חומר רקע

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות :כתיבה ן מת שחק :| אישור ,עמי צדיק מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי תאריך : י"ג בחשון תשפ"ג , 07 בנובמבר2022 סקירה מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ..................... 1 1. רקע ................................ ................................ ................................ ................................ ............... 4 2. אסדרת הטיפול במבנים מסוכנים ואחזקת מבנים ................................ ................................ ................. 5 2.1 אסדרת האחריות על בדיקה וטיפול במבנים מסוכנים ................................ ................................ ........ 5 2.2 אסדרת אחזקת מגדלים ומבנים גבוהים ................................ ................................ .......................... 10 3. ממצאים מרכזיים מדוח מבקר המדינה בנושא מיולי2022 ................................ ................................ .... 10 4. מדיניות הממשלה להתמודדות עם מבנים מסוכנים ................................ ................................ ............. 13 4.1 גיבוש מדיניות ממשלתית בנושא מבנים מסוכנים ................................ ................................ ............ 13 4.2 מדיניות הממשלה לקידום התחדשות עירונית ................................ ................................ ................. 14 4.3 הצעת משרד הבינוי והשיכון להורדת שיעור ההסכמה לפינוי-בינוי במקרים של מבנים מסוכנים ........... 21 4.4 איתור ומיפוי פוטנציאל מבנים מסוכנים בישראל ................................ ................................ .............. 25 5. סוגיות לד יון................................ ................................ ................................ ................................ ... 26 מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית מסמך זה נכתב ל בקש ת ועדת הכלכלה ועניינו מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות. המסמך כולל תיאור של אסדרת האחריות על מבנים מסוכנים ,אסדרת חובת אחזקת מבני ,ם מדיניות הממ שלה להתמודדות עם מבנים מסוכנים ו קידום התחדשות עירונית , מיפוי פוטנציאל מבנים מסוכנים ,הצעת מש רד הבינוי והשיכון להורדת שיעור ההסכמה לפינוי- בינוי במקרים של מבנים מסוכנים ו סוגיות לדיו.ן קריסת מבנים ,)כתוצאה מבלאי (שלא כתוצאה מאסון טבע מתרחשת על פי רוב עקב כמה גורמים, שלעיתים מתרחשים יחד, ובהם, מבנים ישנים שלא נבנו לפי תקני בניה מודרניים; תחזוקה לקויה או הזנחה של המבנים לאורך הזמן; שינויים מבניים שנערכו במבנה ותורמים לאי יציבותו; שינויים בסביבת המבנה (תזוזת קרקע, חפירה או חציבה .תת קרקעית ותנועת מי תהום ומי נגר) המשפיעים על יציבותו באופן כללי , האחריות להחזיק את הבניין במצב תקין, המבטיח את שלום הציבור, מוטלת על בעלי הבניין, ואחריות הרשות המקומית היא לפקח על כך. אין לרשות המקומית אחריות משפטית כלפי הדיי רים במקרה בו המבנה הוכרז כמבנה בסיכון מיידי והוצא צו לפינויו, סגירתו או הריסתו, ובתוך כך, למציאת פתרונות מגורים חליפיים, לטיפול בבניין .המסוכן, או לקידום התחדשות עירונית במגרש או במתחם באשר למדיניות בתחום, באחריות הרשויות המקומיות לערוך בדיקות של מבנים מסו כנים– בין אם מדובר בבדיקה יזומה של מהנדס העיר, או במענה לפניה של בעלי בניין החוששים למצבו– לדרוש מבעלי המבנה לתקן ליקויים .שנמצאו בו, ולפקח על ביצוע התיקונים הנדרשים בזמן שנקבע לכך למשרדי הממשלה השונים שתחום אחריותם נוגע לנושא– משרד הבינוי והשיכון ומשרד הפנים– אין אחריות ישירה לטיפול בנושא זה, לריכוז נתונים או לפיקוח על פעילות הרשויות בנושא. לכן, כיום לא ידוע למעשה כמה מבנים .מסוכנים יש ברשויות המקומיות השונות, כמה מהם מהווים סיכון מיידי, כמה בסכנת קריסה או כמה קרסו בפועל בחודשים אוקטובר- נובמבר2021 נער כו כמה פגישות במשרד ר א ,ה"מ במטרה לגבש החלטת ממשלה בנושא במסגרתה יקבעו צוותי עבודה בין- משרדיים שיערכו עבודת מטה ויתנו מענה לסוגיות המרכזיות בתחום זה, אך בשל אי הסכמות בין משרד הבינוי והשיכון לבין יתר המשרדים, עד תחילת אוגוסט 2022 הדבר לא נעשה, וכיום אין מדי ניות .מסודרת של הממשלה בנושא בעיות מרכזיות בתחום מבנים בסכנת קריסה:  הזנחה של מבנים ישנים . בתים משותפים ישנים ע שויים להיות מסוכנים בשל הזנחה של בעלי הדירות בבניין, באם אלו לא תחזקו את הבניין כראוי. תחזוקה ראויה של המבנה דורשת השקעת תשומת לב ומשאבים של בעלי הדירות ושיתוף פעולה בניהם . במקרים בהם יש בעיה של פעולה משותפת של בעלי הדירות לתחזוקתו הראויה, או מחסור במשאבים הנד .רשים כדי לעמוד בעלות התיקונים הנדרשים, התחזוקה עלולה להיות לא מספקת  אי-כיסוי ביטוחי למקרה של קריסת מבנה או למצב בו ניתן צו הריסה למבנה בו נקבעה הדרישה להורסו בשל מצבו הפיזי. במקרים בהם מבנה הוכרז כמבנה בסיכון מיידי ויש לפנותו, לסוגרו או להורסו, עשויים בע לי הדירות מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,בבניין לאבד את כל ערך הנכס שלהם. נזק זה אינו מכוסה כיום בפוליסות ביטוח המבנה הקיימות, ולכן עלות הנזק .שעשויה להגיע כמעט לכדי ערך הנכס כולו, מושת על בעלי הדירות  היעדר פתרונות לדיירי בניין שהוכרז כמסוכן. במקרים ב הם הוכרז כמבנה בס יכון מיידי, ונדרש פינויו , הרשות המקומית אינה מחוייבת כיום לדאוג לפתרונות דיור לדיירים. בפועל, רשויות מקומיות עשויות לפעול בנושא בהתאם .ליוזמה שהן לוקחות על עצמן, למשאביהן וליכולותיהן, אך אין להן חובה מוגדרת בנושא  חוסר אחידות בחקיקת המשנה ברשויות המקומיות , באופן הגדרת מבנה מ סוכן ובפעולות שיש לעשות כדי ,להסיר את הסיכון. בנוסף, התקנות העירוניות אינן קובעות באיזו תדירות על העירייה לערוך סקר מבנים מסוכנים ,בידי מי .או כיצד עליה לבחור את המבנים שישתתפו בסקר לפי דוח מבקר המדינה מיולי2022 ,ל- 208 רשויות מקומיות (שהן כ- 81% מ- 257 הרשו יות המקומיות בישראל) יש חוק עזר בנושא מבנים מסוכנים, ול- 86% ( מהרשויות שיש להן חוק עזר בנושא178 רשויות מקומיות) יש חוקי עזר ישנים ולא עדכניים שנחקקו לפני שנת2010 . יש לציין כי צוות של נציגי המשרדים הרלוונטיים שהתכנס במשרד ראה"מ ב- 11 באוקטובר2021 החליט לגבש המלצות ל.סטנדרטיזציה של בדיקות מבנים מסוכנים ברשויות המקומיות  חוסר אחידות באופן ביצוע הבדיקה ההנדסית של מבנים, וה תבחינים לפיהם נקבעת מידת מסוכנותם של המבנים.  חוסר בנתונים ,בהנחיה מקצועית ו בפיקוח של השלטון המרכזי . הנתונים הקיימים ברשויות המקומיות בנושא מבנים מסוכנים אינם מרוכזים ברמה הארצית על ידי גופי הממשלה, ואין הנחיה מקצועית או פיקוח על פעילות הרשויות בנושא זה. בנוסף, חוסר האחידות בהגדרות, באופני הבדיקה ובתקנות העירוניות בין הרשויות המקומיות ,השונות עשויים לה קשו ת על יצירת מסד נתונים משותף בנושא, גם אם יעשה ניסיון לרכזם. כדי לרכז נתונים בצורה .טובה יש לקבוע קטגוריות, תבחינים, אופני בדיקה ואופני תיעוד אחידים  )אי הלימה בין מידת הצורך בהתחדשות עירונית (מצב המבנים, התשתיות, המרחב הציבורי ומבני הציבור לבין מידת היכולת לקדם התחדשות עירונית . לפי המודל הנהוג בישראל, תכניות התחדשות עירונית מבוססות על עיקרון הכדאיות הכלכלית ליזם, כלומר על הרווח היזמי שטומן בחובו פרויקט של פינוי-בינוי או חיזוק מבנה . בשל כך, באזורים בהם ערך הדירות או ערך הקרקע נמוכים מכדי לאפשר רווח יזמי אטרקטיבי, הסיכוי לקדם תכנית התחדשות עירונית .נמוכה ב תמיכה ה ממשלתית שהוקצתה בשנת2022 לקידום התחדשות עירונית בערי הפריפריה, בהן ערכי הקרקע אינם מאפשרים רווח יזמי אטרקטיבי , אין בכדי להביא להתחדשות עי ר ונית בקנה מידה נרחב . יודגש כי מתחמים שבהם ערך הקרקע נמוך מכדי לקדם פינוי-בינוי, יכולים להיות בשכונות באזורי הביקוש, וכי לא מדובר רק בערי הפריפריה. נציין כי כיום ההטבות הממשלתיות הנרחבות לתכניות פינוי בינוי ניתנות לקידום פרויקטים באזורים בהם ערכי הקרקע מאפשרים זאת, וכי מידת ההזנחה של האזור או מידת הצורך בהתחדשות עירונית במתחם אינם חלק מהתבחינים לפיהם נעשית ההכרזה על מתחמי פינוי בינוי. כלומר, המדינה אינה מתעדפת אזורים לפי מידת הצורך בהתחדשות עירונית, אלא מעניקה את ההטבות המפלי גות בתחום זה דווקא לפרויקטים בא וז.רים בהם הדבר כדאי כלכלית ליזמים  דרישת משרד הבינוי והשיכון להורדת שיעור ההסכמה לפינוי בינוי במקרה של מבנים בסכנת קריסה . במהלך דיוני ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת במהלך אוקטובר2021 ברפורמה בהתחדשות עירונית שהוצעה בחוק ההסדרים2022-2021, בה נקבע כי שיעור ההסכמה הנדרש לתכנית פינוי-בינוי יורד מ- 80% ל- 67% , הציע משרד מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הבינוי והשיכון להוריד את שיעור ההסכמה הנ דרש במק רים,בהם הבניין הוכרז כמבנה מסוכן ל- 51% . ההצעה לא שולבה ברפורמה, בין היתר, בשל אי הסכמה ממשלתית למהלך, ומאז מנסה המשרד לקדם את תיקון החקיקה הזה בנפרד . נציין כי מתשובת המשרד לבקשת המידע של מרכז המחקר והמידע של הכנסת עולה כי המשרד לא היו בידי המשרד נתונים באשר לקיומה של תופעת אי הסכמה נרחבת לקידום תכניות פינוי בינוי במבנים שקרסו או במבנים שהוגדרו כמסוכנים, או באשר לסיכול תכניות כאלו .בשל אי הסכמת בעלי הדירות עולה ה שאלה האם הקושי לקדם התחדשות עירונית למבנים מסוכנים או מבנים בסכנת קריסה נוגע לשיעור ההס כמה הקיים כיום לעניין פינוי בינוי , ו האם הורדת שיעור ההסכמ ת ה קדם את מצבם של הבעלים, שבלאו- הכי נמצאים במשבר כלכלי משמעותי , שעשוי להיפתר על ידי קידום תכנית פינוי בינוי הולמת. מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1. רקע בספטמבר2021 קרס בניין ברחוב סרלין בחולון ו- 34 משפחות שהתגוררו בו פונו לפני .הקריסה במחצית מאי2022 הודיעה חברת הביטוח למבוטחים שלא תשלום פיצויים, שכן הסיבה לקריסה (בלאי) ל א נכלל ת בפוליס ה ת ביטוח. 1 ב עקבות כך עלה נושא קריסת מבנים בפרט ו נושא מבנים הנמצאים בסכנ ת קריסה מיידית בשל מצבם הפיזי הירוד בכלל לסדר היום הציבורי, לרבות ב דיוני ו עדות הכנסת, ונערכו בנושא דיונים .בוועדת הפנים והגנת הסביבה ובוועדת הכלכלה2 )לדברי משרד הבינוי והשיכון (להלן: משב"ש קריסת מבנים כתוצאה מבלאי (שלא כתוצאה ,)מאסון טבע מתרחשת על פי רוב עקב כמה גורמים, שלעיתים מתרחשים יחד: 3 א. גיל המבנים : גור מי ם מרכזי ים ל התמוטטות מבנים ישנים הם ,בלאי פיזי חומרים מהם נבנה הבניין והתקינה שהייתה קיימת בזמן בנייתו . ב. רמת התחזוקה של המבנים : הזנחת המבנים ואי טיפול בנזקים המצטברים לאורך השנים מאיצים את הידרדרות מצב ם .הפיזי תחזוקה ראויה של המבנה דורשת השקעת תשומת לב ומשאבים של בעלי הדירות בטיפול בבניין. במקרים בהם יש בעיה של פעולה משותפת של בעלי הדירות לתחזוקתו הראויה, או מחסור במשאבים הנדרשים כדי לעמוד בעלו יו ת הגבוהות של.התיקונים הנדרשים, התחזוקה עלולה להיות לא מספקת ג. שינויים מבניים : במבנים רבים מתבצעות עבודות ותוספות אשר עלולות לגרום לעו מסים .שונים שהבניין לא תוכנן לשאתם, ובכך לתרום לאי יציבות המבנה ד. שינויים בסביבת המבנה ,: עבודות בסמוך למבנים, כגון חפירות או כרייה תת קרקעית עשויות לה שפיע על יציבותם. שינויים במפלס מי תהום באזור מבנה או אפילו תופעות של זרימת נגר עילי (זרימת מים מעל פני הקרק.ע) עלולים גם הם להשפיע על יציבותו גורמי סיכון אלו נוגעים לבלאי פיזי שאינו קשור ל אסונות טבע )(רעידות אדמה, שריפות, שטפונות או לנזק בשל המצב הבטחוני )(ירי טילים .כלומר, ש נוסף על סיכונים הנובעים מהבלאי הפיזי של המבנים, בישראל קיימת הסתברות לרעידת אדמה שסיכוניה גדולים יותר באזורים הנמצאים סמוך לשבר הסורי- ( אפריקאי ת איל עד מטולה), המצריכה חיזוק מבנים בפני רעידת אדמה, וכן מצב בטחוני המצרי ך .מיגון מפני טילים לפיכך, מדיניות ו פעילות הממשלה בתחומי חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה ומיגו ן מ ,טילים והבעיות שבהם, רלוונט יים גם לעניין מבנים בסכנת קריסה בשל בלאי פיזי. 1 ,עדיף :קריסת הבניין בחולוןAIG הודיעה למבוטחים שלא תשלם פיצויים , 15 במאי2022 . 2 ,הכנסת העשרים וארבע 'פרוטוקול מס108 מישיבת ועדת הכלכלה בנושא היערכות המדינה להתמודדות עם החשש לקריסת מבנים ישנים , 6 בדצמבר2021 ; ,הכנסת העשרים וארבע פרוטוקול 'מס 50 מישיבת ועדת הפנים והגנת הסביבה , בנושא סכנת חיים ממשית ואובדן רכוש ללא פיצויים לדיירי מבנים המצויים בסכנת קריסה , 8 בנובמבר2021 . 3 ,ראש מטה לשכת מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון, מכתב מענה לבקשת מידע16 בדצמבר2021 . מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה ביש ראל– רקע ומדיניות | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מקר ה של מבנ ה הנמצא בסכנת קריסה בשל בלאי פיזי והזנחה ארוכת שנים ה וא מקרה מובהק לצורך בהתחדשות עירונית – חידוש המבנים, התשתיות, מבני הציבור, השירותים העירוניים והשטחים הפתוחים במטרה לטפל בבלאי הפיזי ו .לשפר את רווחת התושבים וחיי העיר מבני מגורים ישנים ומוזנחים שעלולים להיות בסכנת קריסה נמצאים במקרים רבים ,בשכונות ותיקות חלקן מוזנחות, שנבנו בשנות ה- 50 וה- 60 של המאה ה- 20 , חלקן בעיירות פיתוח ביישובי הפריפריה . בשכונות כאלו מתגוררים בדרך כלל אנשים בעלי הכנסו ת נמוכות יחסית , דבר ש עשוי לה קש ות עליהם לעמוד בהוצאות האחזקה .הנדרשות לכאורה, בהינתן יעדי הממשלה הגבוהים להתחדשות עירונית וייעוד תפקידים לאומיים לתהליכי התחדשות עיר ו נית בישראל (ובהם, חיזוק מפני רעידות אדמה מיגון מפני ירי טילים, ו כלי ל הגדלת הציפוף ב ערים וכא חד הפתרונות למשבר הדיור,) 4 אפשר היה לצפות שמסלולי ההתחדשות העירונית הקיימים כיום יתנו מענה מספק לשכונות מוזנחות שבהן יש בניינים ישנים רבים, ו נדרש בהן .חידוש מבנים, תשתיות, שטחים ציבוריים, תשתיות ושירותים עירוניים עם זאת, כפי שיפורט בהמשך, מודל ההתחדשות הע ירונית הנהוג בישראל מצמצם במידה רבה את יישום המתווים הקיימים לאזורים בהם מחירי הקרקע ו הדיור גבוהים מספיק כדי לאפשר כ דאיות כלכלית ליזם בביצוע הפרויקט , בהתאם לאופן בו הדבר מחושב ונקבע במסלולים השונים ו במוסדות התכנון. מודל זה אינו נותן מענה לשכונות ו ל בניינים,מוזנחים הנמצאים בסביבה בה ערך הקרקע נמוך יחסית – גם כאשר הם נמצאים באיזורי הביקוש– ולכן במקרים רבים .אינו מאפשר כדאיות כלכלית גם בתוספת זכויות בניה רבות ב מסמך זה נציג את המצב הקיים בנוגע לאחריות לאיתור מבנים מסוכנים, לבדיקתם ולטיפול ב הם, ובתוך כך, מבנים ;בסכנת קריסה את מדיניות הממ ש לה בתחום זה, ו ב קידום התחדשות ;עירונית בכלל נתונים על מבנים ישנים ועל מבנים בתהליכי התחדשות עירונית בערים שונות. את הצעת משרד הבינוי והשיכון להורדת שיעור ההסכמה לקידום תכניות פנוי בינוי במקרה של מבנים בסכנת קריסה ו.סוגיות לדיון 2 . אסדרת הטיפול במבנים מסוכנים ו אחזקת מבנים 2.1 אסדרת האחריות על בדיקה וטיפול ב מבנים מסוכנים לפי)פקודת העיריות (להלן: הפקודה העירייה תפקח על הקמ,ה הריס ה , שינוי י ם ותיקונ י ם של .בנינים5 בסמכות העירייה,, בין היתר " ,לצוות כי ייהרסו בנינים ,המעכבים או מפריעים אוורור 4 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,ג פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי , 2016 ;המועצה הלאומית ,לכלכלה דוח הוועדה לקידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ופיתוח המרחב העירוני, 2015 , התכנית האסטרטגית לדיור לשנים2040 - 2017 , מאי 2017; הממשלה ה- 34 , החלטה2457 ,תכנית אסטרטגית לדיור , לוח3 : יעדים לתקופה2030 - 2017 ולתקופת המשך , 2 במרס2017 . 5 ]פקודת העיריות [נוסח חדש , סעיף236 )(א(1). :ראו גם ,מבקר המדינה דוח על הביקורת בשלטון המקומי, טיפול הרשויות המקומיות במבנים מסוכנים , יולי22 20 ', עמ264 . מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm או שהם בלתי סניטריים או מזיקים מבחינה אחרת לבריאות הציבור, או שהם מסוכנים." 6 ,ובנוסף"מועצה רשאית להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לעירייה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם, או כדי לדרוש מבעל נכס או מחזיקו לבצע באותו נכס עבודה הנחוצה למטרה האמורה." 7 ,בהתאם רשויות מקומיות מסדירות את הנושא בחוקי העזר .שלהן באופנים שונים נציין כי אין בידינו מידע מרוכז ,באשר לקיומם של חוקי עזר עירוניים בנושא זה ברשויות המקומיות השונות כלומר, האם בכל הרשויות הנושא מוסדר בחוקי העזר העירוניים; האם אופן ההסדרה בכל רשות כולל הנחיות והוראות להסדרת כל הליך הטיפול במב נים מסוכנים; או מהם ההבדלים ב אופני ההסדרה בין הרשויות המקומיות השונות . קל וחומר שאין בידינו מידע מרוכז לגבי אופן היישום של אופני ההסדרה האלו ברשויות המקומיות. פנינו למשרד ,הפנים בבקשת מידע בנושא ומהמשרד נמסר כי משרד הפנים אינו המאסדר המקצועי וכי הנושא אינו בתחום אחריותו וסמכותו של המשרד . אמנם, המחוקק מצא להקנות לרשויות המקומיות סמכות בנוגע לטיפול במבנים מסוכנים, אולם עצם קיום של תחום באחריות הרשויות המקומיות, אין בו כדי להפוך את משרד הפנים כגוף המאסדר והאחראי על התחום. 8 לפיכך, אין בידי המשרד ככל הנראה מידע ונתונים בנושא זה, בין היתר, לגבי תקנות מבנים מסוכנים ברש ו.יות המקומיות השונות יש לציין כי צוות של נציגי המשרדים הרלוונטיים שהתכנס במשרד ראה"מ ב- 11 באוקטובר2021 הציע לג בש המלצות ל.סטנדרטיזציה של בדיקות מבנים מסוכנים ברשויות המקומיות9 מדוח מבקר המדינה בנושא מ יולי2022 עולה כי מ תוך 257 רשויות ,מקומיות ל- 208 רשויות (כ- 81% ) יש חוק עזר בנושא מבנים מסוכנים וכי ל- 49 רשויות מקומיות אין חו.ק עזר בנושא ,באופן כללי אחריות בעל י הבניין להחזיק אותו ,במצב תקין המבטיח את שלום הציבור ואחריות העירייה לפקח על כך . במקרים בהם נמצאו סיכונים, על העירייה לערוך בדיקה הנדסית או לדרוש מהבעלים שיבצע בדיקה כזו , לתעד את הליקויים , לדרוש מהבעלים את תיקון הליקויים ו הסרת הסיכונים , לפקח על ביצוע העבודה בפועל במסגרת הזמן שהוקצה לכך , קמבו רה הצורך לפעול בעצמה להסרת הסיכון ולנקוט בהליכים משפטיים נגד בעלי הבניין כדי לחייב ם בהוצאות העבודה . הליכים אלו מתועדים ומפוקחים באמצעות פתיחת "תיק מבנה "מסוכן בעירייה לכל מבנה שנמצא או דווח .כי יש בו סיכון להלן תיאור כללי של:התהליך10 6 ]פקודת העיריות [נוסח חדש ,סעיף 249 ( 13 ). 7 ]פקודת העיריות [נוסח חדש. 8 מנהל תחום קשרי ממשל ב משרד הפנים ,, מכתב מענה לבקשת מידע6 ביוני2022 . 9 ,משרד ראה"מ סיכום פגישה בנושא מבנים בסכנת קריסה11.10.2021 , 17 באוקטובר2021 ,. התקבל בדוא"ל20 בפברואר2022 . 10 פקודת העיריות [נוסח חדש]. :ראו למשל חוק עזר לירושלים (מבנים מסוכנים), התשמ"א- 1980 ;חוק עזר לתל-אביב- יפו (מבנים ,)מסוכנים התשס"ב- 2001 ;חוק עזר לחיפה (מבנים מסוכנ ,)ים התשמ״ג- 1983 . מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm חובת הבעלים לתחזוקה נאותה של הבניין : בעל בניין חייב להחזיק את הבניין במצב המבטיח את שלום הדיירים, את שלום הציבור, ואת בטחון הנכסים הסמוכים לבניין. כלומר, שהאחריות לתקינותו ולתחזוקתו הנאותה של מבנה מוטלת על בעל ה בניין./בעלי הנכסים בבניין דיווח על מבנה שעלול להיות מסוכן :במקר ים בהם קיים ש חש כי המבנה עלול לסכן את ,הדיירים, הציבור או נכסים סמוכים על הבעלים לדווח על כך מיד למהנדס העיר ולבקש בדיקה. בדיקת מבנים שעלולים להיות מסוכנים : על מהנדס העיר לערוך בדיקה למבנים העלולים להיות מסוכנים, לבקשת בעל הבניין או באופן יזום מ עת עת ל . אם מהנדס העיר ס בור שיש לבצע בדיקה למבנה, הוא רשאי לדרוש מהבעלים לערוך בדיקה הנדסית מטעמם ולהעביר לו את ה .תוצאות במקרה ונמצאו ליקויים בבדיק ה , על מהנדס העיר .להודיע על כך בכתב לבעלי הבניין צו ל תיקון הליקויים במבנה מסוכן : אם מצא המהנדס ,בבדיקה כי המבנה עלול להיות מסוכן הוא רשאי לדרוש מבעל הבניין לבצע את העבודות הדרושות כדי לתקן את הליקויים ולהסיר את הסיכון, באמצעות הודעה על כך בכתב לבעלי הבניין. ההודעה תכלול את פירוט הליקויים שיש .לתקן ואת הזמן המוקצה לכך תיקון ליקויי הבט יחות : על בעל י הבניי ן .לתקן את הליקויים שנמצאו בבדיקה בזמן שהוקצה לכך אם לא עשו כן, יכולה העירייה לעשות העבודה הנדרשת לתיקון הליקויים בעצמה ולהטיל את .הוצאות ביצוע העבודה על הבעלים מבנים בסכנת קריסה : במקרים בהם נמצא בבדיקה כי המבנה מהווה סכנה מיידית, ובתוך ,כך ,בסכנת קריסה מיידית, בסמכות העירייה לדרוש מהבעלים בצו לפנות את המבנה, לסגור אותו ו אף.להורסו צוו לפינוי, סגירה והריסת בניין : במקרה של מבנה בסיכון מיידי, ו בתוך כך בסכנת קריסה מיידית, רשאית העירייה לפנות את הדיירים ול הרוס את הבניין בעצמה, תוך הטלת הוצאות ביצוע העבודה .על הבעלים.במקרה של התנגדות הדיירים לפינויים, ניתן לפנותם בעזרת המשטרה תיקון הליקויים הקיימים ,ונשיאה ב עלות הכספית של ה בדיקה ו ה תיקונים הנדרשים. גם במקרים קיצוניים בהם, נדרשת הריסה של המבנה, הדבר מוטל על הבעלים, ובתוך כך הנפקת היתר להרי.סת המבנה והריסתו בפועל יש דרגות שונות של ליקויים אפשריים שבעטיים המבנים עשויים להיות מוגדרים כמסוכנים, חלקם קלים עם עלות נמוכה יחסית לתיקון וחלקם חמורים עם עלות גבוהה יחסית לתיק ו ן, כאשר בשל ליקויים חמורים ביותר יוגדר המבנה כמבנה בסיכון מיידי, שיש לפנותו ו.להורסו מתיאור כללי זה עולות כמה סוגיות, ובהן, סוגיית חוסר האח י דות ב תקנות ה נוגעות למבנים מסוכנים ברשויות המקומיות השונות . ,כאמור לעיל צוות של נציגי המשרדים הרלוונטיים שהתכנס במשרד ראה"מ ב- 11 באוקטובר2021 החליט לגבש המלצות ל סטנדרטיזציה של מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בדיקות מבנים מסוכנים ברשויות המקומיות; 11 חוסר אח י דות בהגדרות ובפעולות המגדירות ;מבנים מסוכנים חוסר אחידות באופן ביצוע הבדי .קה למבנה מסוכן ועוד להלן מוצגות כמה סוגיות מרכזיות ש ן אינ מוסדרות כיום:בחוק  לא נקבעה תדירות לביצוע סקר יזום על ידי העירייה, לא נקבע כיצד עליה להגד יר את המבנים שיסקרו באופן יזום(תבחינים , אמות מידה וכ מה וד.)  אין אחידות בתבחינים .ובאמות המידה לבדיקת מבנה ולקביעת מידת מסוכנותו  אין חובת דיווח לממשלה., לא על בדיקות יזומות ולא על דיווחים שוטפים אין ריכוז של .הנתונים ברמה הארצית בשום גוף ממשלתי או אחר  אין הסדרה של מצב הדיירים .מרגע שהוכרז מבנה בסכנה מיידית אין הסדרה של מגורים חלופיים כלשהם או תמיכה ממשלתית כלשהי בדיור במצבים אלו (למשל זכאות ל סיוע .בדיור) בשל היותם "בעלי דירה" מבחינה פורמאלית  מבחינה ק נ ,יינית ב מצב של מבנה שקרס או מבנה הנמצא בסכנה מיידית שעבורו נית ן צוו פינוי, סגירה והריסה, משמעם איבוד ערך הנכסים , והשארות בעלי הנכסים עם ערך הקרקע הפנויה בלבד.. כלומר, איבוד עיקר ערכם של הנכסים12  ביטוח דירה /מבנה אינו כולל מקרים של סכנה לקריסה מיידית או קריסה ממש כתוצאה מבלאי פיזי של המבנה , שאינ ו תוצאה של אסו ן טבע )(שיטפון, שריפה, רעידת אדמה. 13 ועדת זיילר, שמונתה לבחינת בטיחות מבנים ומקומות המשמשים את הציבור, כללה בדוח המסכם כמה המלצות לעניין אחזקת מבני מגורים, על אף שהדבר חרג מתחום עיסוקה המרכזי בגין הסיבה הבאה : "להבדיל מהמבנים המשמשים לעסקים ומהמבנים הייעודיים, שיש לגביהם הסדר מלא של בקרה ובדיקה תקופתיים בהקשר של חידוש רשיונותיהם, אין חובה לעשות ביקורת ובקרה כלשהי במבנים "רגילים". פועל יוצא מכך הוא שהאחזקה במבנים רגילים, אם ,"היא קיימת, היא בבחינת "תכנית כבקשתך ."כשכל בעל שליטה על מבנה נוהג בבניינו כרצונו 11 ,משרד ראה"מ סיכום פגישה בנושא מבנים בסכנת קריסה11.10.2021 , 17 באוקטובר2021 ,. התקבל בדוא"ל20 בפברואר2022 . 12 סעי פים 146 – 147 לחוק המקרקעין התשכ"ט- 1969 ,, קובעים שאם רשם הבתים המשותפים נוכח לדעת שבית אינו ראוי עוד לרישום בסמכותו לבטל את הרישום של הבית בפנקס הבתים המשותפים, ולחדש את רישומו בפנקסי המקרקעין בת ור נכס שהוא בבעלותם המשותפת של מי שהיו ערב מתן צו הביטול רשומים בפנקס כבעלי הדירות, וכל אחד מהם יהיה בעל חלק בלתי מסויים כחלק שהיה לו ברכוש המשותף של הבית המשותף . נוסף על כך, לפי סעיף60 (א) לחוק, אם נהרס בית משותף, יכולים בעלי הדירות ששלושה רבעים מהרכוש המ .שותף מוצמד לדירותיהם להחליט להקים את המבנה מחדש, ובכך לכפות על היתר השתתפות בהוצאות הבניה לעניין הפסיקה על סעיף60 )(בית שנהרס ודייריו מבקשים לבנותו מחדש :ראו רע"א7112/93 צודלר נ' יוסף. 13 ,להרחבה ראו: נתנאל קופראק בחינת נושא ביטוח חובה לדירות מגורים ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת17 במאי2022 . מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי דוח הוועדה המלא, 14 מומלץ לערוך בדיקה יו זואלית פשוטה לבחינת יציבות המבנה על ידי מהנדס מומחה אחת לחמש שנים , וזאת כדי לא ת ר את רוב סיכוני הבטיחות ליציבות המבנים. 15 על פי ההסדר המוצע ב דוח ועדת זיילר , הבדיקות י י ערכ ו על ידי מרכזי בדיקה יעש מם יתקשרו .נציגי הבעלים ויודיעו על כך לרשות המקומית בדיקת המבנים שלא נמסרה לגביהם הודעה על התקשרות עם מרכז בדיקה, תחולק על ידי הרשות המקומית בין מרכזי בדיקה בתחומי האזור שבו מצוי כל מבנה. הבדיקה ת יעשה י במ מון הבעלים או המחזיקים במבני ,ו ם זאת על ידי תוספת של שקל אחד לחודש .לארנונה, שבה תחויב כל יחידת מבנה ממוצעת על פי ה דוח , צריך לשקול אם להטיל חובת תש לום בגין הבדיקה הנוספת של מרכז בדיקה, לוודא שהליקוי ש נחשף אכן וקן ת , וכן לשקול אם יש מקום לכלול בבדיקה החמש- שנתית גם אבני חיפוי, תקרות ,אקוסטיות חשמל ובטיחות אש . עוד מוצע כי תינתן הדעת על בתים או על אזורי בנייה שיש חשש שמרוכזים בהם בתים פגומים או בתים שיש בהם סיכון, ולאלה תינתן קדימות בבדיקה. 16 בפברואר2004 מינתה הממשלה ועדת היגוי ליישום המלצות וועדת זיילר, ובמרץ2005 הוועדה הגישה את המלצו .תיה לעניין בקרת מבנים קיימים:הוועדה הציגה כמה המלצות לקבוע חיוב בבקרה תקופתית אחת ל עשר שנים בכל מבנה בשימוש הציבור ובכל מבנה המשמש למגורים של יותר מ ארבע משפחות ; ל עו קב את האחריות לבקרה בידי הרשויות המקומיות באמצעות גופי בדיקה מקצועיים מוסמכים , כגון מכוני-בקרה ; לקבוע סמכות ו לחי ב בעלי הנכסים לתקן ליקויים שיימצאו ב בדיקה המוסמכת ;, לקביעת מקורות המימון הנדרשים לכך ולציון האמצעים לגבייתם לחייב ניהו ל מאגר נתונים מתעדכן בכל רשות מקומית ; ל גבש הגדרות מפורטות של המדדים לבקרה תקופתית של מבנים,. על פי המלצת ועדת היישום התקציב לכך יהיה באמצעות מימון ישיר של בעלי הנכסים, ויוקצו4 ,מיליון ש"ח לצורך בקרה על התהליך מטעם רשות התכנון הבנייה והפיקוח. 17 ,על פי המלצת דוח היישום, האחריות ליישום היא על הרשויות המקומיות ובקרת-העל תיעשה על ידי רשות התכנון והבנייה. לוח הזמנים לצורך הגד רת המדדים והתהליכים שקבעה הוועדה ליישום היה.שנה18 בדוח מבקר המדינה מיולי2022 בנושא טיפול הרשויות ב מבנים מסוכנים נמצא כי ממועד פרסום המלצות ועדת היישום של דוח ועדת זיילר במרץ2005 ועד למועד סיום הביקורת 14 דוח הביניים הוגש באוגוסט2002 . 15 דוח)ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור (אסון אולם ורסאי ,חלק חמישי: מסקנות והמלצות , פרק 24 ': בקרת מבנים קיימים, עמ379-382 . דצמבר2003. פורסם במרשתת ביום 29 בינואר2020 . 16 .שם 17 הדוח המליץ על הקמת "רשות התכנון, הבנייה והפיקוח", שתהיה בידי מיניסטריון בנייה נפרד או בידי יחידת סמך מקצועית בעלת סמכויות ותפקוד עצמאיים- להעצמת האיכות, הבטיחות, היעילות והמקצועיות, לריכוז הטיפול ולתיאום כולל של התכנון, הבנייה והפ יקוח. הרשות .תהיה כפופה לשר הפנים 18 :ראו ,מבקר המדינה דוח על הביקורת בשלטון המקומי, טיפול הרשויות המקומיות במבנים מסוכנים , יולי2022 ', עמ8 28 . מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בנובמבר2021 ,לא הוסדרה החובה לבדוק תקופתית(אחת לעשר שנים) של מבנים לבחינת יציבותם ומצבם הפיזי, לא של הבעלים ,לא של המחזיקים ולא של גורם ציבורי . 19 2.2 אסדרת אחזקת מגדלים ומבנים גבוהים בנוסף להסדרה החלקית של נושא הבדיקה, הטיפול והפיקוח על מבנים מסוכנים, עולה שאלת אופן ההסדרה הקיים של אחזקת מבנים בכלל, בדגש על מגדלים ו מבנים גבוהים . לדברי ,משרד המשפטים לפני שנים זוהתה בעיית התחזוקה הירודה של מבנים, בדגש על תחזוקתם של מבנים גבוהים, מגדלים ובניינים עם מערכות מורכבות ויקרות. נקודת המו צא היתה שבהיעדר הסדרה חקיקתית נ אותה של היבטי התחזוקה במבנים, קל וחומר במבנים הכולל ים מערכות מורכבות ויקרות, יגיעו מבני המגורים הגבוהים בתוך שנים ספורות לנקודת שבר שממנה אולי לא תהיה דרך חזרה. הבעיות המרכזיות שזוהו בהקשר זה הן לא רק סכנה ממשית .לחיי אדם אלא בעיות בהיבטים תכנוניים ואורבניים, סביבתיים וחברתיים לדברי משרד המשפטים ,קשיים אלה צפ ויים להתגבר בשנים הקרובות, הן משום שמצבם הפיזי של בניינים קיימים הולך ומתדרדר נוכח בלאי מתמשך והן משום שבשנים האחרונות חלה עליה ניכרת בבנייה של מבנים גבוהים ורבי קומות בסביבה העירונית. מגמה זו צפויה להמשיך ולהתגבר נוכח .התחזיות לגידול האוכלוסייה בישראל20 לד ברי משרד המשפטים, קיים צורך להסדיר תחום זה בחקיקה , והמשרד פעל בשנים האחרונות בשיתוף גופי ממשלה נוספים לקידום הנושא. עוד נמסר כי בהנחיית הנהלת משרד המשפטים , נערכת במשרד בימים אלה בחינה מעמיקה של חלופות נוספות לטיפול בסוגיית התחזוקה של בתים משותפים לאורך זמן , ובכלל זה באמצעות .חובת ביטוח לכל מבנה21 .עם זאת, טרם הוצעו תיקוני החקיקה הנדרשים לעניין זה 3 . ממצאים מרכזיים מ דוח מבקר המדינה בנושא מיולי2022 ביולי2022 פרסם מבקר המדינה דוח ביקורת על השלטון המקומי ובו פרק בנושא טיפול הרשויות .המקומיות במבנים מסוכנים22 במסגר ת הביקורת נערכה בדיקת עומק בארבע רשויות מקומיות – באר שבע, בת ים, קריית ים ותל אביב-יפו, ו נשלח שאלון לעוד40 רשויות מקומיות ול-9 ועדות מקומיו .ת (מרחביות) לתכנון ולבנייה נוסף על כך נערכה ביקורת במשרדי הממשלה הרלוונטיים. במסגר ת הביקורת נבדקו :הנושאים העיקריים האלה י חוק עזר ונהלים ;לטיפול במבנים מסוכנים הליכי ה הכרזה על מבנים מסוכנים ;והטיפול בהם טיפול ב מבני ציבור מסוכנים; סיוע לבעלי מבנים מסוכנים או למחזיקים בהם . ,לדברי המבקר שילוב הנסיבות של מאות אלפי מבנים שנבנו בישראל ללא תקן מחייב עמידוּת בפני רעידות אדמה, גילם ההולך ומתקדם של המבנים, הקושי לתחזק מבנים אלו והיעדר 19 ,מבקר המדינה דוח על הביקורת בשלטון המקומי, טיפול הרשויות המקומיות במבנים מסוכנים , יולי2022 , 'עמ289 . 20 מחלקת ייעוץ וחקיקה (מחלקה אזרחית) במשרד המשפטים ,, דוא"ל6 ביוני2022 . 21 .שם 22 ,מבקר המדינה דוח על הביקורת בשלטון המקומי, טיפול הרשויות המקומיות במבנים מסוכנים , יולי2022 . הסדרת אחזקת ,מבנים בישראל כיום בדגש על מבנים .גבוהים, לוקה בחסר לדברי משרד ,המשפטים שבהיעדר הסדרה חקיקתית נ אותה של היבטי ,התחזוקה במבנים קל וחומר במבנים הכוללים מערכות ,מורכבות ויקרות יגיעו מבני המגורים הגבוהים בתוך שנים ספורות לנקודת שבר שממנה אולי לא תהיה דרך חזרה. תיקון המצב מצריך .תיקוני חקיקה מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אסדרה מקיפה לנושא התחזוקה– מייצרים פוטנציאל למבנים מסוכנים רבים בישראל. מבנים מסוכנים שאינם מטופלים עלולים להיות בגדר "פצצה מתקתקת", המעמידה בסיכון את כל מי שבסביבתם וכן מעמידה א ת המחזיקים, את הבעלים ואת הרשויות המקומיות בפני השלכות .משמעותיות שלא תמיד הם ערוכים להן :מדוח המבקר עולים הממצאים המרכזיים הבאים23  חוקי עזר לטיפול במבנים מסוכנים : חוק העזר לדוגמה לטיפול במבנים מסוכנים, שפרסם משרד הפנים50 שנה לפני מועד סיום הביקורת (בשנת1972 .) אינו מפורט משרד הפנים לא עדכן חוק זה ולא פרסם חוק עזר חדש מומלץ לשימוש הרשויות המקומיות .ל- 208 רשויות מקומיות (כ- 81% מ- 257 )הרשויות המקומיות יש חוק עזר בנושא מבנים מסוכנים ,ול- 86% מ- 178 הרשויות שיש להן חוק עזר בנושא יש חוקי עזר ישנים ולא עדכניים שנחקקו לפני שנת 2010 . בין חוקי העזר של העיריות באר שבע, בת ים, קריית ים ותל אביב- יפו נמצאו פערים בהגדרות בסיסיות המעידים על פערים לגבי אופן טיפולן במבנים מסוכנים ולגבי הזכויות .והחובות החלות על תושבי הרשות המקומית שבהחזקתם או בבעלותם מבנים מסוכנים  נהלים בנ ושא הטיפול במבנים מסוכנים : .לעיריית קריית ים אין נוהל בנושא מבנים מסוכנים הנהלים של עיריות באר שבע ,בת ים ותל אביב-יפו אינם מגדירים "מבנה מסוכן" באמצעות תבחינים לרמות סכנה שונות, ואינם מגדירים באופן מלא את הליך העבודה הנדרש בקרב כלל הגורמים ברשות המקומית לטיפול במבנים מסוכנים ו את שיתוף הפעולה ביניהם.  דיוני מעקב ובקרה בנושא מבנים מסוכנים :עירי י ת באר שבע והוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה באר שבע ,בת ים ,קריות ותל יב אב- יפו לא קיימו דיונים בנושא; מועצת עיריית קריית ים קיימה דיון יחיד בנושא לאחר קריסת המבנה בחולון ; מועצת עיריית בת ים קיימה דיון שעסק, בין היתר, באישור תיקונים לחוק העזר העירוני בנושא מבנים מסוכנים ; מועצת עיריית לת אביב-יפו קיימה דיון שעסק באישור חוק העזר העירוני בנושא מבנים מסוכני ם.  יחידה לטיפול במבנים מסוכנים: משרד הפנים לא קבע הוראות המחייבות הקמת יחידה ייעודית לטיפול במבנים מסוכנים והוראות לגבי תקן העובדים הנדרש לטיפול במבנים מסוכנים בהתאם לגודל הרשות או למאפיינים אחרים. משרד הפנים לא פרסם הנחיות הנוגעו ת לתנאי הסף לעוסקים בטיפול במבנים מסוכנים ולהכשרתם. משרדי הפנים והשיכון .לא פעלו לקיום הכשרות והשתלמויות לעובדי הרשויות המקומיות בתחום מבנים מסוכנים העובדים העוסקים בטיפול במבנים מסוכנים בעיריות באר שבע ,בת ים ,קריית ים ותל אביב- יפו כוללים בין היתר מהנדסים או הנדסאים שלא עברו הכשרה או השתלמות בנושא מבנים .מסוכנים לפני שהחלו לטפל בנושא ואינם משתתפים בהשתלמויות שוטפות בנושא זה  בדיקות יזומות לאיתור מבנים מסוכנים: משרדי הפנים והשיכון לא הנחו את הרשויות המקומיות לבצע סקר מבנים, לרבות פירוט של אופן הכנת הסקר, של תדירות ההכנה 23 מבקר המד ,ינה דוח על הביקורת בשלטון המקומי, טיפול הרשויות המקומיות במבנים מסוכנים , יולי2022 ', עמ249 . מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קר יסה בישראל– רקע ומדיניות | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הנדרשת ושל זהות הגורם הבודק. מתוך40 ,רשויות שנדגמו בשאלון35 ( רשויות87.5% ) לא גיבשו תוכניות עבודה לאיתור מבנים מסוכנים ולטיפול בהם. עיריות באר שבע ,בת ים ,קריית ים ותל אביב-יפו לא ביצעו סקר מבנים מסוכנים ולא הכינו תוכניות עבודה לאיתור מבנים מסוכנים. יתרה מזו, אין לגורמי ה ממשלה שנבדקו( משרד הפנים, משרד השיכון, מינהל התכנון והרשות לאכיפה במקרקעין) .מיפוי של האזורים עם פוטנציאל של מבנים בסיכון  ביצוע בדיקה בשטח לאחר קבלת פנייה בעניין חשד למבנה מסוכן: מתוך40 רשויות שנדגמו, 24 ( רשויות60% ) לא קבעו זמן טיפול מרבי לבדיקה הנדסית בשטח ממועד קבלת הפנייה בחשד למבנה מסוכן. בין ינואר2015 ליוני2021 , 92 מבנים בבת ים ( 13% מהמבנים שב גינם בוצעו בדיקות שטח) נבדקו בחלוף60 יום ( ממועד הפנייה467 ;)ימים משך זמן מרבי 2 מבנים בבאר שבע ( 0.16% מהמ בנים שב גינם בוצעו בדיקות שטח) נבדקו בחלוף60 יום ( ממועד הפנייה68 ;)ימים משך זמן מרבי48 מבנים בתל אביב- ( יפו1.4% מהמבנים שב גינם בוצעו בדיקות שטח) נבדקו בחלוף60 יום ( ממועד הפנייה313 ימים )משך זמן מרבי– זמן ארוך הרבה יותר ממה שקבעו הרשויות בחוקי העזר וב נהלים.  הכרזה על מבנה כמבנה מסוכן וטיפול בו: אין לגורמי ה ממשלה שנבדקו( ,משרד הפנים ,משרד השיכון מינהל התכנון והרשות לאכיפה במקרקעין) נתונים על אודות המבנים שהוכרזו על ידי הרשויות המקומיות כמבנים מסוכנים ו על.סטטוס הטיפול בהם עיריות באר שבע ,בת ים ,קריית ים ותל אביב- יפו לא קבעו תבחינים ."מפורטים להכרזה על "מבנה מסוכן שיעור המבנים המסוכנים שהוכרזו מכלל המבנים בערים קריית ים ו באר שבע ,קטן ,משמעותית 0% ו- 1% ,בהתאמה מ שיעורם בעיריות בת ים תל ו אביב- ,יפו13% ו- 20% ,בהתאמה . עיריית קריית ים לא הכריזה על שום מבנה בתחומ כ ה מבנה מסוכן, אלא שלחה מכתבי התראה לבעלי מבנים מסוכנים ולא ניהלה מעקב אחר הטיפול ב אותם מבנים . כמו כן, אין בידי עיריית קריית ים .נתונים מרוכזים על מכתבי ההתראה שהיא שלחה  ניהול הליכי אכיפה והטלת קנסות לטיפול במבנים מסוכנים: בעיריית בת ים 654 תיקים פעילים בטיפול יחידת המבנים המסוכנים ו- 363 תיק ים בטיפול התביעה העירונית , חלקם פתוחים זה כעשור, אשר הטיפול בהם טרם ה סתיים ,והסכנה הנשקפת ממבנים אלו עודנה קיימת. בעיר י ית באר שבע יש 18 יקי ת מבנים מסוכנים פעילים ביחידת מבנים מסוכנים ו-7 ,תיקים פעילים בתביעה העירונית תיק אחד הפתוח מזה חמש שנים ותיק נוסף הפתוח מזה כארבע שנים. בעיריית תל אביב- יפו יש681 תיקים פתוחים במחלקת מבנים מסוכנים ו- 59 ,תיקים פתוחים בתביעה העירונית2 תיקי ם פתוחים משנת2019 , 9 משנת 2020 ו- 48 מהמחצית הראשונה של 2021 . עיריית קריית ים לא העבירה תיקים ל טיפול התביעה .העירונית עיריות באר שבע, קריית ים ותל אביב- יפו לא הטילו קנסות על בעלי מבנים ,מסוכנים שלא תיקנו את הליקויים הנדרשים ו עיריית בת ים לא פעלה להסמכ הת להטיל קנס בנושא ו לא הטילה קנסות כאמור. מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  פרסום מידע על מבנים מסוכנים: משרד הפנים לא הנחה את הרשויות המקומיות בנוגע למידע שעליהן לפרסם על מבנים מסוכנים שבטיפולן וכן בנוגע למתכונת פרסום המידע או להעברתו לתיקי הבניין . 39 מתוך40 ( הרשויות שנדגמו97.5% ) אינן מפרסמת את רשימת המבנים באתר המרשתת שלהן לציבור, בהן רשויות עם מאות ואלפי מבנים מסוכנים. ל- 37 ( רשויות92.5%) אין שכבת מידע בנוגע למסוכנוּת מבנים במערכת המידע הגאוגרפי שלהן.  מוסדות חינוך: אף על פי שמשרד החינוך קבע חובות מפורטות לקיום דרישות בטיחות ולביצוע בדיקות בטיחות שונות במוסדות חינוך, הוא לא קבע חובה לבדוק את יציבותם של מבני החינוך מפעם לפעם, בפרט כתלו.ת בגיל המבנים  אמצעי סיוע לבעלי מבנים מסוכנים ולמחזיקים בהם: שום רשות מ- 40 הרשויות שנדגמו אינה מסייעת ב מענק לתושבים לצורך תיקון ליקויים במבנה מסוכן, ו- 37 רשויות ( 92.5% ) אינן מסייעות במתן הלווא .ות עיריות בת ים ,תל אביב- ,יפו קריית ים ובאר שבע לא הקימו קרן ייעודית לסיוע לבעלי דירות במימון תיקון הליקויים במבנים מסוכנים במענק או .בהלוואה הסיוע שמעניקה האגודה לתרבות הדיור לשיפוץ מבנים יכול להינתן רק ל- 12.5% מהדיר ות במדינה, אשר בעליהן חברים .באגודה בשנים2021-2015 ניתן הסיוע של האגודה לבעלי דירות בא רבע הרשויות המקומיות שנבדקו ב- 90 מבנים מתוך4,424 מבנים מסוכנים שהוכרזו בשנים הללו ( 2% ) . למשרד השיכון ולמשרד הרווחה והביטחון החברתי אין תוכניות ייעודיות שנועדו לסייע לבעלי דירות להסיר סכנות מבתיהם או לסייע לדיירים שנאלצו להתפנות מבתיהם. אין למשרד הפנים נוה ל המאפשר ומנחה רשויות לסייע לדיירים בעיתות חרום. המבקר ציין לחיוב את פעילות עיריית תל אביב- ,"יפו, באמצעות חברת "עזרה ובצרון למתן מענה לדיירים ש ל א מסוגלים לממן את עבודות תיקון המבנים. פעילות זו גם עשוייה לתת מענה לחסם של דיירים סרבנים, שלעיתים פוגעים בקידום עבודות התיקון. לאור ליקויים אלו, יש חשיבות גדולה לגיבוש מדיניות עדכנית בנושא. בפרק שלהלן נציג את .פעילות הממשלה לגיבוש מדיניות בתחום זה 4 . מדיניות הממשלה להתמודדות עם מבנים מסוכנים 4.1 גיבוש מדיניות ממשלתית בנושא מבנים מסוכנים מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה למשרד הבינו י והשיכון, למשרד הפנים ולמשרד ר אש הממשלה בבקשות מידע לגבי ה מדיניות הקי י מת בתחום, והפעולות שנעשו כדי לגבש מדיניות עדכנית .להתמודדות עם תופעת קריסת המבנים ,כאמור, לפי המצב הקיים כיום אחזקת מבני מגורים בכלל וטיפול במבנים מסוכנים בפרט מוטל ים על בעל י הדירות, ואילו הרשויות המקומיות אמונות על הפיקוח על כך, באמצעות בדיקת ,המבנים תיעוד הליקויים ומעקב ו פ יקוח אחר תיקון הליקויים ב מבנים מסוכנים ,. כלומר שלא מוגדרים כיום בחוק או בנהלי העבודה תחומי אחריות וסמכויות למשרדי הממשלה.בנושא מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לדברי משרד הבינוי והשיכון )(להלן: משב"ש , על אף שהנושא אינו בתחום אחריות המשרד , בעקבות המצב הבעי יתי שאליו נקלעו בעלי דירות רבים שבתיהם קרסו או הוכרזו כמבנים בסכנת קריסה, הורה שר הבינוי והשיכון לרכז את המידע המצוי באגפי המשרד וביחידות הסמך על מנת לגבש תכנית פעולה לטיפול בבעיה. בין ה שאר, הועברה פנייה למרכז למיפוי ישראל (מפ"י), יחידת הסמך של המשרד, בבקשה לשתף פעולה עם הרשויות המקומיות ולסייע להן אב יתור מבנים הנמצאים בסכנת קריסה)(פירוט בעניין זה יוצג בהמשך. 24 עוד נמסר כי נכון לסוף שנת2021, קודמה עבודת מטה מסודרת לצורך גיבוש מתווה פעולה לגבי מבנים הנמצאים בסכנת קריסה, בתיאום עם משרד ראש הממשלה ו.משרדי הממשלה הרלוונטיים25 ממשרד ראש הממשלה נמסר כי באוקטובר- נובמבר2021 קיים מנכ"ל ה משרד שלושה דיונים בנושא, בהשתתפות נציגים ממשרדי אג"ת, חשכ"ל, משפטים, פנים, משב" ,ש, מינהל התכנון הרשות הממשלתית ,להתחדשות עירונית, מטה התכנון, מפ"י, רשות שוק ההון, רשות המיסים מרכז השלטון המקומי והוועדה הבין משרדית להיערכות לרע ידות אדמה . בישיבות הוצגו סקירות ונית נו הנחיות הנוגעות להיבטים שונים. בסיכום הישיבה האחרו נה מ נובמבר2021 נקבע כי תגובש הצעת החלטה שתו בא לאישור הממשלה, שמטרתה הקמת ועדת מנכ"לים לטיפול .בנושא, שתכלול את סמכויות הצוות והקמת צוותי משנה שיתמקדו בהיבטים השונים של הנושא ב רבעון האחרון של2021 גיבש משרד רא ה"מ בשיתוף המשרדים הרלוונטיי ם ,, הצעת מחליטים המוסכמת על כל גורמי המקצוע ושרי הממשלה הנוגעי ם בדבר, .למעט שר הבינוי והשיכון בשל התנגדות שר הבינוי והשיכון , הצעת ההחלטה טרם הגיעה לאישור הממשלה. 26 לפי תשובת מש ב"ש, המשרד אינו מרכז ו מנהל נתונים על מבנים שקרסו ו .על מבנים שהוכרזו בסכנת קריסה ב נוסף, המשרד ו הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית הכפופה לו, לא ערכו מיפוי של אזורים שונים ל פ י הצורך ,בהתחדשות עירונית או גיבש ו כלים לקידום התחדשות עירונית במקרים בהם הדבר נדרש בשל מצבם הפיזי של המבנים והתשתיות. 27 חלק מהבעיה בטיפול במבנים בסכנת קריסה הוא מודל ההתחדשות העירונית, המתבסס על כדאיות כלכלית ופמ , כ רט להלן. 4.2 מדיניות הממשלה לקידום התחדשות עירונית מבנים בסכנת קריסה, או מבנים שהוגדרו מסוכנים בשל מצב פיזי ירוד ותחזוקה לקויה , הם מקרה מובהק לצורך בהתחדשות עירונית. ,כלומר לצורך ב חידוש המרקם הבנוי באזורים מוזנחים באמצעות ,חידוש מבני המגורים, התשתיות מבני הציבור והמרחב .הציבורי כולו 24 ,ראש מטה לשכת מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון, מכתב מענה לבקשת מידע15 בדצמבר2021 . 25 ,ראש מטה לשכת מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון, מכתב מענה לבקשת מידע15 בדצמבר2021 . 26 מנהל תחום תכנון ופיתוח ,במשרד ראש הממשלה, דוא"ל מענה לבקשת מידע20 בפברואר2022 . 27 מנהלת תחום פיתוח ידע וכלכלה , ה רשות הממשלתית להתחדשות עירונית ,, דוא"ל10 בנובמבר2021 ; מנהל אגף בכיר תכנון, ה רשות הממשלתית להתחדשות עירונית ,, שיחת טלפון29 בנובמבר2021 . בסוף2021 קיים משרד ראש הממשלה דיונים בנושא מבנים בסכנת קריסה, במטרה לגבש החלטת ממשלה בנושא שמטרתה הקמת ועדת מנכ"לים לטיפול בנ ושא מבנים בסכנת קריסה. בשל התנגדות שר הבינוי והשיכון , הצעת ההחלטה טרם הגיעה לאישור הממשלה. מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התכנית האסטרטגית לדיור , שאושרה במרץ2017 ב החלט ה2457 של ה ממשלה ה- , 34 כוללת יעדי ם לתכנון מפורט של דירות עד2040 ,, כולל בהתחדשות עירונית במטרה ליצור מלאי תכנוני הנדרש ל נוכח ה גידול ב אוכלוסייה. 28 ה תכנית קובעת כי היעד להיקף התכנון המפורט הנדרש בשנים2017 – 2040 הוא כ- 2.6 מיליון ד ירות בכל הארץ כדי לבנות בפועל בתקופה זו לפחות 1.5 " מיליון דירות חדשות, וכי ללא התחדשות עירונית בהיקפים גדולים יותר משמעותית נעמוד בפני קטסטרופה תכנונית של אזילת השטחים הפתוחים המיועדים לבינוי במרכז האר"ץ . ב תרשים 1 יעדי תכ נון של סך הדירות, של דירות בהתחדשות עירונית ואחוז עד לשנת2030 . תרשים1 :יעדי תכנון של סך הדירות, של דירות בהתחדשות עירונית ואחוז , עד לשנת2030 29 אפשר לראות כי נקבע לפי תוכנית הממשלה, משקל יעד תכנון של דירות בתכניות התחדשות עירונית30 מסך יעד תכנון יד רות :מפורטות עולה בהדרגה% 20 בשנ ים2017 – 2020 , שהם 83,200 ד ירות בהתחדשות עירונית, 25% ב שנים2021 – 2025 , שהם130 אלף ד ירות בהתחדשות עירונית ו- 35% בשנ ים2026 – 2030, שהם כ- 183 אלף ד ירות בהתחדשות עירונית . בתרשים2 להלן פירוט יעדי התכנון של דירות בהתחדשות עירונ.ית לפי מחוז 28 הממשלה ה- 34 , החלטה2457 ,תכנית אסטרטגית לדיור , 2 במרס2017 . המועצה הלאומית לכלכלה, שעל עבודתה מבוססת התכנית האסטרטגית לדיור, גיבש הערכה בדבר גידול האוכלוסייה וצרכי הדיור העתידיים על סמך אומדן התוספת נטו הצפו יה של משקי הבית בשנים2017 – 2040 . האומדן מבוסס על מודל דמוגרפי-כלכלי ,הבוחן את השינויים החזויים בהרכב האוכלוסייה בכל הארץ, אך לא כולל ניתוח מאפייני האזורים או המחוזות השונים. הפיזור הגאוגרפי לפי מחוז ונפה נקבעו על בסיס פיזור הבינוי בפועל בעשור האחרון , ולא לפי הפיזור בתמ"א35 . ,המועצה הלאומית לכלכלה התכנית האסטרטגית לדיור לשנים17 20 - 40 20 , עופר רז דרור ונועם קוסט, מאי2017 . יעדי התכנית עודכנו ביולי2022 :, ראו הממשלה ה- 36 , החלטה1772 /(דר6 ) בנושא יעדי תכנון מפורט לשנים2021 - 2040 (עדכון לוח 3 ) ותיקון החלטת ממשלה , 7 ביולי2022 . 29 הממשלה ה- 34 , החלטה2457 ,תכנית אסטרטגית לדיור , 2 במרס2017 . לשנים2030 – 2040 .טרם נקבעו יעדי התחדשות עירונית יעדי התכנית עודכנו ביולי2022, ראו: הממשלה ה- 36 , החלטה1772 /(דר6 ) בנושא יעדי תכנון מפורט לשנים2021 - 2040 (עדכון לוח3 ) ותיקון החלטת ממשלה , 7 ביולי2022 . 30 הגדרת התחדשות עירונית בתכנית האסטרטגית לדיור כוללת תכניות פינוי בינוי לסוגיהן, פרויקטים של תמ"א38 לסוגיהם, ותכניות בינוי בשטחים פנויים בעיר (אינפיל infill). עם זאת, הנתונים הנאספים על ידי הרשו ת הממשלתית להתחדשות עירונית אינם כוללים אינפיל ולכן הציע ה המועצה הלאומית לכלכלה לקבוע יעדים רק ל דירות .בתכניות פינוי בינוי היעדים אינם כוללים תוספת דירות שניתנות במה לך הנפקת היתר הבניה מתוקף הקלות. 416 520 522.5 83.2 130 182.9 20% 25% 35% 0% 10% 20% 30% 40% 0 200 400 600 2017-2020 2021-2025 2026-2030 יעדי אישור סך הדירות יעדי אישור דירות בהתחדשות עירונית(באלפים) משקל דירות בהתחדשות עירונית מתוך היעד(ציר ימני) מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים2 :ר פי וט יעדי התכנון של דירות בהתחדשות עירונית לפי מחוז , שיעור מתוך היעד השנתי31 אפשר לראות כי במחוז תל אביב הי עדים למשקל תכנון דירות בהתחדשות עירונית מסך הדירות עד שנת2030 הם הגבוהים בי ותר, והיעדי ם ב.מחוז דרום הם הנמוכים ביותר ,לפי דוח המעקב של המועצה הלאומית לכלכלה אחר יישום התכנית האסטרטגית לדיור נכון לסוף2020 יעדי התכנון להתחדשות עירונית בפריפריה לא הושגו : במחוז צפון לא תוכננו כלל דירות בתכניות פינוי–בינוי, וכ- 2% בלבד מ הדירות שאושרו במחוז חיפה ובמחוז דרום היו דירות תוספתיות בתכניות פינוי בינוי (לעומת יעד של כ- 20% במחוז חיפה , 10% במחוז צפון, ו- % 8 במחוז דרום.) 32 נציין כי יעדי הממשלה עודכנו ביולי2022 , 33 אך שיעור הדירות בהתחדשות עירונית נותר כשהיה, למרות המלצת המועצה הלאומית לכלכלה להפחית את היעדים .בהתחדשות עירונית בחלק מהמחוזות34 .מדיניות הממשלה בתחום מיושמת באמצעות המסלולים שקבעה הממשלה לכך35 המשותף לכולם הוא הסתמכות המדינה על השוק הפרטי ועל הכדאיות הכלכלית ליזמים בביצועם , וזאת באמצעות מתן ,הטבות בתחומי המס ה רגולציה והתכנון, ומתן זכויות בניה נוספות. 36 בשלהי 31 הממשלה ה- 34 , החלטה2457 ,תכנית אסטרטגית לדיור , 2 במרס2017 . לשנים2030 – 2040 טרם נקבעו יעדי התחדשות עירונית . יעדי התכנית עודכנו ביולי2022, ראו: הממשלה ה- 36 , החלטה1772 /(דר6 ) בנושא יעדי תכנון מפורט לשנים2021 - 2040 (עדכון לוח3 ) ותיקון החלטת ממשלה , 7 ביולי2022 . 32 ,משרד ראש הממשלה, המועצה הלאומית לכלכלה התכנית האסטרטגית לדיור2040 – דוח מעקב , יוני2021 ', עמ32 , 36 . 33 הממשלה ה- 36 , החלטה1772 /(דר6 ) בנושא יעדי תכנון מפורט לשנים2021 - 2040 (עדכון לוח3) ותיקון החלטת ממשלה , 7 ביולי2022 . 34 ,משרד ראש הממשלה ,המועצה הלאומית לכלכלה התכנית האסטרטגית לדיור2040 – דוח מעקב , יוני2021 ', עמ32 , 36 . 35 קיימים כיום שלושה מסלולי התחדשות עירונית מרכזיים : מסלול רשו יות מקומיות, מסלול מיסוי (יזמים) ותמ"א38 , שבכל אחד מהם ניתן לקדם חיזוק ומיגון מבנים או פינוי בינוי. בעוד ש במסלולי הרשויות והיזמים נדרשת הכנת תכנית החלה על מתחם, תמ"א38 היא תכנית מתאר ארצית שמאפשרת להוציא מתוקפה היתרי בניה למיגון חיזוק ותוספת יח"ד או להרי סה ובניה מחדש תוך תוספת יח"ד, זאת, ללא תכנית מפורטת., וברמת הבניין הבודד בלבד 36 :לפירוט ההטבות הממשלתיות בכל מסלול ראו ,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית דוח התח דשות עירונית לשנת2019, אפריל 2020 ; מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,ג פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי , 2016 . 8% 10% 12% 20% 20% 40% 12% 15% 20% 30% 30% 50% 17% 20% 30% 40% 40% 60% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% דרום צפון ירושלים חיפה מרכז תל אביב 2017-2020 2021-2025 2026-2030 לפי דוח המעקב של המועצה הלאומית לכלכלה אחר יישום התכנית האסטרטגית ,לדיור נכון לסוף2020 יעדי התכנון להתחדשות עירונית בפריפריה לא הושגו : במחוז צפון לא תוכננו כלל דירות בתכניות פינוי–בינוי, וכ- 2% בלבד מ הדירות שאושרו במחוז חיפה ובמחוז דרום היו דירות תוספתיות בתכניות פינוי בינוי (לעומת יעד של כ- 20% ). מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2019 החליטה המועצה הארצית לתכנון ובניה על סיום תמ"א38 ב אוקטובר 2022 , וזאת בין היתר בשל הכשלים שנתגלו בה, ובהם, אי עמידתה במטרתה העיקרית – חיזוק ומיגון מבנים בפריפריה – בשל הסתמכותה על כדאיות כלכלית ליזם, שהיא נמוכה באזורים בהם נ חוץ מיגון וחיזוק מבנים בשל ערכי קרקע נמוכים יחסית . ,מאידך תמ"א38 הצליחה כתכנית לקידום תוספת דירות באזורי הביקוש, אך זאת ללא תכנון מפורט ,ובתוך כך , ללא מתן מענה בתשתיות ומבני ציבור לתוספת ד ירות , והיעדר תכנון מרחבי לתוספת זו. 37 תכנית חלופית לתמ"א38 ,לחיזוק מבנים מפני רעידת אדמה אושרה במליאת הכנסת בקריאה שניה ושלישית ב- 29 ביוני 2022 . 38 יש לציין כי התוכנית החדשה מיועדת לחיזור מבנה בודד ו אינה מתנה אישור מיזמי התחד ,שות עירונית בתוכנית למתחם כולו או בתכנית מתאר להתחדשות עירונית בעיר או בשכונה . חסם עיקרי למימוש תוכניות הוא אי תקצוב ממשלתי של תשתיות נד ר שות במתחמי התחדשות עירונית ,לעומת תקצוב ממשלתי של תשתיות נדרשות בשטחים פתוחים ,גורם ה עשוי לה ן קטי .את התמריץ של הרשויות המקומיות ליזום ולאשר התחדשות עירונית גם תכנית זו מבוססת על כדאיות כלכלית ליזם בביצוע הפרויקט, כלומר בערכי הקרקע באזור הפרויקט, ועל ,כן נראה כי צפויה להיות ישימה בעיקר באזורי הביקוש ו כמעט לא ב אזורי הפריפריה בהם חיזוק ומיגון מבנים נדרש יותר. ,לפיכך המודל הכלכלי העומד בבסיס פעילות הממשלה לעידוד התחדשות עירונית והכלים המיועדים לכך מתבסס ים על הכדאיות הכלכלית ליזם בביצוע הפרויקט, הנובע ת מערך הקרקע בנוסף להטבות ממשלתיות . כתוצאה מכך, מבנים רעועים ואזורים מוזנחים בהם ערך הקרקע אינו מאפשר התחדשות עירונית, לא יחודשו למרות ה נחיצות ב התחדשות עירונית ,. כאמור אזורים כאלו קיימים הן בפריפריה הגיאוגרפית , והן בפריפריה החברתית "ב"אזורי הביקוש, קרי .במחוזות תל אביב והמרכז,לפיכך השימוש ב מודל הקיים להתחדשות עירונית נותן מענה דל וחלקי לאזורים מוזנחים בהם הדבר נדרש. 39 לנושא זה יש שני היבטים מרכזיים– היעדר מיפוי ,של אזורים לפי הצורך בהתחדשות עירונית והתקצוב ה ממשל ת י הקיים לקידום הנושא במקומות בהם הכדאיות הכלכלית נמוכה אינו מספיק, מכ.פורט להלן אין כיום בידי הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית מיפוי של האזורים השונים לפי מידת הצורך בהתחדשות עירונית ,כלומר לפי גיל המבנים, מצבם הפיזי, מצב התשתיות, מבני הציבור, השטחים הפתוחים, שירותי התחבורה וכדומה, ו עד כה לא נקבעו תבחינים במטרה 37 'המועצה הארצית לתכנון ובניה, ישיבה מס634 מיום5 בנובמבר2019 , החלטה9 בנושא תמ"א/ 38 : תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה ;הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, דוח התחדשות עירונית2020 , אפריל2021 ', עמ55 - 54 . 38 :ראו 'חוק התכנון והבנייה (תיקון מס139), התשפ"ב- 2022 . 39 ,מנהל התכנון תמ"א35 – אמצעי מדיניות ליישום התכנית. המודל הכלכלי העומד בבסיס פעילות הממשלה לעידוד התחדשות עירונית והכלים המיועדים לכך מתבססים על הכדאיות הכלכלית ליזם בביצוע הפרויקט, הנובעת .מערך הקרקע כתוצאה מכך, מבנים רעועים ואזורים מוזנחים בהם ערך הקרקע אינו מאפשר ,התחדשות עירונית לא יחודשו ל מרות הנחיצות בהתחדשות עירונית. אזורים כאלו קיימים בפריפריה, אך "גם ב"אזורי הביקוש קרי במחוזות תל אביב והמרכז מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .לקדם התחדשות עירונית לפי מידת הצורך בכך40 דוח ועדת אייגס41 משנת1998 הציע כפיילוט שיטת ניקוד למתחמי פינוי בינוי במטרה לבחור מתחמים שבהם רמת המורכבות בביצוע פינוי- .בינוי היא נמוכה, ושיהיה קל יחסית לקדם בהם תכניות כאלו 42 עקרונות אלו נותרו כעקרונות להכרזה על מתחמי פינוי בינוי עד לרפורמה בהתחדשות עירונית שעברה כחלק מחוק הה סדרים בשנת2021 . בחוק ההסדרים לשנ ים 2021 – 2022 שונה מנגנון ההכרזה כך שלא נדרשת כלל ,המלצת הוועדה המייעצת43 וסמכות ההכרזה עברה מהשר ל מנהל הרשות להתחדשות עירונית, ש יכול להכריז על כל מתחם לפי תבחי נים בסיסיים שעד כה היוו תנאי סף להמלצה ולהכרזה. 44 מדברים אלו עולה כי הקצאת ההטבות הממשלת ות י להתחדשות עירונית – הטבות מס, תוספת זכויות בניה והקלות רגולטוריות– לא נעשית לפי מידת הצורך בהתחדשות עירונית, בהתאם למצב המבנים והתשתיות, אלא בעיקר לפי הכדאיות הכלכלית של הפרויקט ל יזם. באשר להקצאת תקציבים ממשלתיים ל קידום התחדשות עירונית במקומות בהם הדבר אינו ,כלכלי למרות הצורך בקידום התחדשות עירונית בפריפריה ויעדי הממשלה שנקבעו לכך , גם כ חלק מחיזוק ,המבנים בפני רעידת אדמה ומיגונם בפני טילים וגם ,בשל מצבם הפיזי הרעוע אין בתקציבים ש הממשלה מקצה כדי לקדם את הנושא באופן,משמעותי. כמו כן ואין כיום מנגנון קבוע לתמיכה וקידום התחדשות עירונית באזורים בהם הדבר נדרש ,אך אינו כלכלי ליזמים בין אם בפריפריה או באזורים מוזנחים באזורי הביקוש. 45 ,כך למשל בשנת2014 נקבע בחוק כי " תוקם "קרן להתחדשות עירונית" במטרה לסייע לפעולות התורמות להת חדשות מרכזי הערים הוותיקים, ובכלל זה מבנים המשמשים גם דיירים בדיור ציבורי, סיוע לרשויות מקומיות בהתחדשות עירונית, שדרוג המרחב הציבורי, שיפוץ וחידוש מבנים ותשתיות תוך עדיפות לסיוע למיזמים שעניינם פינוי ובינוי מיזמים שעניינם חיזוק מבנים, לרבות סיוע בקידום מי זמים שאין 40 מנהלת תחום פיתוח ידע וכלכלה ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית ,, דוא"ל10 בנובמבר 2021 ; מנהל אגף בכיר תכנון ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית ,, שיחת טלפון29 בנובמבר2021 . 41 בנובמבר1996 החליטה הממשלה ה- 27 (החלטה805 ) להקים את ה וועדה לשיקום פיזי של מרכזי ערים בראשותו של מר איתי אייגס , ,וכשנתיים לאחר מכן בהחלטת ממשלה4342 מספטמבר1998, ק.יבלה החלטה על אימוץ המלצות הוועדה 42 מבקר המדינה, דוח שנתי61 ,ב התחדשות עירונית באמצעות פינוי-בינוי ועיבוי הבניה , 2011 . 43 הוועדה המייעצת היא גוף שהוק ם לפי חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע"ו- 2016 , סעיף14 (ג), ותפקידה להמליץ לשר בנושא הכרזה על מתחמי פינוי בינוי. בראש ,הוועדה נציג משרד הבינוי והשיכון, וחבריה הם נציגי משרדי הממשלה השונים: פנים, אוצר .הגנת הסביבה, התחבורה, המשפטים, הרווחה, החינוך, משרד ראש הממשלה, נציג רשות מקרקעי ישראל ונציגי הרשויות המקומיות 44 :ראו פרק ד' (בינוי ושיכון) מתוך הצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב2021 ו- 2022 ,) התשפ"א- 2021 ; חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב2021 ו- 2022), התשפ"ב- 2021 , פרק י"ב– בינוי ושיכון סעיף46 (5) 14 (א). לפי ההגדרה החדשה ניתן להכריז על מתחם פינוי בינוי במתחם שבו24 דירות לפחות, ושיש תכנון ראשוני לפינוי בינוי (במסלול מיסוי), או מתחם שבו24 דירות לפחות ושקיים תכנון ראשוני לפינוי בינוי או לעיבוי וחיזוק שבמסגרתו ניתן לבנות לפחות מכפלה של מספר היחידות הקיימות או70 יחידות, לפי הגבוה מבניהם .)(במסלול רשויות :ראו חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע"ו- 2016 ., תיקון תשפ"ב 45 ,להרחבה בנושא ראו: מתן שחק תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת25 בינואר 2022 ; ,מתן שחק סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית , מרכז המחקר וה ,מידע של הכנסת12 באוקטובר2021 , פרק8. למרות הצורך בקידום התחדשות עירונית בפריפריה ויעדי הממשלה שנקבעו לכך, גם כחלק מחיזוק המבנים בפני רעידת אדמה ומיגונם בפני טילים, וגם בשל ,מצבם הפיזי הרעוע אין בתקציבים שהממשלה מקצה כדי לקדם את הנושא .באופן משמעותי מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בהם כדאיות כלכלית, סיוע במימון תחזוקה לטווח ארוך של רכוש משותף במתחמי התחדשות עירונית ועידוד הכללתו של דיור בהישג יד במתחמי התחדשות עירונית". 46 ,עם זאת הקרן להתחדשות עירונית לא הופעלה, מפני ששר האוצר לא חתם על התקנות הנדרשות להפעלתה, למרות שהרשות.הממשלתית להתחדשות עירונית הכינה תקנות כאלו47 לפיכך, הסכומים המיועדים לקרן לא הוקצו לה. הקרן בוטלה בחוק ההסדרים לשנים-2 202 1 202 . 48 דב יוני הצעת חוק ההסדרים לשנים2022-2021 בוועדת ה ,פנים והגנת הסביבה של הכנסת הצהירה נציגת משרד האוצר שיוקצו כ- 500 מיליון ש"ח לקידום הסכמי מסגרת להתחדשות עירונית עם רשויות שבתחומ ן ,מתוכננת התחדשות עירונית בהיקפים גדולים יחסית ,לטענתה כ- 290 מיליון ש"ח .מהם היו אמורים להיות מופקדים לקרן להתחדשות עירונית49 חוק ההסדרים קבע לבסוף כי70 מיליון ש "ח מה תקציבים שהיו אמורים להיות בקרן ייועדו לתמיכה במיזמי פינוי ובינוי בגליל ובנגב., והיתר להסכמי מסגרת עם רשויות מקומיות כאמור לעיל50 בדצמבר2021 החליטה הממשלה להקצות כ- 70 מיליון ש "ח בשנת2022 לקידום התחדשות עירונית בפריפריה מאותם תקציבים שהיו אמורים להיות בקרן להתחדשות עירונית, וכ- 40 מיליון ש "ח נו ספים .מתקציב הרשות להתחדשות עירונית51 במאי2022 פרסמה הרשות הממשלתית להתחדשות .עירונית קול קורא לרשויות מקומיות לקבלת תמיכות בפרויקטים להתחדשות עירונית בפריפריה הרשות הקצתה לנושא110 מיליון ש "ח , וצופה השתתפות של משרד הביטחון בכ- 30 מיליון ש "ח נוספים, במסגרת.תכנית למיגון מבנים בקרבת גבול הצפון52 נציין כי תקציב זה עשוי לסייע .לקדם פרויקטים ספורים בלבד53 נציין עוד כי במהלך חודש פברואר2022 מינה שר הבינוי והשיכון צוות בין-משרדי ל בחינת הצעדים הנדרשים לקידום מסיבי של התחדשות עירונית בערי 46 חוק רשות מקרקעי ישראל, תש"ך- 1960 , סעיף2 ג. לפי הסעיף, תחשיב הסכום שיעובר לקרן בכל שנה מתקבל ממכפלת אומדן שווי ההנחה ,לדיור בהישג יד, במנה המתקבלת מחלוקת מספר דירות בהישג יד שלא שווקו אך שנכללו במספר המזערי לשיווק באותה שנה .במספר המזערי של דירות לשיווק שנקבע לאותה שנה 47 ,מתן שחק סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית , ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת12 באוקטובר2021 ', עמ51 . 48 חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב2021 ו- 2022), התשפ"ב- 2021 , פרק י"ב– בינוי ושיכון סעיף 46 (1 .))(א 49 הכנסת ה- 24 , וועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, פרוטוקול19 , :דיון בנושא פרק ד' (בינוי ושיכון) מתוך הצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני ח קיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב2021 ו- 2022 ,) התשפ"א- 2021 , 4 באוקטובר2021 .)(כ"ח בתשרי תשפ"ב 50 חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב2021 ו- 2022), התשפ"ב- 2021 , פרק י"ב– בינוי ושיכון סעיף 45 .)(ב 51 הממשלה ה- 36 , החלטה875 /(דר5 ) בנושא קידום התחדשות עירונית בפריפריה , 30 בדצמבר2021 . 52 ,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית הרשות הממשלתית להתחדשות עירוני ת תקדם פרויקטים של התחדשות עירונית בפריפריה בתקציב של כ- 140 מיליון ש"ח . 31 במאי2022 . 53 בפרסום הקול-קורא של הרשות נאמר כי יינתנ ו תמיכות של עד35 מיליון שקלים לפרויקט, ובהתחשב בהיקף תקציב התמיכות (כ- 140 .מיליון שקלים בסך הכול) מדובר בפרויקטים בודדים האנומליה הקיימת כיום לגבי קידום התחדשות עירונית במקרים של מבנים בסכנת קריסה, גם ,באזורי הביקוש נובעת מהמודל המשמש לקידום התחדשות עירונית כיום, המונחה לפי עיקרון הכדאיות ,הכלכלית ליזם והשקעה ממשלתית .נמוכה מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הפריפריה , בהתאם להחלטת ממשלה875 . 54 הצוות, בראשות מנכ"ל ה רשות הממש לתית להתחדשות עירונית ומנכ"ל משרד הבינוי והשיכון, ,בחן כלי מדיניות שונים בהקשר זה והגיש את המלצותיו בספטמבר2022 . 55 :הדוח מציג כמה המלצות מרכזיות 1. מי פוי, איתור ותיעדוף מתחמים להתחד שות עירונית בפריפריה . ביצוע פעילות ממשלתית מקיפה לאיתור מתחמים המתאימים ביותר להתחדשות עירונית ומתאפיינים :בהיתכנות הכלכלית הגבוהה ביותר האפשרית. הקריטריונים המוצעים לעניין זה הם ,צפיפות קיימת נמוכה, שטח מגרשים גדול יחסית ותכסית נמוכה, מגרשים ריקים סמוכים מצאי מבני ציבור מספק בסביבת המתחם, דירות קיימות ששטחן קטן, מתחמים שבהם מספר נמ ,וך יחסית של דירות, מצבם הפיזי של המבנים תוך מתן עדיפות למבנים מסוכנים אזור המאפיין בביקוש גבוה או במיקום אסטרטגיביישוב, אזור בעל פוטנציאל לנגישות .גבוהה לתחבורה ציבורית56 נציין כי קריטריונים אלו מיועדים לסנן מתחמים שההיתכנות לביצוע פינוי בינוי בהם היא גבוה ה יחסית, אך לאו דוקא הצורך .בכך 2. קידום תכנון סטטוטורי של תחמי פינוי בינוי ליצירת מלאי של תכניות התחדשות עירונית בפריפריה , על בסיס עבודת האיתור והתעדוף .שתבוצע כאמור לעיל 3. :כלים ליצירת כדאיות כלכלית למתחמי התחדשות עירונית בפריפריה א. מיסוי :קביעת הטבות מס לחברות שעיקר עיסוקן בביצוע פרויקטים של התחדשות עירונית בפריפריה ,בגין ביצוע פרויקטים אלה ,, ובתוך כך מס רכישה מופחת בגין זכויות הבנייה העודפות בפרויקט בפריפריה, אשר יעמוד על 0.5% ;מס הכנסה מופחת בשיעור 5% בגין מכירת דירות היזם בפרויקט ב. מענקים :תקצוב ייעודי להשלמת הכדאיות הכלכלית הנדרשת למימוש מיזמי פינוי בינוי בפריפריה. ג. ערבויות והלוואות ל צורך ליווי פיננסי של פרויקטי התחדשות עירונית בפריפריה, ברווחיות נמוכה מהמקובל בשוק. לפי דוח הצוות, עלות ההשלמה הכלכלית לדירה בפינוי בינוי בפריפריה, היא כ- 200 אלף ש"ח ( לדירה במצב היוצא כלומר, בחישוב :סך הדירות שיבנו בפרויקט הדירות שנהרסו ונבנו מחדש והדירות שנוספו עליהן) . אומדן זה מבוסס על ההנחה כי המכפיל האופטימלי במצבים אלו הוא 1:3 , כלומר בניה של שלוש דירות חדשות על כל דירה שקיימת במתחם .במצב הקיים לפי הדוח 54 הממשל ה ה- 36 , החלטה875 /(דר5 ) בנושא קידום התחדשות עירונית בפריפריה , 30 בדצמבר2021 , סעיף2. 55 ,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית דוח המלצות הוועדה הבין משרדית לעידוד התחדשות עירונית בפריפריה , ספטמבר2022 . 56 'שם, עמ22 - 21 . מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יש כיום בנ גב ובגליל כ- 96 אלף דירות ב- 6,700 מבנים בבניה רוויה ביישובים ע י רוניים שנבנו שלא לפי תקן עמידות מבנים בפני רעידות אדמה , המתאימים להליכי התחדשות עירונית. הדוח מציין כי ההשקעה הכספית הנדרשת מצד הממשלה בקידום מתחמי פינוי בינוי עבור כל דירה בפרויקט א הי נמוכה יותר מזו הנדרשת לטובת פעילות מצומצמת יותר ,של חיזוק ומיגון בלבד (כ- 230 אלף ש"ח לכל דירה קיימת.) 57 נציין כי לפי הדוח, בבניה רוויה חדשה על קרקע פנויה בפריפריה משתתפת הממשלה בסיבסוד הפיתוח בעלות של כ- 325 .אלף ש"ח לדירה58 ,כלומר שסיבסוד ממשלתי לביצוע התחדשות עיר ונית באמצעות פינוי בינוי לדירות אלו ביישובים הפריפריה העירוניים עשוי לעלות כ- 57 מיליארד ש"ח (לפי מכפיל3, ו סיבסוד בגובה200 אלף )שקל לדירה. עד כה, הועברו לעניין זה כ- 110 מיליון שקלים, כאמור, שהם כ- 0.2% מהסכום .הנדרש לכך לפי הדוח לסיכום ,האנומ יה ל הקיימת כיו ם לגבי קידום התחדשות עירונית במקרים של מבנים בסכנת קריסה, גם באזורי הביקוש, נובעת מהמודל המשמש לקידום התחדשות עירונית כיום , המונחה בעיקר פי ל .עיקרון הכדאיות הכלכלית ליזם יודגש כי שיקולי כדאיות כלכלית הם שיקולים חשובים למימוש המיזמים, אך הם נוגעים לאינטרס הכלכלי של היזם בהקמת הפרויקט ,ו אינם משקפים עלויות לבעלי הדירות ולדיירים העתידיים, כגון עלויות אחזקה במגדלים, או את ,העומסים על התשתיות, מבני הציבור והשירותים העירוניים שיגרמו בשל הציפוף ולכן אינם משקפים בהכרח את האינטרס הציבורי .ארוך הטווח לעומת ,זאת שיקול ים תכנוניים ועירוניים הם מרחביים וארוכי טווח, שמטבעם מכריעים בין אינטרסים וערכים שונים של גופים שונים במטרה לקדם את האינטרס הציבורי. לפיכך, מרכזיותו של שיקול הכדאיות הכלכלית בקידום מיזמי פינוי בינוי ע שוי לסכל התחדשות עירונית דווקא במקומות בהם הדבר נדרש ביותר– מבחינת מצב המבנים והתשתיות– בין אם מדובר בערי הפריפריה, או באזורים מוזנחים בתוך אזורי הביקוש, שערך הקרקע בהם אינו מאפשר לרוב כדאיות כלכלית. 4.3 הצעת משרד הבינוי והשיכון להורדת שיעור ההסכמה לפינוי- בינוי במקרים של מבנים מסוכנים ב חוק ההסדרים לשנים2021 – 2022 תוקן חוק פינוי בינוי ובתוך כך הורד שיעור ההסכמה הנדרש לפרויקט פינוי-בינוי מ- % 80 ל- % 67 ., במטרה להקל על יזמים לקדם מיזמי פינוי בינוי59 במהלך הדיונים ב הצעת ה חוק בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, הציע משרד הבינוי והשי כון שבמקרים של מבנים שקרסו או מבנים מסוכנים , יידר ש רוב של51% .בלבד הבקשה לא נידונה .בוועדה כחלק מהצעת תיקון החוק בשל היעדר הסכמה מוקדמת של הממשלה בנושא פנינו למשרד הבינוי והשיכון בבקשת מידע לגבי המידע הקיים ברשותו בנושא ועבודת המטה .שנעשתה כדי לגבש הצעה זו 57 'שם, עמ18 . 58 'שם עמ20 . 59 חוק פינוי ובינוי (עידוד מיזמי פינוי ובינוי), תשס"ו- 2006 ', תיקון מס7. מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,לדברי משב"ש לפי המידע שהובא לידיעתו , "קושי להשגת הסכמה בכל הנוגע לעסקאות 'פינוי- בינוי' נובע מרצון של דיירים למקסם את התמורה העתידה להתקבל בעקבות העסקה" . מהמשרד נמסר כי"לא התקבל מ ידע המעיד על התנגדויות עקרוניות [של בעלי דירות למיזם פינוי בינוי במקרים של מ,בנים בסכנת קריסה מ"ש ] וכי למשרד אין מיפוי מלא של התפלגות האינטרסים של דיירים שפונו מביתם, בין השאר משום שזוהי תופעה מצומצמת יחסית, על אף היותה מצערת וקשה". 60 עוד נמסר כי " המשרד שוקד על קידום תיקון חקיקה שיאפשר להוריד את הרוב הנדרש מבין בעלי הדירות בבניין ש קרס או שמהנדס העירייה הגדירו כמסוכן לשם אישור עסקאות פינוי בינוי ל- 51% .בלבד, וזאת במטרה לקדם עסקאות פינוי בינוי ביתר קלות בנוסף, בימים אלה מקודמת עבודת מטה מסודרת לצורך גיבוש מתווה פעולה לגבי דירות הנמצאות בסכנת קריסה, בתיאום עם משרדי הממשלה הרלוונטיים". 61 כפי שהוצג לעיל, משרד ראש הממשלה ריכז עבודת מטה במטרה לגבש החלטת משלה לקידום מדיניות בתחום מבנים .מסוכנים, אך בשל התנגדות משב"ש, החלטה כזו לא התקבלה62 ,באשר להצעת משב"ש להורדת שיעור ההסכמה נציג להלן בקצרה את מהלכי הורדת ש יעור ההסכמה לעסקאות פינוי בינוי מאז חקיקת חוק פינוי בינוי:  עד שנת2006 נדרשה הסכמה של כל .בעלי הדירות במתחם כדי לקדם תכנית פינוי בינוי בשנת2006 נחקק חוק פינוי ובינוי (עידוד מיזמי פי נוי ובינוי), התשס"ו- 2006 לפיו רוב מיוחס של בעלי הדירות, לפחות 80% מבעלי הדירות במקבץ, שבבעלותם שני שלישים לפחות מהדירות בכל בית משותף ושלפחות75% מהרכוש המשותף צמוד לדירותיהם, שמסכימים לעסקת פינוי בינוי וחתמו על חוזה מכר, יכול לתבוע את מיעוט בעלי הדירות המתנגדים לעסקה. באם יקבע בית המשפט כי מדובר בסירוב בלתי סביר מכ וגדר בחוק, יוכל להטיל על המסרבים תשלום נזיקין .ליתר בעלי הדירות באותו בניין המסכימים לעסקה  בשנת 2018 תוקן החוק, ונ וסף סעד לפיו בית המשפט יכול לכפות על מיעוט בעלי הדירות המתנגדים לחתום על ההסכם, ואף לפנותם מדירתם בכפייה.  בשנת2021 הורד שיעור ההסכמה הנדרש בעסקאות פינוי בינוי ל- 67% מבעלי הדירות במתחם, ברפורמה בהתחדשות עי ר ונית שעברה בחוק ההסדרים לשנים2021 – 2 02 2. 63 60 ,ראש מטה לשכת מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון, מכתב מענה לבקשת מידע15 בדצמבר2021 . 61 ,ראש מטה לשכת מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון ,מכתב מענה לבקשת מידע15 בדצמבר2021 . 62 מנהל תחום תכנון ופיתוח ,במשרד ראש הממשלה, דוא"ל מענה לבקשת מידע20 בפברואר2022 . 63 :ראו פרק ד' (בינוי ושיכון) מתוך הצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב2021 ו- 2022 ,) התשפ"א- 2021 ; חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב2021 ו- 2022), התשפ"ב- 2021 , פרק י"ב– בינוי ושיכון מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יודגש כי רגולציה באמצעות מנגנוני שוק אמורה להתבסס על עקרונות השוק– תחרות, חופש ,חוזים, והסכמה חופשית של בעלי העניין. לפיכך הורדת שיעור ההסכמה בעסקאות פינוי בינוי התבססה על מודל כלכלי תיאורטי, לפיו בעסקאות שהוצאתן לפועל משרת ת את האינטרס הציבורי, ומצריכות ר יכוז בעלויות מבעלים רבים בידי בעלים אחד (כגון סלילת כביש בתוואי המשתרע על חלקות בבעלויות שונות אותן יש לרכז בידי בעלים אחד למימוש הפרויקט ,) עשוי להיווצר "כשל שוק" במקרים בהם נדרשת הסכמת כל הבעלים ,אם האחרונים להסכים לפרויקט מנצלים את עמדתם כדי לדרוש רווחים מוגזמים, וכתוצאה מכך הפרויקט עשוי להתעכב או להיכשל. 64 ,לעומת זאת מחקר שנערך בנושא על פרויקט התחדשות עירונית בשיקאגו בשנות ה- 60 טוען כי במצב בו קיימת אפשרות חוקית לכפות הסכמה על שיעור ניכר מ ,בעלי הרכוש עשויה להיווצר בעיית השתהות דווקא מצד היזם ,מפני שהאיום בכפיית הסכם על המסרבים לעסקה עשוי לשמש אותו כדי לנסות להפחית את התמורה לבעלים תוך משיכת זמן ובכך להגדיל את רווחיו. 65 נציין עוד כי בעת חקיקת החוק המקורי, תיקונו בשנת2018 ובעת תיקונו לאחרונה בשנת2021 נראה כי לא היו בידי משרדי הממשלה נתונים בנושא, ולא נבחנה ,השפעת החוק המקורי תועלתו, והשלכותיו על תחום ההתחד ש ות העירונית .בזמן חקיקת החוק המקורי בשנת 2006 ובזמן תיקון החוק בשנת 2018 למעשה לא היה ידוע למשרדי הממשלה שקידמו את החוק עד כמה תופעת ה "דייר הסרבן "נפוצה ,באיזו מידה התנגדות כזו מכשילה פרויקטים של פינוי בינוי ,(בכלל ביחס לסיבות אחרות להתנגדות ,או ביחס לבעיות אחרות המכשילות פרויקטים מסוג זה ,)אילו סיבות אחרות קיימות להתנגדות בעלי דירות לפרויקטים כאלו ,ועוד ,וזאת בשל היעדר נתונים או הערכות מבוססות בנושא. 66 ,לקראת תיקון החוק לאחרונה במסגרת חוק ההסדרים מרכז ה מחקר והמידע של הכנסת פנה למשרדי הממשלה הרלוונטיים67 בבקש ת מידע לגבי הנתונים והמידע שעמדו לפניהם בבואם לגבש את ההמלצות ואת הרפורמה המוצעת בעניין "דייר סרבן". בין היתר, שאלנו האם נבחנו ההשפעות של חוק פינוי בינוי והשינויים שנערכו בו במהלך השנים (הורדת שיעור ההסכמה הדרוש למיזמי פינוי בינוי ל- 80% בשנת2006 , והוספת סעדים לתביעה נגד "דייר סרבן" בתיקון משנת2018 ;) האם שינויים אלו השפיע ו על משך גיבוש ההסכמות לעסקאות פינוי בינוי או על התכנותם של פרויקטים כאלו ; האם השפיעו על התמשכות הליכים משפטיים נגד ב עלי דירות 64 :ראו הצעת חוק המקרקעין (תיקון– פינוי בינוי) התשס"ד- 2004, דברי הסבר; מ ,שרד המשפטים סיכום עבודת צוות הסרת חסמים התחדשות עירונית , 2020 ;איל " זמיר רצון חופשי, יעילות כלכלית ושקילות התמורות ,"משפטים כ" 'ט, תשנ"ט, עמ799 - 783 . 65 Munch, P. (1976). “An Economic Analysis of Eminent Domain”, Journal of Political Economy 84(3): 473 – 497, p. 490. 66 ,מתן שחק סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית , מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת12 באוקטובר2021 ', עמ34 . 67 פנינו למשרד המשפטים, לרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ולאגף תקציבים במשרד האוצר– שלקחו חלק מרכזי בפעילות צוות החסמים ובניסוח הרפורמה בהתחדשות עירונית ב הצעת החוק .ההסדרים מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שלא מסכימים לעסקה, או על היקף התביעות וההליכים המשפטיים בתחום זה ; האם נבחנה סוגיית""דייר סרבן ( holdout ) מבחינה תיאורטית או אמפירית בהקשר הרגולטורי הקיים כיום בעסקאות פינוי בינוי (שיעור הסכמה, אבני דרך לפקיעת הסכמים, קביעת תמורות קבועות במוסדות ה)תכנון וכדומה ;ומהן התחזיות לגבי השפעת הצעת החוק להורדת שיעור ההסכמה . מתשובתם ניתן ללמוד כי עיקר המידע שהיה בידי צוות ה סרת ה חסמים נבע מהליך השימוע הציבורי שערך הצוות ,בו השתתפו גורמים שונים העוסקים בתחום .עם זאת ,לא היה בפני צוות החסמים ומגבשי הצעת החוק מיפוי של נושא ההסכמה וההתנגדות לעסקאות פינוי בינוי :לא היו בידיהם נתונים כמותיים באשר להיקף אי ההסכמה לעסקאות כאלו ;לסיבות השונות להתנגדות , למידת השפעת התנגדויות בכלל והתנגדויות מטעמי ""סרבנות בפרט על מיזמי פינוי בינוי ; להשפעת החוק הקיים על יחסי חו הכ בין יזמים לבעלי הדירות ועל קידום פרויקטים של פינוי בינוי בפועל ;או תחזית לגבי אופן ומידת השפעת הצעת החוק הנוכחית על התחום. 68 בתוך כך, לא היו בידי המשרדים ה סבר לשאלה מדוע שיעור ההסכמה המוצע ;מהווה איזון הולם יותר נתונים אמפירי ים באשר לקיום בעיה בתחום הסכמת ב עלי הדירות, להיקפה או להשלכותיה; או בחינה של השפעותיה האפשריות של הורדת שיעור ההסכמה על היחסים בין היזמים לבעלי הדירות .בעסקאות כאלו69 הצעת משרד הבינוי והשיכון להורדת שיעור ההסכמה לעסקאות פינוי בינוי במקרים של מבנים שקרסו או מבנים בסיכון הולכת צעד נוסף בכיוון בו נעשו כמה צעדים בשנים האחרונות, כמתואר ,לעיל צעדים שעוסקים בהסכמת בעלי הדירות, ובכך ממשיך המשרד להשתמש באותו כלי שבו נעשה ,שימוש עד כה. עם זאת עדיין לא ברור אם זהו חסם משמעותי לתכניות פנוי בי נוי, ו ה אם הורדת שיעור ההסכמה הי א הכלי המתאים להתמודדות עם סוגיי ת אי ההסכמה, במידה וקיימת .כזו נוסף על כך, בעיית חוסר הכדאיות הכלכלית של קידום התחדשות עירונית בפרי פ ריה החברתית והגאוגרפית,, בעיה ידועה ומוכרת המונעת התחדשות עירונית במקומות רבים לא קיבלה עד כה מענה .ממשרדי הממשלה השונים נציין כי רגולציה באמצעות מנגנוני שו ק, כפי שקיימת בתחום ההתחדשות העירונית בישראל, מבוססת על עי קרון חופש החוזים, ובתוך כך הסכמה חופשית של הצדדים הבאים בהסכם. הרחבה נוספת של היכולת לכפות הסכמים עשויה לחבל ביעילות השוק בהשגת המטרות שהממשלה קובעת בתחום ובכך לפגוע באינטרס הציבורי שמנגנון זה אמור להשיג . נזכיר כי התמריץ המרכזי של בעלי דירות במבנה שקרס או הוגדר ,כמבנה בסכנת קריסה מיידית ,הוא להתקשר בעסקת פינוי בינוי שכן אם התכנית לא תצא לפועל הן עלולים להפסיד כמעט את 68 ,מתן שחק סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית , ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת12 באוקטו בר2021 ', עמ34 . 69 ,מתן שחק סוגיות בהתחדשות עירונית- לקראת דיון ברפורמה המוצעת בהתחדשות העירונית בפרק ד' להצעת חוק התכנית הכלכלית , מרכז המ ,חקר והמידע של הכנסת12 באוקטובר2021 . מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .כל ערכה של דירתם ולהישאר בידיים ריקות ,מצד שני ככל ששיעור ההסכמה יופחת וניתן יהיה לכפות הסכם על שיעור גדול יותר מבעלי הדירות ביתר קלות, סביר להניח שיהיה ליזמים יותר קל לקדם עסקאות(למרות שלא ניתן לומר אם עסקאות אלו יהיו כדאיות לדיירים או אם יתקלו בבעיות אחרות, כגון בעיית מימון ליזמים). 4.4 איתור ו מיפוי פוטנציאל מבנים מסוכנים בישראל כאמור, אין כיום גוף ממשלתי שממפה מבנים מסוכנים ומרכז נתונים בנושא, והדבר נעשה כנראה ברמת הרשות המקומית, בכל רשות בהתאם לתקנותיה. רשויות מקומיות מעטות מפרסמות מידע לגבי צווי מבנים מסוכנים בתחומ ן , אך לרוב ללא פילוח לגבי סו.ג הסיכון ,כאמור כחלק מפעילותו של מש ב"ש בנושא מבנים מסוכנים , הועברה פנייה למרכז למיפוי ישראל ( :להלן מפ"י), יחידת הסמך של המשרד, בבקשה לשתף פעולה עם הרשויות המקומיות ולסייע .להן באיתור מבנים הנמצאים בסכנת קריסה70 מפ"י יצר ממשק גיאוגרפי ממוחשב לריכוז והצגת נתונים על מבנים ישנים מסוכנים. הממשק מציג באמצעות מפה מבני מגורים בני שלוש קומות ומעלה שנבנו לפני שנת1975, את מפת תנודתיות הקרקע לסיכוני רעידת אדמה, ו משתנים נוספים כמו קרבה לים, בכדי לסייע לרשויות המקומיות למקד את הסקרים והבדיקות לאיתור מבנים מסוכנים. הממ שק מתוכנן לאפשר לרשות המקומית להזין מידע בנוגע לבדיקת המבנים .ולהכרזתם כמסוכנים, ובכך לאפשר לרכז נתונים כאלו מכלל הרשויות המקומיות ,לפי נתוני מפ"י71 שהועברו לידינו לבקשתינו, נכון לסוף2021 היו בישראל1,069,508 מבני מגורים, לגבי שני שליש מהם ידועה שנת הבניה ( 718,720 ,מבנים). מהם47,892 מבנים הם מבנים בני שלוש קומות או יותר שנבנו לפני1975. כלומר, ש לפחות כ- 7% ממבני המגורים בארץ הם מבנים ישנים יחסית בני50 .שנה ומעלה בתרשים4 שלהלן מוצגים נתונים על יישובים עם קל שמ מבני המגורים הישנים (מבני מגורים בני 3 קומות ויותר שנבנו לפני1975 מסך מבני מגורים ששנת הבנייה שלהם ידועה קל שמ ), ו המבנים ( שבהליכי התחדשות עירונית מבני מגורים עם היתר לתמ"א38 או תכנית פינוי בינוי מאושרת מסך מבני המגורים ביישוב ) מכלל מבני המגורים .לפי יישוב בתרשים מוצגים67 יישובים שבהם שיעור המבנים הישנים הוא מעל4% מכלל מבני המגורים). נציין כי לא ידוע אם המבנים שבהליכי התחדשות עירונית הם חלק מהמבנים הישנים, או מהיתר– אלו שנבנו לאחר1975 או .אלו ששנת בנייתם אינה ידועה נוסף על כך, מדובר במבנים הנמצאים בהליכי התחדשות עירונית, אך חלקם טרם סיימו את ההלי.ך, ולכן מדובר בפוטנציאל למימוש התחדשות עירונית 70 ,ראש מטה לשכת מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון, מכתב מענה לבקשת מידע15 בדצמבר2021 . 71 המרכז למיפוי ישראל )(מפ"י מרכז את נתוני הנדל"ן הממשלתיים במסגרת/החלטת ממשלה דר10 374 בנושא שיפור מסד הנתונים אודות שוק הנדל"ן , מיום12 ביוני2013 . מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 26 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים4: רשויות מקומיות לפי משקל מבני מגוים ישנים ומשקל דירות בהתחדשות עירונית ( 2021 ) 72 אפ שר לראות כי יש מתאם חיובי קל שמ בין מבני מגורים בהליכי התחדשות עירונית לבין קל שמ מבני מגורים ישנים . משקל מבני מגורים ישנים מסך מבני המגורים ביישוב הגבוה ביותר הוא ( בגבעתיים43.2% ( ) ובבת ים43% ). משקל מבנים בהתחדשות עירונית מסך מבני המגורים ביישוב( הגבוה ביותר הוא באור יהודה16.4% ( ) ובבת ים12.6% .) ייתכן כי המתאם החיובי נובע , בין היתר, מערכי הקרקע הגבוהים יחסית בערי המרכז הוותיקות י חסית, שבהן שיעור גבוה יחסית של ,מבנים ישנים ולאו דווק א .מגיל המבנים או מצבם הפיזי כמו כן, יש ערים בהן שיעור מבנים ישנים גבוה, ואילו שיעור ההתחדשות העירונית נמוך. 5 . סוגיות לדיון  מהמסמך עולה כי הסדרת אופן ותדירות בדיקת מבנים על ידי הרשויות המקומיות הוא חלקי .וחסר כיצד יש להסדיר את אופן ותדירות הבדיקות היזומות של הרשויות המקומיות 72 ,מנהל פרויקטים במרכז למיפוי ישראל, קובץ נתונים שהועבר בדוא"ל22 במרץ2022 . בת ים גבעתיים בני ברק תל אביב-יפו חולון קריית מוצקין רמת גן עמנואל קריית ביאליק חיפה נתניה פתח תקווה אור יהודה קריית ים נצרת עילית הרצלייה ראשון לציון נשר עכו ירושלים טירת כרמל מגדל העמק רחובות טבריה קריית מלאכי רמת השרון רעננה כפר סבא נהרייה גבעת שמואל קריית ארבע אשדוד קריית אתא קריית גת באר שבע אשקלון חופית יבנה אילת רמלה לוד קריית שמונה אריאל קריית אונו גני תקווה בית שאן עפולה ערד דימונה כרמיאל צפת יהוד-מונוסון מעלה אדומים גבעת זאב אזור בית שמש קרית טבעון מבשרת ציון אור עקיבא נס ציונה חצור הגלילית מעלות-תרשיחא הוד השרון שדרות רכסים חדרה נצרת 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% שיעור מבנים שנבנו לפני1975מסך המבנים עם שנת בניה שיעור התחדשות עירונית מסך המבנים ביישוב מבנים מסוכנים ומבנים בסכנת קריסה בישראל– רקע ומדיניות | 27 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ?למבנים ?אילו פעולות נדרשות בכדי ליצור אחידות בהגדרות ובתבחינים לעניין זה באיזו תדירות יש לערוך סקרים כא לו ולפי אילו תבחינים יש לקבוע את האזורים או ?המבנים שיסקרו  כיצד יש להסדיר את אופן בדיקת תקינותם ומידת מסוכנותם של מבנים מבחינה מקצועית? אילו פעולות נדרשות כדי ליצור אחידות באופני הבדיקה, ה תבחינים ?והקטגוריות לבחינה הנדסית של מבנים לעניין זה  אילו הסדרים ביט וחיים עשויים לתת מענה למקרים של מבנים בסכנת קריסה או מבנים ?שקרסו? מהי העלות של הסדרים כאלו  מהמסמך עולה כי הממשלה מייחסת חשיבות גבוהה להתחדשות עירונית בתכנית ,האסטרטגית לדיור ו עם זאת המודל הקיים לקידום התחדשות עירונית מתבסס בעיקרו על הכדאיות הכלכלית ,ליזם וכתוצאה מכך ב ,אזורים בהם ערכי הדירות נמוכים יש קושי לקדם .התחדשות עירונית אין בידי הממשלה מיפוי של מתחמים לפי הצורך בהתחדשות עירונית .והמנגנון הרגולטורי אינו מתעדף מתחמים לפי הצורך בהתחדשות עירונית השקעות הממשלה בקידום התחדשות עירונית בפריפריה או באזורים ב הם הכדאיות ה כלכלי ת נמוכה , לא מאפשרות קידום משמעותי של התחדשות עירונית, בהתאם .ליעדים שהציבה הממשלה אילו מנגנונים ביכולתה של הממשלה לגבש ל קידום התחדשות עירונית באזורים בעלי שווי קרקע נמוך לפי מידת הצורך בהתחדשות עירונית, בנפרד משיקולי הכלכליות ?ליזמים  סוגיה נוספת וכללית יותר העולה מהמס מ ך נוגעת לצורך בהסדרת אחזקת מבנים , בדגש על מבנים גבוהים. ,בעוד נושא הבדיקה וההכרזה על מבנים מסוכנים מוסדרת באופן חלקי וחסר ,והפיקוח עליה רופף סוגיית האחזקה של מגדלים לא מוסדרת כיום באופן מספק . לעניין זה יש השלכות מרחיקות לכת במ ציאות בה בניית מגדלי מגורים הפכה להיות נפוצה, מורכבות המערכות הנכללות במבנים גבוהים מצריכה אחזקה שוטפת ויוצר ת .עלויות גבוהות האם וכיצד בכוונת הממשלה להסדיר את סוגית אחזקת ה מבנים בדגש על מבנים גבוהים ? אילו צעדים נוקטת ?הממשלה לקידום נושא זה בשנים האחרונות  ,חלק מהבעיה בטיפול במבנים בסכנת קריסה הוא מודל ההתחדשות העירונית הנהוג בארץ המתבסס על יזמים ועל הכדאיות הכלכלית שבמיזמי פינוי בינוי ככלי העיקרי של התחדשות עירונית לצד אי תקצוב מספק של תשתיות במתחמי התחדשות עירונית לעומת תקצוב תשתיות בשטחים פתוחים, דבר המקט ין את התמריץ של רשויות מקומיות ליזום ולאשר מיזמי התחדשות עירונית ,. לכן עולה השאלה האם הצעת המדיניות של משב"ש להורדת שיעור ההסכמה במקרים של מבנים בסכנת קריסה מהווה פתרון לבעיית ערכי קרקע נמוכים? והאם יש צורך בעריכת בחינה מקיפה לאיתור נקודת האיזון של שיעור ה סכמה אשר מצד אחד לא יפגע בדיירים ומצד שני לא יהווה"חסם" ?משמעותי למימוש מיזמי התחדשות עירונית