חומר רקע
כתיבה: מתן שחק |
:אישור שירי ספקטור-בן ארי תאריך :כ"א בשבט תשפ"ג ,
12
בפברואר2023
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
רקע ונקודות לדיון
תכניות חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה–
רקע
ונתונים
תמצית
מסמך זה נכתב לקראת דיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בנושא היערכות מדינת ישראל להתמודדות
עם רעידות אדמה
, ו מוצגים בו רקע.ונתונים מרכזיים בנושא תכניות לחיזוק מבנים מפני רעידת אדמה
מסמך זה
מבוסס ברובו על
שני
מסמכים שכתב מרכז המחקר והמידע בתחומים רלוונטיים במהלך
השנה האחרונה :
תיאור
וניתוח תמ"א38
והתכנית המוצעת להחלפתה ;
מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות.
:להלן תמצית הדברים
המצב הקיים :אין כיום בידי הממשלה מיפוי של המבנים שאינם מחוזקים בפני רעידת אדמה ,
והאומדנים
.השונים בנושא כלליים, לא עדכניים, ולא מדוייקים
תמ"א38
–
הממשלה אישרה את תכנית מתאר ארצית38
לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידת אדמה, כחלק
מפעולות ההיערכות לקראת רעידת אדמה בשנת2005
. התכנית קובעת מסלול מהיר לקידום מיגון וחיזוק מבנים
קיימים ש
אינם עומדים בתקן רעידות
,אדמה
באמצעות הנפקת היתר בניה בלבד, ללא
צורך בהליך תכנון
סטטוטורי ובאישור תכנית בינוי מפורטת ,. התכנית מבוססת ליישומה על מנגנון השוק, קרי
מתן
תוספת זכויות
,בניה
הקלות רגולטוריות והטבות מס שונות , במטרה לתמרץ יזמים לבצע את עבודת החיזוק, תוך הפקת רווח
.כלכלי
יישום התמ"א היה ברובו באזורי הביקוש (
77%
)מהמבנים שחוזקו הם במחוזות תל אביב והמרכז ,
ועד סוף
2021
חוזקו מתוקפה1,834
מבנים, שהם כ-
2.3%
)מהמבנים שלהערכת משרד הבינוי והשיכון (להלן: משב"ש
זקוקים לכך . תמ"א38
.כמעט שלא יושמה בערים המועדות להיפגע קשות ברעידת אדמה
בשנת2019
הוחלט על סיום התכנית עד2022
בשל
כישלון התמ"א בקידום חיזוק ומיגון מבנים בהיקף הנדרש ;
אי ישימות התמ"א ביישובי הפריפריה ;, בהם חיזוק ומיגון המבנים נדרש במיוחד
ו כישלון התכנית ככלי לציפוף
המרקם הבנוי
.)"("התחדשות עירונית
תכנית החיזוק החלופית ("חלופת ש)"קד -
בשנת2022
עבר תיקון לחוק התכנון והבניה המציע תכנית חיזוק
מבנים מפני רעידת אדמה, כתחליף לתמ"א38
.
גם תכנית זו מבוססת על "מודל השוק", כלומר שהיא לא תהיה
.ישימה בפריפריה, למרות תוספת זכויות הבניה המשמעותית שהיא מאפשרת
תכניות חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה– רקע ונתונים
|
2
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
פעילות
משב"ש לחיזוק מבנים בפרי
יה רפ -
בשנים2014
–
2020
המשרד סבסד חיזוק של
133
מבנים שבהם
2,883
דירות, רובם המכריע בערים באזורי הסיכון לרעידת אדמה, בתקציב של כ-
233
מיליון ש"ח .כ-
68
מיליון
ש"ח נוספים הוקצו לנושא לשנים2021-2022
.
צוות בין-משרדי ל
בחינת הצעדים הנדרשים לקידום מסיבי של התחדשות עירונית בערי הפריפריה,
שהגיש את
המלצ ותיו בפברואר2022
,
העריך כי יש כיום בנגב ובגליל
כ-
96
אלף דירות ב-
6,700
מבנים בבניה רוויה
ביישובים עירוניים
שנבנו שלא לפי תקן עמידות מבנים בפני רעידות אדמה , וכי סיבסוד ממשלתי לביצוע
התחדשות עירונית באמצעות פינוי בינוי לדירות אלו ביישובים הפריפריה העירוניים עשוי לעלות כ-
57
מיליארד
ש"
.ח
1. רקע
מדינת ישראל
נמצאת לאורך ה"שבר הסורי-
,"אפריקאי אזור גיאוגרפי המועד לרעידות אדמה העלולות לגרום
ל .פגיעה בנפש ולנזקים כבדים לרכוש
מדידות סיסמיות1 שוטפות,, הבוחנות את תנודות הקרקע שבוצעו
ברחבי
הארץ מעידות על פעילות סיסמית בלתי פוסקת. רעידות אדמה חזקות שהתרחשו בארץ ישראל בשנים1837
ו-
1927
.גרמו לאבדות כבדות בנפש ולנזקים קשים לרכוש2 פי ל סיסמולוגים ,
שכיחות רעידת אדמה בעצמה חזקה באזור היא
אחת ל-
80
,שנה3 ול
כן
.בשנים הקרובות עלולה להתרחש רעידת אדמה חזקה שתהיה אסון טבע בקנה מידה לאומי
1
.מדד סיסמי קובע את תנודות הקרקע הצפויות בלי להביא בחשבון את השפעת סוג הקרקע על תנודות אלה
2
מבקר המדינה, דוח שנתי66
,ג
פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי ,
2016
.
3
,רועי גולדשמידט
היערכות ישראל לרעידת אדמה ,
,מרכז המחקר והמידע של הכנסת21
בנובמבר2010
.
תכניות חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה– רקע ונתונים
|
3
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
התקן הישראלי לעמידות מבנים בפני רעידת אדמה, ת"י413
,
שנקבע
בשנת1975
, ונקבע כמחייב בבניה משנת1980
ואילך.
4
לכן, מבנים שנבנו לפנ י שנת1980
נחשבים למבנים שלא נבנו
.לפי תקן זה אין כיום בידי גורמי הממשלה מיפוי מסודר ומקיף
של המבנים שנבנו ללא תקן עמידות בפני רעידת אדמה ,
שחל
על מבנם שנבנו מ שנת1980
.
היעדרו של מיפוי מסודר מקשה על
קבלת הערכה מבוססת בדבר מספר המבנים שאינם עומדים
,בתקן. כך לדוגמה
לפי הערכות משרד הבינוי והשיכון יש בישראל
כ-
80
אלף מבני מגורים
בני שלוש קומות ומעלה שנבנו לפני
החלת תקן בניה לעמידות מבנים מפני רעידת אדמה (ת"י413
)
הטעונים חיזו
ק, ובהם כ-
810
.אלף דירות5 עם זאת, יצוי ן כי שנת
הבניה ידועה כיום רק לגבי כשני שליש מהמבנים בישראל ,
ולכן מדובר בהערכות
בלבד.
,)לפי נתוני המרכז למיפוי ישראל (מפ"י6
נכון לסוף2021
היו
בישראל1,069,508
,מבני מגורים לגבי שני שליש מהם בלבד
ידועה שנת
הבניה (
718,720
.)מבנים מאלה ששנת בנייתם
ידועה ,
47,892
מבנים
הם מבנים בני שלוש קומות או יותר שנבנו לפני1975
. לפי הנתונים, בסוף2021
היו6,275
מבנים שקיבלו היתר לתמ"א38
,
7 ו-
5,662
מבנים במתחמים שאושרו בהם תכניות פינוי בינוי, ובסך הכל11,937
מבנים בהליכי התח .דשות עירונית
מדובר בכ-
15%
,מהמבנים שנבנו ללא תקן לרעידת אדמה8
לפי הערכות משרד
הבינוי והשיכון שהובאו לעיל. ע ז ם,את
בהנחה שהמבנים ששנת בנייתם אינה ידועה הם מבנים שנבנו לפני שנת
1975
,
9
,הערכה גבוהה במידה רבה מזו של משב"ש
מדובר בכ-
3%
מהמבנים שנבנו ללא תקן בניה.לרעידות אדמה
4 ה תקן קובע הוראות
בניה לפיהן יש לבנות כל בניין בישראל, על מנת שהבניין יוכל לעמוד בפני רעידות אדמה, ו
מאז כנ
י סת
התקן
לתוקף
הוא עודכן
כמה פעמים (
בשנים1988
-
2020
התקן תוקן11
,פעמים). ראו: מכון התקנים הישראלי ת"י413
–
תכן עמידות מבנים בפני
רעידת אדמה :, כניסה8
בפברואר2023
.
5
:ראו
,משרד השיכון
דוח מסכם: "קביעת עקרונות למדרוג תוספת זכויות בנייה כתמריץ לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה-
,"תמונת מצב
נ ובמבר2011
;
,מבקר המדינה מוכנות המדינה לרעידות אדמה- תשתיות לאומיות ומבנים , יולי2018
', עמ98
.
6 המרכז למיפוי ישראל
)(מפ"י מרכז את נתוני הנדל"ן הממשלתיים במסגרת/החלטת ממשלה דר10
374
בנושא שיפור מסד הנתונים
אודות שוק הנדל"ן , מיום12
ביוני2013
.
7
נציין כי נתונים אלו אינם עולים בקנה אחד עם נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, לפיהם מספר המבנים שקיבלו היתר מתוקף
תמ"א38
עד סוף2021
היה4,498
.. ראו להלן. לא עלה בידינו לגלות את מקור הפער בין מקורות הנתונים השונים
8 אין בידי מפ"י או בידי הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית נתונים לגבי המבנים שנהרסו בתכניות פי נוי בינוי, ולכן קשה לדעת את גיל
.המבנים האלו, והאם נבנו ללא תקן לרעידת אדמה
9 הנחה זו סבירה משום שמבנים רבים שנבנו על ידי הממשלה לפני חקיקת חוק התכנון והבניה התשכ"ה-
1965
, נבנו ללא היתר ולכן שנת
.בנייתם אינה מתועדת
תרשים1 –
מפת אזורים של המקדם הסיסמי לת"י413
1
תכניות חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה– רקע ונתונים
|
4
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
לפי הערכות ועדת ההיגוי הבין-
)משרדית להיערכות לרעידת אדמה (להלן: ועדת ההיגוי
משנת2016
,
10
בתרחיש של
,רעידת אדמה חזקה, בנוסף לפגיעות בנפש
כ-
28,600
מבנים עלולים להיהרס או להינזק באופן חמור
(נזק של
לפחות45%
,)מערך הבניין
וכ-
290,000
מבנים נוספים
עם נזק קל או בינוני
(נזק של5%
-
20%
.)מערך הבניין
לפי הערכות
ועדת
ההיגוי סך המבנים לחיזוק
ב עשר ערים
הנמצאות באזורים המועדים להיפגע מרעידת אדמה11
בעצמה חזקה יותר (בסמיכות לשבר הסורי אפריקאי–
)בגליל העליון, בבקעה ובערבה
הוא1,871
,מבנים
וב הם
36,758
דירות, הד)ורשים חיזוק מפני רעידת אדמה וכן מיגון מפני טילים (ממ"ד.
מבנים אלו מהווים את הרוב
ה.מכריע של המבנים בערים שנסקרו
,לפי דוח הוועדה מצב המבנים בעשרת יישובי הפריפריה שנבדקו גרוע
בהרבה ביחס לכלל המדינה, ושיעור המבנים שיינזק
ו קשה בעת רעידת אדמה גבוה מיתר המדינה (
54%
בעשרת יישובים אלו, לעומת35%
.)בכלל המדינה
ע לות חיזוק ומיגון מבנים אלו נאמדה אז, בשנת2016
, בכ-
3.9
.מיליארד ש"ח
ביישובים אלו אין כדאיות כלכלית לביצוע חיזוק מבנים באמצעות( תכניות החיזוק תמ"א38
והתכנית
שהחליפה אותה, כפי שיפורט בהמשך), ולכן לדברי הוועד ,ה
ללא
,התערבות ממשלתית בתקצוב החיזוק והמיגון
.לא יימצא למבנים אלו פתרון נציין כי דוחות מבקר המדינה
מתריעים
לאורך השנים כי הטיפול בהערכות
,לרעידת אדמה הוא חלקי וחסר
,ובתחום חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה למרות שעברו שנים רבות מאז
החלה הממשלה לטפל בנושא זה, הד
בר לא מתקדם באופן מספק
ולא מוקצים לכך המשאבים והפעולות
הנדרשים.
12
2
. תכניות לחיזוק מבנים מפני רעידת אדמה
2.1
תמ"א38
לאור הצורך בחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה , וכחלק
לו עו פמ ת הממשלה בתחום זה, אישרה הממשלה במאי2005
את תכנית המתאר הארצית מספר38
לחיזוק מבנים
קיימים ב פני רעידת אדמה
למתן תוקף
(להלן: התכנית, או
תמ"א38
).
13 התכנית קובעת מסלול מהיר לקידום מיגון וחיזוק מבנים קיימים ש
אינם עומדים בתקן רעידות
,אדמה
באמצעות הנפקת היתר בניה בלבד, ללא צורך בהליך תכנון סטטוטורי ובאישו
ר תכנית בינוי מפורטת , ומציעה
הקלות רגולטוריות והטבות מס שונות .
תמ"א38
מבוססת על השתת עבודות החיזוק של מבני המגורים (ביצוע ומימון) על יזמים ועל השוק הפרטי ,
באמצעות מתן זכויות בניה נוספות למגרש, הקלות רגולטוריות ותכנוניות שונות והטבות או פטורים ממיסים שוני ם
10
,מבקר המדינה מוכנות המדינה לרעידות אדמה- תשתיות לאומיות ומבנים , יולי2018
', עמ99
;
ועדת ההיגוי הבין משרדית להיערכות
לרעידות אדמה ,תכנית להיערכות לרעידות אדמה לחיזו ק ומיגון מבני מגורים באזורי הפריפריה לשיפור עמידותם ברעידות אדמה
ולמיגונם מפני ירי תלול מסלול ורעידות אדמה , מאי2019
,, הועבר בדוא"ל19
ביולי2021
.
11 בית שאן, טבריה, צפת, קצרין, קריי
ת שמונה, חצור הגלילית, ראש פינה, עפולה, מגדל העמק
.ואילת
ערים אלו נבחרו
מפני ש הן נמצאות
באזורים
בהם צפויות תאוצות קרקע גבוהות במקרה של רעידת אדמה , קרי תזוזת קרקע גדולה יחסית בעת רעידת אדמה, ולכן סיכון
.גבוה יותר
12
:ראו למשל ,מבקר המדינה מוכנות המדינה לרעידות אדמה- תשתיות לאומיות ומבנים , יולי2018
;
,מבקר המדינה עמידות מבנים
ותשתיות ברעידות אדמה- תמונת מצב , מרץ2011
.
13
תמ"א38
- תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה.
תכניות חיזו ק מבנים מפני רעידת אדמה– רקע ונתונים
|
5
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
(ובהם
פטור מלא מהיטל השבחה ופטור ממס שבח.)
14
הקלות והטבות אלו נועדו בכדי לתמרץ יזמים ובעלי דירות
.לחזק את המבנה בפני רעידת אדמה15
,לפיכך מאפיינה המרכזי של תמ"א38
הוא התבססותה על הכדאיות
הכלכלית שבמימושה, הנקבעת לפי ערך הקרקע.
לפי דוח מבקר המדינה משנת2018
,
כבר עם גיבושה של תמ"א38
היה ידוע
כי אין בה די להבטחת חיזוקם של
מבנים, וכי בד בבד עם יישומה יש לפעול לגיבושם של הסדרים כלכליים משלימים, לרבות הסדרי מימון לחיזוק מבנים
באזורי פריפריה בהם התמ"א לא ישימה
בשל ערכי קרקע נמוכים והיעדר ביקוש, וחיזוק מבני מגורים
בבעלות חברות
משכנות של הדיור הציבורי.
16
,כאמור
מטרת
ה המקורית של
תמ"א38
הייתה ל
יצור מסלול מהיר ל
חיזו
ק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה
,(ותוספת ממ"דים למיגון בפני טילים) בעיקר באזורים המועדים לסיכונים אלו. אך למעשה ככלי סטטוטורי-ממשלתי ,
התמ"א
שימשה בעיקר כמסל
ול
"ל
התחדשות עירונית", כלומר ציפוף המרקם העירוני וה
ותיק , מפני שהיא מציעה
הליך מקוצר ומהיר לתוספת של די
תור בעיר ובפרט באזורי הביקוש בהם ערכי הקרקע גבוהים.
,כלומר הממשלה
ייחסה לתמ"א שני תפקידים שונים שלעיתים לא עלו בקנה אחד, ובכל אחד מהם התגלו כשלים, כפי שיפ ורט
.בהמשך17
:להלן התוצאות העיקריות של התוכנית
בשנים2021-2005
חוזקו מתוקפה ואוכלסו בפועל
1,834
מבנים
(בין אם באמצעות עיבוי וחיזוק ובין אם
,)באמצעות הריסה ובניה מחדש
הנאמדים ב
כ-
2.3%
מהמבנים
המצריכים חיזוק בכל הארץ , להערכת
משב"ש
; כ-
4,500
מבנים נוספים קיבלו היתר לביצוע
תמ
"א
38, שהם כ-
5.6%
מהמבנים הנדרשים לכך
(תרשים1
.)
18
14
חוק התכנון והבנייה (תיקון96), התשע"א-
2011
;חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), התשס"ח–
2008
קובע הוראות מקלות לעניין הרוב הדרוש בבית משותף לקבלת החלטה על ביצוע עבודות חיזוק ברכוש משותף ;
חוק מיסוי מקרקעין (שבח
,ורכישה
תיקון62
-הוראת שעה), התשס"ח–
2008
מעניק פטור מתשלום מס שבח ומס
רכישה במכירה שתמורת
ה מושפעת מזכויות ב ניה
לפי תמ"א38, פטור ממס שבח ו מס רכישה במכירת זכות במקרקעין שהיא רכוש משותף במבנה שלגביו נתנו זכויות בניה לפי תמ"א38
.
15
מימוש התמ"א מבוסס
על שיתוף פעולה בין בעלי דירות ובין יזמים במסגרת "עסקת קומבינציה", במסגרתה בעלי הדירות במתחם
מעבירי ם ליזם את זכויות הבניה הנוספות הנתונות למגרש בבעלותם (או את זכויותיהם במקרקעין בתוספת הזכויות הנוספות למגרש
במסלול הריסה ובניה מחדש) בתמורה לדירה גדולה יותר, ממוגנת ומחוזקת (או דירה חדשה וגדולה יותר שתבנה בעתיד במסלול הריסה
ובניה מחדש). בתמורה, היזם מבצע א.ת חיזוק ומיגון הבניין (או הריסה ובניה מחדש), ונהנה מהרווח ממכירת הדירות הנוספות בבניין
16
,מבקר המדינה
מוכנות המדינה לרעידות
אדמה- תשתיות לאומיות ומבנים , יולי2018
', עמ98
.
17
,להרחבה בנושא התחדשות עירונית, ראו: מתן שחק
סוגיות בהתחדשות עירונית בישראל- לקראת דיון ברפורמה בהתחדשות עירונית ,
,מרכז המחקר והמידע של הכנסת12
באוקטובר2021
.
18
,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית
דוח התחדשות עירונית
2021
,
3
באפריל2022
.
נציין כי יש בנתוני הרשות הממשלתית
להתחדשות עירונית כמה אי בהירויות שלא עלה ב.ידינו לקבל לגביהן תשובות
8,294
4,471
1,834
10.4%
5.6%
2.3%
0.0%
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
10.0%
12.0%
-
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
בקשות
היתרים
אכלוס
תרשים2
:בניינים בהליכי תמ"
א38לסוגיה ,
לפי שלב,
ושיעורם מכלל המבנים הדורשים
חיזוק ,
2021
תכניות חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה– רקע ונתונים
|
6
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
כ-
77%
מהמבנים שחוזקו ומוגנו הם במחוזות תל אביב והמרכז, כלומר ב"אזורי הביקוש", כ-
14%
במחוז
חיפה (רובם ככולם בעיר חיפה עצמה), כ-
5%
,בירושלים4%
במחוז דרום (רובם בעיר אשדוד), ופחות מאחוז
במחוז צפון, שהוא המחוז שבו הסיכון לרעידת אדמה הגדול
ביותר (תרשים2
.)
במסגרת התמ"א חוזקו או נהרסו ונבנו מחדש25,424
דירות
,קיימות
ו התווספו24,400
דירות
. כלומר, ש על כל
דירה שמוגנה וחוזקה במסגרת התמ"א נוספה בממוצע דירה
חדשה אחת .כ-
80%
מ
הדירות התוספתיות הן באזורי הביקוש
–
.מחוזות תל אביב ומרכז19
בשנים2017
–
2020
החלה בנייתן של כ-
23
אלף דירות
מתוקף תמ"א38, שהן כ-
11%
מכלל התחלות הבניה וכ-
55%
.מהדירות בהתחדשות עירונית שהחלה בנייתן
משך הפרויקט הכולל, מהגשת בקשה להיתר ועד סיום הפרויקט, גדל משנתיים וחצי בשנת2010
ליותר
משבע שנים בשנת2021
., כך שהמסלול שתוכנן להיות מהיר, הפך איטי עם השנים
בשנת2019
הוחלט על סיום תמ"א38
עד2022
,
20 בשל
:כמה סיבות מרכזיות
כישלון התמ"א בקידום חיזוק ומיגון מבנים בהיקף הנדרש.
אי ישימות התמ"א ביישובי הפריפריה , בהם חיזוק ומיגון המבנים.נדרש במיוחד
21
כישלון התכנית
ככלי לציפוף המרקם הבנוי
)"("התחדשות עירונית באופן איכותי , בין היתר בשל היעדר
תכנון ובתוך כך, היעדר מענה לצרכי התשתיות ומבני הציבור הנדרשים
לתוספת הדירות הנובעת
.מיישומה
ספקות שעלו לגבי מידת עמידות
המבנים
ברעידות אדמה
מבחינה ה נדסית לאחר החיזוק, כפי שנעשה
.בפועל במסגרת התמ"א
2.2
תכנית חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה, תיקון139
)"לחוק התו"ב ("חלופת שקד
ב-
29
ביוני2022
אושרה תכנית חלופית לתמ"א38
לחיזוק מבנים מפני רעידת אדמה, בתיקון139
לחוק התכנון
.והבניה22
התוכנית
החדשה
מיועדת גם היא לחיזו
ק מבנה
בודד אך להבדיל מתמ"א38
, הדבר יעשה באמצעות
תכנית מפורטת (תב"ע) בסמכות הוועדות המקומיות לתכנון ובניה, תוך תוספת זכויות בניה משמעותית (יותר ממה
19
.נציין כי יש בנתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית כמה אי בהירויות שלא עלה בידינו לקבל לגביהן תשובות
20
לפי ההחלטה, ועדה מקומית שתחליט להאריך את תוקף יישום התמ"א בשטחה, ותגיש תכנית מתאר כוללת להתחדשות עירונית או
"תכנית ליישום תמ א38
לפי סעיף23
לתמ"א לכל העיר או לחלק ממנה, עד1
במאי2022, תוכל להמשיך את יישום התמ"א עד ה-
18
במאי2025
. לפי נתוני מנהל התכנון, נכון ליוני2021
היו15
תכניות לפי סעיף23
לתמ"א מאושרות בתוקף שאינן תכניות נקודתיות
ושאושרו על ידי ו
ו
עדה מחוזית ,
13
מהן יישאר
ו
:בתוקף לאחר פקיעת תוקף התמ"א. ראו ,מנהל התכנון תוכניות ע"פ סעיף23
לתמ"א38
,
:עדכון7
ביוני2021
.
21
,המועצה הארצית לתכנון ובניה ישיבה634
, תמ"א38
: תכנית מתאר
ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה ,
5
בנובמבר2019
.
22
:ראו 'חוק התכנון והבנייה (תיקון מס139), התשפ"ב-
2022
.
תל אביב ,
664
,
50%מרכז ,
358
,
27%
חיפה ,
181
,
14%
ירושלים ,
72
,
5%
דרום ,
59
,
4%
צפון ,
3
,
0%
תרשים3
:
מספר מבנים שאוכלסו לאחר
ביצוע תמ"
א38
,לפי מחוז ,
2005-2020
תכניות חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה– רקע ונתונים
|
7
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
שאפשרה תמ"א38
.), וכן עירוב שימושים והקצאה לצרכי ציבור
בנוסף התכנית מציעה הליך מקוצר
המשל ב תכנון
סטטו
טורי ורישוי, כלומר שעם החלטת הוועדה המקומית על אישור התכנית, יינתן גם היתר בניה
, כפי שיקבע בתקנות.
יודגש כי גם תכנית זו מבוססת על המודל הכלכלי
הרווח בארץ, וכבר בזמן הדיונים בהצעת החוק בוועדת הפנים
והגנת הסביבה של הכנסת ,הובהר כי גם תכנית זו תהיה ישימה בעיק
ר באזורי הביקוש,
ולא בפריפריה בה חיזוק
המבנים בפני רעידת אדמה נדרש ביותר.
23
לפיכך, תכנית זו אינה מציעה פתרון לחיזוק מבנים בפני רעידת אדמה
באזורים המועדים להיפגע מכך פגיעה חמורה יותר. כבר בזמן דיוני הוועדה, העלה יו"ר הוועדה את השא
ל ה האם
מדובר בתכנית לחיזוק מב.נים בפריפריה או תכנית להתחדשות עירונית באזורי הביקוש24
3
. חיזוק מבנים בפריפריה בפני רעידת אדמה
חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה בפריפריה מצריך השקעה ותכנון ממשלתיים , והוא אינו ניתן לביצוע על ידי
"מנגנון השוק" הנהוג בהתחדשות עירונית ובחיזוק ומיגון מבנים בישראל. עם,זאת
עד כה מנגנוני המימון שיועדו
לקידום התחדשות עירונית או חיזוק מבנים בפריפריה לא קמו ולא מילאו את ייעודם, ו אין בתקציבים
שהממשלה מקצה כדי לקדם את הנושא באופן משמעותי
, כפי שיוצג להלן . כמו כן, אין כיום מנגנון קבוע לתמיכה
וקידום חיזוק מבנים באזורים בהם הדבר
נדרש
אך אינו כלכלי ליזמים, בין אם בפריפריה או באזורים מוזנחים באזורי
.הביקוש25
בדצמבר2021
החליטה הממשלה להקצות כ-
70
מיליון ש"ח בשנת2022
לקידום התחדשות עירונית בפריפריה
מאותם תקציבים שהיו אמורים להיות בקרן להתחדשות עירונית, וכ-
40
מיליון ש"ח נוספים מתקציב הרשות
.להתחדשות עירונית26
במאי2022
פרסמה הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית קול קורא לרשויות מקומיות
לקבלת תמיכות בפרויקטים להתחדשות עירונית בפריפריה. הרשות הקצתה לנושא110
מיליון ש"ח, וצופה
השתתפות של משרד הביטחון בכ-
30
מיליון ש"ח נוספים, במסגרת תכנית למיגון
.מבנים בקרבת גבול הצפון27
נציין
.כי תקציב זה עשוי לסייע לקדם פרויקטים ספורים בלבד28
23
,ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת דיון בנושא
היערכות המדינה מפני רעידות אדמה ו 'הצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון מס136
) ,
1
בפברואר2022
.
24
.שם
25
,להרחבה בנושא ראו: מתן שחק תיאור וניתוח תמ"א38
והתכנית המוצעת להחלפתה ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת25
בינואר
2022
;
,מתן שחק סוגיות בהתחדשות עירונית-
לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית
הכלכלית
, מרכז המחקר וה ,מידע של הכנסת12
באוקטובר2021
, פרק8.
26
הממשלה ה-
36
,
החלטה875
/(דר5
) בנושא
קידום התחדשות עירונית בפריפריה ,
30
בדצמבר2021
.
27
,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית
הרשות
הממשלתית להתחדשות עירונית תקדם פרויקטים של התחדשות עירונית בפריפריה
בתקציב של כ-
140
מיליון ש"ח .
31
במאי2022
.
28
בפרסום הקול-קורא של הרשות נאמר כי יינתנ
ו
תמיכות של עד35
מיליון שקלים לפרויקט, ובהתחשב בהיקף תקציב התמיכות (כ-
140
מיליון שקלים בסך הכול) מדובר.בפרויקטים בודדים
תכניות חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה– רקע ונתונים
|
8
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
באפריל2022
הוקצו440
מיליון ש"ח
ל "הסכמי מסגרת להתחדשות עירונית" עם ערים שבהן היקפי פעילות גדולים
,של התחדשות עירונית29
,כלומר לא
לפריפריה שבה נמצאים ה מקומות המועדים ,להיפגע קשות ברעידת אדמה
שבהם כמעט ש.לא מקודם חיזוק מבנים
,נוסף על האמור לעיל להלן מוצגת בקצרה פעילות משרד השיכון והבינוי לחיזוק מבנים בפריפריה, כחלק מפרויקט
.שיקום שכונות
3.1
פעילות משרד הבינוי והשיכון לחיזוק ומיגון מבנים בפריפריה
לפי החלטה551
של הממשלה מש נת2013
" בנושא קידום פעילות הממשלה והמגזר הפרטי לחיזוק מבנים מפני
רעידות אדמה
" על משב"ש לחייב חיזוק
מפני
רעידות אדמה בעבודות שיפו
ץ
בפרויקט שיקום שכונות בכל
הפרויקטים ,שבהם תומך המשרד או כאלו
שמבוצעים על יד
ו באופן ישיר,
שעניינם שיפוץ בתים משותפים בבעלות
פרט
ית (ש הוקמו לפני1980, למעט שיפוץ מבנים פגומים ). הסעיף הותנה
בסיכום תקציבי בין מנכ"ל מש
ב"ש
והממונה על התקציבים במשרד האוצר . בנוסף נקבע כי על משרד האוצר להקים קרן למתן הלוואות מדינה
לפרויקטים של חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה
, ולתקצב אותה ב-
102
מיליון ש
"ח
בשנת2013
.
30
בשנת2016
קיבלה הממשלה החלטה שסייגה את החלטה551
,והותירה את האפשרות לביצוע עבודות חיזוק
במסגרת העבודות לשיפוץ בתים משותפים, לשיקול דעתו של ,משב"ש. בנוסף הקרן למתן הלוואות מדינה לחיזוק
בתים משותפים.לא קמה31
לפי דוח מבקר המדינה משנת2018
,ו עדת ההיגוי ציינה כי שינויה של החלטה551
תפגע
באוכלוסיות החלשות המתגוררות במבנים האמורים, ולמעשה ממשלת ישראל "מוציאה את עצמה מן הכלל ואומרת
."שאין צורך בחיזוק מבנים ,לדבריו ועדת ההיגוי הביעה חשש כי ההחלטה תוציא את הרוח ממפרשיה של תמ"א38
.
מש
ב"ש ג רס כי
בשל ע ,לותו הגבוהה של החיזוק ניתן יהיה ליישמו רק במספר מצומצם של פרוייקטים במסגרת
פעילותו של האגף לשיקום שכונות
. לפיכך קבע מש
ב"ש אמות מידה סוג ל הסיוע שייתן האגף לשיקום שכונות
במסגרת העבודות לשיפוץ בתים משותפים ,לפי מאפייניו הייחודים של היישוב, לרבות קרבתו לקווי השבר.
32
בשנים2014
–
2020
המשרד סבסד חיזוק של133
מבנים שבהם2,883
,דירות33
רובם המכריע בערים באזורי
הסיכון לרעידת אדמה, בתקציב של כ-
233
מיליון ש"ח .כ-
68
מיליון ש"ח
נוספים הוקצו לנושא לשנים2021-
2022, חלק מתקציב זה מקורו ביתרות משנים קודמות (כ-
39
מיליון ש"ח), וחלק מתקצוב חדש (כ-
29
.)מיליון ש"ח
הפעולות לחיזוק מבנים בשנים2015-2014
כללו גם מיגון מפני טילים (הוספת ממ"ד), ואילו ביתר השנים מדובר
בדרך כלל בחיזוק מבנים בלבד . בשנת2019
הקצתה הממשלה7
מיליון ש"ח למיגון דירות מגורים מפני טילים
.בקריית שמונה, אין בידינו נתונים באשר למספר המבנים או הדירות שמוגנו מתקציב זה
29
,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית
נחתמו ה סכמי מסגרת להתחדשות עירונית עם12
ראשי ערים ,
12
באפריל2022
.
30 הממשלה ה-
33
,
החלטה551
/(דר17
) בנושא
קידום פעילות הממשלה והמגזר הפרטי לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה ,
14
ביולי2013
.
ההחלטה שונתה בשנת2016, אך לא שונתה ההחלטה לגבי הקמת הקרן. ראו: הממשלה ה-
34
,
החלטה1824
בנושא קידום פעילות
הממשלה והמגזר הפרטי לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה- תיקון החלטת ממשלה ,
11
באוגוסט2016
.
31
,מבקר המדינה מוכנות המדינה לרעידות אדמה- תשתיות לאומיות ומבנים , יולי2018
', עמ102
.
32
,מבקר המדינה מוכנות המדינה לרעידות אדמה- תשתיות לאומיות ומבנים , יולי2018
', עמ4
10
.
33
פרויקטים
אלו נעשו ב
דרך כלל ב
מסגרת ה
רגולטורית של תמ"
א38, ללא תוספת ז.כויות בניה
תכניות חיזוק מבנים מפני רעידת אדמה– רקע ונתונים
|
9
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מספר הדירות שחוזקו ויחוזקו באמצעות התקציב שהקצה
לכך
משב"ש בשנים2014-2022
הוא
כ-
10%
מכלל הדירות
המצריכות ח יזוק בעשרת היישובים באזורים המועדים
.לרעידות אדמה התקציב שהוקצה לכך הוא כ-
8%
מסך
.התקציב הנדרש לחיזוק המבנים ביישובים האמורים
בקצב
זה, ידרשו
כ-
80
שנה לסיים את חיזוק דירות המגורים
בעשר ערי הפריפריה הנמצאות באזור סיכון מוגבר
לרעידת אדמה.
34
3.2
מסקנות הצוות
הבין-משרדי לקידום התחדשות עירונית בפריפריה
במהלך חודש פברואר2022
מינה שר הבינוי והשיכון צוות בין-משרדי ל בחינת הצעדים הנדרשים לקידום מסיבי של
התחדשות עירונית בערי הפריפריה , בהתאם להחלטת ממשלה875
.
35 הצוות, בראשות מנכ"ל ה רשות הממשלתית
להתחדשות עירונית
"ומנכ
ל משרד הבינוי והשיכון,
,בחן כלי מדיניות שונים בהקשר זה והגיש את המלצותיו
בספטמבר2022
.
36
,הדוח מציג כמה המלצות מרכזיות, ובהן
מי
פוי, איתור ותיעדוף מתחמים להתחד שות עירונית
בפריפריה (נציין כי ה קריטריונים
שנקבעו לכך
מיועדים
לאתר
מתחמים
שההיתכנות הכלכלית
לביצוע פינוי בינוי בהם
היא גבוהה יחסית, אך
לא נקבעו קריטריונים אחרים לאיתור המתחמים ;)קידום תכנון סטטוטורי
מ של תחמי פינוי
בינוי
ליצירת מלאי של תכניות התחדשות עירונית בפריפריה;
והצעת
כלים ליצירת כדאיות כלכלית למת חמי
התחדשות עירונית בפריפריה, ובתוך כך
הטבות מס לחברות שעיקר עיסוקן בביצוע פרויקטים של התחדשות עירונית
בפריפריה; מענקים :תקצוב ייעודי להשלמת הכדאיות הכלכלית הנדרשת למימוש מיזמי פינוי בינוי בפריפריה ;
ערבויות והלוואות ל
צורך ליווי פיננסי של פרויקטי התחדשות עירונית בפריפריה, ברווחיות נמוכה מהמקובל בשוק.
,לפי דוח הצוות, עלות ההשלמה הכלכלית לדירה בפינוי בינוי בפריפריה כלומר ההפרש בין העלות לבין הכדאיות
,הכלכלית שעליו המדינה עשויה לגשר
היא כ-
200
אלף ש"ח לדירה במצב היוצא (כלומר, בחישוב סך הדירות שיבנו
.)בפרויקט: הדירות שנהרסו ונבנו מחדש והדירות שנוספו עליהן37 להערכת הצוות
יש כיום בנגב ובגליל
כ-
96
אלף
דירות ב-
6,700
מבנים בבניה רוויה ביישובים עירוניים
שנבנו שלא לפי תקן עמידות מבנים בפני רעידות אדמה .
נציין כי אומדן זה גבוה במידה רבה מאומדן ועדת ההיגוי לגבי מבנים לא מחוזקים בעשר ערים בפריפריה, שהוצג
לעיל(
1,871
)מבנים בעשר הערים., ככל הנראה מפני שהוא גם כולל יישובים רבים יותר
,לפי הדוח סיבסוד ממשלתי לביצוע התחדשות עירונית באמצעות פינוי בינוי לדירות אלו ביישובים הפריפריה
העירוניים עשוי לעלות כ-
57
מיליארד ש"ח
(לפי מכפיל3 –
בניית3 דירות על כל דירה שנהרסת
, וסיבסוד
בגובה
34
,ראו: מתן שחק תיאור וניתוח תמ"א38
והתכנית המוצעת להחלפתה ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת25
בינואר2022
.
35
הממשלה ה-
36
, החלטה875
/(דר5
) בנושא
קידום התחדשות עירונית בפריפריה ,
30
בדצמבר2021
, סעיף2.
36
,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית
דוח המלצות הוועדה הבין משרדית לעידוד התחדשות עירונית בפריפרי
ה , ספטמבר2022
.
37
אומדן זה מבוסס על ההנחה כי המכפיל האופטימלי במצבים אלו הוא1:3
, כלומר בניה של שלוש דירות חדשות על כל דירה שקיימת
.במתחם במצב הקיים
10%
90%
תרשים4
:שיעור הדירות שחוזקו על ידי משב"ש ,
מכלל
הדירות המצריכות חיזוק בעשרת היישובים באזורים
המועדים לרעידות אדמה ,
2021
.
שיעור הדירות שחוזקו בסיוע משב"ש
שיעור הדירות שטרם חוזקו
תכניות חיזוק מבנים מפני רעידת אד מה– רקע ונתונים
|
10
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
200
.)אלף שקל לדירה38 עד כה, הועברו לעניין זה כ-
110
מיליון שקלים, כאמור, שהם כ-
0.2%
מהסכום הנדרש לכך
.לפי הדוח
הדוח לא כלל מקורות
תקציב, ואין כיום התחייבויות לתקצוב הנושא או אף תכנית למימוש ההמלצות.
4
. שאלות לדיון
,מודל השוק לחיזוק מבנים מפני רעידת אדמה בפרט ול"התחדשות עירונית" בכלל, אינו ישים באזורים רבים
ובהם אזורי הפריפריה שמועדים להיפגע קשה יותר במקרה של רעידת אדמה. הממשלה הבטיחה מס לולים
ותקציבים יעודיים לקידום הנושא אך עד היום, במשך שנים רבות הדבר
נ
עשה
בתקציבים מועטים וללא
תכנית סדורה
. מה בכוונת הממשלה לעשות כדי להתמודד עם המצב הנוכחי? האם יש תכנית עבודה
להיערכות לקראת רעידת אדמה בהיבט של עמידות המבנים
, תכנית תקציבית או גופים שאחראי ים על
?הנושא מבחינת הממשלה
אין כיום מיפוי מסודר של המבנים בישראל, ובתוך כך, גם לא לגבי שנת בנייתם ומידת עמידותם בפני רעידת
.אדמה
החלו
יוזמות מיפוי מבנים
כאלו לעניין "מבנים מסוכנים" אך הן טרם הבשילו,
39
וללא מיפוי כזה קשה
לדעת מהו המצב הקיים לאשורו ומה נדרש כ די להתמודד אתו. אילו פעולות בכוונת הממשלה לעשות בכדי
?ליצור מיפוי כזה? האם יש תכנית עבודה לעניין זה
תקן העמידות בפני רעידת אדמה נקבע בשנת1975
, וההנחה היא שמבנים שנבנו אחרי שנת1980
נבנו לפי
.התקן
עם זאת, מבקר המדינה העיר כמה פעמים בעבר כי לא היה פיקוח ובק .רה על העמידה בתקנים אלו
האם ו כיצד מפקחת הממשלה, באמצעות גופיה השונים על בניה נאותה לפי תקני הבניה בכלל, ולפי תקן
הבניה לרעידת אדמה בפרט? האם נערך פיקוח אפקטיבי על הבינוי במסגרת תכנית החיזוק מפני רעידת
אדמה? אם כן, כיצד, ומה ן תוצאות?מאמצי הפיקוח והבקרה
המ
לצות הצוות הבין-
משרדי לקידום התחדשות עירונית בפריפריה אינן מציעות מודל
חלופי , שאינו מבוסס
שוק, לקידום חיזוק מבנים בפריפריה.
בהמלצות מוצע כי
המדינה תסבסד את הפעילות של היזמים
,לחיזוק מבנים או להריסתם ובנייתם מחדש, וזאת
בשונה מ
סבסוד ה
חיזוק עצמו , כפי שעושה משב"ש
בשנים האחרונות בתקציב
ים מוגבלים כפי שפורט לעיל
. לפיכך עולות כמה שאלו
ת , ובהן, מדוע לא הוצעו
מודלים אחרים לקידום חיזוק מבנים בפריפריה? (למשל, קרן הלוואות ממשלתית לאזרחים שמעוניינים
לקדם חיזוק; סבסוד חיזוק ומיגון, או הריסה ובניה מחדש בצורה ישירה ללא סבס ,וד רווח יזמי כחלק מכך
).ועוד
מדוע הפתרונות המוצעים כורכים יחד חיזוק ומיגון מבנים עם "התחדשות עירונית" במתכונת פינוי
בינוי ובמודל מבוסס השוק הקיים
דווקא, מהלך יקר ומורכב שאינו בהכרח נחוץ בפריפריה במתכונת זו?
38
הדוח מציין כי
ההשקעה הכספית הנדרשת מצד הממשלה בקידום מתחמי פינוי בינוי
עבור כל דירה בפרויקט
א הי נמוכה יותר מזו הנדרשת
לטובת פעילות מצומצמת יותר ,של חיזוק ומיגון בלבד (כ-
230
אלף ש"ח
לכל
'דירה קיימת). ראו: שם עמ18
. לפי הדוח, בבניה רוויה
חדשה על קרקע פנויה בפריפריה משתתפת הממשלה בסיבסוד הפיתוח בעלות של כ-
325
'אלף ש"ח לדירה. שם עמ20
.
39
,ראו: מתן שחק מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה– רקע ומדיניות ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת7
בנובמבר2022
. פרק4
.