנים הבאות הרחבות הסמכה משרד החינוך | 979 על מטה המשרד לאסוף נתונים על מספר המורים המלמדים מקצועות שלא הוכשרו ללמדם, ולגבש תכנית מקיפה להכשרת שיעור ניכר מהמורים הנדרשים להרחבת הסמכה בשנים הקרו בות. במסגרת גיבוש התכנית יש לזהות תחילה את החסמים הקיימים להשתתפות רחבת היקף של מורים בהרחבות ההסמכה, ובהתאם לכך לקבוע בתוכנית תמריצים מגוונים שיעודדו מספר רב של מורים להשתתף בהן. בהתאמה, על המחוזות לגבש מדיניות לאיתור המורים שנדרשת להם הרחבת הסמכה ולפעול בתיאום עם מטה המשרד כדי להעביר אותם את הרחבות .ההסמכה הנדרשות הכשרת מורים בכמה מקצועות מרכזיים משרד מבקר המדינה בדק את הכשרתם של המורים בכמה מקצועות מרכזיים במערכת החינוך- מתמטיקה, עברית ואנגלית- ואת פעולות משרד החינוך לסגירת פערי ההכשרה. בבדיקה נבחנה קיומה של ראייה תכנונית, הכוללת מיפוי המצב הקיים וצפי של המחסור הכמותי והמחסור האיכותי במורים במקצועות הללו, ותכנון צעדי ההתערבות המתאימים ליצירת היצע המורים :בעלי ההכשרה הנדרשת לכל מקצוע. להלן פירוט הבדיקה וממצאיה הוראת המתמטיקה בחינוך היסודי ובחינוך העל-יסודי הוראת המתמטיקה בחינוך היסודי הוראה המתמטיקה בחינוך היסודי נועדה, בין השאר, להקנות לתלמידים יכולת לזקק רעיונות מתמטיים, לעשות שימוש בשפה המתמטית וכן להקנות תפיסה .חיובית לתחום דעת זה, המשמש בסיס למקצועות מדעיים והנדסיים בעתיד הוראת המתמטיקה בשלב חינוך זה אינה מותנית, מבחינת דרישותיו הר שמיות של משרד החינוך, בהכשרה להוראת המתמטיקה (דהיינו בתואר אקדמי במתמטיקה או בתחום קרוב או בתואר אקדמי ממכללה להוראה בהתמחות בהוראת המתמטיקה; ובצירוף תעודת הוראה מתאימה להוראת המקצוע). עם זאת, במהלך השנים האחרונות גברה ההכרה במשרד כי לצורך הוראה איכותית של המתמטיקה בחינוך היסודי, שתיצור אצל התלמידים בסיס מוצק להמשך לימודי המתמטיקה בחינוך העל- יסודי, על המורים למתמטיקה להיות בעלי ,הכשרה מתאימה להוראת המקצוע. לפיכך ,כאמור בהנחיות"המתנ ה לשנות ( הלימודים התשע"ח2017 - 2018 ( ) והתשע"ט2018 - 2019 )הומלץ שהוראת המת'מטיקה בכיתות ד- ,ו' תיעשה בידי מורים בעלי הכשרה מתאימה. יתר על כן לתפיסתה של המפמ"רית למתמטיקה בחינוך היסודי, על מנת להקנות בסיס 'איתן בלימודי המקצוע לתלמידים, גם הוראת המתמטיקה בכיתות א- ג' צריכה להיעשות בידי מורים בעלי ידע מתאים במקצוע ובאופן ההוראה שלו ב שכבות 980 |דוח שנתי 69ב גיל אלו לצורך הוראה איכותית ומוצלחת, שגם תמנע מהתלמיד הצעיר את "חרדת המתמטיקה", שתשפיע עליו גם בהמשך. ראוי אפוא שכל המורים .למתמטיקה בחינוך היסודי יהיו בעלי הכשרה מתאימה בהוראת המתמטיקה שיעור המורים למתמטיקה בחינוך היסודי שהם בעלי הכשרה במתמטיקה: ( משרד מבקר המדינה בדק, על פי קובץ נתונים הנוגעים לשנת התשע"ח2017 - 2018 ), שהתקבל מהמפמ"רית למתמטיקה בחינוך היסודי (להלן- קובץ הנתונים), את שיעור המורים למתמטיקה בחינוך היסודי שהם בעלי הכשרה במתמטיקה61 . מבדיקת קובץ ה נתוני ם עלה, כי מספר המורים למתמטיקה בבת יה"ס היסודיים עמד בשנה"ל התשע"ח על 9,444 מורים:, ומתוכם תרשים3 :מורים שאינם בעלי הכשרה במתמטיקה רכישת ידע בסיסי במתמטיקה בכיתות היסוד היא תשתית ללמידת מגוון תחומים אחרים, וכן כלי לשיפור החשיבה הלוגית והכמותית. ואולם, רבים מהמורים היוצרים את מערך הידע הזה לא קיבלו הכשרה ייעודית למקצוע זה. לפיכך עולה החשש שרבים מהתלמידים מקבלים תשתית שאינה איתנה, העלול ה להצמיח אצלם קשיים כבר בעת לימודיהם בביה"ס היסודי וביתר שאת כשיתמודדו עם לימוד מקצוע זה בחטיבות הביניים .ובחטיבות העליונות ואף כבוגרים, לאחר סיום לימודי החובה שלהם פעילות מתוכננת להעלאת שיעור ההכשרה של מורים למתמטיקה: ביוני 2017 הציגה המזה"פ פעילות מתוכנ נת להעלאת שיעור ההכשרה בקרב המורים שלא הוכשרו להוראת המקצוע ומלמדים מתמטיקה בבתיה"ס היסודיים: פתיחת הרחבות הסמכה בהיקף של360 שעות בשנות הלימודים התשע"ח- התש"פ ( 2017 - 2020 ) בארבע מכללות להוראה לפחות. לא צוין מספר המורים .המיועדים לעבור הרחבת הסמכה זו מהבדיקה עלה שעל אף כוונת המזה "פ, בשנה"ל התשע( "ח2017 - 2018 )לא החלו לפעול הרחבות הסמכה אלו .בשנת לימודים זו אישר המשרד לפתוח בשנה"ל התשע( "ט2018 - 2019 )שלושה קורסים להרחבות הסמכה , שיכללו ,יחדיו כמאה מורים. עם זאת עלה שהמזה "פ לא הכינה תוכנית רב- שנתית שלמה ומפורטת להרחבות הסמכה למורי מתמטיקה חסרי ה הכשרה ה נדרשת 61 בעלי תואר אקדמי במתמטיקה, או בעלי תואר בוגר בחינוך בהתמחות בהוראת המתמטיקה, או .)בעלי תעודת הוראה במתמטיקה (לאחר הסבה משרד החינוך | 981 בחינוך היסודי, שהרי היה עליה להתייחס לצורך להכשיר את אלפי המורים למתמטיקה חסרי ההכשרה להוראת המקצוע בחינוך היסודי. עולה אפוא ספק אם למהלך המתוכנן לשנה"ל התשע "ט יהיה המשך, כל שכן אם תהיה ל ו השפעה ממשית על רמת ההכשרה של כלל מורי המתמטיקה חסרי ההכשרה הנדרשת בחינוך היסודי , שאותם מאה מורים מהווים אחוזים בודדים מהם. " משרד החינוך מסר בתשובתו כי פרסם קול קורא" להרחבת הסמכה להוראת ה מתמטיקה למורים בחינוך היסודי ש אין להם הכשרה פורמלית להוראת ה . על פי ת ו כנית העבודה, תי פתח קבוצה של כ- 25 מורים בשלוש .מכללות שונות היקף הלימודים יהיה 360 שעות, 'והם יחלו בסמסטר ב ה תשע"ט ( 2018 - 2019 ). משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי לצורך שינוי תמונת המצב בשנים הקרובות, ובפרט לנוכח ההכרה הגוברת בצורך שגם מורים למתמטיקה בחינוך היסודי יוסמכו להוראתה, עליו לגבש תוכנית רב- שנתית לביצוע הכשרה רחבת היקף, שתחול על כל המורים למתמטיקה בחינוך היסודי שלא הוכש רו להוראתה. בהקשר זה, ולנוכח חשיבות הרצף של לימודי המתמטיקה לאורך כל שלבי החינוך, ראוי לקשור בין תוכנית רב- "שנתית כזו לבין "התוכנית הלאומית לקידום המתמטיקה- שנועדה לשפר את לימוד המתמטיקה בחט"ע ועד כה אין בה כל התייחסות למתמטיקה )בחינוך היסודי (ראו להלן- ולבין הצורך בשיפור הכשרת המורים הקיימת ובהתאמתה לצורכי החינוך היסודי. הבאת רובם הגדול של מורי המתמטיקה לרמת ההכשרה הנדרשת להוראה איכותית של המקצוע תחזק את הבסיס המתמטי בקרב תלמידי החינוך היסודי ותשפר את יכולותיהם והישגיהם העתידיים בלימודי המתמטיקה בחינוך ה על- .יסודי בה בעת, על מטה המשרד לעודד הן סטודנטים במוסדות האקדמיים להוראה והן את המוסדות עצמם לתת עדיפות להכשרה בתחום הוראת .המתמטיקה בחינוך היסודי הוראת המתמטיקה בחינוך העל-יסודי הוראת המתמטיקה בחינוך העל- יסודי היא בעלת שני שלבים- הוראת המתמטיקה בחט"ב והוראת המתמטיקה בחט"ע. בחט"ב נלמדים תחומי האלגברה והגיאומטרייה ונבנית תשתית הידע ללימודי המתמטיקה בשלב החט"ע. בחט"ע נלמד המקצוע בשלוש רמות- רמה בסיסית של3 יחידות לימוד (להלן- יח"ל), רמה מתקדמת של4 יח"ל והרמה הגבוהה ביותר- 5 יח"ל. רמה זו מכינה למעשה את בוגריה להמשך לימודים גבוהים במקצועות המדעיים .והטכנולוגיים על פי דרישותיו הרשמיות של משרד החינוך, כפי שהוגדרו בחוזר מנכ"ל תשע"ז 5(א), ההכשרה הנדרשת להוראת מתמטיקה בחינוך העל- יסודי היא תואר ( ראשוןB.A. אוB.Sc. ) במתמטיקה או במקצוע עתיר מתמטיקה; ורישיון הוראה 982 |דוח שנתי 69ב מכ- 9,000 המורים למתמטיקה שלימדו בשנה"ל התשע"ח בבתיה"ס העל- יסודיים ,רק לכ- 39% הייתה הכשרה להוראת המתמטיקה ,ושיעור המורים הללו בבתיה"ס שהם חט"ע בלבד היה כ- 24% בלבד 'במתמטיקה לכיתות ז- )'י' (לצורך הוראת המתמטיקה בחט"ב ובכיתה י62 או רישיון 'הוראה במתמטיקה לכיתות ז-י"ב (לצורך הוראת המתמטיקה בכיתות י"א- )י"ב63 . "על מנת לקבל תמונת מצב בנוגע לקיומו ולהיקפו של "מחסור איכותי במורי ם למתמטיקה בחינוך העל- יסודי, בדק משרד מבקר המדינה את רמת ההכשרה של המורים למתמטיקה בחינוך העל- יסודי. נמצא כי מתוך קרוב ל- 9,000 המורים למתמטיקה שלימדו בשנה"ל התשע"ח בבתיה"ס העל- לכ רק יסודיים,- 39% להוראת הנדרשת ההכשרה הייתה המתמטיקה. שיעורם של מורים אלו בבתי ה"ס שהם חט"ע בלבד היה :הנמוך ביותר, כמוצג להלן תרשים4 :הכשרה של מורים למתמטיקה בחט"ע המקור :קובץ נתוני משרד החינוך על המורים למתמטיקה בשנה "ל התשע ,"ח בעיבוד משרד מבקר .המדינה * הכשרה נדרשת- ההכשרה הנדרשת על פי נוהלי המשרד כדי ללמד את המקצוע בשכבת גיל .מוגדרת בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי נתוני למ"ס לשנה"ל התשע"ו ( 2015 - 2016 ) מצביעים על שיעור גבוה משמעותית של מורים בעלי הכשרה מתמטית בחט"ב ובחט"ע מהנתון המצוין בדוח הביקורת: בעוד על פי דוח הביקורת39% מהמורים למתמטיקה בחינוך העל- יסודי הם בעלי ההכשרה הנדרשת להוראת המתמטיקה, על פי תרשים שצירף המשרד לתשובתו 62 בעלי תואר בוגר בחינוך עם התמחות בהוראת המתמטיקה יוכלו לקבל רישיון להוראת המתמט'יקה בכיתות ז- .י' בהתאם לנהלי משרד החינוך 63 כדי ללמד בכיתות י"א- י"ב ברמה של5 יח"ל נדרש החל משנה"ל התשע"ז סיום בהצלחה של תכנית להרחבת הסמכה להוראת מתמטיקה ברמה של5 .יח"ל משרד החינוך | 983 (המתבסס על נתוני למ"ס), שיעור המורים למתמטיקה בחט"ב שהם בעלי רקע השכלתי להוראת המתמטיקה עמד במגזר היהודי על כ- 54% ובמגזר הערבי על כ- 74%; ושיעורם בחט"ע עמד במגזר היהודי על כ- 62% ובמגזר הערבי על כ- 78% . עוד ציין המשרד כי נתוני למ"ס שעליהם הוא מתבסס בתשובתו פורסמו לפני חוזר ה"מנכ"ל תשע/ז5 , אשר הגדיל את שיעור המורים שהינם בעלי הכשרה מתאימה (כלומר, שיעור המורים בעלי ההכשרה המתאימה אף )גבוה יותר כיום לעומת האמור בתשובתו. יצוין כי סיבת הפער בין הנתונים המוצגים בדוח הביקורת (שחושבו מתוך קובץ נתוני המורים למתמטיקה לשנה"ל התשע"ח שהת קבל ממשרד החינוך) ובין נתוני למ"ס שהציג משרד החינוך בתשובתו: הביקורת התייחסה בראש ובראשונה למורים למתמטיקה שהם "בעלי ההכשרה הנדרשת להוראת המתמטיקה" בשכבת הגיל העל- יסודית שבה הם מלמדים (על פי הדרישות הפורמליות של משרד החינוך), ואילו נתוני למ"ס "(לשנה"ל התשע ו) מתייחסים למורים למתמטיקה בעלי "רקע השכלתי "במתמטיקה64 ,", שהיא הגדרה רחבה יותר מהגדרת "ההכשרה הנדרשת "דהיינו ישנם מורים למתמטיקה בעלי "רקע השכלתי במתמטיקה ,)(ובכללם בעלי השכלה במקצוע קרוב בעל לימודי מתמטיקה מוגברים שאינם בעלי ההכשרה הנדרשת להוראת המתמטיקה על פי הדרישות הפורמליות של משרד החינוך. על כל פנים, אין בתשובת המשרד כדי לסתור את השיעור הגבוה של המורים למתמטיקה בחט"ב ובחט"ע .בשנה"ל התשע"ח החסרים את ההכשרה המתאימה שיעורם הנמוך של המורים למתמטיקה בעלי ההכשרה הנדרשת להוראת המקצוע בחינוך העל-יסודי מצביע על כך, שחלק ניכר מתלמידי חטיבות הביניים והחטיבות העליונות אינם זוכים ללמוד מתמטיקה באיכות מספקת, שתאפשר להם למצות את יכולותיהם. בכך עלולה להיפגע אפשרותם להשתלב בלימודים גבוהים בתחומים מדעיים וטכנולוגיים ועלולה להיפגע יכולתם להתמודד עם כל תחום הדורש חשיבה לוגית .וכמותית ניסיון לשיפור הוראת המקצוע במסגרת "התוכנית הלאומית לקידום :"המתמטיקה בין השנים 2006 - 2012 חלה ירידה של כ- 31% בשיעור התלמידים הניגשים ל בחינת בגרות ברמה של5 יח"ל במתמטיקה – מכ- 12,900 64 ( "עובדי הוראה במערכת החינוך, תשע"ז2016/17 )", הודעה לתקשורת, הלשכה המרכזית לסטטיס ,טיקה15 במרץ2017 ', עמ13 - 14 : רקע השכלתי: הוגדר לעובדי הוראה לאנגלית/מתמטיקה על פי תחומי הלימוד לתואר בקבצים המינהליים של מקבלי תארים במוסדות להשכלה גבוהה, להלן: הוראת מתמטיקה = התמחות בהוראת מתמטיקה במכללות האקדמיות לחינוך ותחומי לימוד לתואר מתמטיקה, ס טטיסטיקה, מדעי המחשב, מדעים .פיסיקליים ותחומי הנדסה 984 |דוח שנתי 69ב תלמידים לכ- 8,900 תלמידים65 ,. כפי שמציין משרד החינוך בשנים" אלו נרשמה ירידה באיכות ההוראה ותלמידים רבים ויתרו על האתגר ובחרו ב- 4 ,יח"ל. מנגד פגעה הירידה בלימודי המתמטיקה בתלמידים ובתלמידות שיכלו ורצו ללמוד ברמה של5 יח"ל, אך הדבר נמנע מהם. למרבה הצער, הם איבדו את ההזדמנות לקבל את אחד המפתחות החשובים להמשך השתלבותם בתחומי המדעים והטכנולוגיה ". עוד מציין המשרד, כי ישראל הידרדרה גם בדירוגים הבין-לאומיים: על פי מדדNuffield Foundation (המדרג את שיעור תלמידי י"ב הניגשים)לבחינה מתקדמת במתמטיקה, ישראל מדורגת בקבוצת הדירוג השלישית (קבוצהC ) עם9.1% בלבד. בראש הדירוג (קבוצה A) עם יותר מ- 31% ניצבות מדינות כמו יפן, קוריאה, סינגפור וניו-זילנד66 . על רקע הירידה החדה בשיעור התלמידים שניגשו ל בחינת בגרות במתמטיקה ברמה של5 יח"ל משנת2006 ואילך, יזם משרד החינוך את "התוכנית הלאומית לקידום המתמטיקה" (להלן- .)התוכנית הלאומית למתמטיקה תוכנית זו החלה לפעול בתחילת שנה"ל התשע"ו (ספטמבר2015), ובין יעדיה67 - העלאת המודעות הציבורית לחשיבות ההשקעה במתמטיקה ובמדעים, לרבות הגדלת מספר הבוגרים שי י בחנו ויקבלו תעודת בגרות ברמת5 יח "ל וכן שיפור באיכות הוראת המקצוע68 . הפעילות להרחבת ההסמכה של מורי המתמ טיקה בחינוך העל-יסודי: כדי להשיג את היעדים של הגדל ת כוח ההוראה ושיפור ההוראה ברמה של5 יח"ל במתמטיקה , נקבעו פעולות ייעודיות למורים המלמדים5 :יח"ל ובהן אלו טיפוח ה מורים באמצעות הקמת קהילות למורי,ם ,חניכת מורים פיתוח מקצועי לרכזי מתמטיקה, הקמת מערך הדרכה מחוזי ממוקד למורים והשתלמויות ייעודיות ל מורים ; הרחבת מאגר המורים שילמדו ברמה של5 יח"ל בשנים הבאות באמצעות הרחבת ההסמכה ל- 200 מורים המלמדים ברמ ות של4 ו- 5 יח"ל ; הסבת מהנדסים ובוגרי חוגים מדעיים להוראת המתמטיקה במסגרות הכשרה ייחודיות ; הסבת ב וגריB.Ed בהורא ת המתמטיקה בחט"ב להוראה בחט"ע ; עידוד סטודנטים הלומדים מתמטיקה באוניברסיטאות להשתלב בהוראת המתמטיקה .עם סיום הלימודים 65 יצוין כי בשל הגידול השנתי הרציף במספר התלמידים הנבחנים בבחינות בגרות, שיעורם של התלמידים שנבחנו ב- 5 יח"ל במתמטיקה מתוך כלל התלמידים שניגשים לבחינות בגרות במתמטיקה ירד בשיעור גבוה יותר: בשנת2006 עמד שי עור התלמידים שנבחנו ב- 5 יח"ל מתוך כלל התלמידים שניגשו לבחינות בגרות במתמטיקה על כ- 20% , ובשנת2012 הוא עמד על כ- 13% , דהיינו ירידה של35% . 66 מתוך אתר משרד החינוך- "לתת חמש- התוכנית הלאומית לקידום המתמטיקה: איך נולדה "התוכנית, רקע ונתוניםedu.gov.il/sites/special/5/Pages/Five.html . 67 חוזר מנכ"ל משרד החינוך התשע"ו1 /א9.7-16 ", "תוכנית לקידום המתמטיקה והמצוינות המדעית ( 1.9.15 .) 68 ;בין הפעולות שנכללו בתוכנית: תוספת שעות לימוד להוראת המתמטיקה בחט"ב ובחט"ע תמיכה של חונכים בלימודי המתמטיקה בחט"ב ובחט"ע ; סיוע של תומכי הוראה בעלי ידע מתמטי מתאים לעבודת המורה בכיתות הלומדות מתמטיקה ברמת5 יח"ל; בניית סביבות מתוקשבות של חומרי הלמידה של5 יח"ל; ליווי התוכנית במחקר הערכה על ידי הרשות הארצית למדידה והערכה (ראמ"ה); הוספת מדד איכות בהערכת בתיה"ס על פי אחוז הלומד ים ל- 5 יח"ל במתמטיקה; הגדלת הבונוס המחושב בקבלה לאוניברסיטאות לבוגרי5 יח"ל .במתמטיקה משרד החינוך | 985 במסגרת התוכנית הלאומית למתמטיקה נערכו משנה"ל התשע"ו ועד שנה"ל התשע"ח הרחבות הסמכה באוניברסיטאות למורים על מנת להכשירם להוראת המתמטיקה בחט"ע ברמה של5 יח"ל. כוונת המשרד היא להכשיר עד סוף שנה"ל התש"פ (אוגוסט2020) כ- 700 ממורי החט"ע להוראת מתמטיקה ברמה של5 יח"ל. תוספת כזו של מורים בעלי הכשרה להוראת המתמטיקה בחט"ע ברמה של5 יח"ל תאפשר הגדלה ניכרת של מספר התלמידים הניגשים לבחינת בגרות ברמה זו. יצ וין כי הפעולות שננקטו במסגרת התוכנית הלאומית במתמטיקה הגדילו מדי שנה את מספר התלמידים הניגשים לבחינת הבגרות במתמטיקה ברמה של5 יח"ל, וכבר בקיץ התשע"ח ניגשו לבחינה זו כ- 18,000 תלמידים - עלייה מכ- 11,000 תלמידים שניגשו לבחינה זו בקיץ התשע"ה, טרם הפעלת התוכנית. יש לראות בחיוב את גיבוש ו הת כנית הלאומית למתמטיקה, ובכלל זה את המהלך הנרחב של הרחבת ההסמכה למורי המתמטיקה בחט"ע לצורך הכשרתם להוראת המקצוע ברמה של5 יח"ל. מהלך זה תרם ליציאה מהמשבר, שבו רק מיעוט של תלמידים למדו ונבחנו ברמה גבוהה זו, והוא ממחיש את האפשרות לגבש מדיניות מערכתית עקיבה ולהקצות לה משאבים ("תוכנית לאומית") על מנת לחזק מקצוע לימוד חשוב, שבו אין די מורים בעלי הכשרה מתאימה. עם זאת, התוכנית הלאומית למתמטיקה אינה נותנת מענה להיעדר הכשרה נדרשת בקרב מורי המתמטיקה בחינוך היסודי ובקרב מורי המקצוע בחינוך ה על- יסודי, שאינם מלמדים מתמטיקה ברמה של5-4 .יח"ל משרד החינוך מסר בתשובתו כי נוסף על הרחבות ההסמכה להוראת המתמטיקה ברמות של4 ו- 5 יח"ל במתווה ההוראה החדש , ייפתח במוסדות ההכשרה להוראה מסלול חד-חוגי להוראת מתמטיקה בבתי"ה ס העל-יסודיים ; ו מורים למתמטיקה בעלי רישיון להוראה בכיתות ז'-י' יוכלו ללמד מתמטיקה ברמה של 3 יח "ל עד כיתה י"ב, היות ש חומר הלימוד במתמטיקה ב- 3 יח "ל נלמד כולו בהכשרה להוראת המתמטיקה לכיתות ז'-י.' הדבר יעודכן בחוזר מנכ"ל. נוכח חשיבותם של לימודי המתמטיקה והשמירה על איכות ההוראה, שיש לה ביטוי גם ב מגמת המשרד לבצע הרחבות הסמכה למורים המלמדים מתמטיקה למרות שהם חסרים את ההכשרה הדרושה לכך, ראוי שהמשרד יכלול בתוכנית הלאומית למתמטיקה גם הרחבת הסמכה למורי המתמטיקה בחינוך היסודי וככל שנדרש הדבר, גם למורי המתמטיקה בחינוך העל- יסודי, מעבר להסדרת ההרשאה להוראת מתמטיקה ברמה של3 'יח"ל למורים בעלי רישיון הוראה לכיתות ז- י'. בכך תבטא התוכנית .את מדיניות המשרד לקידום לימודי המתמטיקה אצל כל התלמידים תכנון ללא נתונים מספקים: נקודת המוצא של המזה"פ בתכנון הדרכים לסגירת הפערים במורים למתמטיקה לחינוך העל- יסודי היא ההערכה 986 |דוח שנתי 69ב שהפעולות שה י א נוקט ת , ובכללן תוכנית הרחבות ההסמכה וההחלטה כי עד שנה"ל התשפ"ב (ספטמבר2021) יהיו כל המורים למתמטיקה בחינוך העל- יסודי בעלי הסמכה כנקבע בחוזר מנכ"ל, תביא לכך שבתוך שנים אחדות לא יהיה מחסור איכותי או כמותי במורים למתמטיקה בחינוך העל- .יסודי ואול ם כפי שעלה בביקורת ,המשרד לא ביסס את הרחבות ההסמכה במסגרת התוכנית הלאומית למתמטיקה על נתונים בדבר מספר המורים חסרי ההכשרה הנדרשת בחטיבות הביניים ובחטיבות העליונות והתפלגותם הגיאוגרפית .והמגזרית משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הפעילות להרחבת ההסמכה אינה נסמכת על מיפוי וניתוח מדויק של צורכי הוראת המתמטיקה בכלל מערכת החינוך, ואינה מביאה בחשבון היבטים גיאוגרפיים או אזוריים ומגזריים. מבחינה זו, לא מתבטא כאן ניתוח יסודי של המחסור במורים למתמטיקה, המתחשב במכלול ההיבטים. לכן ספק אם התוכנית הלאומית למתמטיקה צפויה לחולל שינוי של ממש בהוראת .המתמטיקה בטווח הארוך במערכת החינוך בכללותה ובכל שלבי החינוך כבסיס לתהליך תכנון שנועד לתת מענה כולל לצרכים בכוח אדם במקצוע המתמטיקה, על המשרד למפות ולנתח את מאפייני המחסור הכמותי והאיכותי במורים לכל שלבי החינוך, בהתאם לעדכו ן דרישות ההוראה, וכן על פי הח ו סרים במגזרים ובאזורים השונים. לאחר גיבוש תמונת מצב כוללת של מאפייני המחסור במורים והפערים הצפויים בין הביקוש להיצע, על המשרד לגבש תוכנית פעולה ארוכת טווח לסגירת פערים אלה, הכוללת יעדים ומדדים מתאימים. על תוכנית זו להקיף כלים ש יעודדו סטודנטים ללמוד תחום זה כדי לענות על הצורך העתידי במורים למתמטיקה , ולהציג פתרונות להכשרת מורים למתמטיקה ופיתוח מקצועי בכל הרצף: בשלב ההכשרה במוסדות המכשירים, בהשמה של מורים .להתמחות ובמהלך הקריירה בשלבי החינוך השונים הוראת העברית בחינוך היסודי ובחינוך העל-יסודי הוראת העברית69 בחינוך היסודי 1 . מטרותיה העיקריות של הוראת העברית בחינוך היסודי, על פי משרד :החינוך, הן אלו התלמידים ישלטו בעברית התקנית וידעו להשתמש בה ; 69 במסגרת הביקורת נבדקה הוראת העברית (בחינוך היסודי ובחינוך העל- יסודי) כשפת אם, דהיינו הוראת העברית במגזר היהודי. במגזר הערבי נלמדת העברית כשפה שנייה, ולפיכך הדוח אינו עו .סק בהכשרתם של המורים לעברית במגזר הערבי משרד החינוך | 987 בשנת 2012 שיעור המורים בעלי ההכשרה ללימוד עברית מקרב כלל המורים המלמדים עברית בחינוך היסודי במגזר הממלכתי-יהודי היה 14% ,ובמגזר הממלכתי-דתי - 6% בלבד .המצב לא השתפר ,ואף הורע , בחלוף כשש שנים יבינו טקסטים דבורים וכתובים במגוון סוגות ;יביעו את עצמם בכתב ובע ל פה לצרכים שונים ;יהי ו קוראים משכילים חובבי-ספר ; ירחיבו את הידע הלשוני ואת אוצר המילים . המשרד שואף לפתח את מקצוע הוראת העברית בחינוך היסודי לכדי מקצוע של "חינוך לשוני", אשר " ,מטפח אדם אורייני היודע ואוהב את שפתו ומסוגל להשתמש בה כתשתית ללמידה והרחבת הדעת ולצרכים חברתיים ותרבות יים ". החינוך הלשוני חורג מהוראת השפה ,כשלעצמה, ועקרונותיו אמורים להשתלב גם בהוראת המקצועות האחרים .שבהם נעשה שימוש נרחב בשפה תחום החינוך הלשוני הוא תחום מתפתח, ואין עדיין מסלול הכשרה אקדמי בחינוך לשוני באוניברסיטאות ובמכללות להוראה. בשנת2014 מינה יו"ר המז" ה"פ ועדה לנושא הכשרת מורים וגננות בתחום החינוך הלשוני בקדם- יסודי וביסודי ". ב- 2016 הגישה הוועדה את המלצותיה, ובהן חיוב כל הסטודנטים להוראה בלימודי חינוך לשוני (שילוב חטיבת לימודים בלימודי חינוך לשוני במתווה ההכשרה להוראה) והקמת מסלול התמחות בחינוך לשוני במ כללות להוראה. המלצות הוועדה הועברו לטיפול מל"ג ובמועד סיום הביקורת, אוגוסט2018 ., טיפול זה טרם הסתיים בהיעדר מסלול התמחות בחינוך לשוני, המורים בעלי ההכשרה הנדרשת כיום להוראת העברית בבתיה"ס היסודיים הם מורים בוגרי ,)המכללות להוראה (לתואר בחינוך או במסגרת הסבת אקדמאים שלמדו במסלול של לימודים מוגברים בלשון עברית. שיעורם של מורים אלה, מקרב כלל המורים המלמדים ע ברית בחינוך היסודי, הוא נמוך מאוד: על פי נתוני מרכז המחקר והמידע של הכנסת, בשנת 2012 עמד שיעור המורים בעלי ההכשרה ללימוד עברית מקרב כלל המורים המלמדים עברית בחינוך היסודי במגזר הממלכתי- יהודי על 14% ובמגזר הממלכתי- דתי- 6% בלבד. המצב לא השתפר, ואף הורע, בחל וף כשש שנים: בתחילת2018 העריכה המזה"פ את שיעור בעלי ההכשרה ללימוד עברית בחינוך היסודי הממלכתי- יהודי ב- 12% . 2 . בתחילת2018 גיבשה המזה"פ תוכנית ,לאומית לקידום השפה העברית שנועדה לחזק ולתגבר את לימודי העברית בכל רמות החינוך- הקדם- ,יסודי היסודי והעל- יסודי (להלן- התוכנית הלאומית לעברית). התוכנית הלאומית לעברית אושרה בידי מנכ"ל המשרד, ויישומה החל בשנה"ל התשע"ט (ספטמבר2018 .) בתוכנית הלאומית לעברית מפורטות הבעיות במצב :הקיים, שעיקרן הן אלו תלמידים ממעטים בקריאת טקסטים מורכבים ו מתקשים בניסוח רעיונות מורכבים בדיבור ובכתיבה , ומנגד קיים מחסור במורים שהוכשרו להוראת ה.עברית התוכנית הלאומית לעברית מציגה, בין היתר, כמה צעדים שעניינם הכשרת המורים, ובהם שינוי ה מודל להכשרת מורים ב חינוך ה יסודי ב תחום החינוך הלשוני והפיכתו ל תחום התמחות לבחירה במכללות להוראה. הצעה זו הוגשה לבחינת מל"ג. צעדים נוספים הם פיתוח ת ו כניות ייחודיות למורים 988 |דוח שנתי 69ב ב חינוך ה יסודי והעלאת תנאי הסף להוראת עברית . כמו כן, התוכנית כוללת הגדלה הדרגתית של מס פר המורים לעברית המשתתפים בהשתלמות מקצועית בחינוך לשוני- מ- 12% מהמורים בחינוך היסודי בשנה"ל התשע"ז ( 2016 - 2017) ל- 20% ( מהמורים בשנה"ל התש"פ2019 - 2020 .) משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התוכניות והפעולות שנוקט משרד החינוך לפיתוח תחום החינוך הלשוני כתחום ההכשרה העתידי של מורי העברית בחינוך היסודי. עם זאת, הביקורת העלתה כי הצורך להכשיר מורים בתחום החינוך הלשוני לא נכלל במסגרת תכנון ארוך טווח של כ"א בהוראה ואינו מקבל ביטוי ב מודל החיזוי. עוד העלתה ,הביקורת כי אף שמדובר בתוכנית לאומית נציגי המזכירות הפדגוגית, האמונים על הת ו כנית, לא שותפו בדיונים על גיבוש.המודל משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי בטווח השנים הקרובות המחסור החמור במורים לעברית בעלי הכשרה מקצועית מתאימה (לפחות בתחום הלשון העברית כתחום קרוב לחינוך לשוני) אינו מקבל מענה מספק: ההשתלמויות המקצועיו ת אכן עשויות לסייע בשיפור הוראת העברית בחינוך יסודי, אולם אינן יכולות להחליף .הכשרה מקצועית מקיפה במקצוע זה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי במתווה החדש של ההכשרה ל "הוראה יוכנס רכיב חובה של "חינוך לשוני במסלול ה הכשרה להוראה ב בתי"ס יסודיים, במטרה לתת מענה לחוסר בהורא ת עברית איכותית ביסודי ו .כדי לטפח אדם אורייני משרד מבקר המדינה מציין כי מלבד צעד חשוב זה בהכשרה העתידית של מורים חדשים בחינוך היסודי במסגרת המתווה החדש, על המשרד למפות את צרכי הוראת העברית בחינוך היסודי, לקבוע תוכנית להכשרת כל המורים לעברית המלמדים בחינוך היסודי וחסרה להם ההכשרה .הנדרשת, ולהיערך ליישומה בהקדם האפשרי הוראת העברית בחינוך העל-יסודי 1 . מקצוע ה לשון ה עברית בחינוך העל- יסודי הוא מקצוע ותיק הנלמד במכללות להוראה (כתואר בחינוך עם התמחות בהוראת לשון עברית לחינוך ה על- )יסודי ,. על פי משרד החינוך הוראת ה עברית בחינוך העל- יסודי נועדה ,לשפר את הכשירות הלשונית של התלמידים בקריאה .בכתיבה, בהאזנה ובדיבור ולשכלל אותה ה כשירות הלשונית חיונית .לטיפוח אדם אורייני, והיא הבסיס לכל תחומי הדעת משרד החינוך | 989 מבדיקת נתוני משרד החינוך על הכשרתם של המורים לעברית בחינוך העל- ( יסודי במגזר היהודי - הממלכתי והממלכתי- ,דתי) עולה כי:רובם חסרי הכשרה להוראת המקצוע, כמוצג להלן תרשים5 :מורים להוראת העברית בחינוך העל-יסודי מכאן שרוב תלמידי החינוך העל- יסודי לומדים עברית ממורים שלא .הוכשרו ללמד את המקצוע 2 . בתוכני ת העבודה לשנה"ל התשע"ח של המפמ"ר לעברית בחינוך העל- יסודי מצוינים, בין היתר, היעדים בנושא כוח ההוראה לשנה"ל הזאת ולשנים שלאחריה. ככלל, המטרה היא העלאת מספר המורים שהוכשרו להוראת המקצוע. לשנה"ל התשע"ח נקבעו יעדים של פעילות מול מוסדות ההכשרה להוראה לצורך גיבו ש תוכניות הכשרה למורים ו בניית מתווה להכשרה רב-שנתית (השתלמות) למורים בפועל ללא הכשרה פורמלית ; ( לשנות הלימודים התשע"ט2018 - 2019 ( ) והתש"פ2019 - 2020 ) נקבע יעד של הכשרת30% מהמורים לעברית בחינוך העל- יסודי בתוכניות .הכשרה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי הוא פועל להשגת ה יעד האמור באמצעות התוכנית הלאומית לעברית שנבנתה במהלך ה תשע"ח , אשר בין השאר הציבה לה למטרה את פיתוח איכות ההוראה ,ואת קידומה ובאמצעות כ- 30 השתלמויות מקצועיות למורים הנערכות מדי .שנה המשרד ציין, עם זאת, כי ההשתלמויות אינן בגדר מענה אסטרטגי רחב היקף למחסור במורים בעלי הכשרה מתאימה, וכי ניסיון שעשה להגדלת מספר הסטודנטים ללימודי הוראת עברית באמצעות מתן מלגות לא הניב תוצאות עד עתה. 990 |דוח שנתי 69ב מכל האמור לעיל על מידת הכשרתם של המורים לעברית בחינוך היסודי ובחינוך העל- יסודי להוראת המקצוע עולה, כי רובם הגדול של המורים אינם בעלי ההכשרה הנדרשת. בכל הנוגע לשינוי המדיניות המתבקש .בהוראת העברית בחינוך היסודי, המשרד מצוי בשלבים ראשוניים בלבד לעת עתה לא מו כשרים מורים חדשים לעברית בתחום החדש (חינוך .לשוני), והמורים לעברית בחינוך היסודי אינם עוברים הכשרות כנדרש אשר לחינוך העל יסודי- הרחבת הכשרתם של מורים חסרי ההכשרה הנדרשת נעשית בעיקר באמצעות הוצאתם להשתלמויות, אולם השתלמויות אלה אינן מספיקות להקניית ההכשרה.הנדרשת המדיניות החדשה של משרד החינוך בנושא הוראת העברית בחינוך היסודי- המתבטאת כאמור בגיבוש מקצוע החינוך הלשוני ובפעילות לפיתוח מסלול של הכשרה בתחום זה- מבקשת בין היתר לענות על הצורך בכוח הוראה בעל הכשרה מתאימה בחינוך לשוני. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד ,החינוך כי השינוי שנעשה אינו מעוגן במודל החיזוי ,בתכנון ארוך טווח של כ"א בהוראה ובתוכנית הלאומית לעברית. דהיינו המודל לא יבטא את הצפי לביקוש למורים לעברית שיעמדו בדרישות ההכשרה להוראת העברית לשלב חינוך זה, וממילא לא יינתן למהלך להעלאת דרישות ההכשרה של מקצו ע זה תיעדוף בתקצוב המוסדות .המכשירים סטודנטים או בגיבוש תוכניות הכשרה מיוחדות על משרד החינוך לעגן את תחום החינוך הלשוני במודל החיזוי, בתוכנית הלאומית לעברית ובתכנון כ"א בהוראה לטווח ארוך, על מנת שיהיה ניתן לגבש מענה סדור ושיטתי למחסור במורים בתחום זה. אשר לחינוך העל- יסודי- על המשרד לגבש תכנית רחבת היקף, המגובה בתמריצים מתאימים, על מנת להרחיב בשנים הבאות את ההכשרה של מורים .החסרים את ההכשרה הנדרשת הוראת האנגלית בחינוך היסודי ובחינוך העל-יסודי בעיות בהוראת אנגלית והישגים לא מספקים של התלמידים :באנגלית אנגלית נחשבת בארץ ובעולם לשפה הבין- לאומית החשובה ביותר. במדינות רבות היא משמשת שפת-אם, ובמדינות רבות אחרות היא נלמדת כשפה זרה ,ראשונה. אנגלית היא השפה השלטת בתקשורת, באקדמיה, במדע, בעסקים בתחום המחשבים ובאינטרנט. האנגלית משמשת בסיס ללימודים גבוהים ולמחקר ו היא גם בסיס לתקשורת בחלק גדול מארצות העולם. לימוד האנגלית חשוב למתן אפשרות לניידות חברתית ולהרחבת האפשרויות לקידומו של כל אחד מבוגרי מערכת החינוך בעתיד70 . מקצוע ה אנגלית נלמד בבתיה" ס בכל 70 'משרד החינוך, חוזר מנכ"ל מס0129 ( ", "הוראת האנגלית בבתי הספר9.7.18 .) משרד החינוך | 991 שלבי החינוך ובכל המגזרים, והוא חובה החל ב.'כיתה ד קושי בשליטה ברמה הנדר .שת באנגלית יכול להיות חסם להצלחה בלימודים גבוהים על פי עמדת המשרד ועל בסיס תוצאות מבחנים בינלאומיים באנגלית שעוברים התלמידים, הישגי תלמידי ישראל באנגלית אינם טובים. במסגרת התוכנית הלאומית לאנגלית שהכין המשרד ב- 2016 צוין, כי לימודי האנגלית במערכת החינוך ס ובלים מבעיות מתמשכות, הפוגעות קשות באיכותם. בין הבעיות שהעלה המשרד: בתי"ס רבים אינם מקצים את מלוא השעות הנדרשות ללימוד המקצוע; שיעור גבוה מתלמידי החטיבות העליונות אינם ניגשים לבחינת בגרות באנגלית; רמת האנגלית של בוגרי מערכת החינוך אינה מספקת; קיים מחסור מת משך במורים לאנגלית; לשיעור ניכר מהמורים לאנגלית אין את ההכשרה הנדרשת ב מקצוע זה. לצד האמור לעיל על ההישגים הלא מספקים של התלמידים באנגלית, אף בביקורת עלה כי מורים רבים המלמדים אנגלית לא הוכשרו ללמד מקצוע זה- מתוך13,300 המורים המלמדים אנגלית במערכת החינוך , לכ- 40% מהם אין הכשרה ללמד מקצוע זה. להלן שיעור המורים חסרי ההכשרה להוראת המקצוע, אשר לימדו אותו בחינוך היסודי, בחטיבות הביניים ובחטיבות העליונות ( בשנה"ל התשע"ז2016 - 2017 :) תרשים6 :שיעור המורים לאנגלית חסרי ההכשרה ב שנה"ל התשע "ז המקור :נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 992 |דוח שנתי 69ב לכ- 40% מכ- 13,300 המורים המלמדים אנגלית במערכת החינוך אין הכשרה ללמד מקצוע זה . התופעה רחבה במיוחד בחינוך היסודי ,שבו קרוב למחצית מהמורים הם חסרי הכשרה מתאימה מהתרשים עולה כי התופעה רחבה במיוחד בחינוך היסודי, שבו קרוב למחצית מהמורים הם חסרי הכשרה מתאימה. בחטיבות העליונות, שבהן לכשליש מהמורים אין הכשרה מתאימה אף שמדובר בתלמידים שצריכים לעמוד בהצלחה בבחינת בבגרות באנגלית, משמעותה ש ל תופעה זו קשה .במיוחד מתן מענה ל מחסור איכותי במורים לאנגלית: על מנת לתת מענה לחוסר במורים שהוכשרו ללמד אנגלית, גיבש המשרד בשנת2016 את התוכנית לקידום לימודי האנגלית במערכת החינוך "ישראל עוברת לאנגלית מדוברת " (להלן- התוכנית הלאומית לאנגלית). בתוכנית הוצגו הפערים הגדולים הבין- מגזריים ברמת הידע באנגלית בקרב התלמידים- בין המגזר הממלכתי-יהודי למגזר הלא-יהודי; בין החינוך הממלכתי )(יהודי ל חינוך ה מ מלכתי- דתי (להלן- ;)הממ"ד וה מצב ה חמור מא ו ד במגזר הבדו א.י בנגב נטען כי רמת האנגלית של בוגרי ביה"ס התיכון אינה מספקת לצרכים של המאה ה- 21 . לפיכך נקבעו משימות ויעדים כמותיים רב- ,שנתיים בתחומי הישגי התלמידים במבחני המיצ"ב במספר הניגשים לבחינת הבגרות ובהרחבת אוצר המילים של התלמידים .בשלבי החינוך השונים :הנתונים שעליהם מתבססת התוכנית באפריל2016 הוצגה למנכ"לית משרד החינוך דאז התו כנית ל ,אנגלית המראה ש קיימים במערכת החינוך כ- 13,000 מורים לאנגלית, אבל רק כ- 57% .מהם הוכשרו ללמד את המקצוע בעדכון סטטוס של התוכנית לאנגלית מספטמבר2017 צוין, כי בשנים2018 - 2019 צפוי מחסור של כ- 700 מורים לאנגלית בכל שלבי החינוך- בחינוך היסודי, בחט"ב ובחט"ע (וזאת בלי לה ביא בחשבון את המורים המלמדים אנגלית אף שלא .)הוכשרו לכך הביקורת העלתה כי התוכנית לאנגלית אינה מתייחסת למחסור האיכותי ,של מורים לאנגלית אף על פי שכמעט מחצית מהמורים ה מלמדים אנגלית הם חסרי הסמכה והכשרה נדרשת ( כפי ש הן מוגדרות ב חוזר מנכ "ל משרד החינוך מיולי2018 ) .או מנם ו הת כנית כללה קורס שנתי להרחבת הסמכה ל- 200 מורים בכל שנה, אך הרחבת ההסמכה לא תוקצבה ולא בוצעה. ו הת כנית גם אינה מביאה בחשבון את אלפי המורים שמלמדים ברשתות החינוך, ו צפוי שמורים חסרי הכשרה מתאימה שכיחים גם בהן . זאת ועוד, הת ו כנית אינה מתבססת על מסד נתונים מחוזי או גיאוגרפי, וא ינה קובעת יעדים הקובעים עדיפות לאזורים ש בהם שיעורי המורים בעלי ההכשרה הנדרשת .נמוכים במיוחד משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי כדי להשיג את מטרות התוכנית לאנגלית, עליה להתבסס על מסד נתונים מהימן, לטפל במחסור האיכותי של המורים לאנגלית ולהביא בחשבון את המצב ברשתות החינוך .ואת הפערים האזוריים משרד החינוך | 993 הכשרת מורים לאנגלית במסגרת ה תוכנית ה לאומית :לאנגלית התוכנית הלאומית לאנגלית הגדירה מגוון אמצעים, חלקם בשיתוף קרנות וגופים חיצוניים אחרים, לצורך השגת מטרות התוכנית ויעדיה. בנוגע להכשרת מורים שאינם בעלי ההכשרה הנדרשת, נקבע בתוכנית ל הרח יב א ת היקף ה הסמכה( קורס שנתי ל השלמת ההכשרה הנדרשת באנגלית) לכ- 200 מורים בשנת התשע"ז ( 2016 - 2017 ). במאי2017 קבעה המזה"פ יעד רב- שנתי להעלאת שיעור המורים בעלי ההכשרה הנדרשת מכ- 60% (המצב בשנת התשע"ז) לכ- 70% ( בשנת התש"פ2019 - 2020 .) התוכנית הלאומית לאנגלית קבעה יעד כולל של גיוס800 מורים חדשים לאנגלית בשנת2017 ו- 1,000 מורים חדשים מדי שנה בשנים2018 - 2021 (כדי לצמצם את המחסור במורים לאנגלית, לענות על צורכי מערכת החינוך הגדלה מדי שנה ולתת מענה לפרישת מו רים מהמערכת מדי שנה). במסגרת זו הוכשרו ( עד סוף שנת התשע"ח2017 - 2018) כ- 380 אקדמאים דוברי אנגלית כמורים חדשים לאנגלית בהכשרה חד- ( שנתית, ובשנת התשע"ט2018 - 2019 ) צפויה להתחיל הכשרה של כ- 400 אקדמאים דוברי אנגלית נוספים כמורים חדשים לאנגלית (זאת מעבר למורים החדשים לאנגלית בוגרי המסלולים הרגילים .)במוסדות ההכשרה להוראה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי הרחבת ההסמכה למורים לאנגלית במסגרת התוכנית הלאומית לאנגלית נועדה לספק חלק מהפתרון למצב שבו ל- 40% ממורי האנגלית בבתי ה"ס היסודיים והעל- יסודיים אין הכש .רה מתאימה ללמד מקצוע זה עם זאת, רק מ ספר לא גדול של מורים ניצלו את ההזדמנות הזאת והמשרד ניצב אל מול אתגר, שכן אין הוא יכול לחייב .מורים לעשות הרחבת הסמכה המשרד הוסיף כי התוכנית הלאומית לאנגלית מתייחסת למחסור האיכותי של המורים לאנגלית, בכך שבשנתיים האחרונות בוצעה במסגרתה תו כנית מואצת לגיוס מורים חדשים להוראת אנגלית ע"י הכשרת בעלי תואר ראשון ה דוברי ם .אנגלית ברמה טובה סה"כ הוכשרו לשנ ה"ל ה תשע"ט ( 2018 - 2019 ,), בכל המסגרות הקיימות 1,189 מורים חדשים .לאנגלית 994 |דוח שנתי 69ב למרות הפעילות הענפה והחיובית שמבצע משרד החינוך במסגרת ה תוכנית הלאומית לאנגלית, נושא ההכשרה של המורים לאנגלית חסרי ההכשרה הנדרשת לא קיבל מענה: התוכנית ציינה כאמור שהיעד לשנת תשע"ז( 2016 - 2017 ) הוא הכשרתם של200 מורים במסגרת הרחבת הסמכה. זו אמורה הייתה להיות השנה הראשונה במסגרת היעד הרב- שנתי של העלאת שיעור המור ים לאנגלית בעלי ההכשרה הנדרשת- מ- 60% בשנת תשע"ז ל- 70% בשנת תש"פ( 2019 - 2020 ) (כמצוין במסמכי המזכירות הפדגוגית). עם זאת, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט2018 (כלומר עד סיום שנת הלימודים התשע"ח), לא בוצעו הרחבות הסמכה מאורגנות למורים לאנגלית במסגרת התוכנית הל אומית, ורק מורים בודדים לומדים במסגרתה במכללה האקדמית לחינוך בית ברל כדי להרחיב את הסמכתם, כאמור בתשובת המשרד. אומנם לא ניתן לחייב מורים לעשות הרחבת הסמכה, אולם על המשרד לגבש תכנית מפורטת שבמסגרתה יוגדרו יעדים גבוהים ופעולות להשגתם, לרבות מערך מתאים של תמר יצים, אשר יעודדו שיעור ניכר מהמורים חסרי ההכשרה הנדרשת לעבור הרחבת הסמכה בשנים הקרובות, כפי שהוא הצליח לעשות בשנים האחרונות בהכשרת מורים ללימודי5 יח"ל במתמטיקה. משמעות הדבר היא שהכשרת המורים במערכת החינוך שאין בידם כל ההכשרה המקצועית הנדרשת, היבט מרכזי בת ,כנון ארוך טווח של כ"א בהוראה נדחקה בפועל למקום נמוך בסדר העדיפויות של משרד החינוך גם בתחום .הוראת האנגלית  משרד החינוך | 995 מכל האמור לעיל עולה כי משרד החינוך אומנם ביצע פעולות חיוביות וחשובות בשנים האחרונות כפיתוח מודל החיזוי והפעלת ת ו כניות לאומיות במקצועות ליבה- מתמטי קה, אנגלית ועברית - אשר כוללות גם מרכיבים של הרחבת הכשרת כוח ההוראה. ואולם תהליך התכנון לטווח הארוך של כ"א בהוראה שמקדם המשרד בשנים האחרונות חסר מרכיבים חיוניים להפיכתו למהלך שייתן מענה כולל, איכותי ואמין למודל החיזוי , ויבטיח את איכות ההוראה ואת העמידה בסט נדרטים הפדגוגיים והמקצועיים .הנדרשים בהכשרת הסטודנטים והמורים במקצועות הליבה במסגרת תהליך תכנון כ"א בהוראה יש לגבש תוכנית רב- שנתית אשר תכלול, בין היתר, את כל ההיבטים הנדרשים להשגת איכות הוראה גבוהה: גיוס מועמדים איכותיים בכמות הנדרשת לשם העלאה ניכרת ומתמשכ ת של איכות כוח ההוראה בשנים הבאות; מיפוי כוח האדם בהוראה ובכלל זה מיפוי בעלי ההכשרה הנדרשת ומיפוי החסרים אותה; השלמת ההכשרה הנדרשת לכמות גדולה ככל הניתן של מורים החסרים אותה; שמירת כוח אדם איכותי במערכת החינוך לטווח ארוך; פיזור גיאוגרפי נכון של כוח הוראה א יכותי. תהליך התכנון גם צריך לכלול סוגיות עקרוניות, כקביעת )אסטרטגיית השימוש במסלולי הכשרה חלופיים (למשל, תוכניות מיוחדות אל מול המסלולים הסדירים במוסדות ההכשרה; הגדרת תפקידיהם של ;כל אחד מהשותפים לתהליך התכנון, ברמת המטה וברמת המחוזות וגיבוש הפונקציות הארג וניות הייעודיות שיעבדו מול אגף התכנון באופן .שוטף בתהליך תכנון כ"א בהוראה כלי המשרד לסגירת הפערים בכ"א בהוראה במערכת החינוך הכלי המרכזי בידי משרד החינוך להתמודדות עם מחסור במורים במערכת החינוך הוא הכוונת מוסדות ההכשרה להוראה לתת עדיפות בהכשרה למקצועות במחסור או הצפויים להיות במחסור בשנים הקרובות באזורים הגיאוגרפיים השונים, וכן הכוונת המועמדים להכשרה במוסדות להכשיר עצמם בתחומים אלה כדי להגדיל את סיכוייהם להיקלט במערכת החינוך71 . בידי משרד החינוך מגוון אמצעים לעשות זאת ובהם: תקצוב דיפרנציאלי של המוסדות המכ שירים על בסיס מספר הסטודנטים הלומדים את המקצועות הנדרשים, מתן עדיפות בהענקת מלגות והלוואות לסטודנטים הלומדים .מקצועות שבמחסור, והסבה למקצועות הנדרשים של מורים במערכת החינוך 71 ."ראו להלן, פרק "הכשרת עובדי הוראה חדשים 996 |דוח שנתי 69ב מודל התקצוב של המכללות לחינוך נקבע על ידי משרד החינוך ללא מעורבות של ות"ת , ולכן לא הביא המשרד בחשבון דרישות אפשריות של ות"ת הן לגבי המכללות לחינוך שבתקצובה והן לגבי האוניברסיטאות מודל התקצוב החדש של המכללות ל חינוך המכללות האקדמיות לחינוך (שאינן פרטיות) מתוקצבו .ת דרך תקציב המדינה בפברואר2015 חתמו משרד החינוך ומל"ג- ות"ת על מתווה להסדרת מעברן של .כל המכללות האקדמיות לחינוך מתקצוב משרד החינוך לתקצוב ות"ת המעבר תוכנן להתבצע לאורך שבע שנים ,וזאת בכפוף לעמידת המכללות לחינוך בתנאי הסף שנקבעו. בשנת2015 עברה מכללת אחוו ה לתקצוב ות"ת ובינואר 2016 עברו שתי מכללות לחינוך נוספות (בית ברל וסמינר הקיבוצים) לתקצוב ות"ת. שאר המכללות מתוכננות לעבור לתקצוב ות"ת, על פי ההסכם, עד שנת 2022 . ות"ת אחראית לתקצוב האוניברסיטאות ובכלל זה תקצוב לימודי תעודת הוראה של הסטודנטים במקצועות הלימוד השונים. משרד החינוך אחראי להגדרת היקף הצורך ב מורים, על פי מקצועות ה לימוד ואזורי הביקוש להם. כדי שניתן יהיה לגבש מודל תקצוב נכון, שייתן מענה לצרכים העתידיים הצפו יים ויאפשר ויסות נכון של היקף הלומדים, מגמות הלימוד ומקצועות הלימוד, נדרש ששני .הגורמים יפעלו בשיתוף פעולה מודל תקצוב המכללות לחינוך של משרד החינוך משרד החינוך הכין לראשונה לקראת שנה"ל ה תשע"ז ( 2016 - 2017 ) מודל לתקצוב המכללות האקדמיות לחינוך המתחשב ב ספ מ ר משרות ההוראה שיידרשו בעתיד, כך שאופן ההקצאה התקציבית יביא ל וו יסות בהיקף הסטודנטים הלומדים במכללות לחינוך ולפיזור יעיל שלהם ב ין ה מכללות , על פי מקצועות ההוראה שיידרשו. גיבוש המודל התקציבי נעשה על בסיס נתוני מודל החיזוי בגרסתו הראשונה משנת2016 (להלן- מודל .)התקצוב עקרונות מודל התקצוב הם אלו : חישוב מכסות לומדים סדירים ומכסת הלומדים בהסבת אקדמאים על פי תחומי הלימוד הנדרשים במערכת החינוך ; מ תן עדיפות ל תקצוב-מכסות מגזרי ומחוזי ול מגזר הבדואי בדרום ; תקצוב כל מכללה לחינוך לפי שיעור הזכאים לתואר ולתעודת הוראה והזכ אים לרישיון עיסוק .בהוראה בבדיקה נמצא כי מודל התקצוב של המכללות לחינוך נקבע על ידי משרד החינוך ופורסם כאמור לקראת שנה"ל התשע"ז , ללא מעורבות כלשהי של ות"ת; ומשכך, לא הביא המשרד בחשבון דרישות אפשריות של ות"ת הן לגבי המכללות לחינוך שבתקצובה והן לגבי האוניברסיטאות, ולפיכך אין .לה השפעה על תיעדוף מסלולי ההכשרה למקצועות ההוראה השונים ,זאת ועוד, עלה כי מודל התקצוב מתייחס באופן אחיד לכל המכללות לחינוך ולא מביא בחשבון מאפיינים גיאוגרפיים או מחוזיים (מלבד הסטת תקצוב מכסות מהמגזר הערבי בצפון למגזר הערבי- בדואי בדרום), קרי, אין בו התאמות ייחודיות למכללות בפריפריה במקצועות מבוקשים, וכן אין בו התייחסות למגזר משרד החינוך | 997 החרדי. כך יכולים להיווצר כשלים תכנוניים באזורים גיאוגרפיים מסוימים וכלפי מגזרים מסוימים, והיכולת של מודל התקצוב להשפיע על הכשרת עובדי הוראה .בפריפריה ובמגזר החרדי היא נמוכה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר2018 מסר משרד החינוך כי לאחר סיום מעבר המכללות לחינוך לתקצוב ות"ת, יהיה מודל תקציבי אחד לכל מוסדות ההכשרה. ההחלטה שלא להחיל את מודל התקצוב לא במגזר הערבי ולא בחרדי נעשתה בתיאום עם הלשכה המשפטית במשרד ועם משרד המשפטים, ונובעת מעודף הכשרת מורים במגזר הערבי ומתהליך להפחתת עודפי ההכשרה במגזר ה חרדי ולהסטתו להכשרה במקצועות המאפשרים תעסוקה. מכל מקום, עם התקדמות התהליך יש כוונה להפעיל גם במגזרים .אלה מודל תקציבי על משרד החינוך לבחון את עקרונות מודל התקצוב בשיתוף ות"ת. ככל שהוא מוסיף תבחינים מגזריים או גיאוגרפיי ם , עליו לתת להם ביטוי במודל באופן שקוף וליידע בכך את כלל המוסדות האקדמיים להוראה. זאת .במגמה לקדם את יעדי המשרד כפי שהוגדרו נמצא כי לראשונה פנה המשרד לוות"ת בעניין מודל התקצוב החדש רק בינואר 2017 . בפנייה ציין משרד החינוך כי החל ליישם מודל תקצוב חדש למכללות האקדמיות לחינוך שבתחום אחריותו (שטרם עברו לאחריות ות"ת), וביקש מוות"ת שתשנה אף היא את שיטת התקצוב של המועמדים ללימודי תעודת הוראה באוניברסיטאות ובמכללות לחינוך שעברו לתקצובה. בהתאם לכך הודיעה ות"ת כי היא מחכה לנתוני הלמ"ס, ועל בסיסם תעדכן את התעריפים .למוסדות שבאחריותה ואת תקצובה עד מועד סיו ,ם הביקורת אוגוסט 2018 ,ות "ת עדיין לא קיבלה את הנתונים הרלוונטיים מהלמ "ס ומשכך ,לדבריה , עדיין לא גיבשה תעריפים חדשים ולא השיתה אותם על האוניברסיטאות ועל המכללות לחינוך ש .בתקצובה משמעות הדבר היא ש גם בשנת 2019 לא י ינקטו פעולות לתמרוץ לימודי ההוראה בתחומים הנ דרשים , ו קרוב לוודאי שתימשך המגמה ללמוד מקצועות הוראה שהביקוש להם פחּו ת. מודל התקצוב שגיבש המשרד נותן מענה חלקי בלבד להכוונת ההכשרה של הסטודנטים להוראה - בלי המהלך המשלים של ות"ת להרחבת המודל, לא ניתן להחיל את עקרונות התקצוב שלו על תקצוב .האוניברסיטאות והמכללות לחינוך שעברו לתקצוב ות"ת עוד עולה כי שני הגופים- המשרד ּוות"ת- מתבססים בתקצוב על מסד נתונים שונה של כ"א בהוראה - המשרד על מודל החיזוי ּוות"ת על נתוני למ"ס. הדבר עלול לגרום לכך שמודל התקצוב של ות"ת יהיה שונה .מהותית מהמודל שגיבש משרד החינוך 998 |דוח שנתי 69ב משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את מיסוד המודל החדש של תקצוב המכללות לחינוך בהתבסס על מודל החיזוי. עם זאת, על משרד החינוך בשיתוף ות"ת לגבש מודל תקצוב אחיד לכל מוס דות ההכשרה על סמך ניתוח מדויק של הצרכים והחוסרים במורים, בהסתמך על בסיס נתונים עדכני, אחיד ונגיש לכל הגורמים הרלוונטיים ובהתחשב באזורים הגיאוגרפיים השונים. יש להחיל את מודל התקצוב האחיד לתקופה של כמה שנים, על מנת לאפשר למודל לפעול ולהשפיע על הביקוש ללמוד מ.קצועות לימוד בהתאם לצורכי מערכת החינוך בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר2018 ציין מנכ"ל מל"ג- ות"ת כי אכן ות"ת מתבססת לצורך תקצוב על נתוני הלמ"ס,, נתונים שהיא טרם קיבלה ואילו משרד החינוך מתבסס על נתונים ש הוא אוסף ישירות מהמכללות לחינוך. אולם לקראת העדכון הצפוי של מודל התקצוב (לשנה"ל תש"פ ; 2019 - 2020 ), ישולבו בו צ ו רכי מערכת החינוך על בסיס הנתונים שמשרד החינוך יעביר לו ות"ת , יחד עם איסוף הנתונים הבלתי תלוי של הלמ"ס, ועל סמך זאת ניתן יהיה לגבש תמריצים לתחומי ההוראה הנדרשים. שימוש בפרסום"קולות קוראים" כמענה לצורך בהכשרה ייחודית של מורים72 :"אקראיות בפרסום "קולות קוראים למוסדות ההכשרה לחינוך כלי מרכזי ונפוץ שמשרד החינוך משתמש בו על מנת להתמודד עם מחסור במורים במערכת החינוך וכדי ליצור הלימה בין צורכי מערכת החינוך במורים לבין בוגרי " המוסדות המכשירים הוא הקול"הקורא . באמצעות הפרסום הזה פונה המשרד למוסדות המכשירים להגיש הצעה ותל כנית לימודים מואצת או מיוחדת, המיועדת להכשיר מורים במקצוע ספציפי שיש בו מחסור או להרחיב הכשרה של מורים ותיקים. בין הקולות הקוראים שמפרסם המשרד נכללים גם כאלה המיועדים להכשרה להוראה של בעל י תואר אקדמי. לומדים אלו זכאים, בסיום .שנת הכשרה מואצת, לקבלת תעודת הסמכה להוראה החל בשנת2014 חלה עלייה במספר הקולות הקוראים שפרסם המשרד ובהיקפם הכספי: בתקופה שמ- 2014 ועד2018 פרסם המשרד54 " קולות קוראים" בעלות כוללת של כ- 236 .מיליון ש"ח 72 ."ראו גם בפרק "הכשרת עובדי הוראה חדשים משרד החינוך | 999 הקולות הקוראים משמשים כלי בלתי מתוכנן למתן מענה מהיר לצורכי כ"א בהוראה .אין למשרד תוכנית ייעודית כוללת לפרסומם שקבועות בה מטרותיהם ומועדי פרסומם תרשים7 : קולות קוראים בשנים2018-2014 )(בעשרות מיליוני ש"ח המקור :נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. תרשים 7 מצביע על גידול במספר הקולות הקוראים שהמשרד פרסם ועל גידול בתקצובם בשנים2014 - 2017 . בביקורת עלה שאין במשרד גורם אחד הרואה את כל הבקשות לפרסום הקולות הקוראים ויכול להעריך את חשיבותם ואת סדר העדיפות לפרסומם. כמו כן, אין למשרד תוכנית ייעודית כוללת לפרסום הקולות הקוראים, הנגזרת ממודל התקצוב שבנה וקבועות בה מטרותיהם ומועדי פרסומם . הוא גם אינו יודע כמה קולות קוראים יפרסם בשנה, באיזה נושא, וגם אינו קובע תקציב ייעודי לשם כך. בפועל, היוזמה לפרסום הקולות הקוראים היא נקודתית ,מצד יחידות במשרד (למשל מפמ ,)"רים ובלתי מתוכננת ,כמענה לצרכים שמתעוררים אד- הוק מהשטח (מנהלי בתי .)"ס, מפקחים ועוד בהיעדר כל הסדרה של הקולות הקוראים, גם לא נקבעו כללים שימנעו ממסלול זה להכשרת א קדמאים להוראה להפוך למסלול העוקף את המסלול ה"רגיל" לקבלת תעודת הוראה. עולה מכך כי הקולות הקוראים משמשים, הלכה למעשה, כלי בלתי מתוכנן למתן מענה מהיר לצורכי כ"א בהוראה, כאשר קיים חשש שהשימוש הנפוץ והלא מתוכנן בהם עלול למנוע גיבוש מענה מקיף וארוך טווח למחסור.של מורים במערכת החינוך עלה עוד כי אף ש מודל התקצוב החדש שהחל ה משרד ל יישם על המכללות האקדמיות לחינוך שבתחום אחריותו אמור לשקף את מדיניותו באשר לצורכי כ "א בהוראה ,ל קולות הקוראים ש פרסם אין בהכרח קשר למדיניות שנקבעה , וממילא אין הם קשורים למודל .התקצוב שנקבע לדוגמה , קידום הוראת מוסיקה, צרפתית וכד': על פי מודל התקצוב, המשרד מעוניין לתגבר את לימודי המת ,מטיקה ה ,פיסיקה ה ,כימיה ה ,ביולוגיה ה ,טכנולוגיה ה ,אנגלית ה .מקרא ולשון עברית עם זאת , בש נתיים האחרונות ,פרסם המשרד קולות קוראים להכשרה מואצת של מורים למוסיקה, לצרפתית ל ,שביל ישראל ועוד מקצועות ונושאים שאינם תואמים את עקרונות המודל ויעדיו. 1000 |דוח שנתי 69ב בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין משרד החינוך כי הקולות הקוראים משמשים לא רק למקצועות נדרשים אל א גם לשילוב אוכלוסיות (יוצאי אתיופיה )למשל ולטובת איכות ההכשרה (למשל" , מסלול אקדמיה-כיתה" 73 .) היות ש השימוש בכלי של הקול הקורא הפך להיות שכיח במשרד בכל הנוגע להפעלת תוכניות לימוד מואצו ת או מיוחדות, והוא משפיע על היקף הכשרת עובדי ה הוראה, על המשרד להסדיר את השימוש בו באופן שיעלה בקנה אחד עם מדיניותו ויעדיו בנושא וי עגן את הכללים לפרסומו בנוהל מחייב,. בין היתר על הנוהל להגדיר את הגור ם האחראי להפעלת ו , באופן שגורם זה יהיה מי שיתכלל מסלול זה, הן מבחינה פדגוגית והן מהבחינה הניהולית- .תקציבית בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר2018 מסר משרד החינוך כי בשנה"ל ה תשע"ט( 2018 - 2019 ) החל תהליך למיסוד ה קולות ה קוראים בהתאם לקדימות שקבע המשרד. קול קורא יקבל אישור לפרסום רק אם יש בו רציונל ה מבוסס ב נתונים מספריים )(על היקף ההכשרה הנדרשת , המבהיר את זיקתו ליעדי המשרד ואת המענה שיעניק לחסר הקיים במערכת החינוך בתחום .הנדרש 73 ."ראו להלן, פרק "הכשרת עובדי הוראה חדשים משרד החינוך | 1001 סיכום בשנים האחרונות קידם מטה משרד החינוך את נושא התכנון לטווח ארוך של כ"א בהוראה. מסוף שנת2014 .עמד במרכז פעילותו פיתוח מודל חיזוי המודל אמור להתחיל לפעול באופן מלא בתחילת שנת2019 ולספק תחזיות לטווח של חמש שנים קדימה בדבר הביקוש וההיצע של מורים במקצועות ההורא ה השונים, בחתכים כלל- .ארציים, מחוזיים ומגזריים משרד מבקר המדינה מציין לחיוב, כי במקביל לפיתוח המודל נוקט המשרד פעולות לפתרון המחסור במורים במקצועות מרכזיים, ובהן תוכניות לאומיות למקצועות המתמטיקה, האנגלית והעברית, והפעלת מודל חדש לתקצוב המכללות להוראה, שאמ ור להגדיל את מספר .הסטודנטים להוראה הלומדים מקצועות הנדרשים למערכת החינוך עם זאת, ב תהליך זה חסר ים מרכיבים חיוניים על מנת שיהפוך למהלך תכנוני הנותן מענה כולל, איכותי ואמין למחסור הצפוי בשנים הבאות במורים,במקצועות ההוראה השונים וכדי שיובטחו בו איכות ה הוראה והעמידה בסטנדרטים ה פדגוגיים והמקצועיים הנדרשים בהכשרת .הסטודנטים והמורים במקצועות הליבה אין די בפיתוחו של מודל חיזוי המתייחס רק לחוסרים הכמותיים של מורים ולא לחוסרים האיכותיים .במורים, קרי, מורים המלמדים מקצועות שלא הוכשרו להם במקביל פרסם המשרד מספר רב של קולות קוראים לצורך ביצוע תוכניות לימוד מיוחדות או מואצות ולשם הרחבת הכשרה. ואולם, כלי זה, שנועד לשימוש במקרים ייחודיים של מחסור לא- צפוי, שינוי מדיניות או ניצול .הזדמנות, הפך במהלך השנים לכלי המפצה על היעדר תכנון ארוך טווח תהליך תכנון כ"א בהוראה צריך לכלול בעיקר מתן מענה לח ו סרים האיכותיים במורים, ועליו לשלב בין כל התוכניות העוסקות בהשבחת כוח ההוראה , בהכשרת מורים בתוכניות מיוחדות בו השלמת ה הכשרה בקרב המורים במערכת . על תהליך התכנון להתבצע בתיאום עם מל"ג ועם מוסדות ההכשרה האקדמיים להוראה, ובתוך כך להביא בחשבון את השינויים במתווים המנחים של הכשר ת המורים ואת כל תהליכי השינוי ארוכי הטווח- הרפורמות - במערכת ,החינוך המשפ י עים על היקף שעות הלימוד ומספר ה כיתות. 1002 |דוח שנתי 69ב כאמור, תוכנית רב- ,שנתית לתכנון כ"א בהוראה צריכה לכלול, בין היתר את מיפוי כוח האדם בהוראה ופילוחו לבעלי ההכשרה הנדרשת ולמי שחסרים אותה ואת השלמת ההכשרה הנדרשת לכמות גדולה ככל הניתן של המורים החסרים אותה. נוסף על כך, על התוכנית לתת מענה גם לנושאים האלה: גיוס מועמדים איכותיים בכמות הנדרשת להעלאה משמעותית ומתמשכת באיכות כוח ההוראה בשנים הבאות; שמירת כוח אדם איכותי במ ערכת החינוך בטווח הארוך; פיזור גיאוגרפי נכון של כוח הוראה איכותי. כמו כן, תהליך התכנון צריך לכלול סוגיות עקרוניות כגון ,אלה: קביעת אסטרטגיית השימוש במסלולי הכשרה חלופיים (למשל תוכניות מיוחדות) אל מול המסלולים הסדירים במוסדות ההכשרה להוראה; הגדרת תפקידיהם ש ל כל אחד מהשותפים לתהליך התכנון- ברמת המטה וברמת המחוזות- וגיבוש הפונקציות הארגוניות הייעודיות שיעבדו מול אגף התכנון באופן שוטף בתהליך תכנון כ"א בהוראה. על המשרד למסד נוהל מחייב להכוונת ההכשרה לסגירת הפערים, הכולל לוחות זמנים ברורים, ולשקול את צמצום השימ וש בקולות הקוראים בד .בבד עם מיסוד מודל התכנון החדש משרד החינוך | 1003 הכשרת המורה לפני כניסתו לעבודה במערכת החינוך היא חיונית להקניית ידע ומיומנויות בסיסיות בהוראה , לתחילתה של בניית זהות מקצועית וליצירת הקשר הראשוני למקצוע פרק שני :הכשרת עובדי הוראה חדשים מבוא בעידן התמורות שבו אנו חיים מחויב כל איש מקצוע בהתעדכנות תדירה ובהתאמת חייו המקצועיים לעולם המשתנה ו ה .מתעצב ללא הפסק על אחת כמה וכמה מחויב עובד ההוראה (להלן- )המורה74 בלמידה לאורך שנות עבודתו בהוראה, שהרי תפקידו לעצב את פני הדור הבא ולהכשירו לחיי חברה ועבודה ראויים . בד בבד, משרד החינוך הכיר בחשיבות העליונה של העצמת מעמד ההוראה לקידום הישגיה של מערכת החינוך בישראל במאה ה- 21 בהיבטים ה ,לימודיים ה ,חברתיים ה ערכיים וכן לקיד ום מצוינות במציאות החינוכית המשתנה בעידן ה דיגיטלי75 . שלב ההכשרה של המורה לפני הכניסה לעבודה במערכת החינוך הוא חיוני להקניית ידע ומיומנויות בסיסיות להוראה, תחילתה של בניית זהות מקצועית ,ויצירת הקשר הראשוני למקצוע. לאור זאת ״תפיסת הרצף״ מבטאת חשיבה על אודות ה למידה, ומתארת למידה המתמשכת לאורך כל החיים המקצועיים של המורה , החל ב שלב ההכשרה להוראה, דרך הכניסה אל המקצוע ועד לפיתוח המקצועי, .המתמשך לאורך כל שנות עבודת ההוראה בין שלבי ההתפתחות המקצועית של המורה יש קשר מקצועי חזק והשלמה הדדית וסינרגטית. הבניית כל שלב מ תוך תפיסת הרצף מביאה להשבחת העשייה ולחלוקה נכונה של .מוקדי התייחסות בכל שלב בתהליך הכשרת המורים הבסיסי מעורבים שלושה גופים מרכזיים, המשפיעים על תכניו ועל אופיו: משרד החינוך, המועצה להשכלה גבוהה והמוסדות להכשרת מורים (כל אלו להלן - הגורמים המעורבים בהכשרת מורים, או הגורמים המעורבים.) :משרד החינוך קובע את מדיניות מערכת החינוך, לרבות דפוסי ההוראה והלמידה, ומעורב גם בהליך הכשרת המורים: החל בשלבי קליטתם של המועמדים ללימודי הוראה במוסדות להכשרת מורים, דרך הכשרתם במוסדות אלה ועד לשיבוצם במערכת החינוך. המשרד גם מעניק את הרישו י לבוגרי התוכניות להכשרת מורים ומעסיק את חלקם. בהקשר זה, אגף ההכש רה הוא האחראי לביצוע המדיניות הכללית של הכשרת עובדי הוראה וחינוך בישראל, לפי ההנחיות של הנהלת משרד החינוך ו בהתאם לצורכי מערכת .החינוך 74 פרק זה א ינו מבחין בין עובדי ההוראה השונים (מורים וגננות). עם זאת, ישנן אמירות בדוח ,המתמקדות בעיקר במורים בבתי הספר. כמו כן, שאלון המנהלים רלוונטי למורים חדשים בלבד .וזאת לעומת שאלון המורים, אשר הופנה למורים וגננות חדשים במערכת 75 שרה שמעוני ואורית אבידר-אונגר (ע ,)ורכות על הרצף- הכשרה, התמחות ופיתוח מקצועי של מורים ( 2013 .). הספר יצא לאור על ידי משרד החינוך ומכון מופ"ת 1004 |דוח שנתי 69ב :המועצה להשכלה גבוהה .מתווה את מדיניות מערכת ההשכלה הגבוהה היא מאשרת את כל תוכניות הלימוד של המוסדות להכשרת מורים, מתווה מ דיניות ,בנוגע לצרכים האקדמיים של תוכניות הלימוד המועברות במוסדות האקדמיים יוזמת את קביעת המתווה המחייב את המוסדות להכשרת מורים ואחראית .למתווה זה :המוסדות להכשרת מורים הכשרת מורים התקיימה בארץ ישראל מתחילת המאה ה- 20 במוסדות שנקראו "סמינרים למורים" או "סמי ."נרים למורים וגננות משנות ה- 90 הפכו בהדרגה הסמינרים למורים ל"מכללות אקדמיות" המעניקות תואר אקדמי לבוגריהן. במועד הביקורת פעלו במדינת ישראל30 מוסדות :אקדמיים להכשרה להוראה22 מכללות אקדמיות, שבהן למדו בשנה"ל ( התשע"ח2017 - 2018) יותר מ- 50,000 סטודנטים, וש מונה אוניברסיטאות (בהן בתי"ס .)לחינוך והוראה ה מוסד ות המכשירים הם מוסדות ל השכלה גבוהה ול מחקר ה מעניק ים תארים .אקדמיים ותעודות הוראה למוסדות הוענק חו פש אקדמי76 והם קובעים לעצמם את המדיניות שלפיה הם פועלים ומ ב נִים את כל תהליך ההכשרה המתקיים אצלם בהתאם למדיניות .מערכת החינוך ולצרכיה האוניברסיטאות כפופות, הן תקציבית והן אקדמית, למל"ג ולוות"ת77 . ,לעומתן המכללות האקדמיות לחינוך כפופות אקדמית למל"ג ופועלות במימון משרד החינוך. בשנת2011 חתמו מל"ג, ות"ת ומשרד החינוך על הסכם להעברת המכללות האקדמיות לחינוך לאחריות התקצוב והפיקוח של ות"ת (וזאת בכפוף )לאיחודן של המכללות עם מוסדות אקדמיים אחרים78 . בפברואר2015 חתמו משרד החינוך ומל"ג על הסכם להסדרת מעבר כולל של האחריות לתכנון ותקצוב מערך ההכשרה האקדמית להוראה ממשרד החינוך לו ו ת"ת (להלן ייקראו שני ההסכמים- מ- 2011 ומ- 2015 - .)הסכם המעבר לוות"ת או ההסכם ההסכם קובע כי הזיקה למשרד החינוך תקבל ביטוי בכל ההיבטים הנוגעים למשרד החינוך כאחראי ל תחום החינוך בישראל. לפי,ההסכם יש להבטיח את מעמד משרד החינוך כרגולטור האחראי על מערכת החינוך, כן ו כגוף שתפקידו לווסת ולנתב את היקף ההכשרה ומתכונת ה לאורך זמן ובהתייחס לצ ו רכי .מערכת החינוך 76 החופש האקדמי מעוגן בחוק ההשכלה הגבוהה, התשי"ח- 1958 , ומוגדר בסעיף15 לחוק כחופש של המוסד לכלכל את ענייניו האקדמיים והמינהליים במסגרת תקציבו כטוב ,בעיניו. בסעיף זה "עניינים אקדמיים ומנהליים- לרבות קביעת תכנית מחקר והוראה, מינוי רשויות המוסד, מינוי מורים והעלאתם בדרגה, קביעת שיטת הוראה ולימוד, וכל פעולה מדעית, חינוכית או משקית ."אחרת 77 ות"ת הוקמה ב- 7.11.72 על פי החלטת מל"ג, והיא כוננה כוועדת משנה של מל"ג העוסקת בהקצבות להשכלה הגבוהה במסגרת החלטה666 של הממשלה ה- 17 ( 6.6.77 ). ות"ת היא הגוף האחראי לתקצוב מערכת ההשכלה הגבוהה במדינת ישראל. היא קובעת את התקציב הרגיל ,של המוסדות האקדמיים וכן את תקציב הפיתוח, תוך התחשבות בצורכי החברה והמדינה שקידה על קידום המחקר וההשכלה ושמירה על החופש האקדמי והמינהלי של המוסדות. 78 ,על הליך מעבר המכללות האקדמיות לחינוך לתקצוב ות"ת ראו מבקר המדינה דוח שנתי66 'ג ( 2016 ), "המועצה להשכלה גבוהה- מעבר המכללות האקדמיות להוראה לתקצוב הוועדה 'לתכנון ותקצוב", עמ1595 - 1609 . משרד החינוך | 1005 בהסכם נקבע לוח זמנים של שבע שנים להשלמת המעבר, החל בשנה"ל ( התשע"ו2015 - 2016 .) עד מועד הביקורת עברו שלוש מכללות לתקצוב ות"ת79 , ושאר המכללות נמצאות בתהליכי איחוד (חלקם מתקדמים) עם מוסדות .אקדמיים אחרים לשם השלמת המעבר לתקצוב ות"ת ההכשרה במוסדות המכשירים נערכת בשני דגמים עיקריים: "הדגם "העוקב ו"הדגם המקביל". על פי הדגם העוקב, הסטודנט מ קבל קודם כול הכשרה דיסציפלינרית (תואר )אקדמי80, ולאחר מכן לומד תקופה נוספת להכשרה .כמורה לרוב מיושם דגם זה על ידי האוניברסיטאות במסגרת בתיה"ס לחינוך וכן על ידי המכללות במסגרת הסבת אקדמאים או לימודים לתואר שני. במסגרת הדגם המקביל, הנהוג במכללות לחינוך, לומד הסטודנט במקביל בשני ,המסלולים האקדמי וההוראתי. הכשרתו כמורה מכוונת למקצוע הנלמד במסלול .הדיסציפלינרי ועדת אריאב: ביולי2003 הקימה מל"ג ,לפי הצעתה של שרת החינוך ויו"ר מל" ג דאז לימור לבנת ,ועדה משותפת למל" ג ולמשרד החינוך שתדון בהכשרה להוראה .יושבי ראש הוועדה היו פרופ 'תמר אריאב ופרופ 'יעקב כץ (להלן - ועדת אריאב .)הוועדה עסקה בשני תחומים מרכזיים . התחום האחד הוא הניהול האקדמי של המכללות להכשרת מורים והדרכים לשיפור איכות ההכשרה להוראה. בתחום האחר התמקדה הוועדה בנושאים אלה: בניית סטנדרטים מוסדיים חיונ יים ( )להכשרה להוראה ; צמצום מספר המכללות האקדמיות לחינוך ושיפור ר מתן; בניית דגמים להכשרה להוראה לכלל המסגרות להכשרת עובדי .חינוך והוראה המלצות ועד ת אריאב אומצו במלואן במליאת מל "ג במהלך שנת 2003 81 . ועדת וד ברת: בספטמבר2003 " מינתה ממשלת ישראל צוות ושמו כוח משימה לאומי לקידום החינוך בישראל ", או "ועדת ד ו ברת" 82 . מטרתה של הוועדה הייתה לבצע בחינה מקיפה של מערכת החינוך במדינת ישראל, להמליץ על תוכנית שינוי כוללת- פדגוגית, מבנית וארגונית- ולהתוות דרך ליישומה. בינואר2005 הגישה ועדת דוברת לממשלה את "התוכנית הלאומית לחינוך ". פרק משמעותי בדוח ועדת דוברת הוקדש להמלצות בנושא "שיפור משמעותי במקצוע ההוראה ;ובמעמד המורה". ההמלצות בפרק זה עניינן שינוי מבנה המשרה של המורה העלאה בשכרם של המורים וברמת הדרישות מהם; שינוי באופן העסקת המורים; שדרוג התוכניות להכשרת מורים והעברתן לאחריות ;מל"ג ּוות"ת הבניית תוכניות הכשרה איכותיות ומקיפות למורים, שנת ההתמחות ומבחני .הרישוי; קליטתם בעבודה של המורים, ליווים והתפתחותם המקצועית 79 בית.ברל, אחווה וסמינר הקיבוצים 80 ,הכשרה דיסציפלינרית היא הכשרה בתחום דעת או בתחום חקר (לדוגמה מתמטיקה, כלכלה .)משפטים וכיוצא באלו 81 מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "המוסדות האקדמיים להכשרת מורים: תמונת מצב בהיבטים אחדים של הנושא" (נובמבר2010 .) 82 הוועדה בראשותו של שלמה דוברת מונתה על ידי הממשלה ה- 30 ( 21.9.03 .) 1006 |דוח שנתי 69ב בהמשך להמלצות ועדת דוברת התקבלה בינואר2005 החלטת ממשלה83 ולפיה "הממשלה רואה עדיפות לאומית ויעד מרכזי ביישום רפורמה מקיפה וכוללת בחינוך, שתהיה מאוזנת תקציבית לפי תחשיבי הוועדה, ומאמצת את עקרונות 'התוכנית הלאומית לחינוך', כפי שהוצגה על ידי כוח המשימה הלאומי". מתווה אריאב: ב אוגוסט 2005 מינתה מל "ג ועדה לקביעת מתווים מנחים להכשרה להוראה ,בראשות פרופ 'תמר אריאב , כדי שתקבע קווים כלליים לכל המוסדות האקדמיים שיש בהם הכשרה להוראה , ותגדיר את המעמד האקדמי של הלימודים לתעודת הורא ,ה. בסיום עבודתה בנובמבר2006 , אישרו מל"ג ומשרד החינוך את המתווה שגיבשה הוועדה, המסדיר את הכשרת עובדי ההוראה ומחייב את כל המוסדות להכשרת מורים, אוניברסיטא ות ומכללות ( כאחד להלן - מתווה אריא ב או המתווה) 84 . במרץ2015 פנה משרד החינוך אל מל"ג בבקשה לבחון מחדש את מתווה ההכשרה להוראה, על מנת שייתן ביטוי לשינויים במדיניות משרד החינוך בכל הקשור ללמידה משמעותית85 וכן למגמה של הרחבת ההכשרה המעשית ויצירת קשרי עמיתות עם בתי"ס וגני ילדים ,שיהיו שותפים בהכשרה להוראה (להלן- פניית המשרד למל"ג במרץ2015 ). כשנתיים לאחר מכן, בינואר2017 , מינתה מל"ג את ועדת ודמני-ענבר בראשות ד"ר רבקה ודמני ופרופ' עפרה ענבר86 , לבחינת מבנה ומתווה הכשרה חדש. בהתאם לכתב המינוי, על הוועדה היה להגיש את המלצותיה עד אוגוסט2017 . נכון לינואר2019 , היא טרם עשתה זאת, ולכן במועד זה המתווה הקיים של ועדת אריאב הוא המתווה המנחה את .המוסדות המכשירים בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר2018 פירט ה מל"ג את משימותיה של ועדת ודמני- ,ענבר :וציינה כי היא תתייחס לנושאים האלה מתכונת הלימודים הרצויה להכשרת מורים וגננות בכל אחד מהמסלולים באוניברסיטאות ובמכללות לחינוך ; הדרך למשוך למקצוע ההוראה מועמדים איכותיים בכל אחד מהמסלולים ;דמות הבוגר, מיומנויותיו וכישו ריו, תחומי ההכשרה הנדרשים לו ; דגשים מיוחדים להכשרה ;בסיס הידע: פדגוגי-דידקטי ודיסציפלינרי ; מקומה של ההתנסות המעשית בהכשרה, משקלה ומאפייניה ; תחומי הליבה המתחייבים ב מתווה להכשרת מורים ; המנגנונים להבטחת הרמה האקדמית של הסטודנטים והבוגרים ובכללם עדכון תנאי הקב לה. 83 החלטה3060 של הממשלה ה- 30, "המלצות כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך ביש ראל )'('ועדת דוברת- ( "המשך הדיון16.1.05 .) 84 החלטת המועצה להשכלה גבוהה, "מתווים מנחים להכשרה להוראה במוסדות להשכלה גבוהה בישראל- דו"ח ועדת אריאב" ( 21.11.06 .) 85 רפורמת למידה משמעותית מ- 2014, נועדה לפתח בקרב התלמידים במערכת החינוך יכולת חשיבה, יצירה, לימ וד עצמי ולימוד בצוות, ובד בבד לעודד חשיבה ביקורתית, יצירתית וחדשנית ושימוש בטכנולוגיית ;המידע כל זאת כדי לזמן לתלמידים חוויית צמיחה קוגניטיבית, רגשית וחברתית ,ערכית. ראו הרחבה אצל מבקר המדינה דוח שנתי68 'ג ( 2017 ,) " קידום למידה "משמעותית בבתי הספר ', עמ753 - 815 . 86 שותפים בועדה נציגי משרד החינוך, המכללות האקדמיות לחינוך, האוניברסיטאות ומומחים .מתחום החינוך משרד החינוך | 1007 פעולות הביקורת פרק זה בדוח מתמקד בהכשרת מורים חדשים- במהלך תקופת הכשרתם הראשונה, עוד טרם כניסתם למערכת החינוך. בכלל זה נבדק נושא התאמת תוכניות ההכשרה להוראה לצורכי מערכת החינוך; ההכשרה המעשית במסגרת .לימודי ההוראה; וכן נושא קבלתם של מועמדים ללימודי הוראה ומיונם הבדיקות נעשו במשרד החינוך (ובעיקר באגף להכשרת עובדי הוראה), במועצה ,להשכלה גבוהה, בחמש מכללות אקדמיות לחינוך (לוינסקי, בית ברל, אוהלו או רנים וקיי) ובביה"ס לחינוך באוניברסיטת תל אביב. בדיקות השלמה נעשו באגף פניות הציבור במשרד החינוך ובמערכת קבלת התלונות של האגף, במכון מופ"ת87 .ובהסתדרות המורים הכשרת המורים אינה עונה על צורכי מערכת החינוך :הגדרת הכישורים והמאפיינים של המורה מתווה אריאב מתבס ס על הנחות " יסוד, לפיהן המורה פועל על בסיס ידע דיסציפלינארי ופדגוגי-דידקטי ... הוא מפעיל שיקולי דעת המבוססים על הבנת תהליכי הלמידה, תכניות הלימודים והצרכים של תלמידיו. הוא בעל מיומנויות וכישורים הנדרשים בסביבות הוראה- למידה עדכניות ויודע להשתמש באופן מושכל ב מגוון דרכי הוראה-למידה ". עוד קובע המתווה כי "מועמדים להכשרה להוראה יתקבלו לאחר בדיקת התאמה כללית לעסוק במקצוע ההוראה. הבדיקה היא על מנת לסנן מראש מקרים ."בולטים של חוסר התאמה מתווה אריאב קובע גם כי תחום לימודי החינוך במסגרת ההכשרה להוראה, " יכלול לימודי תשת ית עיוניים ויישומיים הנחוצים כבסיס לעבודת החינוך וההוראה ולעיצוב דמות המורה כאישיות מחנכת בכל חטיבות הגיל ובכל תחומי ההוראה". יו"ר הועדה, פרופ' תמר אריאב הוסיפה וציינה במאמר שכתבה ב- 2011 כי ,לדעתה צריכה להיות הסכמה על השאלה העקרונית : מה מורה שמסיים תו כנית הכשרה צריך לדעת ולהיות מסוגל לעשות? 88 . משרד החינוך פירט במסמכים שונים את המאפיינים והכישורים הנדרשים למועמד ללימודי הוראה ולמורה הפוטנציאלי, כמו גם את אלה שעליו לרכוש במהלך הכשרתו :, ובהם הזדהות עם תפקיד ההוראה והחינוך, מחויבות לארגון ולמערכת, תכנון הוראה ו ארגונה, דרכי הוראה, למידה והערכה, הכנת סביבה תומכת למידה, שותפות בקהילות , רגישות לתלמיד, מוטיבציה וערכים, ניהול 87 .מכון מופ"ת הוא בית ספר למחקר ולפיתוח מקצועי של סגלי הוראה, העוסק בהכשרת מורים המכון נוסד ב- 1983 .על ידי האגף להכשרת עובדי הוראה במשרד החינוך 88 פרופ" ,' ת.אריאב משבר ההוראה: מקורות, תהליכים ופתרונות ", בתוך: חיפוש גורלי: החברה ,בישראל מחפשת מורים טובים. דרורה כפיר (עורכת), מכון מופ"ת2011 1008 |דוח שנתי 69ב כיתה, יכולות פדגוגיות, גמישות והסתגלות לשינוי, מערכתיות , יכולת חשיבה גבוהה, תקשורת ושיתוף, התפתחות אישית ו התנהגות אתית, אחראית .וזהירה ועדת דוב ,רת עמדה על הפער בין הכשרת המורים לצורכי מערכת החינוך וציינה כי ההכשרה הפדגוגית והמעשית לוקה בחסר ומעמדם של מסלולי הכשרת המורים נמוך. הוועדה המליצה להתבסס על שילובים בין ההיבטים העיוניים לבין ההיבטים המעשיים של מקצוע ההוראה; להדגיש את מקומה של ההכשרה המעשי ת; וכן לפתח אצל הסטודנט להוראה מיומנויות רגשיות ואישיות הדרושות לקשר בין- אישי, לרבות מיומנויות של שיחה אישית עם תלמידים והורים ומיומנויות של הוראה פרטנית. גם מתווה אריאב קבע כי יש לשפר את מתכונת לימודי ההכשרה להוראה ולהתאימם לדרישות המקצועיות העכשוויות, וכ.ן להבטיח בהם רמה אקדמית נאותה חוסר שביעות רצון מ רמת ההכשרה של מורים חדשים: במסגרת השאלונים ששלח משרד מבקר המדינה נשאלו מנהלי בתיה"ס על מידת שביעות רצונם מרמת הכשרת המורים החדשים שהם מעסיקים. כ- 1,460 מנהלים השיבו על השאלה. קצת יותר ממחצית מהמשיבים (כ- 55% ) הביעו שביעות רצון ברמה בינונית ומועטה מהכשרת המורים בפן הפדגוגי; כמחצית מהמש יבים ציינו זאת גם כלפי ההכשרה בפן.הדיסציפלינרי המנהלים גם הצביעו על פערים גדולים בין הידע התיאורטי שנלמד במוסד האקדמי המכשיר לבין הצרכים העולים בהכשרה המעשית . 147 מנהלים מתוך737 שהשיבו על השאלה (כ- 20% ) דירגו את הפער האמור כאחת משלוש הבעיות העיקריות הטמונ ות היום בבסיס ההכשרה המעשית. המורים החדשים העידו אף הם על חוסר שביעות רצונם .מההכשרה שקיבלו חוסר שביעות רצון:בנוגע למיומנויות הנרכשות בהכשרת המורים עוד התבקשו המנהלים להביע את מידת שביעות רצונם מהכשרת המורים בהתייחס לשורת מיומנויות שציין משרד החינוך במסמכ .ים השונים ואילו המורים נשאלו על המידה שבה סייע ה ל( הם לפי דעת)ם ות כנית הלימוד ים במוסד שבו הוכשר ו לרכוש את אותן המיומנויות . 51% מדירוגי המנהלים היו ברמה של שביעות רצון בינונית ומטה; דירוג זה בשאלון המורים עמד על שיעור של כ- 46% ,. כמו כן המנהלים הביעו שביעות רצון נמוכה או בינונית מעשר מבין המיומנויות שצוינו89 , .ואילו המורים הביעו שביעות רצון בדרגות אלה בנוגע לשבע מיומנויות 89 בסה"כ דירגו את המיומנויות4,171 משיבים: כ- 850 מנהלים (כ- 63% מהמנהלים שהשיבו על השאלון) וכ- 3,320 מורים (כ- 66% מהמו .)רים שהשיבו על השאלון משרד החינוך | 1009 תרשים 8 :מידת שביעות הרצון הממוצעת של המורים החדשים ומנהלי בתיה"ס מרמת ההכשרה בחינת המיומנויות שחצו את קו ה- 50% מבחינת אי שביעות הרצון של המנהלים והמורים החדשים (שבעי רצון במידה מועטה או בינונית) העלתה כי מדובר ,במיומנויות אלו: מנהיגות; הסתגלות למצב של ריבוי: מידע ומקורות מידע מטרות, קהילות ותרבויות ונקודות מבט; היכולת לנתח את המציא ות ולהחליט החלטות נכונות והתמודדות עם דילמות; חשיבה וראייה מערכתית; עבודה פרטנית עם התלמיד; היחס אל ההורים; ניהול כיתה; והיכולת לפתור בעיות שאין להן פתרון מן המוכן. שלוש המיומנויות האחרונות קיבלו את ההערכה הנמוכה ביותר מצד המנהלים והמורים החדשים מבחינת מיד ת שביעות רצונם .מרמת ההכשרה 1010 |דוח שנתי 69ב יש פער גדול בין הדרישות והכישורים הנדרשים ממורה מתחיל לבין תוצרי ההכשרה גם ב קבוצות מיקוד שקיים משרד מבקר המדינה עם מורים חדשים בארבע מכללות הצביעו המורים החדשים על היעדר נושאים חשובים ה נדרשים לעבודת המורה ו בת כניות ההכשרה, כגון עבודה מול הורים , ניהול כיתה והתמודדות עם ליקויי למידה. משרד מבקר המדינה מעיר לגורמים האמונים על הליך הכשרת המורים- מל"ג, משרד החינוך והמוסדות המכשירים- כי תמונת המצב העולה מניתוח תשובות המנהלים והמורים החדשים מצביעה על פער גדול בין הדרישות והכישורים הנדרשים ממורה מתחיל (המיומנויות המפורטות למעלה, כפי שהוגדרו בהתבסס על המסמכים השונים שגיבש משרד החינוך, כאמור) לבין תוצרי ההכשרה. תמונת מצב זו היא דגל אדום, ועל .משרד החינוך, המוסדות המכשירים ומל"ג לתת עליה את הדעת משרד החינוך בתשובתו וכן מספר מוסדות מכשירים ציינו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה מדצמבר2018 (להלן- תשובות המוסדות המכשירים ), כי סגירת הפערים שעליהם הצביע הדוח לא בהכרח תבוא לידי ביטוי בהכשרתם הראשונית של המורים החדשים (הן בשל עומס הלימודים והיקף תוכניות ההכשרה והן בשל הפערים המובנים בין התיאוריה למעשה). לאור זאת, על בתיה"ס ומנהליהם לסייע למורים חדשים במערכת לרכוש בצורה מיטבית את .הניסיון הנדרש לאחר כניסתם למערכת החינוך המשרד הוסיף וציין בתשובתו כי חלק מהפערים נובעים מהחלטת ועדת אריאב לחזק את הפן הדיסציפ .לינרי על חשבון לימודי חינוך והיקף ההכשרה המעשית אך כיום המטוטלת עומדת לנוע לכיוון השני, כפי שעתיד להיקבע במסגרת מתווה ודמני- .ענבר המוסדות המכשירים הוסיפו וציינו בתשובותיהם כי הכישורים שבהם נצפה הפער אינם ניתנים ללמידה באמצעות קורסים, אלא נדרשים לאימון ות רגול במצבי הדמיה ובמצבי אמת, וצריכים להיעשות בקבוצות קטנות. בעניין זה ציין אחד המוסדות המכשירים בתשובתו כי יש לפתח קורס שיעניק לסטודנטים "ארגז כלים" להתמודדות עם אתגרים בשדה החינוך, ומוסד אחר ציין כי יש לבצע אינטגרציה בין הידע הדיסציפלינרי לבין הידע הפדגוג.י ויישומו בשדה משרד החינוך | 1011 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כמו גם למוסדות המכשירים כי הניסיון שנצבר לאחר סיום הלימודים ובמהלך העבודה בשטח הוא אכן כלי משמעותי, שביכולתו לשפר את מיומנויות המורה, ועם זאת, אין הדבר מייתר את הצורך ברכישת מיומנויות, ובכלל זה ארגז כלים מ קצועיים, עוד ,טרם השלב בו נקלט המורה החדש בבית הספר. יתרה מכך להבדיל מתחומים אקדמיים אחרים , סטודנטים להוראה באים במגע עם אוכלוסייה רגישה של תלמידים עוד במהלך לימודיהם (במסגרת ההכשרה המעשית - ראו הרחבה בהמשך), ונדרשים להתמודד עם אוכלוסייה זו והאתגרים הרבים ,שנלווים לה כבר בפרק הזמן הראשון שלהם בבית הספר. משכך ראוי כי למורה הנכנס לכיתת הלימוד (בין במהלך לימודיו במסגרת ההכשרה המעשית ובין אם מיד לאחריהם- )במהלך תקופת ההתמחות יהיו הכלים הנדרשים להתמודדות ראויה ויעילה ככל הניתן, בעיקר בתחומים שבהם נצפה הפער, לדו גמה ניהול כיתה או עבודה פרטנית עם תלמיד. נוכח זאת, על המוסדות ומשרד החינוך למפות את התחומים שבהם נצפו הפערים, לבחון אילו מהם נדרשים למענה כבר בתקופת ההכשרה הראשונית ולתת לכך מענה הכשרתי מתאים. הדבר אינו מייתר את הצורך שמשרד החינוך ינחה את מנהלי בתיה"ס וצוותי בתיה"ס לסייע למורים בשנותיהם הראשונות בהוראה בתחומים שבהם נמצאו הפערים .האמורים, על אחת כמה וכמה כשהמשרד עצמו סבור שיש לעשות כן על הגורמים האמונים על גיבוש המתווה, כאמור, לתת דעתם לפערים אלו ולבחון את המשקל שיש לתת ללימודי החינוך והפדגוגיה במסגרת ה.כשרת המורים :פער הנובע מאופן גיבוש תוכניות העבודה של משרד החינוך משרד החינוך הגדיר בתוכנית האסטרטגית שלו לשנים התשע"ז- ( התשע"ט2016 - 2019 ) מטרת- על של "פיתוח ההון האנושי", ותחתיה קבע את היעדים של "חיזוק המנהיגות החינוכית" (בין היתר של המורים) ו"הכשרה וקליט ."ה של מורים ליעדים אלה קבע המשרד שורה של משימות לביצוע ובהן אלו: חיזוק תוכנית .ההכשרה למציאות המשתנה וחיבור לשדה וכן פיתוח מתווה הכשרה חדש ואולם ,בבדיקה עלה כי התפוקות שנקבעו לאותן משימות עסקו בעיקר בתהליך המיון ולא בהליך ההכשרה90 . חלק מהמשימות שנקבעו בתוכנית האסטרטגית של המשרד הוטלו על מינהל עו"ה. בעקבות זאת ולשם יישום התוכנית האסטרטגית גיבש המינהל תוכניות ( עבודה שנתיות לשנים התשע"ז והתשע"ח2016 - 2018) ותוכנית עבודה רב- שנתית לשנים התשע"ח- ( התשפ"ב2017 - 2022 .) 90 בהקשר הזה איננו מתייחסים להכשרה ספציפית בתחום ידע, כמו לדוגמה הסבת אקדמאים .להוראת מתמטיקה, גיוס מורים איכותיים לאנגלית וכיוצא בכך 1012 |דוח שנתי 69ב תוכניות העבודה של משרד החינוך (לרבות התוכנית האסטרטגית )אינן עוסקות בתוכני ההכשרה הנדרשים למורים חדשים ובטיבה של ההכשרה ,והדבר פוגע ביכולתו של המשרד לממש את אחריותו בבדיקה עלה כי גם ות כניות אלה עסקו בהכשרת המורים וקבעו יעדים של "העלאת איכות לימודי ההכשרה "ו "חיזוק תכניות ההכשרה, התאמתן "למציאות המשתנה וחיבורן לשדה. ,עם זאת המשימות לביצוע שהוגדרו ליעדים אלה עסקו בעיקר במיון המועמדים להוראה (ובהן העלאת איכות המתקבלים במכללות להכשרת מורים ו המתקבלים להוראה ב בתיה"ס " ו"פיתוח והטמעת מבחן כניסה בשפה הערבית ובעברית למורים דוברי )"ערבית ולא בת ו ,כני ההכשרה ב איכותה וב התאמתה לצ ו רכי מערכת החינוך (מלבד משימה העוסקת בטיוב ההכשרה המעשית, ר או פירוט .)בהמשך משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך על שהתוכנית האסטרטגית שלו ותוכניות העבודה השנתיות של יחידותיו אינן מתייחסות ו לת כני ההכשרה הנדרשים למורים חדשים ולטיבה . הצבת כותרות בלי לקבוע משימות לביצוע או תפוקות נדרשות פוגעת ביכולת של המשרד לממש את .אחריותו משרד החינוך ציין בתשובתו כי הוא מקבל את הערת משרד מבקר המדינה בנוגע לצורך לטייב את תוכניות ,)העבודה שלו (לרבות התוכנית האסטרטגית ויצרף למועצה המייעצת של משרד החינוך גם נציג מל"ג, שייצג אותה בדיונים .לרבות בקביעת תוכניות עבודה, משימות ותפוקות על משרד החינוך לה דגיש את חשיבותה של הכשרת המורים במסגרת ו הת כנית האסטרטגית שלו ובמסגרת ות כניות העבודה שלו ושל אגפיו , ו בשיתוף עם מל"ג ועם המוסדות להכשרת מורים להגדיר יעדים ברורים לטיוב ההכשרה ו להתאמתה לצורכי מערכת החינוך באמצעות הגדר ה ברורה של מטרות ,משימות ותפוקות הקשור ות במישרין ו לת כני ההכשרה . כפי שעלה בביקורת ומתואר גם בהמשך, לשיתוף הפעולה בין משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים יש משמעות קריטית להנעת תהליכים בהכשרת המורים. לכן השילוב ביניהם כבר בשלב המקדמי של גיבוש תוכניות עבודה, כפי שהציע המשרד בתשובתו, עשויה לסייע בקידום .הכשרת המורים פער :הנובע מרפורמות שמנהיג משרד החינוך הסבר נוסף לפערים ,המתוארים מקורו ברפורמות משמעותיות שמנהיג המשרד במערכת החינוך אשר נדרש שיבואו לידי ביטוי בהליך הכשרת המורים החדשים, אך בפועל .הדבר לא נעשה כך לדוגמה עלה בבדיקה (כמו גם בדוח קודם של משרד מבקר המדינה91 ) בע ניין רפורמת למידה משמעותית מ- 2014, שנועדה לפתח ב קרב התלמידים במערכת החינוך יכולת חשיבה ,יצירה ,לימוד עצמי ולימוד בצוות , ובד בבד 91 ,ראו הרחבה אצל מבקר המדינה דוח שנתי68 'ג ( 2017 ,) " קידום למידה משמעותית בבתי "הספר ', עמ753 - 815 . משרד החינוך | 1013 לעודד חשיבה ביקורתית ,יצירתית וחדשנית ושימוש בטכנולוגיית המידע; כל זאת כדי לזמן לתלמידים חוויית צמיחה קוגניטיבית , רגשית וחברתית ערכית . אף שמשרד החינוך התייחס בתוכניות העבודה שלו לרפורמת הלמידה המשמעותית, הוא לא הגדיר משימות הקשורות להכשרת מורים חדשים בהקשר שלה; לא שיתף במסגרת גיבוש הרפורמה את הגורמים המעורבים בהליך הכשרת המורים; ולא ניתח באופן שיטתי את תוכניות הלימוד בהוראה, של המ כללות לפי אמות מידה התואמות את עקרונות .הרפורמה המוסדות המכשירים ציינו בתשובותיהם כי משרד החינוך אינו מתייעץ עימם בנוגע לגיבוש רפורמות מתוכננות וכי הם אינם שותפים בגיבוש הרפורמות או בתהליכי החשיבה והתכנון, ובכלל זה בצורך להתאימן לאוכלוסיות ספציפיות ולשלבן במהלך ההכשרה להוראה. כן ציינו המוסדות כי אין מסגרות ליידוע ועדכון לגבי הרפורמות הללו גם בדיעבד ולאחר החלתן. כמו כן, המוסדות ציינו כי הם מצפים ממשרד החינוך לשלב נציגים שלהם בימי העיון שבהם הוא מטמיע את הרפורמות שלו בשטח, כלומר עוד בשלב החשיפה, על מנת לאפשר למדריכים הפדגוגיים הנוכחים ב בתיה"ס .להכיר את מתווי הרפורמות משרד החינוך ציין בתשובתו כי הוא מיידע את המוסדות על אודות רפורמות ותהליכים המתקיימים במערכת החינוך החל בשלב שבו אגף ההכשרה מודע לרפורמה. עם זאת, לאור הערת מבקר המדינה, יפעל המשרד לעשות זאת כבר במהלך גיבוש הרפורמות במשרד. מבחינת רפורמת הלמידה המשמעותית ציין המשרד, כי נושא זה ייכלל כנ ושא ליבה גם בדוח שעליו שוקדת ועדת ודמני- ענבר. על משרד החינוך לשתף את הגורמים האמונים על הכשרת המורים בגיבוש רפורמות משמעותיות, ועליו לבחון- בשיתוף מל"ג והמוסדות להכשרת עובדי הוראה- כיצד לתת לעקרונות הרפורמות את המשקל .הנדרש במסגרת הכשרת המורים התאמת תו כניות הלימוד במוסדות המכשירים לצורכי מערכת החינוך כאמור, מתווה אריאב מסדיר את הכשרת עובדי ההוראה ומחייב את כל המוסדות להכשרת מורים, אוניברסיטאות ומכללות כאחד. המתווה קובע בין היתר את מבנה הלימודים לכל אחד מסוגי ההכשרות השונות; מספר השעות שיוקצה למרכיבי הת וכנית; הרכב סגל ההוראה האקדמי; דרישות הסף ממוסד אקדמי. על פי המתווה, תוכנית לימודים להכשרה להוראה תהיה בנויה משלושה חלקים: המרכיב הדיסציפלינרי, הכולל את לימודי המקצוע (לדוגמה מתמטיקה או אנגלית); מרכיב של לימודים עיוניים לחינוך והוראה והכשרה מעשית, הכולל 1014 |דוח שנתי 69ב לי מודים בתחום החינוך, הפדגוגיה והמתודיקה בהוראת המקצועות, ואוריינות מחקר בחינוך והוראה (להלן- המרכיב הפדגוגי); וכן מרכיב של לימודי יסוד והעשרה. המתווה קובע גם מהם תחומי הליבה שיש להביא לידי ביטוי בכל תוכניות הלימוד, ובהם אספקטים ערכיים-חברתיים-מוסריים בעבוד ,ת המחנך התפתחות קוגניטיבית-רגשית- חברתית של ילדים ונוער; תיאוריות וגישות בהוראה ובלמידה; ותכנון ,ארגון ,ניהול והערכת הלמידה ב זיקה למערכת החינוך ולמדיניותה. עוד קובע המתווה כי יש צורך לשפר את מתכונת לימודי .ההכשרה להוראה ולהתאימה לדרישות המקצועיות העכשוויות משרד החינוך קבע בתוכנית האסטרטגית שלו לשנים התשע"ז- ( התשע"ט2016 - 2019) את היעדים ש ל התאמת ות כניות ההכשרה למציאות המשתנה, חיבור לשדה ו פיתוח מתווה הכשרה חדש . גם אגף ההכשרה פירט במכתביו לנשיאי המכללות האקדמיות לחינוך שורה של יעדים שמטרתם "השבחת תהליכי ההכשר ה להוראה וקידום המכללות האקדמיות לחינוך", ובהם אלו: הפיכת תוכניות ההכשרה למשמעותיות ורלוונטיות עבור הסטודנטים והבטחת איכותן .בשיתוף מל"ג :שינוי בתוכניות לימוד קיימות כל מוסד אקדמי יכול ליזום ולהגיש תוכנית לימודים שאותה הוא מבקש ללמד. בבקשה לאישור התוכנית ה חדשה על המוסד לכלול נימוקים להגשתה; מטרותיה ויעדיה; רקע על המוסד; נתונים בעניין הסגל האקדמי; פרטים על התשתיות הפיזיות; צפי למספר הסטודנטים .ועוד. ככלל, תוכנית לימודים אקדמית חדשה מחויבת באישור מל"ג מל"ג ומשרד החינוך קבעו לאורך השנים הסדרים שבמסגרתן חייבות המכללות האקדמיות לחינוך לקבל את אישור משרד החינוך לתוכנית חדשה עוד טרם הגשתה למל"ג. בין היתר נדרש אישור תכנוני ו/או תקציבי של המשרד, אישורו שהתוכנית עונה על הצרכים של מערכת החינוך ומותאמת מבחינה זו למחוזות ההכשרה ולמגזרי ההכשרה, וכן אישורו מבחינת מבנה לימ ודי ההכשרה המוצע והתאמתו למתווה (לרבות הזיקה שבין תחומי הליבה בהכשרה להוראה לבין הקורסים בלימודי ההכשרה להוראה). ואולם, ככל שהמכללות עורכות שינויים בתוכניות הלימוד להוראה לאחר שאושרו סופית בידי מל"ג, וככל ששינויים אלה אינם חורגים מהגדרות המתווה, הן אינן נד רשות לאישור מל"ג או לאישור משרד .החינוך בביקורת עלה כי המוסדות המכשירים עורכים שינויים במרכיבים הפדגוגיים של תוכניות הלימוד המאושרות שלהם, וזאת במטרה להתאימן למאה ה- 21 , לצורכי מערכת החינוך ולשינויים המתחוללים בה. השינויים שונים ממוסד למוסד ועניינם שיטות הה וראה, תוכני הלימוד הפדגוגיים, מרחבי הלימוד, אמצעי הלימוד (ובהם אמצעים טכנולוגיים) ועוד. כמו כן, ניתן ללמוד על השינויים העתידיים הצפויים בפן הפדגוגי גם מתוכניות החומש שהגישו המוסדות למשרד החינוך ב- 2015 (כחלק מהליך גיבוש תוכניות החומש של מל"ג לשנים התשע"ז- ;התשפ"א 2021-2016 ). משרד החינוך | 1015 על משרד החינוך ליידע את המוסדות המכשירים בדבר תהליכים משמעותיים שמתקיימים במערכת החינוך , באופן שיאפשר להם להתאים את תוכניות הלימוד לדרישות המערכת שינויים אלה שנעשו במוסדות, וצפויים להיעשות גם בעתיד, מגובשים ברמה הפנים- ,מוסדית בכל אחד מהמוסדות המכשירים ועל פי הבנתו וזאת מבלי שעומד בפני המוסדות מערך הציפיות של משרד החינוך .מתוצרי ההכשרה על משרד החינוך ליידע את המוסדות המכש ירים על אודות תהליכים משמעותיי ,ם שמתקיימים במערכת החינוך (לרבות רפורמות משמעותיות כאמור) ועל צורכי מערכת החינוך כפי שמועלים על ידי מורים ומנהלים במערכת החינוך, באופן שהמוסדות יוכלו להתאים את תוכניות הלימוד .לדרישות המערכת :הקפאה של הגשת תוכניות לימוד חדשות עולם החינוך המשתנה והמתחדש מושפע הן משינויים גלובליים, הן מרפורמות שמקדם משרד החינוך והן מצורכי ,המשק המשתנים. כלל שינויים אלה משפיעים בהכרח על מערכת החינוך ומכוח זה גם על מערך הכשרת המורים. לפיכך יש צורך מתמיד בתוכניות .הכשרה חדשות למורים צורך זה עלה גם מתו כניות החומש שהגישו המכללות האקדמיות לחינוך למשרד החינוך, שבמסגרתן הן נדרשו לכלול התייחסות ל ות כניות הלימודים שהן מעוניי נות לפתוח לאורך שנות ת ו כנית החומש. בתוכניות החומש שהגישו עמדו המכללות על החשיבות שבהגשת תוכניות חדשות המותאמות לצרכים העולים מהשטח (מ בת יה"ס ). לדוגמה, מכללה מסוימת שמה דגש רב במסגרת תוכנית החומש שלה על הצרכים של מערכת החינוך (ובעיקר של מחוז צפון שבו היא ממוקמת) ועל מענה לצרכים אלה במסגרת תוכניות הכשרה שאמורות להשביח ולשפר תהליכים של עבודה פדגוגית, חינוכית וארגונית; ומכללה אחרת הציעה תוכנית לתואר שני לניהול כיתה והתמודדות עם בעיות התנהגותיות- .רגשיות עם זאת, בביקורת עלה כי בשנה"ל ה תשע"ה הקפיאה מל"ג את האפשרות של המכללות האקדמיות לחינוך שטרם עברו לתקצוב ות"ת להגיש ת ו כניות לימודים חדשות , וזאת מתוך מטרה לקדם את מהלך מעבר המכללות לתקצוב ות"ת . כתוצאה מכך לא הגישו המכללות תוכניות חדשות לאישור מל"ג עד ליוני2015 . כמו כן, עלה כי אף ש- 17 מכללות הגישו למשרד החינוך, ב- 2015 וב- 2016 את ,)תוכנית החומש שלהן (ובמסגרתן פירטו את תוכניות הלימוד שבכוונתן להגיש החליטה מל"ג להקפיא את בדיקת הת ו כניות נוכח העובדה שמהלך העברת המכללות לפיקוח ות"ת לא הושלם. בעקבות החלטת מל"ג החליט משרד 1016 |דוח שנתי 69ב החינוך,, אשר החל בבדיקת התוכניות ואף עבד עם המוסדות על תוכניות אלה להקפי א את הטיפול בת ו כניות החומש שהוגשו לאישורו92 . רק ביוני2015 , ולאחר פניית משרד החינוך, איפשרה מל"ג לכל אחת מהמכללות להגיש תוכנית לימודים אחת לאישורו. בפברואר2016 הגיש משרד החינוך למל"ג את העדפותיו בהתאם לצ ו רכי מערכת החינוך לגבי16 ות כניות שהוגשו למל"ג - ( כולן (מלבד אחת) תוכניות לתואר שניM.Ed אוMTeach .) בבדיקה עלה כי כפועל יוצא מהחלטה זו, לפחות שבע תוכניות לימודים להכ .שרת מורים שהגישו המוסדות לאישור מל"ג לא נדונו ולא אושרו על ידה מספר מוסדות מכשירים ציינו בתשובותיהם, כי בהחלטה להקפיא את בדיקת התוכניות גרמו משרד החינוך ומל"ג לפגיעה במענה שביקשו לתת לצורכי מערכת החינוך, כפי שעולה מהשטח, וכן הביאו לירידה ברמת האטרקטיביות של המכללות שטרם עברו לתקצוב ות"ת בעיני מועמדים פוטנציאליים .ללימודים משרד החינוך ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2018 כי ה משרד ומל "ג עשו שימוש בהקפאת הת ו כניות החדשות כדי לתמרץ את הליך איחוד המכללות ואת העברתן לתקצוב ות"ת . כן ציין המשרד כי שעה שלא יד וע אילו .מוסדות יתאחדו זה עם זה, יש סיכון גדול בפתיחת תוכניות לימוד חדשות עם זאת, בתשובתה ציינה מל"ג כי לנוכח המורכבות ומשך הזמן של תהליך האיחודים והמעבר לו ו ת״ת , היא החליטה באוקטובר2018 להתיר למכללות לחינוך להגיש בקשות עקרוניות לפתיחת ת וכניות לימוד חדשות( בהיקף מוגבל ובתלות בהתקדמות ל מעבר לו ו ת״ת). הבקשות שיוגשו ייבדקו בהיבט התכנוני ע״י משרד החינוך וע״י אגף התכנון ב ו ות״ת, שיגישו המלצותיהם בהיבט התכנוני לו ות״ת ומל״ג, תוך מתן עדיפות לת ו כניות בעלות צורך לאומי ובהתחשב באופן המעבר המתוכנן לו ו ת״ת. ככל שהגשת הבקשה תאושר בהיבט התכנוני בו ו ת״ת- מל״ג, יוכל המוסד להגיש את הת ו כניות לבדיקה אקדמית ו תקציבית כמקובל. יצוין כי אחד המוסדות המכשירים כתב בתשובתו כי דיוני המעבר לפיקוח ות"ת ריפו את ידי משרד החינוך במעורבותו בהליך הכשרת המורים, ובה בעת, מל"ג לא גילתה מעורבות פעילה בנ ושא. המוסד ציין כי יש להסדיר את חלוקת התפקידים בין משרד החינוך למל"ג ואת הכלים שיש לגורם האחראי כדי .להטמיע את מדיניותו במוסדות המכשירים 92 למעט מכללות בית ברל, סמינר הקיבוצים ואחוה- שעברו כבר לפיקוח ות"ת, ושתוכנית החומש שלהן נדונה במל"ג עם משרד החינוך- ומלבד קידום אישורן של תוכניות לימוד, אחת לכל .מוסד משרד החינוך | 1017 תהליך מעבר המכללות לתקצוב ות"ת עדיין לא הושלם ,אך אין בכך כדי להצדיק את הקפאת בחינת תוכניות הלימוד של המכללות משרד מבקר המדינה מעיר למל "ג ולמשרד החינוך כי בהסכם העברת המכללות לתקצוב ות "ת (מ- 2015 ) נקבע לוח זמנים של שבע שנים החל בשנה "ל התשע( "ו2015 - 2016 )לשם השלמת המעבר , קרי עד לשנת 2022 .על ,אף היעדים והמטרות של מל"ג ושל משרד החינוך העובדה שתהליך המעבר עדיין לא הושלם אינה יכולה להיות עילה שתצדיק להקפיא את בחינת תוכניות הלימוד של המכללות ואת הדיון בהן ,נוכח הצורך והנחיצות להסדיר את הנושא . התמורות הרבות במערכת החינוך והצורך הבלתי פוסק בחידוש ושינוי בהכשרת המורים מחייבים התעדכנות מתמדת של הת וכניות , ולכן אין מקום להמשיך בעיכוב ן או בהגבלתן .זאת ועוד, על פי הסכם המעבר לוות "ת, משרד החינוך אמור להמשיך לשמש מאסדר ואחראי פרופסיונלי גם לאחר מעבר המכללות ל תקצוב ,ות"ת ובמסגרת ,אחריותו זו אישור ות כניות חדשות ואשרור ת ו כניות קיימות יקודמו לאחר התייעצות ע ימו .אם ,כך ממילא המשרד אמור להיות משולב בתהליך האישור של התוכניות החדשות , ולכן על אחת כמה וכמה אין מקום לעיכוב שנוקט ת .מל"ג על משרד החינוך ומל"ג לבחון את השפעות מעבר המכללות לתקצוב ות"ת על תהליך הכשרת המורים, להסדיר הן את התהליך והן את אחריותם של כל אחד מהגורמים המעורבים בתהליך, ולהבטיח כי עניינים .פרוצדורליים ותקציביים לא ישפיעו על איכות הכשרת המורים בישראל  איכות ההוראה היא ,, בין היתר ,פועל יוצא של כישוריו הפדגוגיים הדיסציפלינריים והאישיותיים של המורה והאופן שבו הוא מ מ מש אותם .במעשה החינוכי בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי קיים פער בין ההכשרה להוראה .המתבצעת במוסדות המכשירים לבין הצרכים העולים ממערכת החינוך פער זה נובע, בין היתר, מכך שתוכניות ההכשרה אינן בהכרח מותאמות למציאות המשתנה, אינן מותאמות למגמות שאליהן מכוון משרד החינוך את מערכת החינוך (לרבות לרפורמות משמעותיות ש הוא מנהיג); ואף אינן מותאמות לצרכים העולים אצל מורים חדשים או לציפיות מנהלי בתיה"ס .מהמורים החדשים המסיימים את תוכנית ההכשרה על משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים לבחון את הפערים האמורים, לגבש קווים מנחים למענה שצריכה לתת מערכת הכשרת המורים ולהתאים את תו .כניות הלימוד לדרישות מערכת החינוך ולצרכיה כמו כן, על הצוות שפועל במועד הביקורת על מנת לגבש את מתווה ודמני- .ענבר להתוות את העקרונות האמורים גם במסגרת המתווה החדש 1018 |דוח שנתי 69ב הכשרה מעשית ההכשרה המעשית (הנקראת גם התנסות מעשית, עבודה מעשית או פרקטיקום) היא מרכיב הלימודי ם הפרקטי- .קליני במהלך הלימודים להוראה להכשרה המעשית, כמו בפרופסיות רבות אחרות, מקום מרכזי ומהותי, שכן היא החוליה המקשרת בין הלימודים לעולם העבודה, בין התיאוריה למעשה, בין .היות הסטודנט לומד להיותו מלמד ההכשרה המעשית של ה סטודנטים להוראה צריכה להתקיים בתנאי אמת, ב בתיה"ס ,ו בליווי המוסדות האקדמיים ,המכשירים על מנת שהמורה החדש יוכל להשתלב בצורה מיטבית במערכת החינוך ,. בחלק מהמוסדות משולבת ההכשרה המעשית כבר בשנה הראשונה ובאחרים היא מתחילה בשנה"ל השנייה או השלישית. במהלך שנה"ל התשע"ח ( 2017 - 2018) עברו כ- 23,000 .סטודנטים הכשרה מעשית שלב ההכשרה המעשית הוא השלב שבו ניתן להכין את הסטודנט לעבודת ההוראה, לחשוף אותו למערכת החינוך ולהכיר לו את צרכיה ואת הציפיות ממנו כמורה. מתווה אריאב קובע כי "במהלך כל תקופת ההכשרה תיבדק ההתאמה של הסטודנט למקצוע ההוראה". תקופת ההכשרה המעשית היא אפוא ההזדמנות לבחון את כישוריו של הסטודנט להוראה ואת התאמתו למקצוע .ולעמוד על יכולתו ועל נכונותו להשתפר וללמוד מהערות דגמי ההכשרה המעשית מתווה אריאב קובע כי ההכשרה המעשית תיעשה באחד מתוך שני דגמים אפשריים, אשר אחד מהם התפתח לדגם נוסף (אך אינו מקבל ביטוי במסגרת :)המתווה 1 . הכשרה מעשית ""מסורתית :)"(או "הדגם המסורתי המיקוד בדגם זה הוא בידע מדעי, תיאורטי ומופשט, שאמור להיות מיושם בפרקטיקה. בדגם זה עובד הסטודנט בעיקר מול המורה המאמן, והקשר בין המדריך הפדגוגי במוסד המכשיר למורה המאמן אינו קבוע והדוק. הדגם מבוסס על צפייה בשיעורים של המורה המאמן, ומשלב מספר מועט של שעות ה וראה בפועל, כפי שעלה מהשאלונים שהופנו למורים החדשים (ראו הרחבה .)בהמשך ( בשנת התשע"ח2017 - 2018 ) עברו מרבית הסטודנטים הכשרה מעשית על פי המודל המסורתי- כ- 15,500 סטודנטים מתוך כ- 23,000 הסטודנטים שעברו הכשרה מעשית בשנה זו93 (כ- 67% .) 2 . PDS - Professional Development Schools ( או "דגם השותפות)" : דגם זה משקף את גישת השותפות בין כ ל ל הגורמים המעורבים בהכשרת מורים , והוא פועל מכוח שלושה עקרונות : שותפות בין המוסד האקדמי למוסד,המאמן שינוי במהות ההכשרה המעשית והגדלת היקפה, ו הבניה .של קהילה מקצועית לומדת המודל מחייב תכנון משותף של המוסד 93 .ובכללם סטודנטים מהסמינרים החרדיים משרד החינוך | 1019 המכשיר ובית הספר המאמן בהבניית ההכשרה המעשית, תיאום שוטף ביישומה ושיתוף בהערכת הסטודנטים. על פי דגם זה, לכל סטודנט יש מורה מאמן ישיר ולעיתים מספר מורים מאמנים וכן בעלי תפקידים אחרים שהוא נחשף לעבודתם. כמו כן, בבית הספר פעי לים מספר מדריכים פדגוגיים מטעם המוסד האקדמי, והם מעורבים באופן פעיל בהנחיית הסטודנטים, שחלק ממנה הוא הקניית ראייה רחבה יותר של עבודת המורה .במערכת הארגונית של בית הספר ( בשנת התשע"ח2017 - 2018 ) השתתפו במסגרת הכשרת מורים בדגם של PDS כ- 4,300 סטודנטים (ובהם )מהסמינרים החרדיים- כ- 19% מכלל מחזור .הסטודנטים שעברו הכשרה מעשית באותה שנה 3 . "אקדמיה- :"כיתה בשנת2014 הנהיג משרד החינוך את התוכנית "אקדמיה- כיתה", שהיא דגם נוסף ה מבוסס על עקרונות ה- PDS , ומטרתו ליצור תהליך כולל המשפיע על ההתנסות בשלב י ההכשרה, ההוראה, השמת מו רים חדשים והפיתוח ה מקצועי של המורים. ייחודיות התוכנית היא במעבר ל"הוראה משותפת" בכיתה , ומטרתה לתת מענה לשלושה אתגרים :מרכזיים קידום למידה משמעותית בכיתות על ידי הוראה של שני מבוגרים באותה עת ; שיפור ההכשרה של סטודנטים להוראה ושל הפיתוח המקצועי של המורים המנ וסים ; פיתוח של מסלולי קריירה בשלבים שונים: החל בסטודנט וכלה במורה המאמן ובמדריך ה פדגוגי . לצד יתרונותיו, דגם זה מטיל חובות ודרישות רבות על כל הגורמים המעורבים (כפי שיפורט .)בהמשך ( בשנת התשע"ח2017 - 2018 ) השתתפו במסגרת הכשרת מורים בדגם אקדמיה- כיתה3,280 סטו דנטים (כ- 14% ) מכלל מחזור הסטודנטים שעברו .הכשרה מעשית באותה שנה משרד החינוך קבע במסגרת חוזר הכשרה מעשית כי כל מוסד אקדמי יבחר לעצמו את דגם ההכשרה המעשית שהוא יקיים (במסלולים ובהתמחויות השונות), בהתאם להשקפתו החינוכית ולתנאיו, וכי אין העדפה לדגם זה או .אחר עם זאת, יש לוודא כי ההכשרה המעשית, בכל דגם שייבחר, תהיה משמעותית ותאפשר לסטודנט להתנסות "במנעד ,רחב של סיטואציות הוראה חינוך ופעילויות בהן שותף המורה במערכת החינוך במעגל השנה ." :חוסר שביעות רצון מדגמי ההכשרה המעשית במסגרת הביקורת התבקשו המורים החדשים לדרג את רמת שביעות רצונם מהליך ההכשרה המעשית בתחומים שונים ובהם אלו: ההתאמה בין הידע התיאורטי שנלמד במוסד המכשיר ובין הצרכים העולים בהכשרה המעשית; שעות ההכשרה המעשית ופריסתן; האווירה בבית הספר המאמן, מקצועיותו של המורה המאמן ויעילות המדריך הפדגוגי מטעם המוסד ה ;מכשיר ותרומתם להליך ההכשרה המעשית מספר המפגשים עם המדריך הפדגוגי; שיתוף הפעולה בין המוסד המכשיר ובין .המוסד המאמן מתווה אריאב קבע כי "יש להבטיח שקיימת זיקה הדוקה בין ההתנסות המעשית לבין תכנית הלימודים העיונית". חוזר אגף ההכשרה בנושא הכשרה מעשית מ- 2016, המ ופנה למכללות האקדמיות לחינוך (להלן- חוזר הכשרה מעשית) , 1020 |דוח שנתי 69ב מידת שביעות רצונם של המורים שקיבלו הכשרה מעשית בדגם המסורתי נמוכה משביעות הרצון מדגמי ההכשרה של אקדמיה-כיתה ושל PDS קובע דברים דומים. כמו כן, החוזר קובע כי ההכשרה המעשית תתקיים בכל אחת מההתמחויות הדיסציפלינריות וחטיבות הגיל ש בהן מתמחה הסטודנ ,ט ו תכלול התנסות במסגרות כיתתיות שונות ובדרכי הוראה מגוונות . ,עם זאת מניתוח התשובות עלה כי רבים מהמורים הביעו חוסר שביעות רצון בעיקר בתחומים שלפי ההגדרות לעיל עומדים בלב ההכשרה המעשית- ההתאמה בין הידע התיאורטי שנלמד במוסד האקדמי לבין הצרכים העולים ( בהכשרה המעשית49% מהמשיבים דירגו שביעות רצון בינונית ומטה), והאופן שבו מלוו ה המוסד המכשיר את ההכשרה המעשית באמצעות ניתוח הפרקטיקה ( 44% .)מהמשיבים ציינו שביעות רצון בינונית ומטה כמו כן, בכל התחומים שנבחנו, ללא יוצא מן הכלל, הביעו המורים החדשים שעברו הכשרה בדגם המסורתי שביעות רצון נמוכה יותר משביעות הרצון שהביעו המורים שעברו הכשרה מעשית בדגמי ה- PDS ואקדמיה- ,כיתה. לדוגמה 22% מהמורים שעברו הכשרה בדגם אקדמיה- כיתה דירגו את יעילות המדריך הפדגוגי מטעם המוסד האקדמי ואת תרומתו להליך ההכשרה המעשית במידה בינונית ומטה, ואילו בקרב אלה שעברו הכשרה מסורתית עמד השיעור על 35% ; 34% מהמורים שהוכשרו בדגם אקדמיה- כיתה דירגו את האופן שבו מלווה המוסד האקדמי את ההכשרה המעשית (היכולת לנתח את הפרקטיקה במוסד האקדמי) במידה בינונית ומטה, ואילו בקרב המורים שהוכשרו בדגם המסורתי עמד השיעור על52% . יצוין כי חוסר שביעות הרצון מתבסס על תחושתם הסובייקטיבית של המורים ה .חדשים עם זאת , בהיעדר כלי אובייקטיבי לבחינת יעילותם של דגמי ההכשרה, נותרת תחושה זו כגישה המשקפת בצורה הקרובה ביותר את המציאות, ומחייבת את בחינתה. השונות בין דגמי ההכשרה השונים נדרשת כדי לענות על צורכיהם השונים של המוסדות המכשירים ושל הסטודנטים. ואולם, מידת שביעות רצונם של המורים שעברו הכשרה מעשית בדגם המסורתי נמוכה באופן שיטתי בכל אחד מהתחומים, ועובדה זו מחייבת את הגורמים האמונים על הכשרת המורים ביש ראל- מל"ג, משרד החינוך והמוסדות המכשירים- ,לעמוד על הכשלים בדגם זה, ולפעול לתיקונם ולשיפור הדגם. לחלופין עליהם לבחון אם יש מקום לחייב את הסטודנטים לקיים את ההכשרה המעשית בדגם המבוסס על עקרונותPDS או אקדמיה- .כיתה יצוין כי בפברואר2018 הורה מנכ"ל משרד החינוך להקים צוות חשיבה שמטרתו לקדם את תפיסת ההכשרה המעשית משדה אימון למרחב למידה משותף. בין מטרותיו של הצוות הוגדר הצורך להבנות מדיניות של אחריות משותפת על בתיה"ס המאמנים סטודנטים בשלב ההכשרה המעשית, בזיקה להדרכה משרד החינוך | 1021 הפדגוגית ולתפקיד המדריך הפדגוגי. מן הראוי שהצוות שהוקם94 יבחן את ממצאי .דוח ביקורת זה בעת גיבוש המלצותיו משרד החינוך ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה בדצמבר2018 כי הוא מקבל את המלצת מבקר המדינה לבחון ולשפר את הדגם המסורתי .כמו כן , החל ב שנת 2019 הוא יפעיל ות כנית שמטרתה להכיר דגמי הכשרה מעשית בארץ ובעולם ,לייצר דגמים מגוונים המותאמים לארץ ולהנחיות המתווה החדש המתגבש במהלך הביקורת ,לייצר ידע חדש ומשותף בעל פוטנציאל ולייצר תורה סדורה בתחום ההכשרה המעשית. ו בת כנית זו צפויים להשתתף בעלי .תפקידים נבחרים המובילים את ההכשרה המעשית במוסדות המכשירים מל"ג ציינה בתשובתה כי ועדת ודמני- ענבר צפויה להמליץ על פתרון שיאזן בין הגישות ויאפשר שילוב של התיאוריה עם הפרקטיקה באמצעות מעבר לת ו כניות הכשרה שבהן הסטודנטים לומדים הוראה בהתבסס על חוויותיהם בהכשרה מעשית ארוכה שנערכת .תוך כדי הלימודים אחד המוסדות ציין בתשובתו כי הדגמים המתקדמים של ההכשרה המעשית .עתירי עלויות ביחס לדגם המסורתי, ומכבידים על המוסדות מבחינה כלכלית עם זאת, רבים מהמוסדות המ כשירים ציינו בתשובותיהם כי הם פועלים להגדלת מספר הסטודנטים שיוכשרו בדגם ה- PDS או בדגם אקדמיה- כיתה או בדגמים .המבוססים על עקרונות אלה היקף ההכשרה המעשית ואופייה ועדת דוברת, מתווה אריאב וכך גם חוזר ההכשרה המעשית שמו דגש על הצורך בשיתוף פעולה הדוק בין מוסד ההכשרה לבין בית הספר המאמן ועל הצורך במעורבות פעילה של הסטודנט במהלך ההכשרה המעשית. עמדה זו עולה בקנה אחד עם הדעה הרווחת בספרות המקצועית, הגורסת שככל שמשך זמן ההכשרה המעשית גדל, כן טובה יותר הכנתו של הסטודנט ,לתפקיד ההוראה ושככל שניתנות לסטודנט הזדמנויות רבות יותר להוראה בכיתה, משתפרת הכשרתו המעשית95 . מתווה אריאב קבע עוד כי בהכשרה המעשית הסטודנט צריך לגלות מעורבות פעילה בחיי המוסד החינוכי המאמן, וכי לפחות מחצית מההכשרה המעשית תהיה בפעילות הוראה ובחקר הקשור .להתנסות עד לפרסום מתווה אריאב נדרשו המכללות האקדמיות לחינוך לקיים הכשרה מעשית בהיקף של18 ש"ש (שעות שבועיות) בסך הכול המתפרסות על כל תקופת הלימודים להוראה, ואילו האוניברסיטאות קיימו הכשרה מעשית 94 ,בצוות מיוצגים משרד החינוך (לשכת המנכ"ל מינהל עובדי הוראה, המינהל הפדגוגי, המזכירות ,הפדגוגית, האגף להכשרת עובדי הוראה, מכון מופ"ת), משרד המדען הראשי, ראמ"ה ,המכללות, האוניברסיטאות, מל"ג, ות"ת, מדריכים פדגוגיים, מנהלי מחוזות, הסתדרות המורים מחלקות חינוך ברשויות המקומיות, מינהל כלכלה ותקציבים, סט.ודנטים 95 ,ס' עליאן וז' תורן" מימד הזמן בהתנסות המעשית: תפיסות סטודנטים את יעילותן של שתי דרכי התנסות" ,דפים ( 2006 .) 1022 |דוח שנתי 69ב הכשרה מעשית הבאה בעיקרה לידי ביטוי בצפייה בשיעורים אינה מאפשרת לסטודנטים להתנסות באורח ממשי בעבודת המורה ובדרישות ממנו ופוגעת בהכשרתם המקצועית מצומצמת בהרבה: בהיקף של2 - 3 ש"ש בלבד. מת ווה אריאב, אשר כאמור הוחל על כל המוסדות להכשרה להוראה (לרבות האוניברסיטאות), שינה את היקף שעות ההכשרה המעשית וקבע כי ההיקף הנדרש לה יעמוד על9 - 15 ש"ש96 ,. בכך למעשה הוא קבע סטנדרטים מינימליים בתחום ההכשרה המעשית שיחולו באופן שווה על המכללות האקדמיות לחינוך ועל האוניברסיטאות. יצוין כי תוכנית אקדמיה- כיתה מעמידה את שעות ההכשרה המעשית על הרף הגבוה של הטווח, וקובעת כי הסטודנטים יבצעו הכשרה מעשית בהיקף של12 - 15 ש"ש97 . הכשרה מעשית פעילה נעשית בהיקף מצומצם: בבדיקה מדגמית שערך משרד מבקר המדינה בקרב מורים חדשים שהשיבו על השאלון , עלה כי רבים מהם לא עשו הכשרה מעשית בהיקף השעות הנדרש מהם על פי המתווה (או שעשו את היקף השעות המינימלי הנדרש). עוד עלה כי 8% מבין2,000 המשיבים (ובעיקר אלו שהוכשרו בדגם המסורתי- 11% ) לימדו באופן פעיל בין שיעור לשניים בשנה בלבד98 . כמו כן ,עלה בביקורת כי משרד החינוך אינו עוקב אחר שעות ההכשרה המעשית שעוברים הסטודנטים בפועל ,ומשכך ,אף אינו מודע לאי עמידתם של הסטודנטים בחובות שנקבעו במתווה . בעניין זה ציינה הממונה על תחום ההכשרה המעשית במשרד החינוך ,כי בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה היא פועלת לאיסוף הנתונים ברמה הארצית ,וזאת החל בשנה"ל ה תשע "ט ( 2018 - 2019 .) משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמוסדות המכשירים על שאינם מוודאים כי ההכשרה המעשית של הסטודנטים תהיה בהיקף הנדרש. בפועל, רבים מהם אינם עומדים בסף זה ומרביתם, אף אם הם עומדים בדרישו ת, עושים הכשרה מעשית בהיקף המינימלי הנדרש ולא .מעבר לכך עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד החינוך, כי הכשרה מעשית הבאה בעיקרה לידי ביטוי בצפייה בשיעורים ובלימוד פעיל של שיעור או שניים .מנוגדת לתפיסה המוצגת במתווה אריאב היא אינה מאפשרת לסטודנטים להתנסות באורח ממש י בעבודת המורה ובדרישות ממנו , ופוגעת בהכשרתם המקצועית . 96 למעט בהוראה של מקצוע אחד (ולא שילוב של שניים) במסלול העל- יסודי, שם נדרש הסטודנט ל- 6 - 9 .ש"ש של הכשרה מעשית 97 הסטודנטים הלומדים בתוכני( ת לתואר שני המשולב בתעודת הוראה(M.Teach. ואקדמאים הלומדים לתעודת הוראה יוכלו להשתלב בבתי הספר ביום השלישי להתנסות, לפי מערכת אישית גמישה – .""קול קורא תשע"ז 98 להבדיל מצפייה פסיבית בשיעורים משרד החינוך | 1023 מל"ג ציינה בתשובתה כי בין החידושים ש עליה ם עתידה ועדת ודמני- ענבר להמליץ יעמוד גם נושא ההכשרה המעשית בלימודי ההוראה, ו בתוך כך הגדלת היקף ההתנסות והגדרתה מחדש . גם כמה מן המוסדות המכשירים ציינו ,בתשובתם כי יש לשקול להגדיל את רכיב ההכשרה המעשית באופן משמעותי .ולהגדיר רכיב הכשרה פעילה בצורה מחייבת נוכח החשיבות הרבה שיש להכשרה המעשית לקראת הכנתו של המורה לכניסה לעבודה במערכת החינוך, על משרד החינוך והמוסדות המכשירים לנתח את החסמים שמונעים את ביצוע מלוא מכסת השעות הנדרשת ואת הגדלת רכיב ההכשרה הפעילה ולפעול להסרתם של ,חסמים אלו. כמו כן על הגורמים האמונים על גיבושו של המתווה החדש (מתווה ודמני- )ענבר- נציגיהם של מל"ג, משרד החינוך והמוסדות המכשירים- לקבוע במתווה זה הגדרה מחייבת לרכיב ההכשרה המעשית ו לשקול להגדילו במידה ניכרת. משרד החינוך נדרש לבצע פיקוח ובקרה .אחר יישום הנחיותיו בעניין ההכשרה המעשית היעדר סינון בשלב ההכשרה המעשית בשלב ההכשרה המעשית נדרש הסטודנט לשמש מורה בפועל, להביא לידי ביטוי את מאפייניו האישיותיים וההתנהגותיים ואת כישוריו בהוראה כמו גם את הידע התיאורטי (הדיסציפלינרי והפדגוגי). על כן, זהו שלב שבו ניתנת למוסד המכשיר ההזדמנות לבחון את התאמתו לש .מש מורה בבדיקה עלה כי גם לדעת מנהלי בתיה"ס יכולה ההכשרה המעשית לשמש ככלי לסינון סטודנטים שאינם מתאימים להוראה: מבין471 המנהלים שהשיבו ( בשאלון, הרוב המוחלט81% ) השיבו שההכשרה המעשית יכולה לשמש סנן ,במידה רבה ואף במידה רבה מאוד. עם זאת51% מהמנהלים סברו ש בפועל .ההכשרה המעשית משמשת סנן במידה בינונית ומטה אישוש לעמדה המסויגת של מנהלי בתיה"ס בנוגע למימושה של ההכשרה המעשית כסנן עלה בהסברי נציגי המכללות האקדמיות לחינוך בפגישות שערך צוות הביקורת. לדבריהם, מעטים הם הסטודנטים שאינם מסיימים את שלב ההכשרה המעשית ושא .ינם מוסמכים כמורים בעקבות תפקודם בהכשרה המעשית בבדיקה עלה עוד כי אף שההכשרה המעשית מתבצעת ב בתיה"ס שבאחריותו ובפיקוחו של משרד החינוך, וה ,סטודנטים עתידים ללמד במערכת החינוך למשרד החינוך אין מידע בדבר סטודנטים שהכשרתם המעשית לא הייתה מוצלחת, ואף על פי כן סיימו אותה. המסקנה הבלתי נמנעת היא שאפשר כי סטודנטים אלו נעשו בסיום לימודיהם ל מורים מן המניין במערכת החינוך, אף שהוערכו באופן בלתי מספק בהכשרתם .המעשית לא בכדי הגדירו הגורמים האמונים על ה ליך ההכשרה את הצורך לבחון את התאמתם של הסטודנטים למקצוע ההוראה לכל אורך מהלך הכשרתם. בחינה זו נועדה להבטיח שסטודנטים שאינם מתאימים להוראה לא ישתלבו במערכת 1024 |דוח שנתי 69ב שלב ההכשרה המעשית אינו משמש ,הלכה למעשה ,כלי לזיהוי סטודנטים שאינם מתאימים לשמש מורים החינוך לאורך שנים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמוסדות המכשירים, כי העובדה ששלב ההכשרה המעשית במהלך ההכשרה אינו ,משמש, הלכה למעשה, כלי לזיהוי סטודנטים שאינם מתאימים לשמש מורים יש בה כדי להצביע על חשש ש בחינת התאמתם של הסטודנטים להוראה אינה יעילה . חשש זה מתחזק נוכח העובדה שלמשרד אין נתונים על אי-הצלחת .סטודנטים בשלב ההכשרה המעשית על משרד החינוך, בשיתוף המוסדות המכשירים, לקבוע קווים מנחים להערכתם של הסטודנטים בתקופת ההכשרה המעשית. הדבר יאפשר הן להעריך את פוטנציאל הצלחתו של הסטודנט בתפקיד והן להבטיח את יעילות ההכשרה המעשית נוכח תכליתה- מתן האפשרות לסטודנט .להתנסות בהוראה וללמוד כיצד להיות מורה כמו כן, על משרד החינוך לוודא כי יקבל לידיו מידע על אודות הערכת הסטודנטים בשלב ההכשרה המעשית על פי מדדים וקווים מנחים שיקבע המשרד בשיתוף עם המוסדות המכשירים. זאת כדי לסייע לו לבחון את קליטתם במערכת החינוך, או לכל הפחות כדי שניתן יהיה לעמוד על יכולותיהם לשמש כמורים מן המניין, בין במהלך תקופת ההתמחות ובין .אחריה משרד החינוך ציין בתשובתו כי הוא מקבל את הערת משרד מבקר המדינה בנוגע לקבלת נתונים בדבר הצלחתם או אי- הצלחתם של הסטודנטים בשלב ההכשרה המעשית, וייערך לקליטת נתוני הציון המסכם בהכשרה המעשית של כל סטודנט. נתונים אלה, ציין המשרד, יעמדו לרשות המחוזות לצורך בחירת .מועמדים לשיבוץ לעבודה והמשך ליווים כמורים חדשים הגורמים המעורבים בהכשרה המעשית השותפים להכ ,שרה המעשית הם הסטודנט שעובר את ההכשרה מעשית המוסד האקדמי שבו לומד הסטודנט- והמדריך הפדגוגי מטעמו- ומוסד החינוך שבו מתקיימת ההכשרה המעשית, המשמש כבי"ס מאמן (לרבות הנהלת .ביה"ס), והמורה המאמן מטעמו :המוסד המאמן המוסד המאמן הוא בית הספר שבו עובר הסטודנט את תהליך ההכשרה המעשית. למוסד המאמן, למנהל ולמורים שעובדים בו, ובעיקר למורה המאמן החונך את הסטודנט, יש השפעה ניכרת על אופן ההכשרה של הסטודנט, וטביעת האצבע שהם משאירים על הסטודנט משפיעה פעמים רבות על עיצוב דמותו כמ .ורה לעתיד האימון בבית הספר מאפשר את הרחבת הנגישות ל מומחים פדגוגיים והשותפות ימ ע ם לטובת צורכי המערכת החינוכית, וכן הפעלת יוזמות של הסטודנטים להעשרת העשייה הבית-ספרית ו ל .מיצוב בית הספר בקהילה משרד החינוך | 1025 :המורה המאמן המורה המאמן מטעם בית הספר הוא המורה שאליו מוצמד הס טודנט, והוא אמור לחנוך את הסטודנט ולשמש עבורו מודל מקצועי בעל .השפעה מרכזית. עליו גם להיות שותף להערכת הסטודנט בהכשרתו המעשית תפקיד המורה המאמן (בעיקר בדגם של אקדמיה- כיתה) נושא בחובו משימות רבות למורה המאמן, וזאת נוסף על תפקיד ההוראה ותפקידים אחרים שהוא נו שא בהם במסגרת משרתו. עצם עבודת האימון של סטודנט גובה מחיר כבד מהוראתו של המורה ודורשת ממנו לעיתים להתמודד עם ביקורת מצד הורי התלמידים, לחזור על חומר שלימד הסטודנט ועוד. בשל כך, המורה המאמן מתוגמל בשכרו עבור עבודתו זו, וזאת מלבד השכר שהוא מקבל עבור עבודת הה .וראה כדי לבצע את תפקידו בצורה ראויה, נדרש המורה המאמן ל מומחיות דיסציפלינרית ופדגוגית, כישורי תקשורת אפקטיביים, גישה חיובית והתנהגות מקצועית, עניין אמיתי בהכשרה ובתמיכה ב סטודנטים , אפקטיביות בליווי ם , נכונות לעבוד עם מורים מאמנים אחרים ועוד. הליך האימון מעצים את המור ה המ אמן מו פתח ו מקצועי ת. כמו כן, המורה המאמן זוכה לסטודנט שיכול לסייע לו בעבודה החינוכית ולי י .צר גיוון בהוראה :המדריך הפדגוגי המדריך הפדגוגי הוא בעל תפקיד במוסדות ההכשרה האחראי לתכנון ולהבניה של ההכשרה המעשית במוסדות החינוך ושותף .להם הוא הגורם המלווה את הסטודנטים ב בתיה"ס . הספרות המחקרית מגדירה את ההדרכה הפדגוגית כתהליך בין-אישי מתמשך , שבמהלכו האדם המיומן )(המדריך הפדגוגי משמש כ"מורה דרך " להוראה ומסייע לאדם המיומן פחות )(הסטודנט על מנת שיוכל לפתח התנהגות וזהות מקצועית של מורה99 ,. במסגרת זו המדריך הפדגוגי פועל כמתווך בין התיאוריה הנלמדת במסגרת האקדמית לבין הניסיון המעשי הנרכש בה כשרה המעשית . הוא מסייע ל סטודנט ברכישת המיומנויות הנדרשות לתפקיד המורה , מעניק תמיכה בקידום ה סטודנט ומעודד צמיחה אישית ומקצועית שלו. שיתוף פעולה בין המ:וסד המאמן למוסד המכשיר ועדת דוברת המליצה כי לאורך כל תהליך הכשרתם של המורים יושם דגש על הכשרה מעשית ב בתיה"ס , ויישמר שיתוף פעולה הדוק בין מוסד ההכשרה לבין בתיה"ס . עוד המליצה כי יפותחו דגמים של העמקת ההכשרה המעשית, באחריות משותפת של מוסד ההכשרה ושל המוסד המאמן (בית הספר), באופן שמרביתה תתבצע ב בתיה"ס . המתווה קובע כי האחריות להכשרה המעשית נתונה בידי המוסד המכשיר (באמצעות המדריך הפדגוגי של המוסד). עם זאת, המתווה מדגיש את החשיבות .של שיתוף הפעולה בין המוסד המכשיר למוסד המאמן משרד החינוך קבע במסגרת חוזר ההכשר ה המעשית, כי בכל אחד מדגמי ההכשרה המעשית השונים נדרשים ש יתופי פעולה בין המוסד האקדמי המכשיר לבין המוסד המאמן . שיתופי פעולה אלו,, קובע החוזר מחייבים תכנון משותף בהבניית ההכשרה המעשית ות י.אומים שוטפים ביישומה 99 ,ע' רן תפקיד המדריך הפדגוגי בארץ ובעולם ( 2017 .) 1026 |דוח שנתי 69ב שביעות הרצון של המורים החדשים משיתוף הפעולה בין המוסד המכשיר למוסד המאמן במהלך ההכשרה המעשית היא בינונית ומטה מניתוח התשובות לשאלון המורים עלה כי926 ( מורים38% מהמורים שהשיבו על השאלה) קבעו ששביעות רצונם משיתוף הפעולה בין המוסד המכשיר ,למוסד המאמן היא במידה בינונית ומטה. כמו כן שיתוף לא מספק של בית הספר בתהליך ההכשרה המעשית דורגה על ידי המנהלים כאחת מהבעיות העיקריות הטמונות בהכשרה המעשית100 . שיתוף הפעולה בין המוסד המאמן למוסד המכשיר מקדם את איכו יו ת הלמידה, ההוראה וההכשרה , ובעבודה המשותפת כל אחד מהצדדים תורם ,מניסיונו מ ,יכולותיו מ מומחיותו ו מ משאביו האנושיים ולע י תים החומריים כדי לקדם הן את איכות ה הכשרה של הסטודנט והן את איכות התפקוד של המוסדות המאמנים. השיתוף מאפשר לחבר בין התיאוריה למחקר ולפרקטיקה, ובהיעדרו כל הצדדים יוצאים נפסדים, והכשרתו .המעשית של הסטודנט נפגעת בהכרח בתשובותיהם ציינו מוסדות מכשירי ם אחדים כי יש להעמיק את הקשר בין המוסדות המאמנים למוסדות המכשירים ולייצר שיתופי פעולה במסגרת ההכשרה אף קודם לשלב ההכשרה המעשית. משרד החינוך ציין בתשובתו כי במסמך המתגבש בימים אלה מוסדרים בין היתר עקרונות מנחים ל שיתוף פעולה בין מוסד מאמן למוסד הכשרה, וכן עק.רונות פעולה לכל אחד מהם על משרד החינוך והמוסדות המכשירים לגבש מתווה להסדרת שיתוף הפעולה בין המוסדות המכשירים למוסדות המאמנים, בהבניית תהליך ההכשרה המעשית. על המוסדות להכשרת מורים להטמיע את הצורך .בשיתוף פעולה בפני המדריכים הפדגוגיים ולהבנות להם מפה להשגתו בד בבד, על משרד החינוך לעשות כן ב בתיה"ס .שבאחריותו אופן בחירת המוסד המאמן והמורה המאמן חוזר הכשרה מעשית קובע כי ההכשרה המעשית תיערך במוסדות במערכת החינוך ש י בחרו הגורמים המקצועיים במ וסדות המכשירים , על פי קריטריונים המתאימים לתהליכים אקדמיים להכשרת עובדי הוראה ,. המשרד לא פירט בחוזר זה או בכל מסמך אחר, אילו קריטריונים הם אלה. הוא גם לא הגדיר באופן כללי, כל שכן פרטני, מהם המאפיינים הנדרשים מביה"ס כדי לשמש .כבי"ס מאמן ומהמורה על מנת לשמש כמורה מאמן מפגישות שערך משרד מבקר המדינה עם מוסדות להכשרת מורים עלה כי בתיה"ס המאמנים נבחרים לרוב על ידי המוסדות המכשירים בהתבסס על קשרים מקצועיים ואישיים שנוצרו ביניהם. לעיתים מאפשרים המוסדות המכשירים גם לסטודנטים לבחור או לכל הפחות להיות מעורבים בבחירת 100 בעיה זו דו רגה במקום השביעי מבין19, ו- 143 מנהלים (המהווים9% )מאלו שהשיבו על השאלה .ציינו בעיה זו כבעיה העיקרית הטמונה בהכשרה המעשית משרד החינוך | 1027 בתיה"ס המאמנים או המורים המאמנים, בהתאם לשיקוליהם. המורים המאמנים נבחרים על ידי מנהלי בתיה"ס ,בהתבסס על מערך שיקולים אישיים ומקצועיים וחלק מהמוסדות המכשירים (בחלק מ בתיה"ס ) הצליחו לבסס גם מעורבות .בבחירת המורה המאמן מניתוח שאלוני המורים החדשים עלה כי כ- 20% מהסטודנטים שבחרו בעצמם את בתיה"ס המאמנים הושפעו בעיקר ממיקום ביה"ס וקרבתו למקום מגוריהם. ,כמו כן בתשובות מנהלי בתיה"ס לשאלון עלה כי מורים רבים כלל אינם מעוניינים לשמש כמורים מאמנים. חוסר שביעות רצון מביה "ס המאמן ומה מורים ה מאמנים: רבים מהמורים החדשים שמילאו את שאלון משרד מבקר המדינה (יותר מ- 25% ) וגם מורים שהשתתפו בקבוצות המיקוד שקיים משרד מבקר המדינה הביעו חוסר שביעות רצון מהתנאים ב בתיה"ס המאמנים ומהמורים המאמנים (לרבות התאמתם לשמש ככאלה ואופן ליווים את הסטודנטים במהלך הכשרתם המעשי.)ת אחד המוסדות המכשירים ציין בתשובתו כי סגל בי"ה ס אינו פנוי תמיד להדריך את הסטודנט וללוותו, וכי חלק מ בתיה"ס אינם ערוכים לשמש כ בתי"ס מאמנים - הם אינם מותאמים ללמידה של פדגוגיה חדשנית, אינם מותאמים לאימון מבחינה פיזית ודיגיטלית ועוד; ומוסד אחר ציין כי לעיתי ם עליו להתפשר בבחירת המורים המאמנים, שכן זהו המצאי הקיים ב בתיה"ס .המאמנים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמוסדות המכשירים כי בהיעדר קווים מנחים לתנאים הבסיסיים שבהם נדרשים בתי"ס מאמנים ומורים מאמנים לעמוד ולאופן בחירתם, לא ניתן לוודא כי בתיה"ס והמורים שנבחרים לשמש כגורמים מאמנים אכן מתאימים לכך, ו לעיתים הם נבחרים על בסיס מערך של שיקולים שאינם בהכרח מקצועיים ,ושאינם בהכרח מתיישבים עם מדיניות משרד החינוך או עם מטרות ההכשרה המעשית, כפי שבאו לידי ביטוי ב דוח ועדת וד ברת ,במתווה אריאב ובחוזר ההכשרה המ עשית של משרד החינוך . משרד החינוך ציין בתשובתו כי הוא שוקד על קביעת סטנדרטים לבתי"ס מאמנים ומורים מאמנים בתוכנית רחבת היקף, שתשתף את המוסדות המכשירים, בתיה"ס המאמנים על מנהליהם וצוותי המורים, המחוזות ומפקחי ,בתיה"ס. כמו כן, ועדה המשותפת למשרד החינוך, למל"ג למוסדות המכשירים ולשטח החינוכי גיבשה לאחרונה מסמך לאפיון מוסדות חינוך שבהם תבוצע הכשרה מעשית, ועם אישורו יופץ המסמך לכלל הנוגעים בנושא. כן ציין המשרד כי הוא מתעתד להפנות קול קורא ל בתיה"ס לשם קבלת תו תקן לשמש .כמוסד מאמן גם מל"ג ציינה בתשובתה כי ועדת ודמני- ענבר צפויה להמליץ על חובת תווי תקן ל מוסדות מאמנים ומתן מעמד מיוחד למורים המאמנים. 1028 |דוח שנתי 69ב מרבית המורים ששימשו מורים מאמנים בהכשרה המעשית בשנה"ל התשע"ז - התשע"ח ( 2016 - 2018 )לא הוכשרו לכך משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את משרד החינוך והמל"ג על נכונותו לטייב את אופן בחירת בתיה"ס והמורים המאמנים. נוסף על כך, על המשרד לקיים מעקב אחר בחירת בתיה"ס והמורים המאמנים, הנמצאים בפיקוחו ובאחריותו, כדי לוודא שנבחרים למשימת האימון רק בתיה"ס .והמורים המתאימים לכך היעדר הכשר ה ל מור ה המאמ ן על מנת שהמורה המאמן יוכל לבצע את תפקידו על הצד הטוב ביותר, הוא נדרש להכשרה ייעודית הכוללת, בין היתר, הגדרת תפקיד ו של המאמן, הצבת ציפיות ובניית קשר מקצועי תומך עם סטודנטים , הדגמת דרכי הוראה מקצועי ו ,ת שימוש אפקטיבי בטכניקות הדרכה ואיסוף מידע, צפייה בהוראה, הערכת איכות הביצוע ויכולת לתת משוב בונה ל סטודנט101 ( . הכשרה שכזו, לדעת רבים66% ) ממנהלי בתיה"ס , כפי שבאה לידי ביטוי בשאלון, תתרום רבות לתפקידם .כמורים מאמנים בבדיקה עלה כי המשרד לא הסדיר, ולו כקווים מנחים, את הדרישות ממורה ,מאמן. חוזר הכשרה מעשית, שעוסק בהסדרת כל היבטי ההכשרה המעשית ,אינו עוסק כלל בהכשרה או בפיתוח המקצועי של המורים המאמנים. ככלל המורים המאמנים אינם נדרש ים להכשרה (למעט בתוכנית אקדמיה- ,כיתה .)שבמסגרתה מחויבים המורים המאמנים בכמה שעות הכשרה מהתשובות לשאלון שהשיבו מנהלים ש בתיה"ס שבניהולם שימשו כבתי" ס מאמנים עלה, כי מרבית המורים ששימשו מורים מאמנים בהכשרה המעשית בשנה"ל התשע"ז- ( התשע"ח2016 - 2018 ) לא הוכשרו לכך (כ- 59% ו- 55% )בהתאמה102 . תפקיד המאמן אינו תפקיד הכרוך אך ורק בליווי הסטודנט , שכן מוטלת עליו משימה .נכבדה המשמעותית מאוד להצלחתו של המורה החדש כדי להצליח ב,משימה יש צורך לספק למאמן כלים ייעודיים הן בתחומים הדיסציפלינריי ם והפדגוגיים והן בתחומים הבין- .אישיים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, למוסדות המכשירים ול בתיה"ס המאמנים על שמורים כה רבים המשמשים מורים מאמנים בפועל לא עברו הכשרה מתאימה לכך. הדבר מחייב אותם לתת דעתם לאופן הטיפול בנושא .ולפעול להכשרת כל מורה המועמד לשמש מורה מאמן 101 מבוסס על תוכנית להכשרת מורים מאמנים לעבודה עם מתכשרים להוראהPCF-Program Clinical Faculty , ראו הרחבה במאמרGareis, C.R., Grant, L.W.(2014). The efficacy of training cooperating teachers, Teaching and Teacher Education, 39, 77-88 ', כפי שסוכם על ידי ד " ,)כץ (מכון מופ"ת יעילות ההכשרה של מורים מאמנים" ( 3.3.14 .) 102 מתוך2,013 ( מורים מאמנים בשנה"ל התשע"ז2016 - 2017 ,) 1,178 לא עברו הכשרה ; מתוך 1,964 ( מורים מאמנים בשנה"ל התשע"ח2017 - 2018 ,) 1,082 .לא עברו הכשרה משרד החינוך | 1029 המוסדות המכשירים התייחסו בתשובותיהם מדצמבר2018 לחשיבות הכשרתו של המורה המאמן ולהשפעתה על הצלחת ההכשרה המעשית, ותמכו בצורך בהכשרה שכזו לכל צוות בי"ה ס המאמן בכלל ולמורה המאמן בפרט. אחד המוסדות ציין כי בכוונתו לפתח קורס להנחיית סטודנטים, וחלק מהמוסדות ציינו כי עידוד או תגמול על ידי משרד החינוך למורים מאמנים יגדיל את המוטיבציה שלהם לשמש מורים.מאמנים ולעבור הכשרה מתאימה משרד החינוך ציין בתשובתו בהקשר זה כי הוא מקווה שבהסכם השכר הקרוב "אופק חדש" ישופר התגמול של המורה המאמן, על מנת שניתן יהיה לשכנעו לעבור השתלמויות .הנדרשות למילוי אפקטיבי יותר של תפקידו החשוב אחד המוסדות המכשירים ציין עוד כי העבר ת משוב למורה המאמן, הן מצידו של המדריך הפדגוגי, הן מצידו של הסטודנט והן מצידו של סגל בי ה"ס , תוכל .אף היא לשפר את איכות האימון על משרד החינוך, בשיתוף המוסדות המכשירים ו בתיה"ס ,המאמנים לגבש דרישות יסוד מהמורה המאמן, לרבות הכשרה ייעודית, שיאפשרו למוסדות המכשי .רים לבחור את המורים המאמנים ולהכשירם לתפקיד כמו כן, עליהם לאסדר את נושא הכשרת המורים המאמנים ולפעול כדי להגביר את המוטיבציה של מורים לשמש מורים מאמנים. ליווי הסטודנט על ידי המדריך הפדגוגי במהלך ההכשרה המעשית תפקיד המדריך הפדגוגי: לאורך השנים, משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים לא הסדירו במסמך מחייב את מהות תפקידו של המדריך הפדגוגי במכללות, תנאי הסף לביצועו, הכישורים הנדרשים למדריך, הכשרתו ודרכי עבודתו. הם גם לא גיבשו תוכנית הכשרה ייעודית לתפקיד זה. נוסף על כך, עד מועד הביקורת לא ,היה קיים באוניברסיטאות התפקיד של מדריך פדגוגי והמרצה שמלמד את קורס ההכשרה המעשית הוא שמשמש מדריך פדגוגי .בפועל בביקורת נמצא כי רק ב- 2017 הגדיר המשרד את מהות תפקיד ו של המדריך הפדגוגי, ואולם הוא התייחס רק למדריך הפדגוגי שיש למנות באוניברסיטאות , ולא למדריך בכלל המוסדות. :על תפקיד המדריך הפדגוגי ניתן ללמוד מהיעדים שהוגדרו לו באוניברסיטאות ,ליזום מגוון אפשרויות התנסות להיות מעורב בבחירת בתיה"ס ,המאמנים להיות ,נוכח בשדה ההכשרה להיות מעורב בתהליך הלמידה וה הוראה של ,הסטודנטים לצפות בהוראה של הסטודנטים ו להעניק משו ב בונה ומפרה על העשייה החינוכית שלהם . ובנוסף, ליזום מחקרי פעולה בשדה, שיאפשרו הבנה והפנמה של תהליכי הוראה-למידה- .הערכה וניהול כיתה 1030 |דוח שנתי 69ב בתשובות המוסדות המכשירים למשרד מבקר המדינה מדצמבר2018 הם ציינו כי השינויים המתחוללים במערכת החינוך מחייבים חשיבה מחדש על תפ קיד המדריך הפדגוגי, על ההכשרה הנדרשת לו ועל דפוסי עבודתו, וגיבוש המלצות בנושא. ואילו משרד החינוך ציין בתשובתו בעניין זה כי גם תפקידו ומעמדו של המדריך הפדגוגי נדונו במסמך שגובש לאחרונה (אך טרם פורסם), וכן נדונו במסגרת מתווה ודמני-ענבר , המתגבש אף הוא בימים א לה. עם גיבוש .ההסכמות, ייושמו העקרונות בכל המוסדות המכשירים על משרד החינוך, בשיתוף מל"ג והמוסדות המכשירים, להשלים את הגדרת תפקידו ומעמדו של המדריך הפדגוגי, לרבות ההכשרה אשר לה הוא נדרש ושיטות עבודתו, ועל המוסדות המכשירים להטמיע את .העקרונות שיסוכמו ליווי:הסטודנט על ידי המדריך הפדגוגי על מנת ללוות את הסטודנטים בהכשרה המעשית ולהעריכם, על המדריך הפדגוגי להיות נוכח בשטח, לצפות בסטודנטים המלמדים בשיעורים, ליצור קשרים עם בתיה"ס המאמנים, לעבוד ,במקביל עם המורים המאמנים מטעם בתיה"ס, לייצר קבוצות למידה בשטח להוביל פרויקטים בביה"ס וכיוצא בכך. כמו כן, ככל שדגם ההכשרה המעשית מתרחק מהדגם המסורתי ומתקרב לדגם של "אקדמיה- כיתה", כך מתהדקת מעורבותו של המדריך הפדגוגי בביה" ס, ומתחזקים קשריו עם מנהל ביה"ס והמורה המכשיר. כך למשל, בדגם אקדמיה- כיתה המדריך הפדגוגי מעורב בפיתוח סגל בי ה"ס שבו מתקיימת ההכשרה המעשית, על פי צרכים שנקבעו במשותף עם הנהלת בי;ה"ס הוא שותף בהכשרתם של המורים המכשירים את הסטודנטים והמתמחים , על מנת שישמשו ב תפקיד מורים חונכים או.עמיתים על מנת שהמדריך הפדגוגי יוכל לענות על צרכיו של כל סטודנט שבאחריותו וללוות אות ו (פיזית ומנטלית) בזירת ההכשרה המעשית, הלוא הוא המוסד המאמן, קובע חוזר הכשרה מעשית כי גודל קבוצת ה הדרכה הפדגוגית לא יעלה על15 סטודנטים לכל מדריך פדגוגי , הן בסדנאות הדידקטיות והן בסדנאות להוראת המקצוע . בחוזר לא הוגדר מהו הפיזור הגיאוגרפי הנדרש לכל מדריך פד גוגי, קרי, על כמה בתי"ס הוא יהיה אחראי ובאילו מרחקים .)(גיאוגרפיים בבדיקה עלה כי בפועל, בחלק מהמוסדות המכשירים היחס בין המדריך הפדגוגי למספר הסטודנטים שבאחריותו והמרחק הפיזי שהוא נדרש לעבור כדי ללוות (פיזית) את כל הסטודנטים במוסדות המאמנים אינם סבירים. להל ן :הפירוט 1 . מדיווח המוסדות עלה כי יש מדריכים המשמשים מדריכים פדגוגיים למספר גדול יותר של סטודנטים מהתקן שקבע משרד החינוך בחוזר ההכשרה המעשית (חלקם אחראים על למעלה מ- 30 .)סטודנטים 2 . .עוד עלה בבדיקה כי פיזורם הגיאוגרפי של המוסדות המאמנים גדול לדוגמה, בשנה"ל( התשע"ח2017 - 2018) השתתפו בדגם אקדמיה- כיתה 155 ערים, ובהן274 בתי"ס מאמנים (יסודיים ועל-יסודיים). ב- 104 מהערים משרד החינוך | 1031 מוסדות ההכשרה אינם עומדים בתקן שקבע משרד החינוך למספר הסטודנטים שבאחריות כל מדריך פדגוגי , והדבר עלול לפגוע בליווי איכותי ויעיל במהלך ההכשרה המעשית ( 67% ) פעל רק בי"ס מאמן אחד. פיזורם של הסטודנטים בתוך המוסדות המאמנים גדול אף הוא. כך לדוגמה, ב- 184 ( 67% ) מבתיה"ס שהשתתפו בדגם אקדמיה-כיתה הוכשר ו בין סטודנט אחד לשישה סטודנטים בלבד103 . ,בפגישות שערך משרד מבקר המדינה בכמה מוסדות להכשרת מורים עלה כי באזורים פריפריאליים הפיזור הגיאוגרפי גדול אף יותר, נוכח העובדה שבאזורים אלה בתיה"ס קטנים (ויכולים לבצע הכשרה מעשית לסטודנטים בודדים בלבד ולא לקבוצה גדולה של סטודנטים), והמרחק הגיאוגרפי .ביניהם גדול 3 . למשרד החינוך אין מעקב אחר נתונים אלה או אחר עמידתן של המכללות בתקנים שהוא קבע בנוגע ליחס המספרי שבין מדריך פדגוגי לסטודנטים שבאחריותו. כמו כן, אין ברשותו מידע אודות הפריסה הגיאוגרפית של המוסדות המאמנים ומספר הסטודנטים המוכשרים בהם, וזאת למעט בתוכנית אקדמיה- .כיתה, לגביה נאספים נתונים אופן עבודתו של המדריך הפדגוגי מושפע, בין היתר, ממספר הסטודנטים ש הוא מכשיר ומ המיקום הפיזי של בתי ה"ס שבהם הם מוכשרים . ככל שמספר הסטודנטים שב אחריותו גדל וככל שהמרחק בין בתיה"ס שבאחריו תו גדל - כך גדל העומס המוטל עליו ו הולכת ופוחתת מעורבותו בהכשרתם המעשית, ובכלל זאת הגעתו הפיזית לבתי ה"ס ,המאמנים האפשרות לצפות בשיעורים שה סטודנטי ם מלמדים ,להכשיר אותם , להעריך אותם וליצור קשרים משמעותיים והכרחיים בבתי ה"ס . משרד מבקר המדינה מעיר למוסדות ההכשר ה, כי העובדה שהם אינם עומדים בתקן שקבע משרד החינוך ליחס שבין מדריך פדגוגי למספר הסטודנטים שבאחריותו, עלולה לפגוע בליווי האיכותי והיעיל במהלך ההכשרה המעשית. למשרד החינוך מעיר משרד מבקר המדינה כי אין די בהפצת חוזרים למוסדות המכשירים ובקביעת תקן, שעה שאין ברש ותו .נתונים על עמידת המוסדות בדרישותיו והוא אינו אוכף אותן משרד החינוך ציין בתשובתו כי בכוונתו להבנות קובץ נתונים לגבי עבודת ,המדריך הפדגוגי, שיכלול בין השאר את מספר הלומדים בקבוצה. המשרד בשיתוף עם המוסדות המכשירים, יציע כלים טכנולוגיים שיאפשרו צפייה וכן .קיום דיון קבוצתי ופרטני מרחוק על משרד החינוך ו המוסדות המכשירים לבחון את החסמים המביאים לאי עמידה בתקני ם שקבע המשרד בנוגע ליחס שבין המדריך הפדגוגי .למספר הסטודנטים שבאחריותו ולפעול להסרתם 103 ,ד"ר ח' מישקין ול' שפיצר תכנית אקדמיה-כיתה.), מכון מופ"ת (התשע"ח 1032 |דוח שנתי 69ב איכות ההוראה היא פועל יוצא של כישוריו הפדגוגיים , הדיסציפלינריים והאישיותיים של המורה ושל האופן שבו הוא מממש אותם במעשה החינוכי ,והיא גם הגורם המשפיע ביותר על הצלחתם של התלמידים במערכת החינוך קבלת מועמדים ללימודי הוראה "איכותה של מערכת חינוך אינה יכולה לעלות על איכות מוריה " (דוח מקינזי104 ) - איכות ההוראה היא פועל יוצא של כישוריו הפדגוגיים, הדיסציפלינריים והאישיותיים של המורה והאופן שבו הוא מ מ מש אותם במעשה החינוכי , והיא גם הגורם המשמעותי ביותר בהצלחתם של התלמידים במערכת החינוך. על מנת להשביח את הישגי מערכת החינוך, יש למשוך למערכת מועמדים איכותיים בעלי כישורים קוגניטיביים, אפקטיביים וסוציולוגיים מתאימים, להכ שירם בצורה מיטבית וללוות אותם בהמשך דרכם כמורים. שורה ארוכה של מחקרים, עבודות, מאמרים וניירות עמדה בארץ ובעולם נכתבו בנוגע לדמות הרצויה של הסטודנט להוראה, של בוגר תוכניות ההכשרה להוראה ושל המורה. בין מסמכים אלה ניתן למתוח קו מקשר של פרמטרים נדרשים וביניהם קוגניטיביים, פדגוגיים ואישיותיים. כך למשל צוין בד וח מקינזי כי כדי שאדם יהפוך למורה יעיל, עליו להתאפיין בכמה תכונות שאפשר לזהותן ,לפני הכניסה להוראה: רמה כללית גבוהה של אוריינות ויכולת מתמטית מיומנויות בין-אישיות ותקשורתיות גבוהות, נכונות ללמוד ורצון ללמד. אין די בכך שלמורה יהיה ידע בתחומי דעת שונים, אלא נדרשות לו תכונות אישיותיות שיאפשרו לו ללמד ולחנך. בין אלו: רגישות לתלמיד ויכולת הבחנה בצרכיו, יכולת הכלה ואמפתיה, אהבת אדם, תחושת שליחות, סובלנות ,לשונה תקשורת בין-אישית, יכולת עבודה בצוות, יצירתיות, ויסות רגשי ויכולת עמידה בלחצים. תכונות וכישורים אלה ניתנ ים בחלקם לבחינה עוד לפני תחילת .הלימודים ועדת דוברת קבעה כי על מנת לשפר את איכות ההוראה, יש להעלות את סף הקבלה למוסדות האקדמיים המכשירים להוראה (מכללות ואוניברסיטאות), וכי יש להכשיר את הסטודנטים להוראה בתוכניות הכשרה איכותיות ומקיפות. עוד המליצה כי מועמדי ם ללימודי הוראה יוערכו גם בפרמטרים התנהגותיים , נוסף .על הפרמטרים הקוגניטיביים מתווה אריאב קבע כי יש למשוך למקצוע ההוראה מועמדים איכותיים, וכי מועמדים להכשרה להוראה יתקבלו לאחר בדיקת התאמה כללית לעיסוק .במקצוע ההוראה; בדיקה שתימשך לאורך כל תהליך הכשרתם מש רד החינוך קבע בתוכנית האסטרטגית שלו לשנים התשע"ז- ( התשע"ט2016 - 2019) יעדים ל גיוס מועמדים איכותיים ללימודי הוראה. גם אגף ההכשרה פירט במכתביו לנשיאי המכללות האקדמיות לחינוך שורה של יעדים שמטרתם ,""השבחת תהליכי ההכשרה להוראה וקידום המכללות האקדמיות לחינוך ובהם .גיוס מועמדים איכותיים ללימודי ההכשרה להוראה 104 M. Barber & M. Mourshed, "How the world’s best-performing school systems come out on top", McKinsey & Co, September 2007 ,ובתרגומו של המאמר לעברית: מ' ברבר ומ' מורשד "דוח מקינזי- על הגורמים להצלחתן של מערכות החינוך הטובות בעולם" ,הד החינוך ( 2008 .) משרד החינוך | 1033 פרמטרים קוגניטיביים כתנאי קבלה ללימודי הוראה בתחום החינוך, כבכל תחום אקדמי אחר, נקבעים פרמטרים קוגניטיביים כפרמטרים מסננים לקבלתם של המועמדים ללימודים. הפרמטרים הקוגניטיביים שנקבעו כחלק מתנאי הקבלה ללימודי :הוראה מתבססים על כמה ציונים 1 . ציון הבגרות, המשמש כיום כציון היחיד המחייב את כל המוסדות להכשרת ,מורים (אוניברסיטאות ומכללות כאחד) בקליטת מועמדים ללימודי ההוראה .וזאת מכוח מתווה אריאב 2 . הציון הפסיכומטרי- כלי הערכה אחיד, השוואתי שאינו מושפע מציונים ( פנימיים של ביה"ס. החל בתשע"ו2015 - 2016 ), בעקבות תוכניות ושינויים שאיפשרו להתקבל ללימודים ללא ציון פסיכומטרי ועל בסיס ציון הבגרות בלבד, חלה ירידה דרסטית במספר הסטודנטים ללימודי הוראה שנבחנו ב בחינה הפסיכומטרית ושהגישו את הציון בבחינה זו במסגרת מועמדותם .ללימודים 3 . הציון המשולב- המבוסס על ציון הבגרות (בנוסחה משוקללת105 ) והציון הפסיכומטרי, במשקל של50% לכל אחד מהרכיבים106 . הציון המשולב מאפשר גם לסטודנטים שאינם עומדים בציון הבגרות הנדרש להתקבל ללימודים . ציון זה מחושב הן ברמה האישית, עבור כל מועמד, והן ברמה הכוללת, של ממוצע הציונים המשולבים של כלל הסטודנטים שהתקבלו ללימודים- .הממוצע המכללתי 4 . ציון סיום התואר הראשון- עבור סטודנטים להוראה, לתארים מתקדמים או להסבת אקדמאים107 . מדי שנה קובע משרד החינוך מכוח המתווה את תנאי הסף המינימליים הנדרשים לקבלה ללימודי הוראה במכללות שבתקצובו, תוך היוועצות עם המכללות ובאישור מל"ג, ומפיץ אותם לנשיאי המכללות באמצעות חוזר היערכות לשנה"ל שתבוא (להלן- החוזר ). מדובר בתנאי סף מחייבים, שלא ניתן להפ .חית מהם, אך המכללות רשאיות להחמירם בבדיקה עלה כי תנאי הסף הקיימים מאפשרים למרבית המועמדים ללימודי ( הוראה להתקבל ללימודים. כך למשל, בשנה"ל התשע"ו2015 - 2016 ) הגישו 3,345 אנשים מועמדות ללימודי תואר ראשון בחינוך והכשרה להוראה במכללות 105 הציון המשוקלל הוא ממוצע הבגרות המשוקלל בסולם הפסיכומטרי ונקבע באמצעות הנוסחה :הבאה116.8 – 7.26 x .ממוצע הבגרות משוקלל 106 אם למועמד יש ציון בגרות בלבד (ללא ציון פסיכומטרי), מומר ציון הבגרות בדרך מסוימת (כציון .בדירוג הפסיכומטרי), ומשמש לחישוב הציון המשולב 107 הסבת אקדמאים (שלא באמצעות תואר מתקדם) יכולה להיעשות באמצעות לימודי תעודה להוראה. תוכניות אלה מכשירות סטודנטים בעלי תואר ראשון ממוסדות אקדמיים (בתחומים שונים) ומקנות להם תעודת הוראה בתחומי הדעת הרלוונטיים (שאותם למדו במסגרת התואר הראשון או בתחום אחר- ככל ש)עשו השלמה של תחום הדעת כנדרש. מתכונת לימודים זו נהוגה באוניברסיטאות (במקביל ללימודי תואר ראשון או לאחריו) או במכללות. הלימודים כוללים בעיקר לימודי חינוך והוראה (כלליים ומותאמים לתחום שלמדו) והכשרה מעשית. הם נלמדים .)במשך כשנה עד שנתיים (לכל היותר 1034 |דוח שנתי 69ב לחינוך (שעברו לתקצוב ו .ת"ת) ובאוניברסיטאות90% מ- 2,900 המועמדים ללימודי תואר ראשון בחינוך והכשרה להוראה במכללות אלו התקבלו בפועל ;ללימודים81% מ- 420 המועמדים באוניברסיטאות התקבלו אף הם108 . נתוניהם הקוגניטיביים של הסטודנטים להוראה דוח מקינזי הצביע על כך שמערכות החינוך המובילות ב עולם109 סלקטיביות בגיוס סטודנטים להוראה, והדבר מתבטא בכך שהם מגיעים מהשליש העליון בכל שנתון מבחינת התפלגות הציונים110 ,. גישה זו אינה מקובלת בישראל ובפועל כפי שעלה בבדיקה, ציוניהם של המועמדים שהתקבלו להוראה בארץ בשנים האחרונות אינו מבין הגבוהים מבין כלל המועמדי.ם ללימודים אקדמיים אין חולק על כך שלמורה צריכות להיות יכולות קוגניטיביות מובילות, אולם נ תונים מדאיגים, ש הוצגו בכנסPIAAC ב- 2016 111 , מראים כי כישורי המורים בישראל בתחום המילולי והכמותי הם מהנמוכים ביותר בקרב מדינות ה- OECD (לפני טורקיה וצ'ילה בלבד) 112 . נתונים מדאיגים דומים עלו במבחן פיז"ה מ- 2015 113 , ולפיהם המורים בישראל הם בעלי כישורים נמוכים הן בקריאה והן במתמטיקה; והם מקבילים ברמת הכישורים שלהם לבעלי תעודה על-תיכונית לא- אקדמית .בקנדה עוד עלה במחקר זה ש כישורי התלמידים בישראל נמוכים מהממוצע , ו שאם ישראל ,תעלה את כישורי המתמטיקה של המורים לרמה של פינלנד .הישגי התלמידים יעלו מעל הממוצע ויהיו בחלק העליון של פיז"ה מחקרים הוכיחו כי להישג בבחינה הפסיכומטרית יכולת ניבוי להצלחה בלימודי ם אקדמיים114 . מנגד יש טענות שהבחינה הפסיכומטרית,סובלת מהטיות חברתיות תרבותיות ו סוציו־אקונומיות קשות115. ממחקר שערכה הלמ"ס ב- 2017 116 עולה 108 לא כל .המתקבלים ללימודים לומדים אותם בפועל 109 פינלנד, סינגפור, קוריאה והונג- .קונג 110 .מדידת אוצר מילים ומבחנים סטנדרטיים אחרים, וכן ציונים לסיום התיכון 111 מבחן של ה- OECD .הבוחן כישורי מוריםthe Value of Smarter Teachers: International Evidence on Teacher Cognitive Skills and Student Performance, November 2016 112 Organization for Economic Co-operation and Development : הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי, המאגד, נכון לשנת2018 ,, בהתאם לאתר משרד האוצר36 מדינות דמוקרטיות ומפותחות. הארגון הוקם בשנת1961 וישראל ה תקבלה כחברה בו בשנת2010 . 113 OECD, PISA 2015 Results (Volume I), Excellence and Equity in Education 114 ת' קנת- כהן, א' טורוול, י' סער וכ' אורן, "תוקף מערכת המיון ללימודי רפואה בחיזוי ההצלחה ( בלימודי שנה א' באוניברסיטאות בשנים תשס"ז2006/7 ) - ( תש"ע2009/10 ) " (דצמבר2014 '); ת קנת- כהן, כ' אורן, א' טורוול וי' כהן, "תוקף הניבוי של מערכת המיון לחוגים למשפטים באוניברסיטאות (מחזורים תשנ"ה- תשס"ט)" (פברואר2013 ,). ד' קלפר, א', טורוול, כ', אורן "תוקף הניבוי של כלי המיון לאוניברסיטאות בישראל מול ממוצע תואר בוגר" (אוג וסט2014 '); ד מעגן, מ' דדש- ,"אלון, "הישגים לימודיים של מקבלי תואר ראשון בישראל הכינוס השמיני של האגודה הישראלית לפסיכומטריקה ( 2012 .) 115 למשל, קיימת תלות בשפת האם של הנבחן, במקום מגוריו- מרכז מול פריפריה- ובמצב .הכלכלי שלו 116 דוד מעגן, הלשכה המרכזית לסטט יסטיקה (נייר עבודה106), "פריסת האיכות של מורים במערכת החינוך ומדידת שינויים באיכותם על פני זמן" (דצמבר2017 ) (להלן– .)דוד מעגן משרד החינוך | 1035 כי לפרופיל הפסיכומטרי של מורים "רלוונטיות לא מבוטלת להישגי התלמידים ו היא [הבחינה הפסיכומטרית] עדיפה על פני מדדים אחרים של השכלת המורים וניסיונם בהוראה .במובן זה ,מתקבלת הוכחה לפרופיל הפסיכומטרי של מורים כמדד המשקף איכות ". המחקר העלה כי בבתי ה"ס שבהם מלמדים מורים אשר להם ציון פסיכומטרי מעל הממוצע, מגיעים התלמידים ל הישגים גבוהים יותר בבגרות : ממוצע מספר יחידות הלימוד שלהם גדול יותר (לרבות המקצועות המוגברים); ממוצע ציוני הבגרות שלהם גבוה יותר; וכך גם שיעור הנבחנים בחמש יחידות לימוד באנגלית ומתמטיקה117 . בתרשים9 שלהלן מוצג ממוצע הבגרות של התלמידים בשנת2015 בבתיה"ס שבהם הפרופיל הפסיכומטרי של המורים גבוה מהממוצע, לעומת בתיה"ס שבהם המורים בעלי פרופיל :פסיכומטרי נמוך מהממוצע תרשים 9 : ממוצע ה בגרות של תלמידים בהשוו אה לפרופיל הפסיכומטרי של מוריהם118 תרשים זה משקף ִמ םָאת (קורלציה) חיובי בין הפרופיל הפסיכומטרי של מורים לבין ממוצע ציוני הבגרות של תלמידיהם. בבדיקה עלה כי הציון הפסיכומטרי של המועמדים שמתקבלים ללימודי הוראה נמוך בהשוואה למועמדים ללימודים במקצועות אקדמיים אחרים119 , והוא דורג בין המקומות האחרונים מבין תחומי הלימוד שנבדקו: במכללות האקדמיות הוא דורג במקום האחרון (מבין12 תחומי הלימוד שנבדקו), ובאוניברסיטאות הוא 117 נתונים אלה נכונים לכל אחת מהשנים2004 - 2015 .שנבדקו על ידי הלמ"ס 118 .ראו הערה לעיל, דוד מעגן 119 בהתבסס על נתוני הלמ"ס הבוחנ ים את ציוני הבחינה הפסיכומטרית (בין אם הוגשו למוסדות ובין אם לאו) של הסטודנטים לשנה א'. ראו הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, "הודעה לתקשורת - הפרופיל הפסיכומטרי של עובדי הוראה2006 - 2017 ( " 1.8.17 .) 1036 |דוח שנתי 69ב דורג במקום העשירי (מתוך15 )תחומי הלימוד שנבדקו120 . בתרשים10 מוצגת השוואה בין הציון הפסיכומטרי הממוצע של מועמדים שהתקבלו ללימודי החינוך במכללות האקדמיות (הכלליות והמכללות לחינוך) ובאוניברסיטאות בשנה"ל תשע"ו (ספטמבר2015 - אוגוסט2016 ), בהשוואה למועמדים .ללימודים במקצועות אקדמיים אחרים תרשים 10 :ממוצע ציוני המבחן פה סיכומטרי של ה מועמדים שהתקבלו ללימודים ולומדים את המקצוע- שנה"ל תשע"ו ( 2015 - 2016 ) באותה השנה- התשע"ו ( 2015 - 2016 ,) 1,892 מועמדים הגישו למכללות לחינוך (שלא עברו לתקצוב ות"ת) את ציון המבחן הפסיכומטרי. מועמדים אלה מהווים כ- 37% בלבד מהמועמדים למכללות אלה באותה שנה. שאר המועמדים לא הגישו את ציון המבחן הפסיכומטרי (בין אם נבחנו בו ובין אם לאו). בתרשים11 ניתן.לראות את התפלגות ציוני המבחן הפסיכומטרי של מועמדים אלה 120 לגבי האוניברסיטאות נלקחו בחשבון המועמדים שהתקבלו לכלל החוגים הבאים (במסגרת ,חינוך והכשרה להוראה): חינוך, חינוך עיוני ומחקרי, מינהל חינוכי, ייעוץ חינוכי, חינוך מיוחד הוראת הטכנולוגיה והמדעים, הוראת מדעי הרוח והחברה, חינוך לשוני. לגבי המכללות, נלקחו בחשבון המועמדים שהתקבלו לכלל החוגים הבאים (במסגרת חינוך והכשרה להוראה ,): חינוך .הכשרה להוראה וטכנולוגיה למערכות למידה משרד החינוך | 1037 תרשים 11 :התפלגות ממוצע ציוני הפסיכומטרי של הסטודנטים להוראה שהוגשו ב מכללות שלא עברו לתקצוב ות "ת, בשנה"ל ה תשע"ו ( 2015 - 2016 ) המקור :נתוני משרד החינוך בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים11 ( עולה כי בשנת התשע"ו2015 - 2016 ( ) יותר מרבע27% ) מהסטודנטים להוראה במכללות שלא עברו לתקצוב ות"ת (ואשר הגישו את ציון הפסיכומטרי שלהם למכללות) הם בעלי ציון נמוך מ- 500 . לעובדה ששיעורי ההצלחה במבחן הפסיכומטרי של הסטודנטים להוראה נמוכים ביחס לסטודנטים המועמדי ם ללימודים גבוהים בתחומי לימוד אחרים עלולה להיות השלכה על הישגיהם של התלמידים, כפי שעולה ממחקר הלמ"ס, המצביע, כאמור על מתאם חיובי בין ציוני הפסיכומטרי .של המורים לציוני הבגרות של תלמידיהם 1038 |דוח שנתי 69ב שיעורי ההצלחה במבחן הפסיכומטרי של הסטודנטים להוראה נמוכים יחסית לאלה של סטודנטים המועמדים ללימודים גבוהים בתחומי לימוד אחרים ,ולכך עלולה להיות השפעה על הישגיהם של התלמידים יודגש כי מסקנה זו עולה מתוך הנתונים הסטטיסטיים ומתייחסת אך ורק ל מבחן הפסיכומטרי. אין הדבר מעיד על כלל הסטודנטים להוראה ועל .כישורים אחרים שלהם אפשר שסטודנט שקיבל ציון פסיכומטרי שאינו נחשב גבוה יהיה מורה טוב ואף מצטיין, ולה י פך. עם זאת, מדובר בממצא משמעותי שעל משרד החינוך, מל"ג והמוסדות להכשרת מורים לתת עליו .את הדעת עליהם ל פעול בהתאם ל תפיסה ה עולה מת ו כניות העבודה ארוכות הטווח של משרד החינוך, ולפיה ן יש לפעול ל "גיוס מועמדים איכותיים ללימודי ההכשרה להוראה ;"וב התאם ל המלצות של דוח ועדת דוברת ,ולפיהן יש צורך ב "שיפור משמעותי במקצוע ההוראה ובמעמד המורה "וכן "להיטיב ולקדם את מערכת החינוך באופן משמעותי ,"ובין היתר ,באמצעות העלאת הדרישות המוצבות בפני הפונים להוראה ובאמצעות העלאת "סף הקבלה למוסדות האקדמיים המכשירים להוראה (מכללות ואוניברסיטאות") . המלצות אלה עולות בקנה אחד גם עם המלצות מתווה אריאב , הקובע כי יש "למשוך למקצוע ההוראה מועמדים ."איכותיים בתשובותיהם מדצמבר2018 של מוסדות מכשירים צוין כי גורם מרכזי המשפיע על איכות המועמדים ללימודי ההוראה הינו השוק החופשי- התחרות הגוברת על הסטודנטים וריבוי המוסדות להכשרת מורים וכן מעמד מקצוע ההוראה )בישראל (והתמורה הכספית למורה. אחד המוסדות אף ציין כי הואיל ו"מבנה התקציב הוא פונקציה ישירה של מספרי לומדים יתקשה מוסד, שנאבק על שרידות ,כלכלית לדחות מועמדים בינוניים ."ומטה מל"ג בתשובתה ציינה כי צמצום מספר המכללות לחינוך, מיזוג ן והעברתן לתקצוב ות״ת עשוי ים בעתיד לבסס את מעמדן האקדמי והמקצועי של המכללות לחינוך במערכת ההשכלה הגבוהה ולתרום להעלאת איכות .המתקבלים במסגרתן יצוין כי בתקופה2002 - 2015 מספר ה בוגרים שסיימו את לימודי ההוראה יותר מהכפיל את עצמו- הוא עלה מ- 4,148 ל- 9,084 (גידול של119% .) לעומת זאת, מספר התלמידים במערכת החינוך עלה בתקופה זו ב כ- 23% בלבד ,מה שמשקף עליה בהיקף ההכשרה להוראה שאינה עולה בקנה אחד עם היקף העלייה במספר התלמידים121 . לצד מגמת הגידול החדה במספר לומדי הוראה, נתוני הלמ"ס מראים שרבים מהבוגרים אינם משתלבים בעבודה במערכת החינוך. על פי הנתונים, רק כ- 43% מהסטודנטים122 שלמדו בין השנים2000 ל- 2010 סיימו את לימודיהם (קיבלו תואר), עשו התמחות בהוראה ועבדו בהוראה123 . 121 .ראו הערה לעיל, דוד מעגן 122 .נבחנו הסטודנטים שלמדו בשנה א' בכל אחת מהשנים 123 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, "הודעה לתקשורת: מגמות בהכשרה להוראה, בהתמחות בהוראה ובכניסה להוראה2000 - 2015 ( " 11.1.17 .) משרד החינוך | 1039 משרד החינוך הגדיר את תנאי הסף לקבלה ללימודי הוראה במכללות שבתקצובו בצורה רחבה ,מעורפלת וגמישה שאיפשרה למוסדות להרחיב את היקף המתקבלים ללימודים נוכח האמור ובהתבסס על הנתונים שהוצגו, על משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים לנתח באופן מעמיק מהם הגורמים המביאים לידי כך שחלק מהמועמדים להוראה הם בעלי נתונים קוגניטיביים נמוכים יחסית ולפעול לשיפור מעמד המורה בישראל. זאת במקביל ליצירת .תנאים שיאפשרו את העלאת איכות המועמדים להוראה תנאי הסף שקבע משרד החינוך למכללות שבתקצובו בבדיקה נמצא כי הגדרת תנאי הסף שבחוזר המשרד בנוגע לקבלה ללימודי הוראה במכללות ש בתקצובו היא לא אחת רחבה ומעורפלת, ולעיתים גבולותיהם של תנאי הסף גמישים. הגדרה שכזו מאפשרת למוסדות להרחיב .את היקף המתקבלים ללימודים גם אם הם לא עונים לתנאי הסף שנקבעו 1 . ( כך למשל החל בשנה"ל התשע"ו2015 - 2016 ) קבע המשרד את הציון המשולב המכללתי כציון שאליו המוסדות צריכים "לשאוף", אך לא כציון מחייב. בבדיקה עלה כי בין השנים התשע"ו-התשע"ח ( 2015 - 2018 ) עמד ממוצע הציונים המשולבים של הסטודנטים שהתקבלו לעשר מתוך22 המכללות על ציון הנמוך (לעיתים ב- 25 נקודות) מהיעד הנשאף שקבע המשרד. יתרה מכך, ככל שהציון המשולב המכללתי שאליו שאף משרד .החינוך עלה משנה לשנה, כך גדל מספר המכללות שלא עמדו בו 2 . ( נוסף על כך, עד שנה"ל התשע"ז2016 - 2017 ) נקבע הציון המשולב הנשאף כממוצע מכללתי (ולא כציון נדרש לכל אחד מהמועמדים), באופן שהביא לכך שציונם המשולב של כ- 6% מהמועמדים שהתקבלו בשנה"ל .התשע"ו למכללות (פרט לשתיים מהן) היה נמוך מציון זה נמצא כי גם כאשר תנאי הסף שקבע המשרד היו ברורים ומחייבים, לא פעלו חלק מהמוסדות בהתאם להנחיות, וקבעו תנאי סף הנמוכים מאלה שקבע ( המשרד. לדוגמה, בשנה"ל התשע"ח2017 - 2018 ) קבע המשרד כי ציון הסף הממוצע לבגרות למועמד יהיה92 , וכי הציון המשולב למועמד יעמוד על540 . בבדיקה עלה כי חלק מהמכל לות דרשו ממועמדיהן באותה שנה כתנאי קבלה ציון בגרות הנמוך מהציון שקבע המשרד (לעיתים עד כדי12 נקודות, קרי ציון 80 ), וחלקן דרשו ציון משולב הנמוך מזה שקבע המשרד (לעיתים עד כדי40 נקודות, קרי ציון משולב של500 .)נקודות משרד מבקר המדינה מעיר למכללות לחינוך על ש חרגו מהנחיותיו של משרד החינוך ולא פעלו בהתאם לחוזרים שהפיץ. כן מעיר משרד מבקר ,המדינה למשרד החינוך על שהגדיר את תנאי הסף בצורה שאינה מחייבת ועל שלא פיקח על תנאי הסף שקבעו המוסדות ווידא כי הם עומדים .בדרישותיו 1040 |דוח שנתי 69ב משרד החינוך ציין בתשובתו כי החל בשנה"ל התשע"ט( 2018 - 2019 ) הוא קבע תנאי קבלה מדויקים בנוגע לציון המשולב. מכל מקום, הוא אינו קולט במערכות הממוחשבות של המשרד ואינו מתקצב סטודנטים שאינם עומדים בתנאי הסף שקבע, ככל שהם אינם עוברים את מבחני ההתאמה להוראה (מסיל"ה- ראו הרחבה בהמשך). בהתאם לכך, מוסדות ההכשרה קיבלו השנה רשימות של .סטודנטים שאינם עומדים בתנאים והתבקשו לגרוע אותם מהקבצים מל"ג ציינה בתשובתה כי האחריות ל שמירת הרמה האקדמית, הכוללת תנאי קבלה ראויים לתוכניות הלימודים השונות, נתונה בידי המוסדות להשכלה גבוהה. עם זאת, ובמידת הצורך, בסמכות ה לקבוע מעת לעת תנאי קבלה .מינימליים רוחביים בתחומים ספציפיים על המשרד והמכללות לבצע יחד עבודת מטה ולקבוע את תנאי הסף .לקבלה ללימודי הוראה, וזאת אל מול ההשלכות הנגזרות מהיעד שייקבע על מל"ג לבחון את נתוניהם הקוגניטיביים של הסטודנטים להוראה ביחס לתחומי לימוד אקדמיים אחרים, ובהתאם לשקול אם יש מקום לקבוע תנאי קבלה מינימליים רוחביים במסגרת המתווה או במסגרת אישור תוכניות לימוד או בכל דרך אחרת. עליהם גם לגבש צעדים שניתן יהיה לנקוט כדי להבטיח שמועמדים איכותיים ייגשו ללימודי הוראה, כפי שהודגש הן בדוח ועדת דוברת והן ב מתווה אריאב. על המשרד גם לפקח אחר הנחיותיו בנוגע לתנאי הסף ולעדכן אותם ככל שנדרש, מתוך שאיפה .לשיפור מתמיד באיכות ההוראה פרמטרים אישיותיים- התנהגותיים כתנאי קבלה ללימודי הוראה הדרישות הקוגניטיביות הנמדדות בציוני הבגרות ובמבחן הפסיכומטרי הם רק חלק מהכישורי ם הנדרשים על מנת לוודא שמורה במערכת החינוך מתאים לתפקידו. הכישורים הנוספים הם כישורים התנהגותיים. ניתוח שאלון המורים ושאלון המנהלים העלה שמנהלי בתיה"ס והמורים החדשים סבורים שהמורים הנקלטים במערכת החינוך חסרים מאפיינים אישיותיים הנדרשים לתפקיד חשוב זה. כך ל ,משל80 ( מנהלים11% מ- 737 מנהלי בתיה"ס )שהשיבו על שאלה זו ציינו כי היעדר דגש על בחינת התאמתם האישית של הסטודנטים למקצוע ההוראה הוא אחת משלוש הבעיות העיקריות הטמונות בהליך ההכשרה המעשית. בקבוצות המיקוד בקרב מורים חדשים היו שציינו שלדעתם יש חברים ללימודים שאינם מתאימים למקצוע, ואלה לומדים אותו ומשתלבים בו בתעסוקה מהסיבות הלא נכונות. הדבר לטענתם מעודד בינוניות ואף מקשה על .המועמדים המתאימים להוראה למצוא מקום להתמחות בו קושי זה עלה גם במחקר שנערך במכללת אחווה בנוגע להליכי המיון האישיותיים. במסגרת המחקר ציינה מרצה במכללה וחברה בוועדת הקבלה ,לסטודנטים כי התכונות המונעות מאדם להתקבל ללימודי הוראה לא הוגדרו משרד החינוך | 1041 ולכן נדרשים הגורמים במכללה האמונים על מיון הסטודנטים וסינונם לפעול .לפי תחושת הבטן שלהם וע דת וד ברת קבעה כי יש ,להעלות את סף הקבלה ,ובכלל זה המועמדים יידרשו"להוכיח רמה גבוהה של ידיעה בשפת ההוראה" , וכי "יוערכו גם פרמטרים התנהגותיים[של המועמדים] בנוסף לפרמטרים קוגניטיביים". גם מתווה אריאב התייחס לעניין זה וקבע כי "מועמדים להכשרה להוראה יתקבלו לא חר בדיקת התאמה כללית לעסוק במקצוע ההוראה. הבדיקה היא על מנת לסנן מראש מקרים בולטים של חוסר התאמה". יצוין כי המתווה קובע כי תנאי .הקבלה במכללות שטרם עברו לתקצוב ות"ת ייקבעו בתיאום עם משרד החינוך גם תוכניות העבודה ארוכות הטווח של משרד החינוך בכלל ושל אגף ההכ שרה בפרט לשנים התשע"ז- ( התשפ"ב2016 - 2022 ) מתייחסות לצורך בתהליכי מיון .איכותיים לקבלה ללימודי הוראה ובגיוס מועמדים איכותיים ללימודים בביקורת עלה כי משרד החינוך עשה ניסיונות אחדים לשלב בדיקה של מאפיינים אישיותיים והתנהגותיים בהליך הקבלה למועמדים להוראה, אך עד :כה נחלו הניסיונות הצלחה חלקית בלבד 1 . :רכיב אישיותי כתנאי קבלה ( בשנה"ל התשע"ה2014 - 2015 ) הציע המשרד להסדיר את המיון האישיותי של המועמדים ללימודי הוראה. הוא הציע לקבוע למרכיב זה משקל של25% וכן לגבש שאלון וכלים להערכה ולמיון. אולם המכללות דחו את ההצעה ב טענה שהחופש האקדמי שלהן .ייפגע, ולכן החוזר אינו מטיל חובה לקיים תהליכי מיון אישיותיים משרד מבקר המדינה מעיר למכללות להוראה כי מתווה אריאב , אשר גובש בשיתוף עם מל"ג והמוסדות המכשירים, קבע כי נדרשת בדיקת .התאמה למועמדים למקצוע ההוראה כדי לסנן את מי שאינו מתאים המתווה קובע עוד כי קביעת תנאי הקבלה למכללות ייקבעו בתיאום עם משרד החינוך. מכאן שטענתן לפגיעה בחופש האקדמי אינה מתיישבת עם המלצות המתווה , ודחיית ההצעה עלולה שלא להעלות את איכות לומדי ההוראה ואף למנוע סינון של מועמדים שאינם .מתאימים לשמש מורים יצוין כי אף שברמה העקרונית התנגדו המכללות לצורך שהעלה המשרד לאסדרת בחינת המיון האישיותית, בביקורת עלה כי מרבית המוסדות להכשרת מורים עורכים בדיקה כזו או אחרת של מרכיב זה. רובם עושים .)זאת באמצעות ראיונות אישיים או קבוצתיים (לרבות דינמיקה קבוצתית חלקם מטילים על המועמדים משימות כתיבה או הופעה, וחלקם מפעילים מבחני אישיות שבנ .ו בביקורת עלה כי הנושאים שנבחנים במסגרת כלים אלה אינם .אחידים ולא נבחנו על ידי משרד החינוך 1042 |דוח שנתי 69ב משרד החינוך ציין בתשובתו כי במהלך הביקורת מתקיים דיון בוועדת ודמני-ענבר על מנת לאשר בחינת התאמה כאחד מתנאי הקבלה בכל המוסדות המכשירים. המיון ייתכן שיתבצע בכל מוסד בנפרד, באופן שכל מוסד בוחר את כלי המיון, וייתכן שיתקיים במערכת משותפת, המחייבת את .כלל המוסדות, ואולם לשם כך יש צורך בהמלצה של הוועדה בנושא 2 . :מבחני מיון ייעודיים בשנת2013 החל משרד החינוך להפעיל פיילוט של מערך מבחני מיון הנקרא "מיון סטודנטים ייעודי ללימודי הוראה" (להלן- מבחני מסיל"ה). מטרת המבחנים להביא להשבחת איכות ההון האנושי בהוראה באמצעות בחירת המועמדים המתאימים ביותר ללימודי ההוראה ולעבודה כמורים, וכן סינון הלא מתאימים לתפקיד ההוראה. המבחנים נבנו על פי מסמכי המדיניות השונים של משרד החינוך, המגדירים את דמות .המורה או הבוגר של לימודי ההכשרה תוצאות מבחני מסיל"ה (לשנים התשע"ו- ;התשע"ח2015 - 2018 ), כפי שסוכמו על ידי הצוות המלווה של הפרויקט, הראו כי המבחנים הצליחו לאתר מועמדים שאינם מתאימים ללימודי הוראה או כאלו שהתאמתם ,מוטלת בספק. כך לדוגמה7% מ- 143 הנבחנים ( בשנה"ל התשע"ו2015 - 2016) נמצאו לא מתאימים ו- 25% נוספים היו בספק124 . התוצאות הראו עוד כי חלק מהמועמדים שהיו בעלי יכולות קוגניטיביות נמוכות הפגינו דווקא התאמה אישיותית גבוהה להוראה, וההפך. כך לדוגמה, במבחן שבוצע לקראת שנה"ל התשע"ז ( 2016 - 2017 ) עלה כי39% מבין המועמדים בעלי ( ציון פסיכומטרי גבוה671 - 750 ) נמצאו ברמת התאמה נמוכה או בינונית במבחני מסיל"ה; כך גם לגבי35% מבין בעלי ציוני הבגרות שהיו מעל11 . ( עד התשע"ח2017 - 2018 ) חייב משרד החינוך שהצלחה במבחני מסיל"ה תהיה תנאי לקבלה ל לימודים רק לסטודנטים המועמדים ללימודים בתוכנית )המצטיינים להוראה (המתוקצבת במלואה על ידי משרד החינוך ולסטודנטים שלא עמדו בתנאי הסף שקבע המשרד. בחוזר השנתי לשנה"ל התשע"ט ביקש משרד החינוך לקבוע שמעבר מבחני מסיל"ה יהיה תנאי מחייב לכל המועמדים להוראה, אך לאור הסכמות עם מל"ג לבחינת הנושא במסגרת המתווה החדש המתגבש, התנאי לא נכנס לחוזר השנתי, ובפועל רק שתי האוכלוסיות האמורות מחויבות לעבור את מבחני מסיל"ה. מבחני מסיל"ה עשויים לספק שכבה נוספת של מיון וסינון לצורך בדיקת התאמתם של המועמדים להוראה, בדיקה המתבססת על הער כת המרכיבים האישיותיים של המועמדים ועל נכונותם לבצע את .תפקידי המורה 124 ( בשנת הלימודים התשע"ו2015 - 2016 ) מתוך143 נבחנים נמצאו7% לא-מתאימים ו- 25% .נוספים היו בספק משרד החינוך | 1043 הפן האישיותי וההתנהגותי משפיע על איכות עבודתו של המורה ועל התאמתו למקצוע ההוראה ,ויש צורך לבדוק את המרכיבים האישיותיים של המועמדים להוראה מן האמור עולה כי הפן האישיותי וההתנהגותי משפיע על איכותו של המורה ועל התאמתו למקצוע ההוראה, ולאור זאת עולה הצורך לבדוק את המרכיבים האישיותיים של המועמדים להוראה. חלק מהמוסדות המכשירים עמדו על החשיבות שבבחינה אישיותית והתנהגותית למועמדים העתידים להשתלב כמורים במערכת החינוך, אך הסתייגו מהחלת מבחני מיון בכניסה ללימודי ההוראה. מוסדות אלה ציינו כי על משרד החינוך לבחון את התאמתם של המורים למקצוע ההוראה בכניסתם למערכת החינוך (ובמסגרת הרישוי שמעניק להם משרד החינוך), או לכל היותר במהלך השנה השלישית טרם סיום לימודיהם, ולא עם כניסתם ללימודי ההוראה. אח ד מהמוסדות אף הוסיף וציין כי אחת האפשרויות לסינון מועמדים שאינם מתאימים להוראה היא לאפשר לסטודנטים שאינם מתאימים למקצוע ההוראה .לסיים את לימודיהם עם תואר בחינוך, אך ללא אפשרות לעסוק כמורים לסטודנטים להוראה יש השקה עם מערכת החינוך כבר במהלך לימודיהם. במסגרת ההכשרה המעשית, הסטודנטים נתפסים על ידי העובדים במערכת החינוך, התלמידים והוריהם כחלק בלתי נפרד ממערכת החינוך. כבר בשלב זה, באים הסטודנטים במגע עם אוכלוסיית התלמידים, ויש להקפיד כי השפעתם עליהם תהיה מיטבית. לפיכך, על משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים לבחו ן את השלכות המועד שבו תיבדק ההתאמה האישיותית וההתנהגותית של המועמדים למקצוע .ההוראה ואת הצורך לקבוע כלי מיון יעילים לבחינה זו בעוד מועד מל"ג ציינה בתשובתה כי ועדת ודמני- ענבר מתעתדת להמליץ שמועמדים להכשרה להוראה יתקבלו על פי מנעד כלי מיון שיבדקו אם למועמד י כולת קוגניטיבית, רגשית והתנהגותית לעמוד בדרישות התואר, ובכלל זאת ה כשרה מעשית ועבודה עם תלמידים. עולה ה צורך שמשרד החינוך יגבש עקרונות לבדיקת המרכיבים האישיותיים של המועמדים להוראה , לרבות משקל ם . יודגש כי לצורך זאת נדרש המשרד בשיתוף עם המוסדות, להשלים את גיבוש הקווים המנחים .לתפיסת דמות המורה או בוגר תוכניות ההכשרה להוראה כדי לי י על את התהלי ך ,עליו לשתף בכך את המוסדות האקדמי ים לחינוך ,ואת מל"ג אשר יבנו על בסיס עקרונות אלה את שיטות המיון של ו המ עמדים. כמו כן, על הוועדה המגבשת את ה מתווה החדש לשקול לשלב בו גם את .המתווה לבחינת המרכיבים האישיותיים של המועמדים להוראה 1044 |דוח שנתי 69ב סיכום איכות ההוראה היא פועל יוצא של כישוריו הפדגוגיים, הדיסציפלינריים והאישיותיים של המורה והאופן שבו הוא מ מ .מש אותם במעשה החינוכי על מנת להשביח את הישגי מערכת החינוך, יש למשוך למערכת מועמדים איכותיים, להכשירם בצורה מיטבית וללוות אותם בהמשך דרכם כמורים . איכות המורה יכולה להימדד גם על ידי יכולתו לשפר את הישגי .התלמידים ממצאי הביקורת מצביעים על פערים בין ההכשרה להוראה המתבצעת במוסדות המכשירים לבין הצרכים העולים במערכת החינוך. פערים אלה הם תוצר של היעדר מדיניות מגובשת המוסכמת על כל הגורמים האמונים על הכשרת מורים. תוכניות ההכשרה אינן בהכרח מותאמות למציאות המשתנה; אינן מותאמ ות למגמות שאליהן מכוון משרד החינוך את מערכת החינוך (לדוגמה למידה משמעותית); ואף אינן מותאמות לצרכים העולים אצל מורים חדשים ב בתיה"ס .בפועל ההכשרה המעשית מהווה את מרכיב הלימודים הפרקטי- קליני במהלך הלימודים להוראה, והיא החוליה המקשרת שבין הלימודים לעולם העבו דה. לביה"ס המאמן ולמורה המאמן השפעה ניכרת על אופן ההכשרה של הסטודנט, וטביעת האצבע שהם משאירים על הסטודנט משפיעה פעמים רבות על עיצוב דמותו כמורה לעתיד. בביקורת עלו ,ליקויים הקשורים להכשרה המעשית, וביניהם מיעוט בשעות הכשרה היעדר קריטריונים לבחירת בי"ס מאמן ו מורה מאמן, היעדר הכשרה למורים המאמנים, מיעוט מפגשים ומעורבות של המדריך הפדגוגי (מטעם המוסד המכשיר) והיעדר סינון של סטודנטים שאינם מתאימים למקצוע ההוראה. ליקויים אלה חמורים יותר כשמדובר בהכשרתם המעשית של סטודנטים במודל המסורתי, שבו מוכשרים רוב הסטודנטים להו ראה, וזאת להבדיל מהמודל של אקדמיה- .כיתה ממצאי הביקורת מעידים גם על ליקויים של משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים בהליך קבלתם של מו עמדים ללימודי ההוראה, הן באופן קביעת תנאי הסף לקבלה והן בהיעדר בחינה מספקת של מאפייני .אישיותם והתאמתם למקצוע ההוראה משרד החינוך | 1045 על הגו רמים האמונים על הכשרת המורים- משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים- לטייב את תוכני הכשרת המורים באופן שאלו יאפשרו לסטודנטים לרכוש את המיומנויות הנדרשות למורה במערכת החינוך התואמת את המאה ה- 21 . עוד נדרשים הגורמים האלה לבחון את דגמי ההכשרה המעשית שבמסגרתם מ תנסים הסטודנטים, באופן שיאפשר להם להתנסות במקצוע ההוראה בצורה המיטבית, ויאפשר סינון סטודנטים שאינם מתאימים למקצוע זה. כמו כן, על מ שרד החינוך לבצע עבודת מטה עם המכללות ומל"ג , שתקבע את תנאי הסף לקבלה ללימודי הוראה , לרבות המרכיבים האישיותיים הנדרשים מהמועמדים ,ו לגבש צעדים שיבטיחו כי מועמדים איכותיים ייגשו ללימודי הוראה ושדירוגם ביחס למקצועות אקדמיים אחרים ישתפר , כפי ש הודגש הן בדוח ועדת וד .ברת והן במתווה אריאב מן הראוי כי הצוות שמטרתו לקדם את תפיסת ההוראה הקלינית בהכשרה משדה אימון למרחב למידה משותף יבחן את ממצא י דוח הביקורת הזה בעת גיבוש המלצותיו. כמו כן, ראוי כי ועדת ודמני- ענבר תבחן את ממצאיו של דוח זה בבואה לגבש את המלצותיה למתווה החדש להכשרת עובדי הוראה, ובין היתר תתייחס למשקל הפן הפדגוגי בתוכניות הלימוד להוראה; למאפייני ההכשרה המעשית (לרבות היקפה ותפקידם של ;)הגורמים המעורבים בהליך ההכשרה המעשית .ולתנאי הסף לקבלה להוראה מורה מנחיל לתלמידיו לא רק ידע, ערכים וכישורים; הוא מנהיגם, מעצב את דמותם ומשפיע על דימוים העצמי. על כתפי המורים מוטלת אפוא אחריות רבה. עולה מכך החובה שההכשרה למקצוע ההוראה תהיה איכותית, על מנת שתבטיח כי בוגריה יהיו המתאימים למקצוע ובעלי יכולות להוביל בהצלחה את התלמידים להישגים לימודיים, לשכלול כישורי הלמידה שלהם ולפיתוח וחיזוק של היכולות האישיות שלהם. על משרד החינוך, מל"ג וכל המוסדות המכשירים להוראה לראות עין בעין מטרה זו ולפעול בשיתוף פעולה לת יקון הליקויים שעלו בדוח זה. בכך הם ישפרו את איכות ההון האנושי במערכת החינוך, ויחזקו את יוקרתו של .מקצוע ההוראה 1046 |דוח שנתי 69ב בכל שנה נקלטים אלפי מורים חדשים במערכת החינוך . מנהל בי"ס שיש בו משרת הוראה פנויה מאתר בוגר או מורה חדש שמתאים לדרישותיו ולצורכי ביה"ס פרק שלישי : היבטים בגיוס ובהשמה של מתמחים ומורים חדשי ם מבוא ב תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז- 1956 (להלן- ,)תקנות הפיקוח נקבע כי מנכ"ל ה משרד "ימנה את מנהלי המוסדות בהתייעצות במזכירות הפדגוגית125 ואת המורים לכל המוסדות לפי התקן והמצבה" 126 . סמכויות אלה האציל מנכ"ל המשרד לאגף כא"ב, האחראי לנושאים הקשורים לכוח אדם בהוראה במערכת החינוך, ובהם הפנייתם ושיבוצם של מורים לעבודה בכל זרמי .החינוך בכל שנה נקלטים אלפי מורים חדשים ב מערכת החינוך. בדרך כלל, המורים החדשים הם בוגרי המוסדות האקדמיים להוראה (להלן- .)בוגרים בשלב .הראשון של הכניסה למערכת החינוך מאתר הבוגר משרת הוראה מתאימה כמו כן, מנהל ביה"ס שבו משרת הוראה פנויה מאתר בוגר א ו מורה חדש שמתאים לדרישותיו ולצורכי ביה"ס (להלן- .)איתור והשמה בשנת העבודה הראשונה מצוי הבוגר במעמד של מתמחה (להלן- )מתמחה ובסיומה, לאחר שעבר בהצלחה את תהליכי ההערכה, הוא יקבל רישיון לעיסוק בהוראה. בשנה הראשונה שלאחר קבלת הרישיון ילמד המורה החדש בליווי מ ורה ותיק, ולאחר שנה נוספת הוא יהיה זכאי לקביעות במערכת החינוך127 . תקופה זו של חונכות, ליווי והערכה נועדה להבנות את הזהות המקצועית של .המורה החדש טיבו של מהלך האיתור וההשמה עשוי להשפיע על המשך העסקת ם של הבוגרים במערכת החינוך ועל המוטיבציה שלהם .אם כן ,הכרחי ל חתור להתאמה מיטבית בין כישורי המורה, מאפייניו והמקצוע שהוכשר לו לבין המשרה שבה ייקלט ,התאמה שתיתן מענה הן לציפיות המורה להתפתחות מקצועית והן לצורכי ביה "ס המעסיק אותו ומערכת החינוך .בכללותה במסגרת ה תו כנית האסטרטגית לשנים התשע "ז- התשע"ט( 2016 - 2019 ) 128 קבע המשרד ש פיתוח ההון האנושי , ובכלל זאת קידו מה של תרבות ארגונית 125 גוף סטטוטורי הפועל מכוח תקנות חינוך ממלכתי (סדרי פיקוח), התשי"ז- 1956 . המזכירות היא הסמכות הפדגוגית העליונה במשרד החינוך האחראית להתוויית המדיניות הפדגוגית של .המשרד 126 .בחינוך הממלכתי דתי יתמנה המנהל גם לאחר התייעצות עם מינהל אגף החינוך הדתי 127 הקביעות ניתנת רק למורים המועסקים בחינוך הממלכתי או בחינוך הממלכתי- דתי בבי"ס המוחזק על ידי המדינה או על ידי רשות חינוך מקומית, או על ידי רשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף , או על ידי המדינה ורשות חינוך מקומית, או על ידי המדינה ורשויות חינוך מקומיות .אחדות במשותף 128 .שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט משרד החינוך | 1047 טיבו של מהלך האיתור וההשמה במשרה פנויה המתאימה לדרישות הבוגרים והמורים החדשים ולצורכי בתיה"ס עשוי להשפיע על המשך העסקתם של הבוגרים במערכת החינוך ועל המוטיבציה שלהם אפקטיבית, אוה מטרה.מרכזית אחד האמצעים להשגת מטרה זו הוא הקמת מסגרות ל מתמחים לו מורים חדשים. המסגרות תומכות במתמחים ובמורים החדשים לשם הבטחת הצלחתם במערכת, ובד בבד מאפשרות לאתר את הבלתי מתאימים להוראה ולהפסיק את .העסקתם אחד המדדים להשגת היעד של פיתוח ההון האנושי הוא גידול בכמות המורים שעברו התמחות מקרב .המורים החדשים ,כמו כן מינהל עו "ה קבע את ההשמה בתנאים המאפשרים הצלחה כ א חת מהמטרות המרכזיות ו בת כניות העבודה שלו ל שנים האמורות129 . נתוני המשרד לשנים2016 - 2018 מראים פער בולט בין מספר הבוגרים לבין מספרם של העוסקים בהוראה לאחר ,שסיימו את לימודיהם. כך למשל ב שנה"ל ( התשע"ז2016 - 2017 ) סיימו את לימודיהם במכללות האקדמיות לחינוך130 כ- 10,700 בוגרים. כ- 4,200 מהם (כ- 40% ) לא נקלטו בבתיה"ס בשנה שלאחר מכן, שנה"ל התשע"ח , מצב שעשוי להשפיע על סיכוייהם להיקלט במערכת החינוך בהמשך. יתרה מזאת, בחלק מהמשרות הפנויות להוראה שובצו בשנה"ל התשע"ח בוגרים ומורים חדשים למקצועות הוראה שלא הוכשרו להם131 . הקושי שבהיעדר הליך השמה מובנה של בוגרי המכללות האקדמיות לחינוך עולה מסקר שעשה מינהל עו"ה בשנת2018 בקרב כלל הבוגרים שלא שובצו ב הוראה בשנה"ל התשע"ח ,. על פי סקר זה כ- 56% מהבוגרים לא מצאו מקום עבודה בהוראה חרף ניסיונותיהם. עוד עלה מהסקר שבין הבוגרים שלא מצאו מקום עבודה יש גם בעלי הכשרה במקצועות הוראה ש בהם קיים מחסור מובהק במורים, כ מו אנגלית ומתמטיקה132. הסבר אפשרי לכך הוא שהמנהלים מעדיפים לקלוט מורים ללא הכשרה מתאימה מאשר לקלוט בוגרי ם. במאי 2018 ,לקראת שנה "ל התשע( "ט2018 - 2019 ,)ציין מנהל מינהל עו "ה בפני מנכ "ל המשרד ,כי יש צורך שהמשרד ישמש גורם מרכזי בתיווך בין הבוגרים לבין בתיה ,"ס וש ייקבע לשם כך הליך מובנה ואפקטיבי לאיתור משרות .ולהשמה היעדר מסגרת מערכתית לאיתור ולהשמה תהליך איתור והשמה של מתמחים ומורים חדשים בהתאם לצרכיו של כל בי"ס ולסדרי העדיפות של מערכת החינוך דורש ממטה המשרד להבנות את התהליך ולהגדיר באופן ברור את תפקידיו וסמכויותיו של כל אחד מהגורמים בדרגי המשרד האמורים להשתתף בתהליך: מטה משרד החינוך כמתווה מדיניות וכמפקח על יישומה; המחוז כגוף המשרדי האזורי הפועל ישירות אל מול 129 בתוכניות העבודה של מינהל עו"ה לשנות הלימוד התשע"ה והתשע"ו הייתה השאלה המרכזית לדיון "איך גורמים למנהלי בתיה"ס לק."לוט מורים חדשים, באופן המאפשר להם להצליח 130 יצוין כי למשרד אין נתונים לגבי בוגרי ההוראה באוניברסיטאות, ולכן הנתונים בפסקה זו עוסקים רק בבוגרי המכללות האקדמיות לחינוך. 131 ."ראו לעיל פרק "תכנון כוח האדם בהוראה 132 .שם 1048 |דוח שנתי 69ב משרד החינוך לא הסדיר את תהליך האיתור וההשמה של מתמחים ומורים חדשים .כתוצאה מכך האיתור וההשמה אינם שיטתיים ואינם תכליתיים והם חסרים יד מכוונת וראייה כוללת בתיה "ס בכל הנוגע ליישום מדיניות משרד החינוך, הן מבחינת ניהול כוח האדם בהוראה והן מהבחינה הפדגוגי ת; ומנהלי בתיה"ס- האחראים לשיבוץ המורים בהתאם לתקן הנדרש בבית ספרם על מנת להבטיח את תפקודו התקין של ביה ."ס במהלך שנה"ל אף כי מנהלי בתיה"ס הם שאמורים לאתר מתמחים ומורים חדשים ובפועל .אף הם שעוסקים בהשמתם, לא הסדיר משרד החינוך תהליך זה על כן, האיתור וההשמה של מתמחים ומורים חדשים הם לא שיטתי ים ולא תכליתי ים . בכלל זאת, למשרד אין מאגר מידע על משרות פנויות בבתיה"ס ואין לו נתונים על כלל הבוגרים. המשמעות היא תהליך בלתי יעיל, המתנהל ללא יד מכוונת, חסר ראייה כוללת, ללא סנכרון בין האגפים השונים במטה המשרד הרלוונטיים לתהליך וללא הבניית תפקיד המחוז בו. המנהלים ממנים ב וגרים ומורים חדשים למשרות הוראה ללא הכשרה מספקת או להוראת ה מקצועות שלא הוכשרו להוראתם. להלן :פירוט היעדר גורם אחראי לאיתור ולהשמה של בוגרים ומורים חדשים הליך ,איתור והשמה מובנה נגיש ושקוף של בוגרים ומורים חדשים הוא שלב משמעותי ב כניסה להוראה . שלב זה מחייב מבנה ארגוני המאחד את כל הפונקציות הרלוונטיות לנושא ומבטיח ראייה מערכתית של כ ל ל היבטיו. גם תו כניות העבודה, המחייבות את כלל יחידות המשרד העוסקות בנושא , צריכות לבטא ראייה מערכתית זו, על מנת שיתאפשר לבוגרים ולמורים החדשים להיקלט ולהשתלב במערכת החינוך בהצלחה על פי כישוריהם ו בתנאים הנוחים להם, ובה בעת יי נתן מענה ל צו רכי .כוח האדם בהוראה תקנון שירות המדינה (להלן- התקשי"ר) מאפיין בין היתר את תפקיד הסמנכ"ל הבכיר להון אנושי133 ומינהל במשרדי ממשלה134. על פי התקשי"ר, תחומי האחריות ,והסמכות של הסמנכ"ל הם אלו: ניהול תקציב המיועד לניהול ההון האנושי ובכלל זאת לניהול מערך הגיוס והמיון; יישומם של הסכמים קיבוציים והסדרת סוגי ההעסקה; ניהול כלל ההליכים הקשורים לאיוש משרות ולמערך הגיוס והמיון, פרסום המשרות וקיום הליכי מיון מקדים; גיבוש תוכניות לפיתוח למידה ;והכשרה; פיתוח ההון האנושי, ובכלל זה ניהול מסלולי קריירה והערכת עובדים ניהול מערך השירות לפרט, ובכלל זה ;תהליך קליטת עובדים, חפיפה וחניכה ו.תכנון כוח האדם 133 ראו בתקשי"ר פרק03.25 בנושא "ניהול מ/שאבי אנוש במשרד", וגם הודעה מ' עו17 של נציב שירות המדינה בנושא "איפיון תפקיד הסמנכ"ל הבכיר להון האנושי ומינהל בהתאם לדו"ח ,"הרפורמה לניהול מנגנוני ההון האנושי בשירות המדינה29.9.16 . 134 על פי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 , משרד הוא "יחידה בשירות המדינה ."שבראשה עומד שר משרד החינוך | 1049 המשרד לא הטיל את האחריות לאיתור ולהשמה על שום גורם מטה ואף לא הסדיר את האחריות הפורמלית של מנהלי בתיה"ס לביצועם ברמת השטח במאי2013 ,הוקם מינהל עו"ה על פי החלטת המנכ"לית דאז, גב' דלית שטאובר וזאת בשל החשיבות הרבה שייחסה הנהלת המשרד לריכוז הטיפול בכוחות ההוראה במסגרת יחידה אחת החל משלב ההכשרה דרך השיבוץ בעבודה ותנאי השירות וע ד הפרישה. המינהל אחראי לקביעת מדיניות שעניינה רצף הקריירה של המורים בכל שלבי ההתפתחות המקצועית, משלב ההכשרה ועד הפרישה. בכלל זה הוא אחראי לשלב הכניסה להוראה של מתמחים ומורים חדשים, המקיף את שלוש השנים הראשונות לעבודתם. אחריותו חלה בין השאר על מערך החניכה ש ל המתמחים, על הליווי המקצועי של המורים החדשים וכן על הערכת המתמחים לצורך מתן רישיון הוראה בפרט וקידומם של המורים במערכת החינוך בכלל . מאוחר יותר החליטה המנכ"לית לשעבר, גב' מיכל כהן, להוציא את אגף כא"ב ממינהל עו"ה , ומאז הוא כפוף ישירות למנכ"ל המשרד. אגף כא"ב אחראי כאמור לניהול השוטף של כוח אדם להוראה- הקליטה, השיבוץ וההעסקה של המורים. האגף אחראי לקביעת מדיניות אחידה בנושאים אלה ולהוצאתה לפועל .באמצעות נהלים והוראות אף על פי ש שתי יחידות מטה - מינהל עו "ה ואגף כא"ב- עוסקות בתחום כוח אדם בהוראה ,ה משרד לא קבע מי מהן אחראית לנושא האיתור וההשמה של מתמחים ו מורים חדשים וגם לא הטיל את האחריות לכך על גורם מטה אחר . היות ש המשרד גם לא הטיל על מנהלי בתיה "ס את האחריות הפורמלית לאיתור לו השמה של מתמחים ו מורים חדשים , הרי ש תהליך האיתור וההשמה מתבצע בלי שנקבע כל גורם האחראי לו . היעדר מדיניות בתחום האיתור וההשמה הוביל לידי תפיסות שונות בעניין הגורם האחראי לאיתור ולהשמה ולגבי מאפייני התהליך. לפי תפיסת אגף כא"ב, הליך זה צריך להתבצע בפועל על ידי מנהלי בתיה"ס, ללא התערבות של גורמי המטה והמחוז. ואילו על פי תפיסת מינהל עו"ה, האחריות לתה ליך זה צריכה להיות גם של יחידות המטה. כלומר, על יחידות המטה לפתח כלים ותהליכים שיסייעו לבוגרים ולמורים החדשים בהליך איתור המשרות, ומנהלי בתיה"ס .יסייעו בהשמתם על הנהלת המשרד לקבוע את מדיניותה בנוגע לשלב האיתור וההשמה ,של מורים חדשים ובוגרים. במסגרת זו עליה לשקול לרכז את הטיפול בתהליכים אלה ביחידה אחת ולקבוע את מכלול התחומים שתהיה .אחראית להם 1050 |דוח שנתי 69ב אי הסדרת תהליך האיתור והגיוס בנהלים לא הוטלה חובה בחוק למנות מורה למערכת החינוך באמצעות מכרז פומבי135 . ,בד בבד נודעת חשיבות לדרך שבה מאותרים המועמדים לתפקיד זה ולדרך שבה נבחנים השכלתם ,תחומי הכשרתם וכישוריהם. מינוי מועמד למשרת מורה ,מאפשר לו להיות עובד מדינה בעל קביעות, על כל המשתמע מכך. לפיכך חשוב לכל הפחות, לקבוע הנחיות לאיתור בוגרים ולהשמתם. משרד מבקר המדינה העיר בדוח קודם136, כי "משרה של עו"ה היא משאב ציבורי, ואף שלא נדרש בעניינה מכרז פומבי, חשוב שבמנגנון הבחירה יישמרו הערכים שביסוד המכרז, לרבות שוויון הזדמנויות, הוגנות ושקיפות, וכן תובא בחשבון התועלת שיפיק המוסד החינוכי מהמועמד שייבחר- כל זאת לשם בחירת המועמד המתאים ביותר". על כן צוין בדוח ה קודם כי על המשרד לגבש תוכנית עבודה ולקבוע תהליכים שיקיפו, בין השאר, את ייעול הליכי איתור המועמדים המתאימים ביותר .והשמתם, ובכלל זאת בחינת המועמדים ומיונם ואולם ,ה ביקורת הנוכחית מעלה כי המשרד טרם הסדיר הליך לאיתור ולהשמה המתבסס על עקרונות אלה. אגף כא"ב מפרסם מדי שנה בשנה נוהל שיבוץ בחינוך הרשמי וכן הנחיות לשיבוץ מורים ב מוסדות.החינוך המוכר שאינו רשמי הנוהל כולל פרק בעניין "כללים מנחים לשיבוץ עובדי הוראה", ובו הנחיות לגבי סדר קדימויות של שיבוץ מורים והנחיות להעסקת מורים חדשים, ובהן דרישות השכלה. הנוהל נוע ד ,להסדיר את הדיווח על העסקת מורה, ובכלל זה את הזנת פרטיו האישיים היקף משרתו וכדומה, כדי שיהיה ניתן על בסיס הדיווח לחשב את שכרו, וכדי .שיקבל את שכרו המלא והמעודכן במועד ואולם הנוהל וההנחיות האמורים, שבאמצעותם מסדיר המשרד את שלב קליטת המתמחים והמורים החדשים , אינם כוללים הוראות הנוגעות להליכי האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים. בכלל זה, הם לא .מגדירים את תפקידי יחידות המטה והמחוזות ואת תפקידי מנהלי בתיה"ס בנסיבות אלה, האחריות לאיתור ולהשמה של מתמחים ומורים חדשים למילוי משרה פנויה מוטלת על מנהל ביה"ס, וזאת ב לי שהמשרד קבע זאת בנהליו, ובמסגרתם אף הקנה לו סמכויות, ובלי שהתחייב לספק את .הכלים והמשאבים הדרושים לכך משרד החינוך מסר בתשובתו מנובמבר2018 כי האחריות לאיתור מתמחים ומורים חדשים היא של מנהלי בתי "ס ה, בהיותם אמונים על בחירת הצוות 135 ( "ראו "ילקוט הפרסומים19.5.67 ). בהחלטה1359 של הממשלה ממאי1967 נקבע כי חובת המכרז לא תחול בין השאר על מורים שמשכורתם משולמת במישרין מתקציב משרד החינוך והמועסקים במוסדות החינוך הנתונים לפיקוחו. 136 ,מבקר המדינה דוח שנתי63ג ( 2012 ) ,", "היבטים בניהול כוח אדם בהוראה במערכת החינוך 'עמ992 . משרד החינוך | 1051 החינוכי בהתאם ו לצ רכי המוסד לו מאפייניו . אחריות זו היא חלק מהאוטונומיה שניתנת למנהלים, מאחר שהם אלה הנדרשים להבטיח שביה"ס ממלא את .ייעודו באופן אפקטיבי תפקידו של ה משרד הוא ,בין היתר ,לאשר את המועמדים שנבחרו על ידי מנהלי בתיה "ס בכפוף להוראות כל.דין עוד ציין המשרד כי השמה היא לא חלק מתפקידי אגף כא "ב, והוסיף כי מינהל עו "ה בוחן דרכים להשמה, אך היא תינתן כשירות למנהלי בתיה"ס, ולא כמדיניות כוללת המנוהלת ממטה ה משרד . ,כאמור על פי תקנות הפיקוח מנכ"ל משרד החינוך אחראי למינוי מורים (סמכות שהאציל למנהל אגף כא"ב), שכך, עליו לקבוע את המסגרת לתהל יך האיתור, הגיוס וההשמה של מורים חדשים. הצורך להפקיד את האחריות לתהליך בידי מנהלי בתיה"ס והצורך לשמור על האוטונומיה הניהולית שלהם הם אמנם צרכים הכרחיים; אך לצד תפיסה זו, על המשרד להגדיר במפורש את מדיניותו בתהליך זה, את האחראים לכל שלב שבו ואת הכלים והאמצעי ם להוציא תהליך זה לפועל. ואולם כפי .שעלה בביקורת, הוא לא עשה זאת על הנהלת המשרד להסדיר בנוהל או בכל דרך אחרת את התהליך לאיתור, לגיוס ולהשמה של מורים חדשים, ובכלל זה לעגן את תפקידי יחידות המטה, המחוזות ומנהלי בתי"ס. עליו גם לתת בידי המנהלים כלים שיתנו בידם נגישות למידע על אודות בוגרים ומורים חדשים אחרים, וכלים .שיסייעו להם לאבחן את המועמדים ולוודא כי הם מתאימים לנדרש  על משרד החינוך כמאסדר של מערכת החינוך מוטלת האחריות לגבש את המדיניות בנוגע לאופן האיתור וההשמה של בוגרים ומורים ,חדשים להסדירה בנהלים מחייבים וליישמה באמצעות תוכניות ,עבודה מנגנוני הטמעה וכלי בקרה ופיקוח .תוצאתה של מדיניות זו תהיה הליך קבוע, שיחול על אלפי מתמחים ומורים חדשים המצטרפים למערכת מדי שנה, וצפוי להשפיע על איכות ההוראה .יש לראות בחומרה את אי- יישומה של הערה בנושא זה בדוח הקודם. הימנעותו של המשרד מגיבוש מדיניות האיתור וההשמה ומהסדרתה הותירו תחום זה לפעולות אקראיות ברמת השטח של מנהלים מזה ושל בוגרים ומורים חדשים מזה. אומנם מעורבותם הניכרת של המנהלים היא חיובית בפני עצמה, אך התהליך כולו מתבצע ללא יד מכוונת וראייה מערכתית כוללת ובלי כלים, תשתיות מידע ונתונים מתאימים. לפיכך התהליך גם אינו יעיל דיו וגם אינו יכול להבטיח שוויון .הזדמנויות לכלל הבוגרים והמורים החדשים 1052 |דוח שנתי 69ב משרד החינוך לא הנגיש למנהלי בתיה"ס כלים הקיימים ברשותו לצורך איתור והשמה ואף לא סיפק להם נתונים ומידע המצויים ברשותו . בשל כך החמיץ המשרד גם הזדמנות להטמיע בתהליך נורמות של שוויון הזדמנויות ,הוגנות ושקיפות בתהליך אי הנגשת כלי איתור והשמה לשימוש מנהלי בתיה"ס לרשות יחידות אגף כא"ב, מינהל עו"ה והמחוזות עומדים מסגרות וכלים המאפשרים, בשיתוף המכללות האקדמיות לחינוך ובתיה"ס, להציע משרות פנויות להוראה, להנגיש מידע על בוגרים ומורים חדשים למנהלי בתיה" ס ובמקביל לאפשר לבוגרים להגיש מועמדותם למנהלי בתיה" ס בהתאם לתחומי הכשרתם. באורח זה יכול משרד החינוך לס ייע למנהלי בתיה"ס לבצע את .תהליך האיתור וההשמה בצורה שיטתית ויעילה ,ואולם בביקורת עלה שהמשרד לא הנגיש למנהלי בתיה"ס כלים הקיימים ,באגף כא"ב ב מינהל "ה עו ובמחוזות וכן במסגרות שהקים במכללות ,האקדמיות לחינוך ולא סיפק להם נתונים ומידע המצוי ברשות גורמים אלה לצו רך איתור והשמה של מתמחים ומורים חדשים. בכך לא עשה המשרד שימוש מערכתי שיטתי ב כלים שברשותו לא ו הסדיר שיתו ף פעולה בין הגורמים האמורים למיצוי לו שיפור של הדרכים לאיתור בוגרים ומורים חדשים ולהשמתם . בשל כך החמיץ המשרד גם הזדמנות להטמיע בתהליך נורמות של שוויון הזדמנויות ,הוגנות ו שקיפות ב תהליך .להלן הפירוט: אי שימוש בנתונים על בוגרים ומורים חדשים מידע אמין וזמין של בוגרים ומתמחים חדשים, המבוסס על תשתית ידע ונתונים עדכניים, הנאספים בשיטתיות ומועברים בצורה מבוקרת לגורמים האחראיים לגיוס כוח האדם בהוראה הוא חיוני למנהלי בתיה" ס ומאפשר איתור והשמה של .מתמחים ומורים חדשים בהתאם לצורכיהם 1 . קובץ הבוגרים אינו זמין למנהלי בתיה:"ס אגף ההכשרה, בשיתוף עם המכללות האקדמיות לחינוך , מרכז מדי שנה מידע על כל הלומדים הוראה במכללות אלה ועומדים לסיים את לימודיהם (כ- 85% מהסטודנטים להוראה) (להלן- קובץ הבוגרים). המידע כולל ,פרטים אישיים של הבוגר שם המכללה שבה למד, מסלול הלימוד (שכבת הגיל שאותה הוא רשאי ללמד) ותחום הלימוד שבו התמחה (דהיינו מקצוע ההוראה). את קובץ הבוגרים מעביר אגף ההכשרה לאגף כא"ב, וזה מפיצם למנהלי תחום כוח .אדם בהוראה במחוזות משרד החינוך | 1053 בביקורת עלה שמטה המשרד לא הסדיר את השימוש בנתוני קובץ הבוגרים- ,לא קבע לאילו מטרות ישמש הקובץ, לאילו גורמי מטה מחוזות ושטח יש להעבירם ומה על כל אחד מהם לבצע עימם. יתר על כן, אף שהמטה מעביר למחוזות את קובץ הבוגרים, אין הם עושים .בו שימוש שיטתי ואף אינם מנגישים אותו לשימוש מנהלי בתיה"ס כת וצאה מכך ,קובץ הבוגרים,, שבו מידע חיוני אינו זמין למנהלי בתיה"ס כ כלי לאיתור ולמיון של בוגרים למשרות בבתיה ."ס לשון אחר, מנהלי בתיה"ס נאלצים לאייש משרות פנויות בבתיה "ס בלי שיש בידם מידע על מועמדים מתאימים, ובמידה רבה הם תלויים בבוגרים הפונים אליהם ביוזמתם . ,ואולם לא תמיד בוגרים אלה מתאימים לצורכי ההוראה ב בתיה."ס 2 . קובץ הבוגרים נטול מידע על בוגרי אוניברסיטאות: שיעור הסטודנטים להוראה באוניברסיטאות הוא כ- 15% מכלל הסטודנטים להוראה במוסדות המכשירים. עוד בשנת2007 ציין הצוות שעסק בנושא "תכנון כח "אדם בהוראה137 , שאין בנתוני המשרד מידע על תלמידי החוגים להוראה באוניברסיטאות. כתשע שנים לאחר מכן, בפברואר2016 , פנתה המנכ"לית דאז גב' מיכל כהן לאוניברסיטאות על מנת למסד את תהליך העברת ,המידע לגבי בוגרים. היא ציינה שריכוז המידע במשרד נועד, בין היתר למטרות תכנון ועבור מתן שירותי ם למועמדים וללומדים להוראה. עוד ציינה המנכ"לית לשעבר כי המידע שיועבר למשרד החינוך יהיה אך ורק .בהסכמתו ובחתימתו של הסטודנט, על מנת להגן על פרטיותו יותר מ- 11 שנים חלפו מאז העלה המשרד את הצורך להגדיל ולעדכן את קובץ הבוגרים הקיים, אך עד מועד סיום הביקורת הוא לא סיים את הסדרת מעבר הנתונים מהאוניברסיטאות אליו. לפיכך מסד הנתונים על כלל הבוגרים העומדים לסיים את לימודיהם לא כולל את .הבוגרים מהאוניברסיטאות האוניברסיטה העברית בירושלים ואוניברסיטת בן גוריון מסרו למשרד מבקר המדינה בנובמבר2018 כי אין להן כל התנגדות להע ברת המידע למשרד החינוך, אך בקשת המשרד להתחבר למערכות המידע של האוניברסיטה כדי שיוכל לשאוב מידע ישירות נענתה בשלילה בשל הצורך לשמור על ביטחון המידע ובשם הגנה על הפרטיות. אוניברסיטת בן גוריון הוסיפה כי פנתה למשרד בינואר2017 בבקשה להסדיר את הפערים בממשקי המח שב, אך על אף הבטחת המשרד לעדכנה בנושא, הוא לא עשה זאת. מכון וייצמן למדע מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר2018 , כי סיכם עם משרד החינוך שהמשרד יעביר קובץ אקסל שעל בסיסו ייאספו הנתונים על אודות הסטודנטים, אך המשרד לא העביר .את הקובץ האמור 137 ."ראו לעיל פרק "תכנון כוח האדם בהוראה 1054 |דוח שנתי 69ב אוניברסיטת תל א ביב מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2018 , כי תפעל להעביר את פרטי הסטודנטים בהתאם למגבלות העברת המידע מסוג זה בחוק. המכון הטכנולוגי לישראל (הטכניון) מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בדצמבר2018 , כי בדיונים פנימיים של הטכניון הם הגיעו "למסקנה כי צנעת הפרט - וחוקי הגנת הפרטיות- אינם מאפשרים ."לתת למשרד את פרטי הלומדים בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר2019 מסר משרד החינוך כי לאורך השנים הוא לא הסכים לכך שאין לו גישה למאגר הלומדים באוניברסיטאות וכי הדבר פוגע ביכולת תכנון היקפי ההכשרה, כמו גם בהליכי ההיקלטות במערכת. לצורך זירוז שיתוף הפעולה מהאוניברסיטאות לקבלת הנתונים הוא התנה הלוואות ללומדים בהן בכך שיועברו ממשקים ישירים. לצורך כך אופיין מבנה של קובץ בו נדרשו האוניברסיטאות להגיש נתונים על מנת שייקלטו במערכות המשרד. עם זאת לא שיתפו האוניברסיטאות פעולה. טענתם , בחלקה, הייתה שהן מעבירות ללמ"ס את הנתונים לפי נוהל קבוע וביקשו שהמשרד יקבל משם את הנתונים. בנוסף ציינו כי הדבר נוגד את צנעת הפרט. הנתונים היחידים שדווחו היו לגבי מספר הלומדים בכל תחום לתעודת הוראה וכן לגבי מתמחים בהוראה. אף מפגש ב- 2016 בין המנכ"לית לשעבר וראשי המחלקות ללימודי הוראה .ולאחריה פניה למנכ"ל המל"ג לא צלח משרד החינוך הוסיף בתשובתו האמורה כי בעקבות הערת המבקר לדוח זה הוא החל לטפל בנושא במלוא העוצמה. בינואר2019 התקיים פורום ראשי בתיה"ס לחינוך. תגובותיהם היו מגוונות: חלק אמרו שיעשו מאמץ והדבר נמצ א בייעוץ המשפטי שלהן. הטכניון דבק בעמדה שהבקשה נוגדת את צנעת הפרט. משרד החינוך הציע כי כל סטודנט יחתום על טופס ויתור סודיות והסכמה של העברת נתוניו למשרד לצורך תכנון ושיבוץ ומי שיחתום - .נתוניו יועברו יש לראות בחיוב את יוזמת משרד החינוך לאור הביקורת לשוב ו ביתר שאת לטפל בנושא בשיתוף עם האוניברסיטאות- למצוא איתן פתרון שייתן מענה לתכנון היקפי ההכשרה ותהל י כי ההיקלטות של בוגריהם במערכת החינוך ובה בעת יבטיח את אבטחת המידע והגנה על הפרטיות של הסטודנטים בהתאם לדין. על המשרד ובתיה"ס לחינוך של האוניברסיטאות למצוא בה קדם את הפתרון הראוי לנושא חיוני זה .שמצוי למעלה מעשור על שולחנן ללא פתרון 3 . נתוני מורים חדשים אינם משמשים בתהליך האיתור וההשמה: לבקשת מבקר המדינה, העביר משרד החינוך נתונים לגבי מתמחים בין השנים2015 - 2018. על פי הנתונים שהועברו, החלו ללמד במערכת החינוך באו תן שנים משרד החינוך | 1055 כ- 35,500 מתמחים, ומהם לא המשיכו ללמד כ- 13,500 לאחר השנה הראשונה, דהיינו כ- 38% מהם138 . אף על פי שלאגף כא"ב מידע על מורים חדשים שסיימו את שנת ההתמחות ואינם מועסקים, הוא אינו מנתח מידע זה ואף אינו מעבירו לגורמים אחרים במטה ובמחוזות כדי שיעשו בו שימוש לשיפור הליך האיתור וההשמה של מורים חדשים. דהיינו, מידע זה, שיכול לסייע הן למנהלים באיוש משרות פנויות והן למורים החדשים המחפשים משרה, נותר במאגרי המשרד ללא תכלית, וזאת למרות הקושי הרב .של חלק ניכר מהמורים החדשים למצוא מקום עבודה 4 . משרד מבקר המדינה בחן בשאלון המנהלים את תפיסותיהם בדבר הצורך בשיפור המידע לגבי מועמדים המבקשים להיקלט למשרות הוראה פנויות .בבתיה"ס תשובות המנהלים מוצג ות בתרשים12 להלן139 : תרשים12 : תפיסות המנהלים בעניין הצורך בשיפור המידע עבורם לגבי מועמדים להוראה, לפי רמת הצורך מתרשים 12 עולה כי שיעור גבוה מאוד של כ- 88% ( 568 מתוך645 ) מהמנהלים שהשיבו סבורים שיש צורך למסור להם נתונים יותר ,מלאים מרוכזים, מסווגים ונגישים על מ ועמ דים להוראה לפי רמת הצורך לגבי מועמדים להוראה . 138 ."המקור: קובץ נתונים שהועבר למשרד מבקר המדינה מאגף כא"ב בנושא "קבלת רישיון הוראה 139 המקור: תשובות645 מנהלים אשר דירגו את ההיגד "צריך לשפר את המידע לגבי מו עמדים ."?העומדים לרשות כל בית הספר 1056 |דוח שנתי 69ב על אגף כוח אדם בהוראה ומינהל עובדי הוראה להגדיר את מטרת איסוף הנתונים של הבוגרים ,את התהליכים שיאפשרו את ביצועו המלא והיעיל ואת המורשים להשתמש בנתונים לצורך איתור והשמה ריכוז מידע ממצה על בוגרי כלל מוסדות ההכשרה, הנעשה באופן גלוי ומבוקר ובכפוף להסכמת המועמדים, הוא צעד התחלתי לייעול ולקידום של הליך האיתור וההשמה של הבוגרים. על מנת להשלים מהלך זה, על משרד החינוך להבטיח את הטמעת השימוש במידע. נוסף על כך, לשם ייעול תהליכי האיתור וההשמה, על אגף כא"ב להעמיד לרשות המחוזות מידע עדכני ומפורט על המורים החדשים שסיימו את שנת ההתמחות .ואינם מועסקים על שתי היחידות- אגף כא"ב ומינהל עו "ה- דהיינו הן הצ ד המינהלי והן ,הצד הפדגוגי לבצע עבודת מטה משותפת בנושא זה . בעבודה זו יש להגדיר את מטרת איסוף הנתונים, התהליכים שיאפשרו איסוף נתונים מלא ויעיל ו המורשים לעשות בהם שימוש. כמו כן , במסגרת זו יש לגבש את הממשק להעברה שיטתית של המידע ל גורמי המחוז ולמנהלים, על מנת שיעשו בו שימוש מושכל בגיוס בו השמה של הבוגרים כמתמחים וכ מורים חדשים ב בתיה"ס. אי הסדרת תפקיד המחוזות בתהליך ואי מיצוי מנגנון המחוז ,כאמור המחוז הוא הגוף האזורי .האחראי ליישום הוראות המשרד בבתיה"ס בתחום כוח אדם בהוראה כפוף המחוז הן למינהל עו"ה והן לאגף כא"ב. עליו לפקח, להדריך וללוות את בתיה"ס שבתחום אחריותו במכלול הנושאים הנוגעים לניהול כוח האדם ולשלבי הכניסה להוראה. במסגרת זאת עליו גם לסייע למנהלי בתיה"ס לאתר מתמחים ומורים חדשים ולשבצם במשרות הוראה על פי כישוריהם והכשרתם ובהתאם לצורכי בתיה"ס ב .שלבי החינוך השונים ( מינהל עו"ה קבע בתוכניות העבודה שלו לשנות הלימוד התשע"ה2014 - 2015 ) ( והתשע"ו2015 - 2016 ), שאחת ממטרותיו המרכזיות היא חיזוק המעורבות של .המחוזות בתהליכי הגיוס והשיבוץ של מורים המתבצעים על ידי המנהלים ואולם, מינהל עו"ה ואגף כא"ב לא עוש ים שימוש במנגנון המחוז בתחום האיתור וההשמה: לא הגדירו את תפקידי המחוזות בתחום זה, לא הוציאו הנחיות בנוגע לכך ולא פיתחו כלים לשיפור תהליכי האיתור וההשמה שעושים המנהלים. וזאת למרות שמעבירים להם נתונים על בוגרים מידי .שנה משרד מבקר המדינה בדק אצל רפרנטיות ההת מחות140 ואצל מנהלות תחום כוח אדם בהוראה שבמחוזות מרכז וחיפה את פעולות המחוז לאיתור ולהשמה של .בוגרים ומורים חדשים 140 .זהו תפקיד המבוצע נוסף על התפקיד שלהן במחוז, והן מייצגות את אגף ההתמחות במחוז משרד החינוך | 1057 שני המחוזות שנבדקו אינם מעורבים באופן שיטתי בתהליך האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים בבתיה"ס שבתחומי אחריותם עלה ששני המחוזות אינם מעורבים באופן שיטתי בתהליך האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים בבתיה "ס שבתחומם .בפועל ,התהליך מבוצע ע "י מנהלי בתיה ,"ס בלי ניהול של התהליך וללא ראייה כוללת של צורכי בתיה ."ס במחוז אין בשני המחוזות שנבדקו מאגר מידע שיטתי, סדור, מלא ומנוהל של משרות פנויות בבתיה"ס או של משרות שצפויות להתפנות בטווח הקצר או הארוך, שכן המחוזות אינם עוסקים בתכנון צורכי כוח האדם141 ,. כאמור ,המחוזות אינם מנגישים את קובץ הבוגרים למנהלי בתיה"ס, כך שלמשל ניתן לאתר מתוך הקובץ בוגרים במקצועות מסוימים, לשלב חינוך מסוים ואף באזור גיאוגרפי מסוים או בבי"ס מסוים, אך המחוזות אינם משתמשים באפשרויות הגלומות בקובץ, ובכך אינם מסייעים למנהלי בתיה"ס באיתור .בוגר לאיוש משרות הוראה פנויות זאת ועוד, נציגי המחוזות נפגשים עם הסטודנטים להוראה העומדים לסיים את לימודיהם ומוסרים להם מידע והסברים על השלבים הא רגוניים- הפרוצדורליים בתהליך הכניסה להוראה, למשל על אופן פתיחת תיק ,מקוון של עובד הוראה חדש והנחיות לכך בפורטל עובדי הוראה. ואולם המפגש אינו מציג משרות פנויות , אינו מפרט את תחומי ה הוראה ה נדרשים בבתיה"ס בתחום המחוז ואינו מספק כל מידע אחר שמשמעתו הכוונת הסט ו דנטים לשיבוץ במשרות הוראה העשויות להתאים להם. להלן פרטים :נוספים שעלו בבדיקה בשני המחוזות מחוז מרכז: המחוז מקיים קשר עם המכללות ה אקדמיות לחינוך הפועלות בתחומו, ובכלל זאת מפגשים משותפים של נציגי המחוז והמכללות וכן איסוף נתונים מהן על בוגרים שעומדים לסיים א .ת לימודיהם מאחר שהמטה מרכז קובץ בוגרים ארצי של בוגרי המכללות האקדמיות לחינוך, והוא אף מעבירו למנהלת תחום כוח אדם בהוראה במחוז, איסוף .הנתונים החלקי על בוגרי המכללות במחוז מרכז עלול להיות מיותר מחוז חיפה: המחוז מעביר את קובץ הבוגרים למפקחים. עם זאת, טרם נעשה שימוש שיטתי בקובץ בהליך ההשמה. במחוז הונהגה שיטה בלתי כתובה בכל הנוגע לגיוס מועמדים לבתיה"ס היסודיים, ולפיה רפרנטית להתמחות ועימה יחד המפקחים הכוללים והמקצועיים142 בוחנים את נתוני הבוגרים שקיבל המחוז אל מ ול חוסרים וצרכים של בתיה" ס. במקביל, מנהלי בתיה"ס מראיינים את המועמדים שפנו אליהם ומסמנים שניים מהמועמדים המועדפים עליהם. על בסיס מידע זה מחליט המחוז על איוש המשרות הפנויות. ההליך אינו מתקיים בבתיה"ס העל-יסודיים, כיוון שאין למחוז כל אינטראקציה עם הבעלויות143 של 141 ."ראו לעיל פרק "תכנון כוח האדם בהוראה 142 .מפקחים ייעודיים על מקצועות הלימוד הפועלים במחוז 143 בי"ס על-יסודי הוא מוסד חינוכי שאינו בבעלות המדינה, אם כי היא מתקצבת אותו ומפקחת .עליו 1058 |דוח שנתי 69ב על הנהלת משרד החינוך להגדיר גם את תפקיד המחוזות בתהליכי האיתור וההשמה כדי להבטיח שיספקו למנהלי בתיה"ס , באופן אקטיבי ושיטתי ,סיוע בביצועם בתיה"ס העל- יסודיים- הרשויות המקומיות ורשתות החינוך העצמאיות- בנוגע לאיתור ולקליטה של מתמחים ומורים חדשים. במחוז עצמו קיים פיצול בין הנושאים המינהליים, שבאחריות מנהלת תחום כוח אדם בהוראה במחוז, לבין הנושאים הפדגוגיים, הקשורים לקליטה להוראה, שבאחריות מי נהל עו"ה. פיצול .מחוזי זה הוא שיקוף של חלוקת האחריות במטה המשרד והוא מעורר קושי במסגרת קביעת המדיניות בנוגע לשלב האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים על הנהלת המשרד להגדיר גם את תפקיד המחוזות , זאת על מנת להבטיח שיחידות אזוריות אלה יספקו למנהלי בתיה"ס, באו פן אקט בי י ושיטתי, סיוע באיתור בו השמה של מתמחים ומורים חדשים. על המחוזות עצמם לגבש תהליכי עבודה פנימיים, לקיים שיתופי פעולה עם המוסדות המכשירים ולמצות את הנתונים הרלוונטיים הנגישים להם כדי לסייע ל מנהלי בתיה"ס בכל שלבי החינוך וסוגי הפיקוח. כבסיס לגיוסם של בו גרים ומורים חדשים , יש למפות את הצרכים ולרכז את ה מידע על פי אזורי ם בכל הנוגע ל היצע המורים החדשים והבוגרים בעלי ה פוטנציאל ש לה תלבות בבתיה "ס שבתחומי האחריות של המחוז. משרד החינוך מסר בתשובתו כי מודל ההשמה שיגובש על ידי מינהל עו"ה יתואם עם מחוזות המשרד ויהיה לו תפקיד מרכזי בהובלת התהליך. מנהלת מחוז מרכז מסרה בתשובתה כי יש בידי מנהלי בתיה"ס כישורים וכלים לראיין ולקלוט מת מחים ומורים חדשים. מנהל מחוז חיפה מסר בתשובתו כי יפעל להקים ועדה מקצועית לגיבוש מודל מחוזי לניצול מקסימלי של רשימות .הבוגרים לקראת השמתם כמתמחים בבתיה"ס היעדר ממשק משרד החינוך- רשת אורט144 : בין בתיה "ס שבפיקוח משרד החינוך ובתקצובו ישנם בתי "ס שמופעלים בידי בעלויות שהן רשתות חינוך עצמאיות- ממלכתיות, ממלכתיות דתיות וחרדיות- ובהן "רשת "אורט ישראל (להלן- .)רשת אורט בתיה "ס של הרשת שייכים למערכת החינוך העל-יסודית . ב ביקורת נבדק ממשק העבודה בין מטה המשרד והמחוזות לבין מינהל משאבי אנוש של רשת אורט בכל הנוגע לתהליכי הגיוס והשיבוץ של מורים חדשים ומתמחים יה ת בב "ס של הרשת. הבדיקה העלתה כי המשרד לא מיסד ממשק עבודה כזה. בכלל זה, אגף ,כא"ב לרבות נציגיו שבמחוזות לא העביר לרשת את קובץ הבוגרים והרשת לא הכירה פעולות אחרות שנוקטות יחידות המטה להנגשת מידע על הבוגרים למנהל י בתיה" .ס מנהל מחלקת עובדי הוראה במינהל משאבי אנוש ברשת אורט ציין בפני צוות הביקורת כי רשת אורט איתרה את הבעיות בשלב י ה איתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים, והיא בונה תהליך שי תן י למנהלי בתיה"ס של הרשת פתרון 144 ( בשנה"ל התשע"ח2017 - 2018 ) הועסקו ברשת אורט4,600 מורים. ל- 300 מהם הייתה זו שנת .העבודה הראשונה כמתמחים או כמורים חדשים משרד החינוך | 1059 ,לנושא ו בכלל זה שיתוף פעולה עם המכללות האקדמיות לחינוך לאיסוף נתונים על ה בוגרים. כמו כן, הרשת מרכזת מידע על מתמחים ומורים חדשים הפונים אליה, מסווגת אותם לפי תחומי הכשרה ומקום מגורים ומאפשרת גישה לקבצים אלה למנהלי בתיה"ס על מנת שאלה יסתייעו בהם למציאת מורים המתאימים לצורכיהם. לדבריו, פניית הרשת למכללות תתייתר אם משרד החינוך יעביר לה את קובץ הבוגרים- קובץ שכאמור המשרד לא העביר עד כה ואינו מצוי ברשות .הרשת לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי משרד החינוך יעדכן את רשתות החינוך והבעלויות בנוגע לדרכים ולכלים העומדים לרשות מנהלי בתיה"ס לאיתור ולהשמה של מתמחים ומורים חדשים. בכלל זה, להבנות ממשק עם הבעלויות להעברת קובץ הבוגרים לשימושם. במסגרת זו, על המשרד ,לקבוע עם הרשתות את הכללים ואת הדרכים לשימוש במידע זה שבמסגרתו תישמר פרטיות הבוגרים והוא יהיה נתון להסכמתם להפיץ .מידע זה למנהלי בתיה"ס של הרשתות ולכלל הבעלויות אי שימוש ביחידות ה"כניסה להוראה " לאיתור ולהשמה של הבוגרים הקשר בין מנהלי ב ת יה"ס לבין המכללות האקדמיות לחינוך חיוני במיוחד בכל הנוגע לאיתור בוגרים ומורים חדשים ולהשמתם במשרות .פנויות במסגרת קשר כזה, ניתן בין היתר לארגן מפגשים משותפים של ה מנהלי ם עם בוגרים במוסדות האקדמיים להוראה, שאליהם יצטרפו מפקחים ו ממוני תחום כוח אדם בהוראה וגזברות של המחוזות. קשר כזה יאפשר לבוגרים לקבל מידע ראשוני על הליך הקליטה במערכת החינוך, וכן יכול לסייע למנהלים ולמפקחים לאתר בוגרים ומורים חדשים ה יכולים להשתלב במערכת החינ וך. לשם כך נחוץ שתיקבע הנחי ה .בעניין זה בתוכניות העבודה של מינהל עו"ה לשנה"ל התשע"ה- והתשע"ז ( 2014 - 2017 ) .הושם דגש על דרכים לשיפור האיתור וההשמה של מתמחים ומורים חדשים במסגרת זו נעשו פעולות שנועדו לשפר את תהליך הקליטה של המורה החדש והמתמחה, דוגמת פיתוח מודלים שיתופיים לחיזוק הקשר שבין המוסדות .המכשירים, מנהלי בתיה"ס, המפקחים ואנשי אגף כא"ב באו קטובר 2013 התייחסה מנהלת אגף התמחות לצורך במפגשים בין מנהלי בתי"ס ומפקחים לבין בוגרים והצורך לבסס מדיניות בתחום זה ,הכוללת מתן מידע לבוגרים ופתרון בעיות בקליטתם .החל באותה שנה הקים אגף ה התמחות בכל מכללה להוראה יחידה ושמה "שלב הכניסה למקצוע ההוראה", המאוישת בעובדי המכללה (להלן- יחידת הכניסה להוראה) 145 . ,בין תפקידי היחידה "פיתוח "ערוצי קשר עם מנהלי ביה ס ופיקוח בכל הנוגע לשילוב הבוגרים בהוראה "וכן 145 ראו חוזר מנכ"ל משרד החינוך מספר8.2-24 בנושא "התמחות וכניסה להוראה" (להלן- חוזר התמ.)חות 1060 |דוח שנתי 69ב המשרד לא עיגן את שיתוף הפעולה בין היחידות לכניסה להוראה במוסדות המכשירים לבין המנהלים והמפקחים במדיניות מחייבת ,שתבטיח את קליטתם המיטבית של הבוגרים עריכת כנסים וימי עיון .במסגרת פורום התמחות וכניסה להוראה של אגף ה התמחות (להלן- )פורום התמחות , ששותפים בו נציגי המחוזות העוסקים בהתמחות ובכניסה להוראה ובעלי תפקידים מיחידות הכניסה להוראה במכללות האקדמיות לחינוך , הוצע בדצמבר2017 לבנות מנגנון השמה שבו שלושה שלבים :הכנה ואיתור ,מיון ושיבוץ ו ליווי וקליטה . לשם הפעלת המנגנון :המליץ הפורום למנות שני רכזים רכז השמה מחוזי ורכז השמה אקדמי ביחידת .הכניסה להוראה משיחות שקיים צוות הביקורת עם ארבעה מנהלים של יחידות הכניסה להוראה עלה, כי מפגשי המפקחים ומנהלי בתיה"ס במכללות האקדמיות לחינוך נעשים על בסיס קשרים אישיים, וכי המכללות אינן מצליחות להביא להשתתפות המפקחים והמנהלים במפגשי .ם עם הסטודנטים העומדים לסיים את לימודיהם גם בפגישות שקיים משרד מבקר המדינה עם המפקחות במחוזות חיפה ומרכז .עלה כי אין הסדרה מחייבת בנוגע למפגשים, וכי הן מתקשות להגיע למפגשים במסגרת השאלון למנהלים בחן משרד מבקר המדינה את עמדתם בנוגע לצורך בשיפור הקשר בין ה מכללות האקדמיות לחינוך לבין בתיה"ס146. מניתוח תשובותיהם עולה שרוב מוחלט של מנהלי בתיה"ס - כ- 84% ( 546 מתוך 650 ) - ציינו שיש לשפר במידה רבה עד רבה מאוד את שיתופי הפעולה בין המוסדות להכשרה לבין בתיה."ס הביקורת העלתה כי המשרד לא עיגן את שיתוף הפעולה בין היחידות לכניסה להוראה לבין המנהלים והמפקחים בעניין האיתור וההשמה של בוגרים במדיניות מחייבת, שממנה ייגזרו תהליכי עבודה שיטתיים שיבטיחו את קליטתם המיטבית של הבוגרים ע"י מנהלי בתיה"ס. זאת בדומה לפעולות ופרויק טים וולונטריים נוספים שיזמו לאורך השנים מינהל עו"ה ואגף ההתמחות בנושא (דוגמת פרס בית ספרי לקליטה מיטבית, שנועד גם לשיפור תהליך האיתור וההשמה), שאף אותם לא הפך המשרד למדיניות מחייבת. המפקחים ומנהלי בתיה"ס אינם מחויבים להשתתף במפגשים עם סטודנטים במכללות האקד מיות לחינוך, ובפועל המפגשים .מתקיימים על פי יוזמות מקומיות, באופן אקראי ועל בסיס קשרים אישיים גם לא הוקם מנגנון השמה ביחידות לכניסה להוראה כפי שהוצע ע"י פורום ההתמחות . יוצא אפוא, שהמשרד אינו חושף את הבוגרים להיכרות עם בעלי ,התפקידים הבקיאים בשיקולי הקליטה בבתיה"ס העשויים להשפיע על ,עתידם המקצועי ובידיהם מידע מועיל על משרות הוראה. בה בעת מפגשים מסוג זה מאפשרים למפקחים ולמנהלי בתיה"ס להתרשם באופן .בלתי אמצעי מהמועמדים 146 המקור: תשובות של650 מנהלים לשאלה: "האם צריך לשפר את הקשר בין המכללות לבין בתי ."?הספר משרד החינוך | 1061 המכללות האקדמיות לחינוך147 מסרו בתשובותיהן בנובמבר- דצמבר2018 למשרד מבקר המדינה, כי ראוי שהקשר בין המכללות לבין מנהלי בתיה"ס והפיקוח ייעשה באמצעות הסדרה ולא באמצעות קשרים אישיים. עוד עלה מת שובותיהן כי יש צורך במנגנון השמה יעיל, מקוון וארצי. בתשובותיהן ציינו המכללות בין :היתר את הדברים הבאים 1 . סטודנטים מגיעים למפקחים במחוזות בשעת הקבלה שלהם, אך נאלצים להמתין זמן רב ולא פעם נאמר להם ש אין טעם לחכות ומוצע להשאיר במשרד .את קורות החיים ,אם כך י חוו ית קבלת הקהל במשרדי .המחוז אינה נעימה למתמחים הפונים לשם 2 . מוכנות המנהלים להיפגש עם היחידה לכניסה להוראה של המכללה נמוכה מאוד .היחידה נענית בתשובות של מנהלים שהם עמוסים או שאין להם עניין בפגישה. 3 . יצירת קשר מוקדם בין מנהלי בתי "ס לבין הבוגרים היא טובה וצריך לפעול למימושה. התייחסות המכללות לממצאי הביקורת בנוגע לקשר שבין המכללה לבין גורמי המשרד- מנהלי בתיה"ס, המחוז ומפקחיו- מצביעה על נזק של התהליך הלא סדור הקיים בנוגע להשמת בוגרים בתפקידי הוראה. מדובר בנזק שלא רק פוגע ביעילות אלא גם טומן בחובו פתח לפגיעה במתן הזדמנות שווה לתעסוקה, להפעלת לחצים לא ראויה ואף לפגיעה בכבוד .הבוגרים על אגף כא "ב ומינהל עו"ה לקיים עבודת מטה משותפת לצורך גיבוש של מודל מחייב שיקבע שלבים הכרחיים לאיתור לו השמ ה של בוגרים ומורים חדשים ו ישמש את מנהלי בתיה "ס למפגש ,לבחינה ולהערכת מידת התאמת ה מועמדים לאיוש משרות הוראה פנויות ב בית .ספרם בעשותם כן, עליהם לנתח את החולשות והח ו זקות של ה דרך שתיבחר ולבחון אם ניתן להתבסס עליה לקביעת סטנדרטים הכרחיים. יש לבחון את התרומה של יחידת הכניסה להוראה להליך איתור המשרות הפנויות המתאימות .לבוגריהן ניסיון המשרד לבנות מודל מערכתי ממוחשב לאיתור ולגיוס :)(פורטל 1 . ביולי2015 הקים ופרסם מינהל עו"ה, בשיתוף מינהל תקשוב, מערכת מחשוב שנועדה לרכז את כלל משרות ההוראה הדרושות במערכת החינוך 147 12 מתוך21 מכללות אקדמיות לחינוך שהשיבו לתת- פרק זה. יצוין כי תשובות המכללות כפי שבאות לידי ביטוי בדוח זה נועדו, בין היתר, לתת ביטוי לקשת האופנים בהם חוות המכללות את .הקשר בין המכללה לבין בתי הספר 1062 |דוח שנתי 69ב לצד פרסום בקשות של בוגרים למקום הוראה (להלן- .)פורטל משרות פורטל המשרות נבנה על שני מאג רי נתונים קיימים- מאגר משרות ומאגר מועמדים- שנועדו לסייע הן למנהלי .בתיה"ס והן למועמדים להוראה תכליתו לאפשר למנהלים לפרסם משרות פנויות ולאתר מועמדים מתאימים לאיושן, וכן לאפשר למועמדים חדשים להוראה להכיר את המשרות הפנויות ולהגיש את מועמדותם. בכך הוא גם מש פר את הנגשת ההוראה .במערכת החינוך על פי חוק שוויון הזדמנויות בעבודה עם זאת ,הניסיון מיולי 2015 להקים את פורט ל ה משרות לא צלח בשל היעדר שיתוף פעולה של מנהלי בתיה"ס .הפורטל הכיל יותר מ- 5,000 בקשות של מועמדים להוראה, לעומת 105 (מתוך אלפי משרות פנויות בשנה) משרות שהפיצו המנהלים. 2 . משרד מבקר המדינה בחן בשאלון המנהלים את עמדתם בנוגע לצורך במערכת ממוחשבת המספקת נתונים של מחפשי עבודה בהוראה . תרשים 13 להלן מפרט את תשובות המנהלים148 . תרשים13 : תפיסות המנהלים בדבר הצורך במערכת המספקת נתונים על מורים חדשים ומתמחים המחפשים עבודה, לפי רמת הצורך 148 המקור: תשובות של660 מנהלים אשר דירגו את ההיגד, "צריך מערכת ממוחשבת הכוללת נתונים של מורי."ם חדשים ומתמחים המחפשים עבודה משרד החינוך | 1063 על אף הימנעות המנהלים מלעשות שימוש בפורט ל ,המשרות מ תרשים 13 עולה ששיעור גבוה של כ- 83% מנהלים ( 546 מתוך660 ) ציינו שקיים צורך במידה רבה עד רבה מאוד במערכת ממוחשבת ה יכולה לספק נתונים על דורשי עבודה להוראה. הצורך בכך עלה גם ,בקבוצות המיקוד שבהן סברו המתמחים והמורים החדשים כי יש צורך ב "ריכוז משרות ולהקים מוקד שיודע לחבר משרות - גם און ליין." 3 . במאי 2018 קיים מנכ"ל משרד החינוך דיון בנושא הישימות של תוכנית השמה מערכתית, אשר תיתן שיר .ות למנהלי בתי"ס ולמועמדים להוראה מנכ"ל המשרד הורה לבצע ניסוי מקדים במחוזות מרכז ותל אביב להקמת מערכת מחשוב חדשה להשמה, על מנת ללמוד ממנו את הצרכים המדויקים ולבחון את יעילות המערכת (להלן- .)ניסוי מקדים ככלל, על מנת להפוך תהליך חשיבה לתוכנית עבודה, יש לנסח סדרה של מרכיבים: הגדרת יעדים ומטרות; הגדרת המשאבים הקיימים; הכנת תוכנית ,פעולה ותוכניות חלופיות; בחירת התוכנית לביצוע על פי סדרי עדיפויות ;יכולות הביצוע (נוכח אילוצי משאבים), אילוצים טכניים ושיקולי עלות תועלת קביעת מערכות פיקוח, בקרה, דיווח ותיאום149 . יש לציין לחיוב את פעולות מטה המשרד לזיהוי החסמים בפורטל המשרות וכן באיתור ובהשמה של בוגרים. עם זאת, הניסוי המקדים הוא פתרון נקודתי . לא נבחנו חלופות שונות ליצירת הליך מערכתי לאיתור ולהשמה של בוגרים ומורים חדשים. כמו כן, ל א נקבעו לניסוי המקדים יעדים, משימות, מדדי הצלחה ולוחות זמנים וכן לא הוקצו עבורו משאבים. בנסיבות אלה, ספק אם הניסוי המקדים יאפשר הפקת לקחים מיטבית אשר תיתן את המענה השלם לבוגרים, למורים חדשים, למנהלי בתיה" .ס ולמחוזות בנושא האיתור וההשמה לנוכח ניסיון העבר, על משרד החינוך להקים מערכת מחשוב לאיתור ולהשמה ולהטמיע ה בקרב מנהלי בתיה ."ס בעשותו כן, עליו להבטיח שכלל המשרות הפנויות בבתיה "ס יפורסמו ל שם השקיפות ולצורך השוויון .עם ,זאת, כדי לתת מענה מערכתי יש להקים את המערכת ולהפעילה במקביל למיצוי השימוש בכלים ה קיימים לשיפור ה איתור וההשמה של מתמחים ומורים חדשים ולפ י תוחם של כלים חדשים. תהליך זה צריך להתבסס על שיתוף .פעולה בין יחידות המטה העוסקות בנושא משרד החינוך מסר בתשובתו כי מינהל עו"ה בוחן מודלים להשמה כשירות שיינתן למנהלי בתיה"ס, על פי בחירתם. האפשרויות הן אלו: הנ גשת מאגר 149 ,ראו "מדריך התכנון הממשלתי" מרכיבי תוכנית עבודה; מבקר המדינה דוח שנתי53 ,ב "עבודת ."המטה במשרדי ממשלה 1064 |דוח שנתי 69ב על המשרד לקבל עליו אחריות להליך האיתור וההשמה ולהסדיר בנהלים את תפקיד כל המדרגים בהליך ואת תחומי האחריות ולספק למנהלי בתיה"ס את הכלים המקצועיים והמידע העומד לרשותו מועמדים, הנגשת מאגר משרות פנויות, הבניית צוות מחוזי המוביל את התהליך ומרכז השמה לסיוע מקצועי למנהלים ולמועמדים. עוד מסר המשרד כי ישנן מספר תוכניות חינוכיות ייחודיות המנהלות תוכניות השמה לבוגריהן כבר עתה והמשרד לומד מהן, כגון תוכנית חותם, תוכנית חל וץ חינוכי, אתגרים לשילוב מורים ערבים ב בתי"ס יהודיים, שילוב מורים עולים, שילוב בני הקהילה .האתיופית ושילוב מורים עם מוגבלות  כאמור, לפי תקנות הפיקוח ,מנכ"ל המשרד אחראי למינוי מורים. לפיכך על מטה המשרד לקבל עליו אחריות להליך האיתור וההשמה ולהסדיר בנהלים את תפקיד כל המדרגים בהליך: לצד הגדרת תפקיד המחוז, על המשרד גם לקבוע את תחומי האחריות של מנהלי בתיה"ס ב תהלי ך ובהתאם עליו לספק להם את כל הכלים המקצועיים והמידע העומד לרשותו כדי שהם יוכלו לבצע תהליך זה בדרך תן י שת מענה הן ו לצ רכי המערכת וביה"ס והן ו לצ .רכי הבוגרים הנקלטים לראשונה לעבודה בהוראה קשיים ובעיות באיתור ובהשמה של בוגרים ומורים חדשים משרד מבקר המדינה בדק את תוצאות ההסדרה ה חסרה של הליך איתור הבוגרים והמורים החדשים והשמתם ושל אי- הנגשתם של כלי איתור והשמה לשימושם באמצעות השאלון למנהלים, השאלון למתמחים ומורים חדשים וכן .במסגרת ארבע קבוצות המיקוד קשיי מנהלי ביה" ב ס איתור ובהשמ ה של מתמחים ו מורים חדשים מנהלי בתיה"ס התבקשו בשאלון לשקף את פ עולותיהם בהליך האיתור וההשמה.ואת התייחסותם לכך תרשים14 מפרט את תשובות המנהלים150 . 150 המקור: תשובות716 ,מנהלים שהשיבו לשאלה" באילו מהדרכים להלן אתה מאתר מורים חדשים ומתמחים לבית ספרך?" לשאלה זו השיבו716 מנהלים, והם יכולים היו לסמן יותר מדרך .איתור אחת משרד החינוך | 1065 תרשים14: דרכים לאיתור מועמדים להוראה .המקור: נתוני שאלון מבקר המדינה למנהלי בתיה"ס תרשים14 מראה שאין דרך עיקרית אחת לאיתור מועמדים חדשים להוראה, וכי האיתור מתבצע בדרכי ם שונות .עם זאת ,מתשובות המנהלים עולה תמונה ברורה ולפיה האיתור וההשמה של המועמדים נעשים בעיקר ברמת ביה"ס. בתרשים15 שלהלן מפורטות תשובות המנהלים לשאלה העוסקת בקשיים שבהם הם נתקלים בתהליך האיתור והגיוס של מתמחים ומורים חדשים151 : 151 המקור: תשובות571 מנהלים לשאלה "באילו קשיים אתה נתקל באיתור ובגיוס מורים חדשים ."?ומתמחים לבית ספרך המנהלים יכולים היו לסמן יותר מדרך איתור אחת. הנתונים המובאים בתרשים אינם כוללים את נתוני המגזר הערבי .בשל הייחוד בהשמה במגזר זה 1066 |דוח שנתי 69ב יותר ממחצית המנהלים ציינו קושי באיתור והשמה ,בין בשל חוסר בכלים מקצועיים לאיתור ולהשמה ובין בשל חוסר שקיפות של המשרד במתן מידע תרשים15 :קשיים באיתורם ובגיוסם של מתמחים ומורים חדשים .המקור: נתוני שאלון מבקר המדינה למנהלי בתיה"ס מתרשים 15 עולה שכ- 84% מהמנהלים ( 476 מתוך 571 )מצביעים על קשיים באיתור ובהשמה וזאת ממגוון סיבות :כ- 81% ( 417 מתוך 571 )ציינו קשיים הנובעים ממחסור בהיצע של מורים בעלי הכשרה מתאימה במקצועות נדרשים ומ התחרות בין בתיה"ס על מורים אלו .יותר ממחצית המנהלים - כ- 54% ( 308 מתוך 571 ) - ציינו קושי, בין בשל חוסר בכלים מקצועיים לאיתור ולהשמה ובין בשל חוסר שקיפות של המשרד במתן מידע על מורים חדשים ומתמחים בעלי ההכשרה המתאימה. 131 (כ- 23% )מ מנהלי יה תב"ס שהשיבו לשאלה שהוצגה בתרשים15 ציינו שאין להם קושי לאתר מורים חדשים ומתמחים . ואולם, ניתוח תשובותיהם המפורטות העלה ם שג הם מצביעים על קשיים. כך למשל הם ציינו : משרד החינוך | 1067 1 . "מנהל בית הספר משמש כמנהל משאבי אנוש ללא הכשרה מתאימה ;"וללא כל תמיכה 2 . ;""היעדר גוף אחד מסודר שמרכז את המועמדים הפנויים להוראה 3 . ;""היעדר פניות המנהל לגיוס מורים 4 . .""הקושי הוא בזיהוי ההתאמה נוכח האפשרות לכאורה שמתכונת האיתור וההשמה המתבצעת בפועל עשויה להיות מועדפת דווקא על ידי מנהלי בתיה"ס, שכן היא מאפשרת להם חופש פעולה ועצמאות , בדק משרד מבקר המדינה באמצעות השאלון למנהלים את עמדתם בנוגע ל .צורך בהסדרה של התהליך מ ניתוח התשובות לשאלון עולה כי שיעור גבוה מאוד של מנהלי ב ת"יה ס דורשים ממערכת החינוך הכוונה וסיוע באיתור מתמחים ומורים חדשים .כ- 70% מהם ( 451 מתוך648 ) ציינו שיש צורך לקבל הכ וונה מערכתית בהשמת מתמחים ומורים חדשים במידה רבה; וכ- 63% ( מהמנהלים412 מתוך657 ) ציינו שיש צורך בנוהל לאיתור מתמחים ומורים חדשים. רק שיעור נמוך יחסית מהם ,כ- 17% ( 115 מתוך 657 ,)סבורים שהמצב כפי שהוא נוח ואין צורך בהסדרתו. מבקר המדינה מעיר למשרד כי אף שהשימוש במגוון דרכים לאיתור ולהשמה של בוגרים ומורים חדשים הוא סביר בפני עצמו, רמת האקראיות )הגבוהה של השימוש בהן והבעייתיות של חלקן (למשל, היכרות אישית ,עומדות בסתירה לעקרונות של שוויון הזדמנויות, הוגנות ושקיפות שצריכים להיות ב .בסיס תהליך האיתור וההשמה על משרד החינוך לספק למנהלי בתיה"ס באופן שיטתי מידע מקדים ומקיף על המועמדים מקרב הבוגרים והמורים החדשים כמו גם כלים מקצועיים לאיתור וגיוס, כדי להבטיח שהם ישבצו במשרות הפנויות את .המועמדים המתאימים ביותר למשרות הוראה אלה קשיי המתמ חים והמורים החדשים באיתור משרות הוראה פנויות כפי שעלה מהשאלונים, תהליך הגיוס של מתמחה ומורה חדש נעשה פעמים רבות ביוזמת המועמד. משרד מבקר המדינה בחן באמצעות שאלון מורים חדשים ובאמצעות קבוצות המיקוד את עמדות המתמחים והמורים החדשים בנוגע לתהליך זה. להלן בתרשי ם16 סיכום התייחסות המשיבים להיגדים הנוגעים למידת השקיפות בנוגע למידע על משרות פנויות ועל כלים המסייעים למציאת משרת הוראה בבי"ס152 : 152 .המקור: מתמחים ומורים חדשים שדירגו את ההיגדים 1068 |דוח שנתי 69ב תרשים16 :שקיפות וסיוע במציאת מקום עבודה .המקור: נתוני שאלון מבקר המדינה למתמחים ולמורים החדשים תרשים16 מראה שרבים מהמתמחים והמורים החדשים סוברים ש משרד החינוך אינו מהווה צומת מקצועי, כל שכן צומת רגולטורי ,בכל הנוגע למשרות חדשות להוראה . אלה הם שיעורי הנשאלים המאשרים את :ההיגדים האלה אין גורם מרכזי במשרד שלו מידע על משרות הוראה פנויות - כ- 78% ( 1,540 מתוך1,977 ); המשרד אינו מספק מידע על משרות פנויות - כ- 67% ( 1,474 מתוך2,196 ); המשרד אינו מספק כלים שיוכלו לסייע באיתור ב ת י"ס שבהם מצויות משרות פנויות- כ- 76% ( 1,616 מתוך 2,129 .) 1 . התשובות לשאלון ביטאו את ה חוויה השלילית בתהליך ה איתור וההשמה. תר שים17 להלן מציג את הדירוג שנתנו המתמחים והמורים החדשים להיגדים המתארים את התחושות שעלו בהם בהליך האיתור וההשמה153 . 153 :המקור2,000 .מתמחים ומורים חדשים שדירגו את ההיגדים משרד החינוך | 1069 תרשים17 : תגובותיהם של מורים חדשים ומתמחים להליך האיתור וההשמה .המקור: נתוני שאלון מבקר המדינה למתמחים ולמורים החדשים תרשים17 מראה שכמחצית מהמתמחים והמורים החדשים חוו התנסויות שליליות מהליך האיתור וההשמה במידה בינונית :או גבוהה 53% חשו חוויות שליליות מההליך; כ- 44% חשו תחושת ניכור מצד מערכת החינוך; וכ- 45% ציינו כי התהליך עורר בהם תחושות של חוסר ודאות ותסכול לגבי עתידם המקצועי. מתשובות המתמחים והמורים החדשים עולה תמונה ברורה של קושי איתו מתמודדים המתמחים והמורים החדשים שמקורו, ככל הנראה, היעדר הנחיות של משרד החינוך להליך האיתור וההשמה. 2 . התייחסויות דומות העלו גם המתמחים והמורים החדשים שהשתתפו בקבוצות המיקוד. זאת לצד היעדר שקיפות והיעדר גור ם האחראי לנושא במשרד החינוך- הן במחוז והן במטה. הם הדגישו את התלות המוחלטת במנהל ביה"ס שנוצרת אגב התהליך ואת היחס הלא נאות מצד ביה" ס, וכן הצביעו על תרומה מועטה של המוסד האקדמי שבו הוכשרו לאיתור .ולהשמה כמו גם לסיוע בהסרת קשיים בתהליך 1070 |דוח שנתי 69ב כמחצית מהמתמחים והמורים החדשים ציינו כי חוו התנסויות שליליות מהליך האיתור וההשמה ,כי חשו תחושת ניכור מצד מערכת החינוך ,או כי התהליך עורר בהם תחושות של חוסר ודאות ותסכול לגבי עתידם המקצועי 2 . חלק מ המשתתפים בקבוצת המיקוד פנו לגורמים שונים במערכת החינוך - מפקחים כוללים154 , מנהלי בתי"ס ומטה המשרד - על מנת לחפש משרה להוראה ומקום להתמחות בו, אך לא קיבלו מענה, והם אף הרגישו זלזול מצד המערכת. הם ביקשו לדעת באילו בתי"ס מחפשים מורים ולאילו התמחויות- שהמערכת תהיה שקופה . 3 . להלן דוגמאות המייצגות את מרבית האמירות והדעות שהועלו על ידם וממחישות את הקשיים שעימם מתמודדים המתמחים והמורים החדשים במציאת מקום הוראה. אמירות אלו משקפות תחושות של עלבון, תסכול .וחוסר אמון במערכת החינוך א. "אני הגעתי אחרי [שירות צבאי משמעותי] וזו הפעם הראשונה שהרגשתי לא רצוי. התחושה שלי הייתה מלווה בהתנהלות כאילו לא ר וצים... אל תטריד אותנו... זה היה מגעיל כל ;"התהליך ב. "התחלתי לחלק קורות חיים במאי... לא קיבלתי טלפונים עד אוגוסט... [חודש לפני תחילת שנת הלימודים]; לכל בי" ס השארתי את קורות החיים אצל השומר- ,אף אחד לא ראה אותי אסור היה להיכנס בכלל לביה" ;"ס ג. "עברתי מעל17 בתי"ס... בביה" ס ששמעו שאני מחפשת מקום להתמחות לא פתחו לי את הדלת. יש זלזול בסטודנטים ;"][המועמדים להוראה ד. "אני מגיע לביה"ס, מביא למזכירה את הקורות חיים, והמזכירה אומרת לי בכנות, 'ברגע שתצא אני אזרוק את קורות החיים ;"'לפח ה. "אני נודד [יותר משנה]... התקבלתי למקום;"בפרוטקציה ו. "מנהל אמר לי שאין עבודה. הלכתי הביתה ואז מורה אחר פנה אלי והפנה אותי לאותו בי"ס. התקבלתי אבל רק בגלל ;"פרוטקציה ז. ;""יחס מאוד מזלזל... אפילו לא שואלים שאלה. חוסר אונים ח. .""צריך שקיפות היכן יש משרות פנויות  154 .מפקחים הפועלים בכל מחוזות המשרד לפי שלבי החינוך וזרם החינוך וכן בחינוך המיוחד תפקידם בין היתר לייצג את המשרד כלפי המוסד החינוכי ולקשר בין המשרד ורשות החינוך המקומית, להעריך את המוסד החינוכי ולבקר אותו בכל הנוגע לביצוע מדיניות המשרד, בין היתר בנוגע לאיכות הניהול, וכן להתערב בנושאי כוח אדם של המשרד. זאת כמפורט בהרחבה .בתקנות הפיקוח משרד החינוך | 1071 תשובות המורים החדשים והמתמחים מצביעות על ההשפעות החמורות של היעדר הסדרה והכוונה בתהליך שיבוצם במשרה פנויה ועל דפוס התנהלות לקוי של המנהלים כלפי הבוגרים, שהתפתח על רקע החלל הניהולי שנוצר בשל אי- התערבות משרד החינוך בתהליך. הדברים המתוארים בתשובות מביאים את הבוגרים ואת המורים החדשים לידי תחושות של חוסר אונים, חוסר ודאות, תסכול ועלבון עם כניסתם למערכת החינוך. התנסויות אלה עלולות להשפיע הן על איכות הסתגלותם וקליטתם, הן על הישארותם במערכת החינוך והן על .המוטיבציה שלהם לתרום בה על המשרד ליזום שאלונים וסקרים שיופנו הן למנהליו והן למתמחים ולמורים החדשים כ די לקבל תמונת מצב לגבי ההליך ולקבל החלטות באשר להקניית כישורים מקצועיים למנהלי בתיה"ס לבחינת המועמדים , לטיב ה הסדרה, לכלים הדרושים לשיפור התהליך ו להיקף המעורבות הנדרשת מצד מטה המשרד והמחוז ות. השמה לקויה של מתמחים ומורים חדשים155 שלב השמת המורים הוא השלב שבו יש להבטיח שייקלטו מורים שיעמדו בדרישות ההשכלה , יל מ דו את המקצוע לו ש הוכשרו ובשכבת הגיל אשר לה הוכשרו .על פי נוהל השיבוץ, ניתן להעסיק בוגרים כמורים גם אם סיימו 80% לפחות מחובות הלימודים שלהם ,לרבות השלמת כל חובות ההתנסות המעשית ,ובכפוף לאישור מנהלת אגף כא ,"ב שתנמק את הסיבה לאישור (להלן- .)דרישות ההשכלה בוגר שאושרה העסקתו בטרם השלים את מלוא חובות הלימוד חייב להשל ימם בתוך שלוש או ארבע שנים, אחרת תופסק העסקתו. דרישת השכלה זו מעוגנת גם בחוזר הה תמחות . בדצמבר2014 פרסמו ביה"ס למחקר ולפיתוח תוכניות בהכשרת עובדי הוראה וחינוך במכללות (מכון מופ"ת) ומינהל עו"ה מחקר משותף בנושא "ביקוש והיצע של מורים". במחקר עלה כי "אחד המדדים שמלמדים על איכות המורים נוגע למידה שבה הם מלמדים את המקצועות שאליהם הוכשרו ובשלב החינוך שאליו "הוכשרו156. מדד נוסף הוא מספר המורים ש נקלטו במערכת לפני שסיימו את חובותיהם האקדמיות. 155 ראו בדוח זה את תת- הפרק "המחסור האיכותי- הוראת מקצועות על ידי מורים שלא הוכשרו ."להם 156 סמדר דוניצה- שמידט ורות זוזובסקי, "ביקוש והיצע של מורים במערכת החינוך" (דצמבר2014 .) 1072 |דוח שנתי 69ב המשרד נמנע מלקבוע את ההתאמה למקצוע ההכשרה כתנאי לשיבוץ למשרת הוראה ,והוא גם אינו מקפיד לאכוף את דרישות ההשכלה בשלב השיבוץ השמ ת מתמחים ומורים חדשים שלא בהתאם למקצוע ההכשרה אף שחוזר ההתמחות קובע שככלל, ההתמחות בהוראה תיעשה בשכבת הגיל ובמקצוע ההוראה שהוכשר לו המתמחה ,במהלך לימודיו בנוהל שיבוץ של אגף כא "ב אין התייחסות להנחיה זו .בכך אגף כא ,"ב האחראי לשיבוץ המורים ,לא הפך את ההכשרה הייחודית של המועמד להוראה לתנאי סף להעסקה במשרות הוראה. על פי נתוני משרד החינוך, שיעור המתמחים ששובצו להוראה שלא בהתאם להכשרתם בין השנים2016 - 2018 עומד על כ- 10% .בממוצע יצוין כי לפי התשובות לשאלון המנהלים בנוגע להשמת מתמחים ומורים חדשים157 , כ- 13% ( מהמורים החדשים286 מתוך2,040 ) שהתקבלו לעבודה בשנה"ל התשע"ח אינם מלמדים את המקצוע שהוכשרו לו, וכ- 9% מהמורים ( החדשים181 מתוך2,040) אינם מלמדים בשכבת הגיל שלה הוכשרו158 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי זה מכבר הוא עמד על חשיבות ההשמה של מתמחים ומורים חדשים שעומדים בדרישות ההשכלה ועל ההלימה בין מקצוע ההוראה וכיתת הלימוד לבין תחום ההכשרה ושכבת הגיל שלה הוכשר המורה. ואולם, מטה המשרד נמנע מלקבוע את ההתאמה למקצוע ההכשרה כתנאי לשיבוץ. המשרד גם אינו מקפיד לאכוף את דרישות ההשכלה .בשלב השיבוץ השמת המתמחים והמורים החדשים היא התחנה הראשונה בשילוב מורים במערכת החינוך. לפיכך, הקפדה על איכות המורים שישתלבו במערכת ועל הכשרתם חיונית במיוחד בשלב זה. על מטה המשרד להבטיח שהשמת אוכלוסייה זו תהיה בהתאם לדרישות ההשכלה ,למקצוע שהוכשרו לו ולשכבת הגיל שלה הוכשרו159 .ראוי שא גף כא "ב האחראי על הליך השיבוץ , לרבות גיבוש נוהל שיבוץ ו יישומו ,ייתן ביטוי בנוהל להוראה בהתאם להכשרת המועמד . זאת בדומה להגדרה שקבע המשרד בחוזר ההתמחות, לפיה המתמחה ישולב להתמחות במקצוע שלו הוכשר ולשכבת הגיל שלה הוכשר .כמו כן , על מטה המשרד לשקול להפוך את הדרישה להתאמה בין מקצוע ההכשרה למקצוע ההוראה לתנאי , למעט במקרים חריגים שיוגבלו בזמן, ולנקוט פעולות להטמיע דרישה זו בכלל יה תב"ס. 157 המקור: תשובות631 מנהלים לשאלות: "כמה מורים חדשים ששיבצת בשנה"ל התשע"ח אינם מלמדים את המקצוע שהוכשרו לו?; כמה מורים חדשי ם ששיבצת בשנה"ל התשע"ח אינם ."?מלמדים בשלב החינוך שהוכשרו לו 158 738 מנהלים השיבו לשאלה בנושא מורים חדשים. מתוך2,040 ,מורים חדשים שהתקבלו266 לא לימדו את המקצוע שלו הוכשרו ו- 181 .לא לימדו את שכבת הגיל שלה הוכשרו 159 על הקפדה על התאמה בין ההכשרה למקצוע ההוראה בקרב מורים ותיקים ראו בדוח זה בפרק .""תכנון כוח האדם בהוראה משרד החינוך | 1073 משרד החינוך מסר בתשובתו מנובמבר2018 למשרד מבקר המדינה כי דרישת ההתאמה למקצוע ההוראה תתווסף לנוהל.השיבוץ בשנים הבאות השמ ת מתמחים שלא בהתאם לדרישות ההשכלה משרד מבקר המדינה ניתח את הנתונים בנוגע לבוגרים160 ששובצו בכל אחת משנה"ל התשע"ו- ( התשע"ח2015 - 2018 ) שלא עמדו בדרישות ההשכלה, ומצא כי קיימת מגמת עלייה בשיעור המתמחים ששובצו שלא בהתאם לדרישות ההשכלה, וב סה"כ עלה שיעורם ביותר מפי שניים (מכ1.4% לכ- 3.3% ). יצוין כי מהתשובות לשאלון המנהלים עלה שכ- 17% ( מהמתמחים325 מתמחים מתוך 1,899 ) 161 .שהחלו לעבוד בבי"ס בשנה"ל התשע"ח לא עמדו בדרישות ההשכלה משרד מבקר המדינה בחן את הסיבות להעסקת מתמחים שאינם עומדים בדרישות ההשכלה ,לדעת המנהלים שהשיבו לשאלון162. כ- 57% ( 378 מתוך 631 ) ציינו כי הסיבה היא היעדר מועמדים אחרים; כ- 22% ( 146 מתוך631 ) ציינו כי הסיבה היא היערכות מהירה לקראת שנ ה"ל ; כ- 18% ( 119 מתוך631 ) ציינו היעדר מידע ואי יכולת לבדוק עמידה של המועמדים בדרישות ההשכלה. משר ד החינוך מסר בתשובתו כי אינו מתיר העסקה שלא על פי דרישות ההשכלה, אלא באישור חריג ובמקום שבו קיים מחסור מוכח במועמדים להוראה. נוהלי המשרד, המוטמעים במערכת הממוחשבת של המשרד, חוסמים שיבוץ מועמדים חסרי השכלה. רק אם עולה צורך ממוקד בשיבוץ, ניתן אישור חריג. לרא יה, ההיקף הנמוך של אלו ששובצו ללא השכלה. יובהר כי האישור .ניתן למי שנמצא בתהליך למידה ולאחר קבלת אישורים 160 .לא כולל גני ילדים 161 המקור: תשובות759 מנהלים לשאלות: "כמה מתמחים קיבלת בשנה"ל התשע"ח?"; "כמה ."?מתמחים קיבלת ואינם עומדים בדרישות ההשכלה בשנת הלימודים התשע"ח 162 המקור: תשובות631 מנהל ים לשאלה: "מהן הסיבות לשיבוץ מורים חדשים ומורים מתמחים שאינם עומדים בתנאי הסף או מלמדים מקצוע שלא הוכשרו לו או שאינם מלמדים את שכבת הגיל שהוכשרו ללמדּה? ניתן לציין יותר מאפשרות אחת". ניתנו ארבע אפשרויות שונות: "היעדר מועמדים אחרים"; "הצורך בהיערכות מהירה ל קראת פתיחת שנת הלימודים"; "היעדר שקיפות המידע הנוגע למועמדים או למתמחים ואי יכולת לבדוק עמידה בתנאי הסף או התאמה למקצוע ."ההוראה"; "אחר פרט 1074 |דוח שנתי 69ב אף אם נוהלי המשרד אמורים למנוע העסקה של מתמחים ומורים חדשים שאינם עומדים בדרישות ההשכלה, הממצאים העולים מתשובות המנהלים מצביעים על שיעור הגבוה במידה ני כרת מנתוני המשרד. לנוכח החשיבות בקליטת מועמדים העומדים בדרישות ההשכלה, על המשרד לנקוט פעולות לוודא שמנהלי בתיה"ס אכן אוכפים את הנהלים בנושא, ובכלל זה, האם הם חורגים מהם במקצועות הוראה ובאזורים גיאוגרפיים מסוימים. ראוי שהמשרד ינקוט פעולות אלה זאת גם לנוכח ה היצע הגדול של בוגרים- כ- 40% בשנה"ל התשע"ח- שסיימו את לימודיהם וכאמור לא נקלטו במערכת החינוך. כמו כן, עליו לבחון האם בתוך אוכלוסייה זו של בוגרים יש כאלו היכולים ורוצים להשתלב במשרות שאליהן שובצו מורים .שאינם עומדים בדרישות הסף משרד החינוך | 1075 סיכום איתור בוגרים שסיימו את הכשרתם במוסדות האקדמיים להוראה והשמתם במשרות הוראה היא התחנה הראשונה בשילוב מורים במערכת .החינוך תהליך איתור והשמה של בוגרים ושל מורים לאחר ההתמחות על ,פי מאפייניהם, כישוריהם והתמקצעותם, צריך שיהיה מובנה, נגיש ושקוף ,שישפיע על קליטתם על סיכויי הישארותם במערכת ועל ותרומתם לה כמורים; ובה בעת ייתן מענה לצרכים של כלל מערכת החינוך ושל ביה"ס .עצמו ממצאי הדוח מצביעים על היעדר מדיניות והסדרה בנוגע לאיתור ולהשמה של בוגרים ומורים חדשים וממילא על אי- .הסדרת הנושא בחלל הניהולי שנוצר מתבצע תהליך ה איתור וההשמה ע"י מנהלי בתיה"ס, שרבים מהם .חסרים את הכלים הדרושים לכך קשיי הקליטה של הבוגרים עלולים להשפיע על הסתגלותם, על הישארותם במערכת החינוך ועל המוטיבציה .שלהם לתרום בה על הנהלת המשרד לקבוע את מדיניותה בנוגע לשלב האיתור וההשמה .של בוגרים ומורים חדשים במסגרת זו עליה להעמיד כלים שיסייעו בידי מנהל ביה"ס בתהליך האיתור וההשמה, לשקול לרכז את הטיפול בתחום זה ביחידה אחת ולקבוע את הנושאים שעליהם היא תהיה אחראית, לגבש ,מודל סדור לאיתור ולהשמה של בוגרים ומורים חדשים לפתח ולהטמיע כלי שיאפשר פרסום והנגשה של משרות פ נויות בבתיה"ס ובה בעת בקשות למשרות של בוגרים ומורים חדשים. על המשרד לוודא כי השמת המתמחה והמורה החדש מתאימה להכשרתו ולשכבת הגיל שלה הוא .הוכשר. כן ראוי למנוע קליטת בוגרים שאינם עומדים בדרישות ההשכלה מינהל עו"ה הציב מטרה משמעותית למשימותיו, והיא השמה של בו גרים ומורים חדשים בתנאים המאפשרים הצלחה. הצלחה כזו תהיה בין היתר אפשרית אם המשרד יבדוק את הליקויים שעלו בדוח זה ויפעל שיטתית .לתיקונם 1076 |דוח שנתי 69ב סיכום כולל כוח האדם בהוראה הוא גורם מרכזי בהבטחת עתידה של מדינת ישראל כמדינה מפותחת ומתקדמת, המבטיחה הזדמנויות שוות לילדיה ומאפשרת איכות חיים טובה לכל תושביה. מורים מקצועיים, בעלי מיומנויו ת הוראה גבוהות, המחויבים לתפקידם, מודעים ורגישים להתחוללותן של מגוון תמורות מקומיות ועולמיות הם תנאי הכרחי להצלחת חינוך הילדים ובני .הנוער משרד החינוך אחראי לספק לתלמידים חינוך איכותי ולהקנות להם כישורים וכלים שיאפשרו להם להשתלב בחברה ובשוק העבודה .ולהתמודד בהצלחה עם מכלול האתגרים הצפויים להם בהמשך דרכם אחריות זו של משרד החינוך מטילה לפתחו, בשיתוף עם מל"ג והמוסדות האקדמיי ם ,להוראה, מחויבות לתכנון ארוך טווח של כוח האדם בהוראה להכשרת עתוד.ת מורים להוראה ולהשמתה במערכת החינוך ממצאי הדוח, העוסק בהיבטים מרכזיים של כוח האדם בהוראה, מעלים ליקויים מהותיים בפעילותם של משרד החינוך, של מל"ג ושל המוסדות האקדמיים להוראה בכל אחד מההיבטים שנבדקו. התמונה המצטיירת היא שמשרד החינוך אינו מנהל את מערך כוח ה אדם בהוראה אלא השטח - בתיה"ס או המוסדות האקדמיים לחינוך- .הוא שמכתיב את פני הדברים ביטוי לכך ניתן בליקויים המשמעותיים שהדוח מצביע עליהם: תכנון לקוי של כוח האדם בהוראה, שאינו מבטיח פתרון למחסור במורים במקצועות שונים ואינו נותן מענה למחסור בהכשרה הנדרשת לרבים מהמורים המלמדים מקצועות ל יבה; פערים בין הכשרת המורים במוסדות האקדמיים להוראה לבין הדרישות והכישורים הנדרשים ממורה, אותם .הגדיר משרד החינוך במסמכים שונים וכפי שעולים אף מהצרכים בשטח אף שלב האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים מתאפיין בהיעדר מדיניות. לפיכך, השמתם אינה עולה בקנה אחד עם דרישות מערכת החינוך. ליקויים אלה מעלים, בין היתר, חשש כבד לפגיעה של ממש .ברמת ההוראה על משרד החינוך לתת מענה לכלל הליקויים שעלו בדוח ולהקפיד לנהל את מערך כוח האדם בכל תחומי אחריותו. בכלל זה, עליו לקיים את תהליך תכנון כוח האדם בהוראה במסגרת תוכנית רב-שנת ית, שגם תאפשר גיוס מועמדים איכותיים במספר העונה על הצפי הנדרש במקצועות ההוראה השונים. נוסף על כך, על המשרד לטייב את תוכני הכשרת המורים באופן שהסטודנטים ירכשו את הכשרים הדרושים למורה במערכת חינוך התואמת לצורכי התקופה, וכן לקבוע מדיניות לאיתור ולהשמה אפקטיבי.ים של בוגרים ומורים חדשים במוסדות החינוך