חומר רקע

השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 337 תקציר רקע כללי ביוני1967 החילה מדינת ישראל את המשפט ,השיפוט והמינהל שלה על שטח בחלק המזרחי של ירושלים וסביבותיה (להלן- מזרח ירושלים1 ,)וצירפה אותו לתחום השיפוט של עיריית ירושלים2 .החל מ- 2014 החליטו ממשלות ישראל על תוכניות רב-שנתיות ל טיפול ממוקד בתושבי מזרח ירושלים (ראו )להלן על בסיס ההכרה שהמצב במזרח ירושלים דורש התייחסות ייחודית נוכח פערים חברתיים- כלכליים גדולים בינה ובין מערב העיר וכן בינה לבין האוכלוסייה הערבית בכלל המדינה ,כמו םג בשל מיעוט המענים הממשלתיים להתמודדות עם פערים אלה3 . בשנת2016 ו חי ב ירושלים כ- 332,600 תושבים( ערבים רובם המוחלט בשטחי ;מזרח העיר להלן- תושבי מזרח ירושלים4 ,)שהם כ- 38% מכלל תושבי העיר וכ- 19% .מכלל האוכלוסייה הערבית בישראל רובם המכריע של תושבי מזרח ירושלים הם בעלי רישיון לישיבת קבע בישראל (להלן- תושבי קבע). על תושבי הקבע חל המשפט הישראלי על כל היבטיו5 ,: ככלל הם חייב ים בכל החובות שהמדינה מטילה עלי הם , וזכאי ם כמעט לכל הזכויות המגיעות לאזרח ישראלי6 .מתוקף מעמדם של תושבי מזרח ירושלים נגזרת חובתה של המדינ ה לנהוג בהם בשוויון ולספק להם את השירותים החברתיים .להם הם זכאים אוכלוסיית מזרח ירושלים מגוונת. חלקים מאוכלוסיית מזרח ירושלים נרתעו שנים רבות, על רקע פוליטי- לאומי, ממגע עם הרשויות, אך בשנים האחרונות ניתן לזהות התחלה של מגמת שינוי בגישה זו, וכיום החברה המזר ח ירושלמית נעה בין שתי מגמות : בין רצון להשתלב כלכלית בישראל ו בין תחושת עוינות וחוסר שייכות7. מגמות אלה מדגישות את החיוניות ואף את 1 בדוח זה המונח "מזרח ירושלים" מתייחס לשכונות הערביות בחלקי העיר שנוספו לה ב- 1967 ; "מערב ירושלים" מתייחס לכלל השכונות היהודיות.בירושלים, בכל חלקיה 2 'צו סדרי השלטון והמשפט (מס1), התשכ"ז- 1967 , שהוצא מכוח סעיף11 ב לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח- 1948 ; אכרזה על הרחבת תחום עיריית ירושלים (ק"ת2065 ', עמ 2694 ,(כ' בסיון התשכ"ז28.6.67 )), שהוצאה מכוח סעיף8 ]א לפקודת העיריות [נוסח חדש ; כן ראו סעיף5 .לחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל 3 דברי ההסבר להחלטת ממשלה3790 של הממשלה ה- 34 ( 13.5.18 .) 4 בדוח זה המונח "תושבי מזרח ירושלים" מתייחס לתושבי מזרח ירושלים שמעמדם האזרחי הוא .של בעלי רישיון לישיבת קבע בישראל (תושבי קבע) או אזרחים 5 בג"ץ5373/08 אבו לבדה נ' שרת החינוך ,(פורסם במאגר ממוחשב6.2.11 ) (להלן- בג"ץ אבו 'לבדה), פס22 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה. ראו גם בקובץ דוחות זה את הפרק "טיפול ."המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים 6 למעט למשל הזכות לבחור ולהיבחר לכנסת ישראל והזכות לקבל דרכון ישראלי. מעמד .התושבות שלהם נתון לבקרה וניתן לשלילה 7 ראו בין היתר דוד קורן ובן אברהמי, "בין ארדואן לכחול- ,"לבן: מזרח ירושלים על פרשת דרכים ,השילוח 4 (מאי2017 '), עמ91 - 92 . 338 |דוח ביקורת מיוח ד החברה המזרח ירושלמית נעה בין שתי מגמות :בין רצון להשתלב כלכלית בישראל ובין תחושת עוינות וחוסר שייכות . מגמות אלה מדגישות את החיוניות ואף את ההשפעות האפשריות של פעילות לשיפור מצבה החברתי- כלכלי של אוכלוסייה זו ההשפעות האפשריות של פעילות ממשלתית ועירונית לשיפור מצבם החברתי-כלכלי של תושבי מזרח ירושלים . זאת במסגרת החובה לנהוג ,בשוויון אך גם לשם שיפור כלכלתה וחוסנה של ירושלים כולה ואף ל הגברת ביטחונה הלאומי של מדינת ישראל. ב- 2016 חיו כ- 75% ,מתושבי מזרח ירושלים מתחת לקו העוני לעומת29% מה יהודים בירושלים ו- 52% מ האוכלוסייה הערבית בכלל המדינה. 81% מהילדים במזרח ירושלים חיו בעוני. גם השתתפות האוכלוסייה בחיי הכלכלה והתעסוקה של העיר מועטה, והדבר מדגיש את הצורך העמוק בשירותים חברתיים. למצב זה מצטרפים פערים ברוב ה תשתיות והשירותים במזרח ירושלים לעומת מערבה: בין היתר, פערים בחינוך ובהשכלה גבוהה ואי ידיעת עברית , וכן פערים בתחבורה, ב כמות מבני ה ציבור ושטחי ה ציבור, בתברואה ובשירותים ה עירוניים . בניית מכשול""עוטף ירושלים (להלן- הגדר) בין ירושלים לבין אזור יהודה ושומרון (להלן- )איו"ש , שנועדה לספק מענה לאיומים ביטחוניים מאיו"ש על מדינת ישראל , הותירה מחוץ לגדר תושבי ירושלים החיים ב מחנה הפליטים שועפאט ו ב כפר עקב ,)(שבשטח ירושלים כך שעליהם להיכנס לירושלים דרך מעברים מוסדרים לשם תעסוקה וצריכת ,שירותים. מציאות זו יצרה במזרח ירושלים חברה עם מאפיינים ייחודיים שרבים בה חשים תחושות של קיפוח, מצוקה וייאוש8 . ביוני2014 הח ליטה הממשלה לראשונה על טיפול ממוקד בתושבי מזרח ירושלים, והקצתה כ- 290 מיליון ש"ח למזרח העיר (להלן- החלטת הממשלה מ- 2014 ) 9 . במקביל החלה עיריית ירושלים בעשור האחרון להפנות תשומת לב .ומשאבים לצורך בסגירת פערים במזרח העיר בתחומים מסוימים במאי 2018 החליטה הממשלה על יישום תוכנית רב- שנתית ל "צמצום פערים חברתיים כלכליים ופיתוח כלכלי במזרח ירושלים" (להלן- החלטת הממשלה מ- 2018 ) 10 ,בתקציב של כשני מיליארד "ח ש . החלטה זו נגעה בתחומי התחבורה, התשתיות, התעסוקה והחינוך, וביקשה לעודד את השתלבות תושבי מזרח ירושלים בהשכלה גבוהה בישראל, בכלכלה ובתעסוקה איכותית .ולצמצם פערי תשתיות ותכנון דוח זה מתמקד בשירותים החברתיים- בעיקר בתחומי החינוך והרווחה- שבחלקם חלה חובה על פי דין לספקם. אלו שירותים ש החלט ת הממשלה מ- 2018 אינה מתייח ,סת אליהם במישרין או שהתייחסותה חלקית באופן שגם אם תיושם ההחלטה באופן ה מיטבי, עיקר הבעיה תיוותר על כנה, וימשיכו להתקיים פערים עמוקים בכמות ובאיכות של השירותים הניתנים לאוכלוסייה במזרח ירושלים בהשוואה למערב העיר ולכלל מדינת ישראל .אי- צמצום הפערים הללו פ ו גע ביכולת אוכלוסיית מזרח ירושלים לשפר את מצבה 8 הדבר עלה בין היתר בתהליך שיתוף הציבור שקיים משרד מבקר המדינה עם תושבים במזרח .ירושלים 9 "התוכנית להגברת הביטחון האישי ולפיתוח כלכלי- ,"חברתי בירושלים לטובת כלל תושביה החלטה1775 של הממשלה ה- 33 ( 29.6.14 .) 10 החלטה3790 של הממשלה ה- 34 ( 13.5.18), שהתקבלה במה.לך ביצוע הביקורת השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 339 החברתי- ,כלכלי וה דבר עשוי להעמיק את המצוקות בקרבה ולסכן את חוסנה של ירושלים כולה. פעולות הביקורת בחודשים ינואר- נובמבר2018 בדק משרד מבקר המדינה את השירותים החברתיים בתחומי החינוך והרווחה שמציעות הרשויות השונות לתושבי מזרח ירושלים. הבדיקות נעשו בעיריית ירושלים (להלן- עיריית ירושלים או העירייה), במשרד החינוך, במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן- משרד העבודה והרווחה), במשרד ירושלים ומורשת ובמשטרת ישראל. בדיקות השלמה נעשו בצה"ל וברשות הארצית למדידה והערכ ה .בחינוך היות ש מדובר בנושא אשר לו זיקה חזקה מא ו ד לציבור במזרח ירושלים, ונוכח מיעוט יחסי של מקורות מידע מחקריים ומהימנים על הנעשה בשטח ועל ,תחושות התושבים, רצונותיהם וצורכיהם מצא לנכון משרד מבקר המדינה להוסיף על כלי הביקורת הרגילים גם תהליך של שיתוף תושבים ממזרח ירושלים בהליך הביקורת (להלן- )שיתוף הציבור. מטרת שיתוף הציבור הייתה לקבל מכלי ראשון, מפלח אוכלוסייה מגוון ככל הניתן , עמדות של תושבים בכל הנוגע לשירותים שהם מקבלים ולצורכיהם בתחומים הנבדקים11 . הליקויים העיקריים פערים בחינוך במזרח ירושלים בבתי ספר (להלן גם- בתי"ס) במזרח ירושלים למדו בשנת הלימודים ( התשע"ח2017 - 2018) כ- 90,000 תלמידים12 . ניתן לזהות שני מאפיינים בעלי :חשיבות במערכת חינוך זו )(א שיעור נמוך( 46% )של תלמידי ם בבתי הספר הרשמיים13 ; 35% מהתלמידים לומדים בבתי ספר שמעמדם הוא "מוכר שאינו "רשמי (להלן- )מוכש"ר14. (ב) שיעור גבוה של תלמידים הלומדים לפי תוכנית 11 ב הליך השתתפו42 תושבים במסגרת חמש קבוצות היוועצות, ונבחנו בו בין היתר נושאי חינוך ותעסוקה, ניקיון, תרבות והמעברים בגדר. תהליך שיתוף הציבור שימש גם דוחות אחרים ב קובץ דוחות .זה 12 לפי נתוני העירייה. הנתונים לגבי התלמידים וילדי הגן המובאים בדוח זה מתייחסים לנתונים ( העדכניים לשנת הלימודים התשע"ח2017 - 2018 .), אלא אם נאמר אחרת 13 .בתי ספר המוחזקים על ידי המדינה או על ידי העירייה 14 19% נוספים לומדים בבתי ספר פרטיים שאינם מוכרים, קרי כאלה שאינם מתוקצבים על ידי המדינה והיא אינה מפקחת על.יהם 340 |דוח ביקורת מיוח ד העירייה ומשרד החינוך לא הגיעו להסדרים כספיים עם בתיה"ס המוכש"רים לצורך כיסוי עלויות לימודי היסוד של התלמידים ,בהתאם לפסיקת בג"ץ הלימודים של הרשות הפלסטינית ("תווג'יהי"; להלן- )התוכנית הפלסטינית - כ- 92% מהתלמידים בבתי הספר המוכרים במזרח ירושלים (רשמיים )ומוכש"רים- ורק כ- 8% .לומדים לפי התוכנית הישראלית אי-קיום החובה למ:תן חינוך חינם עקב מחסור בכיתות לימוד בבתיה"ס ובגני הילדים במערכת החינוך הרשמית במזרח העיר קיימות כיום כ- 1,900 כיתות. להערכת העירייה, בשנת2018 היו חסרות יותר מ- 2,000 כיתות לימוד, לעומת כ- 1,000 כיתות חסרות עשור קודם לכן. גם לאחר שתיושם התוכנית הקיימת של הע ירייה לבניית990 כיתות לימוד שצפויה לתת פתרון חלקי למחסור בכיתות לימוד, המחסור בכיתות צפוי להימשך בשנים הקרובות .במועד סיום הביקורת, נובמבר2018 , מתנהל בבג"ץ הליך משפטי ב נושא המחסור בכיתות לימוד במערכת החינוך הרשמית במזרח ירושלים .ובמערבה כפי שנקבע בפסק די ן של בג"ץ משנת2011 (בג"ץ אבו לבדה) 15 , המחסור החמור בכיתות לימוד במערכת החינוך הרשמית במזרח ירושלים, אשר לא מאפשר קליטת ילדים במוסדות חינוך רשמיים, מוביל ל פגיעה בזכותם החוקתית של הילדים במזרח ירושלים לשוויון בחינוך , וכמוה כפגיעה בזכות חוקתית הנתונה להם מכוח חוק יסוד :כבוד האדם .וחירותו עוד נקבע בפסק הדין כי רבים מההורים לתלמידים ולילדי הגן נאלצים לשלם עד אלפי ש"ח בשנה למימון הלימודים של ילדיהם במוסדות חינוך מוכש"רים או לא- .מוכרים בבג"ץ אבו לבדה נפסק כי על העירייה ומ שרד החינוך "להפנות את התלמידים שבקשתם לחינוך רשמי נדחתה לבתי ספר שאינם רשמיים... ולהגיע להסדרים כספיים מתאימים עם מוסדות אלה ,לצורך כיסוי עלויות לימודי היסוד של אותם תלמידים" 16 . אולם, על אף הזמן שחלף מאז מתן פסק ,הדין העירייה ומשרד החינוך לא הגיעו להסדרים כספיים עם בתיה"ס המוכש"רים, ולא יידעו את ההורים ל כ- 64,000 תלמידים וילדי גן שאינם לומדים במערכת הרשמית בדבר זכותם האמורה, ובכך לא פעלו למיצוי זכויותיהם לחינוך בחינם. ילדים שאינם רשומים בשום מוסד חינוכי מוכר: במזרח ירושלים כ- 23,000 ילדים בני 3 - 18 שאינם רשומים ומעולם לא נרשמו בשום מסגרת חינוכית המוכרת לרשויות , אף שחל לגביהם חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 . עיריית ירושלים לא אספה פרטים בדבר זהותם של ילדים אלה, מקום מגוריהם ודרכי ההתקשרות ע מם י, בניגוד.לדין בנושא לפיכך אין העיר י יה יודעת אם כל ה ילדים ה אלה לומדים במסגרות חינוכיות כלשהן, והיא גם אינה יכולה ליידע אותם בדבר מסגרות החינוך המוכרות העומדות לרשותם . משרד החינוך ועיריית י רושלים ,כלל לא דנו בנושא זה וגם אין בידם כל תוכנית או כוונה לאיתור מקום הימצאותם או מקום לימודיהם של ילדים אלה, ועל כן לא .צפוי פתרון לבעיה זו בעתיד הנראה לעין 15 בג"ץ אבו לבדה ', פס43 - 44 .לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה 16 בג"ץ אבו לבדה ', פס64 .לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 341 המדינה מחמיצה הזדמנות לקדם את שילובם של תושבי מזרח ירושלים בתעסוקה ובלימודים גבוהים באמצעות הקניית ידיעת השפה העברית לתלמידים נשירת תלמידים: במזרח ירושלים כ- 10,800 ילדים בני 6 - 18 שנשרו במצטבר .מבתי הספר המוכרים שיעור הנשירה של תלמידי מזרח ירושלים בין כיתה ט' לכיתה י"ב (בשנים2015 - 2018 ) הוא26.5%. קרי, כ אחד מכל ארבעה תלמידים נושר. שיעור זה גבוה לא רק ביחס לממוצע הכלל-ארצי, העומד על5.4% , אלא גם ביחס ל( שיעור הנשירה בכלל המגזר הערבי ל לא )מזרח ירושלים, העומד ע ל7.4% . בע יית הנשירה חמורה יותר בבתי ה ספר ,המוכש"רים מאשר בבתי הספר הרשמיים במזרח ירושלים ואולם משרד החינוך אינו מפעיל ת ו כניות למניעת נשירה בבתי ספר אלה, למעט במספר זעום של בתי ספר המלמדים את התוכנית הישראלית. אף שילדי מזרח ירושלים מהווים כ- 41% מילדי העיר, והילדים הנושרים הם בשיעור של כ- 70% מכלל הילדים הנושרים בעיר, הקצו משרד החינוך והעירייה למזרח העיר רק כ- 17% מהתקנים וכ- 25% מהתקציב של היחידה לקידום נוער בעיר הפועלת ל מניעה של נשירה לו טיפול בה. מצב זה ככלל לא השתנה בשנים האחרונות, על אף הצרכים ולמרות ההקצאות בהחלטת הממשלה מ- 2018 . אף על פי שתופעת הנשירה בקרב תלמידי מזרח ירושלים היא חריפה ומדאיגה ו השלכותיה השליליות רחבות היקף, עד כדי סיכון לתלמידים עצמם ולסביבתם, משרד החינוך והעירייה לא עשו די ל פתרון סוגיה זו. פעילות דלה זו למניעת נשירה פוגעת בשוויון ה חינו כי בין מזרח.העיר למערבה בכך גם עלולים להיפגע סיכוייהם של התלמידים הנושרים להשתלב בתעסוקה .בעתיד הוראת השפה העברית במערכת החינוך: לאחר ש שנים ארוכות הזניחו משרד החינוך ועיריית ירושלים את הוראת השפה העברית במזרח ירושלים , השליטה בשפה העברית של אוכלוסיית מזרח ירושלים היא ברמה נמוכה, ואינה מספקת ל תקשורת אפקטיבית. שליטה ב עברית חיונית כדי להשתלב בשוק התעסוקה בכלל ו בתעסוקה איכותית בפרט ,כדי ללמוד במוסדות להשכלה גבוהה בישראל וכן לניהול תקשורת עם רשויות המדינה, נותני שירותים מהמגזר הפרטי ו גופים אחרים .הקניית שליטה בשפה העבר ית בקרב תושבי מזרח ירושלים תועיל הן ל תושבי מזרח העיר המעונייני ם ,ללמוד עברית כפי שעלה בהליך שיתוף הציבור ובסקרים, והן ל משק הישראלי לו חברה הישראלית בכלל ( בבחינת מצב שלWin-Win .)ו אולם, המדינה באמצעות משרד החינוך מחמיצה הזדמנות לקדם את שילובם של תושבי מזרח ירושלים בתעסוקה ובלימודים גבוהים בישראל באמצעות הקניית ידיעת השפה העברית :לתלמידים, כמפורט להלן מיעוט שעות לימוד העברית: לכ- 66,000 התלמידים הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית בבתיה"ס הרשמיים ובבתיה"ס המוכש"רים- שהם כ- 92% מהתלמידים במערכת החינוך המוכרת- מקצה משרד החינוך רק71% ( 34 שעות שבועיות במהלך שנות )לימודיהם ו- 44% ( 21 )שעות שבועיות בהתאמה משעות התקן המזערי ל לימוד השפה העברית שמחויבים בהן ה תלמידים בחינוך הערבי ברחבי הארץ ו ה תלמידים במזרח ירושלים הלומדים לפי התוכנית הישראלית ( 48 )שעות שבועיות. נוסף על כך , 36% מהתלמידים הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית בבת יה"ס הרשמי ים לומדים אף פחות 342 |דוח ביקורת מיוח ד ,משעות ההקצאה, הנמוכות ממילא בגלל מחסור במורים לעברית . משרד החינוך מזניח הלכה למעשה כלי מרכזי ואפקטיבי בשילובם העתידי של תלמידי מזרח ירושלים בתעסוקה ובלימודים גבוהים בישראל , ובפרט לגבי 30,000 התלמידים הלומדים בבתיה"ס המוכש"רים ל.פי התוכנית הפלסטינית היקף לימוד עברית חלקי בכיתות י'-י"ב: העמדה המקצועית של העירייה היא שיש ללמד עברית עד סוף כיתה י" ב כדי לשמר את ידיעת השפה אצל התלמידים , ו כי היעדר לימודי עברית בכיתה י" ב שוחק את ידיעת השפה שלהם . אך משרד החינוך והעירייה מקנים ל- 66,000 התלמידים הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית במזרח ירושלים לימודי עברית בהיקף חלקי, או שכלל אינם מקנים להם לימודי עברית בשנים החשובות ללימוד העברית- השנים האחרונות ללימודים. במצב דברים זה ספק רב אם תושג המטרה שתלמידים אלה- הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית - ישלטו בשפה העברית ברמה הנדרשת עם סיום לימודיהם. קיצוץ בלימודי העברית של התלמידים בבתיה"ס הרשמיים הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית: ( בשנת הלימודים התשע"ט2018 - 2019 ) קיצץ משרד החינוך את מספר שעות לימוד העברית שהוא מקצה לכ- 36,000 התלמידים הלומדים בבתיה"ס הרשמיים ל פי התוכנית הפלסטינית- שהם כ- 50% מהתלמידים במערכת המוכרת- בהשוואה למספר השעות שה קצה להם בשנת הלימודים שקדמה לה :מ- 43 שעות שבועיות ל- 34 שעות שבועיות . ,אם כן אין למעשה הלימה בין היעד להעמקת הידע בעברית של תלמידי מזרח ירושלים על מנת לשלבם בתעסוקה ובלימודים ג בוהים בישראל , כפי שנקבע בהחלטות הממשלה, .לבין יישומן בפועל ה יעד של משרד החינוך ל רמת העברית :רחוק מן הנדרש בהמשך להחלטת הממשלה מ- 2018 קבע משרד החינוך יעד לידיעת העברית של התלמידים במזרח ירושלים( : בשנת הלימודים התשפ"ג2022 - 2023 ) 60% מ תלמידי כיתות ד', ו', ח,' י' בבתיה"ס הרשמיים ובבתיה"ס המוכש"רים המלמדים לפי התוכנית הישראלית יקבלו במבחנים בעברית ציון60 .לפחות יעד זה אינו משקף את ידיעת העברית הנדרשת לתלמידים בסוף כיתה י"ב . ,כמו כן היעד מתייחס לכ- 36% מהתלמידים במערכת החינוך המוכרת , ולכן ההשפעה הפוטנציאלית של לימודי העברית קטנה יחסית . זאת ועוד, בקביעת היעד לא הביא בחשבון משרד החינוך את30,000 התלמידים הלומדים בבתיה"ס המוכש"רים לפי התוכנית הפלסטינית, ו ממילא לא הקצה משאבים כך ל , אף ש מדובר בתלמידים שלפחות חלקם לומדים בב ת י"ס אלו רק בשל ה מחסור בכיתות לימוד במערכת החי נוך הרשמית . הוראת העברית על ידי מורים שאינם מוכשרים לכך: רמת העברית של המורים לעברית במזרח ירושלים נמוכה ביחס למורים דוברי ערבית כשפת אם בשאר חלקי הארץ ,. כמו כן( יותר משני שלישים68% ) מהמורים המלמדים עברית בב ת י"ס במזרח ירושלים, הרשמיים והמוכש"רים, אינם בע לי הסמכה. או מנם משרד החינוך ו ה עירייה מבצעים פעולות לשיפור מצב זה בחלק מהמערכת, אך לא לגבי כ- 30,000 התלמידים הלומדים בבתיה"ס המוכש"רים הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית. השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 343 העירייה והמשטרה לא הסדירו ביניהן שיטת פעולה מתואמת ,שתאפשר להן להגיש טיפול מהיר ומתאים לילדים במצבי סיכון בשכונות חוץ-גדר , ולא הסדירו זאת מול צה"ל פערים בשירותי הרווחה לתושבי מזרח ירושלים ב- 40 השנים שמאז1967 ועד2007 )(לערך פיתחה העירייה שירותי רווחה במזרח העיר בקצב איטי, שלא הדביק את הצרכים העצומים שם וגם לא סגר את הפער מול היקף השירותים שניתן במערבה . על אף הרחבה משמעותית של ההשקעה במזרח העיר בשנים האחרונות על בסיס החלטות הממשלה משנת2014 ומשנת2018 ,ומתקציב העירייה ההשקעות אינן מתייחסות לתחומים רבים בשירותי הרווחה במזרח העיר ובפרט לסוגיות התשתית של מחסור בעו בדים סוציאלי םי , בלשכות רווחה ובשירותים המותאמים לילדים בסיכון, לאנשים עם מוגבלות ולקשישים. בתחומים אלה עדיין שורר פער גדול בהיקף השירות בין מזרח העיר למערבה ולשאר הארץ, בפרט נוכח הצרכ ים והמאפיינים הייחודיים של האוכלוסייה. ליקויים בהגנה על ילדים במצבי סיכון בשכונות חוץ- :גדר מחנה הפליטים שועפאט וכפר עקב נמצאים בשטח השיפוט של העיר ירושלים וגרים בהם תושבי קבע של ירושלים, אך הם מצויים ממזרח ומצפון לגדר (להלן- שכונות חוץ-גדר). בשכונות אלה ש וררת מציאות קשה במיוחד מבחינת חברתית- כלכלית, התשתיות במצב ירוד ובפועל שוררת בהן משילות .חלקית בלבד בשל ה צורך להגן על העובדות הסוציאליות לפי חוק הנוער (טיפול והשגחה ), התש"ך- 1960 (להלן- עו"סיות לחוק הנוער), הוצאו הנחיות שבעטיין יש להן קושי ממשי לטפל בילדים בסיכון או לערוך ביקורי בית בשכונות חוץ-גדר. זאת ועוד, למשטרה יכולת נמוכה לאכוף שם את החוק הפלילי, ובפרט במקרי אלימות במשפחה. אף אם ידווח לרשויות על ילד (עד גיל18 ) המצוי בסכנה מיידית , כגון ילד שסובל מאלימות פיזית או מינית בביתו, אין ערובה שאלה יגיעו אליו ו יטפלו בו בפרק זמן סביר . אף במקרים שבהם ציווה בית משפט על הוצאת ילד מביתו, בשל סכנה גבוהה לה הוא חשוף שם, ועל העברתו למשמורת במקום חסות, עיריית ירושלים הנחתה את העו"סיות לחוק הנוער שלא לצאת לביצוע צווים בשכונות חוץ-גדר, גם לא בליווי המשטרה, בשל הסיכון הנשק ף להן ועל בסיס ניסיון .העבר המשטרה מצידה "אינה אמורה לבצע את הצווים ללא ליווי עו סית לחוק הנוער (אלא אם קבע בית המשפט אחרת בצו) ,. כפועל יוצא במקרים שבהם אין שיתוף פעולה מצד הילד או סביבתו, אין למעשה כל מנגנון המאפשר להוציא ילדים בסיכון מביתם ולהעבירם למסגרת חסות. לפיכך היו מצבים שבהם ילדים בסיכון בשכונות חוץ- גדר, שהוצא לגביהם ,צו שיפוטי שהו בביתם חודשים רבים במצב של סיכון ו ,לעיתים במצב של פגיעה עד .שהעו"סיות לחוק הנוער והמשטרה הצליחו להחזירם למסגרת על אף זכותם של ילדים נזקקים בשכונות חוץ- גדר לקבל הגנה במצבי ם אלה ,ככל ילד אחר בישראל גם במציאות הביטחונית השוררת בשכונות חוץ-גדר, העירייה והמשטרה לא הסדירו ביניהן שיטת פעולה מתואמת, שתאפשר להן להגיש טיפול מהיר ומתאים לילדים בסיכון בשכונות אלה , ולא הסדירו זאת .מול צה"ל יוצא ש רשויות השלטון אינ ן עושות די כדי לממש את חובתן לספק ל קטינים חסרי ישע את המענה הדרוש לביטחונם האישי במצבים שתוארו. 344 |דוח ביקורת מיוח ד טיפול חסר בילדים בסיכון ברחבי מזרח ירושלים: שיעור ילדי מזרח ירושלים הוא41% מילדי העיר, אך חלקם בקבוצת הילדים בסיכון בירושלים עומד על48% . טיפול חסר בתוכנית הלאומית לילדים ונוער בסיכון (תוכנית360 :) אף על פי ש אחד העקרונות המרכזיים של תוכני ת360 הוא הקצאה הוגנת של ( משאבים לקבוצות אוכלוסייה שונות כגון ערבים ,) חלקם של הילדים בסיכון ממזרח ירושלים מכלל הילדים המשתתפים בתוכנית( 32% ) קטן משמעותית מחלקם בעיר כולה ( 48% .) גם חלקו של התקציב המיועד לטיפול באוכלוסייה זו( 25% )קטן מחלק ה בעיר .סיכוי י ו של ילד בסיכון ממזרח ירוש לים לקבל טיפול בתוכנית קטנים פי שניים מסיכו י יו של ילד דומה במ ערב העיר .ואולם , אין למטה תוכנית360 ולעיריית ירושלים תוכנית שמטרת ה להרחיב את היקף הטיפול בילדים בסיכון תושבי מזרח ירושלים במסגרת התוכנית. מחסור במסגרות חוץ- ביתיות ארוכות טווח לילדים בסיכון בני8-0 : בשל מחסור חריף במשפחות אומנה לילדי מזרח ירושלים, חלק מילדי מזרח ירושלים מתחת לגיל שמונה שהוחלט שיש לשבצם במסגרת חוץ- ביתית נותרים במקומות שאינם מתאימים לצורכיהם, לעיתים למשך תקופות ארוכות : ,בביתם במסגרות חירום או בפנימיות שבהן ילדים בוגרים יותר, שהטיפו ל והחיים בהן אינם מותאמים לגיל ם .הצעיר ,עם זאת במועד סיום הביקורת לא היה למשרד העבודה והרווחה מענה למחסור בפתרונות חוץ- ביתיים לילדי מזרח ירושלים בני 0 - 6 , וגם המענה לילדים בני 6 - 8 .טרם גובש סופית הצעדים שננקטו עד כה לא נעשו בקצב המתבקש מחומרת הבעיה. מחס ור במעני רווחה לחסרי ישע ונזקקים: אף ש- 37% מ משקי הבית בירושלים ש בהם אדם עם מוגבלות הם ממזרח העיר, חלקם של תושבי מזרח ירושלים עם מוגבלות המושמים בסידור חוץ- ביתי עומד רק על16% מכלל המושמים במסגרות כאלו . למצב זה ,יש סיבות שונות. מכל מקום עיריית ירושלים לא סיפקה לתושבי מזרח ירושלים עם מוגבלות מענה חלופי ומלא בקהילה : רק25% מהאנשים עם מוגבלות המשתתפים בשירותים בקהילה בכלל ירושלים הם ממזרח,ה. כמו כן 17% מהקשישים בירושלים הם ממזרח ,העיר אך חלקם מקרב אלה שהושמו בבתי אבות או דיור מוגן הוא1% בלב ד , ואין שום מרכז יום לקשישים במזרח העיר שי שרת את אלה הנותרים בקהילה וזקוקים לטיפול. מחסור בעובדים סוציאליים: גם לאחר תוספת משמעותית של משרות תקן למזרח העיר, מוקצים למזרח העיר רק כ- 27% ממשרות התקן של העובדים הסוציאליים (להלן- )עו"סים המוצבים בלשכות הרווחה בעיר ( 129 מתוך 476 בעיר כולה) . לפיכך מספר גבוה של פונים לרווחה ממתינים זמן רב מאוד להתנעת תהליך הטיפול , וגם עומס המטופלים לכל עו"סית במזרח ירושלים גדול ב- 67% מזה שבמערבה . העומס על עו"ס לחוק הנוער במזרח ירושלים כפול כמעט מאשר במערב הע יר. מצב זה עלול לפגוע באיכות הטיפול שמקבלים תושבי מזרח העיר,, וילדים בסיכון ובמצוקה בעיקר ובהתמודדות עם תושבי מזרח העיר הזקוקים לשירותי הרווחה אך אינם פונים לקבלם. על אף ה ,אמור א גף הרווחה בעירייה לא פעל להמשיך ולהגדיל את תקן המשרות השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 345 הקצאות המשאבים לשירותי הרווחה במזרח ירושלים הן לא סבירות ,אינן תואמות את צורכי האוכלוסייה ואת גודלה ,ולכן אף אינן מקיימות את עקרון השוויון המהותי של העו"סים במזרח העיר , כדי לשפר את השירות שם ו לצמצם את הפערים מול מערבה. מחסור בלשכות רווחה: כרבע מלשכות הרווחה בעיר ממוקמות במזרח .ירושלים במזרח ירושלים משרתת כל לשכ ת רווחה בממוצע שטח גיאוגרפי הגדול יותר מפי שניים מהשטח הממוצע שמשרתת לשכה במערב העיר. במצב של קישור תחבורתי רעו ע בין שכונה לשכונה במזרח העיר , הדבר מביא לכך שרמת הנגישות ללשכות הרווחה במזרח העיר נמוכה ועלולה למנוע מתושבי המקום הנזקקים לשירותי הרווחה לפנות לקבלם. נוסף על כך , משרות התקן ל ,הנהלה ל הדרכה ו ל מינהלה בלשכות הרווחה ש במזרח העיר מועטות מהנדרש וכן אינן הולמות את גודל האוכלוסייה הנזקקת , ומיעוט משרות אלה עשויות להוות "צוואר בקבוק" המעכב את מתן השירותים . גם מספר התושבים הפוטנציאליים שעל כל לשכה במזרח העיר לשרת חורג בהרבה מהתקן. אולם רק סמוך למועד סיום הביקורת החלה העירייה להתניע את תהליך הקמת ם או שכירת ם של מבנים.נוספים ואיושם שיעור מועט של מטופלים ותקציבי רווחה נמוכים: העיר ירושלים מחולקת מינהלית לארבעה,רובעי שירות והתפיסה הניהולית בעירייה רואה בחלוקה מינהלית זו חלוקה המעידה על דמיון בצרכים ,באופן שכל משאב יש לחלק באופן דומה בין ארבעת .רובעי העיר תפיסה זו מביאה לכך שלמזרח העיר מוקצים כרבע מהמשאבים, כאילו היה רובע שווה בגודלו ובנזקקותו לכל אחד משלושת רובעי העיר האחרים (למשל, מוקצים לו כרבע מתקציב ההשמות , שהוא עיקר .)תקציב הביצוע של אגף הרווחה ואולם ,במזרח העיר מתגוררים לא רבע ( 25% )אלא 38% מתושבי העיר, ו- 61% מתושב י העיר העניים .בשל כך - ונוכח הזנחה רבת-השנים , שיצרה פערים עצומים בין מערב העיר ובין מזרח העיר - אלו הקצאות לא סבירות ,שאינן תואמות את צורכי האוכלוסייה ואת גודלה , ולכן אף אינן מקיימות את עקרון השוויון המהותי. בפועל, שיעור הרשומים ב רווחה מקרב תושבי מזרח ירושלים הוא נמוך באופן יחסי, כך ש רבים מבין התושבים הזקוקים לשירותי ה רווחה אינם מקבלים טיפול .ההשקעה של השנים האחרונות הצליחה להקטין את החוסר, אך הפערים עודם רחבים ביותר, ולא נמצא שמשרד העבודה והרווחה ועיריית ,ירושלים הכינו תוכניות פעולה לסגירתם לכל הפחות ב מסגרת תוכנית ארוכת טווח . המשך ה הקצאות בשיעור זה משמעו העמקת ,הפערים וזאת הן נוכח הגידול הטבעי באוכלוסיית מזרח העיר והן מפני שאי טיפול בבעיות רווחה עלול להוביל להעמקת המצוקות. ההמלצות העיקריות אי-קיום החובה למתן חינוך חינם עקב מחסור בכיתות לימוד: על העירייה ו משרד החינוך למלא את חובתן לאפשר לתלמידים ולילדי הגן לממש את זכותם לחינוך חינם במוסדות החינוך הרשמי, ולחלופין במוסדות מוכש"רים, אם לא נמצא להם .מענה במוסדות החינוך הרשמי על העירייה- 346 |דוח ביקורת מיוח ד ( כבר לקראת שנת הלימודים התש"פ2019 - 2020 ) - ליידע את ההורים לתלמידים ולילדי הגן שאינם לומדים במערכת החינוך הרשמית בדבר זכותם לפנות לעירייה בבקשה ללמוד במערכת הרשמית, וכי אם תידחה בקשתם תפנה אותם העירייה ללמוד במוסד חינוך מוכש"ר . זאת לאחר שהיא ומשרד החינוך י גיעו להסדרים הכספיים המתאימים עם אותו מוסד, כאמור בפסק ה דין ב .בג"ץ אבו לבדה ילדים שאינם רשומים בשום מוסד חינוכי מוכר: על עיר י ית ירושלים ומשרד החינוך לפעול ללא דיחוי בהתאם לחובתם על פי דין כדי לאתר את מקום לימודיהם או הימצאותם של כ- 23,000 ילדים תושבי מזרח ירושלים שאינם רשומים ב מסגרת חינוכית כלשהי המוכרת לרשויות ;עליהם גם להקים מאגר מידע של כל הילדים בגיל לימוד חובה במזרח ירושלים ו ליצור מנגנון א פקטיבי לאיתור ילדים לא רשומים גם בעתיד כדי להבטיח שיקבלו חינוך בסיסי. :נשירת תלמידים נוכח ממדי הנשירה במזרח ירושלים, על משרד החינוך ועיריית ירושלים להגביר באופן משמעותי את פעילותם בסוגיית נשירת תלמידי מזרח העיר מהלימודים :לאתר תלמידים המצויים בסכנת נשירה ואת ,אלו שכבר נשרו להגביר את פעילות היחידה לקידום נוער באזור זה ולפחות להשוותה למערב העיר , להפעיל את התוכניות הייעודיות שגיבש משרד החינוך לשם טיפול בבעיה זו בכל בתי הספר הזקוקים לכך, ובהם בתי הספר המוכש "רים ,ו לבדוק את האפקטיביות של אותן ת ו כניות, לפקח על הפעולות שבתי הספר נוקטים לטיפול בנשירה, ולהקצות לכל אלה את המשאבים והקשב הניהולי הנדרשים. הוראת השפה העברית במערכת החינוך: מיעוט שעות לימוד העברית: על משרד החינוך לבחון את החסמים בנושא לימוד העברית בבתיה"ס מזרח ירושלים ואת הדרכים להסרתם ו להרחיב ככל שניתן את היקף לימודי העברית של 66,000 התלמידים במזרח ירושלים הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית ,זאת כדי שתלמידים אלה ילמדו ככל שניתן ,את מספר שעות התקן המזערי שקבע משרד החינוך ללימודי העברית ו כדי לממש את היעד הממשלתי של קידום שילובם בתעסוקה ובהשכלה גבוהה בישראל. במסגרת הרחבת לימודי העברית כאמור, על משרד החינוך לשלב לימודי עברית גם בכיתות י'-י" ב, ולו בהיקף מצומצם בשלב ה ראשון. ה יעד של משרד החינוך לרמת העברית:רחוק מן הנדרש על משרד החינוך לבחון באיזו מידה היעד שקבע בתחום ידיעת העברית רלוונטי ואפקטיבי מב חינת התכלית ,העיקרית של לימודי העברית במזרח ירושלים .שהיא שיפור שילובה של האוכלוסייה בתעסוקה ובלימודים גבוהים בישראל כדי להגיע לשיפור זה, על היעד לכלול שיעור גבוה יותר של תלמידים ולהתייחס לרמת ידיעת העברית שלהם במועד הרלוונטי לכך- עם סיום לימודיהם בבתי הס .פר ובסמוך להשתלבותם בתעסוקה או בלימודים גבוהים בהתאם ליעד, .על המשרד לקבוע תוכנית ולהקצות משאבים להשגתו ליקויים בהגנה על ילדים במצבי סיכון בשכונות חוץ-גדר: על עיריית ירושלים- ה מעסיקה את העו"סי ות לחוק הנוער , ש נושאות ב אחריות לפי חוק השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 347 ההפרדה שיוצרת הגדר אינה מפחיתה מאחריות המדינה , ובכלל זה העירייה , לספק לילדים ולחסרי ישע תושבי ירושלים , המתגוררים בשכונות חוץ-גדר שבתחום השיפוט שלה ,את ההגנה הדרושה להם במצבים של סיכון מיידי לפקח על שלומם של הילדים שהוצאו לגביהם צווים לפי חוק הנוער, ועל משרד העבודה והרווחה - ש אחראי מקצועית ל ,עבודת העו"ס לפעול בשיתוף גורמי הביטחון למציא ת פתרו נות למצב שבו צווי בית משפט להוצאת ילד מביתו בשל סכנה שהוא חשוף לה אינם מבוצעים . זאת, בלי להגביר את "הסיכון לשלומן של העו סיות לחוק הנוער . ההפרדה שיוצרת הגדר בין שכונות פנים-גדר לשכונות חוץ- גדר אינה מפחיתה מאחריות המדינה, ובכלל זה העירייה, לספק לילדים ו ל חסרי ישע תושבי מזרח ירושלים המתגוררים בשכונות חוץ- גדר שבתחום השיפוט של העירייה את ההגנה הדרושה להם במצבים שנשקף להם סיכון מיידי ,. חומרת הסיכונים היכולים להגיע עד כדי סכנת נפשות, מחייבת למצוא פתרון מותאם וייחודי בדחיפות. על כלל הרשויות הנוגעות בדבר- עיריית ירושלים, משרד העבודה והרווחה, משטרת ישראל ו צה"ל - לשתף פעולה באופן הדוק ולקבוע הסדרים ברורים שיאפשרו מתן הגנה טובה ומהירה יותר לילדים ובני נוער תושבי ירושלים המצויים במצבי סיכון מוגבר בשכונות חוץ- .גדר טיפול חסר בילדים בסיכון ברחבי מזרח ירושלים: ,על עיריית ירושלים בשיתוף משרד העבודה והרווחה, לקדם את היקף הטיפול בילדי מזרח ירושלים במסגרת תוכנית360 ,באופן שיהלום את צורכיהם ואת חלקם בתוך כלל אוכלוסיית הילדים בסיכון בעיר; ועל משרד העבודה והרווחה לגבש מענה למחסור בפתרונות חוץ-ביתיים לילדי ם בסיכון מ מזרח ירושלים בני 0 - 8 . מחסור במעני רווחה לחסרי ישע ולנזקקים: על הרשויות לבחון את המצב שבו תושבי מזרח ירושלים הנזקקים (אנשים עם מוגבלות וקשישים הזקוקים לטיפול ) מקבלים היקף שירותים שאינו הול ם את חלקם באוכלוסייה ואת הצורך הקיים , ולפעול בהקדם לשיפור משמעותי בו- הן בהיבט החוץ- ביתי .והן בתחום השירותים בקהילה מחסור ב עו"סים ובלשכות רווחה: על משרד העבודה והרווחה ועיריית ירושלים לשקול להשלים במהלך רב- שנתי משותף את התקינה הנדרשת לעו"סים במזרח ירושלים כדי לשפר את השירות לאוכלוסיית מזרח העי ר, הזכאית לטיפול דומה בהיקפו ובאיכותו לטיפול הניתן במערב העיר. נוסף על ,כך על העירייה להחיש את פתיחת הלשכות הנוספות במזרח העיר ולאיישן באופן מתאים בשיתוף משרד העבודה והרווחה. שיעור מועט של מטופלים ותקציבי רווחה נמוכים: נוכח המצוקות החריפות השוררות במזרח ירושלים והצורך להגן על ילדים וחסרי ישע ,במציאות זו, לצד המחסור היחסי בשירותי רווחה שיענו על מצוקות אלה מחסור שאינו צפוי להיפתר גם אם תיושם החלטת הממשלה משנת2018 באופן המיטבי- על עיריית ירושלים להפנות יתר תשומת לב ניהולית למזרח העיר ולפעול באופן אקטיבי כדי להמשיך ולצמצם את הפערים בין מזרח .העיר למערבה בתחום שירותי הרווחה על עיריית ירושלים ומשרד העבודה והרווחה לתת את הדעת על מיעוט הטיפול במזרח העיר, שבא לידי ביטוי במיעוט המטופלים ו ב תקציב הנמוך , ולפעול להכנת תוכנית- גם אם ארוכת טווח- להתאמת היקפי הטיפול במזרח העיר למצוקות הייחודיות .הקיימות שם על הגופים האמורים להתמקד בחוליות החלשות ביותר בחברה הנפגעות 348 |דוח ביקורת מיוח ד מהחוסר המתואר, ובראש ובראשונה ילדים נזקקים וחסרי ישע , ולפעול קודם וכ.ל כדי לסייע להם סיכום תושבי מזרח ירושלים הערבים- כמעט40% מתושבי הבירה- חב ים ככלל בכל החובות שהמדינה מטילה עלי הם , וזכאי ם לכל הזכויות החברתיות ככל האזרחים. אוכלוסייה זו חיה בעוני קשה, וקיימים פערים עמוקים בכל תחומי החיים בינה ובין תושבי מערב העיר ושאר המדינה, ובכללם פערים ברמת השירותים החברתיים שהיא מקבלת. זאת בין היתר על רקע הזנחה בעבר מצד רשויות המדינה ורתיעה על רקע פוליטי- לאומי של חלק ים מאוכלוסיית מזרח ירושלים ממגע עם הרשויות. מתוך הכרה במחיר הכלכלי, הביטחוני והאנושי שיש למצב זה, החליטה הממשלה (ב- 2014 וב- 2018 ) לאמץ תוכניות רב-שנתיות לשיפור המצב החברתי- כלכלי של האוכלוסייה במזרח ירושלים והקצתה לשם כך תקציב ניכר. משרדי הממשלה ועיריית ירוש לים אכן החלו בשנים האחרונות לפעול ביתר שאת לשיפור שירותי החינוך והרווחה לאוכלוסייה זו. מדובר בהחלטות ובמהלכים משמעותיים, ויש בהם כדי להתחיל ולשפר היבטים שונים בתחומי החיים של האוכלוסייה במזרח ירושלים. שיפור מצבם של תושבי מזרח ירושלים ייטיב הן עם התושבים וה ן עם המשק והחברה הישראלית בכלל (בבחינת מצב שלWin-Win .) עם זאת, רשויות המדינה אינן מממשות את אחריותן כנדרש בכמה תחומים שבהם למדינה יש אחריות על פי דין: חינוך לכול, מגיל שלוש עד סוף התיכון ובחינם; והגנה על ילדים נזקקים וחסרי ישע, ובכלל זאת בשכונות חוץ- .גדר זאת ועוד, בכמה היבטים מרכזיים בשירותי החינוך והרווחה, המענה של רשויות המדינה לתושבי מזרח ירושלים חלקי ביותר, והן אינן פועלות די על מנת לשפרו: לימוד השפה העברית בהיקף נמוך מהנדרש לתלמידים במזרח ( ירושלים הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית92% מהתלמידים), ובפרט ל( אלה הלומדים בבתי הספר המוכרים שאינם רשמיים40% ,)מהתלמידים שרבים מהם נאלצים ללמוד בבתי ספר אלה עקב מחסור בכיתות לימוד בבתי הספר הרשמיים. כך פוחתים סיכוייהם של התלמידים להשתלב בעתיד בשוק .התעסוקה בכלל ובתעסוקה איכותית בפרט, וכן בלימודים גבוהים בישראל הרשוי ות גם לא שיפרו די הצורך את ההיקף והנגישות של שירותי הרווחה לתושבים נזקקים ממזרח העיר, באופן שיינתנו ביחס הולם לניתן במערב העיר .ולנוכח המצוקות החמורות במזרחה על רשויות המדינה- ,ובפרט עיריית ירושלים, משרד החינוך ומשרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים- לפ עול כל אחת בתחום אחריותה ובשיתוף ,פעולה על פי הנדרש כדי לשפר את שירותי החינוך והרווחה במזרח ירושלים ובפרט בתחומים ש בהם למדינה יש אחריות על פי דין .כמפורט בדוח זה בכלל זה, על עיריית ירושלים ומשרד העבודה והרווחה לפעול בשיתוף משטרת ישראל וצה"ל למימוש אחריות ה מדינה להגנה על ילדים במצבי סיכון השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 349 בשכונות חוץ- .גדר כפי שאף הכירה בכך הממשלה, המצוקות והפערים העמוקים מחייבים שהרשויות יפעלו בדחיפות על מנת לשפר את מצבה החברתי- כלכלי של האוכלוסייה במזרח ירושלים, ובכך לחזק גם את חוסנה .הכלכלי והחברתי של ירושלים ושל המדינה כולה השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 351 موجَز خلفيّة عامّة في حزيران من العام1967 ، فرضت دولة إسرائيل قانونها ونفوذها وإدارتها على ّمساحة جغرافيّة في القسم الشرقيّ من القدس ومحيطها (في ما يلي: شرقي ،)القدس1 ّوضم.تها إلى منطقة نفوذ بلديّة القدس2 بدءًا من العام2014 ، اتّخذت َحكومات إسرائيل قرارات بشأن مخطّطات متعدّدة السنوات لمعال جة عينيّة وبؤريّة ّلسكّان شرقيّ القدس (انظروا ذلك في موضع الحق)، على أساس االعتراف بأن الوضع في شرقيّ القدس يتطلّب تعامًلً خاصًّا على خلفيّة الفجوات االجتماعيّة ّاالقتصادي ،ة بينها وبين غربيّ المدينة، وبينها وبين سائر السكّان العرب في الدولة .وكذلك بسبب شحّ الحلول الحكوميّة للتعامل مع هذه الفجوات3 في العام 2016 ،سكن في القدس نحو 332,600 من السكّان العرب (وغالبيّتهم َالمطل قة في ّشرقي المدينة؛ في ما يلي: سكّان شرقيّ القدس)، 4 ويشكّل هؤالء َنحو 38% من مجموع سكّان ،المدينة َونحو 19% من مجْمَل السكّان العرب في إسرائيل .الغالبيّة العظمى من سكّان شرقيّ القدس يحملون تراخيص اإلقامة الدائمة في إسرائيل (في ما يلي :مقيمون دائمون .)يسري على المقيمين الدائمين القانون اإلسرائيليّ بجميع جوا نبه؛5 بعامّة تسري عليهم جميع الواجبات التي تفرضها ،الدولة ّويحق لهم الحصول (تقريبًا )على جميع حقوق المواطن ّاإلسرائيلي. 6 بناء على مكانة سكّان ،شرقيّ القدس ّي شتق واجب الدولة أن تتعامل معهم على قدم ،المساواة وتزويدهم بالخدمات االجتماعيّة التي يتو ا ّفر لهم حق الحصول عليها. الشريحة السكّانيّة في شرقيّ القدس متنوّعة جدًّا، وقد امتنعت أجزاء منها سنين طويلة عن التواصل مع السلطات، ألسباب سياسيّة- قوميّة، لكن السنوات األخيرة تشهد نوعًا من التغيُّر في هذا االتّجاه، وتتجاذب المجتمعَ في شرقيّ القدس اليوم نزعتان: الرغب ة في االنخراط االقتصاديّ في إسرائيل، ومشاعر العداء وعدم .االنتماء7 1 في هذا التقرير، يتطرّق المصطلح "شرقيّ القدس" إلى األحياء العربيّة التي ض مّت إلى المدينة في العام 1967 .؛ أمّا "غربيّ القدس" فيتطرّق إلى م جْمَل األحياء اليهوديّة في القدس، في جميع أقسامها 2 مرسوم ترتيبات الحكم والقانون (رقم1 ،) 1967 الذي صدر وَفقًا للمادّة 11 ب من أمر ترتيبات الحكم ،والقانون1948 ؛ اإلعًلن عن توسيع مناطق بلديّة القدس (ملفّ مرسومات2065 ، ص2694 ( 28.6.1967 )) ، الذي صدر وَفقًا للمادّة8 أ من مرسوم البلديّات [صيغة جديدة]؛ راج عوا كذلك المادّة5 من .قانون األساس: القدس عاصمة إسرائيل 3 شروح للقرار3790 ( الصادر عن الحكومة الرابعة والثًلثين13.5.2018 .) 4 في هذا التقرير، يتطرّق المصطلح "سكّان شرقيّ القدس" إلى سكّان شرقيّ القدس أصحاب الترخيص .لإلقامة الدائمة في إسرائيل (سكّان دائمين) أو المواطنين منهم 5 ملفّ المحكمة العليا5373/08 أبو لبدة ضدّ وزيرة ال تربية والتعليم ،(ن شر في بنك م حَوْسَ ب 6.2.2011 ) (في ما يلي: ملفّ العليا أبو لبدة)، الفقرة22 من قرار حكم القاضية فروكاتشيا. انظروا أيضًا في ملفّ هذه التقارير الفصلَ "معالجة الدولة للمكان"ة المدنيّة لسكّان شرقيّ القدس. 6 ي ستثنى من ذلك، على سبيل المثال، ا ُّلحقُّ في التصويت والترشُّ ح للكنيست اإلسرائيليّ، والحق في .الحصول على جواز سفَر إسرائيليّ. مكانة اإلقامة الدائمة قابلة إلعادة النظر وللسحب 7 انظروا أيضًا: داڤيد كورين وَب ين أڤراهامي، "بين أردوچان واألزرق واألبيض: شرقيّ القدس على مفترق ،"طرق،هَشيلواح 4 (أيّار2017 )، ص91 - 92 . 352 |דוח ביקורת מיוחד تتجاذب المجتمع في ّشرقي القدس نزعتان متناقضتان : الرغبة في االندم اج في ،إسرائيل واإلحساس بالعدائيّة وعدم االنتماء .يشدّد وجود هاتين النزعتين على أهمّيّة النشاطات التي تسعى إلى تحسين الوضع ّاالقتصادي للسكّان ،هناك وعلى التأثيرات المحتمَلة لهذا التحسين هاتان النزعتان تشدّدان على أهمّيّة النشاط الحكوميّ والبلديّ لتحسين األوضاع االجتماعيّة- االقتصاديّة لسكّان شرقيّ القدس وتأثيراته المحتملة، وذلك في إطار واجب تبنّي سياسة تتميّز بالمساواة، وهو ما ي فضي إلى تحسين اقتصاد ومتانة .القدس كلّها، وتعزيز األمن القوميّ لدولة إسرائيل في العام2016 ، رزح نحو75 من سكّان شرقيّ القدس تحت خطّ الفقر، مقابل% 29 َ من اليهود في القدس و% 52 من السكّان العرب في الدولة. وعاش% 81 من% األطفال في شرقيّ القدس في حالة فقر. مشاركة السكّان في الحياة االقتصاديّة التشغيليّة في المدينة ضئيلة، األمر الذي يشدّد على حاجتهم العميقة إلى الخدمات االجتماعيّة. عًلوة على ذلك، ثمّة فجوات في معظم البنى التحتيّة والخدمات بين شرقيّ القدس وغربها، وهذه تتجسّ د في التربية والتعليم، والتعليم العالي، وعدم معرفة اللغة العبريّة، باإلضافة إلى فجوات في المواصًلت العامّة، وفي كمّيّة البنايات العامّة، والمساحات الـم عَدّة للجمهور، وفي النظافة العامّة والخدمات البلديّة. بناء جدار الفصل "غًلف القدس" (في ما يلي: الجدار) بين القدس ومنطقة يهودا والسامرة (الضفّة الغربيّة) سعى إلى توفير الحلول للتهديدات األمنيّة من مناطق الضفّة الغربيّة تجاه دولة إسرائيل، لكنّه أبقى سكّان القدس في مخيّم الًلجئين شعفاط وفي كفر عقب (في منطقة القدس) خلف الجدار، وبالتالي يجب على هؤالء َالدخول إلى القدس عبْر معابر منظ م ة لغرض العمل وتلقّي الخدمات. هذا الواقع خلق َفي شرقيّ القدس مجتم عًا يشعر الكثيرون من أفراده.بالتمييز والضائقة واإلحباط8 في حزيران من العام2014 ُّقرّرت الحكومة، ألوّل مرّة، التوج َه لمعالجة شؤون سكّان شرقيّ القدس على نحو مركّز، ورصدت لهذا الغرض نحو290 مليون شيكل (في ما يلي: قرار الحكومة من العام2014 .) 9 في المقابل، بدأت بلديّة القدس في العَقد ا ألخير باالهتمام بشرقيّ القدس وتوجيه الموارد إليها بغية إغًلق الفجوات في مجاالت معي نة. الحقًا، في العام2018 على وجه التحديد، قرّرت الحكومة تطبيق خطّة متعدّدة السنوات ابتغاء "تقليص الفجوات االجتماعيّة- االقتصاديّة، والتطوير االقتصاديّ في شرقيّ القدس" (في ما يلي: قرار الحكومة من العام2018 ،) 10 بميزانيّة مقدارها نحو مليارَيْ شيكل. تطر َق هذه القرار إلى مجاالت المواصًلت والبنى التحتيّة والتشغيل والتربية والتعليم، وسعى إلى تشجيع سكّان القدس على االنخراط في التعليم العالي في إسرائيل، وفي االقتصاد والتشغيل النو عيّ، وإلى .تقليص الفجوات في التخطيط والهياكل التحتيّة يتمحور التقرير الحاليّ في الخدمات االجتماعيّة، وال سيّما في مجاالت التربية .والتعليم والرفاه االجتماعيّ، والتي هنالك واجب قانونيّ يقضي بوجوب توفير غالبيّتها نتحدّث في هذا الصدد عن خدمات ال يتطرّق إليها قرار الحكومة من العام2018 على نحو مباشر، أو يتطرّق إليها تطرّقًا جزئيًّا، وبالتالي فحتّى لو جرى تطبيق القرار على ،أحسن وجه ستبقى المشكلة بغالبيّتها على حالها، وستتواصل الفجوات العميقة في كمّيّة ونوعيّة الخدمات المقد مة للسكّان في شرقيّ القدس مقارَنةً بس كّان غربيّ القدس ودولة إسرائيل بعامّة. عدم تقليص هذه الفجوات ي لح ق الضرر بقدرة 8 ظهر األمر-في ما ظهر- ّفي مسار إشراك الجمهور الذي أجراه مكتب مراقب الدولة مع سكّان من شرقي .القدس 9 " ّخطّة تعزيز األمن الشخصيّ والتطوير االقتصادي - "االجتماعيّ في القدس لصالح عموم سكّانها ، قرار الحكومة ا لـ33 ذو الرقم1775 ( 29.6.2014 ). 10 قرار الحكومة الـ34 ذو الرقم3790 ( 13.5.2018 .)، الذي اتُّخ ذ خًلل أعمال الرقابة השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 353 سكّان شرقيّ القدس على تحسين أوضاعهم االجتماعيّة-االقتصاديّة ، وقد يعمّق الضائقة في صفوفهم وي لح.ق الضرر بمتانة القدس برمّتها األنشطة الرقابيّة في الفترة الواقعة بين كانون الثاني وتشرين الثاني من العام2018 ، قام مكتب مراقب الدولة بفحص الخدمات االجتماعيّة في مجاالت التربية والتعليم والخدمات االجتماعيّة (الرفاه) التي توفّرها السلطات المختلفة لسكّان شرقيّ القدس. أ جر يت الفحوصات في بلديّة القدس (في م ا يلي: بلديّة القدس-أو: البلديّة)، وفي وزارة التربية والتعليم، وفي وزارة العمل والرفاه والخدمات االجتماعيّة (في ما يلي: وزارة العمل والرفاه االجتماعيّ)، وفي وزارة القدس والتراث، وفي شرطة إسرائيل. كذلك أجر ي ت بعض األنشطة الرقابيّة المكمّلة في جيش الدفاع اإلسرائيليّ وفي السلطة .الق طريّة للقياس والتقييم في التربية والتعليم ،وبما أنّ الحديث هو بشأن مسألة ترتبط ارتباطًا وثيقًا بالجمهور في شرقيّ القدس وبسبب شحّ مصادر المعلومات البحثيّة والموثوق بها حول الوضع الميدانيّ، وحول أحاسيس السكّان ورغباتهم واحتياجاتهم ، فقد ارتأى مكتب مراقب الدولة أن يضيف إلى أدوات الرقابة سيرورة إشراك سكّان من شرقيّ القدس في عمليّة الرقابة (في ما يلي: إشراك الجمهور). الهدف من إشراك الجمهور هو الحصول من مصدر أوّل على مواقف السكّان حيال الخدمات التي يحصلون عليها وحيال احتياجاتهم في الموا ضيع .التي خضعت للرقابة، وذلك من شريحة سكّانيّة متنوّعة قدر المستطاع11 النواقص األساسيّة فجوات في التربية والتعليم في شرقيّ القدس في السنة الدراسيّة2017 - 2018 ، ارتاد المدارسَ في شرقيّ القدس نحو90,000 .طالب12 يتفرّد جهاز التعليم في شرقيّ القدس بأمرين أساسي يْن مهم :يْن (أ) النسبة ( المتدنّية46) من التًلميذ الذين يرتادون المدارس الرسميّة؛% 13 وارتياد35 من% ."التًلميذ مدارس تنضوي تحت تعريف "المعترَف بها وغير الرسميّة14 (ب) نسبة عالية من الطًلّ ب تَدرس حسب المنهاج التعليميّ التابع للسلطة الفلسطينيّة 11 شارك في المسار42 من سكّان شرقيّ القدس في إطار خمس مجموعات تشاوريّة، وف حص ت - في ما ف حص- مواضيع التربية والتعليم والتشغيل، والنظافة العامّة، والثقافة، والمعاب ر في الجدار. جرى استخدام .مسار إشراك الجمهور في تقارير أخرى في هذا التقرير 12 هذا وَفق بيانات البلديّة. البيانات حول التًلميذ واألطفال في رياض األطفال والبساتين التي ت عْرَض في هذا التقرير تتناول البيانات المستجدّة للسنة الدراسيّة2017 - 2018 . 13 في المدارس.التي هي بملْكيّة الدولة أو البلديّة 14 19% يرتادون مدارس خاصّة غير معترَف بها، أي تلك التي ال تحصل على ميزانيّة من الدولة وال تخضع .للتفتيش من ق بلها 354 |דוח ביקורת מיוחד لم تتوصّل البلديّة ووزارة التربية والتعليم إلى ترتيبات ماليّة مع المدارس المعترَف بها وغير الرسميّة من أجل تغطية تكاليف التعليم ،للطلبة وَفق ما ّينص عليه قرار حكم المحكمة العليا ّ("التوجيهي ") (في )ّما يلي: المنهاج الفلسطيني- نحو92 من الطًلّ ب في% المدارس المعترَف بها في القدس (الرسميّة وغير الرسميّة)، وال تتعدّى نسبة الذين يدرسون حسب المنهاج اإلسرائيليّ أكثرَ من8 .% عدم تطبيق واجب توفير التعليم المجّانيّ بسبب النقص في غرف التدريس: في ّالمدارس وبساتين األطفال في جهاز التعليم الرسمي1,900 غرفة تدريسيّة، وبحسب المعطيات التي تقدّمها البلديّة، كان هناك نقص بنحو2,000 غرفة تدريس في العام2018 مقابل نقص بـ1,000 غرفة تدريس قبل عشر سنوات. وحتّى بعد أن تنفّذ البلديّة مخطّطات بناء990 غرفة تدري سيّة (والتي ستوفّر حًلًّ جزئيًّا للنقص في غرف التدريس)، ي توقّع أن يتواصل النقص في السنوات القادمة. في موعد إنهاء الرقابة في شهر تشرين الثاني من العام2018 ، ما زال موضوع النقص في غرف التدريس في جهاز التربية والتعليم الرسميّ في شرقيّ القدس وغربها يخضع إلجرا ء .قضائيّ تتناوله المحكمة العليا وكما حدّد قرار الحكم الذي أصدرته المحكمة العليا في العام2011 (ملفّ المحكمة ،)العليا أبو لبدة15 فإنّ النقص الخطير والحادّ في غرف التدريس في جهاز التعليم الرسميّ في شرقيّ القدس ال يمكّن من استيعاب التًلميذ في مؤسّ سات التعليم الرسميّة، وي فضي إلى انتهاك الحقّ الدستوريّ لتًلميذ شرقيّ القدس في المساواة في التعليم، ومَثَل ه كمَثَل انتهاك الحقّ الدستوريّ الممنوح لهم وَفق" :قانون األساس كرامة اإلنسان وحرّيّته" . وحدّد قرار الحكم أيضًا أنّ الكثير من أهالي التًلميذ يجدون أنفسهم مرغَم ين على تسديد آالف الشيكًلت اإلضافيّة في السنة لتمويل تعليم .أبنائهم في مدارس معترَف بها وغير رسميّة، أو في مدارس غير معترَف بها َت حَد دَ في قرار حكم أبو لبدة أنّ على البلديّة ووزارة التربية والتعليم أن تقوما بـ "توجيه التًلميذ الذين ر ف ض طلبهم لًللتحاق بالمدارس الرسميّة إلى المدارس غير الرسميّة [...] وأن تتوصّل إلى تسويات ماليّة مًلئمة مع هذه المؤسّ سات، لغرض تغطية ."تكاليف التعليم األساسيّ لهؤالء التًلميذ16 ،لكن البلديّة ووزارة التربية والتعليم وعلى الرغم من الوقت الذي مضى منذ إصدار قرار الحكم، لم تتوصًّل إلى ترتيبات ماليّة مع المدارس المعترَف بها وغير الرسميّة، ولم تبلّغ أهالي نحو64,000 تلميذ ،وطفل في البساتين الذين ال يرتادون الجهاز الرسميّ بشأن حقوقهم المذكورة .وبالتالي لم يعمل هؤالء على استنفاد حقّهم في التعليم المجّاني أوالد غير مسجَّلين في أيّ من المؤسّ سات التعليميّة المعروفة: ّفي شرقي القدس، لم يجر تسجيل نحو23,000 ّطفل (في سن3 - 18 ) في أيّ من أ طر التعليم ّالمعروفة لدى السلطات، على الرغم من أن" ،ّقانون التعليم اإللزامي1949 " يسري عليهم. لم تقم بلديّة القدس بتجميع تفاصيل حول ه ويّة هؤالء التًلميذ ومكان ،سكناهم وطرق االتّصال بهم ،على العكس ممّا يستوجب القانون في هذا الشأن وال تعلم البلديّة ما إذا كان هؤالء (جميعهم أو جزء منهم) يدرسون في أ طر تعليميّة أم ال، وهي ال تستطيع إبًلغهم بشأن أ طر التعليم المعترَف بها التي يستطيعون َارتيادها. وزارة التربية والتعليم والبلديّة لم تناقشا ق طُّ هذا الموضوع، وكذلك ال تتوافر لديهما خطّة أو نيّة للعثور على مكان وجود أو تعليم هؤالء األوالد، وعليه ال ي توقّع أن .ت حَلّ هذه المشكلة في المستقبل المنظور 15 ملفّ المحكمة العليا أبو لبدة ، الفقرتان43 َو44 .من قرار حكم القاضية فروكاتشيا 16 ملفّ المحكمة العليا أبو لبدة ، الفقرة64 .من قرار حكم القاضية فروكاتشيا השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 355 تضيّع الدولة فرصة تعزيز دمج سكّان ّشرقي القدس في التشغيل والتعليم العالي من خًلل إكساب معرفة اللغة العبريّة للطًلّ ب َت سرُّب التالميذ: في شرقيّ القدس، تسرّب نحو10,800 طالب على نحو ّتراكمي .من المدارس المعترَف بها نسبة التسرُّب في صفوف تًلميذ شرقيّ القدس بين الصفّ التاسع والصفّ الثاني عشر (في الفترة الواقعة بين العامين2015 - 2018 ) هي 26.5 َ؛ وهو ما يعني تسرُّب% تلميذ واحد من بين كلّ أربعة تًلميذ. هذه النسبة ( ليست مرتفعة مقارنةً بالمعدّل القطريّ فحسب5.4)، بل كذلك مقا% رنةً بنسبة التسرُّب في مجْمَل المجتمع العربيّ (بدون شرقيّ القدس) والتي تصل إلى7.4 .% مشكلة التسرُّب في المدارس المعترَف بها وغير الرسميّة أكبر من نظيرتها في المدارس الرسميّة في شرقيّ القدس، لكن وزارة التربية والتعليم ال تنفّذ برامج لمكافحة التسرُّب في هذه المدارس، باستثناء عدد ضئيل من المدارس التي تدرّ س .ّوَفق المنهاج اإلسرائيلي على الرغم من أنّ تًلميذ القدس الشرقيّة يشكّلون نحو41 من مجْمَل تًلميذ% المدينة، والتًلميذ الذين يرسبون هم بنسبة نحو70 من مجْمَل التًلميذ% المتسرّبين في المدينة، على الرغم من ذلك لم تخصّص وزارة التربية والتعليم والبلديّة لشرقيّ المدينة سوى نحو17 من المًلكات، ونحو% 25 من ميزانيّة وحدة% النهوض بالشبيبة التي تعمل على منع التسرُّب ومعالجته. هذا الوضع لم يتغيّر في السنوات األخيرة، على الرغم من االحتياجات، وعلى الرغم من الرصد الماليّ ف ي .قرار الحكومة على الرغم من أنّ ظاهرة التسرُّب في صفوف تًلميذ شرقيّ القدس حادّة ومقلقة وتحمل إسقاطات واسعة النطاق، بما في ذلك تعريض األطفال ومحيطهم لمخاطر .جمّة، لم تعمل وزارة التربية والتعليم والبلديّة بما فيه الكفاية لمعالجة هذه القضيّة العمل الهزيل ل مكافحة التسرُّب يمسّ بالمساواة التعليميّة بين شرقيّ المدينة وغربيّها. التسرُّب قد ي لح ق الضرر أيضًا بحظوظ التًلميذ الراسبين في االنخراط في . ًسوق العمل مستقبًَل تدريس اللغة العبريّة في جهاز التربية والتعليم: دراية سكّان شرقيّ المدينة ّباللغة العبريّة متدن ،ية جدًّا وليست كافية لغرض االتّصال الناجع وذلك على خلفيّة ّإهمال وزارة التربية والتعليم وبلديّة القدس لتدريس اللغة العبريّة في مدارس شرقي القدس. الدراية ب اللغة العبريّة ضروريّة لًلنخراط في سوق العمل بعامّة، وفي العمل النوعيّ بخاصّة، ولغرض الدراسة في مؤسّ س ات التعليم العالي في إسرائيل وإدارة االتّصال مع سلطات الدولة، ومع مقدّ مي الخدمات في الق طاع الخاصّ وفي أجسام إضافيّة. إكساب الدراية ب ّاللغة العبريّة لسكّان شرقيّ القدس يفيد سكّان شرقي المدينة الراغبين في تعلُّم العبريّة كما ي ستشَ فّ من االستطًلعات المختلف ة ومن مسار إشراك الجمهور، ويفيد االقتصاد اإلسرائيليّ والمجتمع اإلسرائيليّ بعامّة (حالة Win-Win ). لكن الدولة، من خًلل وزارة التربية والتعليم، ت هد ر الفرصةَ الكامنة في دمج سكّان شرقيّ القدس في التشغيل وفي التعليم العالي في إسرائيل من خ ًلل إكساب ا لتًلميذ معر فة اللغة العبريّة:كما هو مفص ل في ما يلي شحٌّ في ساعات تدريس العبريّة: تخصّص وزارة التربية والتعليم لنحو66,000 طالب يدرسون وَفق المنهاج الفلسطينيّ في المدارس الرسميّة والمدارس المعترَف بها وغير الرسميّة (ويشكّلون نحو92 ،) من التًلميذ في جهاز التعليم المعترَف به% تخصّص لهم ما ال يزيد عن71 ( % 34 حصّة أسبوعيّة خًلل السنة الدراس َيّة) و44 % ( 21 )حصّة أسبوعيّة-بالتتالي- من ساعات المًلك الضئيلة لتعليم اللغة العبريّة التي ي لزَم بها التًلميذ في التعليم العربيّ في أنحاء البًلد، وكذلك تًلميذ شرقيّ القدس ( ّالذين يدرسون حسب المنهاج اإلسرائيلي49 ،ساعة أسبوعيّة). باإلضافة إلى ذلك 356 |דוח ביקורת מיוחד 36 م% ن التًلميذ الذين يدرسون حسب المنهاج الفلسطينيّ في المدارس الرسميّة يَدرسون أقلّ من ساعات الرصد (المتدنّية أصًلً )، وذلك بسبب النقص في عدد مدرّسي اللغة العبريّة. وزارة التربية والتعليم تهمل أداة مركزيّة وفعّالة للدمج المستقبليّ لتًلميذ شرق القدس في التشغيل و التعليم العالي في إسرائيل، وال سيّما في ما يتعلّق بالتًلميذ الذين يدرسون في المدارس المعترَف بها وغير الرسميّة حسب المنهاج الفلسطينيّ (وعددهم30,000 .) ساعات قليلة لتعليم العبريّة في مرحلة الصفّ العاشر حتّى الصفّ الثاني عشر: الموقف الرسميّ الذي تتبنّاه وزار ة التربية والتعليم هو أنّه ثمّة لزام لتدريس اللغة العبريّة حتّى نهاية الصفّ الثاني عشر، بغية المحافظة على معرفة التًلميذ ّلل غة العبريّة ، وأنّ عدم تدريس العبريّة في الصفّ الثاني عشر ي لح ،ق الضرر بمعرفتها لكن وزارة التربية والتعليم والبلديّة ت كس بان66,000 تلميذ يَدرسون وَفق المنها ج ُّالفلسطينيّ في شرقيّ القدس تعل مًا للعبريّة منقوصًا، أو إنّها ال توفّر لهم تعلُّم العبريّة في السنوات المهمّة (وهي سنوات الدراسة األخيرة). حيال هذا الوضع، ثمّة الكثير من عًلمات السؤال حول تحقيق الهدف المعلَن: أن يحقّق الطلبة الذ ين ّيدرسون وَفق المنهاج الفلسطيني دراية باللغة العبريّة عند إنهائهم .دراستهم َّتقليص ساعات تدريس العبريّة للتالميذ في المدارس الرسميّة التي تدر س ّحسب المنهاج الفلسطيني: في السنة الدراسيّة2018 - 2019 ، قلّصت وزارة التربية والتعليم عدد ساعات تدريس العبريّة التي ت خص ص لـ36,000 تلميذ يَدرسون في المدارس الحكوميّة وَفق المنهاج الفلسطينيّ، ويشكّل هؤالء نحو50 من% التًلميذ الذين يَدرسون في جهاز التعليم المعترَف به، وذلك مقارنة بعدد الساعات التي رصدتها الوزارة لهؤالء في السنة الدراسيّة التي سبقتها: من43 ساعة أسبوعيّة إلى34 ساعة أسبوعيّة. من هنا يتبيّن عدم وجود مًلءَمة بين الهدف المعلَن المتمثّل في تعميق المعرفة باللغة العبريّة لدى تًلميذ القدس الشرقيّة في سبيل دمجهم في العمل و التعليم العالي في إسرائيل (كما تَحَد دَ فعليًّا)، والتطبيق .على أرض الواقع الهدف الذي وضعته وزارة التربية والتعليم لمستوى العبريّة بعيد عمّا هو مطلوب: على ضوء قرار الحكومة الصادر عام2018 ، قرّرت وزارة التربية والتعليم ّتحديد هدف كمّيّ لمعرفة اللغة العبري ة في صفوف التًلميذ في شرقيّ القدس: في السنة الدراسيّة2022 - 2023 ، سيحصل60 ّ من تًلميذ الصفّ الرابع والصف% السادس والصفّ الثامن والصفّ العاشر، في المدارس الرسميّة والمد ار س المعترَف بها غير الرسميّة الذين يدرسون حسب المنهاج اإلسرائيليّ، سيحصلون على عًلمة 60 على األقلّ في اختبارات اللغة العبريّة. هذا الهدف الكمّيّ ال يعكس معرفة اللغة العبريّة المطلوبة من الطلبة في مرحلة الصفّ الثاني عشر. عًلوة على ذلك، يتعامل هذا الهدف مع شريحة صغيرة من الطلبة- نحو36 من الطلبة في جهاز التعليم% المعترَف به- ، ولذا فإنّ التأثير ّالمحَتمل لتعليم العبريّة ضئيل نسبيًّا. أضف إلى ذلك أن وزارة التربية والتعليم لم تأخذ بعين االعتبار عند تحديد الهدف30,000 تلميذ يَدرسون َفي المدارس المعترَف بها وغير الرسميّة و ّفق المنهاج الفلسطيني ، وبالتالي لم تخصّص موارد لهذا األمر، على الرغم من أنّ الح ديث هو بشأن طلبة يدرس قسم منهم على األقلّ في هذه المدارس، ال لشيء إالّ وجود نقص في غرف التدريس في .ّجهاز التعليم الرسمي השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 357 تدريس العبريّة من قِبل مدرّسين غير مؤهّلين: مستوى العبريّة لدى مدرّسي العبريّة في شرقيّ القدس متدنّ ، مقارَنةً بالمدرّسين الذين يتحدّثون ّالعبريّة كلغة أم ( في سائر أنحاء البًلد. إضافة إلى ذلك، أكثر من ثلثَي68 ) المدرّسين الذين% ،يدرّسون العبريّة في مدارس شرقيّ القدس، الرسميّة والمعترَف بها غير الرسميّة ليسوا مؤه لين لتدريسها. وعلى الرغم من أنّ وزارة التربية والتعليم تتّخذ خطوات وإجراءات ل تحسين الوضع في جزء من الجهاز، ال ينسحب األمر على التًلميذ الذين َي درسون في المدارس المعترَف بها وغير الرسميّة الذين يَدرسون وَفق المنهاج الفلسطينيّ (وعددهم نحو30,000 .)تلميذ َّفجوات في الخدمات االجتماعيّة (خدمات الرفاه) المقد مة لسكّان شرقيّ القدس منذ العام1967 حتّى العام2007 (طَوال أربعة عقود تقريبًا)، قامت البلديّة بتطوير ّالخدمات االجتماعيّة (خدمات الرفاه) في شرقيّ القدس بوتيرة بطيئة لم تلب االحتياجات الهائلة والملحّة هناك، ولم تغلق الفجوة مع الخدمات التي توافرت في غربيّ المدينة. وعلى الرغم من الز ّيادة الملحوظة في االستثمارات في شرقي َالمدينة في السنوات األخيرة، باالستناد إلى قرار ي الحكومة من العام2014 ومن العام2018 ، فإنّ هذه االستثمارات ال تتطرّق إلى مجاالت كثيرة في الخدمات االجتماعيّة في شرقيّ المدينة، وال سيّما في قضايا الهياكل التحتيّة المتع لّقة بالنقص في العاملين االجتماعيّين، وفي مكاتب الخدمات االجتماعيّة، وفي الخ دمات المًلءَمة لألوالد الذين يق .عون في دائرة الخطر، ولألفراد ذوي اإلعاقات، وللمسنّين ّفي هذه المجاالت، ما زالت تسود فجوة ضخمة في حجم الخدمات بين شرقي المدينة من جهة، وغربيّها وسائر مناطق البًلد من جهة أخرى، وال سيّما على ضوء .المميّزات الخاصّة للسكّان نواقص في حماية األوالد الواقعين في دائرة الخطر في األحياء التي تقع خلف الجدار: مخيّم شعفاط وبلدة كفر عقب يقعان داخل منطقة نفوذ مدينة القدس، ويسكن فيهما مقيمون دائمون من القدس، لكنّهما بقيا خارج جدار الفصل ّ(شرقه وشماله). ويعاني هذان الحيّان من واقع اجتماعي- اقتصاديّ صعب، ومن هياكل تحتيّة مهلهَلة، وتمارَس فيهما حَوْكَمةٌ جزئيّة فقط. وبسبب الحاجة إلى حماية العامًلت االجتماعيّات وَفق" ،)قانون األحداث (العناية والرعاية1960 " (في :ما يلي عامًلت اجتماعيّات لقانون األحداث)، صدرت تعليمات ت ّصع ب عليهنّ معالَجة األوالد الذين يقعون داخل دائرة الخطر، أو إجراء زيارات بيتيّة في األحياء التي تقع خارج الجدار. إضافة إلى ذلك، قدرة الشرطة على تطبيق القانون الجنائيّ في هذه األحياء محدودة جدًّا، وال سيّم ا في حاالت العنف داخل العائلة. وحتّى إن ب لّ غت الجهات المعنيّة بشأن طفل (حتّى سنّ الثامنة عشرة) يعاني من خطر مباشر (نحو عنف ٌجسديّ أو جنسيّ في منزله)، فليس من المؤكّد أنّه سيصل أحد إليه ويعالجه خًلل .مدّة معقولة كذلك في الحاالت التي أمرت فيها المحكمة بإخراج طفل من بيته بسبب خطر كبير ْيحْد ق به، ونق له إلى ملجأ لحمايته، أصدرت بلديّة القدس تعليمات للعامًلت االجتماعيّات لقانون األحداث تقضي بعدم الخروج لتنفيذ األوامر القضائيّة في األحياء ّالتي تقع خارج الجدار بسبب المخاطر التي تحيق بهن، وبسبب التجارب السابق ة . 358 |דוח ביקורת מיוחד لم تقم البلديّة والشرطة بترتيب طريقة عمل مشترَكة تمكّنهما من تقديم معالَجة سريعة ومًلئمة لألطفال الذين يسكنون في األحياء التي تقع خلف الجدار وي حْد ق بهم خطر ،مباشر ولم تقوما بترتيب األمر مقابل سلطات الجيش الشرطة من ناحيتها ال ي فترَض في َها أن تنفّذ هذه األوامر بدون مرا فقة عاملة اجتماعيّة لقانون األحداث (إالّ إذا حدّدت المحكمة غير ذلك في قرارها). كلّ هذا يتمخّض عنه عدم توافر آليّة تمكّن من إخراج األطفال الذين يقعون داخل دائرة الخطر من بيوتهم ونقلهم إلى أ طر تحميهم، إالّ في الحاالت التي يتوافر فيها تعاون من ق بل الطفل أو محيطه؛ وعليه فقد كانت ثمّة حاالت عانى فيها أطفال من الخطر، إلى حدّ تعرُّضهم لألذيّة في بيوتهم التي تقع خلف الجدار ألشهر طويلة، قبل أن تتمكّن العامًلت االجتماعيّات لقانون األحداث والشرطة م.ن تنفيذ أمر المحكمة، وإعادتهم إلى اإلطار على الرغم من حقّ األطفال الذين في ضائقة في األحياء التي تقع خلف الجدار بالحصول على الحماية في هذه الحاالت، أسوة باألطفال اآلخرين في إسرائيل، لم تقم البلديّة والشرطة بالتنسيق في ما بينهما بشأن طرق العمل المًلئمة الت ي تمكّنهما من تقديم عًلج سريع ومًلئم لألطفال القابعين في دائرة الخطر في هذه ّاألحياء، ولم تقوما بتنسيق األمر مع الجيش. من هنا يت ضح أنّ السلطات لم تعمل بما فيه الكفاية للقيام بواجبها في توفير الحماية لألطفال واألوالد العاجزين في الحاالت التي جرى توصيفها أعًل.ه معالَجة منقوصة لألطفال الواقعين في دائرة الخطر في شرقيّ القدس: تبلغ نسبة أطفال شرقيّ القدس من مجْمَل أطفال المدينة41 ، لكن نسبتهم من% مجموعة األطفال الذين يقعون في دائرة الخطر في القدس تبلغ48 .% معالَجة منقوصة في الخطّة القوميّة لألطفال والشبيبة الواقعين في دائرة الخطر( الخطّة360 :) على الرغم من أنّ أحد المبادئ الرئيسيّة لـ "الخطّة360 " هي الرصد المنْص ف للموارد للفئات السكّانيّة المختلفة (كالعرب مثًلً )، فإنّ حصّة ( أطفال شرقيّ القدس الذين يقعون في دائرة الخطر32 ) أقلّ بكثير من نسبتهم% ( في المدينة كلّها48)، وحصّتهم في الميزانيّة الـ% م عَدّة لمعالجة هذه الشريحة ( 25 ) أقلّ من حصّتها السكّانيّة في المدينة. حظوظ الطفل الواقع في دائرة الخطر% من شرقيّ القدس للحصول على معالَجة ورعاية في البرامج تقلّ بضعفين عن حظوظ طفل مشابه في غربيّ المدينة. على الرغم من ذلك، ال تتوافر لدى "الخطّة360 " ّوبلدي ة القدس خطّة تهدف إلى توسيع نشاط معالجة األطفال الواقعين في دائرة .الخطر من سكّان شرقيّ القدس نقص في األُطر الطويلة األمد خارج المنازل لألطفال الواقعين في دائرة الخطر أبناء0-8 : ،بسبب النقص الحادّ في العائًلت الحاضنة ألطفال شرقيّ القدس فإنّ جزءًا من أطفال شرقيّ القدس تحت سنّ الثامنة الذين تَقَر رَ إدخالهم إلى إطار خارجيّ يبقون في أ ط ر ال تًلئم احتياجاتهم، ولفترات طويلة في بعض األحيان (في )بيوتهم وفي أ طر طوارئ أو في أطر داخليّة يمكث فيها أطفال أكبر منهم سنًّا، وال َتًلئم المعيشة فيها األطفال الذين في مثل سنّهم. على الرغم من ذلك، وحتّى إنهاء عمليّة الرقابة، لم توفّر وزارة العمل والرفاه حلوالً للنقص في األ طر خارج المنزل ألطفال شرقيّ القدس أبناء0 - 6 سنوات، ولم تستكمل وضع حلول ألبناء6 - 8 .سنوات اإلجراءات التي اتُّخ ذت حتّى اآلن لم تنف ذ بالوتيرة التي تستدعي .ها خطورة المشكلة نقص في حلول الرفاه للعاجزين والمحتاجين : ّعلى الرغم من أن37 من% األ سَ ر التي تضمّ فردًا من ذوي اإلعاقة هي من شرقيّ القدس، فإنّ حصّة سكّان شرقيّ القدس ذوي اإلعاقات من المساكن خارج المنزل ال تتعدّى16 من مجْمَل% المدْرَجين في هذه األ .طر ثمّة جملة من األسباب لنشوء هذا الوضع، لكن البلديّة لم توفّر لسكّان شرقيّ القدس ذوي اإلعاقة حلوالً بديلة وكاملة في داخل المجتمع השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 359 .ّالمحلّي25 فقط من ذوي اإلعاقات الذين ينخرطون في الخدمات المجتمعيّة في% ،عموم القدس يأتون من شرقها. إضافة إلى ذلك17 من المسنّي% ن في القدس هم من شرقيّ المدينة، لكن حصّتهم في صفوف مَن أ دخ لوا إلى "بيوت اآلباء" أو السكن المحميّ هي1 فقط، وليس ثمّة أيّ مركز نهاريّ للمسنّين في شرقيّ القدس% .كي يخدم من بقوا داخل المجتمع المحلّيّ ويحتاجون إلى الرعاية والعناية نقص في العاملين االجتماعيّين : حتّى بعد اإلضافة الكبيرة للوظائف التي ح دّ دت وَفق المًلكات المعياريّة في شرق ّي المدينة، لم يخص ص لهذه المنطقة سوى نحو 27 من الوظائف للعاملين االجتماعيّين الذين يعملون في مكاتب الخدمات% ( االجتماعيّة في المدينة129 من أصل476 في أرجاء المدينة ). لذا، العدد األكبر من المتوجّهين إلى مكاتب الخدمات االجتماعيّة (مكاتب الرفاه) ينتظرون مدّة طويلة إلى حين البدء بمعالجة شؤونهم، علمًا أنّ العبء الملقى على كاهل كلّ واحدة من العامًلت االجتماعيّات في معالجة المتوجّهين يفوق بنسبة مقدار ها67 َ العبء% الملقى على عاتق العامًلت االجتماعيّات في غربيّ القدس. هذا الواقع ي لح ق الضرر بجودة المعالَجة التي يحصل عليها سكّان شرقيّ القدس، وال سيّما األوالد الذين َيعانون من الخطر والضائقة، وي حدّ من ال قدرة على التعامل مع السكّان الذين يحتاجون إلى الخدمات االجتماعيّة لكنّهم ،ال يتوجّهون للحصول عليها. على الرغم من كلّ هذا لم يعمل قسم الشؤون االجتماعيّة في البلديّة على مواصلة زيادة وظائف العاملين االجتماعيّين في القدس الشرقيّة لغرض تحسين الخدمة وتقليص الفجوات مع .القدس الغربيّة نقص في مكاتب الخدمات االجتماعيّة: يقع ربع مكاتب الخدمات االجتماعيّة في شرقيّ القدس، ويخدم كلّ مكتب هناك مساحة جغرافيّة أكبر بضعفين من المساحة التي يخدمها المكتب في غربيّ القدس، وإذا أخذنا بعين االعتبار أنّ المواصًلت بين األحياء في المدينة الشرقيّة شحيحة ومتقطّعة، فإنّ مستوى مناليّة مكاتب الخدمات االجتما عيّة في شرقيّ المدينة شديد التدنّي، وقد يَح ول دون توجُّه السكّان الذين يحتاجون إلى الخدمات االجتماعيّة ليحصلوا عليها. فضًلً عن ذلك، الوظائف الـم عَدّة ّلإلدارة واإلرشاد واإلدارة المكتبيّة في مكاتب الخدمات االجتماعيّة في شرقي القدس تقلّ عمّا تستوجب األنظمة َالداخليّة، وال تًلئم أعداد السكّان المحتاجين، وقد تشكّل قلّة هذه الوظائف "عنق زجاجة" يؤخّر تقديم الخدمات. ينضاف إلى كلّ ما ذ ك ر أنّ عدد السكّان المحتمَلين، الذين يجب على كلّ مكتب من مكاتب الخدمات االجتماعيّة في شرقيّ القدس أن يخدمهم، يفوق العددَ المعيار يّ بكثير، ولم تبدأ ّالبلديّة بإجراءات إقامة أو استئجار مبان إضافيّة وإدخال العاملين االجتماعيّين إليها، إال .عندما كانت عمليّة الرقابة توشك على االنتهاء نسبة قليلة من المعالَجين وميزانيّة شحيحة للخدمات االجتماعيّة: جرى ّتقسيم مدينة القدس من الناحية اإلداري ة إلى أربعة أحياء خدماتيّة، وينطلق التوجّه اإلداريّ في البلديّة من فرضيّة م فاد ها أنّ هذا التقسيم يعكس تشابهًا في االحتياجات. ثمّة ضرورة لتقسيم كلّ واحد من الموارد على نحو متشابه بين أربعة أحياء المدينة. يحصل شرقيّ المدينة وَفق هذا التقسيم على ربع الموار ّد، وكأنّه حي مشابه من حيث الحجم واالحتياجات لكلّ واحد من األحياء الثًلثة األخرى في المدينة (يحصل شرقيّ المدينة- ًمثًل-على ربع ميزانيّة اإلدراج الوظيفيّ، الذي يشكّل لب .)الميزانيّة التنفيذيّة لقسم الخدمات االجتماعيّة 360 |דוח ביקורת מיוחד الموارد التي ر ص دت للخدمات االجتماعيّة في ّشرقي القدس شحيحة ،جدًّا وال تًلئم احتياجات السكّان ،وأعدادهم وعليه فهي ال تطبّق مبدأ المساواة الجوهريّة يسكن في شرقيّ المدينة38 من سكّانها% وليس( ربعهم25 َ)، و% 61 من% سكّانها يق عون تحت خطّ الفقر. لهذا- َوعلى ضوء اإلهمال الذي ت َواص َل لسنين طويلة وخلَقَ فجوات هائلة بين غربيّ المدينة وشرقيّها- ّفإن رصد الموارد وَفق هذه الحسبة َهو ضرب من العبث، وال يًلئم احتياجات السكّان وعدد هم، ولذا فهو ال يطبّ ق مبدأ المساواة الجوهريّة. عدد المسج لين فعليًّا في مكاتب الخدمات االجتماعيّة من سكّان شرقيّ القدس قليل نسبيًّا، ألنّ الكثير من السكّان الذين يحتاجون إلى الخدمات االجتماعيّة ال يحصلون على المعالَجة. االستثمارات التي شهدتها السنوات األ خيرة قلّصت النقص بعض الشيء، لكن الفجوات ما زالت هائلة، وتَبَي نَ أنّ وزارة العمل والرفاه وبلديّة القدس لم تقوما بإعداد خطط عمل إلغًلقها، وال حتّى في َالمخطّطات الطويلة األمد. مواصلة الرصد بهذه النسبة يعني تعميق الفجوات بسبب الزيادة الطبيعيّة للسكّان في شر قيّ القدس، وألنّ عدم معالَجة مشاكل الرفاه قد .ي فضي إلى تعميق الضائقة التوصيات األساسيّة عدم التطبيق لواجب توفير التعليم المجّانيّ على ضوء النقص في غرف التدريس : يجب على البلديّة ووزارة التربية والتعليم أن تقوما بواجبهما، وأن ُت َم ِّنا ك التًلميذ وأطفال مرحلة الصفّ البستان من ممارسة حقّهم في التعليم المجّانيّ في مؤسّ سات التعليم الرسميّ، أو في المدارس المعترَف بها وغير الرسميّة إن لم تتوافر لهم حلول في مؤسّ سات التعليم الرسميّ. يجب على البلديّة (اآلن، عشيّة السنة الدراسيّة2019 - 2020 ْ) أن ت ع ل م أهاليَ التًلميذ وأطفال مرحلة الصفّ البستان الذين ال يرتادون مدارس جهاز التعليم الرسميّ بشأن حقّهم في التوجُّه إلى البلديّة بطلب الدراسة في المدارس الرسميّة، و ب أنّها (البلديّة) ستقوم بتوجيههم إلى المدارس ّالمعترف بها غير الرسميّة إنْ ر فض طلبهم، وكل هذا بعد أن تتوصّل البلديّة ووزارة ،التربية والتعليم إلى ترتيبات ماليّة مًلئمة مع المدارس المعترَف بها وغير الرسميّة .على نحو ما نَص عليه قرار حكم المحكمة العليا في ملفّ أبو لبدة أوالد غير مسجَّلين في أيّ من األُطر التعليميّة المعروفة: يجب على بلديّة الق دس ووزارة التربية والتعليم العمل دونما تأجيل (وعلى نحو ما يمليه القانون) من َأجل ت ْب يان مكان دراسة أو وجود نحو23,000 ولد من سكّان شرقيّ القدس لم يجر تسجيلهم في أيّ من األ طر التعليميّة المعروفة لدى السلطات؛ وعليهما العمل على إقامة بنك معلومات حول جميع ّاألطفال واألوالد في سنّ التعليم اإللزاميّ في شرقي )القدس، وخلق آليّة ناجعة للعثور على األوالد غير المسجّلين (في المستقبل أيضًا .ّلضمان حصولهم على التعليم األساسي َت َس رُّب التالميذ: ن سَ ب تسرُّب التًلميذ في القدس الشرقيّة مرتفعة جدًّا، ولذا يجب على وزارة التربية والتعليم وبلديّة القدس أن تعزّزا على نحو ملحوظ نشاطَهما لمكافحة هذه الظاهرة، وذلك من خًلل تشخيص التًلميذ الذين يقعون في دائرة خطر التسرُّب أو قد تسرّبوا فعليًّا، وتعزيز نشاط وحد ة النهوض بأبناء الشبيبة في هذه المنطقة، ومساواة الموارد التي ت رصَد لهذا الغرض مع الموارد التي ت رصَد للمدينة الغربيّة (على األقلّ)، وتنفيذ البرامج العينيّة التي وضعتها الوزارة ابتغاءَ معالجة هذه المشكلة في جميع المدارس التي هي بحاجة إليها (والمدارس المع ترَف بها وغير השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 361 الفصل الذي خلقه جدار الفصل ال يقلّل من مسؤوليّة الدولة والبلديّة في توفير الحماية لألطفال والعاجزين من سكّان القدس الذين يسكنون في األحياء التي تقع خلف ،الجدار ويعانون من حاالت الخطر المباشر الرسميّة من بينها)، وفحص مدى فاعليّة هذه البرامج، واإلشراف على األنشطة التي تنفّذها المدارس في سبيل معالجة ظاهرة التسرُّب، ورصد الموارد والطواقم .اإلداريّة المطلوبة لهذا الغرض :تدريس اللغة العبريّة في جهاز التربية والتعليم في شرقيّ القدس شُ حٌّ في ساعات تدريس اللغة العبريّة: يجب على وزارة التربية والتعليم أن تَدرس المعوّ قات في مجال تدريس العبريّة في مدارس شرقيّ القدس وس ب ،لَ إزالتها وأن توسّ ع حجم تعليم العبريّة لـ66,000 تلميذ في شرقيّ القدس الذين يَدرسون وَفق المنهاج الفلسطينيّ، وتصل نسبتهم إلى92 ّ من التًلميذ في شرقي% َالقدس، كي يتعلّم هؤالء العدد القليل من الحصص التي حدّدتها وزارة التربية والتعليم لموضوع اللغة العبريّة، ومن أجل تحقيق الهدف الحكوميّ الذي ينصّ على النهوض بدمج سكّان المدينة الشرقيّة في ق طاع التشغيل وفي التعليم العالي ف .ي إسرائيل في إطار توسيع تعليم العبريّة، يجب على وزارة التربية والتعليم أن ت دْر ج تعليم العبريّة ضمن المرحلة التعليميّة الممتدّة من الصفّ العاشر إلى الثاني عشر، وإنْ بدأ األمر .بعدد قليل من الساعات :تدريس العبريّة بواسطة مدرِّسين غير مؤهَّلين على وزارة ال تربية والتعليم والبلديّة مواصلة العمل كي يقوم بتدريس العبريّة معلّمون حاصلون على شهادة تأهيل لتدريسها. ويجب على وزارة التربية والتعليم أن تولي اهتمامًا خاصًّا بأن يتعلّم تًلميذ المدارس المعترَف بها وغير الرسميّة (وعددهم نحو33,000 ، ويَدرسون حسب المنهاج ال فلسطينيّ) موضوعَ العبريّة بواسطة .مدرّسين مؤهّلين لذلك الهدف الذي وضعته وزارة التربية والتعليم ال يفي بالمطلوب: يجب على وزارة التربية والتعليم أن تفحص ما إذا كان الهدف الذي حدّدته في مجال معرفة العبريّة يمتّ ب ص لة للجدوى األساسيّة من تعلُّم العبريّة في شر قيّ القدس، وهي: تحسين دمج السكّان في التشغيل وفي التعليم العالي في إسرائيل. في سبيل بلوغ هذا التحسين المتوخّى، يجب أن يشمل الهدف نسبة عالية من التًلميذ، والتطرُّق إلى مستوى درايتهم باللغة العبريّة في التوقيت المهمّ، أال وهو نهاية دراستهم في المدرسة، وعندما يكونون على وشك االنخراط في العمل أو في التعليم العالي. يجب .على الوزارة أن تبني الخطّة وَفق هذا الهدف، وأن تخصّص الموارد في سبيل تحقيقه إخفاقات في حماية األطفال الواقعين في دائرة الخطر في األحياء التي تقع خلف جدار الفصل: بلديّة القدس هي من تشغّل العامًلت االجتماعيّات لقانون األحداث واللواتي يتحمّلن المسؤوليّة القانونيّة في اإلشراف على سًلمة األطفال الذين صدرت أوامر بشأنه م حسب قانون األحداث، و لذا يجب عليها، وعلى وزارة العمل والرفاه االجتماعيّ (المسؤولة المهنيّة عن عمل العام ،)ًلت االجتماعيّات العمل بالتعاون مع الجهات األَمنيّة من أجل العثور على حلول للوضع الذي ال يجري ُّفيه تنفيذ أوامر المحكمة بإخراج الطفل من بيته بسبب تعر ضه للخطر، وكلّ ذلك دون .تعريض سًلمة العامًلت االجتماعيّات للخطر الفصل الذي يخلقه الجدار (بين األحياء الواقعة داخله وتلك التي تقع خلفه) ال يقلّل من مسؤوليّة الدولة والبلديّة في توفير الحماية لألطفال العاجزين سكّان شرقيّ القدس الذين يسكنون في األحياء التي تقع خلف الجدار في منطقة نفوذ البلديّة، ويتعرّضون لخطر فوريّ ومباشر . في بعض األحيان، يدور الحديث عن خطر ملموس يتهدّد حياة األطفال، األمر الذي يستوجب توفير حلّ عينيّ عاجل. يجب على جميع السلطات ذات الشأن (بلديّة القدس، ووزارة العمل والرفاه، وشرطة إسرائيل، والجيش) أن تتعاون في ما بينها تعاونًا وثيقًا، وأن 362 |דוח ביקורת מיוחד تضع ترتيبات واضحة ت ّمك ن من توفير استجابة أفضل وأسرع لألطفال واألحداث من .أبناء القدس الذين يسكنون خلف الجدار ويداهمهم خطر كبير ومباشر معالَجة منقوصة ناقصة لألطفال الواقعين في دائرة الخطر في أرجاء شرقيّ القدس: يجب على بلديّة القدس أن تتعاون مع وزارة العمل والرفاه ّاالجتماعي من أجل زيادة أحجام معالَجة أطفال وأوالد شرقيّ القدس في إطار "الخطّة360 "، على النحو الذي يستجيب الحتياجاتهم ويعكس حصّتهم من مجْمَل شريحة األطفال الواقعين في دائرة الخطر في المدينة؛ ويجب على وزارة العمل والرفاه االجتماعيّ أن توفّر حلوالً للنقص في أ طر إسكا نيّة (خارج المنزل) لألطفال الذين في خطر من شرقيّ القدس للفئة العمْريّة0 - 8 . نقص في حلول الرفاه للعاجزين والمحتاجين: يجب على السلطات أن تفحص الوضع الذي يحصل فيه سكّان شرقيّ القدس المحتاجون (ذوو اإلعاقات، والمسنّون الذين يحتاجون إلى الرعاية والعًلج) على حجم عًلجات ال يًلئم حصّتهم السكّانيّة والحاجات القائمة، وعليها العمل على وجه السرعة في سبيل ،إدخال التحسينات سواء أكان ذ لك في مسألة اإلسكان خارج البيت أم في مجال الخدمات داخل .ّالمجتمع المحلّي نقص في العاملين االجتماعيّين وفي مكاتب الخدمات االجتماعيّة: يجب على وزارة العمل والرفاه وبلديّة القدس فحص إمكانيّة استكمال عدد العاملين االجتماعيّين في مكاتب شرقيّ القدس وَفق ما تتطلّب المًلكات المعياريّة، من أجل تحسين الخدمة للسكّان الذين يحقّ لهم الحصول على رعاية ومعالَجة مشاب هة لتلك التي ت قد م في غربيّ المدينة. عًلوة على ذلك، على البلديّة أن تسارع في فت ح .المكاتب اإلضافيّة في شرقيّ المدينة وإدراج عدد كاف من الفرق المهنيّة فيها نسبة قليلة من المعالَجين، وميزانيّات شحيحة للخدمات االجتماعيّة: على ضوء الضائقة الحادّة التي يعاني منها سكّان شرقيّ القدس والحاجة إلى حماية العاجزين واألطفال، وإلى جانب النقص النس بيّ في الخدمات االجتماعيّة التي توفّر الحلول لهذه المشاكل (وهو نقص لن ي حَلّ وإن جرى تطبيق قرار الحكومة من العام 2018 تطبيقًا تامًّا)، على ضوء ذلك يجب على بلديّة القدس أن تولي شرقي المدينة مزيدًا من االهتمام اإلداريّ، وأن تعمل بطريقة ناجعة على مواصلة تقل يص الفجوات بين شرقيّ المدينة وغربيّها في مجال الخدمات االجتماعيّة. يجب على بلديّة القدس ووزارة العمل والرفاه أن تفحصا أساس ش حّ المعالَجة في شرقيّ القدس (وهو ما ْينعكس في قلّة المعالَجين وفي شحّ الميزانيّات)، وأن تعمًل على إعداد خطّة (وإن )كانت بعيدة األمد لمًلءَمة حجم المعالَجة في شرقيّ القدس لطابع ونوع الضائقة التي يعاني منها السكّان هناك. على الجسمين المذكورين أن يركّزا على الشرائح الضعيفة األكثر تضرُّرًا من النقص المذكور، وعلى رأسهم األطفال المحتاجون .والعاجزون، والعمل أوّالً وقبل كلّ شيء على مساعدتهم تلخيص يشكّل سكّان شرقيّ القدس نحو40 من سكّان العاصمة، وتسري عليهم جميع% الواجبات التي تفرضها الدولة عليهم، ويحقّ لهم الحصول على جميع الحقوق השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 363 االجتماعيّة أسوة بسائر المواطنين. تعاني هذه الفئة السكّانيّة من فقر مدقع، وثمّة فجوات عميقة في جميع مَرافق الحياة بينها وبين سكّان غربيّ المدينة وسائر مواطني الدولة، بما في ذلك فجوات في مستوى الخدمات االجتماعيّة. تعود هذه الفجوات- في ما تعود-إلى اإلهمال السابق من ق بل سلطات الدولة، وإلى امتناع شرائح معيّنة من سكّان شرقيّ القدس من االتّصال مع السلطات المختلفة ألسباب سياسيّة قوميّة. من خًلل اعتراف الحكومة باألثمان االقتصاديّة واألمنيّة والبشريّة لهذا الوضع، قرّرت (في العام2014 ، وفي العام2018 ّ) تَبَن َي خطّة متعدّدة السنوات لتحسين األوضاع االجتم اعيّة-االقتصاديّة لسكّان شرقيّ القدس، وخصّصت لهذا .الغرض موارد جمّة وَفقًا لذلك، بدأت الوزارات الحكوميّة وبلديّة القدس في السنوات األخيرة العملَ بقوّة أكبر على تحسين الخدمات في مجال التعليم والرفاه لهذه الشريحة السكّانيّة. يدور الحديث عن قرارات وإجراءات م همّة جدًّا، ومن شأن تطبيقها أن يتيح البدء في ّتحسين مَناح عديدة في حياة سكّان شرقيّ القدس. تحسين أوضاع سكّان شرقي القدس لن يعود بالفائدة على السكّان فحسب، بل سيفيد كذلك االقتصاد اإلسرائيليّ والمجتمع اإلسرائيليّ بعامّة (حالة(Win-Win . على الرغم من ذلك، ال تمارس سلطات الدولة مسؤوليّاتها على النحو المطلوب في ّعدد من المجاالت التي تتحمّل فيها الدولة مسؤوليّة قانونيّة: التعليم المجّاني للجميع من سنّ الثالثة حتّى نهاية المرحلة الثانويّة، وحماية األطفال المحتاجين والعاجزين، بما يشمل سكّان األحياء التي تقع خلف الج ،دار. عًلوة على ذلك الخدمات التي توفّرها سلطات الدولة لسكّان شرقيّ القدس في مَناح مركزيّة من الخدمات التعليميّة واالجتماعيّة منقوصة جدًّا، وهي ال تعمل على تحسينها: تعليم اللغة العبريّة بحجم يقلّ عن المطلوب لطلبة المدارس التي تعمل وَفق المنهاج ( ّالفلسطيني92 من الطًلّ ب)، وال سيّما طلبة المدارس الذين يرتادون المدارس% ( المعترَف بها وغير الرسميّة40 من المجموع العامّ) حيث ي% ضطرّ الكثيرون منهم .إلى ارتياد هذه المدارس بسبب النقص في غرف التدريس في المدارس الرسميّة على هذا النحو تتراجع فرص هؤالء الطلبة لًلندماج ف ي سوق العمل، وال سيّما في وظائف نوعيّة، وفي التعليم العالي في إسرائيل. السلطات لم تحسّ ن كذلك بما فيه الكفاية حجم ومناليّة الخدمات االجتماعيّة (خدمات الرفاه) للسكّان المحتاجين من شرقيّ القدس على ضوء الضائقة الخطيرة في شرق ّي القدس، بحيث تتًلءم نسبيًّا مع الخ.دمات التي يحصل عليها سكّان غربيّ المدينة على سلطات الدولة، وال سيّما بلديّة القدس ووزارة التربية والتعليم ووزارة العمل والرفاه والخدمات االجتماعيّة، أن تعمل- ّكلّ في إطار مسؤولي اتها، ومن خًلل التعاون المطلوب-من أجل تحسين خدمات التعليم والرفاه في شرقيّ الق دس، وال سيّما في .المجاالت التي تتحمّل مسؤوليّتَها الدولة وَفق القانون كما هو مفص ل في هذا التقرير كذلك يجب على بلديّة القدس ووزارة العمل والرفاه العمل بالتعاون مع الشرطة والجيش من أجل تطبيق مسؤوليّة الدولة عن حماية األطفال في حاالت الخطر في األحياء الت ي تقع خلف الجدار. الضائقة والفجوات العميقة التي أقرّت بها الحكومة ت ّحت م على السلطات العملَ على نحو فوريّ وعاجل من أجل تحسين األوضاع االجتماعيّة-االقتصاديّة للسكّان في شرقيّ القدس، األمر الذي سيعزّز المتانة االقتصاديّة واالجتماعيّة لمدينة القدس، وللدول.ة بعامّة השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 365 מבוא ביוני1967 החילה מדינת ישראל את המשפט, השיפוט והמינהל שלה על שטח של כ- 70 קמ"ר בחלק המזרחי של ירושלים וסביבותיה (להלן- מזרח ירושלים1 ,) וצירפה אותו לתחום השיפוט של עיריית ירושלים2. החל מ- 2014 החליטו ממשלות ישראל על תוכניות רב-שנתיות ל טיפול ממוקד בתושבי מזרח ירושלים (ראו )להלן על בסיס ההכרה שהמצב במזרח ירושלים דורש התייחסות ייחודית נוכח פערים חברתיים- כלכליים גדולים בינה ובין מערב העיר וכן בינה לבין האוכלוסייה הערבית בכלל המדינה, כמו גם בשל מיעוט המענים הממשלתיים להתמודדות עם פערים אלה3. להלן מפה המציינת את שכונות מזרח ירושלים בשטח השיפוט של :העיר 1 בדוח זה המונח "מזרח ירושלים" מתייחס לשכונות הערביות בחלקי העיר שנוספו לה ב- 1967 ; ."מערב ירושלים" מתייחס לכלל השכונות היהודיות בירושלים, בכל חלקיה 2 'צו סדרי השלטון והמשפט (מס1), התשכ"ז- 1967 , שהוצא מכוח סעיף11 ב לפקודת סדרי השלטון והמשפט , תש"ח- 1948 ; אכרזה על הרחבת תחום עיריית ירושלים (ק"ת2065 ', עמ2694 ,(כ' בסיון התשכ"ז28.6.67 )), שהוצאה מכוח סעיף8 א לפקודת העיריות [נוסח חדש]; כן ראו סעיף5 .לחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל 3 דברי ההסבר להחלטת ממשלה3790 ( 13.5.18 ) . 366 |דוח ביקורת מיוחד תרשים1 :שטח שיפוט העיר ירושלים ושכונות מזרח העיר4 ,המקור: עיריית ירושלים2018 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה 4 .מפה זו היא לצורך המחשה בלבד של שכונות מזרח ירושלים ואינה מייצגת גבולות מדיניים השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 367 החברה המזרח ירושלמית נעה בין שתי מגמות :בין רצון להשתלב כלכלית בישראל ובין תחושת עוינות וחוסר שייכות . מגמות אלה מדגישות את החיוניות ואף את ההשפעות האפשריות של פעילות לשיפור מצבה החברתי-כלכלי של אוכלוסייה זו מי שהיו תושבי מזרח ירושלים ביוני1967 הפכו בעלי רישיון לישיבת קבע בישראל (להלן- תושבי קבע), וילדיהם קיבלו מעמד זהה, כך שכיום רובם המכריע של תושבי מזרח ירושלים הם תושבי קבע. על תושבי הקבע חל המשפט הישראלי על כל היבטיו5 : ככלל, הם חייב ים בכל החובות שהמדינה מטילה עלי הם , וזכאי ם לכל הזכויות המ גיעות לאזרח ישראלי , למעט למשל ,הזכות לבחור ולהיבחר לכנסת ישראל והזכות לקבל דרכון ישראלי. כמו כן מעמד התושבות שלהם נתון לבקרה וניתן לשלילה. מתוקף מעמדם של תושבי מזרח ירושלים נגזרת חובתה של המדינה לנהוג בהם בשוויון ולספק להם את השירותים החברתיים להם הם זכאים . בשנת2016 חיו בירושלים כ- 332,600 תושבים ערבים (רובם המוחלט בשטחי מזרח העיר; להלן- תושבי מזרח ירושלים6), שהם כ- 38% מכלל תושבי העיר וכ- 19% מכלל האוכלוסייה הערבית בישראל. לו מזרח ירושלים הייתה רשות .מקומית בפני עצמה, היא הייתה העיר הערבית הגדולה בארץ או כלוסיית מזרח ירושלים מגוונת מאוד - מבחינת רמת ה דתיות ,ה מוצא (עירוני /כפרי-פלאחי /בדואי) ,הזדהות פוליטית ,דרגות מודרניזציה ,ה רמה ה חברתית- ,כלכלית רמות ה השכלה, ידיעת עברית ועוד7. על כן קשה לזהות בה מגמה שלטת אחת. חלקים מאוכלוסיית מזרח ירושלים נרתעו שנים רבות, על רקע פוליטי- לאומי, ממגע עם הרשויות העירוניות והממשלתיות, אך בשנים האחרונות ניתן לזהות התחלה של מגמת שינוי בגישה זו. מומחים מתארים את החברה המזרח ירושלמית כיום כנעה בין שתי מגמות : בין רצון להשתלב כלכלית בישראל רא לו ות בישראל את עתיד ה הכלכלי- תעסוקתי ו בין תחושת עוינות וחוסר שייכות על רקע לאומי ועל רקע הזנחה בעבר של המדינה את מזרח העיר ותושביה8. מגמות אלה מדגישות את החיוניות ואף את ההשפעות האפשריות של פעילות ממשלתית ועירונית לשיפור מצבם החברתי- כלכלי של תושבי מזרח ירושלים , וגם הממשלה הכירה בכך כאמור. זאת במסג רת החובה לנהוג ,בשוויון כלפי תושבי המדינה אך גם לשם שיפור כלכלתה וחוסנה של ירושלים כולה ואף ל הגברת .ביטחונה הלאומי של מדינת ישראל 5 בג"ץ5373/08 אבו לבדה נ' שרת החינוך ,(פורסם במאגר ממוחשב6.2.11 ) (להלן- בג"ץ אבו 'לבדה), פס22 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה. ראו בקובץ דוחות זה את הפרק "טיפול המדינה במעמד."ם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים 6 בדוח זה המונח "תושבי מזרח ירושלים" מתייחס לתושבי מזרח ירושלים שמעמדם האזרחי הוא .תושבי קבע או אזרחים 7 ,אמנון רמון תושבים, לא אזרחים- ישראל וערביי מזרח-ירושלים , 1967 - 2017 ( 2017 ) (להלן- תושבים, לא אזרחים '), עמ63 . 8 ראו בין היתר דוד קורן ובן אברהמי, "בין ארדואן לכחול- ,"לבן: מזרח ירושלים על פרשת דרכים ,השילוח 4 ( מאי2017 '), עמ91 - 92 . 368 |דוח ביקורת מיוחד תמונת המצב במזרח ירושלים מצב רוב ה תשתיות והשירותים במזרח ירושלים ירוד לעומת מערבה. גם השתתפות האוכלוסייה בחיי הכלכלה והתעסוקה של העיר מועטה, והדבר :מדגיש את הצורך העמוק בשירותים חברתיים 1 . עוני ומצוקות חברתיות- :כלכליות אף שירושלים כולה היא עיר ענייה9 , העוני בקרב תושבי מזרח ירושלים בולט בהיקפו ,ובחריפותו. יתר על כן בעשור האחרון גדלה תחולת העוני בקרבם (בעוד היא ירדה בקרב היהודים בעיר). ב- 2016 חיו כ- 75% מתושבי מזרח ירושלים מתחת לקו העוני, לעומת 29% מהיהודים בירושלים ו- 52% .מהאוכלוסייה הערבית בכלל המדינה 81% מהילדים במזרח ירושלים חיו בעוני. גם צפיפ ות הדיור של תושבי מזרח ירושלים גבוהה במידה ניכרת מזו של תושבי מערב העיר10 . 2 . :השתתפות מועטה בשוק העבודה והכנסות נמוכות 85% מהנשים במזרח ירושלים לא עבדו כלל בשנת2016 , לעומת41% מהנשים במערב העיר11 ( . רובם הגדול של הגברים עבדו64% ), אך רובם הועסקו במשלחי יד שבהם ,)השכר נמוך (בשיעורים גבוהים בהרבה לעומת מערב העיר ,וחלק ניכר עבדו במשרה שאינה תואמת את הכשרתם. ככלל ההכנסה החודשית הממוצעת לנפש במזרח ירושלים נמוכה מאוד , ועמדה על40% מההכנסה לנפש של תושבי מערב העיר12 . 9 ב- 2015 השתייכה ירושלים לאשכול2 מתוך10 במדד החברתי- ;כלכלי של רשויות מקומיות ,למ"ס אפיון יחידות גאוגרפיות וסיווגן לפי הרמה החברתית- כלכלית של האוכלוסייה בשנת2015 ( 28.11.18 '), עמ2 . 10 ,מכון ירושלים למחקרי מדיניות על נתונייך ירושל ים( 2018 '), עמ56 , 58 , 62 ; שנתונים סטטיסטיים לירושלים2005 - 2018 /, עיבוד לנתוני לוחות ו1 ,, "תחולת העוני בישראל ."בירושלים ובמחוזות 11 מדובר על נשים בגיל15 ומעלה; בגילי25 - 64 80% מהנשים ממזרח ירושלים לא עבדו, לעומת 24% מהנשים היהודיות בעיר. עיבוד לנתוני ,מכון ירושלים למחקרי מדיניות שנתון סטטיסטי לירושלים2018 (להלן- שנתון סטטיסטי לירושלים2018 /), לוח ז1 , "בני15 ומעלה, ובני 64-25 (גילאי העבודה העיקריים) בישראל ובירושלים, לפי תכונות כוח העבודה, קבוצת ,אוכלוסייה ומגדר2016 ." 12 שנתון סטטיסטי לירושלים2018 /, לוח ז9 ,, "מועסקים העובדים בירושלים, לפי משלח יד ,קבוצת אוכלוסייה ומגדר2016 ,"; מבקר המדינה פיתוחה וחיזוק מעמדה של ירושלים ( 2018 '), עמ47 . השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 369 תרשים2 :מדדי עוני ותעסוקה אצל יהודים וערבים בירושלי ,ם2016 על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן- למ"ס) ומכון ירושלים למחקרי מדיניות, בעיבוד .משרד מבקר המדינה 3 . :פערים בחינוך ובהשכלה גבוהה ואי ידיעת עברית בבתי הספר המוכרים13 במזרח ירושלים כ- 92% מהתלמידים לומדים לפי תוכנית הלימודים של הרשות הפלסטינית ולא לפי זו של מדינת ישראל, ולכן התעודה שהם מקבלים בסיום לימודיהם לרוב אינה מוכרת בישראל. כמו כן, בעוד בשאר אזורי הארץ לומדים הרוב הגדול של התלמידים בבתי ספר רשמיים המוחזקים על ידי המדינה או העירייה, במזרח ירושלים רק46% מהתלמידים לומדים בבתי ספר רשמיים (לרבות כאלו שבהם תוכנית הלימודים היא של הרשות הפלסטינית). בתחום ההשכלה הגבוהה- ,שיעור האקדמאים נמוך ( והרוב הגדול87% ) של מחזיקי התארים קיבלו אותם ממוסדות שאינם ישראליים14 , דבר המקשה על שילובם בעבודה מתאימה בישראל לאחר ,לימודיהם. נוסף על כך חלק גדול מתושבי מזרח ירושלים אינם יודעים עברית כלל ולחלקם רמת שליטה נמוכה בעברית, וזאת גם ביחס לאזרחי .ישראל הערבים 4 . פערים בתחבורה, במבני ציבור ושטחי ציבור, בתברואה ובשירותים :העירוניים הנגישות התחבורתית ודרכי הנסיעה בתוך מזרח ירושלים וכן בינה לבין מערב יר ושלים לקויות, ובשל כך זמני ההתניידות של תושבי 13 בתי ספר שמתוקצבים על ידי המדינה והיא מפקחת עליהם. ראו להלן בפרק "פערים בחינוך ."במזרח ירושלים 14 מוסדות שאינם מפ וקחים על ידי המועצה להשכלה גבוהה בישראל, וחלק מהתעודות שהם .מעניקים אינן מוכרות בישראל 370 |דוח ביקורת מיוחד ,מזרח ירושלים ארוכים במיוחד. עובדה זו מקשה עליהם, בין היתר להגיע למקומות עבודה, לאזורי מסחר ולמוסדות שבהם ניתנים שירותים חברתיים. מאפיין נוסף של מזרח ירושלים נוגע להיעדר הסדרת קרקעות, מחסור בתכנון ובנייה נרחבת ללא אישורים, דבר המקשה על הליכי תכנון ובינוי של מבני ציבור ושל שטחים ציבוריים. בתחום איכות החיים המדדים במזרח העיר נמוכים: שירותי התברואה והניקיון מועטים15 ;; מבני תרבות וספורט, גינות ופארקים כמעט שאינם קיימים תשתיות המים והביוב מיושנות ופגומות, באופן הגורם להצפות ולזיהומים; והיצע השירותים הממשלתיים והעירוניים נמוך. במציאות שתוארה קיים צורך גובר בשירותי רווחה לילדים ומבוגרים במצוקה ועם צרכים מיוחדים16 , ומשפחות מתקשות לצאת מהמצוקה, שאף מעמיקה .והולכת 5 . :)מכשול "עוטף ירושלים" (הגדר גורם נוסף שהגביר את המצוקות במזרח העיר הוא בניית מכשול (להלן- הגדר) בין ירושלים לבין אזור יהודה ושומרון (להלן- איו"ש), שנועדה לספק מענה לאיומים הביטחוניים מאיו"ש על מדינת ישראל17 . עד לבניית הגדר רבים מתושבי מזרח ירושלים ניהלו את חיי התעסוקה, המסחר, החברה והתרבות שלהם באיו"ש. ואולם, הגדר הפרידה את רובם מאזורים אלה, והגבירה את תלותם בשוק התעסוקה והמסחר הירושלמי. בניית הגדר גם הביאה לכך שתושבי קבע ירושלמיים שהתגוררו בפועל זמן מה באזורים סמוכים באיו"ש, מחוץ לשטחה של ירושלים, היגרו חזרה פנימה אל שכונות מזרח ירו שלים, שהיו צפופות מלכתחילה, בעקבות חששם משלילת מעמד תושב הקבע שלהם בשל מקום מגוריהם. הדבר הוביל לעלייה במחירי הדיור במזרח ירושלים. מלבד זאת, כמה שכונות נותרו מחוץ לגדר (בייחוד מחנה הפליטים שועפאט וכפר עקב ), אף שהן בשטח השיפוט של ירושלים ו מתגוררים בהן תושבי ירושלים . על כן תושביהן צריכים להיכנס לירושלים דרך מעברים מוסדרים .לשם תעסוקה וצריכת שירותים 6 . :תחושות סובייקטיביות של מצוקה וייאוש המציאות המתוארת, לצד ההיסטוריה והמעמד ("תושבי קבע") הייחודיים של תושבי מזרח ירושלים- ,הופכים אותם לקבוצה בעלת מאפיינים משלה הן מול ערבים אזרחי ישראל והן ביחס לערבים תושבי איו"ש. להלן בתרשים3 פערים בין תושבי מזרח :ירושלים ומערבה בשביעות הרצון במגוון מישורים 15 ."ראו בקובץ דוחות זה את הפרק "פעולות עיריית ירושלים לשיפור ניקיון העיר 16 ."ראו להלן בפרק "פערים בשירותי הרווחה לתושבי מזרח ירושלים 17 ראו להלן בפרק "ליקויים בהגנה על ילדים במצבי סיכון בשכונות חוץ- ,גדר"; מבקר המדינה דוח שנתי59א ( 2009 '), "המכשול והמעברים ב'עוטף ירושלים'", עמ66 - 95 ; דוח שנתי61א ( 2011 '), "פעילות המעברים בין ישראל ובין אזור יהודה ושומרון", עמ13 - 59 ; דוח שנתי67ב ( 2017 ,) '"פעילות המעברים בין ישראל לבין אזור יהודה והשומרון", עמ1797 - 1845 . כן ראו ."בקובץ דוחות זה את הפרק "מרחב התפר והמעברים בגזרת עוטף ירושלים השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 371 תרשים3 :תחושות ועמדות, מזרח ירושלים ומערבה על פי נתונים מסקרי הלמ"ס מהשנים2015 , 2017 ו- 2018 18 , בעיבוד משרד מבקר.המדינה בתהליך שיתוף הציבור שקיים משרד מבקר המדינה עם תושבים ממזרח ירושלים, במסגרת דוח ביקורת זה, הצביעו :המשתתפים על מצוקות רבות  "אחת הבעיות הקשות בשכונה זה שאין לילדים איפה לשחק אח רי הצהריים ". הם רצים ברחובות ובין הזבל. אין גינה ציבורית, אין פחים (אדריכ לית בת45 , נשואה ואם לחמישה ילדים;)  "אין שירותים, אין תחבורה ציבורית, אין מדרכה, שלא לדבר על גינה .למשחקי ילדים! תמיד מלוכלך ובלגן. כאוס גדול שאנחנו באמצע שלו "לאף אחד לא אכפת מאיתנו( מורה בת34 , נשואה ואם ל שני ילדים) 19 . 18 ,למ"ס לקט נתונים לרגל יום ירושלים (נתוני2015 - 2017 ) (מאי2018 '), עמ16 ; לקט נתונים לרגל יום ירושלים (נתוני2015 - 2016 ) (מאי2017 '), עמ9 ; סקר של עיריית ירושלים מ- 2017 . 19 נושאים נוספים שצוינו בתהליך שיתוף הציבור היו אלו: צפיפות כיתות הלימוד בבתי ספר עירוניים במזרח העיר, וכן האלימות, הרמה הנמוכה ותופעת הנשירה בהם; המחסור בגני ילדים עירוניים ומעונות מפוקחים; הצור ך בלימודי עברית לשם שילוב בתעסוקה; תחושות האפליה .שהם חשים הן באספקת השירותים והן בבואם להשתלב בשוק התעסוקה, והייאוש הנלווה לכך 372 |דוח ביקורת מיוחד פעילות ממשלתית ועירונית בשנים האחר ונות במשך יותר מארבעים שנה לא הקדישו עיריית ירושלים ורשויות המדינה ,מאמצים ייעודיים וממוקדים לטיפול בתושבי מזרח ירושלים. במשך השנים תוכניות ממשלתיות רב- שנתיות לקידום האוכלוסייה הערבית בישראל ותוכניות לפיתוחה של העיר ירושלים20 לא עסקו בתושבי מזרח ירושלים.במישרין כאמור, ביוני2014 החליטה הממשלה לראשונה על טיפול ממוקד בתושבי מזרח " ירושלים. זאת במסגרת התוכנית להגברת הביטחון האישי ולפיתוח כלכלי- חברתי בירושלים לטובת כלל תושביה( "להלן - החלטת הממשלה מ- 2014 ,) שהקצתה כ- 290 מיליון ש"ח למזרח העי ר21. ההקצאה הייתה עבו ר נושאים שונים ובהם אלו: הגברת הביטחון האישי, שדרוג תשתיות, חינוך, השכלה גבוהה, תעסוקה, חברה ורווחה. בדיקה קודמת של משרד מבקר המדינה העלתה כי בשלוש שנות יישומה הראשונות של התוכנית השפעתה הכוללת הייתה זניחה, והמיקוד שלה לא היה אפקטיבי דיו22. במקביל החלה עירי ית ירושלים בעשור האחרון להפנות תשומת לב ומשאבים לצורך בסגירת פערים .במזרח העיר בתחומים מסוימים נוכח לקחי יישום החלטת הממשלה מ- 2014 , ותוך הכרה בכך שהתקציב שהקצתה קטן מאוד ביחס לצרכים על מנת לייצר שינוי חברתי- כלכלי, החליטה הממשלה במאי2017 להטיל על כמה משרד י ממשלה לגבש תוכנית חומש ( ממשלתית לצמצום פערים ולפיתוח כלכלי במזרח העיר להלן - החלטת הממשלה מ- 2017), לאור החשיבות שבטיפול ממוקד והוליסטי בצרכים אלה23 . בהמשך לכך, במאי2018 , במהלך ביצוע הביקורת, החליטה הממשלה על יישום תוכנית רב- "שנתית ל צמצום פערים חברתיים כ לכליים ופיתוח כלכלי במזרח ירושלים " בתקציב של כשני מיליארד ש"ח24 (להלן - החלטת הממשלה מ- 2018). ההחלטה נגעה בתחומי התחבורה, התשתיות, התעסוקה והחינוך, ,וביקשה לעודד את השתלבות תושבי מזרח ירושלים בהשכלה גבוהה בישראל בכלכלה ובתעסוקה איכותית ולצמצם פערי תשתיות ות.כנון 20 שלוש מהתוכניות לפיתוח ירושלים עסקו בפיתוח כלכלי (תוכנית הצמיחה, תוכנית מרום ותוכנית היובל), וארבע מהן עסקו בפיתוח תשתיות ואחז קה (שתי תוכניות לפיתוח אגן העיר העתיקה ,ושתי תוכניות לפיתוח מתחם הכותל המערבי). ראו מבקר המדינה פיתוחה וחיזוק מעמדה של ירושלים ( 2018), בפרק "פעולות ממשלתיות לפיתוח כלכלי- 'חברתי בירושלים", עמ14 . 21 החלטה1775 של הממשלה ה- 33 ( 29.6.14). רובו של התקציב לא היה תוספתי, אלא מתוך .התקציב הקיים של משרדי ממשלה שונים 22 ,ראו מבקר המדינה פיתוחה וחיזוק מעמדה של ירושלים( 2018 ), בפרק "פעולות ממשלתיות לפיתוח כלכלי- 'חברתי בירושלים", עמ46 .ואילך 23 החלטה2684 של הממשלה ה- 34, "צמצום פערים חברתיים כלכליים במזרח ירושלים ופיתו ח ( "כלכלי28.5.17 ,); כן ראו מבקר המדינה פיתוחה וחיזוק מעמדה של ירושלים ( 2018 '), עמ 49 - 50 . 24 החלטה3790 של הממשלה ה- 34 ( 13.5.18 ). כמחצית הסכום הוא תקציב תוספתי, והיתר .מתקציבי המשרדים והעירייה. כרבע מהסכום הוא תקציב שהקצאתו מותנית בתנאים שונים השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 373 החלטת הממשלה מ- 2018 מעמידה תקציבים לצורך מתן מענה לחלק מהפערים שהוצגו. על כן, משרד מבקר המדינה מצא לנכון לא לבחון בעת הזו את התחומים המטופלים בהחלטה במישרין . הבדיקה בדוח זה מתמקדת בשירותים החברתיים- בעיקר בתחומי החינוך והרווחה- שבחלקם חלה חובה על פי דין לספקם . אלו שירותים שההחלטה אינה מתייחסת אליהם במישרין או באופן מלא, ולכן גם אם היא תיושם באופן המיטבי, תיוותר עיקר הבעיה על כנה . פעולות הביקורת בחודשים ינואר- נובמבר2018 בדק משרד מבקר המדינה את השירותים החברתיים בתחומי החינוך והרווחה שמציעות הרשו יות השונות לתושבי מזרח ירושלים. הבדיקות נעשו בעיריית ירושלים (להלן- ,)עיריית ירושלים או העירייה במשרד החינוך, במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן- משרד העבודה והרווחה), במשרד ירושלים ומורשת ובמשטרת ישראל. בדיקות השלמה נעשו בצה"ל וברשות הארצית ל.מדידה והערכה בחינוך היות ש מדובר בנושא אשר לו זיקה חזקה מא ו ד לציבור במזרח ירושלים, ונוכח מיעוט יחסי של מקורות מידע מחקריים ומהימנים על הנעשה בשטח ועל ,תחושות התושבים, רצונותיהם וצורכיהם מצא לנכון משרד מבקר המדינה להוסיף על כלי הביקורת הרגילים גם תהליך של ש יתוף תושבים ממזרח ירושלים בהליך הביקורת (להלן- )שיתוף הציבור. מטרת שיתוף הציבור הייתה לקבל מכלי ראשון ומפלח אוכלוסייה מגוון ככל הניתן (מבחינת שכונת המגורים, רמת ההשכלה, הגיל, המגדר ועוד), עמדות של תושבים בכל הנוגע לשירותים שהם מקבלים ולצורכיהם בתחומים הנב.דקים בת הליך השתתפו42 תושבים במסגרת חמש קבוצות היוועצות, ונבחנו בו בין היתר נושאי חינוך ותעסוקה25 . 25 המידע ,שהתקבל בתהליך שיתוף הציבור מתבסס על התשובות של מי שבחרו להשיב בלבד שאינם מהווים מדגם מייצג של התושבים, ולפי תפיסת עולמם האישית. הליך שיתוף הציבור שימש גם דוחות אחרים ב קובץ דוחות .זה, ונבחנו בו גם נושאי ניקיון, תרבות והמעברים בגדר 374 |דוח ביקורת מיוחד פערים בחינוך במזרח ירושלים רקע ( במערכת החינוך במזרח ירושלים למדו בשנת הלימודים התשע"ח2017 - 2018 ) 26 כ- 109,000 תלמידי בית ספר (להלן- )תלמידים27 וילדי גן28 . במערכת .חינוך זו שני מאפיינים מרכזיים המאפיין הראשון הוא שיעור נמוך של תלמידי ם בבתי הספר (להלן גם- )בתיה"ס ושל ילדי גן ב מוסדות החינוך הרשמיים- אלה המוחזקים על ידי המדינה או העירייה; והמאפיין השני- שיעור גבוה של תלמידים הלומדים שלא לפי תוכנית הלימודים הי שראלית, אלא לפי תוכנית הלימודים של הרשות הפלסטינית ("תווג'יהי"; להלן- .)התוכנית הפלסטינית :להלן הפירוט :שיעור נמוך של תלמידים במערכת הרשמית כ- 46% מכ- 90,000 התלמידים במ זרח ירושלים לומדים בבתי ספר רשמיים29 ; 35% מהתלמידים לומדים בבתי ספר שבהגדרתם הם "מוכרים שאינם רשמיים" (להלן- )מוכש"ר30; ו- 19% לומדים בבתי ספר פרטיים שאינם מוכרים (ואינם רשמיים) (להלן- בתי"ס לא- )מוכרים31 , קרי כאלה שאינם מתוקצבים על ידי המדינה והיא אינה מפקחת עליהם. לגבי הילדים בגני הילדים- כ- 3,600 ילדים בלבד לומדים בגני הילדים הרשמיים, לעומת כ- 14,500 בגני הילדים המוכש"רים ומספר ילדים שאינו ידוע לעירייה, הלומדים בגני ילדים לא- .מוכרים דוח זה עוסק בכ- 73,000 מכלל תלמידי מזרח ירושלים (כ- 81% מהם) הלומדים במערכת החינוך המוכרת - בתי הספר הרשמיים וה מוכש"רים. יצוין כי שיעור התלמידים הלומדים בבתי הספר הרשמיים ( במזרח ירושלים כ- 46% מתוך 90,000 ) נמוך במידה רבה משיעור התלמידים בבתי הספר הרשמיים ביישובים שבהם מתגוררת אוכלוסייה ערבית32 ( 82% ). עוד יצוין כי מדובר בירידה בשיעור זה ביחס לשיעורם חמש שנים קודם לכן- כ- 59% . 26 לפי נתוני העירייה. הנת ונים לגבי התלמידים וילדי הגן בדוח זה עדכניים לשנת הלימודים .התשע"ח, אלא אם נאמר אחרת; שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט 27 'תלמידי כיתות א- .י"ב, ובהם תלמידים במסגרות החינוך המיוחד 28 בני3 - 5 . 29 ככלל, בי"ס רשמי הוא בי"ס המוחזק על ידי המדינה א ו ה רשות המקומית . ראו סעיף1 לחוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 . 30 ככלל, בתי ספר מוכש"רים אינם מוחזקים על ידי המדינה או הרשות המקומית, אך מקבלים הכרה ורישיון מהמדינה ומימון חלקי בשיעור של עד75% .מתקן הבסיס של בתי ספר רשמיים בתי ספר אלה כפופים לפיקוח המדינה לפי חוק הפיקוח על בתי ספר, התשכ"ט- 1969 . ראו גם תקנה9 לתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרי ם), התשי"ד- 1953 . 31 ( בתיה"ס הלא מוכרים כוללים בתי"ס של הוואקף המוסלמי בירושלים12,000 תלמידים), גורמים ( פרטיים3,600 ( תלמידים) והאו"ם1,300 .)תלמידים 32 לפי נתוני משרד החינוך, בשנת הלימודים התשע"ח למדו בחינוך המוכש"ר הערבי18% ,מהתלמידים בחינוך הערבי בארץ .ללא מזרח ירושלים השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 375 :ייחודיות בהיבט הפדגוגי כ- 92% מהתלמידים במערכת המוכרת במזרח ירושלים33 לומדים לפי תוכנית הלימודים הפלסטינית, ורק כ- 8% לומדים לפי תוכנית הלימודים הישראלית. אם מצרפים את התלמידים במערכת הלא- ,מוכרת הלומדים שלא לפי התוכנית הישראלית, יוצא שהלומדים לפי התוכנית הישראלית הם רק6% .מכלל התלמידים במערכת החינוך במזרח ירושלים הרקע לכך הוא התנגדות התושבים במזרח ירושלים ללימודים לפי התוכנית הישראלית. ע ל כן, החל בשנות השבעים של המאה ה- 20 איפשרה המדינה לאוכלוסייה במזרח ירושלים לבחור בין לימודים לפי התוכנית הישראלית לבין לימודים לפי התוכנית שנהגה במוסדות החינוך הערביים באיו"ש- התוכנית הירדנית בעבר והתוכנית הפלסטינית כיום- והרוב לומדים לפי אותה תוכנית34 . אשר למורים במזרח ירושלים- אלו בדרך כלל תושבי מזרח ירושלים שבעצמם למדו לפי התוכנית הפלסטינית ופעמים רבות קיבלו את הכשרתם המקצועית ,במוסדות להשכלה גבוהה פלסטיניים באיו"ש ובמזרח ירושלים. על כן האוריינטציה והידע המקצועי שלהם מתבססים על לימודים לפי התוכנית הפל.סטינית להלן בתרשים4 התפלגות התלמידים במזרח ירושלים לפי תוכנית הלימודים (ישראלית או פלסטינית35 ) ולפי המעמד המשפטי של ביה"ס (רשמי או שאינו .)רשמי 33 ללא תלמידי החינוך המיוחד. במזרח ירושלים כ- 2,100 תלמידי חינוך מיוחד- כ- 2,000 מהם במערכת הרשמית והיתר בבי"ס מוכש"ר. בגלל השונות הגבוהה ביכולת הלימודית של תלמידי החינוך המיוחד ובשל אי-הרלוונטיות של תוכנית הלימודים בחינוך הרגיל לחלק מתלמ ידי החינוך .המיוחד, דוח זה אינו עוסק בתוכניות הלימודים הרלוונטיות לתלמידי החינוך המיוחד 34 תושבים, לא אזרחים ', עמ149 - 152 , 228 - 229 . 35 אין לעירייה נתונים לגבי תוכניות הלימודים בבתיה"ס הלא- מוכרים, וייתכן שבחלקם לומדים לפי תוכניות לימודים אחרות. בתרשים- בתיה"ס הלא- מוכרים נכללים בעמודה של "בי"ס שאינו ."רשמי" ותוכניות הלימודים בהם מוגדרות בהכללה כ"תוכנית לימודים פלסטינית 376 |דוח ביקורת מיוחד תרשים4 : התפלגות התלמידים במזרח ירושלים, לפי תוכנית הלימודים ( ומעמד ביה"ס, שנת הלימודים התשע"ח2017 - 2018 ) לפי נתוני עיריית ירושלים ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. ה הזנח ה ב שירותי החינוך במזרח ירושלים: שנים רבות משרד החינוך והעירייה לא הקצו למערכת החינוך במזרח ירושלים את המשאבים הנדרשים לה ולא הפנו את הקשב הניהולי הנדרש לטיפול במערכת החינוך36 ,. למשל היחידה הארגונית בעירייה האחראית לחינוך הערבי בעיר הייתה בדרג של מחלקה, ואולם היחידות האחראיות למגזרי החינוך האחרים היו בדרג הבכיר יותר של אגף. כמו כן, העירייה ומשרד החינוך לא אספו נתונים שונים הנדרשים כבסיס לקבלת החלטות, כמו לגבי מספר התלמידים שנשר ו מהלימודים במזרח 36 ראו גם תושבים, לא אזרחים ', עמ151 . השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 377 ,ירושלים. ההזנחה באה לידי ביטוי בין היתר בבנייה מועטה של כיתות לימוד הגורמת למחסור חמור בכיתות בטווח שנים ארוך; בטיפול מועט ולא ממוקד בתופעת הנשירה של תלמידים ממערכת החינוך במזרח ירושלים, למרות שיעור נשירה גבוה באופן חריג; וכן במערך ייעוץ ופיקוח חסר, שתוצאתו חוסר במענה .החינוכי הנדרש לתלמידים וחוסר במענה מקצועי למורים בשנים האחרונות, בעקבות החלטות הממשלה שפורטו לעיל ותוכנית שגיבש משרד החינוך, החלו משרד החינוך והעירייה להוציא אל הפועל תוכניות לשיפור מערכת החינוך במזרח ירושלים באמצעות משאבי ,ם שהוקצו לכך. בין היתר משרד החינוך הוסיף מפקחים ויועצים חינוכיים למערכת החינוך במזרח ירושלים, העירייה ומשרד החינוך הקצו משאבים למימוש תוכניות למניעת נשירה, ללימודי השפה העברית, ללימודים טכנולוגיים ולעידוד הלימודים לפי התוכנית הישראלית, וככלל הוגבר הקשב הנ יהולי של גופים אלה למערכת החינוך שבמזרח ירושלים. בהתאם להחלטת הממשלה מ- 2018 , עיקר המשאבים והתשומות הניהוליות מוקצים לטובת התלמידים הלומדים בבתי הספר הרשמיים (לפי התוכנית הישראלית או הפלסטינית) ובבתי הספר המוכש"רים שהנהיגו את התוכנית הישראלית, דהיינו- כ- 42,500 תלמידים (כ- 47% .)מכלל תלמידי מזרח ירושלים אי- קיום החובה למתן חינוך חינם עקב מחסור בכיתות לימוד לפי חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 (להלן- חוק לימוד חובה), כל אדם מגיל3 עד18 זכאי ללמוד חינם במוסד חינוך רשמי. החובה לספק חינוך חינם מוטלת על המדינה, והח ובה לקיים מוסדות חינוך רשמיים מוטלת על המדינה ועל הרשות המקומית37 . מוסדות חינוך רשמיים פועלים במבנים שהרשות המקומית מחזיקה .בהם ככלל, האחריות להעמדת המבנים לטובת המוסדות היא של הרשות המקומית, ומשרד החינוך מתקצב בשיעורים שונים את בינוי כיתות הלימוד או .שכירתן בשנת2009 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא "בינוי כיתות לימוד במזרח "ירושלים38. בדוח צוין שקיים מחסור חמור בכיתות לימוד במזרח ירושלים- כ- 1,000 כיתות חסרות לפי נתוני העירייה באותה עת- שבעטיו נשללה מילדים ומנערים רבים הזכות לחינוך על פי חוק לימוד חובה. בדוח נקבע כי "על ראש העירייה ומנכ"ל העירייה לוודא שתיעשה עבודת מטה מקיפה לאיתור פתרונות אפשריים לסוגיה זו. כמו כן עליהם להסיר ח סמים שמעכבים את ביצועם של פרויקטים שכבר החלו, ובעת הצורך עליהם לפנות ביזמתם למשרדי הממשלה כדי לקבל מהם סיוע". הודגש כי "על הנהלת משרד החינוך לפעול ביתר 37 סעיפים6 ו- 7 לחוק לימוד חובה, התשע"ט- 1949 ; בג"ץ,אבו לבדה 'עמ28 . 38 מבק ,ר המדינה דוח שנתי59ב ( 2009 '), בפרק "בינוי כיתות לימוד במזרח ירושלים", עמ615 - 665 . 378 |דוח ביקורת מיוחד המחסור בכיתות לימוד במזרח ירושלים צפוי להימשך גם בשנים הקרובות נמרצות להקמת מוסדות חינוך במזרח ירושלים... אם משרד החינוך סבור שאין לו די כלים לטפל בבעיה זו, עליו להביא את הנושא לפני הממשלה, להציג לה חלופות שיאפשרו שימוש בקרקעות לצורכי חינוך ולקדם פרויקטים לבינוי כיתות "לימוד במזרח העיר39 . כעשור לאחר פרסום הדוח המחסור בכיתות לימוד בבתיה"ס ובגני הילדים של מערכת החינוך הרשמית במזרח ירושלים לא רק שלא קטן אלא הלך והעמיק עם הש נים. להערכת העירייה, בשנת2018 היו חסרות יותר מ- 2,000 כיתות לימוד40, לעומת כ- 1,000 ,כיתות חסרות כעשור קודם לכן .כאמור כמו כן, על פי הערכת העירייה נדרשות כ- 45 כיתות לימוד נוספות מדי שנה כדי לעמוד בגידול הטבעי של התלמידים וילדי הגן . לפי תשובת העירייה באפריל 2019, היא מקדמת בינוי של כ- 990 כיתות לימוד במזרח ירושלים על מנת לאכלסן בחמש השנים2019 - 2023 , ובמקביל היא .שוכרת מבנים חדשים שישמשו את מערכת החינוך הרשמית במזרח העיר לטענת העירייה, בנייתן של מעט כיתות לימוד במהלך השנים הקודמות היא בין היתר תוצאה של הקצא ת משאבים לא מספיקה מצד המדינה וחסמים רגולטוריים41 . העירייה הצביעה על מאפיינים ייחודיים במזרח ירושלים המקשים על בניית כיתות לימוד, מאריכים את משך הבנייה ומייקרים אותה, ובהם היעדרו של הסדר מקרקעין במזרח העיר ומחסור בתשתיות פריפריאליות (כבישי גישה ותשתיות חשמל), מים וביוב42 . עוד ציינה העירייה כי זה כמה שנים היא פועלת לקידום התכנון והבינוי של הכיתות החסרות, ובין היתר מיפתה קרקעות שניתן "לבנות בהן מוסדות לימוד, "ביצעה פעולות הפקעה ותכנון אינטנסיביות והקדישה תשומות ניהוליות רבות לטובת העניין, לרבות הקמת "מינהלת כית ות .לימוד", האמונה על תכנון הכיתות ובינוין תוכנית הבינוי של העירייה (בניית כ- 990 כיתות כמענה למחסור של יותר מ- 2,000 ,כיתות, כאמור) צפויה לתת פתרון חלקי למחסור בכיתות לימוד והמחסור בכיתות צפוי להימשך גם בשנים הקרובות. 39 שם ', עמ665 . 40 בשנת2018 היו כ- 1,900 כיתות במערכת החינוך הרשמית. לפי העירייה, מספר הכיתות החסרות נחלק כדלקמן: כ- 550 כיתות להחלפת כיתות שאינן עומדות בתקנים הפיזיים שקב ע משרד החינוך; מעל1,300 כיתות לקליטת כ- 50% מהתלמידים וילדי הגן, שלהערכת העירייה ומשרד החינוך יהיו מעוניינים לעבור ממוסדות החינוך המוכש"רים והלא- מוכרים למוסדות החינוך הרשמיים; וכ- 200 כיתות לימוד שיידרשו אם משרד החינוך והעירייה יצליחו לצמצם את ממדי הנשירה ש.ל התלמידים במערכת החינוך הרשמית 41 יצוין כי להערכת העירייה קיים מחסור בכיתות לימוד גם במגזר הכללי ובמגזר החרדי. מכל מקום, במגזרים אלה שיעור הכיתות החסרות מכלל הכיתות הקיימות נמוך במידה ניכרת .משיעורן במזרח העיר 42 תוכנית עיריית ירושלים לצמצום פערי כיתות הלימוד בעיר ( 2018 '), עמ11 , 14 - 15 . השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 379 מתחילת שנות האלפיים הוגשו לבג "ץ כמה עתירות בעניין המחסור בכיתות לימוד במזרח ירושלים43 . בשנת2008 הגישו כמה תלמידים ממזרח העיר עתירה לבג"ץ נגד שרת החינוך דאז והעירייה, בטענה כי המדינה אינה מקיימת את זכותם לחינוך חובה חינם במוסדות חינוך רשמיים, וכי עקב כך הם נאלצים ללמוד במוסדות לא- רשמיים, והוריהם נושאים בנטל תשלומים כבד (להלן- )בג"ץ אבו לבדה44 . בפברואר2011 פסק בג"ץ בין היתר כי על רשויות המדינה ליצור בהדרגה תשתית פיזית שתאפשר את קליטתם בחינוך הרשמי של כל התלמידים במזרח ירוש .לים זכאי חינוך חובה חינם בתוך חמש שנים בשנת2016 "עתרו לבג"ץ בעניין זה "ארגון הורים למערכת החינוך בירושלים והורים לתלמידים ממזרח ירושלים וממערב העיר. לטענת העותרים, הם ביקשו לרשום את ילדיהם לבתי ספר רשמיים, ואולם בקשותיהם נדחו בגלל היעדר מקום באותם בתי ס פר. העותרים ביקשו מבג"ץ להורות למדינה ולעירייה לבנות כ- 3,600 כיתות החסרות לטענתם ברחבי העיר, ובכלל זה לקיים את פסיקת בג"ץ בעניין אבו לבדה לעניין הוספת כיתות לימוד, באופן שתתאפשר קליטת כל תלמידי מזרח ירושלים זכאי חינוך חובה חינם המעוניינים בכך במסגרת החינוך הרשמי בעיר45 . במועד סיום הביקורת, נובמבר2018 , תלוי ועומד נושא המחסור בכיתות לימוד במערכת החינוך הרשמית במזרח ירושלים ובמערבה בהליך משפטי המתנהל .בבג"ץ במסגרת ההליך המשפטי וביוזמת בג"ץ הקימו משרד החינוך, משרד האוצר והעירייה צוות משותף לגיבוש המלצות למציאת פתרון למחסור בכיתות .בירושלים מיצוי הזכות לחינוך חינם כתוצאה מהמחסור בכיתות לימוד במערכת החינוך הרשמית נאלצים חלק מההורים לשלוח את ילדיהם ללמוד במוסדות חינוך מוכש"רים או לא- מוכרים בתשלום של עד אלפי ש"ח לשנה46 . הנטל הכלכלי הכבד עלול לגרום לחלק מההורים לוו תר על שליחת ילדיהם למוסדות הלימוד. כמו כן, רבים מהתלמידים נאלצים ללמוד בצפיפות בחדרי כיתות לא- תקניים, שמצבם הפיזי אינו טוב- .תנאים המשפיעים לרעה על איכות הלמידה ההערכה של העירייה ושל משרד החינוך היא ש- 50% מהתלמידים שאינם לומדים כיום במערכת החינוך הרשמית י עברו ללמוד בה אם יהיו די כיתות לימוד מתאימות. הערכה זו מתיישבת עם העובדה שמדי שנה מוגשות לעירייה בקשות .לעבור למערכת החינוך הרשמית 43 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי59ב ( 2009 '), בפרק "בינוי כיתות לימוד במזרח ירושלים", עמ 615 , 625 - 626 . 44 בג"ץ.אבו לבדה 45 בג"ץ6183/16 ארגון ההורים למערכת החינוך בירושלים ע"ר נ' משרד החינוך. 46 בג"ץ אבו לבדה ', עמ3 לפסק .הדין 380 |דוח ביקורת מיוחד :היעדר הסדרה של לימודים חינם בבתיה"ס המוכש"רים בפסק דין אבו לבדה, שניתן בפברואר2011 , קבעה השופטת פרוקצ'יה כי "הזכות לחינוך הוכרה כזכות בסיסית של האדם עוד משחר ימי המדינה". לגבי התלמידים הלומדים במוסדות מוכש"רים או לא- מוכרים ציינה השופטת, כי "לפחות חלקם פנו לחינוך החלופי לאחר שנדחו מהחינוך הרשמי בשל העדר תשתית מספקת של מבנים וכוחות הוראה... ולא ניתן בשלב זה מענה מלא לחובת הרשוי ות מכוח חוק להעניק לכל ילד בישראל חינוך רשמי חינם. מציאות זו מובילה לכך שילדים שאינם נקלטים במוסדות חינוך רשמיים פונים למוסדות מוכרים שאינם רשמיים או למוסדות פרטיים שאינם מוכרים, והוריהם נאלצים לשלם סכומי .כסף בעבור הוצאות לימודיהם, האמורים להינתן להם חינם לא רק שזכותם ."לחינוך רשמי במוסדות המדינה נפגעת, אלא נפגעת גם זכותם לחינוך חינם השופטת הוסיפה כי "מציאות זו כרוכה בפגיעה בזכותם החוקתית של הילדים "במזרח ירושלים לשוויון בחינוך47 . עוד נקבע בפסק הדין כדלקמן: )"(א המשיבים [משרד החינוך והעירייה] נדרשים לפעול במישורים השונים המתחייבים לצורך יצירת תשתית פיסית הדרגתית ,שתאפשר קליטת כל תלמידי מזרח ירושלים, זכאי חינוך חובה חינם המעוניינים בכך, במסגרת החינוך הרשמי בעיר. לצורך הגשמה מלאה של מטרה זו, תועמד לרשות המשיבים תקופה של חמש .שנים ממועד מתן פסק דין זה )(ב ככ ל שבחלוף התקופה האמורה בס"ק (א) עדיין לא תספק הרשות ,הציבורית את מלוא הדרישה לחינוך רשמי חינם במזרח ירושלים יהא על המשיבים להפנות את התלמידים שבקשתם לחינוך רשמי ,נדחתה לבתי ספר שאינם רשמיים הנמנים על מערכת החינוך ולהגיע להסדרים כספיים מתאימים עם מוסדות אלה , לצורך כיסוי "עלויות לימודי היסוד של אותם תלמידים48 . יודגש כי לפי פסיקת בג"ץ, "חובה זו מוטלת על הרשויות כלפי מוסדות החינוך החלופיים שבהם לומדים הילדים, ואין מדובר בתשלום כספי ציבור ישירות לידי "הורי הילדים49 . מחסור בכיתות, כאמור בפסק הדין ,פוגע לא רק בזכותם של הילדים לשוויון ולחינוך רשמי ,אלא גם ב זכותם לחינוך חינם ,ועל משרד החינוך והעירייה מ וטל לכל הפחות להעניק לתלמידים חינוך חינם50 , גם אם לא .במערכת החינוך הרשמית 47 בג"ץ אבו לבדה ', פס43 - 44 .לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה 48 שם ', פס64 .לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה 49 שם ', פס52 .לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה 50 חינוך חינם כמשמעותו בחוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 ., ובכפוף לכל דין השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 381 מבקר המדינה קבע בדוח בנושא "אי- מיצוי של זכויות חברתיות", ש"ראוי כי כל רשות ציבורית שמוסמכ ת ליתן זכות או שיש בידה מידע על זכות שנוצרה לזכאי ברשות ציבורית אחרת תפעל למיצוין של הזכויות ולהנגשת המידע עליהן לאזרחים... הכול כדי להבטיח את יישום עקרון היסוד של צדק חברתי- לא רק לעגן את הזכויות עלי כתב, אלא גם לתת לזכאים להן את האפשרות לממש "אותן בפועל51 . נמצא כי העירייה ומשרד החינוך לא הגיעו להסדרים כספיים עם בתי"ס מוכש"רים , כפי שנקבע בפס"ד אבו לבדה. כמו כן, הם לא יידעו את ההורים לתלמידים שאינם לומדים במערכת החינוך הרשמית שהם זכאים ללמוד במערכת החינוך הרשמית, ושאם תידחה בקשתם ללמוד בה תפנה .אותם העירייה ללמוד בחינם בבי"ס מוכש"ר משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה ולמשרד החינוך כי לא פעלו למימוש זכותם של64,000 תלמידים לפחות בבתי הספר ובגנים שמחוץ לחינוך הרשמי52 .ללמוד בחינם בתשובתה מאפריל2019 מסרה העירייה כי היא פועלת להנגיש להורי התלמידים העולים לכיתה א' את המידע בדבר אפשרותם לרשום את ילדיהם לחינוך הרשמי. בין היתר הודיעה העירייה כי החל בשנת הלימודים התש"פ ( 2019 - 2020 ) ייעשה הרישום של התלמידים לכיתה א' לבתיה"ס המוכש"רים באמצעות העירייה, בדומה לרישום לבתיה"ס הרשמיים, והעירייה תנגיש להורים .במעמד הרישום את המידע הרלוונטי לעניין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל2019 מסר משרד החינוך כי לגבי מוסדות החינוך המוכש"רים במזרח ירושלים הוא "נמצא בתהליך הסדרת ."תשלומי הורים, ע"פ חוזר מנכ"ל 51 ,מבקר המדינה דוח שנתי65ג ( 2015 '), עמ3 - 46 , 8 . 52 כ- 32,000 תלמידים בבתיה"ס המוכש"רים, כ- 17,000 תלמידים בבתיה"ס הלא-מוכרים וכ- 14,500 ילדים בגני הילדים המוכש"רים, וללא הילדים בגני הילדים הלא- מוכרים. יוזכר כי הערכת העירייה ומשרד החינוך היא כי50% מהתלמידים בבתיה"ס המוכש"רים והלא- מוכרים היו עוברים ללמוד בבתיה"ס הרשמיים לו היו די כיתות לימוד בבתי"ס אלה. כלומר- ישנה אוכלוסייה רחבה של תלמידים שהיו מעוניינים ללמוד במערכת החינוך הרשמית, והם זכאים למימוש זכותם לפי פסק הדין בבג"ץ אבו לבדה. 382 |דוח ביקורת מיוחד על העירייה ומשרד החינוך לאפשר לתלמידים ולילדי הגן לממש את זכותם לחינוך חינם במוסדות החינוך הרשמי , ולחלופין במוסדות מוכש"רים על העירייה ומשרד החינוך למלא את חובתן לאפשר לתלמידים ולילדי ,הגן כולם לממש את זכותם לחינוך חינם במוסדות החינוך הרשמי ולחלופין במוסדות מוכש"רים, אם לא נמצא להם מענה במוסדות החינוך הרשמי, לפי הפסיקה בבג"ץ אבו לבדה. לשם כך, על העירייה- כבר ( לקראת שנת הלימודים התש"פ2019 - 2020 ) - ליידע את ההורים לתלמידים ולילדי הגן שאינם לומדים במערכת החינוך הרשמית בדבר זכותם לפנות לעירייה ולבקש ללמוד במערכת הרשמית ,וכי אם תיד חה בקשתם תפנה אותם העירייה ללמוד במוסד חינוך מוכש "ר . זאת לאחר שהיא ומשרד החינוך י גיעו להסדרים הכספיים המתאימים עם אותו ,מוסד באופן שההורים לא יישאו בעלות לימודי היסוד של ילדיהם, כאמור בפסק .דין בג"ץ אבו לבדה ליקויים ביישום החובה למתן חינוך- ילדים שאינם רשומים ונשירת תלמידים חוק לימוד חובה חל על כל הילדים בגילים3 - 18 (להלן- חייבי לימוד), ומחייב את הוריהם לדאוג ללימודיהם הסדירים53 . חוזר מנכ"ל משרד החינוך "מביקור סדיר למניעת נשירה" ממרץ2017 (להלן- חוזר המנכ"ל או החוזר), החל הן על בתי ספר רשמיים והן על בתי ספר מוכש"רים, מחייב את הרשויות המוסמכות ואת בעלי התפקידים השונים במערכת החינוך לנקוט פעולות שונות לצורך קיום הוראות חוק לימוד חובה, ובכלל זאת בעניין רישום הילדים שעליהם חלה חובת .הלימוד ובדבר ביקורם הסדיר במוסד החינוך והתמדתם בלימודיהם ילדים שאינם רשומים בשום מוסד חינוכי מוכר על פי חוק לימוד חובה, על כל רשות חינוך ברשות מקומית לנהל כרטיסייה של כל הילדים בגיל לי מוד חובה הגרים בתחום שיפוטה. חוזר המנכ"ל קובע כי על ,הכרטיסייה לכלול את הפרטים האלה: השם הפרטי, שם המשפחה, מספר ת"ז כתובות המגורים , שמות ההורים, דרכי ההתקשרות עימם ותיעוד הרישום וההעברה. עוד קובע החוזר כי על מנהל מחלקת החינוך, שהוא הרשם הראשי על פי דין, לד .אוג לביצוע הוראות התקנות השונות והנחיות משרד החינוך 1 . נמצא כי במזרח ירושלים אלפי ילדים ובני נוער בני 3 - 18 אינם רשומים בשום מסגרת חינוכית המוכרת לרשויות (קרי, במסגרות הרשמיות והמוכש "רות), ואף לא נרשמו בעבר . עוד נמצא כי עיריית ירושלים לא אספה פרטים על זהותם של ילדים אלה , על מקום מגוריהם ועל דרכי 53 זכותו של כל ילד לחינוך חובה חינם ועל בס יס הזדמנות שווה מעוגנת גם ב"אמנה בדבר זכויות הילד" של האו"ם, שאותה אשררה ישראל ב- 1991 . בין היתר, האמנה מחייבת את המדינות .החברות בה לנקוט אמצעים לעידוד ביקור סדיר בבתי ספר ולהקטנת שיעור הנשירה השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 383 ההתקשרות עימם . לכן אין העירי הי יודעת אם ילדים אלה לומדים במסגרות ,חינוכיות כלשהן וגם אינה יכולה ליידע אותם בדבר מסגרות החינוך .הרשמיות והמוכרות העומדות לרשותם 2 . במהלך שנת2017 ניסה משרד החינוך להתחקות אחר ילדים א לה, ולשם כך ערך השוואה בין נתוני משרד הפנים לגבי כלל הילדים שנולדו במזרח ירושלים בשנים1995 - 2017 לבין התלמידים הרשומים במערכת החינוך המוכרת במזרח ירושלים בשנת הלימודים התשע"ז (להלן- נתוני חייבי לימוד). לפי השוואה זו, באותה עת כ- 54,000 (כ- 30%) ילדים תושב י מזרח .העיר לא היו רשומים במסגרות מוכרות למדינה על בסיס נתונים אלה צוין במסמך של משרד החינוך מינואר2018 , שהמניין של הילדים הלא רשומים הוא כ- 54,000 ילדים, וכי מתוך אלו כ- 20,000 תלמידים לומדים בירושלים במוסדות פרטיים (להערכת עיריית ירושלים) . במסמך נאמר שבכל הנוגע ליתר34,000 בני הנוער, נכללים בהם מספר לא ידוע של בני נוער הלומדים מחוץ לירושלים, בבתי ספר של הרשות הפלסטינית, מספר לא ידוע של תלמידים הלומדים בחו"ל וילדים שהוריהם .החליטו לדחות את מועד כניסתם למערכת החינוך מעיון בנתוני חייבי הלימוד עולה שמתוך הס "כ הילדים הלא רשומים (כ- 54,000 ,)כ- 27,000 הם עד גיל שלוש ,שאינם חייבי לימוד ,ועוד כ- 3,500 מעל גיל 18 ,שכבר אינם חייבים רישום. עיריית ירושלים מסרה למשרד מבקר המדינה באוקטובר2018 ( כי נתון זה54,000 ) אינו מוכר לה, אולם היא מעריכה שהנתון כולל תלמידים הלומדים במסגרות פרטיות, במסגרות .ברשות הפלסטינית, ילדי גן שטרם נרשמו ותלמידים שנשרו מהמערכת לעומת זאת, לפי משרד החינוך, תלמידים שנשרו מהמערכת המוכרת אינם .נכללים בנתון זה, כי הם מוכרים למערכת ופרטיהם מצויים בה יוצא אפוא כי על סמך נתוני משרד החינוך, במזרח ירושלים ישנם כ- 23,000 ילדים חייבי לימוד בני3 - 18 שאינם רשומים ומעולם לא נרשמו בשום מסגרת חינוכית המוכרת לרשויות. לשם השוואה, לפי נת וני מינהל תקשוב ומערכות מידע במשרד החינוך, מספר הילדים שאינם רשומים בשום מסגרת חינוכית מוכרת למדינה בכל מדינת ישראל54 הוא כ- 20,000 . סגן מנהל אגף א' חינוך ילדים ונוער בסיכון במשרד החינוך (להלן- אגף ילדים ונוער בסיכון) מסר למשרד מבקר המדינה באוקטובר2018, כ י ידוע למשרד ולעירייה שישנם כ- 20,000 ילדים "נעלמים", שאינם מוכרים למערכת החינוך, אולם עקב חוסר ההצלחה באיתורם החליטו שני הגופים לחדול ממאמץ זה ולהתמקד באלה המוכרים למערכת- כ- 100,000 .ילדים 54 .לא כולל מזרח ירושלים 384 |דוח ביקורת מיוחד 3 . עלה כי למעט ניסיון ראשוני ומצומצם שעשה משרד החינוך להתחקות אחר הילדים שאינם רשומים במערכות החינוך המוכרות, ועל אף חובתו ואחריותו, הוא ועיריית ירושלים לא פעלו כדי לאתר אותם, ולכן למועד סיום הביקורת אין בידיהם פרטים על אודותם . זאת ועוד, נמצא כי משרד החינוך והעי רייה כלל לא דנו בנושא זה, אין בידם כל תוכנית או כוונה לאתר את מקום הימצאותם או לימודיהם של ילדים אלה ,ועל כן לא צפוי פתרון לבעיה זו בעתיד הנראה לעין. 4 . עוד עולה כי יש סתירות בין מספר התלמידים ה( ""נעלמים שאינם רשומים )בעיריית ירושלים ובין מספרם על פי נתוני משרד החינוך. ממצאים אלה מצביעים על אוזלת יד ורפיון של משרד החינוך והעירייה ב איתור ילדי מזרח ירושלים אלה .לצורך מתן חינוך בסיסי בתשובתו מאפריל2019 אישר משרד החינוך את הנתון המצוין לעיל בדבר כ- 23,000 ילדים תושבי מזרח ירושלים חייבי לימוד שלא היו רשומים מעולם במערכת חינוכית מוכרת. עיריית ירושלים מסרה בתשובתה כי היא מקבלת את ,המלצת משרד מבקר המדינה בנוגע לאיסוף מידע על הילדים שאינם רשומים .וכי בכוונתה לבדוק את האפשרות החוקית והמעשית לעשות זאת על עיריית ירושלים ומשרד החינוך לפעול ללא דיחוי, בהתאם לחובתם על פי החוק, כדי לאתר את מקום לימודיהם או הימצאותם של כ- 23,000 ילדים תושבי מזרח ירושלים שאינם רשומים בשום מסגרת חינוכית המוכרת לרשויות. כמו כן, עליהם להקים מאגר מידע של כל הילדים בגיל לימוד חובה במז רח ירושלים וליצור מנגנון אפקטיבי לאיתור ילדים לא .רשומים גם בעתיד כדי להבטיח שיקבלו חינוך בסיסי נשירת תלמידים נשיר ה ממוסדות לימוד היא תופעה רווחת בקרב ילדים ובני .נוער בסיכון לנשירה השלכות שליליות הן על רווחתו האישית והנפשית של הילד והן על החברה בכללותה . נשירה קשורה במידה רבה לתופעות כמו עבריינות, שימוש בסמים ובאלכוהול ואובדנות בקרב בני נוער55 . תלמיד "נושר" על פי חוזר מנכ"ל משרד החינוך הוא "תלמיד שהיה רשום במוסד חינוך המפוקח על ידי המדינה אולם כבר אינו רשום בשום מוסד חינוך כזה או שאינו רשום ואינו לומד בתו .")כנית היל"ה (השכלת יסוד לימודי השלמה 55 סקר של מכון ברוקדייל וג'וינט ישראל מ- 1998 מצא ששיעור בעלי התיקים הפליליים בקרב בני נוער שנשרו מבית הספר הוא38%; ג'וינט- מכון ברוקדייל המרכז לילדים ולנוער והכנסת מרכז ,מידע ומחקר הנשירה הגלויה והסמויה בקרב בני נוער- דוח מחקר ( 2001 .) השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 385 נשירת תלמיד מבית הספר מתחילה על פי רוב בתהליך של התנתקות המכונה ."נשירה סמויה". אף שהתלמיד רשום בבית הספר, אין הוא מתפקד כנדרש למשל, מרבה להיעדר מהשיעורים או מבית הספר בכלל, אינו מתפקד מבחינה לימודית, מתקשה למלא אחר חוקי מוסד החינוך או חווה קשיי הסתגלות וקשיי התנהגות56 . לאחר עשרות שנים שנושא הנשירה במזרח ירושלים לא זכה לטיפול של רשויות המדינה, בהחלטת הממשלה מ- 2014 הקצתה המדינה לראשונה תקציב חמש- ( שנתי2014 - 2018 ) לטיפול בנשירה בסך של5.4 מיליון ש"ח57 . ביולי2016 גיבש מ שרד החינוך תוכנית "פדגוגית חברתית וחינוכית במזרח ירושלים- טווח קצר וארוך" (להלן- התוכנית האסטרטגית), שמטרתה ליצור מערכת חינוך מתקדמת ושוויונית במזרח ירושלים על בסיס תוכנית הלימודים הישראלית. אחד מיעדי התוכנית היה חיזוק ההתמדה של התלמידים וצמצום הנשירה במ זרח .ירושלים נמצא כי בשנת2017 היו במזרח ירושלים במצטבר כ- 10,800 ילדים ובני נוער בני6 - 18 .שנשרו מבתי הספר המוכרים בשלב כלשהו משרד החינוך בתשובתו אישר את נתוני הנשירה במזרח ירושלים לעיל, והוסיף כי המחוז נמצא בעיצומו של הליך מיפוי ומדידה שיאפשר קבלת תמונת מצב .מדויקת יותר של נשירת התלמידים בתרשים5 להלן מוצג שיעור הנשירה של תלמידים ערבים במזרח ירושלים 'במחזור (כיתות ט- י"ב) בשנים2015 - 2018 ., בהשוואה למגזרים אחרים 56 שם ', עמ3 . 57 תקציב זה נוצל על ידי משרד החינוך לביצוע תוכניות לקידום נוער ולמניעת נשירה, כפי שיפורט .בהמשך 386 |דוח ביקורת מיוחד תרשים5 :שיעורי נשירת תלמידים, לפי אוכלוסיות, מחזורי 'ט2015 - י"ב 2018 על פי נתוני משרד החינוך ועיריית ירושלים מ- 2018 ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים לעיל עולה כי שיעור הנשירה של תלמידי מזרח ירושלים בשנים 2015 - 2018 עומד על כאחד מכל ארבעה (כ- 26.5% .) שיעור נשירה זה גבוה במידה ניכרת לא רק משיעור הנשירה הממוצע הכלל- ארצי, העומד על5.4% , אלא גם משיעור הנשירה בכלל המגזר הערבי (ללא מזרח ירושלים), העומד על7.4% . תו כניות למניעת נשירה אגף ילדים ונוער בסיכון במשרד החינוך אחראי למניעת נשירת תלמידים, וזאת באמצע ות חיזוק אוכלוסיות חלשות ואוכלוסיות בסיכון בתוך בתי הספר ופעולות חינוכיות טיפוליות עבור ילדים ובני נוער המנותקים מבתי הספר. האגף מאחד את אגף שח"ר (שירותי חינוך ורווחה), המפעיל תוכניות ייחודיות לתלמידים ,במצבי סיכון לנשירה בתוך בתי הספר והאגף לקידום נוע ר. מלבד אלה פועלת במשרד החינוך יחידת קציני ביקור סדיר (להלן- קב"סים) לאיתור נושרים .ולהשבתם לבית הספר ( לפי נתוני העירייה, במעבר משנת הלימודים התשע"ז2016 - 2017 ) לשנת ( הלימודים התשע"ח2017 - 2018 ) נשרו במזרח ירושלים2,076 ( תלמידים6% ) מבתי הספר הרשמיים ו- 2,885 ( תלמידים9% ) מבתי הספר המוכש"רים. נתוני העירייה מראים עוד שגם בשנתיים שקדמו היה שיעור הנושרים מבתיה"ס המוכש"רים גדול בכ- 50% משיעורם במערכת הרשמית, אבל חלה בהן ירידה בשיעור הנושרים: במערכת הרשמית- מ- 10% ב- 2015 ל- 6% ב- 2017 , ובמערכת השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 387 המוכש"ר- מ- 15% ב- 2015 ל- 9% ב- 2017 . להלן פירוט הממצאים בנוגע ליישום :תוכניות הנשירה יה עדר תוכני ות למניעת נשירה ב רוב בתי הספר המוכש"רים נתוני הנשירה של העירייה מצביעים כאמור על כך שבעיית הנשירה בבתי הספר המוכש"רים במזרח ירושלים, שבהם לומדים יותר מ- 35% מתלמידי ,מזרח העיר חמורה יותר בהשוואה לבתי הספר של החינוך הרשמי, שבהם כ- 46% .מהם נמצא כי משרד החינוך אינו מפעיל תוכניות למניעת נשירה בבתי הספר המוכש"רים במזרח ירושלים, למעט במספר זעום של בתי ספר המלמדים את התוכנית הישראלית. זאת אף שבעיית הנשירה חמורה בהם יותר לעומת בתי הספר הרשמ .יים, ואף על פי שמחובתו לעשות כן על משרד החינוך להפעיל תוכניות למניעת נשירה גם בבתי הספר המוכש"רים, שבהם לומדים מעל שליש מהתלמידים, על מנת לצמצם את בעיית הנשירה.במזרח ירושלים היקף מצומצם של פעולות היחידה לקידום נוער לאיתור תלמידים נושרים ולטיפול בהם עיריית ירושלים מפעילה במסגרת מחלקת החינוך שלה יחידה שמטרתה "קידום נוער", המשמשת מסגרת למתן שירותים לנוער מנותק ובסיכון גבוה בגילים12 - 26, ואחראי לה אגף ילדים ונוער בסיכון במשרד החינוך58 . היחידה מעסיקה200 עובדים, מהם34 במזרח ירושלים ו- 166 .במערב העיר כל ומר ,אף על פי ששיעורם של ילדי מזרח העיר מכלל ילדי ירושלים הוא41% ; וש מכלל הנושרים בעיר - שיעור התלמידים ממזרח ירושלים הוא 70% ,רק 17% ממשרות התקן .ביחידה הוקצו למזרח העיר זאת למרות פעילותם החיונית של עובדי יחידת קידום נוער במניעת נשירה ובטיפול בה. נמצא כי היחידה טיפלה בשנת הלימודים התשע "ז במספר קטן מאוד של ילדים נושרים במזרח ירושלים- כ- 260 מתוך יותר מ עשרת ;אלפים נושרים ובמסגרת תוכנית היל "ה טיפלה היחידה ב- 73 .נושרים בלבד 58 :היחידה לקידום נוער מספקת את השירותים האלה1. עובד חינוכי- טיפולי (איש מקצוע) לאיתור ;בני נוער נושרים, יצירת קשר עימם ובניית תוכנית אישית מותאמת2 . שירותי השלמת השכלה (היל"ה): מסלולי לימוד ייחודיים לנו ער נושר עם מורים מוסמכים להשלמת12 שנות לימוד ;ולקראת בחינות בגרות3 . הפניית תלמידים בסיכון למסגרת הפעולה של היחידה לקידום נוער לתקופה מוגבלת של תהליך התחזקות והתאוששות לצורך מתן טיפול וחינוך עד לשילוב מחדש בבית הספר הקולט (המקורי או החדש) או בתוכנית השכלה ;חלופית תואמת4 . העסקת עובד מניעה ייעודי בתוך בית הספר שבו לומדים התלמידים בסיכון לצורך מתן טיפול פרטני לתלמיד .אחד או לקבוצה של תלמידים 388 |דוח ביקורת מיוחד משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי בפועל רק מיעוט קטן ביותר מהתלמידים במזרח העיר זוכים להשתתף בתוכניות למניעת נשירה. משרד החינוך מסר בתשובתו כי במסגרת החלטת הממשלה מ- 2018 הוקצו תקציבים נוספים ליחידה לקידום נוער, וכי בשנת הלימודים הקרובה ייפתחו שני מרכזי קידום נוער - בשכונות ג'בל מוכבר ובשועפא ט- נוסף על המרכז היחיד שפועל כיום במזרח העי.)ר (בשער הפרחים נוכח ,ממדי הנשירה במזרח ירושלים כאמור על משרד החינוך לבחון את האפשרות להתאים שם את היקף פעילות היחידה לקידום נוער לגודל האוכלוסייה. בכלל זה, עליו לבחון אם פתיחת שני מרכזי קידום נוער .נוספים הוא מענה הולם או שנדרש להרחיב מענה זה פערים בתקצ וב של פעולות למניעת נשירה במזרח העיר בביקורת עלה כי ישנם פערים משמעותיים בתקצוב הטיפול בנשירה במזרח העיר לעומת מערבה: בשנת2017 השתתף משרד החינוך במימון עלויות כוח האדם ביחידה לקידום נוער ובהפעלת תוכניות היל "ה59 בירושלים כולה בסכום של5.8 מיליון ש"ח. מתוכם הקצתה עיריית ירושלים לתושבי מזרח העיר רק1.5 מיליון ש "ח- כ- 25% מכלל התקציב60 .שיעור זה נמוך ביחס לשיעור של תלמידי מזרח העיר - כ- 41% מתוך כלל התלמידים בה - .וזאת אף שבעיית הנשירה אצלם חמורה יותר במידה ניכרת יתר על כן ,בשנת 2018 הסכום שהקצה האגף ליחידת קידום הנוער במזרח ירושלים ירד ל- 1 מיליון ש ,"ח אף על פי שמספר המטופלים לא ירד. ממסמך "סטטוס מנכ"ל משרד החינוך ליישום החלטת ממשלה3790 " מיולי 2018 עולה, כי מתוך תקציב של206 מיליון ש"ח לחומש שהקצתה הממשלה לחינוך הלא-פורמלי ב מזרח ירושלים, הקצה המשרד כ- 9 מיליון ש"ח לחומש- כ- 1.8 מיליון ש"ח לשנה- עבור פעולות אגף ילדים ונוער בסיכון, סכום הגבוה ( רק במעט300 אלף ש"ח) מהסכום שהקצה האגף לפעילות זו בשנת2017 . 59 .כולל עובדים מלווים לאוכלוסייה ייחודית 60 .ראו להלן בפרק "מיעוט מטופלים ותקציבי רווחה" בדבר הקצאות חסר למזרח העיר השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 389 משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית ירושלים ולמשרד החינוך כי למרות שיעורי הנשירה ,הגבוהים והצרכים ההולכים וגדלים העולים מהשטח כאמור, ועל אף החלטת הממשלה מ- 2018 שנועדה לצמצם פערים חברתיים וכלכליים במזרח ירושלים, ההקצאה התקציבית שלהם לתוכניות .קידום נוער במזרח העיר כמעט לא גדלה משרד החינוך מסר בתשובתו כי במסגרת ההיערכות ליישום החלטת הממ שלה מ- 2018 בשנת הלימודים התש"פ, הוא בוחן את התמהיל התקציבי הפנימי של סעיפי התוכנית, ובכלל זה את הגדלת החלק היחסי של התקציב המופנה לטיפול במניעת הנשירה. עוד מסר כי מתוך מודעות לאתגר הנשירה ולכובד משקלו, הוא מפעיל בשיתוף פעולה עם העירייה שורה של תוכניות לטיפ ול בנשירה ולמניעתה במזרח ירושלים, אולם מוקדם עדיין להעריך את מידת .האפקטיביות של תוכניות אלה כדי ליעל את הטיפול בשיעורי הנשירה הגבוהים באזור, על משרד החינוך ועיריית ירושלים למפות את הצרכים של האוכלוסייה במזרח ירושלים בנושא נשירת תלמידים ולהתאים לאוכלוסייה זו תוכניות לקידום נוער .ולמניעת נשירה עיריית ירושלים מסרה בתשובתה כי היא מקבלת את ההמלצה להגביר באופן משמעותי את פעולותיה למניעת נשירת תלמידים במזרח ירושלים, וכי היא כבר מיישמת את הלקחים ונוקטת בין היתר פעולות אלה: הוספת שמונה תקני פסיכולוגים למזרח העיר; תוכנית יחד- מניעת התנהגויות של סיכון ב קרב בני נוער; מרכז השכלה לנוער מנותק ממסגרת לימודים שעתיד להיפתח; הקמת כיתות ומרכזי למידה לתגבור מקצועות ליבה; שילוב עובדים סוציאליים וחיוב ביועצת בכל בית ספר; תוכנית לכל בית ספר למיפוי התלמידים המועדים לנשירה; פיילוט להזנה בסיסית ב- 15 בתי ספר ומתן "סל סיו ע" לתלמידים נזקקים; תוכנית מעברים- סיוע לילדים במעבר מ בית הספר היסודי לעל- .יסודי יה עדר פעולות בית ספריות למניעת נשירה דגש מיוחד הושם בחוזר המנכ"ל על אחריות מנהלי מוסדות החינוך לטיפול בנושרים הסמויים וליצירת תוכניות התערבות מותאמות על מנת להגביר את כוח ההתמדה של תלמידים במוסדות החינוך. החוזר קבע כי על מנהל בית הספר לגבש תוכנית חינוכית ולימודית שתבטיח ככל האפשר את יישום המדיניות של .משרד החינוך בעניין הכלת התלמידים, ביקור סדיר והתמדה, קרי מניעת נשירה עוד קבע החוזר כי כדי להבטיח שהתלמיד מגיע לבית הספר, על מנהלי בתי הספר לדווח לרשות החינוך המקומית ולמשרד החינוך, במועדים קבועים ,ושוטפים שלא יפחתו מארבע פעמים בשנה, על נוכחות התלמידים בבית הספר ובכלל זה על תלמידים שאינם לומדים או אינם מבקרים בו באופן סדיר. המפקח הכולל של בית הספר יעבור מדגמית על הדוחות המתקבלי ,ם מבית הספר 390 |דוח ביקורת מיוחד באופן שבמשך שנת לימודים ייבחנו הדוחות פעמיים לפחות. לגבי כל דוח שיבחן המפקח ייתן משוב בכתב למנהל בית הספר ויעביר העתק ממנו לממונה .המחוזי על הביקור הסדיר נמצא כי בכל הנוגע למערכת החינוך במזרח ירושלים משרד החינוך אינו מפקח על יישומן של הוראות ח וזר המנכ"ל בנושא אחריותם של מנהלי בתי הספר למניעת נשירה של תלמידיהם: המנהלים אינם מגבשים ומפעילים פעולות בית ספריות למניעת נשירה, והמפקחים אינם דורשים מבתי הספר תוכניות למניעת נשירה ודוחות על נוכחות תלמידים, וממילא אינם מעבירים משוב בכתב למנהל בית הספר כמת .בקש בחוזר משרד החינוך מסר למשרד מבקר המדינה באפריל2018 כי מנהלי בתי הספר במזרח ירושלים, האחראים למנוע את הנשירה, לא פועלים על פי נוהלי משרד החינוך וחוזרי המנכ"ל בעניין מניעת הנשירה. לדבריו, חסם מרכזי בפני הטמעת הנחיות החוזר בבתי הספר הוא שבמזרח ירושלים עובדים רק שני קב"ס ,ים ו בשל מגבלת המשאבים הם .פועלים רק בבתי הספר הרשמיים קב"ים ס אלה אינם פועלים בבתי הספר המוכש ,"רים שחוזר המנכ "ל חל גם ,בהם אף על פי ששיעור הנשירה בבתי ספר אלה גבוה משיעור הנשירה בבתי הספר הרשמיים . המשרד מסר עוד כי בשנת הלימודים התשע"ח הוא הגדיל את תקן הקב"סים במזרח ירושלים בשתי משרות, והן נמצאות בתהליך איוש. יצוין כי למערב העיר הוקצו בשנה זו27 .קב"סים ,נמצא שגם לאחר התוספות האחרונות בתקן הקב"סים עבור מזרח העיר הבש לומדים 41% מהילדים ו שיעורי ה נשירה בה ,גבוהים במיוחד מוקצים עבורה רק 13% ממשרות הקב "סים בעיר . מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי בבתי הספר במזרח ירושלים אין הוא ממלא את ההוראות שהוא עצמו קבע בנושא מניעת נשירה, ולא מצא לנכון לתת לבעיה זו עדיפות הן .מבחינת הקצאת המשאבים והן מבחינת הקשב הניהולי עולה מכך הקצאה לא- .שוויונית של הכלים למניעת נשירה בין שני חלקי העיר משרד החינוך מסר בתשובתו כי הממונה מטעם הפיקוח על הביקור הסדיר מובילה יחד עם המפקחים הטמעה של חוזר המנכ"ל מול מנהלי בתי הספר, הן בחינוך הרשמי והן בחינוך המוכש"ר, ובכלל זאת בנייה של מנגנון מעקב בית ספרי על.נוכחות התלמידים על משרד החינוך לוודא שבתי הספר במזרח ירושלים, ובכלל זה מנהלי בתי הספר וכן המפקחים, נוקטים את כל הפעולות הנדרשות למניעת .נשירת תלמידים, בהתאם לנוהלי משרד החינוך ולחוזר המנכ"ל השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 391 אי-כינוס ועדת התמדה לתלמידי מזרח ירושלים בחוזר המנכ"ל נקבע כי בכ ל רשות חינוך מקומית תוקם ועדת התמדה. מטרתה של ועדה זו לתמוך במוסדות החינוך, לסייע להם להכיל את התלמידים המצויים בתהליך נשירה ולפקח על המעברים בין מוסדות החינוך ועל המעבר משנת לימודים אחת לזו שאחריה61 . נמצא כי לא זומנו ישיבות של ועדת ההתמדה בנוגע לתלמידי מז רח ירושלים. עם זאת ועדת ההתמדה בנוגע לתלמידי מערב העיר מתכנסת מעת לעת- בעיקר בעניין בקשות להעברת תלמידים ממוסד חינוכי אחד .למשנהו משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית ירושלים כי אי- כינוס ועדת התמדה בנוגע לתלמידי מזרח העיר הוא התנהלות בלתי תקינה ומזיקה: הדבר מאפ ,שר נשירת תלמידים, כאשר ייתכן שעדיין ניתן למנוע זאת. כמו כן אם תלמידים עוברים ממסגרת חינוך אחת לאחרת שלא דרך ועדת .ההתמדה, לא ניתן להבטיח שהוצע הפתרון המתאים והאיכותי עבורם עוד יש להביא בחשבון שבמצב כזה הרישומים אינם משקפים את המעבר של התלמיד, והדבר עלול ל פגוע באמינות המידע והנתונים שבידי משרד .החינוך ועיריית ירושלים משרד החינוך מסר בתשובתו כי הפיקוח המחוזי של המשרד החל בתהליך מול העירייה שנועד להביא לכינוס הדרגתי של ועדת ההתמדה בנוגע לתלמידי מזרח ( העיר החל בשנת הלימודים התש"פ2019 - 2020 .)  61 הרכב ועדת ההתמדה: מנהל מחלקת החינוך בתפקיד יו"ר; קצין הביקור הסדיר של מוסד החינוך; בעלי תפקידים ברשות המקומית לפי קביעת מנהל מחלקת החינוך, כגון מנהל שכבת הגיל במחלקת החינוך, מנהל מחלקת הרווחה או מי מטעמו ברשות, מנהל קידום נוער וגורמי .מקצוע כיוצא באלו 392 |דוח ביקורת מיוחד מהאמור לעיל עולה כי כ- 23,000 ילדים בגיל הגן ובית הספר( גילים3 - 18 ) אינם רשומים ומעולם לא נרשמו במערכות החינוך המוכרות, ו אין העיר י יה יודעת אם כל ה ילדים ה אלה לומדים במסגרות חינוכיות כלשהן . גם נשיר ת התלמידים היא בשיעור גבוה ביותר- 'בכיתות ט- י"ב אחד מכל ארבעה תלמידים נושר מבית הספר. אף שתופעת הנשירה בקרב תלמידי ,מזרח ירושלים היא חריפה ומדאיגה והשלכותיה השליליות רחבות היקף עד כדי סיכון התלמידים עצמם וסיכון לסביבתם, משרד החינוך והעירייה לא עשו די ל פתרו נה של סוגיה זו. במרבית בתי הספר במזרח העיר המשרד אינו מפעיל את התוכניות שגיבש למניעת נשירה, ואינו מוודא ,שמנהלי בתי הספר יפעילו תוכניות בית ספריות. זאת ועוד משרד החינוך והעירי י ה אינם מקצים משאבים מספקים ליחידה לקידום נוער במזרח העיר. הפעילות הדלה של משרד ה חינוך והעירייה למניעת נשירה במזרח ירושלים אינה מסייעת לצמצום הפערים החברתיים ופוגעת בשוויון החינוכי .בין מזרח העיר למערבה על משרד החינוך ועיריית ירושלים להגביר במידה ניכרת את פעילותם בסוגיית נשירת תלמידי מזרח העיר מהלימודים, ובכלל זאת לאתר תלמידים המצויים בסכנת נשירה ותלמידים שכבר נשרו, להפעיל את התוכניות הייעודיות שגיבש משרד החינוך לטיפול בבעיה ולעקוב אחר האפקטיביות שלהן, לפקח על הפעולות שבתי הספר נוקטים לטיפול .בנשירה, ולהקצות לכל אלה את המשאבים והקשב הניהולי הנדרשים הגדלה ניכרת של מספר התלמידים המתמידים בלימודיהם תגביר את .סיכוייהם של תלמידים רבים יותר להשתלב בתעסוקה איכותית בעתיד הוראת השפה העברית במערכת החינוך העברית היא השפה העיקרית בישראל, ובה מתנהלים חיי המסחר והכלכלה ופעילות מוסדות המדינה. השליטה בעברית הכרחית כדי להשתלב בתעסוקה ובפרט בתעסוקה איכותית, כדי ללמוד במוסדות להשכלה גבוהה בישראל וכן על מנת לנהל תקשורת עם רשויות המדינה, עם נותני שירותים מהמגזר הפרטי .ועם גופים אחרים חרף זאת, רמת השליטה בעברית של אוכלוסיית מזרח ירושלים נמוכה ואינה מספקת לניהול תקשורת אפקטיבית- חלקם הגדול של התושבים אינם יודעים עברית כלל ולאחרים רמת שליטה נמוכה בשפה. בשל כך רוב רובם של תושבי מזרח העיר אינם יכולים לעסוק בעבודות שבהן נ דרשת ידיעת השפה ואף לא באלו שדורשות את ידיעתה ברמה בסיסית. אי- ידיעת השפה העברית פוגעת לא רק ביכולת התעסוקה וההשתכרות של תושבי מזרח ירושלים, אלא גם ביכולתם למצות את זכויותיהם. יצוין שבסקר של העירייה משנת2017 עלה לגבי נשים השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 393 במזרח ירושלים שככל שידיעת העברית ש להן ברמה גבוהה יותר62 , הסיכוי לתעסוקה גבוה יותר63 . יצוין כי ה- OECD 64 וקרן המטבע הבין-לאומית65 מכירים בחשיבות ידיעת העברית של האוכלוסייה דוברת הערבית בישראל, והם ממליצים להרחיב את הוראת .העברית בקרב אוכלוסייה זו לצורך שיפור שילובה בתעסוקה חשיבות ידיעת העברית עלתה גם במהלך השיחות עם תושבי מזרח ירושלים :במסגרת תהליך שיתוף הציבור, וכך הם ציינו  "המקצוע הכי חשוב שלמדתי במכללה זה העברית .לא משנה איזה מקצוע לומדים ,העברית משמעותית לחיים" (בת24 ;), בעלת תואר ראשון  "כל תפקיד דורש עברית .אני לא עומדת בתנאי הזה" (בת59 , עובדת ;)סוציאלית  "לפעמים אני חושב שכשאני מחפש עבודה לא מבינים אותי וגם אני לא את חברת כוח האדם ,כי כל העברית שאני יודע זה בסיסי ,רק מה שאני מצליח ללמוד מכל העבודות שלי" (בן25 .), סיים כיתה ט' ועובד ברשת מזון בין הסיבות לרמה הנמוכה של ידיעת העברית אצל תושבי מזרח ירושלים לעומת האוכלוסייה הערבית הכללית עומדת העובדה שמעל90% מתושבי מזרח העיר למדו במערכת החינוך לפי תוכנית הלימודים הפלסטינית או הירדנית, והוראת העברית שזכו לה הייתה בהיקף מצומצם וברמה נמוכה (ראו פירוט להלן). כמו כן, במשך תקופה ארוכה רבים מהם ראו בשפה העברית "שפת האויב", ועל כן לא רצו ללמוד אותה66 . כיום רבים מתושבי מזרח ירושלים רואים חשיבות בידיעת העברית, ומביעים את רצונם ללמוד אותה הן במערכת החינוך והן במסגרות למבוגרים .מ סקר של העירייה עולה כי 87% מהמשיבים67 סברו שידיעת עברית משפיעה לחיוב על ,הסיכוי להצליח בחיים (הסיכוי לרכישת השכלה גבוהה, להתפרנס היטב .)'למצות את הכישורים וכד הרצון של תושבי מזרח ירושלים שילדיהם ילמדו עברית במערכת החינוך עלה גם בדברים שאמרו הדוברים בתהליך שיתוף הציבור:  "לילדים שלי אני הוספתי על חשבוני אחה "צ לימודי עברית ...ממה שאני יודעת ,אצלנו בשכונה ,ביה "ס העירוני ממש מדגיש את העברית שזה טוב " 62 .כפי שדיווחו המשיבות 63 ,עיריית ירושלים מזרח ירושלים2017 סקר צעירים ומשפחות צעירות ( 28.3.18 '), עמ18 , 53 . 64 :ראוOECD Economic Surveys Israel (2018), p. 5, 47 . 65 :ראו International Monetary Fund, Israel: Staff Concluding Statement of the 2018 Article IV Mission (2018), p. 2-3. 66 תושבים, לא אזרחים ', עמ150 . 67 מעל2,000 .משיבים 394 |דוח ביקורת מיוחד משיפור הוראת העברית בבתי הספר יצאו נשכרים הן תושבי מזרח ירושלים והן המשק והחברה הישראלית בכלל (בבחינת מצב של Win-Win ) (בת47 ואם לשלושה: תלמיד תיכון, סטודנטית לתואר ראשון וסטודנטית ;)לתואר שני באוניברסיטאות בישראל  "אני מאמין שצריך לתת דגש על לימודי השפה העבר ית .גם בבי "ס עירוני לא מדגישים את זה ,וזה פתרון להרבה בעיות שמתחילות בחינוך ואחר כך גם משפיע על התעסוקה " (אב לארבעה, מהם שניים הם תלמידי תיכון .)ושניים סטודנטים באוניברסיטה יוצא אפוא ששיפור הוראת העברית בבתי הספר נותן מענה לצורך ולרצון של האוכלוסייה במזרח ירושלים ללמוד עברית, מסייע לממש את היעד הממשלתי של שיפור מצבה החברתי- כלכלי של האוכלוסייה במזרח ירושלים ועולה בקנה אחד עם המלצות ה- OECD וקרן המטבע הבין- לאומית. רכישת השפה העברית בקרב תושבי מזרח ירושלים תועיל אפוא לכול– יצאו נשכרים ממנה הן תושבי מזרח העיר והן המשק והחברה הישראלית בכלל(בבחינת מצב של Win-Win .) משרד החינוך מכיר בכך שרוב התלמידים במזרח העיר אינם מגיעים לשליטה הנדרשת בשפה העברית במהלך הלימודים במערכת החינוך .שנים ארוכות הזניחו משרד החינוך ועיריית ירושלים68 את הוראת העברית במזרח ירושלים- שעות הלימוד היו מעטות; המורים לא היו בעלי ההסמכה הנדרשת ללמד עברית וגם הפיתוח המקצועי שניתן להם במהלך תקופת עבודתם ;לקה בחסר ומשרד החינוך לא מדד והעריך את רמת ידיעת העברית של התלמידים במטרה .לשפר את ההוראה להלן פירוט לגבי הנחלת השליטה בשפה העברית לתלמידים במזרח ירושלים: רוב התלמידים במזרח ירושלים לומדים עברית בהיקף שעות נמוך, ואינם לומדים עברית בכיתות הגבוהות משרד החינוך קבע את היקף שעות התקן המזערי ללימודי עברית בחינוך הערבי ברחבי הארץ. היקף שעות זה משקף את היקף השעות הנדרש לשיטתו של המשרד כדי לשלוט בשפה העברית ברמה שמאפשרת לתלמיד להשתלב בעתיד בתעסוקה איכותית ובלימודים גבוהים בישראל (להלן- שעות תקן )מזערי69 . המשרד קבע כי לימודי העברית מתחילים בגן חובה בהיקף של שתי שעות שבועיות (להלן- ש)"ש, ו היקף לימוד זה נמשך גם בכיתות א' בו.' בגילים אלה המטרה היא לחשוף את הילדים לעברית באופן חווייתי .בכיתות ג'-ט' לומדים עברית בהיקף של 5 ש ,"ש ובכיתות י'-י" ב מספר שעות הלימוד הוא בהתאם למספר יחידות הלימוד שבחר התלמיד ללמוד - לפחות 3 ש "ש בכל 68 .העירייה מעסיקה את המורים בבתיה"ס הרשמיים בחטיבה העליונה 69 התקן המזערי מתייחס למספר השעות המזערי של תלמיד שבחר ללמוד בהיקף המזערי של3 יחידות לימוד. לעומת זאת מי שבחר ללמוד בהיקף של5 יחידות לימוד ילמד לפחות5 ש"ש בכל אחת משנות הלימוד בתיכון, ובסה"כ54 .ש"ש השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 395 אחת המ שנים .ךס שעות התקן המזערי ללימודי עברית בכיתות א'-י" ב הוא 48 ש ,"ש נוסף על 2 ש "ש בגן חובה . בפועל, פעמים רבות נוספות שעות לימוד בעברית לתלמידים בחינוך הערבי הרשמי ברחבי הארץ מעבר לשעות התקן .המזערי מיעוט שעות לימוד העברית 'מספר שעות לימודי העברית שמתקיימים בכיתות א- י"ב במזרח ירושלים בשנת ( הלימודים התשע"ט2018 - 2019 ) משתנה בהתאם למעמד המשפטי של ביה"ס - רשמי או מוכש"ר- ובהתאם לתוכנית הלימודים בביה"ס: ישראלית או .פלסטינית הלומדים לפי תוכנית הלימודים הישראלית : כ- 6,000 התלמידים הלומדים לפי התוכנית הישראלית בבתיה"ס הרשמיים והמוכש"רים- כ- 8% מהתלמידים במערכת המוכרת- לומדים עברית בהיקף ובשכבות הגיל כמקובל ברחבי .הארץ, קרי בהיקף שעות התקן המזערי לפחות, ועד כיתה י"ב הלומדים לפי ות כנית הלימודים הפל סטינית - כ- 66,000 ( 92% :) לימוד עברית אינו חלק מתוכנית הלימודים הפלסטינית, וככל שהשפה העברית נלמדת, הלימוד הוא תוספת על תוכנית הלימודים. משרד החינוך קבע כי תלמידים אלה ילמדו עברית בהיקף נמוך מהיקף שעות התקן המזערי ולא בכל שכבות הגיל. מנתונים שמסרה העירייה ל משרד מבקר המדינה לגבי התלמידים בבתיה"ס הרשמיים העל- יסודיים עולה, כי בפועל רבים מתלמידים אלה לומדים .פחות שעות מהשעות שקבע משרד החינוך עלה שבב ת יה"ס הרשמיים המלמדים לפי תוכנית הלימודים הפלסטינית היקף לימודי העברית שמשרד החינוך קבע שיש ללמוד הוא34 ש"ש , ורק 'עד כיתה י"א (בפועל חלק לומדים פחות בכיתות י- י"א, ראו להלן). יצוין כי בשנת הלימודים התשע"ט קיצץ המשרד את היקף לימודי העברית לתלמידים אלה ב- 9 'ש"ש בכיתות א- ט', שכן עד אותה שנה הם למדו43 ש"ש. בבתיה"ס המוכש"רים המלמדים לפי התוכנית הפלסטינית נלמדת השפה'העברית רק בכיתות ג- ט' ובהיקף מצומצם של3 ש"ש, ובסה"כ בכל שנות לימודיהם בהיקף של21 .ש"ש בלבד בתרשים6 להלן מוצגת התפלגות התלמידים לפי סוג ביה"ס (רשמי או מוכש"ר), תוכנית הלימודים (ישראלית או פלסטינית) והיקף שעות לימודי .העברית 396 |דוח ביקורת מיוחד רק לכ- 8% מהתלמידים במזרח ירושלים מקצה משרד החינוך את שעות התקן המזערי לעברית תרשים6 :התפלגות התלמידים במע רכת החינוך המוכרת במזרח 'ירושלים, לפי מספר ש"ש ללימוד העברית בכיתות א-י"ב70 לפי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהנתונים עולה כי לכ- 66,000 התלמידים הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית בבתיה"ס הרשמיים ובבתיה"ס המוכש "רים - כ- 92% מהתלמידים במערכת החינוך המוכרת- מקצה משרד החינוך רק71% ו- 44% בהתאמה משעות התקן המזערי של לימודי העברית . רק לכ- 8% מהתלמידים במזרח ירושלים- התלמידים הלומדים לפי התוכנית הישראלית- משרד החינוך מקצה את מלוא שעות התקן המזערי . עוד עולה ש- 30,000 מתלמי די מערכת החינוך המוכרת ( 42% ) לומדים פחות ממחצית ממספר שעות התק ן המזערי שקבע משרד החינוך ללימודי עברית71 . עוד עולה לגבי התלמידים הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית בבתיה "ס הרשמיים , כי לפי מצב הדברים בשנת הלימודים התשע ,"ט בפועל 36% מהם לומדים רק30 ש "ש עברית, שכן הם אינם לומדים עברית כלל בכיתות י'- "י א .)בגלל מחסור במורים לעברית (ראו להלן תוצאתו של דבר שנפגעת וצפויה להיפגע הוראת העברית דווקא בשנים האחרונות והחשובות ללימודי העברית , 70 .הקצאת השעות בשנת הלימודים התשע"ט; מס' התלמידים לפי נתוני התשע"ח 71 יצוין כי נוסף על לימוד העברית במסגרת בתיה"ס מאפשר משרד החינוך לחלק קטן מ- 36,000 התלמידים הלומדים בבתיה"ס הרשמיים לפי התוכנית הפלסטינית ללמוד עברית במסגרות נוספות מחוץ לשעות הלימודים, על חשבון שעות הפנאי שלהם: בשנת הלימודים התשע"ט משתתפים בקורסים לעברית כ- 1,300 תלמידים, מהם520 הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית (כ- 6% 'מהתלמידים בבתיה"ס הרשמיים בכיתות י- ( י"ב). בשנת הלימודים התשפ"ג2022 - 2023 ) מתכנן משרד החינוך לקיים קורסים כאמור לכ- 1,950 תלמידים. נוסף על כך, משרד החינוך מפעיל מרכזי העשרה ולמידה "לחיזוק השפה העבר ית, מקצועות ליבה וצריכת תרבות פנאי משמעותי", המיועדים לכ- 4,000 'תלמידים בכיתות ד- י"א בבתיה"ס הרשמיים והמוכש"רים שבהם לומדים לפי התוכנית הישראלית במסגרת החינוך הלא- .פורמלי המתקיים לאחר שעות הלימודים ייתכן אפוא ששיעור נמוך מהתלמידים בבתיה"ס הרשמיים הלומדים ל פי התוכנית הפלסטינית .ילמדו עברית גם במסגרות אלה נוסף על הלימודים בביה"ס השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 397 בס מוך לכניסתם לשוק התעסוקה או לתחילת לימודיהם במוסדות להשכלה .גבוהה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי "במשך שנים התבסס נוהג בו מנהלי בתי הספר מקצים את השעות שנותרות להם לאחר ההקצאה הנדרשת לתוכנית הלימודים הפלסטינית, למקצועות ליבה אחרים (בדגש על לי מוד השפה האנגלית), ולא לעברית... [משרד החינוך] מנהל את הליך הקצאת שעות העברית הנדרשות מתוך תקן ביה"ס בשום שכל בהתאם לתמהיל המתאים לכל מוסד חינוכי. בתקופת הביניים עד להסדרת הנושא, המשרד ."מקצה שעות דיפרנציאליות תוספתיות ללימודי העברית בבתי הספר משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך על כך שלגבי40% מהתלמידים במערכת המוכרת במזרח ירושלים- תלמידי המוכש"ר הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית- הוא מזניח הלכה למעשה כלי מרכזי ואפקטיבי בשילובם העתידי בתעסוקה ובלימודים גבוהים בישראל- לימודי העברית. זאת מכיוון שתל מידים אלה לומדים עברית בהיקף של 44% .בלבד משעות התקן המזערי 'היקף לימודי עברית חלקי בכיתות י-י"ב המטרה בהקניית השפה העברית לתלמידים במזרח ירושלים היא שיפור שילובם בתעסוקה ובלימודים גבוהים בישראל. לשם כך עליהם לדעת עברית ברמה הנדרשת, לפי העניין, עם סיום לי מודיהם המיועד בסוף כיתה י"ב. הניסיון מלמד שלאחר שמפסיקים ללמוד שפה נוספת וכאשר אין משתמשים בה ידיעתה הולכת ונשחקת72 . לפי העמדה המקצועית של העירייה, יש ללמד עברית עד סוף כיתה י"ב כדי לשמר את ידיעת השפה .אצל התלמידים היעדר לימודי ה עברית בכיתה י"ב שוחק את ידיע ת השפה שלהם, ו העובדה שה תלמידי ם נבחנים בסוף כיתה י"ב בבחינות הסיום של התוכנית הפלסטינית אינה יוצרת מכשול ללימודי העברית ב שכבת גיל זו. לכן יש חשיבות רבה בכך שהתלמידים ילמדו עברית גם בשנים האחרונות ללימודיהם- 'כיתות י- י"ב. יודגש כי גם משרד החינוך רואה בהיעדר הוראת העברית בשנים האחרונות ללימודים את אחד החסמים להנחלת ידיעת העברית בקרב התלמידים. עניין זה מקבל משנה חשיבות נוכח העובדה שהעברית אינה רווחת בסביבתם של תלמידי מזרח ירושלים, ועבור רובם בית הספר הוא המקום הבלעדי כמעט שבו יכול להיות .להם מגע עם השפה 72 Sylwia Stachurska, "Inter-generational second language attrition within university students – case study", Ad Alta: Journal of Interdisciplinary Research (2015), Vol. 5(2), pp. 85-88. .וראו גם המקורות המוזכרים שם 398 |דוח ביקורת מיוחד בביקו רת עלה כי30,000 התלמידים הלומדים בבתיה"ס המוכש"רים לפי 'התוכנית הפלסטינית אינם לומדים עברית בכיתות י- ,י"ב. כמו כן36,000 התלמידים הלומדים בבתיה"ס הרשמיים לפי התוכנית הפלסטינית אמורים לפי הנחיית משרד החינוך ללמוד עברית בכיתה י' ו- י"א בהיקף של2 ש"ש בלבד בכ .ל אחת מהשנים, ובכיתה י"ב אינם אמורים ללמוד עברית כלל ,בפועל36% מתלמידי כיתות י' ו- י"א אלה אינם לומדים עברית. במצב דברים זה ספק רב אם תושג המטרה שתלמידים אלה- הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית- ישלטו בשפה העברית ברמה הנדרשת עם סיום לימודיהם בכיתה י"ב באופן שיוכלו לממש בתעסוקה או בלימודים גבוהים .את הפוטנציאל הטמון בהם בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה העירייה כי לקראת שנת הלימודים ( התש"פ2019 - 2020 ) היא מכינה תוכנית למיצוי כל שעות ההוראה לעברית 'לכיתות י- .י"ב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי מנהלי בתי הספר שלהם נתון שיקול הדעת אם לשבץ לימודי עברית בכיתה י"ב בוחרים שלא לעשות כן בגלל העומס המוטל על התלמידים ה נבחנים בסוף כיתה י"ב בבחינות הסיום של התוכנית הפלסטינית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך בהמשך לפעולתה החיובית של העירייה, כפי שעולה מת שובתה, כי עליו לבחון דרכים נוספות על מנת לעודד שילוב לימודי עברית גם בכיתות י"ב במערכת החינוך במזרח .ירושלים קיצוץ בלימודי העברית של התלמידים בבתיה"ס הרשמיים הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית כדי לקדם את היעד שנקבע בהחלטת הממשלה מ- 2014 לתגבור לימודי העברית ב מזרח ירושלים קבעה הממשלה, כי יוקצה למטרה זו תקציב תוספתי בסך3 מיליון ש"ח לשנים2014 - 2018 . בעקבות ההחלטה ובמסגרת גיבוש התוכנית האסטרטגית שלו למזרח ירושלים, כלל משרד החינוך גם הקצאת תקציב, כוח אדם ותשומות ניהוליות לטובת שיפור הוראת העברית73 . בהחלטת הממשלה מ- 2018 נקבע כי משרד החינוך יפעל ל"העמקת הידע בשפה העברית", ולטובת יעד זה קבעה הממשלה כי יוקצו15 מיליון ש"ח עבור השנים2018 - 2023 ( 2.5 ,מיליון ש"ח לשנה). המימון נועד להגיע מכמה מקורות 73 משרד החינוך עדכן ושינה את התוכנית האסטרטגית פעמים אחדות, ומדובר אפוא בתוכנית .דינמית שיש לה כמה גרסאות ונוסחים השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 399 על משרד החינוך להרחיב ככל שניתן את היקף לימודי העברית בקרב 66,000 התלמידים במזרח ירושלים הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית ובהם תקציב משרד החינוך74. עוד נקבע בהחלטה כי התוכניות שיופעלו במסגרת ההחלטה יינתנו רק לבתיה"ס הרשמיים בכלל ולבתיה"ס המוכש"רים המלמדים .לפי תוכנית הלימודים הישראלית המשמעות של החלטת הממשלה מ- 2018 היא תמרוץ בתי הספר ללמד לפי התוכנית הישראלית. יצוין כי מהתקציב שהוקצה בהחלטה לא י יהנו כ- 30,000 תלמידי בתיה "ס המוכש"רים הלומדים לפ ,י התוכנית הפלסטינית והם לא יקבלו את הת ו .כנית להעמקת הידע בשפה העברית יתרה מכך, בשנת הלימודים התשע "ט ( 2018 - 2019 ) קיצץ משרד החינוך את מספר שעות לימוד העברית שהוא מקצה לכ- 36,000 התלמידים הלומדים בבתיה"ס הרשמיים לפי התוכנית הפלסטינית בהשוואה למספר השעות שהק צה להם בשנת הלימודים התשע "ח ( 2017 - 2018 ): המשרד קיצץ ש'"ש אחת לכיתות א- ט', כך ש מספר שעות העברית שהמשרד מקצה לתלמידים אלה לאורך לימודיהם ירד מ- 43 ש"ש ל- 34 ש"ש . יצוין כי בהתאם לקיצוץ בהקצאת שעות לימודי העברית ללומדים לפי התוכנית הפלסטינית בבתיה "ס הרשמיים ,המשרד גם קיצץ את התקציב שהוא מייעד לכך ב סכום מוערך של כ- 8.5 מיליון "ח ש75 . יוצא שבשנת הלימודים התשע "ט ( 2018 - 2019 ) צומצמו לימודי העברית בבתיה"ס לעומת שנת .הלימודים הקודמת משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הקיצוץ בשעות שהוא מקצה ללימודי העברית של התלמידים הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית בבתיה"ס הרשמיים אינו עולה בקנה אחד עם היעד האסטרטגי שלו- .להביא להעמקת הידע בשפה העברית בקרב התלמידים במזרח ירושלים לדעת משרד מבקר המדינ ה, על משרד החינוך להרחיב ככל הניתן את היקף לימודי העברית בקרב66,000 התלמידים במזרח ירושלים הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית, וזאת נוסף על האמור בהחלטת הממשלה מ- 2018 . לפיכך עליהם ללמוד ככל שניתן את מספר שעות התקן המזערי שקבע משרד החינוך ללימודי העברית, כמו אצ ל התלמידים הלומדים לפי התוכנית הישראלית, וזאת כדי לממש את היעד הממשלתי של קידום שילובם בתעסוקה ובלימודים גבוהים בישראל. במסגרת הרחבת לימודי העברית, על משרד החינוך לשלב לימודי עברית בכיתות שבהן נהוגה התוכנית הפלסטינית גם בכיתה י"ב, ולו בהיקף מצומצם בשלב ראש.ון 74 התקציב בסך של445 מיליון ש"ח ליישום כלל הפעולות בתחום החינוך במסגרת החלטת ( הממשלה נחלק בין משרד החינוך46% ( ), משרד האוצר45% ( ) ומשרד ירושלים ומורשת9% .) כלומר, ניתן להתייחס ל- 54% ,מהתקציב שנקבע ליישום היעד בתחום העברית כתקציב תוספתי קרי תקציב שאינו התקציב של משרד החינוך- 8 מיליון ש"ח לכל התקופה (כ- 1.3 מיליון ש"ח .)לשנה 75 להערכת משרד מבקר המדינה, בהתבסס על הנ תונים המוצגים ב סטאטוס תוכנית אסטרטגית מזרח ירושלים( , משרד החינוך22.10.18 '), עמ13 . 400 |דוח ביקורת מיוחד היעד של משרד החינוך לרמת העברית רחוק מן הנדרש בהמשך להחלטת הממשלה מ- 2018 קבע משרד החינוך יעד לידיעת העברית ( של התלמידים במזרח ירושלים. היעד הוא שבשנת הלימודים התשפ"ג2022 - 2023 " ) 60% מכלל תלמידי מזרח ירושלים במערכת החינוך הרשמית והמוכש "ר בתוכנית הישראלית יגיעו לרמת השליטה הנדרשת בעברית [ההדגשה אינה במקור]". פירושו של דבר שבשנה הנ"ל60% מ תלמידי כיתות ד' ,ו' ,ח,' י 'בבתיה "ס הרשמיים בכלל ו המוכש "רים המלמדים לפי התוכנית הישראלית יקבלו ציון60 לפחות במבחנים בעברית שייערכו להם, שרמתם תשקף את הרמה הנדרשת במערכת ה .חינוך במגזר הערבי בארץ 1 . רכישת העברית אינה מכוונת למועד הרלוונטי- סוף כיתה י"ב כאמור, על התלמידים לדעת עברית ברמה הנדרשת, לפי העניין, עם סיום לימודיהם המתוכנן בסוף כיתה י"ב, סמוך להשתלבותם בשוק התעסוקה או בלימודים גבוהים בישראל. על כן, היעד בתחום ידיעת העברית של תלמידי מזרח ירושלים אמור לשקף את רמת ידיעת השפה הנדרשת בסוף כיתה .י"ב עלה שהיעד של משרד החינוך בתחום הקניית ידיעת העברית לתלמידים במזרח ירושלים לשנת2023 - השנה השמינית מאז החל משרד החינוך לפעול לשיפור הוראת העברית במזרח ירושלים- אינו משקף .את ידיעת העברית הנדרשת לתלמידים בסוף כיתה י"ב במקום זאת מתייחס היעד לידיעת העברית של התלמידים בכיתות הנמוכות יותר, לרבות כיתות ד', ו'. יודגש שהיעד מתייחס לתלמידי כיתות ד', ו', ח', י' כמקשה אחת, ולכן השגת היעד אפשרית גם אם לדוגמה מעטים מתלמידי כיתה י' יקב לו ציון של מעל60 , וזאת כל עוד חלק גדול יחסית של יתר התלמידים (כיתות ד', ו', ח') יקבלו ציון של מעל60 . 2 . אוכלוסיית יעד מצומצמת כדי שידיעת העברית תאפשר להשפיע לחיוב על שילוב האוכלוסייה הערבית שבמזרח ירושלים בתעסוקה ובלימודים גבוהים במוסדות ישראליים, ומתו ך כך לשפר את מצבה הכלכלי- חברתי, יש להגדיל את .חלק האוכלוסייה השולט בשפה העברית במידה הנדרשת השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 401 עולה כי היעד( שקבע המשרד לשנת הלימודים התשפ"ג2022 - 2023 )מתייחס לכ- 36% מהתלמידים במערכת החינוך המוכרת וכ- 29% בלבד מכלל ,התלמידים במזרח ירושלים ובהם אלו בבתיה"ס א הל-מוכרים. לכן ההשפעה הפוטנציאלית של לימודי העברית על שילובה של האוכלוסייה במזרח ירושלים בתעסוקה ובלימודים גבוהים בישראל צפויה להיות קטנה יחסית . 3 . אי-הכללת התלמידים הלומדים בבתיה"ס המוכש"רים לפי התוכנית הפלסטינית באוכלוסיית היעד ללימודי עברית כאמור, המחסור בכיתות לימוד במערכת החינוך הרשמית מאלץ חלק מן התלמידים ללמוד בבתיה"ס המוכש"רים המלמדים לפי תוכנית הלימודים הפלסטינית. היות שבמקרים אלו מדובר בבחירה מאולצת, מצופה שמשרד החינוך יספק לתלמידים אלו את התוכניות ללימודי עברית ברמה ובהיקף שמקבלים אלו .הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית בבתיה"ס הרשמיים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי במסגרת היעד שקבע לידיעת השפה העברית ,הוא לא הביא בחשבון את 30,000 התלמידים הלומדים בבתיה "ס המוכש "רים לפי התוכנית הפלסטינית, ו ממילא לא הקצה עבורם משאבים .מדובר בתלמידים שלפחות חלקם לומדים ית בב "ס אלו מתוך "חוסר ברירה ,"הנובע מ מחסור בכיתות לימוד במערכת החינוך הרשמית . על משרד החינוך לבחון באיזו מידה היעד שקבע בתחום ידיעת העברית רלוונטי ואפקטיבי מבחינת המטרה העיקרית של לימודי העברית במזרח ירושלים, שהיא שיפור שילובה של האוכלו סייה בתעסוקה ובלימודים גבוהים בישראל. כדי להגיע לשיפור זה, על היעד להתייחס לרמת ידיעת העברית של התלמידים במועד הרלוונטי לכך- עם סיום לימודיהם בבתי הספר ובסמוך להשתלבותם בתעסוקה או בלימודים גבוהים. בהתאם .ליעד על המשרד לקבוע תוכנית ולהקצות משאבים להשגתו ה וראת העברית על ידי מורים שאינם מוכשרים לכך היכולת להקנות לתלמידים דוברי ערבית את ידיעת השפה העברית מחייבת בראש ובראשונה שהמורים המלמדים את השפה יידעו עברית ברמה גבוהה מספיק ושיהיו להם הידע והמיומנות הפדגוגיים כיצד ללמד את השפה. לפי דרישות משרד החינוך, מור ה לעברית בבתי הספר הערביים נדרש להיות בעל .תעודת הוראה ותואר אקדמי רלוונטי או הכשרה בתחום 402 |דוח ביקורת מיוחד הצורך בהכשרה ייעודית איכותית של המורים לעברית במזרח ירושלים היא חיונית במיוחד נוכח העובדה שמדובר במורים שרבים מהם הם בוגרי מערכת החינוך המקומית במזרח ירושלים ולמדו ע ברית במסגרת זו, ולכן רמת הבקיאות שלהם בשפה העברית אינה מספקת. בנוגע לכך צוין במסמך של משרד החינוך כי רמת העברית של המורים לעברית במזרח ירושלים נמוכה לעומת מורים דוברי ערבית בשאר חלקי הארץ, ואיכות ההוראה שלהם אינה עומדת בסטנדרט .הרצוי של המשרד להערכת העירי( יה, בשנת הלימודים התשע"ט2018 - 2019 ) היו חסרים בבתיה"ס התיכוניים הרשמיים במזרח ירושלים תשעה מורים לעברית, ובגין מחסור זה רבים מתלמידי כיתות י' ו- ( י"א36% ) בבתי"ס אלה אינם לומדים עברית, כמפורט לעיל. להלן בתרשים7 מוצגת התפלגות המורים לעברית הלא- מוסמכים:לפי סוג ביה"ס תרשים7 :שיעור המורים לעברית הלא- מוסמכים מתוך כלל המורים לעברית, לפי מעמד ביה"ס ותוכנית הלימודים, שנת הלימודים התשע"ט ( 2018 - 2019 ) לפי נתוני משרד החינוך (נובמבר2018 ) ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים7 עולה כי יותר מ שני שלישים ( 68%) מ- 460 המורים המלמדים עברית בב ת יה"ס במזרח ירושלים, הרשמיים והמוכש"רים, אינם בעלי הסמכה כפי שדורש משרד החינוך. מכאן שעשרות אלפי תלמידי ם ב מזרח ירושלים אינם לומדים עברית מ מורים המוסמכים לכך- ת בב יה"ס הרשמיים רק כמחצית מהמורים לעברית הם מורים מוסמכים, יאו לו הית בב "ס המוכש"רים המלמדים לפי הת ו כנית הפלסטינית אף לא מורה .אחד לעברית הוא מורה מוסמך כנדרש השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 403 תוכניות משרד החינוך ועיריית ירושלים לה גדלת מספר המורים המוסמכים :ללמד עברית כדי להתמודד עם המחסור במורים לעברית ובמורים מוסמכים לעברית בבתיה"ס הרשמיים ובבתיה"ס המוכש"רים המלמדים לפי התוכנית הישראלית מפעילים משרד החינוך76 והעירייה77 כמה תוכניות ייעודיות להגדלת מספר המורים המוסמכים ללמד עברית: משרד החינוך פיתח מסלול לימודים להסמכת מורים להוראת עברית- בשנת ( הלימודים התשע"ז2016 - 2017 ) החלו ללמוד במסלול זה12 ,מורים ( בהתשע"ח2017 - 2018 ) 32 ( מורים ובהתשע"ט2018 - 2019 ) צפויים ללמוד 35 מורים במסלול זה. נוסף על כך, בשנת הלימודים התשע"ט נפתח מסלול להסמכת מורים לעברית בשיתוף האוניברסיטה העברית, ובו לומדים16 ,מורים10 מהם ממזרח ירושלים. במקביל השיק משרד החינוך תוכנית לעידוד מורים מוסמכים להוראת עברית מהמגזר הערבי בצפון הארץ ללמד עברית במזרח ירושלים. בשנת הלימודים התשע"ט הצטרפו לתוכנית20 מורים מהצפון, ובנוסף גייסו משרד החינוך והעירייה12 מורים דוברי עברית כשפת .אם על מנת שילמדו עברית בבתיה"ס במזרח ירושלים משרד מבקר המ דינה רואה בחיוב את הצעדים שנוקטים משרד החינוך והעירייה שמטרתם להביא לכך שבבתיה"ס הרשמיים כולם ובבתיה"ס המוכש"רים שבהם לומדים לפי התוכנית הישראלית ילמדו את השפה מורים מוסמכים בהתאם לצורך. ואולם לגבי כ- 30,000 התלמידים הלומדים בבתיה"ס המוכש"רים לפי התוכנית הפ לסטינית- משרד החינוך אינו נוקט צעדים על מנת שיהיו די מורים מוסמכים להוראת העברית78 . משמעות הדבר היא שאותם תלמידים אינם זוכים ללמוד ולרכוש את השפה העברית ברמה הנדרשת והראויה, מצב שעלול לפגוע ביכולתם .להשתלב בתעסוקה ולרכוש השכלה במסגרת לימודים גבוהים בישראל משרד החינוך מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי הוא "מתכנן לסגור את פער ההסמכה של המורים לעברית" בבתיה"ס הרשמיים ובבתיה"ס המוכש"רים ( המלמדים לפי התוכנית הישראלית עד שנת הלימודים התשפ"ג2022 - 2023 .) לגבי המורים לעברית בבתיה"ס המוכש"רים המלמדים לפי התוכנית הפ לסטינית מסר המשרד, כי ישנן תוכניות להסמכת מורים להוראת עברית ה פתוח ות "גם ל מורי המוכש"ר בתוכנית הפלסטינית, ואכן ישנם מורים :שהוסמכו". עם זאת, לדברי המשרד "ישנם שני חסמים עיקריים בסוגיה זו ראשית, המורים עצמם אינם מעוניינים בהכשרה ללימוד עברית, שכן תוכנית הלי מודים הפלסטינית אינה כוללת בחינות גמר בעברית, ושנית, חלק גדול מהמורים אינו עומד בתנאי הסף לתכניות אלה." 76 'המעסיק את המורים בכיתות א- .ט' בבתיה"ס הרשמיים 77 'המעסיקה את המורים בכיתות י- .י"ב בבתיה"ס הרשמיים 78 בתיה"ס המוכש"רים אינם בבעלות העירייה, והפיקוח עליהם נתון בידי משרד.החינוך 404 |דוח ביקורת מיוחד על משרד החינוך והעירייה להמשיך ולפעול כדי להגיע בהקדם למצב שבו כל המורים לעברית בבתיה"ס במזרח ירושלים יהיו בעלי ההסמכה הנדרשת ללמד עברית, וכי יהיו די מורים כאמור כדי ללמד את כל .התלמידים בבתי"ס אלה בהיקף לימודי העברית שאותו הם זכאים ללמוד בפרט על משרד החינ וך לפעול, בהתאם לאפשרויות העומדות בפניו, כדי להביא לכך שגם30,000 תלמידי בתיה"ס המוכש"רים הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית יזכו ללמוד עם מורים לעברית שהוסמכו ללמד את השפה, לרבות על ידי עידוד המורים להשתתף בתוכניות להסמכת מורים להוראת עברית והגמשת התנאים להשתת .פות המורים בתוכניות אלה היעדר פיתוח מקצועי למורים לעברית בבתיה"ס המוכש"רים המלמדים לפי התוכנית הפלסטינית מורים, כמו בעלי מקצועות אחרים, נדרשים במהלך חייהם המקצועיים ללמוד .ולהתעדכן בחידושים בתחום עיסוקם כחלק מהתפתחותם המקצועית ההתפתחות המקצועית של המורי ,ם מכוונת לשיפור איכות ההוראה וכפועל יוצא .לשיפור הלמידה של התלמידים במחקרים בין- לאומיים העוסקים בהישגי תלמידים נמצא קשר בין ההשקעה בפיתוחם המקצועי של עובדי הוראה ובין הישגי תלמידיהם. התברר כי לצורך הוראה איכותית ורלוונטית אי- אפשר להקנות למורה את כל הידע ו המיומנויות הדרושים לו במסגרת ההכשרה הראשונית להוראה או בשנותיו הראשונות במערכת החינוך, אלא נדרשת למידה ( מתמדת לאורך החיים המקצועייםLifelong learning ) 79 . "משרד החינוך מפעיל ברחבי הארץ מרכזים "לפיתוח מקצועי של סגלי הוראה (להלן- מרכזי פסג"ה), המעמידים לרשות צוותי ההוראה מגוון מסגרות לפיתוח מקצועי, לרבות השתלמויות מקצועיות וימי עיון . מנתונים שמסר משרד החינוך למשרד מבקר המדינה עולה, שבשנת הלימודים התשע"ט ( 2018 - 2019 ) המרכז היה אחראי לתוכניות פיתוח מקצועי לצוות החינוכי בכל92 בתי הספר הרשמיים במזרח ירושלים וגם בעשרה בתי ספר מוכש"רים המלמדים לפי התוכנית הישראלית (מתוך כ- 100 בתי"ס מוכש"רים במזרח העיר). כפי שמסרה מנהלת המרכז, המורים באותם בתי"ס מוכש"רים "זכאים לפיתוח מקצועי ממשרד החינוך עקב הצטרפותם ל"עוז לתמורה80 , וכולם מלמדים לפי התוכנית הישראלית. עוד עולה מהנתונים שבשנת הלימודים 79 ,מתוך מבקר המדינה דוח שנתי66ג ( 2014 '), "הפיתוח המקצועי של עובדי ההוראה", עמ885 - 916 , 890 . 80 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי65ג ( 2013), "יישום רפורמת 'עוז לתמורה' בחינוך העל- ,"יסודי 'עמ943 - 988 . רפורמת "עוז לתמורה" היא הרפורמה המקיפה ביותר שנעשתה בחטיבות ( העליונות במערכת החינוך, ותהליך יישומה החל בשנת הלימודים התשע"ב2011 - 2012 ). לפי משרד החינוך, הרפורמה נועדה בין היתר לקדם את הישגי מערכת החינוך, להעצים את מעמדו .של המורה ולקדם פיתוח מקצועי של המורים השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 405 המדינה מחמיצה הזדמנות לקדם את שילובם של תושבי מזרח ירושלים בתעסוקה ובלימודים גבוהים באמצעות הקניית ידיעת השפה העברית לתלמידים התשע"ח ( 2017 - 2018 ) השתתפו בהשתלמויות של מרכז פסג"ה50 מורים .לעברית מבתיה"ס הרשמיים ושישה מורים מבתיה"ס המוכש"רים האמורים למרות התועלת והחשיבות במתן פיתוח מקצועי למורים לעברית, משרד הח ינוך אינו משתף את מורי העברית בבתיה"ס המוכש"רים המלמדים לפי ,התוכנית הפלסטינית בתוכניות לפיתוח מקצועי שהוא מקיים. לפיכך 30,000 התלמידים בבתי"ס אלה לומדים עברית ממורים שלא רק שאין להם ההכשרה הנדרשת ללמד עברית, אלא גם אינם מקבלים את הפיתוח המקצועי הנדרש להור .את העברית בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי מתן מענה למורים בבתיה"ס המוכש"רים "דורש היערכות אחרת ונוספת לאור הפערים מכל הבחינות- פדגוגי, תקציבי, ארגוני ולוגיסטי". עוד מסר המשרד כי "לרוב המורים מהמוכש"ר הם ללא תעודת הוראה וללא רישיון הוראה. מו רה שאינו מוסמך אינו יכול לצבור גמולים ולעלות בדרגה. כמו כן, אינם יכולים לקבל ימי הדרכה, מה שמהווה חסם בעבורם להצטרף לתכניות ייחודיות או להשתלב בהדרכה". עוד מסר המשרד כי "מרכז הפסג"ה הכולל שבעה חדרי לימוד בלבד יתקשה להכיל באופן קבוע תוספת של כ- 2,700 עובדי ה וראה, אי לכך המשרד בודק פתיחת ."שלוחה נוספת של מרכז פסג"ה במזרח ירושלים על משרד החינוך לפעול לפיתוחם המקצועי גם של המורים לעברית בבתיה"ס המוכש"רים המלמדים לפי התוכנית הפלסטינית, ולשם כך עליו לבחון דרכים להתאמת תוכניות הפיתוח המקצועי למורים אלה ולהסרת החסמי .ם המונעים מהם את הפיתוח המקצועי הנדרש  מהאמור לעיל עולה כי המדינה באמצעות משרד החינוך מחמיצה הזדמנות לקדם את שילובם של תושבי מזרח ירושלים בתעסוקה ובלימודים גבוהים :בישראל באמצעות הקניית ידיעת השפה העברית66,000 תלמידים במזרח ירושלים לומדים לפי התוכנית הפלסטינית- כ- 92% מהתלמידים במערכת החינוך המוכרת- והוראת העברית לתלמידים אלה מתקיימת בהיקף נמוך .במידה רבה מההיקף המזערי הנדרש לפי משרד החינוך לרכישת השפה יתר על כן, בשנים האחרונות ללימודיהם מצטמצמים לימודי העברית או נפסקים לגמרי, אף שאלו שנים חשובות ביות.ר ללימוד השפה 406 |דוח ביקורת מיוחד כדי לממש את היעד הממשלתי ולקדם את שילובם העתידי של תלמידי מזרח ירושלים בתעסוקה ובלימודים גבוהים בישראל, על משרד החינוך לבחון את החסמים בנושא לימוד העברית בבתיה"ס מזרח ירושלים ואת הדרכים להסרתם ולהרחיב ככל שניתן את היקף לימודי העברית של 66,000 התלמידים במזר .ח ירושלים הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית זאת במטרה שילמדו את מספר שעות התקן המזערי, כמו הלומדים בתוכנית הישראלית. במסגרת זו, על משרד החינוך להקנות לימודי עברית לתלמידים אלה גם בכיתות הגבוהות, לרבות כיתה י"ב, ולו בהיקף מצומצם בשלב הראשון. זאת בפרט כל עוד מש רד החינוך והעירייה אינם מאפשרים לכל תלמיד ללמוד במסגרת המתאימה לו במערכת החינוך הרשמית. על משרד החינוך והעירייה גם להבטיח כי המורים המלמדים עברית בכל מערכת החינוך המוכרת יהיו מורים מקצועיים, בעלי ההכשרה והידע המקצועי הנדרשים, בדגש על30,000 התלמידים הלומדי ם בבתיה"ס .המוכש"רים לפי התוכנית הפלסטינית חוסר במערכי הערכה ומדידה של הלימודים לפי התוכנית הפלסטינית תהליכי מדידה והערכה אפקטיביים של הישגי התלמידים וכישוריהם מסייעים לשיפור החינוך. תהליכים אלה כוללים למשל מבחנים וסקרים בקרב התלמידים וצוותי ההוראה, ובע .קבותיהם הפקת לקחים ותובנות לצורך שיפור ההוראה משרד החינוך מפעיל מערכי מדידה והערכה במערכת החינוך בישראל, דוגמת מבחני המיצ"ב81 . ואולם , בביקורת עלה כי לאורך השנים לא הפעיל משרד החינוך מערכי מדידה בבתי הספר במזרח ירושלים. לכן לא הייתה לו תמונת מצב בדבר רמת החינוך בחלק זה של העיר כמו גם בדבר התחומים שנדרש לשפר כדי להעניק .לתלמידים חינוך איכותי גם לצוותי ההוראה בבתי הספר לא היה המידע הנחוץ .לשיפור ההוראה רק החל משנת הלימודים התשע( "ז2016 - 2017 ) החל משרד החינוך לשלב בהדרגה מערכי מדידה והערכה בחלק ממערכת החינוך במזרח ירושלים, בהתאם לתוכנית רב- שנתית שהכין לשנים שעד שנת הלימודים התשפ( "ב2021 - 2022 .) 81 המיצ"ב- מדדי יעילות וצמיחה בית ספרית- הוא מערכת מדדים בית ספרית שמטרתה לספק מידע למנהלים ולצוותים הפדגוגיים על תפקוד בתי הספר במגוון נושאים; מתוך ראמ"ה- מערך המבחנים, המחקרים והסקרים הארציים לשנת הלימודים התשע"ט, הודעה 'מס0115 מ- 15.8.18 . השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 407 על משרד החינוך לפעול ליישום מערך המדידה וההערכה של הלימודים בכל בתיה"ס הרשמיים והמוכש"רים במזרח ירושלים בדיקת התוכנית העלתה כי היא כוללת מערכי מדיד ה והערכה בתחומים .שונים, כמו שפת אם, עברית, אנגלית ומתמטיקה בשכבות הגיל השונות ואולם, משרד החינוך מתכנן ליישמה רק בבתי"ס המלמדים לפי התוכנית התוכנית לפי המלמדים המוכש"רים בבתיה"ס ולא הישראלית, הפלסטינית; וליישמה חלקית בבתיה"ס הרשמיים המלמדים לפי התוכנית הפ לסטינית. יוצא שלא ניתנים לצוותי ההוראה המלמדים לפי התוכנית הפלסטינית הכלים לשיפור ההוראה הניתנים לצוותים החינוכיים ברחבי הארץ בכלל ולמורים המלמדים לפי התוכנית הישראלית במזרח ירושלים בפרט. כמו כן, למשרד החינוך אין תמונה לגבי רמת החינוך שמקבלים 30,000 התלמיד ים בבתיה"ס המוכש"רים, ויש לו רק תמונה חלקית בנוגע לרמת החינוך שמקבלים36,000 התלמידים בבתיה"ס הרשמיים. לכן אין ביכולתו לפתח את המענים הדרושים למוריהם של תלמידים אלה לצורך שיפור ההוראה. בכך נפגעת רמת ההוראה הניתנת ל- 66,000 ,תלמידים והדבר עלול לפגוע בהישגיהם .הלימודיים צורך בהתאמת מערכי המדידה הו הערכה לת ו כנית הלימודים הפלסטינית : על פי עמדת מנכ"לית הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן- ראמ"ה), מבחני המיצ"ב מפותחים על סמך תוכנית הלימודים הישראלית, ולכן אינם מתאימים למדידת ההישגים של תלמידי בתיה"ס המלמדים לפי התוכנית הפלסטינית. עם זאת, לדעתה אין מניעה לפתח מבחנים מתאימים גם ללומדים לפי התוכנית הפלסטינית. בעניין זה, בשנת הלימודים התשע"ח השתתפו תלמידי כיתות א' הלומדים בבתיה"ס הרשמיי ם לפי התוכנית הפלסטינית במבדק לרכישת שפת-אם במסגרת הערכה פנימית בית- .ספרית בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממרץ2019 מסרה ראמ"ה: "אין מניעה מתודולוגית לפתח כלי הערכה המותאמים לתכנית הלימודים הפלסטינית. אולם אנו סבורים כי בשלב ראשון יש לבצע בדיקה מעמיקה של תכנית הלימודים .הפלסטינית בתחומי הליבה והתאמתה לסטנדרטים בינלאומיים וישראלים בהתאם לממצאים יש לקיים דיון עקרוני בנושא זה אשר מסקנותיו ישמשו להחלטה על האופי הרצוי של מערך המדידה וההערכה בקרב בתי הספר ."המלמדים על פי התכנית הפלסטינית מדידה והערכה של תוכניות הן כלי חשוב לבחינת האפקטיביות שלהן על מנת לזהות את המוקדים שנדרש לשפר וכדי לנקוט צעדים מתאימים לשיפורם. משרד החינוך הכיר בצורך לבחון את תוכניות הלימוד שהוא מפעיל במערכת החינוך באמצעות מערך מדידה והערכה, ועליו לפעול ליישום מערך מדידה והערכה של הלימודים לפי תוכניו ת הלימוד בכל בתיה"ס הרשמיים והמוכש"רים במזרח ירושלים. עליו גם לפעול בשיתוף ראמ"ה כדי לפתח מערכי מדידה והערכה המותאמים ללימודים לפי .תוכנית הלימודים הפלסטינית 408 |דוח ביקורת מיוחד פערים בשירותי הרווחה לתושבי מזרח ירושלים תמונת מצב אוכלוסיית מזרח ירושלים סובלת מעוני ומצוקות וזקוקה לשירותי רווחה על פי המדד החברתי- כלכלי של האוכלוסייה שמציגה הלמ"ס, בשנת2015 השתייכה העיר ירושלים לאשכול2 מתוך10 82. ה אוכלוסיות ה עניות ו ה נזקקות בעיר נמצאות בשני חלקי העיר, ועם זאת שיעור העניים במזרח העיר גבוה בהרבה: ב- 2016 כ- 75% מתושבי מזרח ירושלים חיו מתחת לקו העוני, לעומת 29% מהיהודים בירושלים. לצד כושר השתכרות נמוך, אחד הגורמים המשפיעים על העוני והמצוקות במזרח העיר הוא מספר הנפשות במשק ב ית ממוצע- ב- 2016 היו5.2 נפשות במשק בית בקרב תושבי מזרח ירושלים לעומת3.4 בקרב האוכלוסייה היהודית בעיר83. התוצאות של המצב ה חברתי- כלכלי ה קשה של תושבי מזרח ירושלים הן בין היתר עלייה באלימות בין בני-זוג וכלפי ילדים וקשישים וגידול בתופעות של .הזנחת ילדים המצ וקה בקרב האוכלוסייה המזרח ירושלמית באה לידי ביטוי למשל בשיעור גבו ה של משפחות הסובלות מבעיות קשות מבין המשפחות הרשומות במחלקות לשירותים חברתיים (להלן- :הרשומים ברווחה), כפי שמוצג בתרשים שלהלן 82 אשכול1 מציין את הרמה החברתית-כלכלית הנמוכה ביותר. הרמה החברתית- כלכלית נמדדת באמצעות שילוב של תכונות בסיסיות של האוכלוסייה בתחומים האלה: דמוגרפיה, השכלה וחינוך, רווחה כלכלית (הכנסה כספית, ר,)מת מינוע, תכונות דיור תעסוקה ואבטלה, מצוקות .כלכליות למ"ס אפיון יחידות גאוגרפיות וסיווגן לפי הרמה החברתית- כלכלית של האוכלוסייה בשנת2015 ( 28.11.18 '), עמ2 .והלוחות המקושרים 83 ,מכון ירושלים למחקרי מדיניות על נתונייך ירושלים( 2018 '), עמ57 - 58 . השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 409 תרשים8 : שיעורי המשפחות הסובלות מאלימות ומהזנחה או נתונות בקשיים כלכליים בקרב המשפחות הרשומות ברווחה במזרח ירושלים ,ובמערבה2018 .על פי נתוני עיריית ירושלים, בעיבוד משרד מבקר המדינה על רקע מצוקות אלה, המענה של שירותי הרווחה הוא קריטי לתושבי מזרח העיר, ורבים מהם פונים לקבלו. טיפול הולם של שירותי הרווחה יכול לסיי ע .לצאת מהמצוקה ולבנות חוסן ואורח חיים בריא ועצמאי שירותי הרווחה במזרח ירושלים צריכת שירותי הרווחה בעיר ירושלים כולה גבוהה יחסית, אך ההוצאה לתושב בעיר בתחום הרווחה נמוכה בהרבה מהממוצע הארצי (אף שעלתה בשנים האחרונות). עם זאת, חוסר ההשקעה ניכר בעיקר במזרחה : ב- 40 השנים שבין 1967 ל- 2007 (לערך) פיתחה העירייה שירותי רווחה באזור זה בקצב איטי, שלא הדביק את הצרכים העצומים וגם לא סגר את הפער מול היקף השירותים שניתן במערבה ., והקצתה לו מעט משרות ותקציבים נמוכים בשנים האחרונות גדלה מאוד ההשקעה של מינהל שירותי קהילה ב עיריית ירושלים (להלן- מינהל קהילה) ושל אגף הרווחה שבו במזרח העיר. כך, בין 2008 ל- 2016 עלה תקציב ההשמות84 לשירותי רווחה במזרח ירושלים פי2.7 84 השמות.הן מעני רווחה הניתנים בתוכניות או במסגרות שמחוץ ללשכת הרווחה 410 |דוח ביקורת מיוחד ההשקעות במסגרת החלטות הממשלה אינן מתייחסות לתחומים רבים בשירותי הרווחה במזרח העיר . בתחומים אלה שורר פער גדול בהיקף השירות בין מזרח העיר למערבה ולשאר הארץ ,בפרט נוכח הצרכים הייחודיים של האוכלוסייה לערך; מספר העובדים הסוציאליים (להלן- עו"סים) המשרתים את תושבי מזרח העיר עלה ביותר מפי ארבעה בין2005 ל- 2017 ; ומספר לשכות הרווחה85 המשרתות את מזרח העיר הכפיל את עצמו בשנים האחרונות. חלק גדול מההשקעה נקבע בהחלטת הממשלה משנת2014 , שהקצתה לשנים2014 - 2018 תקציב של37.9 ,מיליון ש"ח למגוון תוכניות העצמה חברתית, רווחה ופנאי בין היתר לילדים ונוער בסיכון, וכן להוספה של30 משרות עו"סים ייעודיות .למזרח ירושלים. חלק אחר מההשקעה בשנים אלה מומן מתקציב העירייה החלטת הממשלה משנת2018 קבעה שבשנים2018 - 2023 יימשך התקצוב של אותן30 משרות העו"סים שתוקצבו במסגרת ההחלטה משנת2014 . כן הוחלט להקצות תקציב של כ- 100 מיליון ש"ח לתקופה זו עבור ש ירותי רווחה מסוימים (ביניהם המשך התוכניות שנקבעו בהחלטת הממשלה משנת2014 ). בדברי ההסבר להחלטה מ- 2018 הודגש, כי "תחום הרווחה בהחלטה זו קשור קשר הדוק לתחום התעסוקה ומתמקד בנשים ובצעירים, בדגש על ילדים ונוער בסיכון- במטרה לסייע ולעודד יציאה לעבודה ולהשתלבות בתעסוקה איכותית". לאור זאת, בין שירותי הרווחה שהוחלט לתקצב נכללו תוכניות ,לעידוד תעסוקת נשים ל מניעת נשירה ומצבי סיכון בקרב ילדים ונוער ו ל חילוץ מעוני . מכאן שהחלטת הממשלה משנת2018 אינה מטפלת באותם היבטים של שירותי הרווחה שאינם קשורים קשר הדוק לעידוד התעסוקה. לאור מורכבות הטיפול במסגרת שירותי הרווחה, ישנה חשיבות להבטחת היבטי טיפול שונים לאוכלוסיות נזקקות שונות. משרד מבקר המדינה בחן את מצב שירותי הרווחה במזרח העיר בתחומים שאינם מטופלים ישירות בהחלטת הממשלה מ- 2018 , כפי שיפורט להלן. עלה כי ההשקעות שכבר בוצעו במס גרת החלטות הממשלה ואלו המתוכננות לעתיד אינן מתייחסות לתחומים רבים בשירותי הרווחה במזרח העיר. בתחומים אלה עדיין שורר פער גדול בהיקף השירות בין מזרח העיר למערבה ולשאר הארץ, בפרט נוכח הצרכים והמאפיינים הייחודיים של האוכלוסייה. ,כפי שיפורט להלן למזרח העיר מוקצים ככלל כרבע מהמשאבים של שירותי הרווחה בירושלים, אף שהאוכלוסייה שם היא38% מתושבי העיר ו- 61% מתושבי העיר העניים. מצב זה פוגע במיוחד בחלשים שבחלשים- ביניהם ילדים וחסרי ישע- .העשויים להיזנח למעשה בשל טיפול חסר 85 .המקום הפיזי שבו עובדים העו"סים של המחלקה לשירותים חברתיים השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 411 ליקויים בהגנה על ילדים במצבי סיכון בשכונות חוץ-גדר שכונות חוץ- גדר- רקע בשנים 2001 - 2002 החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי על תוכנית מקיפה שמטרתה לספק מענה לאיומים הביטחוניים מאיו"ש על מדינת ישראל , ובמסגרתה הוחלט גם על הקמת מכשול""עוטף ירושלים )(הגדר86. השטח ש תוואי הגדר תוחם אינו חופף במלואו לתחום המוניציפלי של ירושלים : מחוץ לגדר (מצידה המזרחי והצפוני) נותרו שכונות המצויות בתחום השיפוט של ירושלים ו מתגוררים בהן תושבי מזרח ירושלים - בייחוד מחנה הפליטים שועפאט (להלן- )מ"פ שועפאט וכפר עקב87 (להלן- שכונות חוץ- )גדר- הפרוסות בשטח של כ- 3,200 דונם .בקטעים המפרידים שכונות אלה משאר שכונות ירושלים הגדר בנויה כ חומת בטון גבוהה בליווי אמצעי חישה ותצפית , וקבועים בה מעברים מוסדרים88 . ישנן הערכות שונות לגבי מספר התושבים בשכונות אלו לנוכח קשיים ניכרים בביצוע רישום מדויק של התושבים שם ומול גידול חד באוכלוסייתן בשנים האחרונות. לפי ההערכות, בשכונות חוץ-גדר מ תגוררים בין120,000 ל- 140,000 איש, מהם בין50% ל- 70% .תושבי ירושלים בעלי מעמד של תושב קבע אחת הסוגיות המרכזיות שעלו בעת יישום תוכנית "עוטף ירושלים" היא הצורך לשמור על מרקם החיים הסביר של האוכלוסייה משני צ י .די המכשול ,בין היתר בפברואר2005 החליטה הממשלה כי הקמת המכשול תיעשה "תוך הקפדה על "צמצום, ככל הניתן, של השפעתו על אורח החיים של הפלסטינים89 . כבר בשנת2009 מצא מבקר המדינה כי הליקויים בטיפול ה של מדינת ישראל בענייני מרקם החיים של תושבי מזרח ירושלים שנותרו בשכונות חוץ-גדר גרמו לפגיעה מתמשכת באוכלוסייה , ובכלל זה בעיות קשות של תברואה, הזנחה ,חמורה של תשתיות כבישים, מים וביוב כיבוי אש, פינוי אשפה וכן צפיפות .אוכלוסין גבוהה מאוד עוד עלה אז כי בשכונות אלה לא מתקיימת פעילות של המשטרה בתחום האכיפה והשמירה על הסדר הציבורי . גם שירותי הרווחה היו בחסר ניכר בשכונו ת אלו. כך למשל צוין אז, שבתקן משרות שירותי הרווחה קיים מחסור חמור של עובדי רווחה למתן שירות לתושבי שכונות חוץ-גדר90 . אגף הרווחה בעירייה ציין ב- 2013 את הקושי לתת שירותי רווחה בשכונות חוץ- גדר בשל המורכבות בהפעלת החוקים השונים, אי נגישות האוכלוסייה לשירותים 86 /החלטות מס' ב24 ( 18.7.01 /), ב43 ( 2.12.01 /), ב57 ( 13.3.02 .) 87 אלה השכונות הגדולות ביותר הנתונות במצב זה, ובהן עוסק הדוח דנן. מדוב ר בשכונות שמדינת ישראל החילה עליהן ביוני1967 את המשפט, השיפוט והמינהל שלה, יחד עם שאר שכונות מזרח העיר. ראו בקובץ דוחות זה את הפרק "טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ."ירושלים 88 ."ראו בקובץ דוחות זה את הפרק "מרחב התפר והמעברים בגזרת עוטף ירושלים 89 החלטה3283 של הממשלה ה- 30 ( ", "תוואי מתוקן לגדר הביטחון20.2.05 .) 90 ,מבקר המדינה דוח שנתי59 א( 2009 '), "המכשול והמעברים ב'עוטף ירושלים'", עמ87 - 91 . 412 |דוח ביקורת מיוחד "אין אצלנו אף אחד שדואג לסדר ...אנחנו בלי חוק ...אין מי שמגן עלינו ... והעירייה לא מתפקדת כאן בכלל ,אין שירותים( "תושבת קבע בת 50 ,מורה , נשואה ואם לארבעה ילדים) הא זוריים בשל קשיי המעבר במעברים והקושי בפיתוח שירותים שכונתיים עקב מדיניות לא אחידה של הרשויות השונות שם. נמצא, כי לא חל שינוי מהותי במציאות הקשה שחווה האוכלוסייה בשכונות חוץ- :גדר, והיא ממשיכה להתקיים כעשור לאחר דוח מבקר המדינה שהוזכר בשכונות אלו מצב חברתי-כ ,לכלי ירוד אזורי מצוקה ,צפופים ו תשתיות כושלות (בתחומי התברואה, המים והביוב למשל). אף המשילות לוקה באורח חמור (אין תחנת משטרה קבועה בתוך השכונות, ואין בהן נוכחות עירונית או ממשלתית קבועה). מצב זה הביא עימו התרופפות קשה של שלטון החוק, המצמיחה מוקדי פשיעה ונל ווים אליה מצבורי נשק ומעשי אלימות תכופים. אם כן, השמירה על מרקם החיים בהתאם להחלטת הממשלה מ- 2005 כמעט שלא יושמה, והעירייה והרשויות האחרות כמעט שאינן מצליחות לספק שירותים ולבצע פעולות פיקוח ואכיפה בשכונות חוץ-גדר91 . בתהליך שיתוף הציבור שקיים משרד מבקר המדינ ה עם תושבי שכונת כפר עקב הביעו המשתתפים את תחושותיהם במציאות זו. למשל, משתתפים ציינו :את הדברים האלה  "אין אצלנו אף אחד שדואג לסדר... אנחנו בלי חוק ...אין מי שמגן עלינו ... ו "העירייה לא מתפקדת כאן בכלל, אין שירותים (תושבת קבע בת50 , מורה, נשואה ואם ל ארבעה ילדים.)  "כפר עקב היא ברירת המחדל שלנו ,כי אין לנו אפשרות כלכלית אחרת לגור במקום אחר. השכירות כאן היא היחידה שאנחנו יכולים להרשות לעצמנו ,אבל כל היתר מזעזע - אין שירותים ,אין תחבורה ציבורית ,אין מדרכה שלא לדבר על גינה למשחקי ילדים. תמיד מלוכלך ובלגן .כאוס גדול שאנחנו באמצע שלו .לאף אחד לא אכפת מאתנו ,לא לעירייה ולא ברמאללה . את יכולה אפילו עכשיו להריח איך אנחנו חיים כאן כל הזמן עם עשן ,כי שורפים כאן את הזבל שלא יבואו עכברים וחולדות .הבן הקטן שלי עם אסטמה ,ממש סובל .לנו אין כאן הרבה חוץ מלהגיע בעיקר לישון ... עצוב .עבריינים ,מלא סמים ,ממש מפחיד לגדל כאן ילדים( " תושבת קבע בת34 , מורה, נשואה ואם ל שני ילדים.) המציאות הקשה שתוארה לעיל משפיעה מטבע הדברים על צורכי הרווחה של האוכלוסייה שחיה בשכונות חוץ- גדר, הסובלת ממצוקות רבות, ועל יכולת .הרשויות להיענות להם ובפרט לצורכיהם של ילדים במצוקה טיפול שירותי הרווחה בילדים בסיכון : המחוקק ייחס להגנתם של חסרי ,ישע ,קטינים נזקקים וילדים בסיכון משקל מיוחד עקב הקושי שלהם לדאוג לעצמם אי-בגרותם הפיזית והנפשית והסיכון המוגבר שהם חשופים לו. בית המשפט " :העליון עמד על חשיבות הדבר באומרו זכותו של כל ילד- ואף היא זכות יסוד- כי צרכיו הפיזיים והנפשיים יסופקו ברמה הדרושה להתפתחותו התקינה. לזכות זו של ילד, שהוא חסר ישע התלוי באחרים, מעמד בכורה" 92 ..." ; אנו מצווים 91 ראו למשל תושבים, לא אזרחים ( 2017 '), עמ260 - 261 , 336 . 92 דנ"א7015/94 ‎ ‎היועץ המשפטי לממשלה‎ ‎ 'נ פלונית(, פ''ד נ1 ) 048 ', פס10 לפסק דינה של .השופטת דורנר השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 413 בראש ובראשונה להגן על שלומם ושלמותם הגופניים והנפשיים של הקטינים חסרי הישע"... 93 . אחד ממוקדי הטיפול העיקריים של שירותי הרווחה הוא ילדים אלה. עו"סים לפי חוק הנוער(טי פול והשגחה ), התש"ך- 1960 (להלן- עו"ס לחוק הנוער), אמונים על הטיפול בקטינים נזקקים- כגון ילדים שאין אחראי מבוגר המופקד עליהם או שהאחראי אינו מסוגל להשגיח עליהם, ילדים משוטטים וילדים ובני נוער ששלומם הגופני או הנפשי נפגע- ואחראיים לפיקוח על שלומם ועל ביטחו נם הפיזי והנפשי . עו"ס לחוק הנוער הוא עובד במחלקה לשירותים חברתיים ברשות ,המקומית, המקבל מינוי לתפקידו מאת שר העבודה והרווחה, ונתון להנחיה להדרכה ולפיקוח של עו"ס מחוזי וראשי על פי חוק הנוער במשרד העבודה והרווחה94. גם לעו"ס משפחה יש תפקיד חשוב בשמירה על שלומם של ילדים בסיכון95. תפקידה של המשטרה בהקשר זה הוא לאכוף את הדין הפלילי במצבי אלימות במשפחה או בשל פגיעה אחרת בילדים ובחסרי ישע אחרים ולסייע לעו"סים, כפי שיפורט להלן. משרד מבקר המדינה בדק היבטים בטיפול בילדים בסיכון בשכונות חוץ- .גדר "קושי ממשי בטיפול של העו סיות לחוק הנוער בשכונות חוץ-גדר בשל המציאות הביטחונית בשכונות חוץ- גדר, קיים צורך להגן על הביטחון האישי של העו"סים והעו"סיות הנכנסים לשם96. לפיכך העו"סיות אמנם יוצאות לביקורי בית אצל משפחות המוכרות להן בשכונות חוץ- גדר, אך הן עושות זאת מעט, בזוגות ובכפוף למצב, וככלל אינן מגיעות למשפחות שאינן רשומות .ברווחה 93 ע"פ150/09 פלוני נ' מדינת ישראל ,(פורסם במאגר ממוחשב6.5.10 '), פס13 לפסק דינו של .השופט ג'ובראן 94 סעיף30 לחוק הנוער והוראה8.11 בתקנון העבודה הסוציאלית (להלן- תע"ס) של משרד .העבודה והרווחה 95 עו"ס בלשכת הרווחה האחראי להערכת צורכי המשפחה וניהול כלל הטיפול של המחלקה .לשירותים חברתיים והקשר עם שירותים נוספים בקהילה בעניינה 96 .מכיוון שרוב העובדים הסוציאליים הם נשים, ייעשה שימוש בפרק זה בעיקר בלשון נקבה 414 |דוח ביקורת מיוחד כש עו "סיות לחוק הנוער מקבלות דיווח על ילד או נער תושב מזרח ירושלים שנמצא בסכנה וזקוק להגנה באחת משכונות חוץ- ,גדר הן מעדיפ ות לזמן את המשפחה ללשכת הרווחה .על פני ביקור בשטח אך מכיוון שהלשכה נמצאת בשכונת פנים-גדר, על המשפחה לעבור במעבר המוסדר כדי להגיע אל העו"סית .אם אחד מהורי הילדים אינו תושב מזרח ירושלים ,כפי שקורה לעיתים תכופות ,לא תהיה הל או ול אפשרות לעבור במעבר ,ואז מנסות העו "סיות להשיג לו אישורים מיוחד ים או להגיע למפגש מו יע במעבר - הליך מסורבל הדורש תיאום מדוקדק מראש עם הגורמים הביטחוניים שם97 .במקרים ש בהם נדרש ביקור בית כדי להעריך את מצבו של הילד בביתו ,נערכות העו "סיות לביקור שכזה, אך בשל המגבלות שתוארו הביקור עלול להתעכב מאוד. עיכובים ב טיפול בילדים בסיכון שיש להוציא מביתם כאשר ילד נמצא בסכנה גבוהה והאחראים עליו אינם משתפים פעולה בהגנה עליו, חובה על פי חוק לפעול להגנתו, ו עו"ס לפי חוק הנוער יפנה לבית המשפט לנוער, אשר יחליט על ד.רכי הטיפול במקרים חריפים של הזנחה או התעללות- ובפרט במצבים של סכנת נפשות- מוציא בית המשפט צו הוצאה ממשמורת ומורה על העברת הילד למשמ ורת במקום חסות, כגון מקלט חירום , פנימייה, או מסגרת של אומנה. במועד סיום הביקורת היו לפי נתוני העירייה112 ילדים תושבי קבע משכונות חוץ-גדר שהוצאו לגביהם צווי הוצאה ממשמורת98 . לפי חוק הנוער, אם לא הורה בית המשפט אחרת, החלטות בית המשפט יוצאו לפועל על ידי עו"ס לחוק הנוער. כדי שיוכל לבצע צווים אלה- בין אם ביצוע ראשוני ובין במקרה שהילד עזב את מקום החסות שהוגדר לו ויש להחזירו לשם - החוק קובע שעו"ס לחוק הנוער זכאי לקבל עזרה מתאימה מהמשטרה99 . כפי שעולה מההסברים שהתקבלו ממרחב קדם של משטרת ישראל, המופקד על אזור מזרח ירושלים, במועד סיום הביקורת רמת האכיפה הפלילית והאזרחית בשכונות חוץ- גדר נמוכה יותר מרמתה ביתר אזורי מזרח העיר. כל כניסה ישירה של המשטר ה לשכונות אלה לצורכי אכיפה צריכה להיעשות בתיאום ובשיתוף עם הגורם בעל האחריות הביטחונית הלכה למעשה באותו אזור: בשכונת מ"פ שועפאט- )משמר הגבול (מג"ב100 , ובכפר עקב- צה"ל. תלות זו מקשה על פעילות המשטרה ולעיתים מעכבת אותה. לטענת המשטרה, נוכח מצב זה היא פועלת בש כונות אלה בדרכים יצירתיות, שאינן מחייבות כניסה לשטח אם הדבר .אינו חיוני 97 ראו בקובץ דוחות זה את הפרק "מרחב התפר והמע."ברים בגזרת עוטף ירושלים 98 84 ילדים ממ"פ שועפאט ו- 28 .מכפר עקב 99 סעיף18 לחוק הנוער (טיפול והשגחה), התש"ך- 1960 . 100 .מפקד מג"ב עוטף ירושלים השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 415 כשעולה צורך להגיע למקום מגורי הקטין בשכונות חוץ-גדר כדי להוציאו משם ולהחזירו למסגרת החסות שבה הושם בצו בית משפט ,אין במציאות הנוכחית כל מנגנון המאפשר את ביצוע הפעולה הזאת נוסף על כך, בשל המשילות החלקית השוררת בפועל בשכונות חוץ- גדר והמצב הביטחוני שם, נשקף סיכון גבוה לעו"סית לחוק הנוער הבאה לבצע צו שיפוטי כאמור לעיל, כפי שמלמדים אירועים שבהם היו נתונות עו "סיות לחוק הנוער בסכנה ממשית על אף הליווי המשטרתי. כדי להגן על ביטחונן הוציא אגף הרווחה בעירייה הנחיה, ולפיה החל בינואר2016 לא יצאו העו"סיות לביצוע צווים שיפוטיים בשכונות חוץ- גדר, אף לא בליווי המשטרה. היכן שהדבר מתאפשר, העו"סיות וכוחות המשטרה פועלים בדרכי ם רכות או עקיפות להוצאת הילד, כגון באמצעות שיתוף פעולה עם אדם מסביבתו של הילד, ותוך הימנעות מיציאה לשכונות חוץ- גדר. לדוגמה, בעקבות פניית הרווחה מזמנת המשטרה את .הילד ומשפחתו לתחנת המשטרה, ושם פוגשת אותם העו"סית היעדר מנגנון לביצוע צווים והיעדר גורם אחראי לביצועם בפועל: בביקורת עלה כי באותם מקרים שהדרכים העקיפות אינן אפקטיביות ועולה צורך להגיע למקום מגורי הקטין כדי להוציאו משם ולהחזירו למסגרת החסות שבה הושם, אין במציאות הנוכחית כל מנגנון המאפשר את ביצוע הפעולה הזאת: על העו"סיות חלה ההנחיה שלא לצאת לשכונות חוץ- גדר לביצוע צווים, והמשטרה אינה אמורה לבצע את הצווים .)ללא ליווי עו"ס (אלא אם קבע בית המשפט אחרת בצו עוד נמצא כי על אף קשר תדיר יחסית בין לשכות הרווחה לבין תחנות המשטרה בנוגע .לתיקים פרטניים, שני הגורמים לא הגיעו להסדרת העניין לכן למעש ה שום גורם אינו מוביל את ביצוע הצווים במקרים שדרכים עקיפות לביצועם כושלות .כן נמצא כי אגף הרווחה בעירייה לא הביא את הנושא בפני הדרגים הבכירים ביותר בעירייה ובמשטרה, כפי שמצופה במצב דברים .כזה עיכובים ניכרים בביצוע צווים :משך הזמן עד לביצוע פעולה של החזרת ילדים בסיכון שעזבו מסגרות חוץ-ביתיות ארוך במידה ניכרת בשכונות חוץ- גדר לעומת יתר אזורי מזרח העיר בשל האפשרות המצומצמת של גורמי הרווחה והמשטרה להגיע לשטח בשכונות חוץ- .גדר משרד מבקר המדינה מצא דוגמאות של ילדים בסיכון בשכונות חוץ- ,גדר שהוצא לגביהם צו שיפוטי המורה על הוצאה ממשמורת משפחתם והשמתם במסגרת חוץ- ,ביתית וחודשים רבים שהו בביתם במצב של סיכון ולעיתים במצב של פגיעה, עד שהעו"סיות לחוק הנוער והמשטרה הצליחו להחזירם למסגרת. לעיתים העו"סיות אף לא יכולות היו לדעת מה מצבם במהלך התקופה ששהו בביתם. תמונת מצב זו מלמדת על מצבים שבהם רשויות השלטון הרלוונטיות אינן מצליחות לממש את חובתן לטפל בילדים בשכונות חוץ- :גדר שהוצא בעניינם צו שיפוטי. להלן דוגמאות ילד בן 11 הנתון לאלימות בבית משפחתו נאלץ לברוח ממנה בכוחות :עצמו במקרה אחד, ילד בן11 שסבל מהזנחה ומאלימות חריפה בביתו והתגורר באומנה מגיל צעיר (על פי צו הוצאה ממשמורת), יצא ב- 2018 באישור 416 |דוח ביקורת מיוחד מיוחד לביקור בן כמה שעות בבית המשפחה במ"פ שועפאט. ואולם, המשפחה סירבה להחזיר את הילד לאומנה, והוא שהה בבית המשפחה כמעט חודש ימים בני גוד לרצונו, בעודו נתון לאלימות רבה. העו"סיות לחוק הנוער ניסו לסייע מרחוק (על ידי התקשרות למשפחה וניסיונות לזמנה), ואף פנו למשטרה, אך הניסיונות עלו בתוהו. לבסוף הצליח הילד לברוח מבית המשפחה בזכות .תושייתו ובעזרת האם האומנת שלו שלושה אחים עזבו פנימיות ושהו מ שך חודשים בבית משפחתם הנתונה בבעיות :חמורות במקרה אחר שלושה ילדים ממשפחה בכפר עקב עזבו את הפנימיות שבהן שהו מכוח צו הוצאה ממשמורת ולא שבו אליהן. שניים מהם נותרו בבית המשפחה- משפחה מרובת בעיות חמורות ומטופלת אינטנסיבית ברווחה- במשך כשנה ושלושה חודשים (ברא שית התקופה היו בני14 ו- 17 ,) והשלישי (בן13 ) במשך כחמישה חודשים. בתקופה זו עשו צוותי הפנימיות והעו"סיות לחוק הנוער מאמצים מרחוק (על ידי התקשרות למשפחה וניסיונות לזמנה) להחזירם, וכן פנו למשטרה בנושא, שפעלה גם היא באמצעות שיחות .טלפון על עיריית ירושלים- מע ה סיקה את העו"סי ות לחוק הנוער , שנושאות ב אחריות לפי חוק לפקח על שלומם של הילדים שהוצאו לגביהם צווים לפי חוק הנוער , ועל משרד העבודה והרווחה- שאחראי מבחינה מקצועית ,לעבודת העו"ס לפעול בשיתוף גורמי הביטחון למציאת פתרו נות למצב הקשה שתואר . זאת, מבלי להגביר את הסיכון לשלומן של העו"סיות .לחוק הנוער על העירייה ומשרד העבודה והרווחה לראות ל נגד עיניה ם את הצורך שביצוע הצווים יהיה מהיר כדי למנוע פגיעה בילדים נזקקים ובחסרי ישע, ולפעול ביצירתיות ובשיתוף פעולה עם כל הגורמים הרלוונטיים ליישום תכלית זו . עיכובים באכיפה משטרתית במקרי אלימות במשפחה בכפר עקב כאמור, רמת האכיפה הפלילית והאזרחית בשכונות חוץ- גדר נמוכה לעומת שאר שכונות מזרח העיר, והמשטרה אינה נכנסת לשטח אם הדבר אינו חיוני. לדברי מפקדים במרחב קדם במשטרת ישראל, במקרים שבהם יש צורך להיכנס לשטח בכ ל זאת, קיימים הבדלים בין יכולת הפעולה של המשטרה בין שתי השכונות: במ"פ שועפאט הגוף האחראי מבחינה ביטחונית הלכה למעשה הוא גוף משטרתי (מג"ב), והדבר מקל על התיאום עימו. נוסף על כך, במעבר שועפאט נמצא מאז מאי2017 מרכז שיטור משולב (מש"מ), שאותו מאיישים שוטרים קה ילתיים הנותנים שירותים שונים לאוכלוסייה ומקדמים הליכי הידברות עימה. לעומת זאת, בכפר עקב טרם הוקם מש"מ, ובמקום לא מתקיימת כמעט פעילות עירונית או משטרתית סדורה. כניסת המשטרה לשטח בכפר עקב היא רק בתיאום עם צה"ל- החטיבה או האוגדה הצבאית, המחליטות על כניסה לשט ח משיקולים מבצעיים שלהן ועל פי לוחות זמנים המתאימים להן. הדברים השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 417 אושרו גם על ידי סגן מפקד אוגדת איו"ש בצה"ל, שהוסיף וציין כי מבחינת צה"ל, ההתייחסות לכפר עקב דומה להתייחסות לרמאללה (שאינה חלק מירושלים אלא נמצאת בשטחי הרשות הפלשתינית), ולכן יש צורך בליווי צבא י בכניסה לשטח- לא רק בענייניים ביטחוניים אלא גם לצורך עניינים .מוניציפליים עולה מתוך האמור שבכפר עקב יכולת האכיפה הפלילית של המשטרה ככלל ובמקרי אלימות במשפחה בפרט פחותה אפילו מיכולת האכיפה הנמוכה ממילא במ "פ שועפאט ;ו במהלך הביקורת אישרה המשטרה שייתכן שיש בכפר עקב עיכובים באכיפה .משמעות הדבר היא שילד בכפר עקב המצוי בסיכון מיידי ,כגון ילד ה סובל מאלימות פיזית או מינית בביתו ,אף אם ידווח עליו לרשויות ,אין ערובה שאלה יגיעו אליו ויטפלו בו בפרק זמן סביר. צה"ל בתשובתו ממאי2019 ציין כי הכניסה לכפר עקב מאופיינת בהפרות סדר בעוצמה משתנה, ומחויבת באבטחה על ידי כוחות צבא. עוד מסר צה"ל כי הוא שם לעצמו ליעד לאפשר שם פעילות של הגורמים המוניציפליים, כך שהחטיבה הצבאית תפעל לאפשר כניסת גורמי רווחה לכפר עקב, כפי שהיא פ ועלת כיום לאפשר כניסת גורמי אכיפת חוק. ממשטרת ישראל נמסר בתשובתה מאפריל 2019 ., כי "המשטרה מטפלת בכל מקרה לגופו במקצועיות ובאופן שירותי במסגרת הפעילות נדרשת המשטרה לסיוע צה"ל בהתאם לאחריותו". המשטרה הוסיפה כי "קיימת מורכבות גבוהה מאוד לבצע תנועה חופשית בשטח הכפר [עקב]". עוד מסרה המשטרה כי לעומת כפר עקב, במ"פ שועפאט פועל המש"מ לשם איתור הילדים והפגשתם עם גורמי הרווחה במשרדיו, בכל מקרה בו פונים גורמי הרווחה למשטרה. שם, "משטרת ישראל מטפלת אד הוק בכל ."אירוע מוקד ובמיוחד במצבי סיכון לחיי אדם בשכונות חוץ-גדר שבשט ח ירושלים ישנם ילדים ובני נוער הנתונים לפגיעה ועשויים שלא לקבל טיפול במועד מעו"ס לחוק הנוער, ואם הם בכפר עקב - ;גם לא מהמשטרה וישנם בהן ילדים ובני נוער בסיכון שביהמ"ש קבע כי עליהם לשהות במסגרת מוגנת בחסות משרד העבודה ו ,הרווחה מבלי ש רשויות המדינה יוכלו להבט יח שהות כזו בתוך פרק זמן סביר .מצבי סיכון ו סכנה אלה שבהם נמצאים הילדים עלולים להימשך .חודשים רבים מדובר במציאות חמורה ומדאיגה עבור ילדים רבים , הזכאים לקבל הגנה במצבים אלה ככל ילד אחר בישראל, על אף המציאות הביטחונית השוררת בשכונות חוץ-גדר .משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את המצב בו ש רשויות השלטון אינ ן עושות די כדי לממש את חובתן לספק ,לקטינים חסרי ישע את המענה הדרוש לביטחונם האישי במצבים שתוארו ,ובכלל זה: העירייה והמשטרה לא הסדירו ביניהן שיטת פעולה מתואמת שתאפשר להן להגיש טיפול מהיר ומתאים לילדים בסיכון בשכונות חוץ- גדר, ולא הסדירו זאת מול צה"ל; ו אגף הרווחה בעירייה לא הביא את .הנושא בפני הדרגים הבכירים ביותר בעירייה ובמשטרה, כפי שמצופה 418 |דוח ביקורת מיוחד ההפרדה שיוצרת הגדר אינה מפחיתה מאחריות המדינה , ובכלל זה העירייה , לספק לילדים ולחסרי ישע תושבי ירושלים , המתגוררים בשכונות חוץ-גדר שבתחום השיפוט שלה ,את ההגנה הדרושה להם במצבים של סיכון מיידי בתשובותיהם חזרו עיריית ירושלים ומשרד העבודה והרווחה101 על הצורך המוסכם להגן על ביטחונן של העו"סיות ועל הקשיים הביטחוניים הייחודיים ב שכונות חוץ- גדר. משטרת ישראל ציינה את הקושי לבצע פעילות רציפה וקבועה בשכונות חוץ- .גדר, נוכח הצורך לתאם כל פעילות אכיפה מול הגורם הצה"לי בהקשר זה ציינה המשטרה כי לצורך מימוש אחריותה והגברת האכיפה הפלילית במציאות הקיימת היא סבורה שיש להציב כוח משטרה קבוע במ"פ שועפאט ובכפר עקב, וכן לבצע עבודת מטה מבצעית מול צה"ל בנושא תחומי האחריות של משטרת ישראל וצה"ל בשכונות אלה. צה"ל מסר בתשובתו כי החטיבה הצבאית מבצעת פעילות בתחומי כפר עקב בשיתוף בין היתר עם המשטרה. לעניין ביצוע צווים, המשטרה הדגישה בתשובתה כי אינה מוסמכת מכ וח חוק להוציא בעצמה ילדים מביתם, ללא ליווי עו"ס. לבסוף, המשטרה ציינה כי "ניתן לגבש מסמך הבנות בין המשטרה לבין משרד הרווחה, אשר יחזק ."ויסדיר עוד יותר את סדרי העבודה הנהוגים כיום ההפרדה שיוצרת הגדר בין שכונות פנים-גדר לשכונות חוץ- גדר אינה מפחיתה מאחריות המד ינה, ובכלל זה העירייה, לספק לילדים ולחסרי ישע תושבי ירושלים, המתגוררים בשכונות חוץ- גדר שבתחום השיפוט שלה, את ההגנה הדרושה להם במצבים שנשקף להם סיכון מיידי. חומרת הסיכונים, היכולים להגיע עד כדי סכנת נפשות, מחייבת מציאת פתרון מותאם וייחודי בדחיפות, תוך שמירה על שלומן של העו"סיות. על כלל הרשויות הנוגעות בדבר- ,עיריית ירושלים, משרד העבודה והרווחה משטרת ישראל וצה"ל- לשתף פעולה באופן הדוק ולקבוע הסדרים ברורים שיאפשרו מתן הגנה טובה ומהירה יותר לילדים ובני נוער תושבי ירושלים המצויים במצבי סיכון מוגבר בשכונות חוץ- .גדר טיפול חסר בילדים בסיכון ברחבי מזרח ירושלים רבים מהילדים ובני הנוער במזרח ירושלים מצויים כאמור בסיכון או במצבים העשויים להתדרדר לכדי סיכון. ילדי מזרח ירושלים מהווים41% ,מילדי העיר אך חלקם בקבוצת הילדים בסיכון בירושלים גבוה יותר, ועומד על48% 102 . להלן הממצאים שעלו בביקורת בנוגע לטיפול גורמי הרווחה בילדים ב סיכון .ברחבי מזרח ירושלים 101 תשובת משרד העבודה והרווחה למשרד מבקר המדינה ממרץ2019 . 102 ,מכון ירושלים למחקרי מדיניות שנתון סטטיסטי לירושלים2018 /, לוח ג14 , "אוכלוסיית ירושלים, לפי גיל, רובע, תת- ,רובע ואזור סטטיסטי2016 ". ייתכן שיש ילדים נוספים בסיכון .שאינם רשומים ברווחה השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 419 טיפול חסר ב תוכני ת הלאומית ל ילדים ונוער בסיכון (תוכנית360 ) ה( תוכנית הלאומית לילדים ונוער בסיכון להלן- תוכנית360 ) מכוונת לצמצם את היקף הילדים ובני הנוער ברחבי הארץ החיים במצבים המסכנים אותם103 על ידי .חיזוק והרחבה של המענים בקהילה ה תוכנית החלה לפעול בירושלים בשנת 2009 בשכונות אחדות הממוקמות בשלושה מתוך ארבעת רובעי העיר104 , ובהם מזרח ירושלים , ובשנת2013 החלה לפעול גם .ברובע הרביעי אחד העקרונות המרכזיים של תוכנית360 הוא הקצאה הוגנת של משאבים לקבוצות( אוכלוסייה שונות כגון ערבים, חרדים ועולים) ופיתוח שירותים המתאימים ל מאפיינים ול העדפות של קבוצות אלו ,. כך על כל רשות מקומית שבה אוכלוסייה מעורבת להתייחס בהפעלת התוכנית בין היתר ל היקף המענים לאוכלוסייה הערבית ביחס להיק פה של אוכלוסייה זו ברשות105. ממשרד העבודה והרווחה אף נמסר שלאור עיקרון זה, כ- 50% ממשאבי התוכנית הלאומית בכל .הארץ מוקצים ליישובים ערביים נמצא כי האופן בו קבעה עיריית ירושלים באיזו שכונות תיושם תוכנית360 ברחבי העיר הביא לכך שחלקם של הילדים והנוער בסיכון ממזרח ירושלים המשתתפים בתוכנית360 קטן משמעו תית מחלקם בעיר כולה- ילדים בסיכון ממזרח העיר הם48% מהילדים בסיכון בעיר, אבל הם רק 32% מהילדים המטופלים בתוכנית360 . משרד העבודה והרווחה ציין בתשובתו כי כמות הילדים מושפעת מסוגי התוכניות שנבחרו ברשות המקומית - יש תוכניות עם עלות גבוהה שמשרתות .מעט ילדים וגם להפך 103 ,מצבים כגון מצוקה כלכלית ,משבר במשפחה, מעברים, הגירה והשתייכות לקבוצות מיעוט מוגבלויות ולקויות למידה. כתוצאה ממצבים אלה נפ געת יכולתם לממש את זכויותיהם. תוכנית 360 היא תוכנית בין- משרדית, המשותפת למשרדי העבודה והרווחה, החינוך, הבריאות, העלייה ,"והקליטה וביטחון הפנים, הפועלת ברחבי הארץ; "התוכנית הלאומית לילדים ונוער בסיכון האוגדן לרשויות (ינואר2015 '), עמ7 . 104 רובעי העיר הם חלו.קה מינהלית של מינהל קהילה 105 תוכנית לאומית לילדים ונוער בסיכון- מאגר תוכניות (יוני2009 '), עמ5 ; "כלי להגשת 'תוכנית יישובית", עמ3 : http://www.molsa.gov.il/ProjectShmid/Forms/Pages/Docs_List.aspx ; ניג'ם-אכתילאת, בן רבי וסבו-לאל, מכון מאיירס-ג'וינט- ,ברוקדייל עקרונות עבודה והתערבות המותאמים לחברה הערבית בשירותי רווחה וטיפול בישראל (יוני2018 '), עמ2 . 420 |דוח ביקורת מיוחד סיכוייו של ילד בסיכון ממזרח ירושלים לקבל טיפול בתוכנית 360 קטנים פי שניים מסיכוייו של ילד דומה במערב העיר משרד מבקר המדינה מעיר לעניין תשובת משרד העבודה והרווחה, כי בביקורת נמצא כי גם חלקו של התקציב המיועד לטיפול באוכלוסיית מזרח העיר קטן מחלקם בעיר, ועומד על25% .מהתקציב לכלל העיר יוצא, שעל אף גודלה של אוכלוסיית מזרח ירושלים (שאילו לא הייתה חלק מהעיר ירושלים אלא עיר נפרדת, הייתה העיר הערבית הגדולה ביותר בארץ, בפער ניכר מהיתר), בפועל היא מקבלת שיעור קטן מאוד מתקציבי תוכנית360 . ,כיוון שכך בכל אחד מחלקי העיר מטופל שיעור שונה משמעותית מתוך :הילדים בסיכון באותו אזור במזרח העיר שיעור הילדים המטופלים בת וכנית הוא רק 7% ,מכלל הילדים בסיכון במזרח העיר ואילו במערב העיר14% .מהילדים בסיכון מטופלים קרי ,סיכוייו של ילד בסיכון ממזרח ירושלים לקבל טיפול בתוכנית360 קטנים פי שניים מסיכוייו של ילד דומה במערב העיר . במהלך שנת 2019 אמור להתבצע במסגרת תוכנית 360 מיפוי צרכים מעמיק106 .של ילדים בסיכון ברמה הארצית והמקומית מיפוי זה נועד לשמש בסיס להחלטות על זהות האוכלוסייה המטופלת בתוכנית ועל היקפה, אך עד מועד סיום הביקורת טרם החליטו מטה התוכנית שבמשרד העבודה והרווחה והעירייה על היקף המיפוי בירושלים, ובפרט כמה ילדים ימופו ומאילו שכונות . ,בפועל ,במועד סיום הביקורת אין למטה תוכנית 360 ולעיריית ירושלים תכנון שמטרתו להרחיב את היקף הטיפול בילדים בסיכון תושבי מזרח ירושלים .במסגרת התוכנית בתשובת עיריית ירושלים נמסר כי הקצאת המשאבים לעיר ירושלים אינה מאפשרת כיסוי מלא של שכונות העיר. כן ציינה העירייה כי במסגרת ביצוע תקציבי החלטת הממשלה מ- 2018 יופעלו במזרח ירושלים תוכניות נוספות בתחום מניעה בגיל הרך על פי מודלים של תוכנית360, בתקציב של כ- 1.2 .מיליון ש"ח משרד העבודה והרווחה ציין בתשובתו כי אחד מעקרונות התוכנית הוא מתן האחריות והסמכות לרשויות המקומיות, וכי עיריית ירושלים היא זו שבחרה את השכו .נות שישורתו 106 הלמ"ס מפרסם נתונים כלליים על שיעורי עוני ומדדי נזקקות אחרים באזורי העיר השונים. מטרת המיפוי במסגרת תוכנית360 היא לאתר את הילדים הספציפיים הדורשים טיפול ולמפות את .הצרכים הייחודיים של כל ילד השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 421 לאור עקרונות תוכנית360 בדבר הקצאה הוגנת לקבוצות אוכלוסייה שונות, וכדי להגשים את מטרות התוכנית, על עיריית ירושלים, בשיתוף משרד העבודה והרווחה, לקדם את היקף הטיפול בילדי מזרח ירושלים במסגרת תוכנית360, באופן שיהלום את צורכיהם ואת חלקם בתוך כלל .אוכלוסיית הילדים בסיכון בעיר מחסור במסגרות חוץ- ביתיות ארוכות טווח לילדים בסיכון בני0 - 8 בשנים2016 - 2017 היו1,020 ילדים ובני נוער ממזרח ירושלים, שהוחלט שיש להוציאם מביתם ולהעבירם למקום חסות בפיקוח שירותי הרווחה, בשל סיכון לשלומם ולהתפתחותם מהמשך הש הייה בביתם107 . בדרך כלל, השלב הראשון של ביצוע ההחלטה הוא העברה לשהייה קצרה במסגרת חירום- עד שלושה חודשים. לאחר מכן מופנים הילדים למסגרות חוץ- ביתיות אחרות לשהייה ארוכת טווח- בעיקר פנימיות ומשפחות אומנה108 ,. לפי הנחיות משרד העבודה והרווחה יש לשאוף לשלב ילדים צעירים עד גיל8 במשפחת אומנה כמסגרת ארוכת טווח, ולא בפנימייה. בנובמבר2018 שהו102 ילדים ממזרח ירושלים במשפחות .אומנה בביקורת עלה כי במזרח ירושלים קיים מחסור חריף במשפחות אומנה לעומת הצורך. בשל כך, מספ ר הילדים ממזרח העיר הממתינים לשילוב .במשפחות אומנה גבוה מאוד גם ביחס למערבה, כמפורט להלן ילדים צעירים מתגוררים במקומות שאינם מתאימים לצורכיהם ב משך תקופות ארוכות: בפועל, בשנת2015 שולבו במשפחות אומנה רק5 ילדים צעירים ממזרח ירושלים, מתוך29 ילדים צעירים שה וחלט לגביהם שהם זקוקים למסגרת חוץ- ביתית. בשנת2016 שולבו במשפחות אומנה רק10 ילדים צעירים מתוך47 ילדים צעירים שהוחלט שהם זקוקים למסגרת חוץ- ביתית. ביולי2018 המתינו21 .ילדים צעירים ממזרח ירושלים לסידור במשפחות אומנה משך ההמתנה למשפחת אומנה עבור ילדי מערב העיר הוא קצר מפני שבמערב העיר יש די משפחות אומנה. בשל כך, השיבוץ למשפחת האומנה גם מותאם יותר לצרכיו של כל ילד. לעומת זאת, במזרח העיר אין די משפחות אומנה, שכן שירותי האומנה (שבאחריות משרד העבודה והרווחה) מתמודדים עם קשיים ,כלכליים, ביטחוניים וטכניים בגיוסן כמו גם קושי בפיקוח על טיב האומנה. נוסף על כך, לעיתים קשה לשלב את ילדי מזרח ירושלים במשפחות אומנה מקרב 107 החלטה על הוצאת ילד מביתו ושילובו במסגרת חוץ-ביתית מתקבלת על ידי ועד ת תכנון טיפול בלשכת הרווחה שברשות המקומית. ההחלטה על הוצאה למסגרת חוץ- ביתית בירושלים ניתנה בנוגע ל- 35% מהילדים שנדונו בוועדות לתכנון טיפול במזרח העיר ול- 28% מהילדים שנדונו .בוועדות במערב העיר 108 ,משרד העבודה והרווחה סקירת השירותים החברתיים2016 ', עמ85 , 87 . 422 |דוח ביקורת מיוחד האוכלוסייה הערבית בשאר אזורי הארץ, וזאת מחמת הבדלים תרבותיים בין .שתי האוכלוסיות. אף המרחק ממקומות אלה מכביד על פתרון זה כתוצאה מכך ,חלק מילדי מזרח ירושלים שמתחת לגיל שמונה שהוחלט שיש לשבצם במסגרת חוץ-ביתית נותרים במקומות שאינם מתאימים לצורכיהם, לעיתים למשך תקופות ארוכות , כמפורט להלן : 1 . חלק מהילדים נותרים לגור בביתם על אף הסיכון שבכך . 2 . ילדים אחרים שוהים במסגרות חירום זמן ארוך בהרבה מהדרוש להם ומהמתאים למצבם . משך השהייה הממוצע של ילדים ממזרח ירושלים במסגרות חירום עמד ב- 2017 על יותר משנה- זמן ארוך פי שניים מממוצע השהייה הארצי במרכזי חירו ם ופי ארבעה ממשך השהייה .המומלץ כך למשל ,ילד בן חמש וחצי ,שהה במרכז חירום שנה וחצי ועד מועד סיום הביקורת טרם נמצאה לו משפחת אומנה. השהייה הארוכה מדי במסגרות החירום פוגעת בילד , משום שהטיפול המוצע במסגרת ארעית זו אינו מותאם .לצרכיו כמו כן ,בשל השהייה הארוכה .לא מתפנה במסגרות החירום מקום לילדים חדשים הזקוקים לכך יצוין שגם בתי המשפט העירו זה מכבר על הזמן הממושך שבו שוהים קטינים ממזרח ירושלים במרכזי חירום בהמתנה למציאת משפחת אומנה . 3 . ילדים אחרים ,צעירים כאמור ,משולבים בפנימיות שבהן ילדים בוגרים יותר .ואולם הטיפול והחיים במוסדות אלו אינם ,מותאמים לגיל הצעיר ולכן משרד העבודה והרווחה אינו תומך בכך . כך למשל, בשנים2016 - 2018 שולבו בפנימיות כ- 30 ילדים ממזרח ירושלים בני פחות מ שמונה , לעומת שלושה ילדים בלבד ממערבה . קושי נוסף בשילוב ילדי מזרח ירושלים במשפחות אומנה נובע מכך שחלק ממשפחות האומנה ממזרח העיר עצמן אינן מתפקדות באופן תקין. כך למשל עלה שבמזרח העיר יש פי שלושה ילדים שהוצאו ממשפחות האומנה ששובצו אליהן לעומת מספרם במערב העיר. היצע מוגבל זה של משפחות אומנה מתאימו ת עבור ילדי מזרח העיר גם מקשה ליישם את תכלית הוראות חוק האומנה לילדים, שלפיו יש לבחור את משפחת ה אומנה מתוך חתירה לממש את זכויות הילד ולהתאים את המשפחה לצרכיו109 . השילוב המועט במשפחות אומנה של ילדי מזרח ירושלים הצעירים, עד גיל8, מעלה תמונה מדאיגה ביותר ומעו רר חשש ממשי שלא ניתן לילדים .אלו מענה הולם למצבי הסיכון שבהם הם חיים 109 חוק האומנה לילדים, התשע"ו- 2016 , סעיפים6 ,)(א32 . סעיף12 גם דורש שמירת רציפות הרקע .התרבותי השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 423 במועד סיום הביקורת לא היה למשרד העבודה והרווחה מענה למחסור בפתרונות חוץ-ביתיים לילדי מזרח ירושלים בני 0 - 6 ,וגם המענה לילדים בני 6 - 8 טרם גובש סופית אי- פיתוח מענה חוץ-ביתי הולם לילדים צעירים: נוכח הקושי במציאת משפחות אומנה מתאימות, פנתה עיריית ירושלים למשרד העבודה והרווחה פעמים אחדות מאז ספטמבר2015 בבקשה שיפתח מסגרת חלופית שתפתור את מצוקת האומנה במזרח ירושלים, במסגרת פעולות המשרד לפיתוח מסגרות חוץ- ביתיות. ביולי2017 הציע אגף הרווחה בעירייה לה קים פנימייה ייעודית ומותאמת לבני גיל ארבע עד שמונה בלבד ממזרח ירושלים, באופן שיינתן לילדים צעירים אלו מענה מותאם לגילם, ובמקביל תצומצם התפוסה במעט משפחות האומנה הקיימות, שאליהן יופנו .ילדים קטנים, עד גיל ארבע בלבד באוקטובר2018 החל משרד העבודה והרווחה בשלב מיון מוקדם למכרז ארצי להקמת פנימיות לילדים ולבני נוער בני6 - 21 , שייתנו מענה גם עבור ילדי מזרח .ירושלים בגילים אלה משרד העבודה והרווחה מסר בתשובתו כי מכרז חדש מתפרסם בימים אלה ובו נפתחה אפשרות לקליטת ילדים מתחת לגיל8 ., בדגש על האוכלוסייה הערבית עוד הוס יף המשרד כי הוא עוסק כעת בפיתוח של מודלים חלופיים למשפחות .אומנה לאוכלוסיית היעד של מזרח ירושלים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד העבודה והרווחה כי למרות פניית עיריית ירושלים עוד מ- 2015 , במועד סיום הביקורת לא היה בפועל מענה למחסור בפתרונות חוץ-ביתיים לילדי מזרח ירושלים בני0 - 6 , וגם המענה לילדים בני6 - 8 טרם גובש סופית. הצעדים שננקטו עד כה לא נעשו בקצב המתבקש מחומרת הבעיה. על הנהלת המשרד לקחת לתשומת ליבה נושא זה, ולהקפיד כי המהלכים החדשים שהמשרד הציג בתשובתו .יבוצעו בדחיפות ובאפקטיביות פגיעה בשירות עקב מחסור במעני רווחה לחסרי ישע ונזקקים, בעובדים סוציאליי ם ובלשכות רווחה כדי ששירותי הרווחה יהיו מועילים, יש להתאים אותם לצורכי הנזקקים להם ,ולספקם בתוך פרק זמן סביר. לאור אופי התהליך למתן שירותי רווחה המרכיבים שישפיעו ביותר על איכותו הם אלו: זמינות העו"סיות- לשם ביצוע "איתור, "אינטייק110, תכנון הטיפול, טיפול ומעקב; נגישות של לש כות הרווחה- שתאפשר להגיע אליהם באופן סביר לשם קבלת הטיפול מהעו"סיות; והיצע 110 ריאיון אבחוני שעורך עו"ס- פגישת היכרות מעמיקה, שעל בסיסה יחליט צוות הלשכה על .תהליך הטיפול המתאים 424 |דוח ביקורת מיוחד מענים מחוץ ללשכה111 שיהיה תואם לצורכי הקהילה. מחסור בכל אחד ממרכיבים .אלו עשוי לגרום לפגיעה באיכות השירות לאוכלוסייה הנזקקת לשירותי רווחה בביקורת נמצא שב שלושת מרכי בים אלו קיים חוסר ניכר במזרח ירושלים , הן לעומת המצב במערב העיר והן מבחינת ה אופי של וצ רכי האוכלוסייה במזרח העיר והיקפם .הדבר פוגע ב איכות ובזמינות של השירות הניתן לתושבי מזרח ירושלים הזקוקים לו . המחסור במענים מחוץ ללשכה ובעו"סיות ואי-נגישות הלשכות י פורט ו להלן: מחסור במ עני רווחה לחסרי ישע ונזקקים על הרשויות מוטלת חובה להגן על חסרי ישע ונזקקים- כגון אנשים עם מוגבלות וקשישים- שאינם מסוגלים לדאוג ל מחיית ם , לבריאות ם או לשלומ ם ולטפל בהם. במזרח ירושלים אחריות הרשויות מתחדדת נוכח מצבה החברתי- כלכלי הקשה של האוכלוסייה, המביא לכך שבמשפחות רבות של חסרי ישע .ונזקקים יתקשו בני המשפחה לתת להם טיפול הולם בכוחותיהם שלהם מחסור בסידורים חוץ- ביתיים שירותי הרווחה מפנים למסגרות של דיור חוץ- ביתי אנשים ברמת מוגבלות (מוגבלות שכלית-התפתחותית112 ), אוטיזם ומוגבלויות פיזיות וחושיות שונות שאינה מאפשרת מגורים בתא המשפחתי או שהמשפחה אינה מסוגלת לטפל בהם; וכן מציעים מסגרות דיור (בתי אבות ודיור מוגן) לקשישים (עצמאיים או תשושים) שאינם מסוגלים להמשיך להתגו.רר בביתם באופן זמני או קבוע אנשים :עם מוגבלות בביקורת עלה כי אף שבקרב משקי הבית בירושלים שבהם יש אדם עם מוגבלות לפחות37% הם משקי בית ממזרח העיר (ייתכן שיש מקרים נוספים שאינם רשומים ברווחה), חלקם של תושבי מזרח ירושלים המושמים בסידור חוץ- ביתי עומד רק על16% מכלל .המושמים עם מוגבלות בירושלים בתשובתה מסרה עיריית ירושלים כי אכן יש מקום להרחיב במזרח העיר את היקף מסגרות הדיור לאנשים עם מוגבלות כדי לאפשר סידור חוץ- ביתי בקרבת .הקהילה הטבעית למעוניינים בכך 111 למשל תוכנית או מסגרת בקהילה, או מסגרת חוץ- .ביתית 112 מ גבלה משמעותית בתפקוד האינטלקטואלי ובהתנהגות ההסתגלותית של אדם, המופיעה .בילדות ומשפיעה על מיומנויות שונות השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 425 קשישים : 17% מהקשישים בירושלים הם ממזרח העיר, אבל חלקם מקרב אלה שהושמו בבתי אבות או בדיור מוגן הוא1% בלבד. מתוך44 מסגרות חוץ- ביתיות שהרווחה עובדת איתם, רק אחד מצוי במזרח ירושלים ומשרת .אוכלוסייה זו יצוין בעניין אי ההשמה החוץ-ביתית של אנשים אלה, כי לפחות בחלקה הי א נובעת מהתנגדות תרבותית של חלקים מהאוכלוסייה במזרח ירושלים לעצם הוצאת אדם עם מוגבלות או קשיש מביתו, וכן משיקולים כלכליים של .האוכלוסייה סיבה נוספת היא מגבלות תכנוניות בנוגע לאיתור קרקע למוסדות ציבור במזרח העיר113 . מאחר ששיעור תושבי מזרח ירושלים שהם אנשים עם מוגבלות או קשישים המטופלים במסגרות חוץ-ביתיות ,נמוך בהרבה מחלקם באוכלוסיית העיר התוצאה היא המשך מגוריהם של אנשים אלה בביתם או בבית משפחתם בקהילה. על עיריית ירושלים לגבש מענים מתאימים לקבוצה זו, בין באמצעות התמודדות עם החסמים המונעים את שילובם במסגרות חוץ- ביתיות ובין .באמצעות מענה חלופי מתאים בקהילה למי שממשיך להתגורר בביתו בביקורת עלה כי עיריית ירושלים לא סיפקה להם מענה חלופי ומלא .בקהילה מחסור במ ענים בקהילה שירותי הרווחה הניתנים בקהילה לאנשים עם מוגבלות ולקשישים כוללים .מסגרות יום שיקומיות, מעונות יום, מועדונים חברתיים ומרכזי יום לקשיש אנשים :עם מוגבלות בביקורת עלה כי רק25% מהאנשים עם מוגבלות המשתתפים בשירותים בקהילה בכלל העיר ירושלים הם ממזרח העיר114 , אף שלפחות37% ממשקי הבית בירושלים שבהם יש אדם עם מוגבלות הם משקי בית ממזרח העיר. כאמור, אנשים רבים עם מוגבלות החיים במזרח העיר מתאימים למסגרות חוץ- ביתיות אך נותרים בקהילה, ולכן .הצורך של תושבי מזרח ירושלים בשירותים בקהילה גדול במיוחד אומנם לטענת הע ירייה אין במזרח העיר רשימות המתנה לשירותים לאנשים עם מוגבלות, ובמהלך הדברים הרגיל לא קורה שדוחים אדם עם מוגבלות מקבלת 113 מגבלות דומות משפיעות גם על בניית כיתות לימוד ומוסדות ציבור אחרים. ראו למשל לעיל בפרק "אי- ."קיום החובה למתן חינוך חינם עקב מחסור בכיתות לימוד 114 י צוין כי חלקם של תושבי מזרח ירושלים עם מוגבלויות מסוימות גדול במיוחד, ולגבי מוגבלויות אחרות- .קטן במיוחד. היקף השירותים במקרים אלה הוא בהתאם 426 |דוח ביקורת מיוחד בשלבי הטיפול והשיקום שמחוץ לכותלי לשכות הרווחה אנשים עם מוגבלות וקשישים ממזרח ירושלים מקבלים היקף שירותים שאינו הולם את חלקם באוכלוסייה ואת הצורך הקיים שי רות או תוכנית , מה גם שאין מבחינת העירייה מגבלת תקציב לקבלת אדם לשירותים הקיימים. אולם, אין בכך כדי להעיד על היעדר הצורך בשירות. מבקר המד ינה עמד בעבר על כך ש י לע תים קרובות אוכלוסייה חלשה אי נה יודעת להיעזר בשירותים ולמצות את זכויותיה , ואדם השייך אליה אינו בהכרח מודע לזכויותיו לקבל שירות ולדרכי מימושן115 . נוכח השיעור הנמוך של אנשים עם מוגבלות ממזרח ירושלים המשתתפים בשירותים תומכים בקהילה, על עי ריית ירושלים לפעול באופן פרואקטיבי כדי לעודדם להשתמש בשירותים אלה. הדבר דרוש כדי להתגבר על .חסמים שעניינם הידע והיכולת למצות את זכויותיהם קשישים : במזרח העיר אין מרכז יום כלשהו לקשישים, בעוד מרכזי היום בירושלים משרתים כ- 800 קשישים ממערב העיר. כמו כן, רק8% מהתוכניות רבות- המשתתפים (תוכניות המשרתות100 קשישים ומעלה .ברחבי העיר) משרתות את תושבי מזרח העיר לגבי שירותים ותוכניות בקהילה הוסיפה העירייה בתשובתה כי במידה שיש מחסור הדבר נובע מחסמים שונים כגון תשתיות המקשות על ניוד אנשים עם מוגבלות, מחסור בקרקע ציבורי ת ומימון ממשלתי. עוד צוין שכיום יש מגעים להקמת מרכז יום לקשישים במזרח העיר, וכי מתוכננים מענים נוספים לאוכלוסייה הקשישה ולהורים לילדים עם מוגבלות במזרח ירושלים, בין היתר על בסיס תקציב החלטת הממשלה מ- 2018 . משרד העבודה והרווחה הוסיף בתשובתו כי הוא רואה חשיבו ת רבה ביצירת מענים נוספים ומגוונים לתושבי .מזרח העיר, והוא פועל מול עיריית ירושלים לקידום הנושא יוצא שאנשים עם מוגבלות וקשישים עם יכולת מוגבלת לדאוג לעצמם מקבלים טיפול במסגרות חוץ-ביתיות בהיקף הנמוך משיעורם באוכלוסיית העיר .עם ,זאת עיריית ירושלים אינה מפצה על מחסור זה על ידי טיפול ,חלופי בקהילה שהרי גם במסגרות בקהילה היקף הטיפול שהם זוכים לו .נמוך מחלקם בעיר לנוכח תמונת מצב זו, לפיה בשלבי הטיפול והשיקום שמחוץ לכותלי לשכות הרווחה תושבי מזרח ירושלים הנזקקים מקבלים היקף שירותים שאינו הולם את חלקם באוכלוסייה ו את הצורך הקיים, על הרשויות לבחון מצב זה ולפעול בהקדם לשיפור משמעותי בו- הן בהיבט החוץ- ביתי והן .בתחום השירותים בקהילה 115 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי68 ג( 2018 ), "פעולות המדינה לקידומם של מקבלי גמלת 'הבטחת הכנסה ולשילובם בתעסוקה", עמ1007 , 1015 , 1039 . השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 427 גם לאחר תוספת משמעותית ומבורכת של משרות תקן של עו"סים ,למזרח העיר מוקצים רק כ- 27% ממשרות העו"סים בעיר ,אף שמטופלי הרווחה במזרח ירושלים הם כ- 39% מכלל מטופלי הרווחה בעיר מחסור בעו"סים במזרח ירושלים עד לראשית שנות האלפיים היו ההקצאות של משרות עו"סים למזרח ירושלים נמוכות באופן ניכר לעומת אלה שבמערב העיר. החל בשנת2005 לערך נוספו בהדרגה משרות תקן רבות של עו"סים למזרח העיר, ובתקופה שבין2005 ל- 2017 עלה מספרם מכ- 30 ל- 129 . המקורות לתוספת משרות העו"סים היו מגוונים: החלטת הממשלה משנת2014 , תקצוב ישיר של עיריית ירושלים ותוספות של משרות תקן ממשרד העבודה והרווחה. ככלל, משרות תקן שמקצה משרד העבודה והרווחה מועברות לעיריית ירושלים, והיא שקובעת על פי שיק ול דעתה הבלעדי לאיזה חלק בעיר להקצותן, כפי שקורה כמובן גם לגבי המשרות שהעירייה עצמה מתקצבת (החריג לכלל זה הוא ההקצאה שניתנה במסגרת החלטת הממשלה משנת2014 , שהוגדרה באופן ייעודי למזרח .)העיר אולם , גם לאחר התוספת המשמעותית והמבורכת של משרות תקן , בעת סיום הביק ורת אין הלימה בין שיעור האוכלוסייה החיה במזרח ,העיר והאוכלוסייה הנזקקת בפרט, לבין שיעור משרות העו "סים המוקצה לה- בפועל מוקצים למזרח העיר רק כ- 27% ממשרות העו "סים המוצבים ( בלשכות הרווחה בעיר129 מתוך 476 בעיר )כולה116 . זאת בשעה שמטופלי הרווחה במזרח ירושלים הם כ- 39% מכלל מטופלי הרווחה בלשכות העיר117 . ,כמו כן עניי מזרח ירושלים- קבוצה שבחלקה הגדול עשויה להזדקק לשירותי רווחה- הם61% .מכלל עניי ירושלים במצב הנוכחי מצבת העו"סים במזרח ירושלים נמוכה ביחס לגודל האוכלוסייה, ואינה הולמת את המאפיינים והצרכים הייחודיים שלה העשויים לייצר צורך גדול אף יותר .בשירותי רווחה גם העירייה מודעת למחסור זה, והציגה בראשית2018 בפני משרד ירושלים ומורשת (במסגרת הדיונים לקראת החלטת הממשלה מ- 2018) צורך בכ- 60 עו"סיות נוספות למזרח העיר כדי להתאים את המצב שם למצב במערבה118 , אך בהחלטת הממשלה לא הוקצו משרות תקן חדשות. פרט לכך לא נמצא שאגף הרוו חה בעירייה פעל להמשיך ולהגדיל את תקן המשרות במזרח העיר. למחסור :בעו"סיות כמה נזקים, כפי שיפורט להלן 116 כולל משרות במיקור חוץ ומשרות ניהול והדרכה. לא כל משרות התקן מאוישות. יצוין כי ישנן גם כ- 140 ;משרות תקן של עו"סים במטה המינהל27 ( מהן19% ) הן בעיקר עבור תושבי מזרח .העיר 117 ביוני2018 היו רשומים כ- 37,000 איש בלשכות מזרח העיר מתוך כ- 95,300 .בעיר כולה 118 .הכוונה היא לצורך בתוספת שמעבר לתוספות שניתנו והוצגו לעיל 428 |דוח ביקורת מיוחד 1 . מספר ממתינים גדול לקבלה לטיפול )"("אינטייק התארכות פרק הזמן שבין הפנייה הראשונה לבין הריאיון האבחוני המעמיק של העו"ס (פגישת ה"אינטייק") עלולה לגרום להעמקת המצוקה שבשלה נעשתה הפנייה לשירות, לפגוע במידת האמון במערכת ואף להביא לייאוש .ולוויתור על קבלת השירות הבדיקה העלתה שבכל העיר ירושלים ישנן פניות שבהן מתארך פרק הזמן עד לשלב האינטייק. אולם המחסור העמוק בעו"סיות במזרח העיר גורם לעיכוב יתר: כ- 33% מהפוני ם ממזרח העיר (כ- 565 )פונים נאלצו להמתין פרק זמן ארוך במיוחד עד לביצוע אינטייק- 120 יום ויותר, לעומת כ- 19% מהפונים במערב העיר (כ- 474 )פונים119 . 2 . עומס מטופלים לכל עו"ס עומס עבודה רב מדי על עו"ס משפיע על יכולתו להעניק טיפול טוב ויעיל ,לפונים אליו, ועלול לפגוע ביכולתו למלא את כל מטלותיו לפי החוק להשפיע על מידת השירותיות שלו כלפי המטופל ואף עלול לעודד .היעדרויות, שחיקה ופרישת עובדים תוספת כוח האדם ללשכות מזרח העיר אומנם צמצ מה את עומס המטופלים על כל עו"ס, אך בשל המחסור בעו "סי ות ,, שעודנו קיים העומס על כל עו"ס ית במזרח העיר עודנו גדול בהרבה (ב- 67% ) :מהעומס במערבה, כפי שניתן לראות בתרשים להלן תרשים9 : עומס מטופלים למשרת עו"ס בלשכות הרווחה במזרח ירושלים ,ובמערבה2018 על פי נתוני .עיריית ירושלים, בעיבוד משרד מבקר המדינה 119 יצוין כי בשל מגבלות מערכת המחשוב של עיריית ירושלים, שאינה שומרת נתוני עבר, נמנעה האפשרות לבחון בביקורת את מספר הממתינים המלא במשך שנה שלמה. לכן ייתכן שהפערים גדולים אף יותר. למע שה, גם בפני מנהלי אגף הרווחה לא עומדים נתונים אלה, ולכן נפגעת .יכולתם לפקח על השירות ולשפרו השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 429 :עומס על עו"סיות לפי תפקיד העומס על העו"סיות ניכר במיוחד אצל ,בעלי תפקיד מסוימים. כך למשל העומס על עו"ס משפחה במזרח העיר גדול פי1.3 מאשר במערבה והעומס הממוצע על עו"ס שיקום120 במזרח ירושלים גדול פי1.7 מאשר במערב הע יר. התוצאה היא עיכוב של ממש בשלב ההפניה לאבחון לצורך הכרה אגפית, שהיא שלב הכרחי לפני קבלת זכויות ושירותים. כך, במועד סיום הביקורת היו כ- 200 ילדים במזרח ירושלים .שהמתינו להפניה לאבחון בשיקום ה עומס על עו "ס לחוק הנוער - האחראי כאמור לסיוע לילדים נזקקים ולפיקוח על שלומם וביטחונם121 - במזרח העיר כפול כמעט מאשר במערב העיר ( 153 ילדים מטופלים בממוצע ,אצל עו"ס במשרה מלאה לעומת81 , )בהתאמה122 . ,זאת על אף תוספות ניכרות של משרות של "ס עו ים לחוק הנוער במזרח העיר מאז שנת 2014 . העומס הכבד של מטופלים לכל עו"ס במזרח העיר עלול לפגוע באיכות הטיפול שמקבלים תושבי מזרח העיר בכלל ובהשוואה לזה המוצע במערב העיר. הדבר נכון בפרט לילדים במצוקה ובסיכון במצבים הדורשים התערבות עו"ס לחוק הנוער. כמו כן, עומס זה מקשה על התמודדות עם המצב של "ביקושים כבושים", קרי תושבי מזרח העיר הזקוקי ם לשירותי הרווחה אך אינם פונים לקבלם, שכן לעו"ס העובד בעומס כה גדול אין פנאי לפעול לאיתור מטופלים חדשים123 . יוצא, שתוספות התקינה של העשור האחרון שיפרו אומנם את המצב, אך לא הביאו לסגירת הפער ההיסטורי שנוצר עקב הזנחה רבת שנים של ,הקצאת משרות עו"סים למזרח העיר גידול האוכלוסייה והעמקת בעיותיה הכלכליות- חברתיות. המחסור בעו"סיות במזרח ירושלים עדיין ניכר, ועלול להשפיע לרעה על האיתור, המיון והטיפול שלהם זוכים תושבי מזרח ירושלים מידי שירותי הרווחה. הדבר מתבטא, בין היתר, במספר גבוה של פונים לרווחה הממתינים זמן רב מאוד להתנעת תהליך הטיפול, ובמספר .מטופלים גבוה לכל עו"ס 120 עו"ס שיקום מרכז את.הטיפול באנשים עם מוגבלות ושיקומם 121 תפקידיו על פי חוק כוללים פעולות דחופות, כגון הופעות בבתי משפט, ביצוע צווים שיפוטיים והתערבות במקרי חירום.בזמן אמת 122 יצוין, כי בשל תיעוד ורישום חלקיים ולא עקביים ומפאת חוסרים במערכת הנתונים בעיריית ירושלים, לא ניתן היה לבחון את עבודת העו"סים לחוק הנוער בפילוח לפי תדירות הגעה לבתי משפט, עומס ביצוע צווים שיפוטיים, זמני ביצוע הצווים וכד'. מידע זה גם אינו זמין ל מנהלים .)במינהל הקהילה עצמו, מצב העלול להעיב על יכולת הניהול שלהם (ראו להלן 123 מחקרים בארץ ובעולם מצביעים על כך שכמות העובדים קובעת במידה רבה את מספר המטופלים בשירותי הרווחה; וכן שאפיונים חברתיים כלכליים של האוכלוסייה יכולים ללמד על :מידת הנזקקות הפוטנציאלית בה הוועדה לקביעת קריטריונים להקצאות לרשויות המקומיות- דוח מסכם (דצמבר2001 ) ', עמ6 . 430 |דוח ביקורת מיוחד משרד העבודה והרווחה השיב למשרד מבקר המדינה כי הקצאת כוח האדם לעיריית ירושלים נעשית על פי אמות מידה אחידות, החלות על כל הרשויות המקומיות, וכי עיריית ירושלים מחליטה אילו מהמשרות יינתנו למזרח ירושלים ואילו מ הן יוקצו למשרות עו"סים לחוק הנוער. עיריית ירושלים מסרה כי הקורסים של משרד העבודה והרווחה להכשרת עו"סים חדשים אינם מותאמים .לעובדי מזרח ירושלים מבחינת השפה ומבחינת הכשירות התרבותית ההיקף והעומק של מצוקות תושבי מזרח ירושלים, ועימם המחסור בכוח אדם, מחייבים את משרד העבודה והרווחה ועיריית ירושלים לשקול להשלים במהלך רב- שנתי משותף את התקינה הנדרשת לעו"סים במזרח ירושלים ואת הדרכים לאיישה, ובכך לשפר את השירות לאוכלוסיית מזרח העיר, הזכאית לטי.פול דומה בהיקפו ובאיכותו לזה הניתן במערב העיר מחסור בלשכות רווחה שלבי האיתור, המיון, תכנון הטיפול וחלק מהטיפול עצמו ניתנים כולם בלשכת הרווחה. בשנת2013 שירתו רק שלוש לשכות רווחה את כלל תושבי מזרח ירושלים, ומאז החלה עיריית ירושלים להפעיל שלוש לשכות נוספו ת באזור מזרח העיר. כך, בעת סיום הביקורת פועלות שש לשכות רווחה במזרח העיר124 , והן משרתות אוכלוסייה של כ- 332,600 איש, שכ- 75% מהם עניים. במערב העיר פועלות19 לשכות רווחה, והן משרתות אוכלוסייה של כ- 550,000 ,איש שכ- 29% .מהם עניים 1 . :קשיי נגישות ללשכה בתקנון העבוד ה הסוציאלית (להלן- תע"ס) של משרד העבודה והרווחה נקבע כי צוותים שכונתיים של עו"סים ימוקמו בלשכות בשכונות שהם אמורים לשרת תוך התחשבות בקיומם של קווי תחבורה, במטרה להגביר את הזמינות והנגישות של השירותים ולשפר את הקשר של העו"סים עם כלל התושבים במקום125 . נגישות וקרבה פיזית של לשכת הרווחה חיוניות במיוחד במקומות שבהן הנגישות התחבורתית בין שכונה לשכונה לוקה בחסר, כמו במזרח ירושלים. במצב זה, הימצאות הלשכה בשכונה או בקרבתה עשויה לעודד את תושבי השכונה לפנות .לשירותי הרווחה, שלא כמצב שבו הלשכה ממוקמת רחוק מהשכונה 124 .במועד סיום הביקורת חלק מהלשכות החדשות טרם החלו לפעול במשרדי קבע באופן מלא 125 הוראה1.20 'בתע"ס, עמ5 . השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 431 במזרח ירושלים משרתת כל לשכת רווחה בממוצע שטח שהוא יותר מכפול בגודלו מהשטח שמשרתת לשכה במערבה .רמת הנגישות ללשכות הרווחה שבמזרח העיר נמוכה ,ועלולה למנוע מתושבים הנזקקים לשירותי הרווחה לפנות לקבלתם נמצא כי מבחינת הפיזור הגיאוגרפי והנגישות התחבורתית, לשכות :הרווחה במזרח העיר נחותות במידה ניכרת מהלשכות במערב במערב העיר כל לשכה משרתת בממוצע שטח גיאוגרפי של כ- 3,600 דונם, ואילו במזרחה משרתת כל לשכה בממוצע שטח גיאוגרפי של 7,800 דונם126, שהוא יותר מכפול בגודלו. נו סף על העובדה שמדובר בשטח גדול יותר, יש להביא בחשבון גם את קשר התחבורה הרעוע בין שכונה לשכונה במזרח העיר. עולה מכך שרמת הנגישות ללשכות הרווחה שבמזרח העיר נמוכה, ועלולה למנוע מתושבי המקום הנזקקים לשירותי הרווחה לפנות לקבלתם. יודגש כי פיזור לשכות הרווחה במזרח העיר מותיר כמה מהשכונות הגדולות שמצבן החברתי- .כלכלי קשה מאוד ללא לשכת רווחה בשטחן 126 ,עיבוד לנתוני מכון ירושלים למחקרי מדיניות שנתון סטטיסטי לירושלים2018 /, לוחות א3 , /ג14. בעת חישוב הממוצע הושמטו אזורים סטטיסטיים שכמעט אי ן בהם תושבים ועל כן אינם .צורכים שירותי רווחה 432 |דוח ביקורת מיוחד תרשים10 : ,פריסת לשכות רווחה בירושלים2018 מקרא : ;לשכות מערב ירושלים .לשכות מזרח ירושלים. מקור המפה: המרכז למיפוי ישראל .מיקום הלשכות על פי נתוני עיריית ירושלים, בעיבוד משרד מבקר המדינה השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 433 2 . פגיעה באיכות השירות בלשכות האחראיות למטופלים רבים : איכות השירות שמספקת לשכת רווחה ששטח אחריותה רחב ומשרתת מספר מטופלים גדול מדי, עלול להיפגע גם אם יהיו בה די עו"סיות, כפי שיפורט :להלן א. משאבי ניהול מצומצמים של הנהלת הלשכה, צוות המדריכים :וצוות המינהלה תהליכים רבים בלשכות הרווחה נדרשי ם למעורבות גורמי ההנהלה והמינהל (למשל כינוס ועדת תכנון טיפול עבור ילדים ובני נוער במצבי סיכון127 ), ולכן ככל שהיקף השירותים שהלשכה אמורה לתת גבוה יותר, כך אותם גורמי ניהול ומינהל "הופכים להיות "צוואר בקבוק המעכב את מתן השירותים. כדי למנוע מצב זה קובעות הוראות התע"ס, כי לכל צוות שכונתי הכולל6 - 8 משרות תקן של עו"סים יהיה מדריך- ראש צוות (להלן- מדר"צ) אחד128 . נמצא כי מספר משרות המדר"צים בלשכות הרווחה שבמזרח העיר חורג מהתקנים שמתווה התע"ס: יחס מדר"צ לעו"סים במזרח ירושלים הוא יותר מפי שלושה לעומת התקן. נוסף על כך, אין הלימה במשרות התקן להנהלה, הדרכה ומינהלה לגודל האוכלוסייה הנזקקת: רק24% מהמשרות העירוניות לתפקידים אלה מוקצות למזרחה, אף על פי שכאמור תושבי מזרח ירושלים הם כ- 38% מתושבי ה .עיר ומהרשומים ברווחה בה עיריית ירושלים השיבה לעניין זה כי חל גידול משמעותי בהקצאת משרות הנהלה והדרכה למזרח העיר, אך בכל ירושלים אין עמידה בהוראות התע"ס נוכח אפליה מקפחת של שנים בהקצאת כוח אדם לכל העיר מצד משרד העבודה והרווחה. לטענת העירייה, קיים מחסור רב בתפקידי הנהלה והדרכה בעיר, ומחסור זה נובע מגידול בתקן משרות העו"ס, ממעמסת המטופלים, מפתיחת לשכות חדשות ומהרחבת הפעילות כתוצאה מהחלטת הממשלה מ- 2018 . ב. :היקף תושבים החורג מהתקן הוראות התע"ס קובעות כי לשכה (צוות שכונתי) תשרת עד35,000 תושבים. זאת בין היתר לשם הקפדה על איכות השירות וכדי להתמקד ב וצ רכי המשפחות ב שכונה כדי לפתח ולספק שירותים המותאמים לצורכי .הן בביקורת עלה כי לשכות מזרח העיר חורגות במידה ניכרת מתקן ,זה, והיקף אחריותן גם גדול בהרבה מזה של הלשכות במערבה :כפי שמוצג בתרשימים להלן 127 ועדת תכנון טיפול והערכה דנה במצבם של ילדים ובני נוער במצבי סיכון ומתכננת את תוכנית ההתערבות המתאימה ביותר לצורכיהם. בראש הוועדה עומד מנהל הלשכה; הוראה9 לפרק8 ( בתע"ס11.1.17 .) 128 הוראה1.20 'לתע"ס, עמ5 - 6 . 434 |דוח ביקורת מיוחד תרשים11 :מספר התושבים הממוצע שבאחריותה של לשכה במזרח ,ירושלים ובמערבה, לעומת התקן2018 .על פי נתוני עיריית ירושלים, בעיבוד משרד מבקר המדינה בתרשים12 שלהלן מוצג מספר המטופלים בלשכות מזרח העיר ומערבה. מהתרשים עולה שרוב הלשכות במערב( העיר14 מ- 19 ) מטפלות במספר מטופלים קטן יותר אף ממספר המטופלים הקטן :ביותר שמשרתת לשכה במזרח העיר תרשים12 : ,מספר המטופלים בכל לשכה בירושלים2018 .על פי נתוני עיריית ירושלים, בעיבוד משרד מבקר המדינה נוכח המצב שלשכות הרווחה במזרח ירושלים משרתות שטחים והיקפי אוכלוסייה הרחבים בהרבה מאלו שהלשכות במער ב העיר משרתות, כמו גם השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 435 מאלו שתקני התע"ס מנחים, מנהלת אזור מזרח ירושלים באגף הרווחה בעיריית ירושלים ציינה בפני הנהלת מינהל קהילה בעירייה, כי קיים צורך לפתוח שתי לשכות נוספות במזרח העיר. היא הוסיפה וציינה כי לשם כך דרושים מבנים לשכן בהם את הלשכות השכונתיות וה וספת משרות בתקני הניהול, הריכוז והמינהלה כדי למנוע "צווארי בקבוק". הנהלת אגף הרווחה בעיריית ירושלים מכירה בצורך זה, וציינה בפני משרד מבקר המדינה כי יש כוונה עתידית לפתוח .שתי לשכות נוספות נמצא, כי אף על פי שאגף הרווחה בעירייה מודע למחסור בלשכות רווחה במזרח ירושלים, רק סמוך למועד סיום הביקורת החלה העירייה להתניע .את תהליך הקמתם או שכירתם של מבנים נוספים ואיושם עיריית ירושלים השיבה למשרד מבקר המדינה כי בשנים הבאות מתוכננים שלושה מבנים נוספים , וכי היא מבזרת את השירותים ככל הניתן לצורך הנגשת השירות לתושב. ואולם, כמות הלשכות מושפעת מהקושי למצוא מבנים במזרח ירושלים העומדים בדרישות המינימום לשכירות מבנים, וכן מהיקף משרות התקן .הניתנות על ידי משרד העבודה והרווחה, לרבות משרות הדרכה וניהול נוכח הפער ים והעומס הניכר על לשכות מזרח העיר, על העירייה להחיש את פתיחת הלשכות הנוספות במזרח ירושלים, ועל העירייה בשיתוף .משרד העבודה והרווחה למצוא את הדרך לאיישן באופן מתאים קבלת החלטות במינהל קהילה בעיריית ירושלים נעשית שלא על בסיס מלוא הנתונים על רשות מינהלית לתכנן את פעילותה ולקבל החלטות על בסיס של תשתית נתונים מלאה ככל הניתן, כדי שפעולתה תהא יעילה ומועילה129 . מינהל קהילה בעיריית ירושלים השקיע בעשור האחרון בקידום ניהול הידע והלמידה הארגונית .בכך שיצר תקן מטה לעניין זה ואימץ שינויים שונים בתחום אולם , הביקורת העל תה כי ניהול בסיס הנתונים של מינהל קהילה בעיריית ירושלים לקוי, )"וכי חלק מהנתונים שבמערכת המידע שלו ("מערכת רווחה אינם מלאים ולכן גם אינם אמינים. המערכת אינה מאפשרת אחזור נתוני עבר הדרושים ל גיבוש תמונה מלאה, וגם כמעט שלא ניתן להפיק באמצעותה דוחות מנהלים שיא פשרו לנתח את הנתונים ולגבש .תמונת מצב מהימנה על בסיסם בנסיבות שבהן פועלת המערכת גם קשה לבצע מעקב ופיקוח שיטתיים על איכות הנתונים. תוצאת הדבר היא קבלת החלטות במינהל קהילה שלא על בסיס תשתית- מידע מלאה ואמינה בנוגע למצב האוכלוסייה בירושלים ושירותי 129 ,מבקר המדינה דוח שנתי53ב ( 2003 '), "עבודת המטה במשרדי הממשלה", עמ5 ; דוח שנתי 68ג ( 2018 '), "עבודת מטה וסדרי קבלת החלטות במועצת מקרקעי ישראל", עמ1595 . 436 |דוח ביקורת מיוחד הרווחה המסופ קים לה. בחלק מהתחומים תשתית הנתונים לקויה במיוחד לגבי מזרח ירושלים. במועד סיום הביקורת החל מינהל קהילה לבחון חלופות לפיתוח מערכת המידע שלו ,או להסבתה אך המהלך טרם יצא לדרכו. עיריית ירושלים מסרה בתשובה את הדברים הבאים: "לצערנו אכן קיימת בעיה ,באחזור המידע אולם בתקציב2019 .אושר תקציב עירוני שיוסב גם לטובת זה כמו כן בימים אלה אנו עמלים על שדרוג המערכת ובתום כשנתיים יושלם ."המהלך על עיריית ירושלים לוודא כי המהלכים שהצהירה עליהם יבוצעו בלוח הזמנים שפורט ובאפקטיביות כדי שתגובש מערכת נתונים במינהל קהילה שתשמש בס.יס יעיל ואמין לקבלת החלטות שיעור מועט של מטופלים ותקציבי רווחה נמוכים :שני מדדים בסיסיים נדרשים כדי להעריך את היקף שירותי הרווחה ביישוב .התקציב המופנה לטיפול ושיעור הרשומים ברווחה מקרב פוטנציאל הנזקקים להלן הממצאים שעלו בנוגע לנושאים אלו לגבי תושבי מזר:ח ירושלים השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 437 1 . תקציב הרווחה המוקצה ל תושבי מזרח העיר נמוך מחלקם באוכלוסיית העיר במינהל קהילה בעירייה שוררת תפיסה ניהולית ,לפיה יש לראות בחלוקה המינהלית של העיר לארבעה רובעי ,שירות (צפון, מערב )דרום ומזרח חלוקה המעידה על דמיון בצרכים ,באופן שכל משאב יש לחלק באופן דומה בין ארבעת רובעי העיר .תפיסה זו מביאה לכך שלמזרח העיר מוקצים כרבע מהמשאבים, כאילו היה רובע שווה בגודלו ובנזקקותו לכל אחד משלושת רובעי העיר האחרים ,. למשל מוקצים לו24% מתקציב ההשמות ,)(ראו להלן25% מתקציב ,התוכנית הלאומית27% ממשרות העו "ס ו- 24% מ הלשכות בעיר (כפי .)שתואר לעיל ואולם ,במזרח העיר מתגוררים לא רבע ( 25% )אלא 38% מתושבי העיר ,ו- 61% מתושבי העיר העניים130 .בשל כך - ונוכח ההזנחה רבת-השנים , שיצרה פערים עצומים בין מערב העיר ובין מזרח העיר - אלו הקצאות לא סבירות ,שאינן תואמות את צורכי האוכלוסייה ואת גודלה , ולכן אף אינן מקיימות את עקרון השוויון המהותי . שיעור נמוך מתקציב ההשמות מוקצה לתושבי מזרח ירושלים : תקציב הביצוע של אגף הרווחה בעיריית ירושלים עמד על כ- 784 מיליון ש"ח ב- 2017 . התקציב מורכב ממספר רכיבים, שהגדול ביניהם הוא תקציב ( ההשמות78% מתקציב הביצוע, כ- 612 מיליון ש"ח), המשולם עבור כל השמה של מטופל למסגרת או לתוכנית רווחה131 . ראוי כי תקציב הרווחה יחולק בין תושבי העיר בהתאם לצורכיהם, באופן יחסי לחלקם באוכלוסייה .הנזקקת אולם, בבדיקת תקציב ההשמות של אגף הרווחה נמצא כי העירייה הפנתה רק24% מהתקציב ב- 2017 לתושבי מזרח העיר. תת- תקצוב יחסי זה בא לידי ביטוי כמעט בכל אחת מהיחידות באגף הרווחה, כפי :שניתן לראות בתרשים שלהלן 130 בחלק מהקבוצות השיעור שונה. כך למשל, תושבי מזרח ירושלים הם41% מהילדים והנוער ,בעיר17% ,מהקשישים45% מהחירשים וכבדי השמיעה ו- 14% .מהאנשים עם אוטיזם 131 ברוב ההשמות שלושה רבעים מהתקציב משולמים על ידי משרד העבודה והרווחה, והיתר על ידי .העירייה. שאר תקציב הביצוע הוא עבור פעולות שונות 438 |דוח ביקורת מיוחד תרשים13 : תקציב ההשמות ביחידות השונות באגף הרווחה בעיריית ,ירושלים, התפלגות בין מזרח העיר למערבה2017 ,על פי נתוני משרד העבודה והרווחה .בעיבוד משרד מבקר המדינה העירייה מסרה בתשובתה כי "בשנים האחרונות תקציבי מזרח העיר צמחו בכל ההיבטים (תוכניות, השמות, כוח אדם) בקצב מהיר יותר מבכל אזור אחר [בעיר]. קיימת מגמה ברורה ומשמעותית של הרחבת מענים וצמצום פערים". היא הוסיפה כי החלטת הממשלה מ- 2018 קו בעת משאבים בסדר גודל חסר תקדים לתושבי מזרח ירושלים, המגדילים את התקציב עבורם .באופן משמעותי, והדבר יביא לשיפור מצב האוכלוסייה משרד העבודה והרווחה הדגיש בתשובתו כי הנושאים בהחלטות הממשלה מ- 2014 ומ- 2018 .הם לפי סדר עדיפות שנקבע על ידי ממשלת ישראל יצוין שאם ימוצה במלואו התקציב שהוקצה בהחלטת הממשלה מ- 2018 לתחום הרווחה, אזי יכול לעלות תקציב ההשמות השנתי לתושבי מזרח העיר לכ- 167 מיליון ש"ח מתוך כ- 612 מיליון ש"ח של תקציב ההשמות העירוני (בהנחה שהוא יישאר דומה בהיקפו). יוצא שעדיין לא תהא כל הלימה בין שיעור התקציב לת ושבי מזרח העיר לשיעורם מכלל תושבי העיר, מה גם שכאמור החלטת הממשלה מ- 2018 אינה מטפלת במישרין .בנושאים שנבדקו בדוח זה עיריית ירושלים ציינה בתשובתה עוד כי הפער בתקציב ההשמות נובע גם ממחסור במסגרות, וכן ממאפיינים תרבותיים ייחודיים למזרח העיר. העירייה גם מסרה ש היא פנתה בעבר למשרד העבודה והרווחה בבקשה לפתוח מסגרות נוספות במסגרת התקציב הייחודי של "מענק ירושלים", ובקשתה נדחתה. לדעת העירייה, משרד העבודה והרווחה יכול לתקן באמצעות .המענק עיוותים שנוצרים בגלל ייחודה של ירושלים השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 439 נוכח המצוקות במזרח ירושלים ,על משרד העבודה והרווחה ועיריית ירושלים לפעול יחד כדי להבטיח במהלך רב-שנתי את השלמת החוסרים משרד העבודה והרווחה השיב מנגד, כי הוא מתק צב את אגף הרווחה העירוני בירושלים על פי אמות מידה אחידות, שחלות על שאר הרשויות המקומיות במדינה. נוסף על כך, הוא מתקצב את עיריית ירושלים אחת לשנה, במסגרת "מענק ירושלים", לתוכניות רווחה שמבקשת העירייה בהיקף כספי של2.66 מיליון ש"ח. המשרד הדגיש כי אינו מתערב בשיקולי .העירייה בחלוקת התקציב ותקני כוח האדם באזורים ובשכונות בעיר נוכח המצוקות במזרח ירושלים, על משרד העבודה והרווחה ועיריית ירושלים לפעול יחד כדי להבטיח במהלך רב- שנתי את השלמת החוסרים , כך ששירותי הרווחה הניתנים לתושבי מזרח ירושלים יהלמו את חלקם באוכלוסיית העיר ואת צורכיהם הייחודיים. זאת בין על ידי הגדלת המסגרת של "מענק ירושלים", בין בתעדוף נוסף למזרח העיר .בתקציבים שונים או בדרכים אחרות 2 . נזקקים רבים אינם זוכים לטיפול של שירותי הרווחה במזרח העיר משרד העבודה והרווחה הגדיר בשנים האחרונות את האנשים החיים בעוני כאוכלוסייה בעדיפות גבוהה להתערבות132 ,. לאור זאת היקפי העוני הנרחבים ,במזרח ירושלים הופכים את רוב אוכלוסייתה לקהל יעד לתוכניות רווחה מניעה והתערבות. מצב חברתי- כלכלי ירוד לא רק מביא עמו בעיות ,ייחודיות, אלא אף מעצים קשיים הקיימים בכל האוכלוסיות (כגון נכות מוגבלות שכלית התפתחותית או התמכרות), באופן המחייב תשומת לב .מיוחדת של שירותי הרווחה על כן, הנחה מקובלת היא שבחברה בה המצב החברתי- ,כלכלי חלש מאוד ,שיעור רב מהתושבים יהא זקוק לשירותי הרווחה. ואכן בפועל ברחבי הארץ ככל שתושביה של רשות מקומית עניים יותר (דבר המתבטא בין היתר במדד החברתי-כלכלי של הרשות), כך שיעו ר הרשומים ברווחה בה (מקרב כלל התושבים) גבוה יותר133 . נוכח האמור, היות ש- 75% ,מתושבי מזרח ירושלים חיים מתחת לקו העוני מצופה היה שבמזרח העיר שיעור תושבים גבוה יותר יהיו רשומים ברווחה בהשוואה למקומות שבהם שיעורי העוני נמוכים יותר. ואולם, עולה כי אין זה המצב- בעוד ביישובים במצב חברתי- כלכלי הדומה לשכונות מזרח ירושלים (יישובים המשתייכים לאשכול חברתי- כלכלי1 - 2 ), השיעור הממוצע של רשומים ברווחה הוא כ- 20% , במזרח ירושלים רק12% מהתושבים רשומים ברווחה. גם מה תרשים להלן, ה מציג את שיעור 132 משרד העבודה והרווחה , סקירת השירותים החברתיים2016 ', עמ208 . 133 למ"ס , שנתון סטטיסטי לישראל2017 , פרק6 ': רווחה, עמ92 ,; משרד העבודה והרווחה סקירת השירותים החברתיים2016 ', עמ16 . 440 |דוח ביקורת מיוחד הרשומים ברווחה במזרח ירושלים ביחס לקבוצות אחרות , עולה כי שיעור :הרשומים ברווחה במזרח ירושלים נמוך יחסית תרשים14 : תחולת העוני ושיעור הרשומים ברווחה בקרב תושבי מזרח ירושלים, תושבי מערב העיר וכלל האוכלוסייה הערבית בישראל על פי נתוני עיריית ירושלים מ- 2018 ונתוני הלמ"ס מ- 2016 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים 14 עולה ששיעור הרשומים ב רווחה מקרב תושבי מזרח ירושלים נמוך באופן יחסי ,ואינו משקף את היקף המצוקות שם . קיים חשש ששיעור נמוך זה קשור בין השאר להיקף המצומצם של שירותי הרווחה המוצעים לתושבי ם ., כמתואר בדוח זה משמעות הדבר היא ש רבים מבין התושבים הזקוקים לשירותי הרווחה אינם רשומים בהם ועל כן אינם מקבלים טיפול. עיריית ירושלים מסרה בתשובתה כי במסגרת תקציבי החלטת הממשלה מ- 2018 אושרו הקמת שישה מרכזים להתמודדות עם עוני והדרה חברתית וכן תוכניות בנושא. לטענת העירייה, עם פתיחת המרכזים, יורחב .משמעותית היקף השירות השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 441 השיפור הצפוי עם ביצוע החלטת הממשלה מ- 2018 הוא מבורך ,אך אינו עונה על סוגיות התשתית של מחסור בעובדים סוציאל ים י , בלשכות רווחה ובשירותים המותאמים לילדים בסיכון , לאנשים עם מוגבלות ולקשישים על העירייה ומשרד העבודה והרווחה להבטיח, כי עם הקמת המרכזים החדשים יצליחו לשכות הרווחה להתמודד עם הגידול הצפוי בפונים לשירותי הרווחה. גידול זה עשוי להציף צרכים נוספים של ילדים בסיכון, אנש ים עם מוגבלות וקשישים- תחומים שנמצאים כאמור בחוסר ניכר ואינם מטופלים במישרין בהחלטת הממשלה מ- 2018 . עליהם להתייחס לצורך להרחיב את תקן העו "סים וצוותי הניהול ולצורך להרחיב את המענים ,על מנת שניתן יהיה לטפל במטופלים חדשים וקיימים .כנדרש על העירייה גם לתת את ה דעת על ביצוע ( איתור ויישוגoutreach ) למטופלים חדשים כדי שהמרכזים החדשים .אכן יצליחו להביא להרחבת היקף המטופלים  בשנים האחרונות מתבצעת פעילות רחבה לשיפור שירותי הרווחה במזרח ירושלים- הן על ידי עיריית ירושלים והן בתמיכה ממשלתית. אולם עולה כי אין די בפעילו ת זו כדי לגשר על הפערים העצומים שנפערו בין שירותי הרווחה במזרח העיר למערבה לאורך עשרות שנות הזנחה בתחום הרווחה במזרח העיר, ובייחוד נוכח העוני המעמיק והמצוקות הרבות שמהם סובל רוב גדול של אוכלוסיית מזרח העיר. השיפור הצפוי עם ביצוע החלטת הממשלה מ- 2018 הוא מבו רך, אך אינו עונה על רבים מן הפערים שהוצגו בדוח זה, ובפרט בעניין סוגיות התשתית של מחסור בעו"סים במגוון ,תפקידים ודרגים, בלשכות רווחה ובשירותים המותאמים לילדים בסיכון .לאנשים עם מוגבלות ולקשישים בעת סיום הביקורת מספר התושבים המטופלים ברווחה במזרח העיר נמוך בהרבה מפוטנציאל הנזקקים. כמו כן, הטיפול בילדים בסיכון הוא חלקי וחסר, ובפרט בשכונות חוץ- ;גדר יש עיכובים ממושכים בפעולות חיוניות התוכנית הלאומית360 מטפלת בילדים מעטים לעומת מספר הילדים הנזקקים וב יחס לחלקם בעיר; ויש מחסור מתמשך במסגרות חוץ- ביתיות לילדים צעירים בסיכון חמור. הטיפול החסר עשוי לעלות כדי הפקרת שלומם של ילדים וחסרי ישע, באופן שישפיע הן על מוגנותם בהווה והן על עתידם ועל עתיד החברה במזרח ירושלים. גם המענה לאנשים עם מוגבלות ולקשישים שאינם מ .סוגלים לדאוג לעצמם לוקה בחוסר ניכר לבסוף, מחסור בעו"סים בתפקידים שונים ועומס מטופלים גדול במיוחד על כל עו"ס, כמו גם מחסור בלשכות רווחה, יש בהם כדי לפגוע במטופלי הרווחה, הן קיימים והן חדשים. בעיות אלה אינן צפויות לזכות לשיפור משמעותי בעקבות יישום החלטת הממ שלה משנת2018 , שאינה מתייחסת .במישרין לנושאים ולאוכלוסיות אלה 442 |דוח ביקורת מיוחד על אף הגידול בהשקעה של עיריית ירושלים והממשלה בתושבי מזרח העיר בשנים האחרונות בתחום שירותי הרווחה, בעת סיום הביקורת הטיפול שמעניקה העירייה- הן מבחינת כמות הרשומים והן מבחינה תקציבית- עדיין נתו :ן בחוסר ניכר ואינו הולם את חלקם באוכלוסייה למזרח העיר מוקצים כרבע מהמשאבים העירוניים בתחום הרווחה, ואולם במזרח העיר מתגוררים לא רבע אלא38% מתושבי העיר ו- 61% מתושבי העיר העניים,. עולה שמדובר בהקצאות לא סבירות ש אף אינן מגשימות את עקרון השו יון ו המהותי. המשך ההקצאות בשיעור זה משמעו לא רק קיבוע הפערים אלא אף העמקתם, הן בעקבות הגידול הטבעי באוכלוסיית מזרח העיר והן בשל כך שאי- טיפול בבעיות רווחה עלול להוביל להחמרתן. לא נמצא שמשרד העבודה והרווחה ועיריית ירושלים הכינו תוכניות פעולה לסגירת הפערים, ולו במ.סגרת תוכנית ארוכת טווח נוכח המצוקות החריפות השוררות במזרח ירושלים והצורך להגן על ילדים וחסרי ישע במציאות זו, ובד בבד המחסור היחסי בשירותי רווחה מתאימים שיענו על מצוקות אלה- על עיריית ירושלים להפנות יתר תשומת לב ניהולית למזרח העיר ולפעול באופן אקטיבי כדי להמשיך ולצמצם את הפערים בין מזרח העיר למערבה בתחום שירותי הרווחה. על משרד העבודה והרווחה ומשרד האוצר לתת את הדעת על מצבה הייחודי של מזרח ירושלים- אזור מוכה עוני אשר אוכלוסייתו נתונה במצבי סיכון שונים - ולפעול בשיתוף פעולה עם עיריית ירושלים כדי לשפר את היקף השירותים המוצעים לתושב ים החיים שם. על עיריית ירושלים ומשרד העבודה והרווחה לפעול להכנת תוכנית- גם אם ארוכת טווח- להתאמת היקפי הטיפול במזרח העיר למצוקות הספציפיות הקיימות שם. על הגופים האמורים להתמקד בחוליות החלשות ביותר בחברה, הנפגעות מהחוסר המתואר, ובראש ובראשונה ילדים נזקקים וחסרי ישע, ולפעול קודם כול .כדי לסייע להם השירותים החברתיים לאוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים | 443 סיכום תושבי מזרח ירושלים הערבים- כמעט40% מתושבי הבירה- חב ים ככלל בכל החובות שהמדינה מטילה עלי הם , וזכאי ם לכל הזכויות החברתיות ככל האזרחים. אוכלוסייה זו חיה בעוני קשה, וקיימים פערים עמוקים בכל תחומי החיים בינה ו בין תושבי מערב העיר ושאר המדינה, ובכללם פערים ברמת השירותים החברתיים שהיא מקבלת. זאת בין היתר על רקע הזנחה בעבר מצד רשויות המדינה ורתיעה על רקע פוליטי- לאומי של חלקים מאוכלוסיית מזרח ירושלים ממגע עם הרשויות. מתוך הכרה במחיר הכלכלי, הביטחוני והאנושי שיש למצב זה, החליטה הממשלה (ב- 2014 וב- 2018) לאמץ תוכניות רב-שנתיות לשיפור המצב החברתי- כלכלי של האוכלוסייה במזרח ירושלים והקצתה לשם כך תקציב ניכר. משרדי הממשלה ועיריית ירושלים אכן החלו בשנים האחרונות לפעול ביתר שאת לשיפור שירותי החינוך והרווחה לאוכלוסייה זו. מדובר בהחלטות ובמהלכים משמעותיים, ויש בהם כדי להתחיל ולשפר היבטים שונים בתחומי החיים של האוכלוסייה במזרח ירושלים. שיפור מצבם של תושבי מזרח ירושלים ייטיב הן עם התושבים והן עם המשק והחברה הישראלית בכלל (בבחינת מצב שלWin-Win .) עם זאת, רשויות המדינה אינן מממשות את אחריותן כנדרש בכמה תחומים שבהם למדינה יש אחריות על פי דין: חינוך לכול, מגיל שלוש עד סוף התיכון ובחינם; והגנה על ילדים נזקקים וחסרי ישע, ובכלל זאת בשכונות חוץ- גדר. זאת ועוד, בכמה היבטים מרכזיים בשירותי החינוך והרווחה, המענה של רשויות המדינה לתושבי מזרח ירוש ,לים חלקי ביותר והן אינן פועלות די על מנת לשפרו: לימוד השפה העברית בהיקף נמוך מהנדרש לתלמידים במזרח ירושלים הלומדים לפי התוכנית הפלסטינית ( 92% מהתלמידים), ובפרט לאלה הלומדים בבתי הספר המוכרים שאינם ( רשמיים40% מהתלמידים), שרבים מהם נאלצים ללמוד בבתי ספר אל ה עקב מחסור בכיתות לימוד בבתי הספר הרשמיים. כך פוחתים סיכוייהם של התלמידים להשתלב בעתיד בשוק התעסוקה בכלל ובתעסוקה איכותית בפרט, וכן בלימודים גבוהים בישראל. הרשויות גם לא שיפרו די הצורך את ההיקף והנגישות של שירותי הרווחה לתושבים נזקקים ממזרח העיר, באופן שי ינתנו ביחס הולם לניתן במערב העיר ולנוכח המצוקות .החמורות במזרחה 444 |דוח ביקורת מיוחד על רשויות המדינה- ובפרט עיריית ירושלים, משרד החינוך ומשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים- לפעול כל אחת בתחום אחריותה ובשיתוף פעולה על פי הנדרש כדי לשפר את שירותי החינוך והרווחה במזרח ירו שלים, ובפרט בתחומים ש בהם למדינה יש אחריות על פי דין כמפורט בדוח זה. בכלל זה, על עיריית ירושלים ומשרד העבודה והרווחה לפעול בשיתוף משטרת ישראל וצה"ל למימוש אחריות המדינה להגנה על ילדים במצבי סיכון בשכונות חוץ- .גדר כפי שאף הכירה בכך הממשלה, המצוקות והפערים הע מוקים מחייבים שהרשויות יפעלו בדחיפות על מנת לשפר את מצבה החברתי- כלכלי של האוכלוסייה במזרח ירושלים, ובכך לחזק גם את חוסנה הכלכלי והחברתי של ירושלים .ושל המדינה כולה