חומר רקע

טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 447 תקציר רקע כללי בעיר ירושלים מתגוררים כ- 332,600 תושבים ערבי ם שהם כ- 38% מתושבי העיר ירושלי ם1. על פי נתוני רשות האוכלוסין וההגירה כ- 319,000 מהם מתגוררים בשכונות מזרח ירושלים2 . שהותם בישראל של תושבי מזרח ירושלים, שהתפקד ו במפקד האוכלוסין שהתקיים ב- 1967 לא ו התאזרחו, נעשית מכוח רישיון ל ישיב ת קבע על פי חוק הכניסה לישראל ,התשי"ב- 1952 3 (להלן- חוק )הכניסה לישראל. כ- 96% מתושביה הערבים של ירושלים מתגוררים בשכונות מזרח העיר : כ- 22,000 מהם הם אזר חים, כ- 294,000 ,תושבי קבע וכ- 3,000 .תושבים ארעיים חוק האזרחות, התשי"ב- 1952 (להלן- חוק האזרחות) קובע כללים למתן אזרחות ישראלית, ואילו מעמד של תושב קבע מוסדר באמצעות חוק הכניסה ,לישראל שקובע כי אשרות ורישיונות ישיבה בישראל ניתנים על ידי שר הפנים ומי שהוסמך על יד יו (להלן- )תושב קבע . תושבי קבע במדינת ישראל חייבים בכל החובות שהמדינה מטילה וזכאים כמעט לכל הזכויות המגיעות לאזרחים, .למעט, למשל, הזכות לבחור ולהיבחר לכנסת והזכות לשאת דרכון ישראלי רשות האוכלוסין וההגירה (להלן- רשות האוכלוסין), כיחידת סמך עצמאית של משרד הפנים, מופקדת, בין היתר, על הטיפול בבקשות של אנשים למתן .מעמד של אזרח או של תושב קבע בתקופת הביקורת כיהן מר אריה מכלוף דרעי .כשר הפנים מינואר2010 עד דצמבר2016 שימש מר אמנון בן עמי בתפקיד מנכ"ל רשות האוכלוסין . ממועד זה ועד יוני2017 שימש מ"מ המנכ"ל מר אמנון שמואלי, ומיולי2017 משמש בתפקיד המנכ"ל פרופ' שלמה מור- .יוסף מרבית ענפי הביטוח לפי חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה- 1995 ( להלן- "חוק הביטוח הלאומי) חלים על "תושב ישראל, והזכאות לביטוח בריאות מכוח חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- 1994 ( להלן- חוק ביטוח )בריאות, ניתנת ל"תושב" לעניין חוק הביטוח הלאומי. חוק הביטוח הלאומי אינו מגדיר מיהו תושב ישראל, ו תושבות לעניין חוק זה נבחנת על פי תשתית עובדתית ומבחנים משפטיים שנקבעו בפסיקה וכוללים, בין השאר, מגורי קבע בתחומי מדינת ישראל4. על פי נתוני המוסד לביטו ח לאומי, ב- 2018 היו 1 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה נתונים הנכונים לסוף שנת2016 . 2 "מזרח ירושלים", בדוח ביקורת זה, מתייחס לתיאור השכונות הערביות בירושלים ולתושביה .הערבים בלבד 3 בג"ץ282/88 מוברק עווד נ' ראש הממשלה ושר הפנים( , פ"ד מב2 ) 424 . 4 )עב"ל (ארצי14-09-65521 נג'אתי קו אס נ' המוסד לביטוח לאומי ,(פורסם במאגר ממוחשב 27.3.17 .) 448 |דוח ביקורת מיוחד 287,000 מתושבי מזרח ירושלים תושבים לפי חוק הביטוח הלאומי ו לפי חוק ביטוח בריאות5. המוסד לביטוח לאומי פועל מתוקף חוק הביטוח הלאומי וכן מתוקף חוקים נוספים ו נועד להבטיח לאוכלוסיות חלשות ולמשפחות שנקלעו למצוקה זמנית או ממושכת בסיס כלכלי לקיו .מן מ- 2012 ועד ינואר2017 שימש פרופ' שלמה מור- יוסף כמנכ"ל המוסד לביטוח לאומי ומנובמבר2017 משמש מר מאיר שפיגלר כ מנכ"ל. שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן- שר העבודה והרווחה) ממונה על ביצועו של חוק הביטוח הלאומי6. בתקופת הביקורת .כיהן ח"כ חיים כץ כשר העבודה והרווחה פעולות הביקורת בחודשים פברואר- ספטמבר2018 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול המדינה בנושא מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים. הבדיקה כללה את הנושאים האלה: המדיניות הממשלתית בדבר מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים; שירותי רשות האוכלוסין במזרח ירושלים; וקביעת מעמד תושבות בידי המוסד לביטוח לאומי לצורך קבלת זכויות סוציאליות. הביקורת נערכה ברשות האוכלוסין ובמוסד לביטוח לאומי. בדיקות השלמה נערכו .במשרד הפנים ובמשרד המשפטים במסגרת עבודת הביקורת ראיינו נציגי משרד מבקר המדינה באפרי ל2018 תושבים בשכונת א-טור במזרח ירושלים. הליקויים העיקריים המדיניות הממשלתית בדבר מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים נמצא כי לא נקבעה מדיניות ממשלתית כוללת בדבר מעמדם האזרחי של .תושבי מזרח ירושלים שר ,הפנים ה ,ממונה על ביצוע חוק הכניסה לישראל לא קבע מדיני ות כזו. ה שר , באמצעות רשות האוכלוסין, אף לא יזם ביצ ו ע ,עבודת מטה כתשתית לקביעת מדיניות והרשות לא מיפ ת ה את הסוגיות המרכזיות בנושא זה- למשל אלה שעלו בפסיקה )(ראו להלן- ולא ניתח ה את משמ עויות ההסדרים הקיימים ואת הש לכתם על חיי התושבים. גם שר העבודה והרווחה, שממונה על ביצועו של חוק הביטוח הלאומי, לא יזם קביעת מדיניות כזו, וכך גם הנהלת המוסד לביטוח לאומי. הביקורת ב משרד 5 נתוני מינהל מחקר ותכנון מערכות מידע במוסד לביטוח לאומי מאוגוסט2018 . 6 סעיף400 .לחוק הביטוח הלאומי טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 449 המשפטים ובמטה לביטחון לאומי במשרד ראש הממשלה, המעורבים אף הם בתהליכים אלו, העלתה שגם הם לא יזמו עבודת מטה כאמור. באין מדיניות ממשלתית כוללת, מרכז הכובד של ההכרעה בסוגיות האמורות היה, הלכה למעשה, בידי המערכת השיפוטית. שינוי נוהלי רשות האוכלוסין והמוסד לביטוח לאומי ב עקבות פסיקה נסיבתית על רקע היעדר גיבוש מדיניות ממשלתית כוללת בדבר מעמדם האזרחי של ,תושבי מזרח ירושלים ניסחו רשות האוכלוסין והמוסד לביטוח לאומי אוסף של נהלים הקשורים להיבטים שונים של הסוגיה, ואלה משמשים מעין מדיניות ממשלתית. ואולם, שלא כמו מדיניות המתגבשת באופן סדור, על בסיס ע בודת מטה מקיפה הכוללת גם היבטים חוקתיים, כמו הזכות לבריאות ,ולשלמות המשפחה התגבשו הנהלים בעקבות החלטות שהתקבלו אד- ,הוק בסד הזמנים של ההליך המשפטי ובהתייחס לסוגיה מסוימת, שליבונה נכפה על המדינה או לצורך יישום הכרעות שיפוטיות. דפוסי החלטה אלו אינם תחליף ראוי ל מדיניות כוללת לאחר בחינה יסודית של מכלול ההיבטים הרלוונטיים, ובהם היבטים חוקתיים, מדיניים, תקציביים ומוניציפליים. ריבוי פסיקות בתי המשפט בשאלות עקרוניות הקשורות למעמדם וזכיותיהם של תושבי מזרח ירושלים והשינויים שנדרשים רשות האוכלוסין והמוסד לביטוח לאומי לעשות בנוהליהם- מלמדים כי בהיעדר עבודת המטה המקיפה כאמור, המסגרת המשפטית הרלוונטית הקיימת בסוגיה זו- מהוראות החוקים ועד נוהלי רשות האוכלוסין והמוסד לביטוח לאומי- אינה מספקת מענה שלם וקוהרנטי .לסוגיות יסוד בתחום מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים תושבי מ זרח ירושלים נאלצו לפנות לערכאות שיפוטיות כדי לממש את זכויותיהם למעמד אזרחי וזכויות נוספות הנובעות מ .מעמד זה מציאות זו פוגע , ל ת עיתים באופן קשה ביותר, באפשרות שנותנת המדינה לתושבי מזרח ירושלים למצות את זכויותיהם כתושבי קבע, וכמ י שמשפחותיהם התגוררו בארץ שנים לפני.שהוקמה מדינת ישראל היעדר שקיפות בנוהלי רשות האוכלוסין והמוסד לביטוח לאומי הביקורת העלתה כי המוסד לביטוח לאומי ורשות האוכלוסין לא עגנו בנוהליהם ולא פרסמו בציבור שינויים במדיניותם, לעניין תושבי השטח המיוחד7 ולעניין השבת הרישיון לישיבת קבע למי שתושבות ו פגה ורכש אזרחות זרה , ובכך פעלו שלא על פי חובתם בדין. קיימת אפשרות סבירה שבשל חוסר ,הידיעה על שינויי המדיניות לא פעלו תושבי מזרח ירושלים למיצוי זכויותיהם ובכך נפגעו קשות זכויותיהם של תושבי השטח המיוחד ושל מי שתושבותם .פגה ורכשו אזרחות זרה 7 .השטח שבין גדר ההפרדה ובין התחום המוניציפלי של ירושלים 450 |דוח ביקורת מיוחד פגיעה ביכולת לממש את הזכות לקבלת אזרחות לפי סעיף4 א לחוק האזרחות עלה כי רשות האוכלוסין לא קבעה כללים בדבר בקשת התאזרחות לפי סעיף4א לחוק האזרחות- התנאים להגשתה, המסמכים הדרושים לבחינתה והליך הטיפול בה. בכך נמנעת מ תושבי מזרח ירושלים אפשרות סבירה להגיש בקשות מכוח סעיף זה בחו ק, שנותר כאות מתה, ו נפגעת יכולת ם של חלק מהם לממש את הזכות לקבל אזרחות על פי התנאים שנקבעו באותו .סעיף שירותי רשות האוכלוסין במזרח ירושלים הזכאות לקבל שירות רק בלשכה במזרח העיר רשות האוכלוסין מגבילה את מתן השירותים לתושבי מזרח ירושלים ללשכת אוכלוסין אחת בלבד- במזרח העיר - ואינה מתירה להם לקבל שירות בלשכה אחרת, לרבות זו שבמערב העיר , להבדיל מ אזרחי המדינה ה רשאים לקבל שירות בלשכות שונות .ללא קשר למקום מגוריהם רק בעקבות הגשת עתירה לבג"ץ אפשרה הרשות מתן שירות בעניין אחד ,בלבד חידוש תעודות מעבר ביומטריות8, לתוש בי מזרח ירושלים גם בלשכות אחרות. שירות מרחוק: הנגשת שירותים מקוונים בשפה הערבית שפתם העיקרית ,ול עיתים היחידה ,של תושבי מזרח ירושלים היא ערבית. שירותים מקוונים בערבית עשויים לשפר את רמת השירות ל תושבים אלה, ה נזקקים לשירותים של לשכת האוכלוסין בתכיפות רבה יחסית לאזרחי המדינה ,. ואולם שירותים אלה והמידע בעניינם אינם ניתנים במלואם בערבית באתר השירותים והמידע הממשלתי ,וכמו כן אין אפשרות להזמין תור להנפקת תיעוד ביומטרי בערבית . ההנגשה הלקויה של שירותים ממשלתיים בערבית פוגעת בזכותו של חלק מהציבור במזרח העיר לקבל ש ירותים מרשות .האוכלוסין ולמצות את זכויותיו ולעתים אף מייקרת את השירות עבורם המתנה ממושכת לקבלת תור בלשכת מזרח ירושלים נמצא שרשות האוכלוסין לא קבעה תקן למשך כל שלבי הטיפול בבקש ות להתאזרחות ו בבקשות לאיחוד משפחות במקרה ש בן הזוג תושב אזור9 (להלן 8 תעודת מעבר על פי חוק הדרכונים, התשי"ב- 1952 היא תעודת זהות ישראלית ומסע שאינה ;דרכון, והיא ניתנת למי שאינו אזרח ישראלי, או למי שאזרחותו נתונה בספק או בלתי מוגדרת במקרים מיוחדים היא ניתנת גם לאזרח ישראלי לפי בקשתו. תיעוד ביומטרי (תעודת זהות, דרכון ותעודת מעב ר), הוא תיעוד הכולל אמצעים ונתונים ביומטריים ייחודיים לכל אדם. מסמך זיהוי .ביומטרי כולל שבב אלקטרוני שבו שתי טביעות האצבע ותצלום הפנים של התושב 9 ההגדרה של "אזור" על פי חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת השעה), התשס"ג- 2003 :היא כל אחד מאלה יהודה והשומרון.וחבל עזה טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 451 - )אחמ"ש קבע, אף לא למשך הזמן שבין קביעת התור לבין המועד שייקבע .להגשת הבקשה הביקורת העלתה כי תושב י מזרח ירושלים נדרש ים להמתין כשנתיים וחצי עד למועד שבו יוכל ו להגיש את בקשת ם לקבל אזרחות ישראלית בלשכת האוכלוסין במזרח העיר. הביקורת העלתה כי באוקטובר2017 המועד הפנוי הקרו ב ביותר לצורך הגשת בקשה להתאזרחות בלשכת מזרח ירושלים היה בפברואר2019 . בדיקת משרד מבקר המדינה ביולי2018 העלתה כי המועד הפנוי הקרוב ביותר לצורך הגשת בקשה להתאזרחות היה בינואר2021 . פרק זמן של שנתיים וחצי, רק לצורך הגשת בקשה להתאזרחות, חריג בחומרתו ובלתי.סביר לחלוטין העיכוב החריג בטיפול בבקשות להתאזרחות הנמשך זה כמה שנים, ללא נקיטת פעולות משמעותיות על ידי הרשות למציאת פתרון הבעיה, עלול להתפרש על ידי תושבי מזרח ירושלים כמדיניות שנועדה להקשות עליהם לקבל מעמד של אזרח. הפערים בעניין זה משקפים כשל חמור בעבודתה בכל הנוגע להענקת שירותים בתחום המעמד לתושבי מזרח ירושלים ופוגעים באמון הציבור בה. מאז תחילת כהונתו של מנכ"ל הרשות הנוכחי החלה הרשות לנקוט פעולות לשיפור הטיפול בבקשות אלו. עלה כי מי שביקש להזמין תור להנפקת תיעוד ביומטרי בארבע הלשכות הגדולות10 באמצע יוני ובאוקטובר2018 , זומן בתוך כחודש בממוצע לכל ;היותר, בעוד שתושב מזרח ירושלים נאלץ להמתין בממוצע כמעט חצי שנה ( בתל אביב, בירושלים מרכז העיר), בחיפה ובבאר שבע עמדו לרשות הציבור באמצע יוני2018 יותר מ- 10,000 תורים פנויים במהלך שלושת החודשים ,העוקבים בעוד שבלשכת מזרח ירושלים נתפסו כלל התורים הפנויים במהלך .התקופה הזו פער זה משקף אפליה של תושבי מזרח ירושלים אל מול מי שזכאי לקבל שירות בלשכות שנבדקו, בבואם לממש את זכותם לקבל .מהמדינה תיעוד ביומטרי המתנה בתור ב לשכת האוכלוסין במזרח ירושלים הביקורת העלתה כי תושב מזרח ירושלים נדרש להמתין בתוך מתחם הלשכה שלוש עד ארבע שעות לצורך קבלת שירות בלשכה .זו פרק זמן זה אינו כולל זמן המתנה נוסף לצורך כניסה ,למתחם הלשכה ש על פי עתירה שהוגשה ,לבג"ץ אורך יותר משעה . עוד נמצא כי משך זמן ההמתנה לקבלת שירות בלשכת האוכלוסין במזרח ירושלים בבקשות למרשם ולדרכונים הוא ארוך ( במידה ניכרת73 ( דקות בממוצע) בהשוואה לארבע הלשכות הגדולות39 דקות בממוצע), אף על פי שמשך הזמן ה ממוצע למתן השירות עצמו- דומה ומספר מקבלי השירות נמוך יותר מבין כל הלשכות האחרות. תנאי ההמתנה וזמני ההמתנה בלשכת האוכלו סין במזרח ירושלים בתקופת הביקורת קשים, ואינם הולמים תנאים לקבלת שירות מטעם מדינה המקפידה .על זכויותיהם של תושביה ואזרחיה 10 .לשכת ירושלים (מרכז העיר); לשכת תל אביב; לשכת חיפה; לשכת באר שבע 452 |דוח ביקורת מיוחד משכי הטיפול בבקשות לקבלת מעמד במועד הביקורת היו כ- 2,500 בקשות של תושבי מזרח ירושלים לקבלת מעמד ,רובן להתאזרחות ,ש הוגשו בשנים2016-2014 ו הטיפול בהן טרם הסתיים ,אף שחלפו כמה שנים מאז שהן הוגשו ללשכת מזרח ירושלים . מציאות זו משקפת שיהוי ניכר ובלתי סביר בטיפולה של רשות האוכלוסין .בבקשות אלו, הפוגע במגישי הבקשות פעולות הנהלת רשות האוכלוסין לשיפור השירות בלשכת מזרח ירושלים בנובמבר2017 היו בלש כה כ- 3,000 ,בקשות להתאזרחות שטרם טופלו כחמישי( ת מהן640) הוגשו עוד ב- 2014; באותה עת היו בלשכה כ- 1,500 בקשות לרישום קטין שלא טופלו. נמצא כי מטה מינהל האוכלוסין גיבש תוכנית עבודה שבה הציב יעד לצמצום כל הפיגור בטיפול בבקשות להתאזרחות שהוגשו ללשכת מזרח ירושלים ב- 2014 ולא טופלו, אולם היעד האמור לא הושג :כלל הרשות קיבלה החלטות רק ב- 20% מהבקשות שהוגשו ב- 2014 ולא טופלו. עוד עלה כי הרשות לא גיבשה תוכנית עבודה לצורך צמצום הפיגורים ב טיפול בבקשות לאחמ"ש קבע ולרישום קטי ן עד למועד סיום הביקורת. הביקורת העלתה שכמעט חמישית מהעובדים שהועסקו בלשכה בפועל במאי 2018 ( 10 מתוך55 עובדים) אינם דוברים ערבית .כאמור, שפתם העיקרית של תושבי מזרח ירושלים, ול עיתים היחידה, היא ערבית, ולפיכך גוברת החשיבות למתן.השירותים בערבית במהלך השנים ה,ללו ו בייחוד ,בתקופת כהונת מנכ"ל הרשות הנוכחי פעלה רשות האוכלוסין לשיפור רמת השירות בלשכה הן בהיבט הפיזי של תנאי ההמתנה והן בהיבט של משך הטיפול בבקשות לקבלת מעמד , בין היתר, על ידי מעבר ללשכה גדולה ומרווחת יותר ועל ידי הג .דלת כוח אדם של הלשכה פעולות אלה הביאו להטבה מסוימת באופן מתן השירות, אולם השירות שניתן לתושבי מזרח ירושלים עדיין נחות בהרבה מזה הניתן לאזרחים ביתר חלקי .הארץ לנוכח הענקת שירות במשך שנים ברמה שאינה משביעת רצון לתושבי מזרח ירושלים , לנוכח שימוש לא יעיל במשאבי כוח האדם המותאמים לאוכלוסייה שבחלקה הגדול ,אינה דוברת עברית על בוריה ו לנוכח היעדר פתרונות מספקים במשך שנים לעומס הרב בלשכה ,עולה חשש כי רשות האוכלוסין לא פעלה די בנחרצות כדי להעניק שירות יעיל ותכליתי לתושבי מזרח ירושלים. טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 453 קביעת מעמד תושבות על ידי המוסד לביטוח לאומי לצורך הענקת זכויות סוציאליות משך הטיפול בבקשות להכיר בתושבות לפי חוק הביטוח הלאומי עלה כי במועד סיום הביקורת, יולי2018 , טרם הגדיר המוסד לביטוח לאומי את משכי הזמן המרביים לשלבי הטיפול בבקשות על ידי מחלקת תושבות. נתוני המוסד לביטוח לאומי על הליך הטיפול בבקשות תושבות נמצא שהמידע על טיפול בבקשה לתושבות מנוהל במוסד לביטוח לאומי באמצעות כמה מערכות מידע, אולם מערכות אלו אינן מקושרות זו לזו באמצעות מספר בקשה המאפשר לעקוב אחר הטיפול בבקשה לכל אורך .שלבי הטיפול בה עוד עלה כי מנתוני המוסד לביטוח לאומי אי- אפשר לקבל מידע פרטני לגבי כל בקשה ובקשה שהוגשה בשנים 2017-2014, ולדעת מ ה כלל הליך הטיפול בה, לרבות אם היא טופלה על ידי מחלקת תושבות, מהי ,ההחלטה שקיבלה מחלקת תושבות, אילו בקשות הופנו לחקירה זהות מבצע החקירה ומהן תוצאות החקירה. הכרה בתושבי מזרח ירושלים כתושבים לפי חוק הביטוח הלאומי בעקבות הליכים משפטיים תוצאות ההליכים המשפטיים בעניינן של תביעות, שהגישו תושבי מזרח ירושלים לבתי משפט על החלטות של המוסד לביטוח לאומי בדבר הכרה בהם כתושבים לפי חוק הביטוח הלאומי ואשר ניתן בהם פסק דין, מלמדות כי בכמחצית המקרים קיבל בית המשפט את טענות התובעים. ברובם המכריע של המקרים החליט המוסד לביטוח לאומי להכיר בתושבות של התובעים, רק לאחר הגשת התביעה. הסיבה ה עיקרית להגשת התביעות הייתה שיהוי .בקבלת ההחלטה על ידי המוסד לביטוח לאומי אי-פרסום נוהלי המוסד לביטוח לאומי בנוגע ל קביעת תושבות הביקורת העלתה כי הקריטריונים לקביע ת תושבות לפי חוק הביטוח הלאומי אינם מפורסמים על ידי המוסד לביטוח לאומי. כמו כן, הדרישה לבדיקת תושבות והליך הבדיקה עצמו הכולל אפשרות לביצוע חקירה אינם מצוינים .באתר האינטרנט של המוסד לביטוח לאומי משך זמן ה חקי רות נמצא כי המוסד לביטוח לאומי אינו דורש מחברות החקירה הפרטיות להעמיד לרשותו חוקרים במספר שנקבע בתנאֵי המכרז . אי- קיום התנאי גורע במידה רבה מ ן ,התשומות שהתכוון המוסד לביטוח לאומי להפנות לביצוע החקירות דבר העלול לפגוע בטיפול של המוסד בניהול החקירות בעניינן של התביעות שהוגשו. כמו כן, יש בכך כדי לפגוע בשוויוניות של הליך המכרז, שכן אפשר כי תנאי בעניין הצוות המקצועי שנדרשו המציעים להעמיד מנע התמודדות של .מציעים אחרים 454 |דוח ביקורת מיוחד קבלת החלטות במוסד לביטוח לאומי על סמך ממצאי החקירות עלה כי אי- קבלת סרטים ו קלטות שמע חשובים פוגע ת בתשתית הראייתית ש עליה נשענת החלטת מחלקת תושבות בשאלה אם להכיר במעמד של תושבות לפי חוק הביטוח הלאומי ומשפיעה על זכאותם של תושבי מזרח .ירושלים לביטוח בריאות ולזכויות סוציאליות פערים אלו משפיעים גם על החלטת רשות האוכלוסין ב נושא ה הכרה במעמדם של תושבי מזרח יר.ושלים יוצא אם כן, שככלל מחלקת תושבות מגבשת ומקבלת את החלטתה בנוגע למעמד מגיש הבקשה בהסתמכה על פעולות החקירה של חברות החקירה הפרטיות וממצאיהן, בלי שיש בידיה לכ ל התשתית הראייתית הנדרשת, למעט כאשר נפתח הליך משפטי. יה עדר אמצעי פיקוח ובקרה ראויים על ה חקירות ה ביקורת העלתה כי המוסד לביטוח לאומי לא נקט אמצעי פיקוח מספקים ופעולות בקרה יזומות כדי לוודא כי נהליו נאכפים, וכי חקירות המבוצעות במיקור חוץ מתנהלות אגב שמירה על כללי ה מינהל ה תקין . בין היתר, לא נבדק שהחקירות נוהלו ללא דעות מוקדמות ובאופן הגון ו ללא חקירת קטינ ים. עלה כי המוסד לביטוח לאומי לא העביר לחברות החקירה הפרטיות הנחי ה או נוהל, בנוגע לאבטחת המידע ונוהלי הגישה למידע, לאיסו פו , לסימו נו , לאימות ו .ולעיבוד נתונים ,כמו כן בשנים2017-2014 לא נקט המוסד לביטוח לאומי שום פעולות פיקוח ובקרה בנוגע לקיום נ ו הלי אבטחת המידע בידי חברות החקירה הפרטיות, הכולל מידע פרטי המוגן על פי חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א- 1981 ובכלל זה לא ערך ביקורות במשרדי החברות ודרישות למסמכים. ההמלצות העיקריות על הממשלה בכלל ועל שר הפנים בפרט לגבש מדיניות כוללת בדבר מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים, ועל סמך אותה מדיניות ליזום תיקוני חקיקה ושינויים בהוראות המינהליות. על שר הפנים לקיים עבודת מטה מקיפה עם משרד המשפטים ועם המוסד לביטוח לאומי, שתכלול, בין היתר, את כלל ההיבטים של תחום המעמד והסוגיות שעלו בפסיקה ובעתי רות התלויות ועומדות, ולהביא לפני הממשלה הצעה בדבר מדיניות ממשלתית כוללת, לצורך דיון והחלטות בדבר אימוצה. כיוון שלסוגיות בתחום זה יש השלכות כבדות משקל על מהלך חייהם של תושבי מזרח ירושלים ועל זכויותיהם, יש לשקול קבלת התייחסות של התושבים וגורמים מקרב החברה הא זרחית. על המוסד לביטוח לאומי ו על רשות האוכלוסין לעגן בנ ו הליהם את השינויים במדיניותם בנוגע ל תושבי השטח המיוחד ולעניין השבת הרישיון לישיבת קבע למי שתושבותו פגה ורכש אזרחות זרה., ולפרסמם בציבור ללא דיחוי טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 455 על רשות האוכלוסין לקבוע תנאים ודרישות להגשת בקשת התאזרח ות לפי סעיף4 א לחוק האזרחות וכללים לטיפול בבקשות אלה, באופן תכליתי, יעיל ,ושקוף ,ולפרסמם כך ו לאפשר מיצוי זכויות ו הגשת בקשות להתאזרחות על פי סעיף .זה ,על רשות האוכלוסין לבחון בהקדם בשיתוף היועץ המשפטי לממשלה הענקת שירותים נוספים האפשריים לתושבי מזרח העיר בלשכות נוספות בהקדם האפשרי. על רשות האוכלוסין להמשיך ולפעול :להנגשת שירותיה גם בשפה הערבית באתר השירותים והמידע הממשלתי, במערכת לזימון תורים ובעמדות לשירות עצמי. כמו כן עליה להציב עמדות לשירות עצמי בלשכת מזרח ירושלים. כל זאת בסיועה של יח.ידת ממשל זמין על רשות האוכלוסין לנקוט לאלתר את ה פעולות הנדרשות לצורך מתן מענה בפרק זמן סביר לבקשות של תושבי מזרח ירושלים להתאזרחות ולאיחוד משפחות קבע , ובכלל זה לקבוע מהו פרק הזמן הנדרש לכל שלב משלבי הטיפול; עליה ליצור מנגנון של מעקב ופיקוח במטרה לוודא שלש כת מזרח .העיר עומדת בפרקי הזמן שייקבעו על רשות האוכלוסין להמשיך בפעולותיה לשיפור השירות ולהשגת שוויון בין מקבלי השירות בלשכת מזרח העיר לבין שאר לשכות האוכלוסין , לרבות בכל .הנוגע לזמינות תורים עוד עליה לפעול לכך שתושבי מזרח ירושלים יקבלו שירות יעיל ואיכותי בלשכת מזרח העיר , בתנאים שבהם מקבלים שירותים ,שאר אזרחי המדינה בייחוד בהיבט של משך זמן ההמתנה. כמו כן עליה לשפר את הנגישות לבאים ללשכת מזרח ירושלים. משרד מבקר המדינה מברך על פעולותיה של הנהלת רשות האוכלוסין לשיפור השירות ב- 2018 לרבות פ תיחת לשכה נוספת במזרח.ירושלים עם זאת, על הנהלת רשות האוכלוסין להמשיך ולפעול ליצירת שינוי ממשי ולאורך זמן ברמת השירות הניתן לתושבי מזרח ירושלים, ובכלל זה על יה לבחון את אופן היישום של ההמלצות שהוגשו לה לבחינת תהליכי העבודה ותהליכי השירות בלשכת מזרח ירושלים בהקדם האפשרי ולגבש תוכנית עבודה מפורטת ליישום .ההמלצות לרבות קביעת לוחות זמנים מחייבים עוד על מנכ"ל רשות האוכלוסין לכלול ב תוכנית העבודה של הרשות בשלוש השנים הבאות יעדים כמותיים בדבר שיפור השירות ו קיצור זמני ההמתנה ,בלשכת מזרח ירושלים .ולהציגם לשר הפנים יעדים אלה אמורים לשקף מהלך כולל לשיפור השירות לתושבי מזרח ירושלים. על המוסד לביטוח לאומי לקבוע את משך הזמן המרבי לטיפול בבקשות תושבות על ידי מחלקת תושבות, וכן עליו להטמיע את הכללים האלה בקרב עובדי המוסד לביטוח לאומי ולבצע בקרה על יישומם ; עליו לטייב ולשפר את מסד הנתונים על הטיפ ול בבקשות לתושבות של תושבי מזרח ירושלים, כך שישמש גם כלי לניהול הליך הטיפול בבקשות מתחילתו ועד ,קבלת החלטה לרבות אפשרות לניטור ההליך. 456 |דוח ביקורת מיוחד על המוסד לביטוח לאומי לנקוט פעולות שיבטיחו שהטיפול בתביעות הכרוכות ב בדיקת תושבות של תושבי מזרח ירושלים יינתן במהירות הר אויה וייתר הגשת תביעות בגין אי-קבלת החלטה על יד י.ו מהלך כזה ישפר את השירות, יחסוך משאבים ויגביר את אמון הציבור במוסד לביטוח לאומי; עליו לפרסם בהקדם את ההנחיות המינהליות שלפיהן נבדקת התושבות ואת שלבי ההליך לרבות האפשרות כי תתבצע חקירה, ואת רשימת המסמכים שיי דרש מגיש הבקשה להגיש . פרסום זה יאפשר למגיש הבקשה למצות את זכויותיו וכן י אפשר לבתי המשפט לבקר את החלטות המוסד לביטוח לאומי . על המוסד לביטוח הלאומי לדרוש מ חברות החקירה הפרטיות לעמוד בתנאי המכרז ולהעמיד כוח אדם כמתחייב מהמכרז לאספקת שירותי חקירה במטרה לקצר א ת תקופת ההמתנה לממצאי החקירות ; עליו לחולל שינוי יסודי בהליכי הבחינה והבקרה שהוא מקיים בנוגע לממצאי החקירה של חברות החקירה הפרטיות, כחלק מחובתו כרשות מ י נהלית לנהוג בהגינות ובסבירות ולבסס את החלטותיו על תשתית עובדתית ראויה. כמו כן, עליו לעגן את ההליכים שהוא מחויב לקיים בתחום זה בנוהל בקרה סדור ; להסדיר הליכי פיקוח ובקרה נאותים בכל הנוגע לאבטחת המידע הנשמר בחברות החקירה הפרטיות. על מנהל אגף החקירות במוסד לביטוח לאומי לקיים אמצעי פיקוח ובקרה שוטפים ומקיפים על החקירות שמבצעות חברות החקירה בהתאם ל תוכנית פיקוח סדור ה, לנוכח העובדה שפעולות החקירה עלולות להסב פגיעה ממשית לזכויות יסוד של הנחקר, ובהן הזכות לפרטיות, כבוד ו ל .קניין סיכום ,תושבי מזרח ירושלים שמשפחותיהם התגוררו בארץ שנים קודם שהוקמה מדינת ישראל , זכאים כתושבי קבע, לקבל שירותים מרשות האוכלוסין וההגירה ומהמוסד לביטוח לאומי ביעילות, בשקיפות ובזמן סביר, למען מיצוי זכויותיהם בנושא מעמדם האזרחי ומיצוי זכויותיהם הסוציאליות, ובכללן ביטוח .בריאות דוח זה מלמד על היעדר מדיניות ממשלתית כוללת בדבר מעמדם האזר חי של תושבי מזרח ירושלים. בִּמקום גיבוש מדיניות סדורה, על בסיס עבודת מטה מקיפה הכוללת גם היבטים חוקתיים, נבנתה מעין מדיניות ממשלתית באמצעות החלטות נקודתיות שהתקבלו אד- ,הוק, בהתייחס לסוגיה מסוימת שליבונה נכפה על המדינה או לצורך יישום הכרעות שיפוטיות בעתירות שהגישו .תושבי מזרח ירושלים כדי לממש את זכויותיהם אופן פעולה זה פוגע לעיתים קשות ביכולתם של תושבי מזרח ירושלים למצות את זכויותיהם .כתושבי קבע ממצאי הביקורת העלו כי השירות שרשות האוכלוסין נתנה לתושבי מזרח ירושלים נחות בהרבה מזה המוענק לאזרחים ביתר חלקי הארץ , ועולה חשש טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 457 כי הרשות לא פעלה די בנחרצות כדי להעניק שירות יעיל ותכליתי לתושבי מזרח ירושלים: לא פעלה בשקיפות לפרסום שינויים במדיניותה; לא גיבשה נהלים למימוש הזכות לאזרחות לפי סעיף4 א לחוק האזרחות; לא הנגישה שירותים מקוונים בשפה הערבית; לא פעלה בנחישות לקיצור זמני המתנה הארוכים לקבלת תור לשירותי מרשם ולקבלת מעמד; הרשות כשלה בקיצור משכי הטיפול בבקשות לקבלת מעמד ובפרט הטיפול בבקשות להתאזרחות שהיו בלתי סבירים לחלוטין. העיכוב החריג בטיפול בבקשות להתאזרחות הנמשך זה כמה שנים, ללא נקיטת פעולות משמעותיות על ידי הרשות לפתרון הבעיה, עלול להתפרש בקרב תושבי מזרח ירושלים כמדיניות שנועדה להקשות על יהם לקבל מעמד של אזרח. מאז תחילת כהונתו של מנכ"ל הרשות הנוכחי, .החלה הרשות לנקוט פעולות לשיפור הטיפול בבקשות אלו על הרשות לפעול בעניין זה ביתר שאת, שכן פערים אלו משקפים כשל בעבודתה בכל הנוגע ל טיפול בבקשות להתאזרחות ופוגעים באמון הציבור בה . המוסד לביטוח לאומי, נדרש ככל רשות מינהלית להפעיל את סמכויותיו באופן שהשירות יינתן במהירות הראויה. הליך קביעת מעמד התושבות על ידי המוסד לביטוח לאומי הוא חיוני ובסיסי לקבלת ביטוח בריאות וזכויות סוצי אליות. ממצאי הביקורת העלו כי בכל הנוגע לתושבי מזרח ירושלים הליך זה אינו מתבצע בשקיפות המחויבת ובמהירות הראויה, באופן הפוגע באפשרות למיצוי זכויותיהם של תושבי מזרח ירושלים. המוסד לביטוח לאומי אינו מפעיל אמצעי פיקוח ובקרה שוטפים ומקיפים על פעולות החקירה שמבצע ות חברות החקירה הפרטיות, שעלולות להסב פגיעה ממשית בזכויות יסוד של נחקר (פרטיות, כבוד וקניין) וכן הוא אינו מפקח על אבטחת המידע הנשמר בחברות אלו; אי- אבטחתו הנאותה של המידע כרוכה בפגיעה בזכויות .היסוד לפרטיות ולצנעת חייהם של תושבי מזרח ירושלים על הממשלה בכלל, ועל שר הפנים ,בפרט לגבש מדיניות כוללת בדבר מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים . על שר הפנים להביא לפני הממשלה הצעה למדיניות זו שתגובש על בסיס עבודת מטה מקיפה עם ,משרד המשפטים ועם המוסד לביטוח לאומי ו תכלול, בין היתר, את כלל ההיבטים של תחום המעמד, לצורך דיו .ן והחלטות בדבר אימוצה על מנכ"ל רשות האוכלוסין להמשיך ולפעול ביתר שאת להענקת שירות יעיל ואיכותי לתושבי מזרח ירושלים, כפי שניתן לאזרחי ישראל. על המוסד לביטוח לאומי לנקוט את הפעולות הנדרשות כך שהטיפול בתביעות הכרוכות בקביעת תושבות יינתן באופן מיטבי ובמהירות הראויה, אגב הבטחת זכויות היסוד .לפרטיות ולצנעת חייהם של תושבי מזרח ירושלים טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 459 موجز خلفيّة عامّة يسكن في أحياء شرقيّ القدس1 نحو319,000 من السكّان، ويشكّلون نحو38 % من سكّان مدينة القدس2 . اإلحصاء السكانيّ الذي أُجْرِيَ في العام1967 شمل سكّان القدس الشرقيّة، لكن هؤالء لم يحصلوا على الجنسيّة اإلسرائيليّة، وجرى تنظيم مكوثهم القانونيّ في إسرائيل وَفق تصريح المكوث الدائم الـمُدْرَج في قانون الدخول إلى إسرائيل- 1952 3 (في ما يلي: قانون الدخول إ لى إسرائيل). يسكن نحو 97 من سكّان القدس العرب في أحياء القدس الشرقيّة: نحو% 22,000 منهم مواطنون، ونحو294,000 مقيمون دائمون، ونحو3,000 .هم سكّان مؤقّتون قانون المواطَنة- 1952 (في ما يلي: قانون المواطَنة) هو الذي يحدّد قواعد منْح المواطَنة اإلسرائيليّة، بي نما يجري تنظيم مكانة السكّان الدائمين وَفق قانون الدخول إلى إسرائيل الذي يحدّد أنّ تأشيرات تراخيص المكوث في إسرائيل تمنح من قبل وزير الداخليّة أو مَن خُوّل للقيام بذلك من قِبله (في ما يلي: المقيم الدائم). تسري على السكّان المقيمين الدائمين في إسرائيل جميع ،الواجبات التي تفرضها الدولة ،ويحقّ لهم الحصول تقريبًا على جميع الحقوق التي يحصل عليها المواطنون يُستثنى من ذلك-على سبيل المثال- الحقّ في الترشُّ ح للكنيست، والحقّ في حيازة جواز السفر اإلسرائيليّ. سلطة السكّان والهجرة (في ما يلي: سلطة السكّان) التي تعمل كوح دة ملحقة مستقلّة في وزارة الداخليّة هي المسؤولة عن معالَجة طلب األفراد للحصول على مكانة مواطن أو مقيم دائم. في الفترة التي أُخضِعت للرقابة، أشغل السيّد أرييه مخلوف درعي منصب وزير الداخليّة، وابتداء من شهر كانون الثاني عام2010 حتّى كانون األول عام2015 أشغ ل السيّد أمنون بن عامي منصب المدير العامّ لسلطة السكان، ومنذ هذا التاريخ حتّى حزيران عام2017 أشغل السيّد أمنون شموئيلي منصب القائم بأعمال المدير العامّ، وابتداءً من تمّوز عام2017 .ّيشغل الپروفيسور شلومو مور يوسيف منصب المدير العام غالبيّة بنود َالتأمين و ،)فق قانون التأمين الوطنيّ (صيغة مدمجة1995 :(في ما يلي قانون التأمين الوطنيّ) تسري على "الساكن في إسرائيل"، أمّا استحقاق التأمين ،ّالصحّيّ وَفق قانون التأمين الصحّي1994 )ّ(في ما يلي: قانون التأمين الصحّي فيُمنح لـِ "الساكن المقيم" كما جرى تحديده في قانو ن التأمين الوطنيّ. قانون التأمين الوطنيّ ال يعرِّف من هو "ساكن إسرائيل"، ويجري فحص اإلقامة وَفق قاعدة الحقائق واختبارات قانونيّة جرى تحديدها في األحكام التي أصدرتها المحاكم، وهي تشمل-في ما تشمل- .اإلقامةَ الدائمة في مناطق دولة إسرائيل 4 وَفق بيانات 1 " شرقيّ القدس"، في هذا التقرير، يتطرّق إلى توصيف األحياء العربيّة في القدس وإلى سكّانها العرب .فقط 2 ( دائرة اإلحصاء المركزيّة، بيان صحفيّ، مجموعة بيانات بمناسبة يوم القدس2015 - 2017 ،) 9.5.18 . 3 ملفّ المحكمة العليا282/88 مبارك عوض ضدّ رئيس حكومة إسرائيل ووز ،ير الداخليّة قرار حكم 42 ( 2 ) 424 . 4 ّاستئناف التأمين الوطني14-09-65521 ّنجاتي قوّاس ضدّ مؤسّ سة التأمين الوطني (نُشر في بنك ،معلوماتيّ مُحَوْسب27.3.17 .) 460 |דוח ביקורת מיוחד مؤسّ سة التأمين الوطنيّ، في العام2018 كان287,000 ّمن القاطنين في شرقي .ّالقدس "سكّانًا" وَفق قانون التأمين الوطنيّ ووَفق قانون التأمين الصحّي5 ،تعمل مؤسّ سة التأمين الوطنيّ وَفق قانون التأمين الوطنيّ، ووَفق قوانين إضافيّة وهي مُعَدّة لضمان ركيزة اقتصاديّة معيشيّة للعائالت التي تع اني من ضائقة اقتصاديّة مؤقّتة أو مستمرّة. منذ العام2012 حتّى كانون الثاني من العام2017 ، أشغل ًالپروفيسور شلومو بار يوسيف منصب المدير العامّ لمؤسّ سة التأمين الوطنيّ، وابتداء من شهر تشرين الثاني عام2017 .يشغل السيّد مئير شپيچلر هذا المنصب وزير العمل والرفاه االجتماعيّ والخدمات االجتماعيّة (في ما يلي: وزير العمل والرفاه .ّاالجتماعيّ) هو المسؤول عن تنفيذ قانون التأمين الوطني6 في الفترة التي أُخضِعت .ّللرقابة، أشغل عضو الكنيست حاييم كاتس منصب وزير العمل والرفاه االجتماعي األنشطة الرقابيّة ف ي الفترة الواقعة بين الشهرين شباط وأيلول عام2018 ، قام مكتب مراقب الدولة بفحص معالجة الدولة لموضوع المكانة المدنيّة لسكّان شرقيّ القدس، وشملت أعمال الرقابة المواضيع التالية: السياسات الحكوميّة المتعلّقة بالمكانة المدنيّة ّلسكّان شرقيّ القدس؛ خدمات سلطة السك ان في شرقيّ القدس؛ وتحديد مكانة اإلقامة من قِبل مؤسّ سة التأمين الوطنيّ لغرض الحصول على حقوق الضمان االجتماعيّ. أُجرِيَت الرقابة في سلطة السكّان وفي مؤسّ سة التأمين الوطنيّ، كما أُجرِيَت فحوصات مكمّلة في وزارة الداخليّة ووزارة القضاء. في إطار األعمال الرقاب يّة، أجرى مندوبو مراقب الدولة مقابالت مع عدد من السكّان في حيّ الطور في شرقيّ القدس، وذلك في شهر نيسان عام2018 . النواقص األساسيّة ّالسياسة الحكوميّة المتعلّقة بمكانة سكّان شرقي القدس تبيّن ّأنّه لم يَجْرِ تحديد سياسة حكوميّة شاملة حول المكانة المدنيّة لسكّان شرقي )القدس. ولم يقم وزير الداخليّة (وهو المسؤول عن تنفيذ قانون الدخول إلى إسرائيل ّبتحديد سياسة من هذا القبيل، بل إنّه كذلك لم يبادر إلى إجراء عمل إداريّ تحضيري كي يشكّل قاعدة لتحديد ا لسياس ات ،من خالل سلطة السكّان كما أن هذه األخيرة لم تقم بإجراء مسح للقضايا المركزيّة في هذا الموضوع- وبعضها طُرِحت مثالً في )األحكام القضائيّة الصادرة (انظروا ذاك الحقًا- ، ولم تقم بتحليل مدلوالت ومعاني الترتيبات القائمة وإسقاطاتها على حياة السكّان. وزير ا لعمل والرفاه االجتماعيّ أيضًا 5 بيانات مديريّة األبحاث وتخطيط المنظومات المعلوماتيّة من شهر آب2018 . 6 المادّة400 من قانون التأ.ّمين الوطني טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 461 (وهو المسؤول عن تنفيذ قانون التأمين الوطنيّ)، لم يبادر إلى تحديد سياسة من هذا القبيل، وينسحب األمر كذلك على إدارة مؤسّ سة التأمين الوطنيّ. وزارة العدل ومقرّ األمن القوميّ في ديوان رئيس الوزراء هما جسمان متداخالن في هذه المسارات ، وقد أظهرت عمليّات الرقابة فيهما أنّهما لم يقوما كذلك بالمبادرة أليّ نوع من العمل اإلداريّ التحضيريّ المذكور. وفي غياب سياسة حكوميّة شاملة، فقد .ّانتقل مركز الثقل للحسم في القضايا المذكورة إلى يد الجهاز القضائي تغيير إجراءات سلطة السكّان ومؤسّ سة التأمين الوطنيّ على ضوء قرار حكم ّظرفي على ضوء غياب بلورة سياسة حكوميّة شاملة حول المكانة المدنيّة لسكّان القدس الشرقيّة، قامت سلطة السكّان ومؤسّ سة التأمين الوطنيّ بصياغة مجموعة من اإلجراءات المتعلّقة بأبعاد مختلفة لهذه المسألة، ويجري استخدامها كنوع من السياسة الحكوميّة. لكن بخالف السياسة التي ،تجري بلورتها على نحو منظّم وعلى قاعدة عمل مكتبيّ وإداريّ شموليّ يشمل األبعاد الدستوريّة، نحو الحقّ في الصحّة وسالمة العائلة، فقد جرت بلورة هذه اإلجراءات على ضوء قرارات تخصّ شأنًا معيّنًا في السياق الزمنيّ المتعلّق باإلجراء القضائيّ، وفي سياق قضيّة محدّدة َفُرِض على الدولة تناولها وتوضيحها، أو لغرض تطبيق قرارات قضائيّة. ال يمكن لهذا النهج في اتّخاذ القرارات أن يشكّل بديالً الئقًا لسياسة شاملة يجري رسمها بعد إجراء عمليّة فحص جذريّة لـمُجْمَل أبعاد القضيّة، بما يشمل األبعاد الدستوريّة، وتلك المتعلّقة بالميزان .ّيّات والسياسات الخارجيّة والحكم المحلّي تُظهر كثرة القرارات الصادرة عن المحاكم في قضايا مبدئيّة تتعلّق بمكانة وحقوق سكّان شرقيّ القدس، والتغييرات التي يطلب من سلطة السكان ومؤسسة التأمين الوطنيّ إدخالها على إجراءاتها القائمة، تظهر أنّه في غياب العمل المك ّتبيّ اإلداري الشامل الذي تناولناه آنفًا، فإنّ اإلطار القانونيّ القائم في هذه المسألة (بدءًا من تعليمات القوانين، ووصوالً إلى إجراءات وأنظمة سلطة السكّان ومؤسّ سة التأمين الوطنيّ) ال يوفّر حلوالً كاملة ومتماسكة ومتساوقة لقضايا أساسيّة في مجال ّالمكانة المدني.ة لسكّان شرقيّ القدس وجد سكّان شرقيّ القدس أنفسهم مرغَمين على التوجّه إلى المحاكم من أجل .انتزاع حقوقهم في مسألة المكانة المدنيّة، وحقوق إضافيّة تُشتقّ من هذه المكانة هذا الواقع يلحق ضررًا (جسيمًا في بعض األحيان) باإلمكانيّة التي توفّرها الدولة لسكّان شر قيّ القدس الستنفاد حقوقهم كمقيمين دائمين، وكمن سكنت عائالتهم .في هذه البالد سنين طويلة قبل إقامة دولة إسرائيل ّغياب الشفّافيّة في ترتيبات سلطة السكّان ومؤسّ سة التأمين الوطني أظهرت الرقابة أنّ مؤسّ سة التأمين الوطنيّ وسلطة السكّان لم تقوما بترسيخ وتعميم الت،غييرات في سياساتهما التي تتطرّق إلى سكّان المنطقة الخاصّة7 في مسألة إعادة تأشيرة اإلقامة الدائمة لمن انتهت مدّة إقامته وحصل على جنسيّة أجنبيّة، وبالتالي أَخَلَّتا بواجبهما القانونيّ. ثمّة ما يدعو إلى االعتقاد بأنّ عدم استنفاد َسكّان شرقيّ القدس لحقوقهم مَر دُّهُ عدم اطّالعهم على التغييرات التي طرأت على 7 .المنطقة التي تقع بين جدار الفصل ومنطقة نفوذ بلديّة القدس 462 |דוח ביקורת מיוחד ،السياسات المعمول بها، وهو ما ألحق ضررًا بالغًا بحقوق سكّان المنطقة الخاصّة .وبحقوق من انتهت مدّة إقامتهم وحصلوا على جنسيّة أجنبيّة انتهاك القدرة على استنفاد الحقّ في الحصول على المواطَنة وَفق البند4 أ من قا نون المواطَنة َت بَيَّنَ أنّ سلطة السكّان لم تحدّد قواعد تتعلّق بطلب الحصول على المواطَنة (التجنُّس) وَفق البند4 أ من قانون المواطَنة، أي لم تحدّد شروط تقديم الطلب، وال المستندات المطلوبة لغرض مراجعتها ومعالجتها. على هذا النحو يُحْرَم سكّان شرقيّ القدس من إ مكانيّة تقديم طلبات وَفق هذا البند القانونيّ الذي بقي مجرّد حبر على ورق، وبالتالي تُنتهَك قدرة جزء منهم على استنفاد حقّ الحصول على .المواطَنة وَفق الشروط التي حدّدها البند المذكور خدمات سلطة السكّان في شرقيّ القدس استحقاق الحصول على الخدمة-فقط في مكتب شرق يّ القدس تفرض سلطة السكّان على سكّان شرقيّ القدس الحصولَ على الخدمات في مكتب ّواحد فقط يقع في شرقيّ القدس، وال تسمح لهم بالحصول على الخدمات في أي فرع آخر، وال حتّى في المكتب القائم ،في غربيّ المدينة بينما تسمح لسائر مواطني الدولة الحصول على الخدمات في مكاتب مختلفة بصرف النظر عن مكان سكناهم. لم تسمح سلطة السكّان لسكّان شرقيّ القدس بالحصول على الخدمة في مكاتب أخرى، إالّ بعد أن قُدِّم الْتماس إلى المحكمة العليا، وذلك في قضّية واحدة فقط هي تجديد تأشيرات ا.لمرور (ليسيه پاسيه) البيومتريّة8 الخدمات عن بُعد: إتاحة الخدمات اإللكترونيّة (اإلنترنت) باللغة العربيّة اللغة العربيّة هي اللغة األساسيّة (والوحيدة في بعض األحيان) لسكّان القدس الشرقيّة. ومن شأن توفير الخدمات اإللكترونيّة (عبر اإلنترنت) باللغة العربيّة أن يحسّ ن من مستوى الخدمة لهذه الفئة السكّانيّة التي تحتاج إلى خدمات سلطة السكّان بوتيرة أعلى نسبيًّا من سائر مواطني الدولة. على الرغم من ذلك، هذه الخدمات والمعلومات حولها ليست متوافرة بالكامل على موقع الخدمات والمعلومات َالحكوميّ، وليس ثمّة إمكانيّة لتحديد د .وْر الستصدار تأشيرة بيومتريّة باللغة العربيّة المناليّة المنقوصة في الخدمات الحكوميّة باللغة العربّية تنتهك حقّ شريحة من ،الجمهور في شرقيّ القدس في تلقّي خدمات سلطة السكّان واستنفاد حقوقها .وترفع في بعض األحيان من كلفة الحصول على هذه الخدمة 8 )تأشيرة عبور (ليسيه پاسيه- ،وَفق قانون جوازات السفر1952 - هي بطاقة هُويّة إسرائيليّة ووثيقة سفر لكنّها ليست جواز سفر، وتُمنح لمن ليس مواطنًا إسرائيليًّا، ولمن لم تُحدَّد جنسيّته أو إنّ جنسيّته تحوم حولها الشبهات. في حاالت خاصّة، تُمنح هذه التأشيرة لمواطن إسرائيليّ وَفق طلبه. الشهادات البيومتريّة (بطاقة الهُويّة؛ جواز السفر؛ وشهادة العبور) هي شهادات تشمل وسائل وبيانات بيومتريّة خاصّة بكلّ فرد. مستند الهُويّة البيومتريّ يشمل شريحة إلك.ترونيّة تحمل بصمتَيِ الفرد وصورة وجهه טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 463 االنتظار لفترات طويلة للحصول على الدَّوْر في مكتب شرقيّ القدس َت بَيّنَ أنّ سلطة السكّان لم تحدّد معيارًا ثابتًا للمدّة الزمنيّة التي تستغرقها جميع مراحل معالجة طلبات الحصول على المواطَنة وطلبات لَـمّ شمل العائالت إذا كان الزوج من سكّان منطقة9 (في ما يلي: لَـمّ شمل عائالت دائم)، وال حتّى للمدّة بين .تحديدِ الدور والموعدِ الذي يُحدَّد لتقديم الطلب أظهرت الرقابة أنّ سكّان القدس ينتظرون لمدّة عامين ونصف العام حتّى الموعد الذي يستطيعون فيه تقديم طلب للحصول على مواطَنة إسرائيليّة في مكتب سلطة السكّان في شرقيّ القدس، كما أ ظهرت أنّ الموعد الشاغر األقرب، لغرض تقديم طلب الحصول على المواطنة في مكتب سلطة اإلسكان في شرقيّ القدس في شهر تشرين األوّل عام2017 ، هو شباط عام2019 . وأظهر فحص أَجْراه مكتب مراقب الدولة، في تمّوز عام2018 ، أنّ الموعد الشاغر األقرب لغرض تقديم طلب للحصول على المواطَنة هو شهر كانون الثاني من العام2021 . االنتظار لعامين ونصف العام، لتقديم طلب للحصول على المواطَنة فقط، خطير جدًّا و يشكّل ًا ضرب من العبث. هذا التأخير الشاذّ الذي يتواصل لعدّة سنوات في معالجة طلبات التجنّس، ودون اتّخاذ إجراءات ذات وزن من قِبل السلطة ،إليجاد حلّ للمشكلة قد يفسّ ره سكّان شرقيّ القدس بأنّه سياسة متعمّدة تسعى إلى وضع العقبات أمام من يرغب في الحصول على المواطَنة. الفجوات في هذه المسألة تعكس إخفاقًا خطيرًا في عمل سلطة السكّان في كلّ ما يتعلّق بمنح الخدمات في مجال ،المكانة لسكّان شرقيّ القدس وتُلحِق ضررًا بالغًا في ثقة هذه الفئة السكّانيّة بمؤسسات الحكم . منذ تبوُّؤ المدير الحاليّ لسلطة اإلسكان لوظيفته بدأت هذه .األخيرة باتّخاذ إجراءات لتحسين معالجة هذه الطلبات تَبيَّنَ أنّ كلّ مَن طلب حَجْز دَوْر الستصدار مستنَد بيومتريّ في المكاتب األربعة ال،كبرى10 في منتصف شهر حزيران وفي شهر تشرين الثاني عام2018 ، حصل عليه في الحدّ األقصى خالل شهر واحد (في المعدّل)، بينما يُضطرّ سكّان شرقيّ القدس إلى االنتظار نحو نصف سنة(في المعدّل) ). في تل أبيب والقدس (مركز المدينة وحيفا وبئر السبع، توافَرَ للجمهور في منتصف حزيران عام2018 أكثر من10,000 دَوْر شاغر خالل األشهر الثالثة التالية، بينما حُجِزت جميع األدوار الشاغرة في مكتب ّسلطة السكان في شرقيّ القدس خالل هذه الفترة. هذه الفجوة تعكس تمييزًا ضد سكّان شرقيّ القدس عند قدومهم لممارسة حقّهم في الحصول على مستندات بيومت .ريّة من الدولة االنتظار في الدَّوْر في مكتب سلطة السكّان في شرقيّ القدس أظهرت األعمال الرقابيّة أنّ سكّان شرقيّ القدس يُجْبَرون على االنتظار داخل منطقة المكتب لمدّة تتراوح بين ثالث وأربع ساعات لغرض الحصول على الخدمة. هذه المدّة الزمنيّة ال تشمل وقتَ انتظ ارٍ إضافيًّا لغرض الدخول، والتي تمتدّ ألكثر من ساعة وَفق ما ذُكِر في الْتماس جرى تقديمه إلى المحكمة العليا. تَبَيَّنَ كذلك أنّ مدّة االنتظار لتلقّي الخدمة في مكتب سلطة السكّان في شرقيّ القدس لطلبات التسجيل ( والجوازات طويلة جدًّا73 ًدقيقة في المعدّل) مقارنة ( بالمكاتب األربعة الكبيرة39 9 ،)تعريف "منطقة" وَفق قانون المواطَنة والدخول إلى إسرائيل (تعليمات مؤقّتة2003 : كلّ من يهودا .والسامرة وقِطاع غزّة 10 .مكتب القدس (مركز المدينة)؛ مكتب تل أبيب؛ مكتب حيفا؛ مكتب بئر السبع 464 |דוח ביקורת מיוחד ،دقيقة في المعدّل، على الرغم من أنّ معدّل المدّة الزمنيّة لتقديم الخدمة هو نفسه .وعدد متلقّي الخدمة أقلّ ممّا في المكاتب األخرى ظروف االنتظار ومدّة االنتظار في مكتب سلطة السكّان في القدس الشرقيّة خالل فترة الرقابة كانت قاسية وصعبة، وال تالئم شروط تلقّي الخدمات من قِبل دولة تُعنى ب.حقوق سكّانها ومواطنيها بدقّة الفترات الزمنيّة لمعالجة طلبات الحصول على ال مكانة خالل فترة الرقابة، كان هناك نحو2,500 طلب للحصول على ال مكانة (وغالبيّتها ّللحصول على المواطَنة) من قِبل سكّان شرقي القدس، وجرى تقديمها في الفترة الواقعة بين العامين2014 - 2016 ، ولم تنتهِ سلطة السكّان من معالجتها على الرغم .من مضيّ عدّة سنوات على تقديمها في مكتب شرقيّ القدس إجراءات إدارة سلطة السكّان لتحسين الخدمة في مكتب شرقيّ القدس في تشرين الثاني من العام2017، كان في مكتب سلطة السكّان3,000 طلب ( للحصول على المواطَنة من تلك التي لم تُعالَج بعد. خُمس هذه الطلبات640 ) قُدِّم في العام2014 ؛ ففي تلك الفترة كان في المكتب1,500 طلب لتسجيل قاصر لم تعالَج بعد. تبيَّنَ أنّ مقرّ مديريّة اإلسكان كان قد وضع خطط عمل حَدَّدَ فيها اه داف كمّيّة لتقليل التأخير في معالجة طلبات الحصول على المواطَنة التي قُدِّمت في مكتب سلطة السكّان في القدس الشرقيّة في العام2014 ولم تَجْرِ معالجتها، لكن السلطة أخفقت في تحقيقها إخفاقًا تامًّا، حيث لم تُتّخَذ قرارات إالّ في20 من% الطلبات التي جرى تقديمها في العام2014 ولم تُعالَج. تَبَيَّنَ كذلك أنّ السلطة لم تضع خطّة عمل لتقليص التأخير في معالجة طلبات لَـمّ شمل العائالت الدائم .وتسجيل قاصر حتّى موعد انتهاء عمليّات الرقابة أظهرت الرقابة أنّ نحو خُمس العاملين الذين عملوا في مكتب سلطة اإلسكان في أيّار عام2018 ( 10 من أصل55 ،عامالً ) ال يتحدّثون باللغة العربيّة. وكما ذُكِر آنفًا ّفإن ،اللغة األساسيّة (والوحيدة في بعض األحيان) لسكّان شرقيّ القدس هي العربيّة .وعليه ثمّة أهمّيّة بالغة لتقديم الخدمات باللغة العربيّة خالل هذه السنوات، وال سيّما في فترة عمل المدير ا لعامّ الحاليّ للسلطة، عملت سلطة السكّان على تحسين مستوى الخدمة في المكتب في كلّ ما يتعلّق بظروف االنتظار، وكذلك في ما يتعلّق بالمدّة الزمنيّة التي تستغرقها معالجة طلبات الحصول على المكانة. هذا التحسين شمل-في ما شمل- االنتقالَ إلى مكاتب أكبر وأكثر راحة، وزي ادة في أعداد القوى العاملة. هذه اإلجراءات أدخلت بعض التحسينات على طريقة تقديم الخدمة، لكن مستويات الخدمة التي يتلقّاها سكّان شرقيّ القدس ما زالت متدنية وتتخلّف كثيرًا عن تلك التي تُقدَّم للمواطنين في سائر أنحاء البالد. على ضوء سنوات طويلة من الخدمات غير ال مرْضِية، وعلى ضوء االستخدام غير الناجع والفعّال للموارد البشريّة المالءَمة لفئة سكّانيّة ال يتحدّث معظم أبنائها اللغة العبريّة بطالقة، وعلى ضوء غياب الحلول الـمُرْضية لالكتظاظ الشديد في مكتب السلطة على امتداد سنين طويلة، ثمّة ما يدعونا للتخوّف أنّ سلطة الس كّان لم تعمل بما فيه .الكفاية من أجل توفير خدمات ناجعة ومجدية لسكّان شرقيّ القدس טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 465 ّتحديد مكانة اإلقامة من قِبل مؤسّ سة التأمين الوطني ّلغرض منح حقوق الضمان االجتماعي المدّة الزمنيّة التي تستغرقها معالجة طلبات اإلقامة وَفق قانون التأمين ّالوطني َتَبَيَّن أنّه عند االنتهاء من عمليّة الرقابة، في حزيران عام2018 ، لم تحدِّد مؤسّ سة التأمين الوطنيّ حتّى اآلن المدّةَ الزمنيّة القصوى لمراحل معالجة الطلبات من قِبل .قسم اإلقامة بيانات مؤسّ سة التأمين الوطنيّ حول إجراءات معالجة طلبات اإلقامة تَبيَّنَ أنّ المعلومات حول ّمعالجة طلبات اإلقامة تُدار في مؤسّ سة التأمين الوطني بواسطة عدد من المنظومات المعلوماتيّة، لكن هذه المنظومات غير مرتبط بعضها ببعض بواسطة رقم طلب يمكّن من متابعة معالجة الطلب على امتداد مراحل معالجتها. بيانات مؤسّ سة التأمين الوطنيّ تُظهِر عدم إمكانيّة الحص ول على معلومات تفصيليّة حول كلّ واحد من الطلبات التي قُدّمت في الفترة الواقعة بين األعوام2014 - 2017 ومعرفة ما شمله إجراء معالجته، وبضمن ذلك ما إذا جرت معالجته من قِبل قسم اإلقامة، ومعرفة ما هو القرار الذي اتّخذه قسم اإلقامة، وما هي الطلبات التي حُوّلت للتح .قيق، ومعرفة هُويّة منفّذ التحقيق وما تمخّض عنه التحقيق االعتراف بسكّان شرقيّ القدس كسكّان وَفق قانون التأمين الوطنيّ على ضوء إجراءات قضائيّة تُظهِر نتائج الدعاوى التي قدّمها سكّان شرقيّ القدس للمحاكم بشأن قرارات مؤسّ سة التأمين الوطنيّ في مسألة االعتراف ب هم كسكّان مقيمين وَفق قانون التأمين الوطنيّ، والتي اتُّخِذت فيها أحكام قضائيّة، تُظهِر أنّ المحاكم قد قبلت ادّعاءات الملتمسين في نصف الحاالت تقريبًا. في الغالبيّة العظمى من الحاالت، لم تقرّر مؤسّ سة التأمين الوطنيّ االعتراف بإقامة الملتمسين إالّ بعد تقديم ا لدعوى ّالقضائيّة. السبب الرئيسيّ لتقديم الدعاوى هو مماطلة مؤسّ سة التأمين الوطني .في اتّخاذ القرار عدم نشر إجراءات مؤسّ سة التأمين الوطنيّ المتعلّقة بتحديد اإلقامة أظهرت عمليّات الرقابة أنّ مؤسّ سة التأمين الوطنيّ ال تقوم بنشر معايير تحديد ّاإلقامة، وال يتطر ق موقع اإلنترنت التابع للمؤسّ سة إلى طلب فحص اإلقامة وإلجراءات .الفحص التي تشمل إجراء تحقيق من قِبلها طول مدّة التحقيقات تَبَيَّنَ أنّ مؤسّ سة التأمين الوطنيّ ال تطلب من شركات التحقيق الخاصّة أن توفّر لها محقّقين بالعدد الذي حدّد في شروط المناقصة. عدم تحقيق هذا الشرط ينتقص من الموارد البشريّة التي اعتزمت مؤسّ سة التأمين الوطنيّ استثمارها في تنفيذ التحقيقات، وهو ما قد يلحق الضرر بمعالجة المؤسّ سة إلدارة التحقيقات في مسألة الطلبات المقدَّمة. عالوة على هذا، من شأن ذلك أن ينتهك مبدأ المساواة في إجراءات المناقصة، إ ذ من المحتمَل أنّ شرط عدد أفراد الطاقم المهنيّ الذي طُلِب .إلى مقدِّمي العروض توفيرُهُ قد حالَ دونَ تقدُّمِ آخَرين إلى العطاء 466 |דוח ביקורת מיוחד اتّخاذ القرارات في مؤسّ سة التأمين الوطنيّ باالستناد على نتائج التحقيق َّتَبَي نَ أنّ عدم الحصول على أفالم وتسجيالت صوتيّة مهمّة يُلحق الضررَ بقاعدة القرائن التي يستند إليها قرار قسم اإلقامة في المسألة المطروحة، أال وهي االعتراف أو عدم االعتراف بمكانة اإلقامة وَفق قانون التأمين الوطنيّ، األمر الذي يؤثّر على استحقاق سكّان شرقيّ القدس للتأمين الصحّيّ ولحقوق الضمان االجتماعيّ. عدم الحصول على هذه الموادّ يؤثّر أيضًا على قرار سلطة السكّان حول االعتراف بمكانة سكّان شرقيّ القدس. يتأتّى عن ذلك أنّ قسم اإلقامة يتّخذ قراره في مسألة مكانة مقدِّم الطلب باالرتكاز على أنشطة التحقيق الذي أَجْرَتْه ش ركات التحقيق الخاصّة ونتائجه دون أن تتوافر لدى القسم قاعدة القرائن المطلوبة، إالّ إذا جرى فتح إجراء .قضائيّ في هذا الصدد غياب آليّات الئقة لإلشراف على التحقيقات ومراقبتها أظهر العمل الرقابيّ أنّ مؤسّ سة التأمين الوطنيّ لم تتّخذ إجراءات تفتيش كافية أو نشاطا ت رقابيّة للتأكّد من تطبيق أنظمة المؤسّ سة وترتيباتها، ولضمان أنّ التحقيقات ( التي تنفَّذ بواسطة محققين من قبل شركات خارجيّةoutsourcing ) تدار من خالل المحافظة على قواعد اإلدارة السليمة. من األمور التي لم تُفحَص: مسألة ما إذا كانت التحقيقات قد أجريت بدون أفك ار مسبقة وعلى نحوٍ نزيه ومنْصف، وبدون إجراء .تحقيقات مع قاصرين تَبَيَّنَ أنّ مؤسّ سة التأمين الوطنيّ لم تحوِّل إلى شركات التحقيق الخاصّة توجيهات أو ،أنظمة في كلّ ما يتعلّق بحماية المعلومات وإجراءات الوصول إلى المعلومات وتجميعها، والتصديق عليها، وتحليل البيانات. إضافة إلى ذلك، لم تتّخذ مؤسّ سة التأمين الوطنيّ، في الفترة الواقعة بين العامين2014 - 2017 ، أيّ خطوات تفتيشيّة ورقابيّة في كلّ ما يتعلّق بتنفيذ أنظمة حماية المعلومات من قِبل شركات التحقيق ،الخاصّة، والتي تشمل معلومات شخصيّة محميّة وَفق قانون حماية الخصوصيّة 1981، ولم تقم بتنفيذ عمليّات رقابيّة في مكاتب الشركات ولم ت طلب أيًّا من .المستندات التوصيات األساسيّة يجب على الحكومة بعامّة، وعلى وزير الداخليّة بخاصّة، وضع سياسة شاملة حول )المكانة المدنيّة لسكّان شرقيّ القدس، والمبادرة (باالستناد إلى هذه السياسة إلى إدخال تعديالت قانونيّة وتغييرات في التعليمات اإلداريّة. على وزير الداخليّة أن ،ّيُجري عمالً مكتبيًّا إداريًّا شامالً مع وزارة العدل ومع مؤسّ سة التأمين الوطني يشمل-في ما يشمل- مراجعة مجْمَل أبعاد مجال المكانة والقضايا التي طُرحت في األحكام القضائيّة، وفي الدعاوى التي ما زالت قيد البتّ، وأن يطرح على الحكومة مقترَحًا بشأن سياسة حكوميّة شاملة، بغية مناقشته واتّخاذ القرار حول تبنّيه. وبما أنّ القضايا التي يتضمّنها هذا المجال تحمل إسقاطات حاسمة على سير حياة سكّان شرقيّ القدس وعلى حقوقهم، فيجدر التفكير في عرضها على السكّان .وعلى أطراف المجتمع المدنيّ وسماع أصواتهم טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 467 يجب على مؤسّ سة التأمين الوطنيّ وسلطة السكّان أن ترسّ خ في إجراءاتها وأنظمتها كلّ تغيير في سياستهما المتعلّقة بسكّان المنطقة الخاصّة، وبمسألة ،إعادة ترخيص اإلقامة الدائمة لمن انتهت صالحيَة إقامته وحصل على جنسيّة أجنبيّة وأن تقوما بتعميم جميع التغييرات على الجمهور د ون تأخير. يجب على سلطة السّ كان أن تحدّد شروطًا ومَطالب لتقديم طلبات ال حصول على المواطنة وَفق المادّة4 ،أ من قانون المواطَنة، وأن تحدّد قواعد معالجة هذه الطلبات ،على أن تتوافر فيها (في الشروط والـمَطالب) مكوِّنات النجاعة، والشفّافيّة والجدوى وأن تقوم بتعمي مها على المأل، كي يتمكّن السكّان من استنفاد حقوقهم وتقديم .طلبات الحصول على المواطنة وَفق هذه المادّة في القانون يجب على سلطة السكّان أن تقوم على وجه السرعة، وبالتعاون مع المستشار القضائيّ للحكومة، بفحص إمكانيّة تمكين سكّان شرقيّ القدس من الحصول على مزيد م.ن الخدمات في مكاتب إضافيّة يجب على سلطة السكّان أن تواصل العمل على تحسين المنالية وإتاحة الخدمة باللغة العربيّة أيضًا: على موقع الخدمات والمعلومات الحكوميّ، وفي منظومات حجز األدوا ر ، وفي محطّات الخدمة الذاتيّة. وعليها كذلك أن تضع محطّات للخدمة الذاتيّة في ."مكتبها الواقع في شرقيّ القدس. وكلّ ذلك بمساعدة وحدة "الحُكْم المُتاح يجب على سلطة السكّان أن تتّخذ، في الحال، جميع اإلجراءات المطلوبة لالستجابة ّخالل مدّة زمنيّة معقولة لطلبات سكّان شرقيّ القدس للحصول على المواطَنة ولَـم شمل العائالت الدائم، بما يشمل تح ديد المدّة الزمنيّة المطلوبة لكلّ مرحلة من مراحل المعالجة؛ وعليها أن تبتكر آليّة متابعة وإشراف ابتغاء التأكّد من أنّ مكتبها في .القدس الشرقيّة يلتزم بالجداول الزمنيّة الموضوعة يجب على سلطة السكّان مواصلة إجراءاتها الساعية إلى تحسين الخدمة وتحقيق المساواة ب ين متلقّي الخدمة في مكتب شرقيّ المدينة وسائر مكاتب سلطة السكّان، على أن يشمل األمر وفرة في األدوار. وعليها أيضًا أن تعمل على حصول سكّان شرقيّ القدس على خدمات ناجعة ونوعيّة في مكتب شرقيّ المدينة بظروف مماثلة لتلك التي يحصل فيها سائر مواطني الدولة على الخدما ّت، وال سيّما في كل ما يتعلّق بمدّة وقت االنتظار. وعليها أيضًا أن تحسّ ن المناليّة للوافدين إلى مكتب .شرقيّ القدس يبارك مكتب مراقب الدولة الخطوات التي اتّخذتها إدارة سلطة السكّان في العام 2018 ّمن أجل تحسين الخدمات، بما في ذلك افتتاح مكتب إضافيّ في شرقي ال قدس. على الرغم من ذلك، يجب على إدارة سلطة السكّان أن تواصل العمل على ّخلق تغيير حقيقيّ ومتواصل في مستوى الخدمات الممنوحة لسكّان شرقي القدس، بما يشمل فحص طريقة تطبيق التوصيات التي قُدّمت لها لفحص إجراءات العمل وإجراءات الخدمة في مكتب شرقيّ القدس على وجه الس رعة، وأن تقوم ُبوضع خطّة عمل تفصيليّة لتطبيق التوصيات بما يشمل تحديد جداول زمنيّة م ،لزمة وكذلك يجب على المدير العامّ لسلطة السكّان أن يشمل في خطّة عمل السلطة ّللس نوات الثالث القادمة غايات كمّيّة تتعلّق بتحسين الخدمة وتقصير أوقات االنتظار في مكتب شرقيّ القدس، وعرضها على وزير الداخليّة. من المفترَض أن تعكس هذه .األهداف الكمّيّة إجراءً شامالً لتحسين الخدمة لسكّان شرقيّ القدس 468 |דוח ביקורת מיוחד يجب على مؤسّ سة التأمين الوطنيّ أن تحدّد ال مدّة الزمنيّة القصوى لمعالجة طلبات اإلقامة من قِبل قسم اإلقامة، وعليها أن تعمل على تذويت هذه القواعد من قِبل عاملي مؤسّ سة التأمين الوطنيّ، وأن تدير عمليّة إشراف ورقابة على تطبيقها؛ كما ّيجب عليها أن تحسّ ن قاعدة بيانات معالجة طلبات اإلقامة من قِبل سكّان شرقي القدس، كي يجري استخدامها أيضًا كأداة إلدارة معالجة الطلبات منذ لحظة تقديمها .حتّى اتّخاذ القرار، بما يشمل إمكانيّة مراقبة اإلجراءات واإلشراف على هذه المعالَجة يجب على مؤسّ سة التأمين الوطنيّ القيام بخطوات تضمن أن تُعالَج بالسرعة الالئقة الطلباتُ التي تقتر ن بفحص إقامة سكّان شرقيّ القدس، بما يلغي الحاجة إلى التوجّه إلى المحاكم بسبب عدم قيامها باتّخاذ القرارات. هذا اإلجراء سيحسّ ن الخدمة، وسيقتصد في الموارد، وسيعزّز ثقة الجمهور بمؤسّ سة التأمين الوطنيّ؛ وعليها كذلك أن تنشر على وجه السرعة التوجيهات اإلداريّة الت ي تُفحَص اإلقامة وَفقها، وأن تنشر ما يلي: مراحل اإلجراء، وإمكانيّة إجراء التحقيق، وقائمة بالمستندات المطلوبة من مقدِّم الطلب. هذا النشر سيمكّن مقدِّمَ الطلب من استنفاد حقوقه، وسيمكّن المحاكم من إجراء الرقابة على قرارات مؤسّ سة التأمين .ّالوطني يجب على مؤسّ س ة التأمين الوطنيّ أن تطالب شركات التحقيق الخاصّة بأن تستوفي شروط المناقصة، وأن توفّر القوى البشريّة على نحوِ ما تستوجب مناقصة التزويد بخدمات التحقيق، وذلك في سبيل تقصير مدّة انتظار نتائج التحقيقات؛ وعليها أن تخلق تغييرًا جذريًّا في إجراءات الفحص والرقابة ل نتائج التحقيق التي تقدّمها شركات التحقيق الخاصّة، كجزء من واجبها كسلطة إداريّة أن تتصرّف بنزاهة .وبمعقوليّة، وأن تعتمد على قاعدة قرائن معقولة عند اتّخاذها للقرارات ذات الصلة وعليها كذلك أن ترسّ خ اإلجراءات التي يجب عليها القيام بها في هذا المجال بإجراء رقاب يّ منظّم، وأن ترسّ خ إجراءات تفتيش ورقابة الئقة في كلّ ما يتعلّق بحماية .المعلومات المحفوظة لدى شركات التحقيق الخاصّة يجب على مدير شعبة التحقيقات في مؤسّ سة التأمين الوطنيّ أن يستخدم آليّات تفتيش ورقابة جارية وشاملة على التحقيقات التي تنفّذها شركات التحقيق بناء على مخطّطات تفتيش منظّمة، على ضوء الحقيقة أنّ أنشطة التحقيق قد تنتهك الحقوق األساسيّة للفرد الذي يدور حوله التحقي ق انتهاكًا ملموسً ا، بما في ذلك حقّه .في الخصوصيّة واالحترام والملْكيّة تلخيص عائالت سكّان شرقيّ القدس تقطن في البالد منذ ما قبل سنين من إقامة دولة إسرائيل، ويحقّ لهؤالء كمقيمين دائمين أن يحصلوا على خدمات سلطة السكّان والهجرة ومؤسّ سة التأمين الوطنيّ بشفّا ،فيّة ونجاعة، وخالل مدّة زمنيّة معقولة وذلك من أجل استنفاد حقوقهم في موضوع مكانتهم المدنية، واستنفاد حقوقهم ّالمتعلقة بالضمان االجتماعي، والتأمين الصحي .من بين هذه الحقوق يُظهِر هذا التقرير غياب سياسة حكوميّة شاملة في مسألة المكانة المدنيّة لسكّان شرقيّ ال ّقدس، فبدالً من وضع سياسة منهجيّة منظّمة ترتكز على عمل مكتبي טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 469 إداريّ شامل يشمل-في ما يشمل- األبعاد القانونيّة، فقد تبلور "نوع" من السياسة الحكوميّة من خالل قرارات عينيّة موضعيّة جرى اتّخاذها في سياق قضيّة محدّدة فَرَضَ على الدولة سَ بْرَ أغوارها، أو لغرض تط بيق أحكام قضائيّة في الْتماسات قدّمها سكّان شرقيّ القدس من أجل انتزاع حقوقهم. هذا المنهج في العمل يمسّ في بعض األحيان على نحوٍ قاسٍ بقدرة سكّان شرقيّ القدس على استنفاد حقوقهم .كمقيمين دائمين أظهرت نتائج الرقاب ّة أنّ جودة الخدمة التي وفّرتها سلطة السكّان لس ّكّان شرقي ،القدس كانت أدنى بكثير من تلك التي يحصل عليها المواطنون في سائر أنحاء البالد وثمّة ما يدعو إلى التخوّف من أنّ السلطة لم تعمل بجدّيّة وبتصميم من أجل منح ُخدمة ناجعة وم جدية لسكّان شرقيّ القدس، ولم تعمل بمنهج الشفّافيّة في كلّ ما يتعلّق بتعميم التغ ييرات التي طرأت على سياساتها؛ ولم تبلور أنظمة وإجراءات لتطبيق الحقّ في المواطَنة وَفق المادّة4 أ من قانون المواطَنة؛ ولم تُتِحْ خدمات عبر اإلنترنت باللغة العربيّة؛ ولم تعمل بتصميم في سبيل تقصير أوقات االنتظار الطويلة للحصول على الدَّوْر لخدمات تسجيل المكا نة أو الحصول عليها؛ وأخفقت السلطة في تقصير المدّة الزمنيّة التي تستغرقها معالجة طلبات الحصول على مكانة، وال سيّما معالجة طلبات الحصول على المواطَنة (وهي معالَجة اتّسمت بغياب مطلق للمعقوليّة). التأخير االستثنائيّ في معالجة طلبات الحصول على المواطَنة الذي يت ّواصل لبضع سنوات، دون اتّخاذ إجراءات ملحوظة من قِبل سلطة الهجرة لحل المشكلة، قد يفسّ ره سكّان شرقيّ القدس بأنّه سياسة متعمّدة تسعى لوضع ،العقبات أمام حصولهم على مكانة مواطنين. منذ تبوُّؤ المدير العامّ الحاليّ لمنصبه بدأت سلطة السكّان في اتّخاذ خطوات في سبيل .تحسين معالجة هذه الطلبات يجب على السلطة أن تضاعف جهودها في هذا المجال؛ وذلك أنّ هذه الفجوات ،تعكس إخفاقًا في عملها في كلّ ما يتعلّق بمعالجة طلبات الحصول على المواطَنة .وتمسّ بثقة الجمهور بها مؤسّ سة التأمين الوطنيّ مطالَبة- ّأسوة بغيرها من السلطات اإلداري ة- أن تفرض صالحياتها بطريقة تمكّن من توفير الخدمات بالسرعة الالئقة. إجراء ات تحديد مكانة ّاإلقامة من قِبل مؤسّ سة التأمين الوطنيّ ضروري ة و ُت عتبر شرطًا أساسيًّا في مسار الحصول على التأمين الصحّيّ وعلى حقوق الضمان االجتماعيّ، وقد أظهرت نتائج ّالعمل الرقابيّ أن ه هذ اإلجراء ات ال ُت نفَّذ بشفّافيّة وبسرعة الئقة عندما يتعلّق األمر بسكّان شرقيّ القدس، ممّا يلحق الضرر بإمكانيّة استنفادهم لحقوقهم. ال تنفّذ مؤسّ سة التأمين الوطنيّ عمليّات تفتيش ورقابة جارية على أنشطة التحقيق التي تنفّذها شركات التحقيق الخاصّة، والتي (أي ا ألنشطة) قد تَنتهك الحقوق األساسيّة للفرد الذي يدور التحقيق حوله (الخصوصيّة والكرامة والملْكيّة)، وال تُجري كذلك .عمليّات تفتيش على حماية المعلومات التي تُحفظ لدى شركات التحقيق الخاصّة عدم حماية المعلومات بطريقة الئقة يقترن بانتهاك الحقوق األساسيّة المتعلّق ة .بخصوصيّة حياة سكّان شرقيّ القدس يجب على الحكومة بعامّة، وعلى وزير الداخليّة،بخاصّة وضع سياسات شاملة حول المكانة المدنيّة لسكّان شرقيّ القدس. يجب على وزير الداخليّة أن يطرح على الحكومة مقترَحًا لهذه السياسة بعد أن يُبلوَر على أساس عمل مكتبيّ إداريّ شامل بالتعاون مع وزارة القضاء ،ّومع مؤسّ سة التأمين الوطني ويشمل- في ما يشمل- َفحْص .مجْمَل أبعاد مجال المكانة ابتغاء التداول واتّخاذ القرار بشأن تبنّي المقترَح ويجب على المدير العامّ لسلطة السكّان مواصلة العمل بكلّ ما أوتِيَ من قوّة على 470 |דוח ביקורת מיוחד ّتقديم خدمات ناجعة ونوعي ة ومُجْدِية لسكّان شرقيّ القدس، على غرار تلك التي تُمنح لمواطني إسرائيل. ويجب على مؤسّ سة التأمين الوطنيّ أن تتّخذ اإلجراءات المطلوبة كافّة كي تجري معالجة الطلبات التي تقترن بتحديد اإلقامة على أحسن ّوجه وبالسرعة الالئقة، من خالل ضمان الحقوق األساسيّة المتعل قة بخصوصيّات .حياة سكّان شرقيّ القدس טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 471 על פי נתוני רשות האוכלוסין בשכונות מזרח ירושלים מתגוררים כ- 319,000 תושבים ערבים שהם כ- 96% מתושביה הערבים של ירושלים . כ- 22,000 מתושבים אלה הם אזרחים , כ- 294,000 תושבי קבע ,וכ- 3,000 תושבים ארעיים מבוא 1 . בעיר ירושלים מתגוררים כ- 332,600 תושבים ערבים , שהם כ- 38% מתושבי העיר ירושלים1 .על פי נתוני רשות האוכלוסין וההגירה כ- 319,000 מהם מתגוררים בשכונות מזרח ירושלים. ,"הצירוף "מזרח ירושלים ,בדוח ביקורת זה מתייחס .לתיאור השכונות הערביות בירושלים ולתושביה הערבים בלבד 2 . בשנת1967 הוחלו המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה גם ב "מזרח "ירושלים2 . מתוקף זה ,חל על מזרח ירושלים גם חוק הכניסה לישראל התשי"ב- 1952 (להלן- .)חוק הכניסה לישראל על פי ,פסיקת בית המשפט שהותם בישראל של תושבי מזרח ירושלים, שהתפקד ו במפקד האוכלוסין שהתקיים ב- 1967 לא ו התאזרחו, נעשית מכוח רישיון ל ישיב ת קבע על פי חוק הכניסה לישראל3 (להלן- )תושב קבע . 1 . חוק האזרחות, התשי"ב- 1952 (להלן- חוק האזרחות) קובע כללים למתן אזרחות ישראלית, ואילו מעמד של תושב קבע מוסדר באמצעות חוק הכניסה לישראל, שקו בע כי אשרות ורישיונות ישיבה בישראל ניתנים על ידי .שר הפנים ומי שהוסמך על ידיו מעמד האזרחות טומן בחובו את הזכויות והחובות ה רבות ביותר בכל הנוגע ל ק שר של האדם .עם המדינה תושבי קבע במדינת ישראל חייבים בכל החובות שהמדינה מטילה וזכאים כמעט ל כל הזכויות המגיעות ל אזרחים למעט, ,למשל הזכות לבחור ולהיבחר לכנסת והזכות ל שאת דרכון ישראלי. רשות האוכלוסין וההגירה (להלן - )רשות האוכלוסין , כי חידת סמך עצמאית של משרד הפנים , מופקדת, בין היתר, על הטיפול בבקשות של אנשים לקבלת מעמד של אזרח או של תושב קבע ובבקשות ל הנפקת מסמכי זיהוי ונסיעה . בתקופת הביקורת כיהן מר אריה מכלוף דרעי כשר הפנים. מינואר 2010 עד דצמבר2016 שימש מר אמנון בן עמי בתפקיד מנכ"ל רשות האוכלוסין . ממועד זה ועד יוני2017 ,שימש מ"מ המנכ"ל מר אמנון שמואלי ומיולי2017 משמש בתפקיד המנכ"ל פרופ' שלמה מור- יוסף (להלן- המנכ"ל .)הנוכחי 3 . מרבית ענפי הביטוח לפי חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה- 1995 ( להלן- "חוק הביטוח הלאומי) חלים על "תושב ישראל4, והזכאות לביטוח בריאות מכוח חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- 1994 ( להלן- )חוק ביטוח בריאות"ניתנת ל תושב " לעניין חוק הביטוח הלאומי. חוק הביטוח הלאומי אינו מגדיר מיהו תושב ישראל . תושבות לעניין חוק זה נבחנת על פי תשתית עובדתית ו על פי מבחנים משפטיים שנקבעו בפסיקה, 1 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה נתונים הנכונים לסוף שנת2016 . 2 סעיף11ב לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח- 1948 '; צו סדרי השלטון והמשפט (מס1 ,) התשכ"ז- 1967 . 3 בג"ץ282/88 מוברק עווד נ' ראש הממשלה ושר הפנים( , פ"ד מב2 ) 424 (להלן- .)בג"ץ עווד 4 למשל, כדי שאדם יוכר כ"הורה מבוטח" הזכאי לקבל קצבת ילדים עליו להיות "תושב ,"ישראל כקבוע בהוראות סעיפים65 , 66 ו- 240 .לחוק הביטוח הלאומי 472 |דוח ביקורת מיוחד וכוללים, בין השאר, מגורי קבע בתחומי מדינת ישראל5. עוד נקבע בפסיקה כי גם אם אדם נושא תעודת זהות ישראלית, יש להכיר בו כתושב רק אם כתובתו ומרכז חייו הם בתוך תחומי מדינת ישראל. המוסד לביטוח לאומי פועל מתוקף חוק הביטוח הלאומי וכן מתוקף חוקים נוספים ו נועד להבטיח לאוכלוסיות חלשות ולמשפחות שנקלעו למצוקה .זמנית או ממושכת בסיס כלכלי לקיומן מ- 2012 ועד ינואר2017 שימש פרופ ' שלמה מור- יוסף כמנכ"ל המוסד לביטוח לאומי, ומנובמבר2017 משמש מר מאיר שפיגלר כ מנכ"ל . שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן- שר העבודה והרווחה) ממונה על ביצועו של חוק הביטוח הלאומי6 .. בתקופת הביקורת כיהן ח"כ חיים כץ כשר העבודה והרווחה 4 . כ- 96% מתושביה ה ערבים של ירושלים (כ- 319,000 איש) מתגוררים .בשכונות מזרח העיר ,בתמונה ובתרשים הבאים יוצגו מפת העיר ירושלים ובה סימון השכונות הערביות שבה, ופילוח אוכלוסיית מזרח ירושלים על פי מעמדם האזרחי. על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי ב- 2018 היו 287,000 מתושבי מזרח ירושלים תושבים לפי חוק הביטוח הלאומי, ולפיכך הם תושבים גם לפי חוק ביטוח בריאות7. 5 )עב"ל (ארצי14-09-65521 נג'אתי קואס נ' המוסד לביטוח לאומי ,(פורסם במאגר ממוחשב 27.3.17 .) 6 סעיף400 .לחוק הביטוח הלאומי 7 נתוני מינהל מחקר ותכנון מערכות מידע במוסד לביטוח לאומי מאוגוסט2018 . טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 473 תמונה 1 :מפת השכונות הערביות בירושלים המפה התקבלה מעיריית ירושלים ,מינהל תכנון ותשתיות ,אוגוסט 2018 . * המפה לצורך המחשה בלבד של שכונות מזרח ירושלים ואינה מייצגת גבולות מדיניים. 474 |דוח ביקורת מיוחד תרשים 1 : פילוח אוכלוסיית מזרח ירושלים על פי מעמדם האזרחי, יולי 2018 )(באלפים8 נתוני ה אגף לתכנון מדיניות ברשות האוכלוסין , מיולי2018 . * ה נתונים מבוססים על ר שימת רחובות מוגדרת של מזרח ירושלים, והם אינם כוללים את מי ."שהלאום שלו "יהודי פעולות הביקורת בחודשים פברואר- ספטמבר2018 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול המדינה בנושא מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים. הבדיקה כללה את הנושאים :האלה המדיניות הממשלתית בדבר מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים ; שירותי רשות האוכלוסין במזרח ירושלים ; וקביעת מעמד תושבות בידי ה מוסד לביטוח לאומי לצורך קבלת זכויות סוציאליות. הביקורת נערכה ברשות האוכלוסין ובמוסד לביטוח לאומי. בדיקות השלמה נערכו במשרד הפנים .ובמשרד המשפטים במסגרת עבודת הביקורת ראיינו נציגי משרד מבקר המדינה באפריל2018 תושבים בשכונת א- .טור במזרח ירושלים 8 על פי חוק הכניסה לישראל "אשרה ורישיון לישיבת ארעי" בישראל מוענקת לאדם העונה ,על אחד הקריטריונים האלה: מי שזכאי לאשרת עולה או לתעודת עולה לפי חוק השבות התש"י- 1950 , ורוצה לשהות עד שלוש שנים בישראל, כדי לבדוק את האפשרות ואת ;התנאים להשתקעות בישראל כעולה מי שרוצה לשהות בישראל למטרת לימודים או השתלמות; הרוצה לשהות בישראל לשם מילוי תפקיד דתי בקרב עדתו בישראל לפי הזמנת מוסד דת; מי ש"רוצה לשהות בישראל על פי רישיון לישיבת ארעי, למטרה שאיננה נמנית ."על המטרות האמורות לעיל טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 475 המדיניות המ משלתית בדבר מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים 1 . סעיף11 ,ב לפקודת סדרי השלטון והמשפט ה תש"ח- 1948 , קובע כי "המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה יחולו בכל שטח של ארץ- ישראל שהממשלה קבעה בצו". הממשלה קבעה בצו סדרי השלטון והמשפט (מס ' 1 ,) ה תשכ"ז- 1967 , "כי "מזרח ירושלים א הי שטח של ארץ ישראל שבו חלים המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה9 .מתוקף כך חל על מזרח ירושלים גם חוק הכניסה לישראל ,ועל פיו תושבי מזרח ירושלים שהתפקדו בזמן מפקד האוכלוסין ב- 1967 לא ו התאזרחו , שוהים בישראל מכוח אשרה י ור שיון לישיבת קבע והם תושבי קבע. כך גם מעמדם של ילדים של תושבי מזרח ירושלים בעלי רישיון לישיבת קבע מוסדר מכוח חוק הכניסה לישראל10 . מעמד של תושב קבע מחייב מגורים דרך קבע בתחומי ישראל. אם עזב התושב את ישראל והשתקע במדינה אחרת, בסמכות שר הפנים לבטל את מעמדו כתושב קבע בהתאם לסע יף11 לחוק הכניסה לישראל ובהתאם לתקנות הכניסה לישראל ,ה תשל"ד- 1974 (להלן- תקנות הכניסה .)לישראל 2 . הממשלה היא הגוף הממשלתי המרכזי העוסק בעיצוב מדיניות. תפקודה ,המיטבי מותנה ביכולת של כל אחד מחבריה להיחשף למידע ולידע לנתח לעומק תהליכים ושיקולים בראייה כוללת של ,צורכי המשק הכלכלה והחברה ולקיים תהליכים המבטיחים עבודת מטה איכותית11 . ביסוד הדיונים וההחלטות במסגרת עבודת המטה אפשר שיעמדו עמדות מקצועיות שונות, שיקולי מדיניות מנוגדים וחלופות שונות לביצוע המדיניות המועדפת על מקבלי ההחלטות. ועדות מקצועיות שונות עמדו במהלך השנים על הצורך בחיזוק עבודת המטה הממשלתית12 . במהלך 9 בד בבד נחקק סעיף8 [ א לפקודת העיריות נוסח חדש], שהסמיך את שר הפנים להרחיב את תחום השיפוט של עירייה פלונית לפי שיקול דעתו, ומכוחו הכריז השר על הרחבת תחום השיפוט .של עיריית ירושלים לשטחים נוספים במזרח העיר 10 עע"ם3268/14 אכרם עבד אלחאק נ' שר הפנים ,(פורסם במאגר ממוחשב14.3.17 ) (להלן- פס"ד אלח אק); בג"ץ עווד; בג"ץ48/89 ריינהלד עיסא נ' שר הפנים( , פ"ד מג1 ) 573 (להלן- .)בג"ץ עיסא 11 ,מבקר המדינה דוח שנתי 65ג ( 2015 ), "משרד ראש הממשלה- סדרי עבודתה של המועצה 'הלאומית לכלכלה", עמ312 . 12 הוועדה הציבורית-מקצועית לבדיקה כוללת של שירות המדינה וגופים נ תמכים מתקציב המדינה ,)(ועדת קוברסקי דין וחשבון- דוחות ועדות המשנה , כרך ב (אוגוסט1989 ). דין וחשבון חלקי של הוועדה הממשלתית לבדיקת אירועי המערכה בלבנון2006 )בראשות השופט (בדימוס 'אליהו וינוגרד, שמונתה בהחלטת ממשלה מס525 מיום17.9.06 . 476 |דוח ביקורת מיוחד ההכרה במעמד תושבות קבע מקנה מגוון של זכויות חשובות ,כמו הזכות לחיי משפחה והזכות לחופש תנועה ,וכן זכויות בתחום החברתי-כלכלי ,כמו הזכות לביטוח ולטיפול רפואיים והזכות לביטחון סוציאלי השנים עמד גם מבקר המדינה, בדוחות שונים, על הצורך בחיזוק יכולותיה של הממשלה לדון ולהכריע בענייני מדיניות13 . ,על פי חוק יסוד: הממשלה הממשלה נושאת ב אחריות משותפת ל פני הכנסת; שר אחראי ל פני ראש הממשלה לתפקידים ש השר ממונה.עליהם שר הפנים ממונה על ביצועו של חוק הכניסה לישראל, שבמסגרתו מוסדר כאמור מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים, ועל ביצועו של חוק האזרחות, שמכוחו מוסדרת הענקת אזרחות לתושבים אלה14 . שר העבודה והרווחה ממונה על ביצועו של חוק הביטוח הלאומי, שלפיו הוא עומד בראש המועצה של המוסד לביטוח לאומי שתפקידיה, בין היתר, לפקח על פעולות המוסד והנהלתו15 . 3 . החוקים שנחקקו לאיחוד העיר ירושלים לאחר מלחמת ששת הימים יצרו .)בעיות משפט ומינהל שהשפיעו על חיי האוכלוסייה הערבית (ראו להלן במחקר שערך מכון ירושלים למחקרי מדיניות ושפו רסם ב- 2018 (להלן- המחקר) הוצגו עדויות להצעה שעלתה באותה עת להקנות אזרחות לתושבי מזרח העיר שנדחתה מסיבות שונות, ומשלהי1968 החל להתקבע מעמדם של ערביי מזרח ירושלים כתושבי ישראל הזכאים לחופש תנועה ולזכויות סוציאליות16 .ההכרה ב מעמד תושבות קבע מ קנה מגוון נ רחב של זכויות חשובות ומהותיות , כמו הזכות לחיי משפחה לו שלמות התא המשפחתי ו הזכות לחופש תנועה, וכן זכויות מהותיות בתחום החברתי- כלכלי, כמו הזכות ל ביטוח ולטיפול רפואי ים , הזכות לביטחון סוציאלי ו הזכות לתעסוקה. במחקר נכתב כי בקרב מקבלי ההחלטות והדרג הפקידותי הבכיר בישראל נדחק נושא מעמד תושבי מזרח ירושלים הערבים למקום נמוך בסולם העדיפויות, ונראה שהוא נופל לעיתים בין הכיסאות. עוד נכתב במחקר כי גם הגופים הממשלתיים העוסקים במיעוט הערבי בישראל ובשיפור מצבו ,הכלכלי ממעטים לעסוק בנושא המעמד, וכי חלק מן הציבור בישראל ובהם מקבלי החלטות במוסדות הממשל, אף אינו ער לייחודה של התושבות המזרח-יר ושלמית17 . 4 . במהלך השנים הועלו סוגיות יסוד הנוגעות למעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים, בייחוד בעתירות רבות של תושבי מזרח העיר. לדוגמה בפסק דין של בית המשפט העליון מ- 2017 18 נקבע כי ההסדר הקבוע בחוק הכניסה לישראל, ו לפיו שהייה בארץ תהיה רק על פי רישיון ישיבה או 13 ,מבקר המדינה דוח שנתי 65 ג( 2015 ), "משרד ראש הממשלה- סדרי עבודתה של המועצה 'הלאומית לכלכלה", עמ312 ; דוח שנתי53 ב( 2002 ,"), בפרק "עבודת מטה במשרדי הממשלה 'עמ5 ; דוח שנתי55 ב( 2005 ), בפרק "עבודת מטה של משרדי הממשלה- 'ממצאי מעקב", עמ 197-191 . 14 סעיף15 ;לחוק הכניסה לישראל סעיף17 .לחוק האזרחות 15 סעיף400 לחוק הביטוח הלאומי; סעיפים12 ו- 14 .לחוק הביטוח הלאומי 16 ,אמנון רמון תושבים, לא אזרחים- ,ישראל וערביי מזרח ירושלים2017-1967 , מכון ( ירושלים למחקרי מדיניות2017 '), עמ84-78 . 17 'שם, עמ295 . 18 בג"ץ7803/06 ח'אלד אבו ער פה נ' שר הפנים ,(פורסם במאגר ממוחשב13.9.17 .) טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 477 אשרה, נועד לחול על זרים ותיירים , וה רציונל שבבסיס חוק זה אינו ישים באותה העוצמה כלפי תושבי מזרח ירושלים , מפני שהם אינם מהגרים שהגיעו לישראל ממדינה אחרת . כלומר ,זיקתם לאזור מגוריהם חזקה ביותר כמי שחיו ב ו במשך עשרות שנים ושהבוגרים שבהם ישב ו ב אזור עוד טרם החלת .המשפט, השיפוט והמינהל של מדינת ישראל בדברי ההסבר לתיקון שבוצע בחוק הכניסה לישראל, העוסק בסמכות שר הפנים לבטל רישיון לישיבת קבע, בהמשך לאותו פסק דין, נכתב כי "התיקון המוצע מבחין בין מהגר, שהגיע לישראל וקיבל בה מעמד, לבין מציאות מורכבת יותר, כגון רישיון לי"שיבת קבע שניתן לתושב מזרח ירושלים החי בה שנים רבות19 . בעקבות סוגיות היסוד שהועלו בפני בתי המשפט התפתחה במהלך השנים פסיקה ענפה, כפי שתפורט להלן, אשר יצרה שינויים רבים ועקרוניים באופן שבו על המדינה לנהוג בטיפול בבקשות של תושבי מזרח ירושלים בנוגע למעמדם האזר חי. על רקע זה יש מקום לציין את דברי השופט רובינשטיין בדעת מיעוט שלו בבג"ץ מדצמבר2013 20 ,: "במזרח ירושלים חל חוק ישראל על פי חקיקה מ- 1967 , וכל עוד כזה הוא המצב המשפטי יש לתושבי מזרח ירושלים זכויות רבות בישראל- ובהן תיעוד, תנועה, עבודה, ביטוח לאומי .ובריאות על כן גם אם קיים הבדל בינם לאזרחים, מעמדם משמעותי דיו ."כדי לקיים בו דיון מעמיק על רקע מעמדם האזרחי המיוחד של תושבי מזרח ירושלים, על רקע הפסיקה הענפה שתפורט להלן ועל רקע האחריות לביצוע הוראות חוק הכניסה לישראל, משרד מבקר המדינה בדק אם נקבעה מדיניות ממשלתי ת כוללת לטיפול במעמדם האזרחי של תושבים אלה, ואם היה בה מענה לסוגיות היסוד ולשינויים שהתהוו במהלך השנים. שינויים כאלה הם לדוגמה חוק האזרחות והכניסה לישראל ( הוראת,)שעה תש ה "ג ס- 2003 (להלן- הוראת השעה), וכן הקמת גדר ההפרדה, שיצרה תאי שטח השוכנים מחוץ לתחומה המוניציפלי של "ירושלים אך "בתוך הגדר21 . הבדיקה נעשתה בגופי הממשל העיקריים המופקדים על הסדרת מעמדם של תושבים אלו- רשות האוכלוסין והמוסד לביטוח לאומי. נעשתה בדיקה גם במשרד המשפטים ו במטה לביטחון לאומי .במשרד ראש הממשלה, המעורבים אף הם בתהליכים אלו 19 'הצעת חוק הכניסה לישראל (תיקון מס30), התשע"ח- 2018 . 20 בג"ץ8854/13 אלמגור, ארגון נפגעי טרור נ' ועדת השרים- ממשלת ישראל, מפקד מחוז ירושלים- משטרת ישראל ,(פורסם במאגר ממוחשב30.12.13 .) 21 לא חל שינוי במעמדם של השטחים שבתוך השטח המוניציפלי של העיר אך נמצאים מחוץ לגדר .ההפרדה 478 |דוח ביקורת מיוחד לא נקבעה מדיניות ממשלתית כוללת בדבר מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים .באין מדיניות כאמור נאלצו תושבי מזרח ירושלים לפנות לערכאות משפטיות כדי לממש את זכותם לקבל מעמד אזרחי וזכויות נוספו מהבדיקה שנעשתה בגופי הממשל האמורים עולה כי לא נקבעה מדיניות ממשלתית כוללת בדבר מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים. שר .הפנים, הממונה על ביצוע חוק הכניסה לישראל, לא קבע מדיניות כזו השר, באמצ עות רשות האוכלוסין, אף לא יזם ביצוע עבודת מטה כתשתית לקביעת מדיניות, והרשות לא מיפתה את הסוגיות המרכזיות בנושא זה- )למשל סוגיות שעלו בפסיקה (על כך ראו להלן- ולא ניתחה את משמעויות ההסדרים הקיימים ואת השלכתם על חיי התושבים. גם שר העבודה והרווחה, שממונה על ביצועו של חוק הביטוח הלאומי, לא יזם קביעת מדיניות כזו, וכך גם הנהלת המוסד לביטוח לאומי. הביקורת ב משרד המשפטים ובמטה ,לביטחון לאומי במשרד ראש הממשלה המעורבים אף הם בתהליכים אלו, העלתה שגם הם לא יזמו עבודת מטה .כאמור כמתואר להלן, באין מדיניות ממשלתית כוללת בדבר מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים, במהלך השנים נאלצו תושבי מזרח ירושלים לפנות לערכאות משפטיות כדי לממש את זכויותיהם למעמד אזרחי וזכויות נוספות הנובעות ממעמד זה, ו מרכז הכובד של ההכרעה בסוגיות האמורות היה, הלכה למעשה, בידי המערכת השיפוטית. שינוי נוהלי רשות האוכלוסין והמוסד לביטוח לאומי בעקבות פסיקה נסיבתית כ כלל, על שר הפנים לקבל החלטות בעניין מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים לפי חוק הכניסה לישראל ובהתאם לכללי המשפט המינהלי, וזאת בהליך סדור ומקצועי ועל בסיס אמות מידה ברורות. נוסף על כך, חוק הכניסה לישראל הקנה לשר שיקול דעת נרחב בהחלטותיו, ולפיכך, בהתאם להלכה הפסוקה, הוא נדרש לקבוע נהלים ברורים התוחמים ומסדירים את אופן הפעלת שיקול הדעת שלו בהחלטותיו המתקבלות לפי חוק זה22 . מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים מוסדר הן באמצעות חוק הכניסה לישראל וחוק האזרחות ותקנות שהותקנו מכוחם; באמצעות הפסיקה, והן באמצעות מכלול נ הלים של רשות האוכלוסין והמוסד לביטוח לאומי. במשך השנים, בעקבות הליכים משפטיים והכרעות שיפוטיות, שינו רשות האוכלוסין והמוסד לביטוח לאומי את ,נוהליהם כמפורט להלן בתרשים2 . 22 עע"ם5569 משרד הפנים נ' דלאל עויסאת ,(פורסם במאגר ממוחשב10.8.08 ); בג"ץ1689/94 הררי נ' שר הפנים(, פ"ד נא1 ) 15 (להלן- .)בג"ץ הררי טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 479 תרשים2 : שינויים בנוהלי רשות האוכלוסין וההגירה והמוסד לביטוח לאומי בעקבות הליכים משפטיים והכרעות שיפוטיות , 1989 עד2018 23 * המספרים המופיעים בסוגריים מתייחסים למקור המתאים המופיע בהערת שוליים23 . 23 ( 1 ) ;בג"ץ עיסא( 2 ) בג"ץ2792/93 גרבית נ' שר הפנים ; ( 3 ) בג"ץ4678/99 חיג'אזי נ' המוסד לביטוח לאומי ,(פורסם במאגר ממוחשב23.11.99 .) ( 4 ) תצהיר שרנסקי, ניתן ביום15.3.00 במסגרת בג"ץ2227/98 המוקד להגנת הפרט נ' שר הפנים ; ( 5 ) בג"ץ2100/99 רופאים לזכויות אדם נ' שר הבריאות ,(פורסם במאגר ממוחשב3.7.01) (להל ן- בג"ץ רופאים לזכויות ;)אדם( 6 ) בג"ץ4892/99 גאבר נ' משרד הפנים , בג"ץ2783/03 ג'אברא נ' שר הפנים . עוד לעניין זה ראו בג"ץ176/12 אלבטש נ' מנהל אגף בכיר בלשכת האוכלוסין וההגירה , בג"ץ 1326/17 חאלד אבו עודה נ' מנהל אגף לשכת האוכלוסין וההגירה ; ( 7 )הודעה שניתנ ה במסגרת ב"ל21942-03-11 מוחמד ג'אלב עסילה נ' המוסד לביטוח לאומי וב"ל12500-10- 12 עטאללה גאסר נ' המוסד לביטוח לאומי ; ( 8 ) פס"ד אלחאק; עע"ם5037/08 חליל נ' שר הפנים ,(פורסם במאגר ממוחשב19.12.17 ) (להלן- ;)פס"ד חליל( 9 ) )עב"ל (ארצי18693-07- 13 חאלד חלאק נ' ה מוסד לביטוח לאומי ,(פורסם במאגר ממוחשב26.3.17 .) ( 10 ) עת"ם 39174-11-13 אבו סרחאן נ' שר הפנים ,(פורסם במאגר ממוחשב4.6.17 ) (להלן- פס"ד אבו ;)סרחאן( 11 ) בעקבות פסק הדין בעניין בג"ץ7803/06 ח'אלד אבו ערפה נ' שר הפנים ,(פורסם במאגר ממוחשב13.9.17 ;) ( 12 ) עב"ל )(ארצי13304-07-13 ח'אלאילה נ' המוסד לביטוח לאומי ,(פורסם במאגר ממוחשב13.3.18 ) (להלן- ;)פס"ד ח'אלאילה( 13 ) בג"ץ 3163-18 סלמאן נ' רשות האוכלוסין וההגירה וכן "הודעה בנושא חידוש תעודת מעבר ביומטרית בלשכות הרשות" שפרסמה רשות האוכלוסין באתר האינטרנט שלה ב- 13.5.18 . 480 |דוח ביקורת מיוחד :להלן פרטים בדבר כמה מהשינויים המפורטים בתרשים 1 . מדיניות רשות האוכלוסין בדבר השבת רישיון לישיבת קבע שפקע: תקנה11 (ג) לתקנות הכניסה לישראל קובעת: "תוקפו של רשיון לישיבת קבע יפקע... אם בעל הרשיון עזב את ישראל והשתקע במדינה מחוץ לישראל". בהמשך קובעת תקנה11 " א כי יראו אדם כמי שהשתקע במדינה :מחוץ לישראל אם נתקיים בו אחד מאלה ( 1 ) הוא שהה מחוץ לישראל תקופה של שבע ש נים לפחות... ; ( 2 ) הוא קיבל רשיון לישיבת קבע באותה ;מדינה ( 3 ) הוא קיבל את האזרחות של אותה מדינה בדרך של התאזרחות". ,בסמכות שר הפנים לאשר בקשה להשבת רישיון לישיבת קבע שפקע בהתאם לסעיף2 .(א) לחוק הכניסה לישראל ב- 1998 הוגשה עתירה שבמסגרתה ביקשו העותרים תושבי מזרח ירושלים לבטל את החלטות שר הפנים בדבר שלילת מעמדם כבעלי רישיונות לישיבת קבע בישראל לפי תקנות הכניסה לישראל; כן ביקשו כי שר הפנים יימנע משלילת מעמד לפי הוראות אלו עד אחרי שיגבש כללים, נהלים וקריטריונים חדשים שינחו אותו בכך ולאחר תקופת מעבר סבירה מיום פר סומם ברבים. במהלך הדיון בעתירה, בשנת2000 , הודיע שר הפנים לשעבר במסגרת תצהיר24 על נוהל המכונה "נוהל שרנסקי", ולפיו החליט להקל על תושבי מזרח ירושלים ולהעניק במקרים מסוימים רישיון לישיבת קבע למי שרישיונו פקע. מדיניות זו אומצה ב נוהל רשות האוכלוסין, והיא תקפה ל גבי מי ששהה מחוץ לישראל תקופה ארוכה, ואינה חלה על מי שרכש רישיון לישיבת קבע במדינה זרה או התאזרח בה (להלן- נוהל .)שרנסקי ב- 2017 נידון בבית המשפט העליון ערעור על עתירה אחרת שהגיש תושב מזרח ירושלים שפקע רישיונו לישיבת קבע משום שהשתקע בארצות הברית וקיבל בה אזרחות25 .. במסגרת העתירה התבקש שר הפנים להשיב את הרישיון השר הודיע לבית המשפט על החלטתו בדבר מדיניות מרחיבה של "נוהל שרנסקי", ולפיה תושבות שפקעה ניתנת להשבה גם אם המבקש רכש .רישיון לישיבת קבע במדינה זרה או התאזרח בה, בתנאים מסוימים 2 . הסדר ת רישו ם במוסד לביטוח לאומי של ילדים שאחד מהוריהם תושב קבע בישראל, ורשות האוכלוסין טרם קיבלה החלטה בדבר :מעמדם בהתאם לנוהלי רשות האוכלוסין, תנאי הכרחי להענקת מעמד לילד שאחד מהוריו תושב קבע הוא הוכחה ש"מרכז החיים" של ההורה תושב הקבע היה בישראל בעת הגשת הבקשה ובשנתיים שקד מו לה; אם הילד בן שנתיים או יותר נדרשת גם הוכחה שמרכז חייו היה בישראל בעת 24 תצהיר שר הפנים נתן שרנסקי שהוגש במרץ2000 במסגרת בג"ץ2227/98 המוקד להגנת הפרט נ' שר הפנים . 25 בנוגע למדיניות המרחיבה ראו פס"ד אלחאק .ופס"ד חליל טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 481 הגשת הבקשה ובשנתיים שקדמו לה26. הזכאות לביטוח בריאות לפי חוק ביטוח בריאות היא לתושב, ולכן עד שהסדירה רשות האוכלוסין את מעמד הילדים כתושבי קבע הם לא היו זכאים לביטוח בריאות לפי החוק. ב פסק דין מ- 2001 27 שהתקבל בהסכמה נקבע "הסדר ילדי מזרח ירושלים", ולפיו ילדים שאחד מהוריהם תושב קבע בישראל ושביקשו לקבל רישיון לישיבת קבע, יהיו זכאים לשירותי בריאות מכוח חוק ביטוח בריאות גם אם רשות האוכלוסין טרם קיבלה החלטה בדבר מעמדם. תחילה החיל ה מוסד לביטוח ל אומי את הה סדר על תינוקות עד גיל שנה, ו בהמשך ה רחיב אותו בהדרגה - עד גיל שנה וחצי, עד גיל שנתיים ולבסוף עד גיל.שנתיים וחצי ב- 2018 דן בית הדין הארצי לעבודה בעתירה שנגעה ל הסדר ילדי מזרח ירושלים28, ו במסגרת ההליכים המשפטיים הוצע למדינה לבחון את הרחבת ה הסדר. המדינה בחנה אפשרות,זו ו בין השאר, התקיימ ו דיונים בהובלת משרד המשפטים ובהשתתפות רשות האוכלוסין ,המוסד לביטוח לאומי ו משרד י הבריאות והאוצר , ו אולם המדינה לא הצליחה להגיע לכדי הסדר המוסכם על כלל ה גופי ם האלה והודיעה כי היא מתנגדת להרחבת ההסדר29 . בפסק הדין נקבע כי ההסדר האמור יורחב באורח ניכר, כך שיחול גם על קטינים עד גיל14 . 3 . הסדרת מעמדם של קטינים שאחד מהוריהם תושב קבע והם נולדו מחוץ לישראל: בית המשפט קבע30 כי ילד ים מתחת לגיל14 שרק אחד מהוריהם תושב קבע זכאים למעמד שיאפשר להם לשהות בישראל כחוק עד השלמת התנאי של מרכז חיים בישראל במשך שנתיים לפחות, ויהיו זכאים לפיכך למעמד של תושבי קבע. כמו כן נקבע שרשות האוכלוסין תתאים את נהליה לקביעה זו בתוך זמן סביר, לרבות קביעת סוג המעמד .שיוענק לילדים עד השלמת התנאי האמור במהלך ההליך המשפטי תיקנה רשות האוכלוסין פעמיים את נוהל "הטיפול בבקשה למתן רישיון ישיבה בישראל לקטין שנולד מחוץ לישראל שרק אחד מהוריו רשום כתושב קבע" , שלא הסדיר את מעמדם של קטינים מתחת לגיל14 בתקופה שבין הגשת הבקשה ועד שהוכח מרכז חיים )בישראל במשך שנתיים לפחות (תקופת הביניים .תחילה עדכנה רשות האוכלוסין את הנוהל כך שיינתן לקטינים מתחת לגיל14 היתר מת"ק31 ב תקופ ת הביניים, ו אולם בית המשפט עמד על כך ש אין ל שר הפנים סמכות על פי הדין להעניק היתרי מת"ק. לפיכך תיקנה ה רשות את הנוהל שנית , 26 'רשות האוכלוסין, נוהל מס5.2.0030 , "נוהל הטיפול בבקשה למתן רישיון ישיבה בישראל לקטין ,"שנולד מחוץ לישראל שרק אחד מהוריו רשום כתושב קבע1.8.17 '; מהדורה מס4 של נוהל 'מס5.2.0029, "נוהל הטיפול בבקשה למתן רישיון ישיבה בישראל לקטין שנולד בישראל שרק אחד מהוריו רשום כתושב קבע לפי תקנה12 לתקנות הכניסה לישראל, התשל"ד- 1974 ." 27 .ההסדר אושרר בבג"ץ רופאים לזכויות אדם 28 .פס"ד ח'אלאילה 29 הודעה מטעם היועץ המשפטי לממשלה מנובמבר2015 .במסגרת פס"ד ח'אלאילה 30 .פס"ד אבו סרחאן 31 "מינהלת תיאום וקישור (מת ק) היא נציגות של יחידת תיאום פעולות הממשלה בשטחים באזור .יהודה ושומרון. היתר מת"ק הוא אישור מהמפקד הצבאי, על פי תחיקת האזור, לשהייה בישראל 482 |דוח ביקורת מיוחד ריבוי פסיקות בתי המשפט והשינויים בנהלים של רשות האוכלוסין והמוסד לביטוח לאומי מלמדים כי החלטות בנושא מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים מתקבלות אד-הוק בנוגע לסוגיות שליבונן נכפה על המדינה או לצורך יישום הכרעות שיפוטיות כך שבקשה כזו תישאר תלויה ועומדת עד השלמת ,תנאי מרכז החיים ובתקופה זו יקבל ה קטין אישור על הגשת בקשה שבו יצוין כי בפרק זמן זה לא יי נקטו הליכי אכיפה כלפי מגישי הבקשה .בפסק הדין קבע בית המשפט כי לא די גם בתיקון זה, שכן אין אסמכתה בחוק למעמד של .""אישור על הגשת בקשה בעקבות פסק הדין תיקנה רשות האוכלוסין פעם נוספת ,את הנוהל כך ש בתקופת הביניים יינתנו לקטינים מתחת לגיל 14 אשרות ורישיונות לישיבה בישראל על פי חוק הכניסה לישראל או היתרי .מת"ק קודם להכרעת בית המשפט ביקשה המדינה למחוק את העתירה בעניין המעמד בתקופת הביניים, וטענה שתוך כדי ניהול ההליך חלפה תקופת הביניים בע .ניינם של העותרים, ולכן התייתרה העתירה בית המשפט דחה בקשה זו והתייחס בפסק דינו למציאות שבה נמנעת רשות האוכלוסין מהסדרת המעמד בתקופת הביניים, וקבע כי ,"העתירה מעלה שאלה עקרונית אשר שבה לפתחן של הערכאות פעם אחר פעם, ואין הצדקה להתחמק מהכרעה בה רק בשל הענקת ה מעמד עם חלוף הזמן... ואין הצדקה שבחסות טיעון בעניין חלוף הזמן, לא יוסדר עניין מעמדם של הקטינים בנוהל מתאים; ובפרט ,כאשר בתי המשפט לעניינים מינהליים הנחו את המשיב ואף הורו לו ."לתקן את נהליו, כאמור, והוא נמנע מעשות כן ריבוי הפסיקות של בתי המשפט בשאלות עקרו ניות בנוגע למעמדם וזכויותיהם של תושבי מזרח ירושלים והשינויים שנדרשים רשות האוכלוסין והמוסד לביטוח לאומי לעשות בנהליהם מלמדים כי החלטות בנושא זה מתקבלות אד- הוק בהתייחס לסוגי ות מסוימ תו, ש ליבונן נכפה על המדינה או לצורך יישום הכרעות שיפוטיות . החלטות אלה אינן מספקות מענה שלם וקוהרנטי לסוגיות יסוד בתחום מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים. בתשובת המוסד לביטוח לאומי למשרד מבקר המדינה מינואר2019 נמסר לגבי כלל הליקויים המפורטים בדוח ביקורת זה, כי הנהלת הביטוח הלאומי אימצה את ממצאיו ואת ההמלצות המתבקשות לטיפול בכשלים שנחשפו במהלך תהליך הבדיקה. בכוונת המוסד לביטוח לאומי להקדים את המאוחר, ולהטמיע לאלתר את הנדרש כדי להסדיר את התנהלותו השוטפת בהתאם להמלצות .טיוטת הדוח בתשובת שר הפנים ורשות האוכלוסין למשרד מבקר המדינה מינואר2019 נמסר כי מדיניות משרד הפנים היא חלק ממדיניות כוללת, אשר אמורה להתוות .הממשלה בסוגיית ירושלים טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 483 משרד מבקר המדינה מעיר לשר הפ נים ולרשות האוכלוסין, כי אחריות הממשלה אינה מפחיתה מאחריות שר הפנים ל פני ראש הממשלה לתפקידים ש הוא ממונה עליה ם וביניהם- ביצועם של חוק הכניסה לישראל וחוק האזרחות, שבמסגרתם מוסדר מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים והענקת אזרחות לתושבים אלה בהתאם לתנאים הקבוע ים בחוק. מתוקף אחריות זו היה על שר הפנים לקיים עבודת מטה מקיפה לגבי כלל היבטיו של תחום המעמד, ובכלל זאת למפות את הסוגיות המרכזיות ולנתח את המשמעויות ואת ההשלכות בעניינם; בהמשך היה ,עליו להביא לפני הממשלה הצעה בדבר מדיניות ממשלתית כוללת לצורך דיון והחלטות ב .דבר אימוצה, אולם הוא לא עשה זאת המטה לביטחון לאומי השיב למשרד מבקר המדינה בינואר2019 כי טיפולו בסוגיות הנוגעות למעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים החל רק בשנתיים ,האחרונות, וכי הוא יבחן את ממצאי הביקורת ואת הצורך למעורבותו בסוגיה בתיאום עם משרדי הממשלה.הרלוונטיים  על רקע היעדר גיבוש מדיניות ממשלתית כוללת בדבר מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים, ניסחו רשות האוכלוסין והמוסד לביטוח לאומי אוסף של נהלים הקשורים להיבטים שונים של הסוגיה, ואלה משמשים מעין מדיניות ממשלתית. ואולם, שלא כמו מדיניות המתגבשת באופן ס דור, על בסיס עבודת מטה מקיפה הכוללת גם היבטים חוקתיים, כמו הזכות לבריאות ולשלמות המשפחה, התגבשו הנהלים ב עקבות החלטות שה תקבלו אד-הוק, בסד ה זמנים של ההליך המשפטי ו בהתייחס לסוגיה מסוימת ש ליבונה נכפה על המדינה או לצורך יישום הכרעות שיפוטיות. דפוסי החלטה אלו אינם תחליף ראוי למדיניות כוללת לאחר בחינה ,יסודית של מכלול ההיבטים הרלוונטיים, ובהם היבטים חוקתיים, מדיניים .תקציביים ומוניציפליים כמו כן, ריבוי פסיקות בתי המשפט בשאלות עקרוניות הקשורות למעמדם וזכויותיהם של תושבי מזרח ירושלים והשינויים שנדרשים רשות האוכלו סין והמוסד לביטוח לאומי לעשות בנוהליהם מלמדים כי בהיעדר עבודת המטה המקיפה כאמור, המסגרת המשפטית הרלוונטית הקיימת בסוגיה זו - מהוראות החוקים ועד נוהלי רשות האוכלוסין והמוסד לביטוח לאומי- אינה מספקת מענה שלם וקוהרנטי. למשל, המוסד לביטוח לאומי לא גיבש מדיניו ת מקיפה בשאלה אם קטינים שאחד מהוריהם תושב קבע בישראל, ו ש רשות האוכלוסין טרם קיבלה החלטה בבקש תם לרישיון קבע, זכאים לגמלאות שמעניק המוסד למבוטחים. גם רשות האוכלוסין לא גיבשה נהלים להפעלת סעיף4 א לחוק האזרחות, ובכך פגעה ביכולת הזכאים לקבלת אזרחות מכוח סעיף זה לממש את זכאותם (על כך ראו .)להלן 484 |דוח ביקורת מיוחד תושבי מזרח ירושלים נאלצים לפנות לערכאות שיפוטיות כדי לממש את זכויותיהם ,והדבר פוגע באפשרות שלהם למצות את זכויותיהם כתושבי קבע ,וכמי שמשפחותיהם התגוררו בארץ שנים לפני שהוקמה מדינת ישראל תושבי מזרח ירושלים נאלצו לפנות לערכאות שיפוטיות כדי לממש את זכויותיהם למעמד אזרחי וזכויות נוספות הנובעות ממעמד זה. מציאות זו פוגעת, לעיתים באופן קשה ביותר, באפשרות שמעניקה המדינה לתושבים אלה למצות את זכויותיהם כתושבי קבע, ו כמי שמשפחותיהם .התגוררו בארץ שנים לפני שהוקמה מדינת ישראל לצורך הסדרה ראויה של תחום זה נדרשת הממשלה לגבש מדיניות כוללת, ועל סמך אותה מדיניות ליזום תיקוני חקיקה ושינויים בהוראות המינהליות. המשימה המורכבת והרגישה הזו מוטלת על הממשלה, ובראש ובראשונה על שר הפנים , בסיוע משרד המשפטים והמוסד לביטוח לאומי. על שר הפנים לק יים עבודת מטה מקיפה עם משרד המשפטים ועם המוסד לביטוח לאומי, שתכלול, בין היתר, את כלל ההיבטים של ,תחום המעמד והסוגיות שעלו בפסיקה ובעתירות התלויות ועומדות ולהביא לפני הממשלה הצעה בדבר מדיניות ממשלתית כוללת, לצורך דיון והחלטות בדבר אימוצה. כיוון שלסוגיות בתח ום המעמד האזרחי יש השלכות כבדות משקל על מהלך חייהם של תושבי מזרח ירושלים ועל זכויותיהם, לרבות הסוציאליות, יש לשקול קבלת התייחסות של תושבים .וגורמים מקרב החברה האזרחית היעדר שקיפות בנוהלי רשות האוכלוסין והמוסד לביטוח לאומי מחובתו של שר הפנים להציג אמות מידה כתובות לגבי אופן הפעלת סמכותו32 . דין דומה חל על המוסד לביטוח לאומי33 . בית המשפט העליון קבע כי העובדה שנוהלי רשות מינהלית קבוע ים ב הנחיות ה אינ פוטר ת את המדינה מפרסום הולם של הם34. בעקבות זאת עיגן המחוקק את החובה לפרסם הנחיות מינהליות ב סעיף 6 ,לחוק חופש המידע ה תשנ"ח- 1998 (להלן- חוק חופש המידע), ולפיו רשות ציבורית תעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המינהליות הכתובות שעל פיהן היא פועלת ושיש להן נגיעה לציבור או חשיבות עבורו35 . החובה לפרסם הנחיות ונהלים מקורה בעקרון הפומביות והיא מושתתת על שני טעמים ,עיקריים: האחד ;ההכרה בזכות הפרט לדעת אילו נורמות כלליות ומדיניות משפיעות על זכויותיו והאחר, הבטחת תקינות פעילותה של הרשות הציבורית, דהיינו מניעת מעשה שרירות ואפליה כלפי הפרט. כמו כן, הפרסום מאפשר ביקורת שיפוטית של 32 .בג"ץ הררי 33 ב"ל (י- )ם11752/04 עביר עדארבה נ' המוסד לביטוח לאומי ,(פורסם במאגר ממוחשב 9.5.06 .) 34 בג"ץ5537/91 אפרתי נ' אוסטפלד ', פס23 (לפסק דינו של השופט חשין, מו3 ) 501 . 35 דברי הסבר להצעת חוק חופש המידע חוברת2630 , 25.6.77 . טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 485 בתי המשפט והציבור על החלטותיה ופעילותה של ,הרשות ו תורם תרומה מהותית לשיפור ו ,ל תיקו נו לו התייעלות ו של השירות הציבורי36 . כמתואר להלן, עלה כי לגבי כמה סוגיות מהותיות לא פרסמו רשות האוכלוסין והמוסד לביטוח לאומי הסדרים ונהלים שמנחים אותם בעבודתם הנוגעים לתושבי מזרח ירושלים, שגופים אלו אף הצהירו עליהם ב :פני ערכאות שיפוטיות 1 . כאמור, לצורך הכרה בזכויות סוציאליות מכיר המוסד לביטוח לאומי ,בתושבות אם כתובתו ומרכז חייו של האדם הם בתוך שטחה של ישראל ובנוגע למזרח ירושלים- ,בתוך הגבולות המוניציפליים של העיר. עם זאת ב- 2013 הודיע היועץ המשפטי לממשלה כי כל עוד המצב המשפטי והמדיני באותו מועד יעמוד בתוקפו, וכל עוד תתקיים גדר ההפרדה במתכונת הנוכחית, המוסד לביטוח לאומי יכיר במתגורר ים דרך קבע באזור הכפר צור רה בא (מינואר2004 ) או באזור שכונת הדואר (ממרץ2005 ) , בשטח שבין גדר ההפרדה ובין התחום המוניציפלי של ירושל ים (להלן- ,)השטח המיוחד כמי שחוק הביטוח הלאומי חל עלי הם, ובלבד שבידיהם רישיון לישיבת קבע37 . הביקורת העלתה כי נכון למועד סיום הביקורת, ואף שחלפו כחמש שנים מקביעת היועץ המשפטי לממשלה, המוסד לביטוח לאומי טרם עיגן בנהליו את המדיניות בעניין השטח המיוחד, וממילא טרם הביאה .לידיעת הציבור 2 . כאמור, ב- 2017 החליט שר הפנים על מדיניות מרחיבה, המ ה קל עוד על מתן רישיון לישיבת קבע לתושבי מזרח ירושלים שתושבותם פקעה עקב ,העתקת חיים למדינה אחרת. על פי המדיניות המרחיבה גם מי ש קיבל רישיון קבע או התאזרח במדינה אחרת, ועומד בתנאים מס וימים, זכאי שרישיון ישיבת הקבע יוחזר לו38 . ,בהתאם למדיניות זו אם המבקש שמר על זיקותיו לישראל , יינתן לו רישיון ישיבה ב ה (לאחר הוכחת מרכז חיים והשתקעות ב מדינה) למעט :שני חריגים עיקריים (א ,) מניעה פלילית יב ;טחונית או אחרת (ב ) תושבות ש פקעה מאחר שהמבקש לא התגורר בישראל ב משך תקופה .ניכרת 36 בג"ץ1477/96 נמרודטקס בע"מ נ' משרד התעשייה והמסחר(, פ"ד נג5 ) 193 , 199 . 37 הודעה מ- 2013 שהוגשה לבית הדין האזורי לעבודה בירושלים במסגרת ב"ל 21942-03-11 מוחמד ג'אלב עסילה נ' המוסד לביטוח לאומי ; ובמסגרת ב"ל12500-10-12 עטאללה גאסר נ' המוסד לביטוח לאומי. 38 הודעת שר הפנים מפברואר2017 במסגרת פס"ד אלחאלק; הודעת שר הפנים מנובמבר2017 במסגרת עע"ם5037/08 חליל נ' שר הפנים . 486 |דוח ביקורת מיוחד המוסד לביטוח לאומי ורשות האוכלוסין לא עיגנו בנוהליהם ולא פרסמו בציבור את השינויים במדיניותם לעניין תושבי השטח המיוחד ולעניין השבת הרישיון לישיבת קבע , וקיימת אפשרות סבירה שמחוסר הידיעה לא פעלו תושבי מזרח ירושלים למיצוי זכויותיהם נמצא כי נכון למועד סיום הביקורת, ביולי2018 , כשנה וחצי מאז ,הודיע שר הפנים לבית המשפט על המדיניות המרחיבה האמורה רשות האוכלוסין טרם עיגנה אותה בנהליה וטרם הביאה אותה .לידיעת הציבור מהאמור עולה כי המוסד לביטוח לאומי ורשות הא וכלוסין לא עגנו בנוהליהם ולא פרסמו בציבור את השינויים האמורים במדיניותם, לעניין תושבי השטח המיוחד ולעניין השבת הרישיון לישיבת קבע, ובכך פעלו שלא על פי חובתם בדין. קיימת אפשרות סבירה שבשל חוסר הידיעה על שינויי המדיניות לא פעלו תושבי מזרח ירושלים למיצוי זכוי ותיהם. בכך נפגעו קשות זכויותיהם של תושבי השטח המיוחד ושל מי שתושבותם פגה .ורכשו אזרחות זרה על המוסד לביטוח לאומי ורשות האוכלוסין לעגן בנוהליהם את השינויים .האמורים במדיניותם, ולפרסמם בציבור ללא דיחוי בתשובת רשות האוכלוסין נמסר כי בעקבות הערת המבקר, הממליץ לעגן בנוהלי הרשות את השינוי במדיניות בדבר השבת הרישיון לישיבת קבע למי .שתושבתו פגה ורכש אזרחות זרה, תבחן הרשות את המדיניות המרחיבה משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין, כי משעה שהודיעה לבית המשפט עו ד בפברואר2017 39 על החלטת שר הפנים בדבר המדיניות המרחיבה שתחול על תושבי מזרח ירושלים, ובית המשפט העליון ציין בתיק זה כי "מדיניות זו מצטרפת למארג הנורמטיבי המסדיר את מעמדם של תושבי מזרח ירושלים", היה עליה לפרסם ללא דיחוי את המדיניות .המרחיבה בנהליה נוכח האמ ור וכל עוד שר הפנים לא שינה את עמדתו בנוגע למדיניותו המרחיבה, על רשות האוכלוסין לעגן בנהליה את המדיניות המרחיבה .האמורה, ולפרסמה בציבור ללא דיחוי נוסף 39 הודעת שר הפנים מפברואר 2017 .במסגרת פס"ד אלחאלק טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 487 פגיעה ביכולת לממש את הזכות לקבלת אזרחות לפי סעיף4א לחוק האזרחות סעיף4א (א) ל חוק האזרחות " :קובע מי שנולד אחרי הקמת המדינה במקום שהיה שטח ישראל ביום לידתו, ולא הייתה לו מעולם שום אזרחות, יהיה לאזרח ישראלי, אם ביקש זאת בתקופה שבין יום הולדתו ה- 18 לבין יום הולדתו ה- 21 ואם היה תושב ישראל חמש שנים רצופות בתכוף לפני הגשת בקשתו" . סעיף4א (ב) לחוק האזרחות מוסי ף וקובע כי מי שהגיש בקשה לפי סעיף4 א " )(א ונתקיימו לגביו התנאים המפורשים בו, יאשר שר הפנים, או מי שהשר הסמיכו לכך, את בקשתו ; אולם רשאי הוא שלא לאשר את הבקשה אם הורשע המבקש בעבירה על בטחון המדינה או שנידון למאסר חמש שנים או יותר בשל עבירה אחרת". סעיף זה נחק ק במסגרת תיקון לחוק האזרחות שאושר ב- 1968 , ותכליתו לאמץ עקרונות המובאים באמנה הבין- לאומית בדבר צמצום מספרם של מחוסרי נתינות40 . סעיף5 לחוק האזרחות מאפשר אף הוא לב גיר שאיננו אזרח ישראלי לקבל אזרחות ישראלית אם ה תקיימו בו תנאים אלה: "( 1 ) ;נמצא בישראל ( 2 ) היה ב;ישראל שלוש שנים מתוך תקופת חמש שנים שקדמה ליום הגשת בקשתו ( 3 ) ;זכאי לשבת בישראל ישיבת קבע ( 4 ) השתקע בישראל או שיש בדעתו ;להשתקע בה ( 5 ) יודע ידיעת- ;מה את השפה העברית ( 6 ) ויתר על אזרחותו הקודמת או הוכיח שיחדל מהיות אזרח-חוץ לכשיהיה לאזרח ישראלי". להבדיל מס עיף4 א לחוק, בהתאזרחות על פי סעיף5 בסמכות שר הפנים להעניק " אזרחות אם ראה זאת לנכון ", וזאת ל מי שביקש להתאזרח ו עמד ב תנאים המפורטים)בסעיף קטן (א , לרבות "ידיעת- ."מה את השפה העברית 1 . רשות האוכלוסין קבעה נהלים מפורטים ליישום הליך התאזרחות לפי סעיף5 לחוק האזרחות, הכוללים הוראות רבות ומפורטות על הגשת בקשה ובחינתה. היא אף עיגנה אותם בנוהל שפורסם בציבור, והעמידה לרשות הציבור טופס להגשת בקשה להתאזרחות לפי סעיף זה. לעומת זאת, הרשות לא קבעה כ ללים בנוגע לבקשת התאזרחות לפי סעיף4 א לחוק- התנאים להגשתה, המסמכים הדרושים לבחינתה והליך הטיפול בה. ממילא לא העמידה הרשות טופס או כלי עבודה אחר לרשות .הציבור, לצורך הגשת בקשות התאזרחות לפי סעיף זה 2 . הביקורת העלתה כי בשנים2011 עד2017 הוגשו לרשות האוכלוסין ארבע בקשות התאזרחות של תושבי מזרח ירושלים לפי סעיף4 :א לחוק האזרחות ב- 2012 הוגשה עתירה לבית המשפט העליון שבמסגרתה התבקש שר 40 האמנה בדבר צמצום חוסר אזרחות מ- 1961 ( Convention on the Reduction of Statelessness ) נפתחה לחתימה בשנת1961 ונכנסה לתוקף בשנת1975. מדינת ישראל חתמה עליה ב- 30.8.61 אך לא אשררה אותה. בהקשר זה חתמה ישראל ב- 1.10.54 על האמנה בדבר מעמ דם של ( מחוסרי אזרחותConvention Relating to the Status of Stateless Persons) ואשררה אותה ב- 23.12.58 . 488 |דוח ביקורת מיוחד הפנים לבחון זכאות להתאזרחות לפי סעיף זה, אך הבקשה נמחקה בהסכמה אחרי שהעותרת קיבלה אזרחות במהלך בירור העתירה41 ; בשנים 2016 ו- 2017 הוגש ו לרשות שלוש בקשות התאזרחות לפי סעיף4 א, ועד מועד סיום הביקורת ביולי2018 .טרם התקבלה החלטה בעניינן לגבי אחת משלוש הבקשות, הוגשה ביוני2018 לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים עתירה נגד רשות האוכלוסין42 שבמסגרתה התבקשה הרשות להסדיר את מעמד העותר כאזרח מדינת ישראל מכוח סעיף4 א לחוק האזרחות. בנובמבר2018 הוגשה תשובת רשות האוכלוסין לעתירה, ובמסגרתה טענה הרשות כי סעיף4 א ,כמעט שאינו בשימוש ולנוכח הבקשות המעטות אין טופס מיוחד לכך והבקשות נבחנות לגופן בהתאם לת נאים הקבועים בסעיף. בינואר2019 התקיים דיון בעתירה, שבמסגרתו הסכימה הרשות לבחון את בקשת העותר מ- 2012 כבקשה לפי סעיף4 א לחוק האזרחות. הסכמה זו קיבלה .תוקף של פסק דין 3 . משרד מבקר המדינה פנה לרשות האוכלוסין באוקטובר2018 וביקש לקבל את עמדתה (שהייתה נהוגה עד מוע ד סיום הביקורת) על הפעלת סעיף4 א לחוק האזרחות: מהו הליך הגשת הבקשה ומהי דרך הטיפול בה, לרבות הקריטריונים לבחינתה. בתגובה השיבה נציגת הלשכה המשפטית ברשות ."כי "טרם גובשה עמדה לרבות ההיבט העובדתי בנוגע לנהלים 4 . ביוני2018 הגיש אחד מארגוני החברה האזרחית לרשות ה אוכלוסין בקשת מידע לפי חוק חופש המידע, בדרישה לדעת כמה אנשים הגישו בקשה לקבל מעמד של אזרחות בישראל לפי סעיף4 א לחוק האזרחות. רשות האוכלוסין השיבה לפונה כעבור חודש כי: "במהלך10 שנים האחרונות לא הוגשו כלל בקשות לאזרחות מתוך סעיף4 ."א לחוק האזרחות תשובת רשות האוכלוסין הייתה אפוא שגויה, ולא שיקפה את ארבע הבקשות לפי סעיף4 א לחוק האזרחות שהוגשו לה בשנים2011 עד 2017 . בתשובת רשות האוכלוסין נמסר כי גורמי המקצוע ברשות סברו כי מספר האנשים אשר עונים על הקריטריונים שנקבעו בסעיף4 א הינו מועט ביותר, ולכן לא ק בעה נוהל או קריטריונים, אלא בחנה באופן פרטני את ארבע הבקשות .אשר התקבלו במהלך השנים, בהתאם לקריטריונים שנקבעו בסעיף זה בחוק 41 בג"ץ8904/12 נאדל ראשק נ' שר הפנים ,(פורסם במאגר ממוחשב17.10.13 .) 42 עת"ם37179-06-18 אוסאמה אבו חלף נ' משרד הפנים . טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 489 כל עוד רשות האוכלוסין אינה קובעת תנאים ודרישות להגשת בקשות לפי סעיף 4א וכללים להליך הטיפול בהן ,נמנעת מתושבי מזרח ירושלים אפשרות סבירה להגיש בקשות מכוח סעיף זה בחוק , והוא נותר כאות מתה משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין כי מיעוט בקשות להתאזרחות לפי סעיף4 א אינו יכול להוות טעם להימנעותה מקביעת קריטריונים או נוהל לבחינת הבקשות ולהכנת טופס מיוחד להגשת בקשות אלו בהתאם לחובתה על פי דין. בייחוד נכון הדבר לנוכח האפשרות הסבירה שהיעדר קריטריונים ונוהל לבחינת הבקשות ואי- פרסום טופס מיוחד לבקשות לפי סעיף זה- גורמים למספרן המועט של .בקשות מבחינתו של המבקש להתאזרח, ניכרים הבד לים מהותיים בין התנאים להתאזרחות לפי סעיף5 לחוק האזרחות לבין התנאים לפי סעיף4 א לחוק, למשל אשר לסמכות שר הפנים לדחות את הבקשה ואשר להתניית מתן האזרחות ב"ידיעת- מה את השפה העברית". אלא שכל עוד רשות האוכלוסין אינה קובעת תנאים ודרישות להגשת בקשות לפי סעיף4 א וכללים להליך הטיפול בהן, נמנעת מתושבי מזרח ירושלים אפשרות סבירה להגיש בקשות מכוח סעיף זה בחוק, שנותר כאות מתה. בכך נפגעת היכולת של חלק מהם לממש את הזכות לקבל אזרחות על פי .התנאים שנקבעו באותו סעיף על רשות האוכלוסין לקבוע תנאים ודרישות להגשת בקשת התאזרחות לפי סעיף4 א לחוק האזרחות וכללים לטיפול בבקשות אלה, באופן תכליתי, יעיל ושקוף, ולפרסמם. כך תתאפשר הגשת בקשות להתאזרחות על פי סעיף זה בידי אותם תושבים שזכאים לאזרחות מכוחו, וימוצו .זכויותיהם 490 |דוח ביקורת מיוחד שירותי רשות האוכלוסין במזרח ירושלים את שירותי מינהל האוכלוסין ברשות האוכלוסין ניתן לחלק לשני סוגים עיקריים: שירותי מרשם ודרכונים; ושירותים להסדרת המעמד בישראל, כפי .שמוצג בתרשים להלן תרשים3 :סוגי השירותים העיקריים שניתנים בלשכות מינהל האוכלוסין השירותים הנחוצים לתושבי מזרח ירושלים ומקום קבלתם שירותי מינהל האוכלוסין ניתנים לציבור באמצעות פקידים, ביחידות המינהל :הפרושות ברחבי הארץ29 לשכות אוכלוסין ו- 10 לשכות משנה (להלן- לשכות )האוכלוסין; וכן166 תחנות רישום . לשכות האוכלוסין נבדלות זו מזו בהיקף האוכלוסייה שבתחום אחריותן: רשות האוכלוסין מבחינה בין לשכת ""מגה המעניקה שירות ל- 640,000 איש לפחות, כגון לשכות ירושלים, חיפה, באר שבע ותל אביב; לשכה גדולה- 395,000 לפחות; לשכה בינונית- 268,000 איש לפחות, כגון לשכת מזרח ירושלים; לשכה קטנה- עד91,000 איש. כמו כן חלק משירותי מינהל האוכלוסין ניתנים גם מרחוק באמצעות אתר האינטרנט של טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 491 הרשות43 , באמצעות מרכז שירות ומידע ארצי טלפוני ובאמצעות עמדות לשירות עצמי הממוקמות בלשכות בשעות קבלת הקהל. שירות מרחוק נועד להקטין את מספר הפונים ללשכות האוכלוסין, להקל על המבקש לקבל שירות ולצמצם את .זמן הטיפול בו לשכת מזרח ירושלים ממוקמת בשכונת ואדי אל- ג'וז במתחם "מאמוניה", בבניין המשרת גם לשכה של שירות התעסוקה. לשכת אוכלוסין זו נבדלת משאר לשכות האוכלוסין בשל מאפייני האוכלוסייה בתחום אחריותה: רוב האנשים אינם אזרחי ישראל אלא תושבי קבע בה וחלקם נשואים לתושבי אזור44 . כמו כן על פי רשות האוכלוסי ן, התדירות שבה תושבי מזרח ירושלים פונים ללשכת אוכלוסין זו גבוהה יותר מהמקובל בלשכות אחרות ברחבי הארץ, בין השאר :מהסיבות האלה 1 . על פי סעיף11א ל תקנות הכניסה לישראל , יראו אדם כמי שהשתקע במדינה מחוץ לישראל אם, ,בין השאר שהה מחוץ לישראל שבע שנים לפחות . בפועל על רקע תקנות אלה, רבים מתושבי מזרח ירושלים פועלים לחידוש תעודת הזהות שברשותם בכל שבע שנים כדי להוכיח כי מרכז .חייהם בתחומי ישראל 2 . תוקף תעודת מעבר לתושבי קבע הוא לחמש שנים , להבדיל מדרכו ן ישראלי המונפק לעשר שנים45 . 3 . על פי נוהלי רשות האוכלוסין, רישום קטין שנולד בבי ת חולים בישראל ואחד מהוריו הוא תושב קבע והשני אינו אזרח או תושב קבע, טעון הגשת בקשה לקבלת מעמד לקטין והתייצבות ההורים בלשכת האוכלוסין. לעומת זאת, רישום תינוק שנולד בישראל והוריו אזרחי המדינה נעשה עוד בבית .החולים 4 . בלאי מהיר של תעודות זהות, בשל שימוש תכוף ב הן במעברים שבין .ישראל לאזור 5 . בכל בקשה של תושב מזרח ירושלים לקבלת מעמד לעצמו או ל בני משפחת ו בישראל , לשכת האוכלוסין בודקת אם קיימת מניעה ביטחונית להיעתר לבקשה, באמצעות גופי הביטחון וכן בוחנת אם מרכז חייו של מבקש המעמד הוא בישראל בתוך השטח המוניציפלי של העיר ;ירושלים גם בקשה לקבל שירותי מרשם ודרכונים טעונה לעיתים בדיקה של לשכת .האוכלוסין מהו מרכז חייו של המבקש 43 ;בקשה לקבלת ספח חדש לתעודת זהות בקשה לרשום את שם הנולד בתעודת הזהות של הוריו; בקשה לתעודת לידה; בקשה לשינוי מען; בקשה לאיתור מען; בקשה להנפקת תמצית .רישום ממרשם האוכלוסין; בירור כניסות ויציאות מהארץ; בקשה להנפקת תעודת פטירה 44 ההגדרה של "אזור" על פי חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת השע ה), התשס"ג- 2003 :היא .כל אחד מאלה יהודה והשומרון וחבל עזה 45 תעודת מעבר על פי חוק הדרכונים, התשי"ב- 1952 היא תעודת זהות ישראלית ומסע שאינה ;דרכון, והיא ניתנת למי שאינו אזרח ישראלי, או למי שאזרחותו נתונה בספק או בלתי מוגדרת במקרים מיוחדים היא ניתנת גם לאזרח .ישראלי לפי בקשתו 492 |דוח ביקורת מיוחד יצוין כי הליך קביעת מרכז חיים לגבי תושב קבע במזרח ירושלים מורכב יותר מאשר קביעת מרכז חיים של מבקשים לקבלת מעמד שאינם נמנים עם תושבי מזרח ירושלים. הסיבו ת לכך הן הסמיכות הגיאוגרפית שבין השטח המוניציפלי של מזרח ירושלים לבין שטחי אזור והעובדה שאין רישום של כניסות ויציאות בין .מזרח ירושלים לאזור הזכאות לקבל שירות רק בלשכה במזרח העיר על פי אתר רשות האוכלוסין, אדם המבקש לקבל שירות י מרשם ודרכונים רשאי לקבל.שירות זה בכל לשכות האוכלוסין הפזורות ברחבי הארץ אולם להבדיל ,מאזרחי המדינה הזכאים לקבל שירות בכל הארץ תושבי קבע המתגוררים במזרח ירושלים רשאים לקבל שירות רק בלשכת האוכלוסין במזרח ירושלים. 1 . לשכת שירות התעסוקה במזרח ירושלים נמצאת כאמור במבנה שבו פועלת גם לש כת האוכלוסין. ביוני2017 פנה תושב מזרח העיר ללשכת שירות התעסוקה שנמצאת במערב ירושלים לצורך קבלת שירות, וזו הפנתה אותו ללשכה במזרח העיר. בעקבות תלונת התושב על כך, נתן היועץ המשפטי של שירות התעסוקה חוות דעת שלפיה כל תושבי ירושלים, לרבות תושבי שכונות מזרח העי ר, רשאים להתייצב בשתי הלשכות שבעיר. גורמים בכירים בהנהלת שירות התעסוקה הסתייגו ממסקנת חוות הדעת, ולכן באותו החודש ביקש היועץ המשפטי של שירות התעסוקה לקבל חוות דעת של משרד המשפטים בנושא, וציין כי שירות אגב הפרדה בין האוכלוסיות ניתן גם ביחידות ממשלתיות נוספו .ת, כמו רשות האוכלוסין בעקבות בקשה זו קבע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ציבורי- )חוקתי במשרד המשפטים, ביוני2018 " : אין מקום ולא ניתן משפטית לאסור על תושבי מזרח ירושלים המשתייכים לאוכלוסייה הערבית לקבל שירות בלשכת שירות התעסוקה הנמצאת במערב העיר." 2 . באפריל2018 הוגשה עתירה לבית המשפט העליון, ובמסגרתה התבקשה רשות האוכלוסין להסביר מדוע לא תעניק "לכל תושבי מזרח ירושלים הרשומים במרשם האוכלוסין שירותי מרשם, לרבות הנפקת תעודת זהות ותעודת מעבר, בכל לשכה של הרשות לפי בחירתם, באותם תנאים שבהם ניתנים שירותים אל"ה לתושבי מערב ירושלים46 . לאחר מכן, במאי2018 הוד עי ה רשות האוכלוסין לתושבי מזרח ירושלים, בין היתר, באמצעות אתר האינטרנט של הרשות כי עד סוף שנת2018 , תושבי מזרח ירושלים שיבקשו לחדש תעודת מעבר ביומטרית (בדבר תיעוד ביומטרי- )ראו להלן , יוכלו לעשות זאת בכל לשכה בארץ, עם הצגת תעודת זהות תקפה ותעודת מעבר .קודמת שהונפקה בשבע שנים אחרונות 46 בג"ץ3163/18 רנדה סלמאן ואח' נ' רשות האוכלוסין וההגירה. טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 493 רק בעקבות הגשת עתירה לבג"ץ איפשרה רשות האוכלוסין מתן שירות לתושבי מזרח ירושלים גם בלשכות אחרות בעניין אחד בלבד - חידוש תעודות מעבר ביומטריות , ואילו השירות בנושאים אחרים ניתן רק בלשכת מזרח ירושלים בתשובת המדינה מספטמבר2018 לעתירה הסבירה רשות האוכלוסין כי במרבית שירותי המרשם בנוגע לתושבי מזרח ירושלים יש הכרח לבחון אם מרכז החיים של מבקש השירות הוא בתחומי ישראל. היבט זה ייחוד י ללשכת האוכלוסין במזרח ירושלים, ועל כן אפשר לקבל שירותים אלה בלשכה זו בלבד. עובדי לשכת מזרח ירושלים מומחים בבחינת מרכז חיים של מבקשים תושבי ירושלים בכך שהם מכירים היטב הן את הגיאוגרפיה העירונית- ישנן שכונות שחלקן נמצאות בתחום ישראל וחלקן בתחום אזור יהודה ושומרון- והן את סוגי המסמכים הנדרשים לצורך הוכחת מרכז חיים ואת הרשויות הרלוונטיות לבחינת מרכז חייו של התושב. היכרות מעמיקה זו מסייעת לבחינת אמיתּות הראיות שמציגים התושבים הבאים לקבל שירותי מרשם. הרשות הוסיפה כי היא תפעל לאפשר לכלל המבקשים תושבי מזרח ירוש ,לים לקבל שירותי מרשם שאינם מחייבים בחינה של מרכז חיים בכל הלשכות בארץ, וכי תבחן הרחבת שירות נוסף המחייב הנפקת תעודת זהות גם ללשכות נוספות, בכפוף למגבלות שתקבע. במועד סיום הביקורת .טרם פסק בית המשפט בעתירה רשות האוכלוסין מגבילה אפוא את מתן השירותים לתושבי מזרח ירושלים ללשכת אוכלוסין אחת בלבד- במזרח העיר- ואינה מתירה להם לקבל שירות בלשכה אחרת, לרבות זו שבמערב העיר, להבדיל מאזרחי המדינה הרשאים לקבל שירות בלשכות שונות ללא קשר למקום מגוריהם. רק בעקבות הגשת עתירה לבג"ץ אפשרה הרשות מתן שירות בעניין אחד בלבד, חי דוש תעודות מעבר ביומטריות, לתושבי מזרח ירושלים גם בלשכות אחרות בעוד שהשירות בנושאים אחרים עדיין ניתן רק בלשכת .מזרח ירושלים רשות האוכלוסין השיבה כי בשנתיים האחרונות החלה לפעול להרחבת השירותים הניתנים לתושבי מזרח ירושלים הן באמצעות פנייה מקוונת וקבלת השירות מרחוק ( )אינטרנט ועמדות שירות מהיר והן באמצעות מתן שירות ב עמדת מודיעין ללא זימון תור .בכל לשכות האוכלוסין בארץ הרשות הוסיפה כי היא פתחה עבור תושבי מזרח ירושלים בספטמבר2018 לשכת אוכלוסין נוספת באזור קלנדיה, וכ מו כן היא פועלת להציב עמדה לשירות עצמי בלשכת מזרח .ירושלים שבה לא נדרש להמתין בתור לבידוק ביטחוני משרד מבקר המדינה מברך על הפעולות שעשתה הרשות להרחבת השירותים הניתנים ללא צורך בזימון תור או בלשכות נוספות, אולם מרבית שירותי המרשם העיקריים ניתנו במועד הביקורת רק באמצעות פקיד בלשכת האוכלוסין במזרח .ירושלים 494 |דוח ביקורת מיוחד השפה הערבית בעלת מעמד מיוחד במדינה בשל היותה שפתו של המיעוט הגדול בה . חשוב שהשירותים שמציעים משרדי הממשלה באתרי האינטרנט יינתנו גם בשפה זו כדי להבטיח שוויון ,לספק שירותים ראויים ולהקל את הגישה לרשויות המדינה לנוכח עמדת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ציבורי-חוק תי), ולפיה אין לכפות על תושבי מזרח ירושלים לקבל שירות רק בלשכת שירות התעסוקה במזרח העיר, ולאור התחייבותה של המדינה לבג"ץ כי תבחן מתן שירותים נוספים לתושבי מזרח ירושלים בלשכות אוכלוסין אחרות על ,רשות האוכלוסין לבחון בהקדם בשיתוף היועץ המשפטי לממשלה הענקת שי,רותים נוספים לתושבי מזרח העיר בלשכות נוספות במטרה יחת לה ל בהענקת השירותים הנוספים .האפשריים בהקדם האפשרי שירות מרחוק : הנגשת שירותים מקוונים בשפה הערבית השפה הערבית בעלת מעמד מיוחד במדינה47 והיא שפתו של המיעוט הגדול .בה חשוב שהשירותים שמציעים משרדי הממשלה באתרי האינטרנט יינתנו גם בשפה זו, בין היתר, כדי להבטיח שוויון, כדי לספק שירותים ראויים וכדי להקל את הגישה לרשויות המדינה48. כאשר מדובר בתושבי מזרח ירושלים, ששפתם העיקרית ולעיתים היחידה היא ערבית, גוברת החשיבות למתן מכלול .השירותים בערבית ,לעניין זה יש לציין כי על פי נתוני הממשלה חלק ניכר מהתלמידים בבתי הספר במזרח העיר אינם שולטים בשפה העברית , ורוב הנשים בגילאי העבודה במזרח ירושלים אינן שותפות בכוח העבודה בישראל ואינן חשופות לחברה הדוברת עברית49 . 1 . ( אתר השירותים והמידע הממשלתיgov.il) באינטרנט הוקם במטרה להנגיש .לציבור מידע ושירותים ממשלתיים בפשטות, בקלות ובמהירות אתר זה מאפשר להעניק לציבור הרחב שירותים ומידע הזמינים בכל מקום ובכל זמן ללא תלות בשעות הפעילות של משרדי הממשלה ובכך לשפר את מתן השירות, להפחית את הנטל הבירוקרטי על הציבור ואף לייעל את עבודת גופי הממשלה . המידע המוצג באתר השירותים והמידע הממשלתי מטעם רשות האוכלוסין כולל בין השאר את ונ ,הלי הרשות ובאתר אפשר גם לקבוע תור לקבלת שירות בלשכות ולהגיש בקשות מקוונות. 47 סעיף4 לחוק יסוד: ישראל- .מדינת הלאום של העם היהודי 48 ,מבקר המדינה דוח שנתי53 ב( 2002 ), "השימוש בטכנולוגיית התקשוב למתן שירותים ממשלתיים לציבור-אתרי אינטרנט בגופי הממשלה", ע 'מ210 – 212 . 49 דברי הסבר להצעה להחלטת ממשלה בנושא צמצום פערים חברתיים כלכליים במזרח ירושלים ופיתוח כלכלי, מאי2018 . טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 495 על פי הנחיותיה של יחידת ממשל זמין50 מינואר2012 , משרדי הממשלה ויחידות הסמך יפרסמו באתר האינטרנט שלה ם, אתר בית ,בערבית שבו י פורסמו נושאים או שמות השירותים שניתן לקבל מהאתר כגון הורדת .טפסים, תשלומים והזמנת מידע עוד נקבע בהנחיות כי יתורגמו שמות הטפסים למילוי ו ל הורדה שניתן לקבל באתר ו מומלץ לתרגם שדות מידע והסברים של טפסים ש דוברי הערבית מרבים להשתמש בהם51 . 2 . בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי רשות האוכלוסין אכן מפרסמת אתר בית ב ערבית, אולם מרבית השירותים ( שנבדקו ש אליהם היה ניתן )להגיע מאתר הבית באתר הרשות ביולי2018 לא ,היו מונגשים בערבית :כמפורט להלן א. נכון ליולי2018 הופיעו באתר רשות האוכלוסין515 נהלים, אולם רק21 ,מהם היו גם בשפה הערבית. כך למשל נהלים הנוגעים לקבלת מעמד כמו: נוהל קבלת בקשות למעמד בישראל ודרך הטיפול בהן ; נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לתושב קבע; נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג הנשוי לאזרח ישראלי; נוהל בדיקה וקביעת מרכז חיים- לא תורגמו לער בית אף שמדובר בנהלים חשובים לצורך הגשת בקשות .לקבלת מעמד בישראל ב. מבדיקת שמונת השירותים שניתנים באופן מקוון , עלה כי בסמוך למועד סיום הביקורת, יולי2018, בשישה מהם אי- אפשר היה להגיש בקשה בשפה הערבית (רק ההסברים הנלווים למימוש שירותים אלה היו בשפה הערבית). הבד יקה העלתה כי רק בתוכנית העבודה של הרשות לשנת2018 נכללה משימה להנגיש כמה טפסים באתר האינטרנט בשפה הערבית, ונציגי הרשות פעלו מול יחידת ממשל זמין להנגשת הטפסים בערבית. ואולם, עד מועד סיום הביקורת לא הונגשו .הטפסים לשירותים המקוונים הללו יחידת ממשל זמין השיבה למשרד מבקר המדינה בינואר2019 כי היא אחראית לתפעול כלל אתרgov.il ולדפי השירות52 , אולם כל משרד או יחידה אחראי לתכנים המובאים בדפי התוכן של המשרד, לרבות נוהלי המשרד. עוד עולה מתשובת ממשל זמין כי לקראת סוף שנת2018 ובינואר2019 תורגמו לע רבית ששת הטפסים המקוונים בתחום .המרשם 50 יחידת ממשל זמין הוקמה במשרד האוצר בשנת1997 ופועלת להקמת תשתיות כלל ממשלתיות ,המסייעות למשרדי הממשלה להעניק שירותים לציבור במגוון ערוצים תוך צמצום הבירוקרטיה וייעול תהליכי העבודה בתוך המשרד. במרץ2012 החלה יחידת ממשל זמין לפעול כחלק מרשות התקשוב הממשלתי. החל בחודש ינואר2015 רשות התקשוב הממשלתי היא יחידת סמך .במשרד ראש הממשלה 51 ממשל זמין משרד האוצר, "מדריך הסטנדרטים לאפיון, לעיצוב, לפיתוח ולכתיבה של תוכן .."באתרי אינטרנט של הממשלה 52 .דף מידע שמתאר שירות דיגיטלי בדף הבית של משרד ממשלתי 496 |דוח ביקורת מיוחד ג. תשלום באופן מקוון באינטרנט עבור הוצאת דרכון ביומטרי הוא בעלות מופחתת , מאשר בלשכות האוכלוסין. כך למשל מי שגילו18 ומעלה שמבקש דרכון ראשון, או דרכון שפג תוקפו ישלם באינטרנט במועד הביקורת סך155 ש"ח או245 ש"ח, בהתאם למו עד הגשת הבקשה53 ; אם יבחר לעשות זאת בלשכה הוא ישלם265 .ש"ח הבדיקה העלתה כי השירות להגשת בקשה לדרכון ביומטרי ולביצוע .התשלום המקוון לא היה מונגש בשפה הערבית יחידת ממשל זמין השיבה כי בכוונתה לתרגם לערבית את טופס הבקשה לדרכון ביומטרי או תעודת מעבר ולביצוע התשלום המקוון עד סוף יוני2019 . ד. ,הרשות מאפשרת למעוניינים להגיש בקשה לקבלת מעמד בישראל לזמן תור למחלקת אשרות ללשכות האוכלוסין באמצעות טופס מקוון , אולם גם כאן העלתה הבדיקה כי טופס הבקשה לא תורגם .לערבית 3 . בקרבת הלשכה או בתחומה של כל לשכה גדולה ובינונית בלשכות האוכלוסין מותקנת עמדה לשירות עצמי, אשר מאפשרת לקבל שירותים מקוונים באופן עצמאי, ובכך נחסך ממבקש השירות הצורך להמתין לקבלת .תור ושירות בלשכה עלה כי בלשכת האוכלוסין מזרח ירושלים אין כלל עמדות לשירות עצמ.י כמו כן עמדות השירות העצמי, שהותקנו בלשכות ברחבי .הארץ, אינן מאפשרות קבלת השירות בערבית בתשובת הרשות נמסר כי באוקטובר2018 ובנובמבר2018 התקינה הרשות עמדות לשירות עצמי ב תת-לשכה ב אזור .קלנדיה ובשכונת בית חנינא כמו כן היא מסרה ש היא פועלת להצבת עמדה נוספת לשירות מהיר בשכונת צור באהר וכן בלשכת מזרח ירושלים, בעמדה ש בה לא נדרש להמתין .בתור לבידוק ביטחוני מתשובת יחידת ממשל זמין מינואר2019 עולה כי בסוף2018 ובינואר2019 תורגמו ארבעה מתוך שמונה שירותי מרשם שהיה ניתן לבצע בעמדות השירות העצמי, ובמהלך השבועות הקרוב ים בכוונת .היחידה לתרגם את יתר השירותים 4 . באמצע שנת2017 החליטה רשות האוכלוסין כי תיעוד ביומטרי יונפק רק בלשכות האוכלוסין ולא כשירות מרחוק, והפונה יכול להזמין תור מראש .באמצעות יישומון (אפליקציה) לזימון תורים 53 עלות השירות מחודש מרץ עד אוקטובר היא245 .ש"ח טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 497 שירותים מקוונים והמידע בעניינם אינם ניתנים במלואם בערבית באתר השירותים והמידע הממשלתי .מצב זה פוגע בזכותו של חלק מהציבור במזרח העיר לקבל שירותים מרשות האוכלוסין ולמצות את זכויותיו , ולעיתים אף מייקר את השירות עבורם הביקורת העלתה כי מערכת זימון תורים לקביעת תור לש ירותים ביומטריים שבאחריות רשות האוכלוסין מונגשת חלקית בלבד בשפה הערבית באופן שאינו מאפשר למי שערבית היא שפתו היחידה לקבוע .תור בשפה הערבית .שפתם העיקרית, ולעיתים היחידה, של תושבי מזרח ירושלים היא ערבית תושבים אלה נזקקים כאמור לשירותים של לשכת האוכלוסין בת כיפות רבה יחסית לאזרחי המדינה, וכפי שיובהר להלן, הם סובלים מרמת שירות ירודה בכל הנוגע לזמני ההמתנה לקבלת שירות. שירותים מקוונים עשויים לשפר את רמת השירות במזרח ירושלים. ואולם, שירותים אלה והמידע בעניינם אינם ניתנים במלואם בערבית באתר השירותים והמידע הממשלתי , וכמו כן אין אפשרות להזמין תור להנפקת תיעוד ביומטרי בערבית. ההנגשה הלקויה של שירותים ממשלתיים בערבית פוגעת אפוא בזכותו של חלק מהציבור במזרח העיר לקבל שירותים מרשות האוכלוסין .ולמצות את זכויותיו ולעיתים אף מייקרת את השירות עבורם יחידת ממשל זמין השיבה כי שיטת העבודה בינה לבין משרדי הממשלה בכל הקשור לפיתוח שירותים מקוונים ולתרגומם, מבוססת על מסמכי דרישת צרכים המועברת מהמשרדים לממשל זמין. רק באמצע שנת2018 החלה רשות האוכלוסין לדרוש תרגום של שירותים מקוונים לשפה הערבית, ומאז יחידת ממשל זמין פעלה לתרגמם. היחידה הוסיפה כי היא בוחנת מחדש א ת מדיניותה בכל הנוגע לתרגום שירותים מקוונים לערבית, כך שהתרגום ייבחן על ידה ללא .קשר להעלאת הנושא על ידי המשרד הממשלתי על רשות האוכלוסין להמשיך לפעול להנגשת שירותיה גם בשפה הערבית: באתר השירותים והמידע הממשלתי , במערכת לזימון תורים ובעמדות לשירות עצמי. כמו כן, עליה להציב עמדות לשירות עצמי .בלשכת מזרח ירושלים. כל זאת בסיועה של יחידת ממשל זמין המתנה ממושכת לקבלת תור בלשכת מזרח ירושלים רשות האוכלוסין, שתפקידה להעניק שירות לתושבי המדינה, נדרשת ככל גורם ממשלתי אחר להפעיל את סמכויותיה באופן שהשירות יינתן במהירו ת הראויה ובלא שתיגרם לפונים טרחה יתרה54 . 54 ,יצחק זמיר הסמכות המינהלית ,(כרך ב), מהדורה שנייה מורחבת2010 ', עמ674 . ראו גם ,מבקר המדינה דוח שנתי66 א( 2015 '), "מיצוי הטבות מס והשירות לנישום", עמ259 . 498 |דוח ביקורת מיוחד במהלך עשור, בשנים2017-2008, הוגשו ללשכת מזרח ירושלים כ- 61,000 בקשות הנוגעות למעמדו של המבקש או בני משפחתו בישראל. בקשות אלו כוללות בקשות חדשות55 , בקשות להארכת המעמד, עררים ועוד. רובן המכריע ( של הבקשות האלה92% , 56,000 )בקשות56 היו בקשות להתאזרחות מכוח סעיף5 וסעיף7 לחוק האזרחות57 (להלן- בקשה להתאזרחות); או בקשות לאיחוד משפחות, בעיקר בקשות של תושבי קבע להעניק מעמד ארעי או היתר שהייה בישראל לבני זוג מנישואין שהם תושבי אזור מכוח חוק האזרחות והכניסה (הוראת השעה), התש "ג ס- 2003 (להלן - בקשה לאחמ "ש קבע) ; או בקשות לרישום קטין שאחד מהוריו הוא תושב קבע מכוח סעיף12 ל תקנות ,הכניסה לישראל ה תשל"ד- 1974 (להלן- .)בקשה לרישום קטין בתרשים שלהלן נתונים על כ- 34,000 בקשות חדשות מתוך56,000 הבקשות האמורות בפילוח לפי סוגי הבקשות בשנים.האמורות תרשים4 : ,בקשות בתחום המעמד שהוגשו ללשכת מזרח ירושלים 2008 - 2017 נתוני רשות האוכלוסין בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בין השנים2008 ו- 2017 פחתו מספר הבקשות החדשות לאחמ"ש קבע ומספר הבקשות לרישום ילדים; בין השנים2008 ו- 2009 כמעט 55 .בקשות שהוגשו לראשונה, בניגוד לבקשות חוזרות, המכונות בקשות להארכת מעמד 56 נתוני רשות האוכלוסין ביולי2018 . 57 סעיף5 לחוק האזרחות מאפשר לתושב קבע להגיש בקשה לקבלת מעמד של אזרח בהתקיים התנאים הקבועים בסעיף זה, ובהם: ידיעת שפה העברית, שהייה בישראל במשך שלוש שנים מתוך תקופת חמש שנים שקדמה ליום הגשת בקשתו; סעיף7 מאפשר מתן מעמד של אזרח .לבן זוג הנשוי לאזרח לאחר הליך מדורג שבו נבחנים כנות הקשר ומרכז החיים של בני הזוג טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 499 תושב מזרח ירושלים נדרש להמתין כשנתיים וחצי עד למועד שבו יוכל להגיש את בקשתו לקבל אזרחות ישראלית בלשכת האוכלוסין במזרח העיר שהוכפל מספר הבקשות להתאזרחות, ומאז ועד2017 , היקף הבקשות בשנה השתנה במידה מעטה בלבד; במהלך עשור סך כל הבקשות בתחום המעמד .השתנה במידה מעטה בלבד קבלת תור להגשת בקשה להתאזרחות בשנים2017-2008 הוגשו בלשכת מזרח ירושלים כ- 8,000 בקשות חדשות להתאזרחות, כ- 90% מהן ( 7,000 ) הוגשו מכוח סעיף5 לחוק האזרחות והיתר לפי סעיף7 .לחוק האזרחות תושב מזרח ירושלים המבקש לקבל מעמד של אזרח ישראל, נדרש להגיע ,ללשכת האוכלוסין במזרח העיר כדי להגיש את בקשתו. בעקבות הפנייה הלשכה קובעת מועד להגשת הבקשה ומוסרת לו רשימת מסמכים שעליו לצרף .לבקשתו מנוהלי הרשות עולה כי שלבי הטיפול בבקשות התאזרחות מכוח סעיפים5 ו- 7 ,לחוק האזרחות הם: קביעת תור להגשת בקשה, הגשת הבקשה ביצוע בדיקות נדרשות; בחינת הבקשה ומתן החלטה; זימון המבקש למתן .הצהרת אמונים והענקת האזרחות נמצא שרשות האוכלוסין לא קבעה תקן למשך כ ל שלבי הטיפול בבקשה .להתאזרחות נמצא כי תושב מזרח ירושלים נדרש להמתין כשנתיים וחצי עד למועד שבו יוכל להגיש את בקשתו לקבל אזרחות ישראלית בלשכת האוכלוסין במזרח העיר. באוקטובר2017 היה המועד הפנוי הקרוב ביותר לצורך הגשת בקשה להתאזרחות בלשכת מזרח ירושלים בפברו אר2019 , ובדיקת משרד מבקר המדינה ביולי2018 העלתה כי המועד הפנוי הקרוב ביותר לצורך הגשת בקשה להתאזרחות היה בינואר2021 . בתשובתה למשרד מבקר המדינה כתבה הרשות כי זמני ההמתנה הארוכים להגשת הבקשות בלשכת מזרח ירושלים נוצרו בשל גידול בכמות הבקשות המוגשות מדי שנה, בעשור האחרון , וכן בשל הגידול בבקשות לקבלת שירותי .מרשם הגידול בבקשות לשירותים אלה לעומת כמות כוח האדם המועסק בלשכה, עד ה.שנתיים האחרונות, יצר פער בטיפול בבקשות לקבל מעמד עוד כתבה הרשות שבמהלך חמש השנים האחרונות היא ביצעה מגוון רחב של ,פעולות לצמצום הגעת התושבים ללשכה ולשיפור השירות ו בהם פתיחת שלוחה למתן שירותים מהירים בעיריית ירושלים ויצירת ממשקי עבודה ממוחשבים עם המוסד ל ביטוח לאומי והשב"כ. לפיכך סבורה הרשות כי אין מדובר במדיניות מכוונת שנועדה להקשות על תושבי מזרח ירושלים. עוד הוסיפה הרשות בתשובתה שבימים אלה היא נערכת לכך שהליך ה גשת ה.בקשות להתאזרחות ולאיחוד משפחות יינתן באופן מקוון 500 |דוח ביקורת מיוחד משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין כי פרק זמן של שנתיים וחצי, רק לצורך הגשת בקשה להתאזרחות, חריג בחומרתו ובלתי סביר לחלוטין. זאת גם משום שהיקף הבקשות בשנה כמעט שלא השתנה במהלך שמונה שנים, ולכן מהווה נתון ידוע מראש, ומאפשר- ואף מחייב- היערכות מתאימה. העיכוב החריג בטיפול בבקשות להתאזרחות הנמש ך זה כמה שנים (ראו להלן), ללא נקיטת פעולות משמעותיות על ידי הרשות למציאת פתרון הבעיה, עלול להתפרש על ידי תושבי מזרח ירושלים כמדיניות שנועדה להקשות על יהם לקבל מעמד של אזרח .הטיפול בבקשות להתאזרחות מהווה כשל חמור בעבודת רשות האוכלוסין בבואה להעניק שירותים בתחום המעמד לתושבי מזרח ירושלים . אומנם נקטה הרשות פעולות מסוימות, אולם לא היה בהן כדי לתת מענה הולם לטיפול ,בבעיות אלה. עם זאת יצוין כי מאז תחילת כהונתו של המנכ"ל הנוכחי החלה הרשות לנקוט פעולות לשיפור הטיפול בבקשות אלו . על הרשות לפעול בעניין זה ביתר שאת, ש כן הפערים בעניין זה משקפים כשל בעבודתה בכל הנוגע להענקת שירותים בתחום המעמד לתושבי מזרח ירושלים ופוגעים באמון הציבור בה . נוכח חובתה של רשות האוכלוסין לתת שירות במהירות הראויה ובלא שתיגרם לפונים טרחה יתרה , עליה לנקוט לאלתר את הפעולות הנדרשות לצורך מתן מענ ה בפרק זמן סביר לבקשות של תושבי מזרח ירושלים להתאזרחות, ובכלל זה לקבוע מהו פרק הזמן הנדרש לכל שלב משלבי הטיפול וליצור מנגנון של מעקב ופיקוח במטרה לוודא שלשכת מזרח .העיר עומדת בפרקי הזמן שייקבעו הגשת בקשות לאחמ"ש קבע ,כאמור סעיף6 לחוק חופש המידע קובע כי רשות ציבורית תעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המינהליות הכתובות שעל פיהן היא פועלת ושיש להן נגיעה או חשיבות לציבור. אגף מרשם ומעמד במטה מינהל האוכלוסין שברשות האוכלוסין מוסמך לגבש נהלים מטעם המינהל ולפרסמם לציבור. ככלל, נוהלי רשות האוכלוסין מפורסמים לציבור בא.תר הרשות על פי נוהלי הרשות, לצורך הגשת בקשה לאחמ"ש קבע יש להתקשר למוקד המידע של הרשות או לשלוח ללשכה פקס, לצורך קביעת מועד להגשת בקשה. הגשת הבקשה נעשית בלשכה. על פי נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג הנשוי לתושב קבע, נדרש התושב לצרף לבקשתו מסמכים שונים, ובהם ת עודת נישואין מקורית, תעודת זהות של בן הזוג תושב הקבע וכן הסבר כתוב בדבר הקשר הזוגי. הגשת בקשות לאחמ"ש קבע טעונה תשלום אגרה. לפי נוהל טיפול בבקשות ועררים על החלטות לשכות ומטה רשות האוכלוסין, במקרים מסוימים ניתן להבהיר למגיש הבקשה כי על פי הקריטריונים לא נרא ה כי בקשתו תאושר, אך אם יבקש בכל אופן להגיש הבקשה, יש לקבלה כמקובל .ולטפל בה על פי הנהלים הרגילים טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 501 ,נוסף על האמור בנוהלי רשות האוכלוסין שנקבעו בכתב ופורסמו לציבור לשכת מזרח העיר קבעה כלל נוסף, ולפיו יתקיים הליך:מקדים נציג הרשות מיידע קודם לקביעת התור את מג יש הבקשה לאחמ"ש קבע, כי עליו לפנות ללשכה באמצעות ,דוא"ל דואר או טלפון , או להגיע ללשכה , ולהמציא אחדים מהמסמכים הנדרשים כאמור; הלשכה תערוך בדיקה מקדמית אם פרטי .הבקשה לאחמ"ש קבע מצדיקים את קבלתה לדברי מנהלת לשכת מזרח העיר, ההליך המקדים בבקשות אחמ"ש קבע נועד לבחון אם בן הזוג של המבקש זכאי לכאורה למעמד המבוקש, בהתאם לסייגים שנקבעו בחוק58, כדי .לחסוך לבן הזוג של מי שאינו זכאי לכאורה, לשלם אגרה מנהלת הלשכה ציינה, שגם אם הלשכה החליטה שעל פניו בן זוגו של המבקש אינו זכאי לכך, המבקש רשאי בכל זאת להגיש את הבק ,שה המלאה עבורו .ולקבל את תשובת הרשות עליה 1 . עלה כי הכללים שקבעה לעצמה לשכת מזרח העיר בנושא ההליך המקדים לא אושרו על ידי אגף מרשם ומעמד ברשות האוכלוסין ולא .פורסמו לציבור דרך פעולה כזו של רשות האוכלוסין עלולה להקשות במידה ניכרת על מי שרוצה להגיש בקשה לאחמ"ש .קבע 2 . נמצא כי לשכת מזרח ירושלים אינה נוהגת לתעד את הטיפול בהליך המקדים, ותיעוד הבקשות נעשה רק מאוחר יותר, כאשר המבקש מגיש את הבקשה המלאה עם המסמכים הנדרשים. כיוון שכך, אי- אפשר לדעת על סמך נתוני הרשות כמה זמן נדרש לצורך קיום ההליך המקדים וכמה מהפונים מודע.ים לדרישה לבצעו בינואר2018 פנתה תושבת מזרח ירושלים ללשכת מזרח העיר בבקשה לקבוע תור להגשת בקשה למתן מעמד של תושב קבע לבן זוגה, ואף הגישה את המסמכים הנדרשים בהליך המקדים. משלא קיבלה תשובה בדבר מועד הגשת הבקשה, תזכרה את הלשכה ארבע פעמים, ואז נקבע לה תור להג שת בקשה לספטמבר2018 . כמו כן, במהלך הביקורת עלו סימנים המעידים על קשיים בקביעת תור להגשת בקשה, כך למשל: באפריל2018 ראיין צוות ממשרד מבקר המדינה 15 תושבים בשכונת א- טור במזרח ירושלים. שניים מהמרואיינים דיווחו על קשיים לתאם תור בלשכת מזרח העיר לצורך הגשת בק שות בתחום המעמד, וציינו כי ניסיונות חוזרים ונשנים להזמין תור באמצעות הטלפון .נכשלו, כיוון שלא היה מענה 3 . למעלה מ- 80% מהבקשות לאחמ"ש קבע בלשכת מזרח ירושלים הם של תושבי מזרח ירושלים המבקשים לתת מעמד לבן זוג תושב אזור. לפי ונ הלי 58 חוק הוראת השעה קובע שככלל ,לא יינתנו רישיונות ישיבה והיתרי שהייה באזור לתושבי אזור אך מגדיר סייגים לכך: כך למשל ניתן לתת היתר שהייה בישראל רק לתושב אזור שגילו מעל 35 שנים ולתושבת אזור שגילה מעל25 .שנים 502 |דוח ביקורת מיוחד הרשות, בקשות של תושבי אזור יטופ לו בהתאם לאמות המידה ש נקבעו בהוראת השעה ובהתאם לנהלים הקיימים לגבי ההליך המדורג , לרבות בדיקת מרכז חיים וכן בדיקה אם יש מניעה פלילית או ביטחונית למתן המעמד . לפי נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג הנשוי לתושב קבע, לאחר המצאת מסמכי הסף יוענק לתושב אזור היתר מת "ק ,לחצי שנה ובמהלך פרק הזמן האמור .תיבדק הבקשה לאחר אישור הבקשה ותחילת ביצועו של ה הליך המדורג, יינתן לו היתר מת "ק שיוארך מדי שנתיים בכפוף לבדיקות .המתבצעות לפי נוהלי הרשות הביקורת העלתה שרשות האוכלוסין לא קבעה תקן למשך שלבי הטיפול בבקשות ל איחוד משפחות כאשר בן הזוג תושב אזור59 , אף לא למשך הזמן שבין קביעת התור לבין המועד שייקבע להגשת הבקשה. על רשות האוכלוסין לקבוע מהו פרק הזמן המרבי לטיפול בכל שלב משלבי הטיפול, ולוודא שלשכת מזרח העיר פועלת על פיו. על אגף מרשם ומעמד לקבוע אם יש מקום להליך המקדים, ואם כן- לעדכן את נהליו המפורסמים לציבור ולקבוע תקן של זמן טיפול לשלב של ההליך המקדים ולבחון אם אכן חוסך הדבר את זמנם וכספם של מגישי הבקשות, אם לא עליו לוודא שהלשכה תבטל את .הכלל שקבעה לעצמה קביעת תור לשירותי מרשם ודרכונים בשנת2009 התקבל בכנסת חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, התש"ע- 2009 ; ב- 2011 חוקק צו הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע (תקופת מבחן), התשע״א- 2011 המסדיר תקופת מבחן ליישום החוק , ש במהלכה יכול היה כל תושב לבחור לקבל ת עודת זהות או מסמך נסיעה ביומטרי ,)(דרכון המכילים אמצעי זיהוי ביומטריים60 )(תיעוד ביומטרי . ביוני2013 החלה רשות האוכלוסין בהנפק ת מסמכי זיהוי ביומטריים, במסגרת תקופת מבחן, וביוני2017 נכנס לתוקפו חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי ז יהוי ובמאגר מידע (תיקון והוראת שעה), התשע"ז- 2017 , ו לפיו חובה על כלל האוכלוס י יה להחזיק ב.תיעוד ביומטרי 1 . כאמור, הזימון לקביעת תור להנפקת תיעוד ביומטרי נעשה באמצעות מערכת לזימון תורים שהחלה לפעול חלקית באוגוסט2017 ,בכל הלשכות 59 /למעט בנוגע למשך הזמן שחולף מאז הגשת בקשה להארכת היתר מת"ק או אשרת א5 לבין ה.מועד שייקבע לריאיון לבני הזוג שיעמוד על שלושה חודשים לכל היותר 60 תיעוד ביומטרי (תעודת זהות, דרכון ותעודת מעבר), הוא תיעוד הכולל אמצעים ונתונים ביומטריים ייחודיים לכל אדם. מסמך זיהוי ביומטרי כולל שבב אלקטרוני שבו שתי טביעות האצבע ותצלום הפנים של התושב. רא ,ו גם מבקר המדינה( דוח ביקורת מיוחד2015 ) בעניין תיעוד לאומי ביומטרי– .תקופת המבחן טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 503 ולקראת סוף שנה זו היא פעלה באופן מלא. יצוין שככלל, מי שהגיע ללשכות האוכלוסין ללא זימון תור מראש, קיבל שירות רק אם העומס הקיים בלשכה באותו היום איפשר זאת. ככלל, אפשר להזמין תור .באמצעות מערכת זו בכל הלשכות לתקופה של שלושה חודשים מראש יוצאת דופן היא לשכת מזרח ירושלים, אליה ניתן להזמין תור לתקופה של .שישה חודשים מראש, בשל התורים הארוכים בלשכה זו 2 . בתרשים5 מוצגים נתונים על פרק הזמן הממוצע (בימים) בין מועד הבדיקה בדבר זימון תור לתיעוד ביומטרי בשלושה מועדים שונים- דצמבר2017 , יוני 2018 , אוקטובר2018 - ועד המועד שבו נקבע התור בארבע הלשכות הגדולו ת ביותר ובלשכת מזרח ירושלים. בתרשים6 מוצגים נתוני רשות האוכלוסין על אודות זמינות התורים להנפקת תיעוד ביומטרי בלשכות הגדולות61 וכן במזרח ירושלים, על פי מספרם הכולל של התורים הפנויים לתיעוד ביומטרי בכל אחת מהלשכות הללו במהלך שלושה חודשים: מיוני ועד לספטמבר2018 . תרשים5 : זמני המתנה (בימים) לקבלת שירות של הנפקת תיעוד ביומטרי בחמש לשכות האוכלוסין הגדולות שנבדקו נתוני החודשים דצמבר 2017 ויוני2018 מבוססים על נתוני רשות האוכלוסין; נתוני חודש אוקטובר2018 .מבוססים על בדיקת משרד מבקר המדינה 61 ,כיוון שאזרח רשאי לפנות לכל לשכת אוכלוסין שאינה במקום מגוריו, נבדקו הלשכות המרכזיות .שהן גם הגדולות ביותר 504 |דוח ביקורת מיוחד מי שביקש להזמין תור להנפקת תיעוד ביומטרי בארבע הלשכות הגדולות ביוני ובאוקטובר 2018 , זומן בתוך כחודש לכל היותר ,ואילו תושב מזרח ירושלים נאלץ להמתין כמעט חצי שנה בממוצע .פער זה משקף אפליה בזמינות התורים בין תושבי מזרח ירושלים למקבלי השירות בלשכות שנבדקו תרשים6 :מספר התורים הפנויים במערכת זימון התורים במהלך שלושה חודשים (יוני- ספטמבר2018 ) המקור: נתוני רשות האוכלוסין בעיבוד משרד מבקר .המדינה מהתרשימים עולה פער ניכר ביותר בין לשכות האוכלוסין שנבדקו: מי שביקש להזמין תור להנפקת תיעוד ביומטרי בארבע הלשכות הגדולות באמצע יוני ובאוקטובר2018 , זומן בתוך כחודש בממוצע לכל היותר, בעוד שתושב מזרח ירושלים נאלץ להמתין בממוצע כמעט חצי שנה; בתל אביב, בירושלים (מרכז העיר), בחיפה ובבאר שבע עמדו לרשות הציבור באמצע יוני2018 יותר מ- 10,000 תורים פנויים במהלך שלושת החודשים העוקבים, בעוד שבלשכת מזרח .ירושלים נתפסו כלל התורים הפנויים במהלך התקופה הזו הפער העולה מן התרשימים משקף אפליה של תושבי מזרח ירושלים אל מול מי שזכאי לקבל שירות בלשכות שנבדקו, בבואם לממש את זכותם לקבל מהמדינה תיעוד ביומטרי. על רשות האוכלוסין להמשיך בפעולותיה לשיפור השירות ולהשגת שוויון בין מקבלי השירות בלשכת מזרח העיר לבין שאר הלשכו .ת שנבדקו, לרבות בכל הנוגע לזמינות התורים טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 505 המתנה בתור בלשכת האוכלוסין במזרח ירושלים מנתוני רשות האוכלוסין עולה כי לשכת מזרח ירושלים מקבלת מדי יום כ- 540 ,לקוחות בממוצע450 מהם בנושא בקשות למרשם ודרכונים, ו- 90 בנושא .בקשות להסדרת מעמד תושב מזרח העיר המגיע למתחם "מאמוניה", שכאמור שוכנות בו לשכת האוכלוסין של מזרח ירושלים ולשכה של שירות התעסוקה, נדרש להמתין בשלושה אזורים שונים: מחוץ למתחם לצורך כניסה אליו; בתוך המתחם, מחוץ ,ללשכה, לצורך כניסה אליה (בתוך המתחם נמצאים רחבת המתנה וכן עמדה שבה מקבל הפונה את מספרו בתור לקבלת השירות- קיוסק); באזור קבלת .)השירות (אולמות השירות 1 . .להלן תצלום המתעד את תור הממתינים לכניסה ללשכה למתחם מאמוניה תמונה2 :תור בכניסה למתחם מאמוניה , יוני2017 :צילום רשות האוכלוסין. 2 . בתרשים7 מוצג מסלול השירות בלשכת האוכלוסין במזרח ירושלים, לאחר סיום ההמתנה מחוץ למתחם, וזמני המתנה ממוצעים בין התחנות .שבמסלול 506 |דוח ביקורת מיוחד תרשים7 : מסלול השירות בלשכת האוכלוסין במזרח ירושלים- זמן המתנה ממוצע נתוני רשות האוכלוסין, יולי2018 . טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 507 תנאי ההמתנה הקשים וזמני ההמתנה הארוכים בלשכת האוכלוסין במזרח ירושלים בתקופת הביקורת אינם הולמים תנאים לקבלת שירות במדינה המקפידה על זכויותיהם של תושביה ואזרחיה כפי שעולה מן התרשים, בסך הכול נדרש תושב מזרח ירושלים להמתין בתוך מתחם הלשכה שלוש עד ארבע שעות לצורך קבלת שירות בלשכה זו. פרק זמן זה אינו כולל זמן המתנה נוסף לצורך .כניסה למתחם "מאמוניה" שבו שוכנת הלשכה על פי עתירה שהוגשה ,לבג"ץ המתנה כזו אורכת יותר משעה62 . יודגש כי גם מי שהזמין תור מראש, נדרש להמתין מחוץ למתחם ובתוכו, עד הגעתו לעמדה שבה מקבל הפונה את מספרו בתור לקבלת השירות, בדומה למי שלא הזמין תור. נתונים בדבר זמן ההמתנה הממושך עלו גם בראיונות שקיים משרד מבקר המדינה עם תושבים בשכונת א- .טור תנאי ההמתנה וזמ ני ההמתנה בלשכת האוכלוסין במזרח ירושלים בתקופת הביקורת- כמתואר בתמונה ובתרשים - ,קשים ואינם הולמים תנאים לקבלת שירות מטעם מדינה המקפידה על זכויותיהם של תושביה ואזרחיה . בספטמבר2018 פתחה הרשות לטובת תושבי מזרח ירושלים תת- לשכה נוספת באזור מעבר קלנדיה. מנהלת לשכת האוכלוסין במזרח ירושלים מסרה למשרד מבקר המדינה כי בעקבות פתיחת תת-הלשכה הוקל העומס בהמתנה מחוץ ללשכת האוכלוסין בוואדי אל- .ג'וז בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר2019 ציינה רשות האוכלוסין ש כיום ברוב ימות .השנה אין עומס וצפיפות בכניסה למבנה ,לטענתה אכן יש תור מסוים אחר הסבסבת ,בהמתנה לבידוק הביטחוני , אך מדובר בתור סביר שהוא נחלת כל מתקן הדורש בידוק. הרשות הוסיפה כי היא עשתה כמה שינויים כדי להקל את העומס בלשכה, ובכלל זאת פתיחת לשכת משנה והוספת עמדות שירות בלשכה עצמה. 3 . בשנת2014 קבעה הרשות כי זמן ההמתנה לטיפול בבקשה בתחום המרשם והדרכונים וכן לצורך הנפקת אשרות יהיה עד60 דקות, ולשירות מה יר- 15 דקות63. ב- 2016 מצאה הרשות כי ב- 30 לשכות שבדקה התקצר זמן ההמתנה הממוצע לקבלת השירותים האלה ל- 40 דקות וזמן ההמתנה לשירות המהיר היה17 .דקות 4 . בשנת2014 החלה רשות האוכלוסין בניסוי להטמעת מערכת לניהול התורים בלשכות האוכלוסין, ומיולי2015 פועלת המערכת בכל לשכות האוכלוסין באופן מלא. מערכת זו מספקת גם נתונים על משך מתן .השירות בתרשים8 מוצגים נתוני רשות האוכלוסין מתוך דוחות המערכת לניהול התורים על מ דדי השירות בתחומי מרשם ודרכונים במהלך תשעה חודשים 62 בג"ץ3163/18 רנדה סלמאן נ' רשות האוכלוסין וההגירה. 63 בכל ל :שכות מינהל האוכלוסין מוצבים דלפקי מודיעין שבהם ניתנים שירותים מהירים, כגון .)הנפקת תעודות למיניהם (תעודת לידה, תעודת פטירה 508 |דוח ביקורת מיוחד משך זמן ההמתנה לקבלת שירות בלשכת האוכלוסין במזרח ירושלים בבקשות למרשם ולדרכונים ארוך במידה ניכרת בהשוואה לארבע הלשכות הגדולות ,אף שמספר מקבלי השירות בה נמוך בהשוואה ללשכות האחרות בשלושת הרבעונים שקדמו לביקורת: רבעון שלישי ורבעון רביעי ב- 2017 וברבעון ראשון ב- 2018 בלשכת מזרח ירושלים ובארבע הלשכות הגדולות .שנבדקו תרשים8 : מדדי שירות בתחום מרשם ודרכונים בלשכת מזרח ירושלים ובארבע הלשכות ,הגדולות בתשעת החודשים שנבדקו2017 - 2018 נתוני רשות האוכלוסין על זמני המתנה בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי משך זמן ההמתנה לקבלת שירות בלשכת האוכלוסין במזרח ירושלים בבקשות למרשם ולדרכונים הוא ארוך ( במידה ניכרת73 דקות בממוצע) בהשוואה לארבע הלשכות הגדולות ( 39 דקות בממוצע), אף על פי שמשך הזמן הממוצע למתן השירות עצמו- דומה ומספר מקבלי השירות נמוך יותר מבין כל הלשכ ות .האחרות בתשובת הרשות מינואר2019 צוין כי חל שיפור ניכר בקיצור זמני ההמתנה בתוך הלשכה, כך שבחודשים האחרונים, זמן ההמתנה הממוצע עומד על כ- 34 דקות, לעומת כ- 75 .דקות, כפי שנמדד בתקופת עריכת הביקורת משרד מבקר המדינה מעיר כי הנתונים שהציגה הרשות על זמן המתנה של כ- 34 דקות מבוססים על מדידה חדשה, השונה מזו שהוצגה לבי .קורת המדידה החדשה מבוססת על זמן המתנה ממועד התור שנקבע למוזמן ועד הגעתו לפקיד לקבלת השירות. לעומת זאת, הנתונים שהוצגו למבקר המדינה ושמוצגים גם בתרשים8 מודדים את זמן ההמתנה מקבלת הפתק .לתור (בקיוסק) ועד הגעת המוזמן לפקיד זמן זה כולל גם את הזמן שהמוזמן מגי ע קודם למועד התור שנקבע לו שלעתים אורך מעל לשעה כאמור בשל משך ההמתנה הממושך שעל המוזמן לעמוד עד שייכנס טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 509 ללשכה ויגיע לעמדת קבלת הפתק לתור לפיכך לא ניתן להשוות בין שני .בסיסי נתונים אלו לנוכח האוכלוסייה הגדולה ה מקבלת שירותים בלשכת מזרח ירושלים והגבלתה לקבלת שירותים בלשכה זו בלבד, ולנוכח מורכבות השירותים האופייניים ללשכ ה זו והתדירות הגבוהה שבה זקוקים תושבי מזרח העיר לשירותים- היה על הרשות להיערך למתן שירות יעיל יותר. ההמתנה באולם קבלת שירות בלשכה אור כת זמן רב, לעיתים באופן קיצונ.י הפונים ללשכת האוכלוסין במזרח ירושלים נאלצ ו להתמודד עם עומס כבד בלשכה ,והוא ה תבטא בהמתנה ממושכת לקבלת תור ;בהמתנה ארוכה מחוץ למתחם הכניסה ,עד לכניסה למבנה לצורך קבלת שירות ;בהמתנה ארוכה בתוך המבנה ;ופעמים רבות - בהמתנה ארוכה לסיום הטיפול בבקשה לקבלת מעמד. בתשובת הרשות נמסר כי מאז כניסתו של שר הפנים הנוכחי לתפקידו, בוצעו .פעולות רבות, לשיפור התנאים והשירותים אשר ניתנים לתושבי מזרח העיר השר קיים כמה דיונים בלשכתו בסוגיה זו, ואף ביקר בלשכה, כדי לעמוד על טיבן של הטענות המועלות. נוכח ההכרה בצורך בשיפור השירות הניתן לתושבים, הנחה השר להע ביר4 מיליון ש"ח מתקציב המשרד לפיתוח הפריפריה, ה נגב ו ה גליל, להקמת לשכות נוספות במזרח ירושלים לרווחת התושבים . הרשות הוסיפה כי למרות דרישותיו של שר הפנים להקצאת משאבים נוספים לקידום השירות במזרח העיר, לא הקצתה הממשלה את .המשאבים הדרושים מזכירות הממשלה השיבה למשרד מבקר המדינה במאי2019 כי במזכירות הממשלה לא נתקבלה כל פניה להקצאת משאבים נוספים לקידום השירות במזרח ירושלים בכלל, ולהקמת לשכות אוכלוסין נוספות במזרח ירושלים .בפרט משרד מבקר המדינה מברך על הפעולות שנעשו לשיפור השירות, אולם אין בהן די ויש צורך לשפר את .השירות באופן קבוע ולאורך זמן על רשות האוכלוסין לפעול לכך ש תושבי מזרח ירושלים י קבל ו שירות יעיל ואיכותי בלשכת מזרח העיר ,בתנאים שבהם מקבלים שירות שאר אזרחי המדינה , ובייחוד בהיבט של משך זמן ההמתנה הנדרש. כמו כן עליה לשפר את הנגישות לבאים ללשכת מזרח ירושלים. משכי הטיפול בבקשות לקבלת מעמד 1 . כאמור ,רשות האוכלוסין לא קבעה תקן למשך שלבי הטיפול בבקשות לאחמ "ש קבע ו בבקשות .להתאזרחות לגבי מתן מענה לבקשות לרישום 510 |דוח ביקורת מיוחד קטין, הרשות קבעה בנהליה כי הבדיקה תימשך לכל היותר חצי שנה מיום הגשת הבקשה; אם הקטין בן שנה או יותר במועד הגשת הבקשה, ייתכנו מקרים שבהם משך הבדיקה יתארך מעבר לחצי שנה, למשל כאשר עולה .הצורך לקבל עמדות מרשויות וגורמים אחרים ובירורים הנדרשים לשם כך 2 . בדיון מספטמבר2017 , החליט מנכ"ל רשות האוכלוסין כי משך טיפול סביר .בבקשות התאזרחות הוא שנה ואולם, לא נקבע תקן לשלבי הטיפול השונים, כגון קביעת תור להגשת בקשה להתאזרחות, והחלטת המנכ"ל אף .לא עוגנה בנוהלי הרשות או בהנחיה ללשכת מזרח ירושלים באותו דיון ני דון גם נושא הטיפול בבקשות לקבלת מעמד, כחלק מסוגיית העומס בלשכת מזרח ירושלים ו כן נ י דונה סוגיית אי- מתן מענה בבקשות אחמ"ש קבע ורישום קטין ,המתבטאת ב הגשת עררים רבים לבית הדין שבעקבותיהם נפסקות .הוצאות גבוהות מאוד נגד רשות האוכלוסין בלוח1 מובאים נתוני רשות האוכלוסין על בקשות שהוגשו בלשכת מזרח .ירושלים ועל משך הטיפול בהן עד לקבלת החלטה כלשהי בעניינן לוח1 : משך הטיפול בבקשות לקבל ,מעמד2017-2008 עד שנה משנה עד שלוש שנים מעל שלוש שנים עד שנה רישום קטין 17,668 79% 20% 1% אחמ"ש קבע 5,948 58% 40% 2% התאזרחות 5,303 29% 60% 11% סה"כ28,919 66% 31% 3% נתוני .רשות האוכלוסין בעיבוד משרד מבקר המדינה מנתוני הלוח עולה כי רק ב- 29% מהבקשות להתאזרחות וב- 58% מהבקשות לאחמ"ש קבע, שהוגשו במהלך העשור האמור, ניתנה .החלטה כלשהי בתוך שנה60% מההחלטות בבקשות להתאזרחות ניתנו בתוך שנה עד שלוש שנים. ב- 21% מן ההחלטות בבקשות לרישום קטין היה משך הטיפול ארוך יותר משנה, ול כן חרג מהתקן .שקבעה הרשות בנהליה 3 . ,כאמור בשנים2017-2008 הוגשו כ- 34,000 בקשות חדשות בשלושת סוגי הבקשות ה אמורים . על פי נתוני רשות האוכלוסין, נכון ליולי2018 היו כ- 5,060 ( 14% ) בקשות שלא התקבלה בהן החלטה כלשהי. להלן תרשים המפרט את כמות הבקשות שלא התקבלה בהן החלטה על פי שנת ה גשת.ן טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 511 במועד הביקורת היו אלפי בקשות של תושבי מזרח ירושלים לקבלת מעמד ,רובן להתאזרחות , שהטיפול בהן טרם הסתיים ,אף שהוגשו כמה שנים לפני כן . מצב זה משקף שיהוי בלתי סביר בטיפולה של רשות האוכלוסין בבקשות אלה ,הפוגע במגישי הבקשות תרשים9 : ,מספר הבקשות שלא התקבלה בהן החלטה כלשהי 2014 - 2017 נתוני רשות האוכלוסין מיולי 2018 ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מן התרשים עולה כי בכ- 1,000 בקשות להתאזרחות שהוגשו בשנים2014 ו- 2015 טרם התקבלה החלטה כלשהי ,אף שחלפו יותר משלוש שנים ממועד הגשתן, ובכ- 1,000 בקשות שהוגשו ב- 2016 טרם התקבלה החלטה כלשהי ,אף שחלפו יותר מ שנתיים וחצי ממועד הגשתן. כמו כן יש כ- 500 בקשות למתן מעמד לקטין שטרם התקבלה בהן החלטה כלשהי, אף .שבמחציתן חלפו יותר משלוש שנים ממועד הגשתן במועד הביקורת היו אלפי בקשות של תושבי מזרח ירושלים לקבלת מעמד, רובן להתאזרחות, שהטיפול בהן טרם הסתיים, אף שחלפו כמה שנים מאז שהן הוגשו ללשכת מזרח ירושלים. נוסף על השיהוי בטי פול בבקשות אלה, נאלץ תושב מזרח ירושלים המבקש להגיש בקשה .להתאזרחות להמתין כשנתיים וחצי עד שיגיע תורו להגיש את בקשתו מציאות זו משקפת שיהוי ניכר ובלתי סביר בטיפולה של רשות האוכלוסין .בבקשות לקבלת מעמד, הפוגע במגישי הבקשות 512 |דוח ביקורת מיוחד פעולות הנהלת רשות האוכלוסין לשיפור השירות בלשכת מזרח ירושלים 1 . מאז1999 ועד2017 הוגשו נגד המדינה חמש עתירות לבג"ץ שעסקו בתנאי קבלת הקהל בלשכת האוכלוסין במזרח ירושלים: שתי עתירות שהוגשו ב- 1999 נדחו על רקע הצהרתה של המדינה שהלשכה תועבר למקום חדש ומתאים במהירות האפשרית, וכי היא תפעל לבניית סככה בסמוך ללשכה64 ; בעתירה מ- 2003 הלינו העותרים על המתנה בתור מחוץ ללשכה בתנאים קשים ועל כך שהמבנה אינו יכול להכיל את הבאים אליו65 . רק בעקבות עתירה זו, הועברה הלשכה ב- 2006 למשכנה הנוכחי; כעבור שש שנים, ב- 2012 , הוגשה עתירה על תנאי המתנה קשים בלשכה הנוכחית, על תורים ארוכים,מחוץ למתחם אף בתנאי מזג אוויר קשים ועל צפיפות רבה במבנה עצמו, ללא מקומות ישיבה. בפסק הדין שניתן ביוני2013 נכתב כי על פי ,הודעות המדינה חל שיפור ניכר בתנאי ההמתנה, מבחינת מספר הממתינים וזמני ההמתנה , וכי הסעדים העיקריים ש ה תבקשו בעתירה התייתרו , ולכן העתירה מיצתה את עצ מה ו דינה להימחק66; ב- 2017 הוגשה עתירה נוספת שעניינה עומס רב וצפיפות בכניסה למתחם "מאמוניה" של מאות תושבים מדי יום, וכן קושי לתאם תור לקבלת שירותים בלשכה. במועד סיום הביקורת עתירה זו עדיין תלויה ועומדת67 . 2 . ב אוקטובר 2013 כתבה מנהלת לשכת מזרח ירושלים אל לשכת מנ כ"ל ;הרשות, בין היתר, על כך שחל פיגור בטיפול בבקשות בתחום המעמד במאי2015 כתבה נציגת בית הדין לעררים ברשות לסמנכ"ל למינהל ולמשאבי אנוש ברשות ולאחרים על שנפסקים סכומים גדולים לחובת המדינה בשל עתירות שעניינן אי- ,מתן מענה לבקשות שהוגשו ללשכה זו והם הסתכמו בכ- 60,000 ש"ח; בפברואר2017 התריעה מנהלת הלשכה על קשיים בבדיקת מרכז חיים של תושבי שכונות סמוכות לירושלים, על המיומנות הגבוהה שנדרשת לצורך בחינת בקשות כאלה ועל עומס בעבודת הלשכה. המנהלת ציינה כי באותה עת המתינו לטיפול כ- 2,500 בקשות .למתן מעמד במרץ2017 הוגשה ע תירה נגד רשות האוכלוסין בגין אי- מתן מענה לבקשת התאזרחות בלשכת מזרח ירושלים68. בסיכום דיון של היועץ המשפטי לממשלה עם מנכ"ל רשות האוכלוסין, מנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה ואחרים באוקטובר2017 נכתב כי: לשכת מזרח ירושלים פועלת זה שנים רבות בעומס יוצא דופן, ולכן בקשות שמוגשות ללשכה מטופלות בעיכוב 64 בג"ץ4892/99 אמגד גאבר נ' שר הפנים ; בג"ץ6683/99 , האגודה לזכויות ואח' נ' שר הפנים. 65 בג"ץ2783/03 רופא רפול ג'ברא נגד שר הפנים ( 3.12.03 .) 66 בג"ץ176/12 'מג'דה אלבטש ואח' נ' מנהל אגף בכיר רשות האוכלוסין ואח . 67 בג"ץ1326/17 חאלד אבו עודה ואח' נ' מנהל אגף לשכות ברשות האוכלוסין וההגירה 'ואח. 68 בג"ץ2792/17 אשרף דלל נ' שר הפנים (פורסם במאגר ממוחשב31.7.17 .) טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 513 כמעט חמישית מהעובדים שהועסקו בלשכה במאי 2018 ( 10 מתוך 55 עובדים ) לא היו דוברי ערבית . כאמור ,שפתם העיקרית - ולעיתים היחידה - של תושבי מזרח ירושלים היא ערבית ,ולפיכך יש חשיבות רבה למתן השירותים בערבית ניכר, הנמשך לעיתים שנים רבות; זה שנים מוגשות עתירות לבג"ץ בשל אי- מתן החלטה בבקשות התאזרחות המוגשות ללשכת מזרח ירוש לים, ובג"ץ .אף מתח על כך ביקורת חריפה 3 . על פי מסמכי רשות האוכלוסין, בנובמבר2017 היו בלשכה כ- 3,000 ( בקשות להתאזרחות שטרם טופלו, כחמישית מהן640 ) הוגשו עוד ב- 2014; באותה עת היו בלשכה כ- 1,500 בקשות לרישום קטין שלא .טופלו להלן הפעולות שנקטה רשות האוכלוסין בסו ף2017 לצורך פינוי משאבי כוח אדם לטיפול בבקשות התאזרחות בלשכת מזרח ירושלים: השאלת ,חמישה עובדים ממינהל האוכלוסין ברשות לצורך מתן שירותים ביומטריים ב מטרה שחמישה מעובדי הלשכה יתפנו לטיפול בבקשות להתאזרחות ; בדצמבר2017 גיבש מטה מינהל האוכלוסין תוכנית עבודה לצ מצום הפיגור בטיפול בבקשות להתאזרחות. בתוכנית נקבע יעד, ולפיו היה על הלשכה לקבל החלטות ב- 640 הבקשות שהוגשו כאמור עוד ב- 2014 בתוך15 .שבועות הביקורת העלתה כי היעד האמור לא הושג ואף רחוק מכך: במהלך 15 השבועות התקבלו החלטות רק ב- 235 ,בקשות להתאזרחות133 מהן ה וגשו ב- 2014 . הרשות קיבלה החלטות אפוא רק ב- 20% מהבקשות שהוגשו ב- 2014 ולא טופלו. עוד נמצא כי הרשות לא גיבשה תוכנית עבודה לצורך צמצום הפיגורים בטיפול בבקשות לאחמ"ש קבע ולרישום קטינים עד מועד סיום הביקורת, כמפורט בלוח1 .לעיל 4 . על פי נתוני רשות האוכלוסין בפברואר2018 , מנה תקן כוח האדם של לשכת מזרח ירושלים50 ,משרות46 מהן היו מאוישות; עד יולי2018 תוגבר תקן הלשכה בחמש משרות נוספות, וכל55 .המשרות אוישו התברר שכמעט חמישית מהעובדים שהועסקו בלשכה במאי2018 ( 10 מתוך55 עובדים) אינם דוברים ערבית. כאמור, שפתם העיקרית של תושבי מזרח ירושלים, ולעיתים היחידה, היא ערבית ולפיכך גוברת .החשיבות למתן השירותים בערבית 5 . סמנכ"ל ל מינהל ומשאבי אנוש ברשות האוכלוסין מסר למשרד מבקר המדינה ביוני2018 שבמטרה לטפל בטווח הזמן המ י ,ידי בעומס הקיים תיפתח במהלך חודש אוגוסט2018 תת-לשכ ה באזור מעבר קלנדיה, שבה יהיו 6 ;עמדות קבלת קהל למתן שירותי מרשם וכי בתוך כשנה עתידה להיפתח תת-לשכה נוספת ב בניין של המוסד לביטוח לאומי ב אזור מזרח ירושלים, שבה עתידות להיות10 עד15 עמדות קבלת קהל למתן שירותי .מרשם 514 |דוח ביקורת מיוחד פעולות רשות האוכלוסין הביאו לשיפור במתן השירות לתושבי מזרח ירושלים ,אולם הוא עדיין נחות בהרבה מהשירות הניתן לאזרחים ביתר חלקי הארץ .שינוי מהותי מחייב תוכנית מקיפה , ואין להסתפק בפתרון זמני לבעיות שצצות מפעם לפעם בספטמבר2018 נפתחה תת- הלשכה באזור מעבר קלנדיה המיועדת לתושבי מזרח י רושלים. אך התברר שהשירות לתושבים בלשכה זו ניתן על ידי ארבעה מעובדי לשכת מזרח ירושלים, זאת עד להשלמת הכשרת .העובדים החדשים של לשכה זו רשות האוכלוסין שכרה את שירותיה של חברת ייעוץ לבחינת תהליכי העבודה ותהליכי השירות בלשכת מזרח ירושלים , ש הגישה את ממצאיה והמל צותיה למנכ"ל הרשות בסוף יוני2018 . במסגרת הבחינה, בדקה חברת הייעוץ בין היתר את הנושאים האלה: זמני המתנה בתור בלשכה; זמינות התורים; הנגשת השירותים; תהליכי העבודה בטיפול בבקשות לקבלת מעמד. המלצות החברה כללו בין היתר, גיוס11 סטודנטים לשם הטיפול בבקשות לקבלת מעמד שהצטברו בלשכה; מתן אפשרות להגיש בקשות להתאזרחות בדואר או באתר האינטרנט של הרשות או בלשכה ללא צורך בתור ייעודי; גיוס עובד למשרה חלקית לצורך יצירת קשר עם הלקוחות שלהם זומן התור, כחצי שנה לפני מועד התור כדי שישלחו בקשה. מהתיעוד עלה כי הרשות בוחנת את אופן היישום של .ההמלצות משרד מבקר המדינה מברך על פעולותיה של הנהלת רשות האוכלוסין לשיפור השירות ב- 2018 ., לרבות פתיחת לשכה נוספת במזרח ירושלים עם זאת, על הנהלת רשות האוכלוסין להמשיך ולפעול ליצירת שינוי ממשי ולאורך זמן ברמת השירות הניתן לתושבי מזרח ירושלים, ובכלל זה לבחון את אופן ה יישום של ההמלצות שהוגשו לה בהקדם האפשרי ולגבש תוכנית עבודה מפורטת ליישום ההמלצות לרבות קביעת לוחות זמנים .מחייבים  מהאמור לעיל עולה כי במשך כשני עשורים לפחות, מאז שנת1999 , עלו טענות על רמת שירות בלשכה הזו, לרבות באמצעות עתירות לבתי משפט ובפניות להנהלת רש ות האוכלוסין. הטענות והעתירות עסקו הן בהיבט הפיזי של תנאי ההמתנה וקבלת שירות, והן בהיבט של משך הטיפול בבקשות לקבלת מעמד בלשכת האוכלוסין במזרח ירושלים. במהלך השנים האלה ובייחוד בתקופת כהונתו של מנכ"ל הרשות הנוכחי, פעלה רשות האוכלוסין להתמודד עם בעיות אלה, ב ין היתר, על ידי מעבר .ללשכה גדולה ומרווחת יותר ועל ידי הגדלת כוח אדם של הלשכה פעולות אלה הביאו להטבה מסוימת באופן מתן השירות, אולם השירות שניתן לתושבי מזרח ירושלים עדיין נחות בהרבה מזה הניתן לאזרחים ביתר חלקי הארץ. כדי לחולל שינוי מהותי נדרשת תוכנית מקיפה ,ויסודית .ואין להסתפק במענה זמני או מקומי לבעיות ששבות ועולות מעת לעת טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 515 לנוכח הענקת שירות במשך שנים ברמה שאינה משביעת רצון לתושבי מזרח ירושלים, לנוכח שימוש לא יעיל במשאבי כוח האדם המותאמים לאוכלוסייה שבחלקה הגדול, אינה דוברת עברית על בוריה ולנוכח היעדר פתרונות מספקים במשך שנים לעומס הרב בל שכה, עולה חשש כי רשות האוכלוסין לא פעלה די בנחרצות כדי להעניק שירות יעיל ותכליתי .לתושבי מזרח ירושלים על מנכ"ל רשות האוכלוסין להמשיך ולנקוט פעולות שתכליתן מתן שירות יעיל ואיכותי לתושבי מזרח ירושלים, הן בלשכה הקיימת במזרח העיר והן בלשכות אוכלוסין במקומות א ,חרים או בלשכות חדשות שיקומו. כמו כן עליו לכלול בתוכנית העבודה של הרשות בשלוש השנים הבאות יעדים כמותיים בדבר שיפור השירות וקיצור זמני ההמתנה בלשכת מזרח ירושלים, ולהציגם לשר הפנים. יעדים אלה אמורים לשקף מהלך כולל .לשיפור השירות לתושבי מזרח ירושלים 516 |דוח ביקורת מיוחד המוסד לביטוח לאומי מכיר באדם כתושב לפי חוק הביטוח הלאומי רק אם כתובתו ומרכז חייו הם בשטחה של ישראל , ובנוגע למזרח ירושלים - בתוך גבולותיה המוניציפליים של העיר קביעת מעמד תושבות על ידי המוסד לביטוח לאומי לצורך הענקת זכויות סוציאליות תושב קבע זכאי כאמור לכל הזכויות ש מהן נהנה אזרח, למעט הזכות לבחור ולהיבחר לכנסת והזכות .לקבל דרכון ישראלי תנאי ראשון לקבלת מרבית הזכויות מכוח חוק הביטוח הלאומי וחוק ביטוח בריאות הוא היות המב קש אזרח או תושב קבע במדינת ישראל, המתגורר דרך קבע בישראל69. חוק הביטוח הלאומי מקנה זכויות מתחום הביטחון הסוציאלי כגון- ,הבטחת הכנסה, דמי לידה קצבת ילדים, קצבת זקנה וקצבת נכות- וחוק ביטוח בריאות מקנה זכות לקבלת .שירותי בריאות ממלכתיים באמצעות קופות החולים ההחלטה בדבר מעמדו האזרחי של אדם במדינת ישראל נתונה כאמור בסמכות שר הפנים, ובכלל זאת ההחלטה אם אדם הוא תושב קבע. ההחלטה אם מי שהוכר כתושב קבע על ידי רשות האוכלוסין הוא גם תושב על פי חוק הביטוח הלאומי, היא בסמכות המוסד לביטוח לאומי. תושב על פי חוק ביטוח בריא ות .הוא מי שהוכר כתושב על פי חוק הביטוח הלאומי מי שהמדינה הכירה בו כתושב קבע לפי חוק הכניסה לישראל והוא מבקש לממש את זכויותיו הסוציאליות- לביטוח לאומי ולביטוח בריאות- נזקק אפוא להכרה נוספת בו .כתושב, מטעם המדינה, מכוח חוק הביטוח הלאומי על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי היו ב- 2018 כ- 327,000 מתושבי מזרח ירושלים אזרחים או ,תושבי קבע על פי חוק הכניסה לישראל ו- 287,000 ( מהם כ- 88% ) .הם תושבים לפי חוק הביטוח הלאומי, ולפיכך גם לפי חוק ביטוח בריאות משך הטיפול בבקשות להכיר בתושבות לפי חוק הביטוח הלאומי המוסד לביטוח לאומי בודק תביעה או בקשה של אדם לקבל גמלה באחד מענפי הביטוח הלאומי, אל מול הוראות חוק הביטוח הלאומי, התקנות שהותקנו מכוחו והוראות מינהליות שקבע המוסד לביטוח לאומי. על פי הפסיקה, המוסד לביטוח לאומי מכיר באדם כתושב לפי חוק הביטוח הלאומי רק אם כת ובתו 69 למעט שלוש קצבאות הני תנות גם למי שאינו תושב ישראל: קצבה לנפגעי תאונות עבודה; קצבה .)לאימהות; וזכויות לעובד שכיר במהלך פשיטת רגל ופירוק תאגיד (זכויות עובדים טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 517 ומרכז חייו הם בשטחה של ישראל, ובנוגע למזרח ירושלים- בתוך גבולותיה המוניציפליים של העיר70 . הכרת המוסד לביטוח לאומי בתושב לפי חוק הביטוח הלאומי (ובעקיפין- גם כתושב לעניין חוק ביטוח בריאות) ככלל טעונה תיקוף מדי כמה שנים בעת שמוגשת בקשה חדשה לגמלה או במקרים אחרים לפי שיקול דעת המוסד .לביטוח לאומי להלן עיקרי הליך הטיפול בבקשות של תושבי מזרח ירושלים להכיר בהם כתושבים לפי חוק הביטוח הלאומי כפי שנמסר על ידי המוסד לביטוח לאומי (להלן- בקשות תושבות): סניף המוסד לביטוח לאומי במזרח ירושלים מקבל את התביעות או א ת הבקשות לגמלה של תושבי מזרח ירושלים, ואם מעמד התושבות לפי חוק הביטוח לאומי טרם נקבע על ידי המוסד לביטוח לאומי או נקבע כ"לא תושב" או "מחייב בירור", נדרש המבקש להגיש ל מוסד טופס "דין וחשבון רב שנתי מפורט" (להלן- טופס6102 ) 71. במקרים אלו מועבר הטיפול בבקשה למ חלקת תושבות בסניף זה (להלן- מחלקת תושבות). מחלקת תושבות היא הגוף המקצועי המוסמך לקבל החלטה בנוגע להכרה או לאי- .הכרה במעמדם של תושבי מזרח ירושלים כתושבים לפי חוק הביטוח הלאומי לעיתים, המחלקה מקבלת החלטה אם להכיר במבקש כתושב על סמך הטופס הזה, ולעיתים היא מב קשת לקבל מידע נוסף. המחלקה מקבלת את המידע .באמצעות מסמכים שממציא המבקש, או באמצעות חקירה, כמפורט להלן לאחר החלטת מחלקת תושבות בנוגע להכרה במבקש כתושב מוחזרת הבקשה לטיפולו של פקיד הגבייה הבוחן את הבקשה בהתאם לחוק הביטוח הלאומי .ולהוראות נוספות 70 )עב"ל (ארצי1549/04 נואל זעתרי נ' המוסד לביטוח לאומי ,(פורסם במאגר ממוחשב 31.1.06 )); עב"ל (ארצי1261/04 נבילה נוואפלה נ' המוסד לביטוח לאומי (פורסם במאגר ,ממוחשב17.5.05 .) 71 טופס6102 .כולל פרטים אישיים בדבר מצב משפחתי, מגורים, מקום עבודה ועוד 518 |דוח ביקורת מיוחד תרשי ם10 : הל יך הטיפול בבקשות של תושבי מזרח ירושלים במוסד לביטוח לאומי טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 519 בהתאם לסעיפים146(ב ) ו- 383 לחוק הביטוח הלאומי, בסמכות המוסד לביטוח לאומי לחקור ולדרוש שיוצגו בפניו מסמכים בכל עניין הקשור לתביעה שהוגשה או לתשלום גמלה. החקירה מתבצעת על ידי חוקרים שהם עובדים של המוסד לביטוח לאומי או על ידי חברה שהמוסד לביטוח לאומי התקשר עימה לצורך ביצוע החקי רות. מטרת החקירה היא לאמת את הנתונים שהמבקש מסר. הליך הטיפול בבקשות של תושבי מזרח ירושלים להכיר בהם כתושבים לפי חוק הביטוח הלאומי עשוי אפוא להיות מורכב. תוצאתו עתידה להשפיע במידה רבה .על מצבם הכלכלי והחברתי של המבקשים על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי, בשני ם2017-2014 קיבלה מחלקת תושבות 28,764 החלטות אם להכיר בתושבי מזרח ירושלים כתושבים גם לפי חוק הביטוח הלאומי, ובסך הכול- 7,191 .החלטות בממוצע בשנה אי-קביעת תקן למשך הטיפול בבקשות תושבות בפסק דין של בג"ץ מ- 2007 צוין כי החובה לפעול במהירות הראויה לקיום חובה ציבורית היא מאבני היסוד של מינהל תקין72 . המוסד לביטוח לאומי, שתפקידו להעניק שירות לתושבי המדינה, נדרש ככל רשות מינהלית להפעיל את סמכויותיו באופן שהשירות יינתן במהירות הראויה73 . טיפול מורכב ומרובה שלבים באלפי בקשות במהירות הראויה וביעילות מחייב את המוסד לבי טוח לאומי לקבוע תקן למשך זמן הטיפול בבקשה, ולרכז את המידע המפורט בדבר הטיפול בפועל, משלב הגשת הבקשה ועד לקבלת החלטה, במסד נתונים המאפשר מעקב אחר הבקשות וניתוח משוכלל של הנתונים. מסד נתונים כזה מאפשר לוודא שהטיפול בבקשות יעיל ומהיר ככל הניתן, לאתר נקודות תו רפה בהליך, הטעונות שיפור, ואף לאתר בקשות שהטיפול בעניינן נמשך זמן רב אל מול התקן שנקבע, לצורך זירוז הטיפול .וקבלת החלטה ממסמכי המוסד לביטוח לאומי עולה כי בית הדין האזורי לעבודה בירושלים עוסק בתביעות רבות הנוגעות למשך הטיפול בבקשות המטופלות במחלקת .תושבות עלה כי במועד סיום הביקורת, יולי2018 , טרם הגדיר המוסד לביטוח לאומי את משכי הזמן המרביים לשלבי הט יפול בבקשות על ידי מחלקת .תושבות 72 בג"ץ רופאים לזכויות אדם ', פס31 .לפסק דינה של השופטת אילה פרוקצ'יה 73 ,יצחק זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב), נבו, מהדורה שנייה מור ,חבת2010 ', עמ1098 . 520 |דוח ביקורת מיוחד על המוסד לביטוח לאומי לקבוע את משך הזמן המרבי לטיפול בבקשות תושבות על ידי מחלקת תושבות, וכן עליו להטמיע את הכללים האלה בקרב עובדי המוסד לביטוח לאומי ולבצע בקרה על יישומם. נתוני המוסד לביטוח לאומי על הליך הטיפול בבקשות תושבות משרד מבקר המדינה ביקש מהמוסד לביטוח לאומי נתונים לגבי הטיפול בבקשות שהוגשו בסניף משנה מזרח ירושלים בשנים2017-2014 , לאורך השלבים השונים בהליך בדיקת הבקשה, לרבות במחלקת תושבות ונתונים על הגורם מבצע החקירה ,אם נעשתה . לדוגמה, התבקשו נתונים על הבקשות שהופנו לטיפול מחלקת תושבות והחלטותיה בעניינן ומהן בקשות שהופנו .לחקירה, הגורם שביצע את החקירה ותוצאותיה כמו כן, נדרשו נתונים על בקשות שבהן הוגשו השגה על החלטת המוסד או תביעה לערכאה שיפוטית .ותוצאות ההליך הביקורת העלתה שה מידע על טיפול בבקשה לתושבות מנוהל ב מוסד לביטוח לאומי באמצעות כמה מערכות מידע, שכל אחת מהן עוסקת בשלב אחר של הטיפול בבקשה (מערכת תושבות, מערכת חקירות ומערכת גמלאות), אולם מערכות אלו אינן מקו שרות זו לזו באמצעות מספר בקשה שי אפשר לעקוב אחר הטיפול בבקשה לכל אור ך שלבי הטיפול בה. משכך אין אפשרות לקשר בין נתונים על בקשות לגמלה שהוגשו לבין נתונים על בדיקת תושבות וחקירות שבוצעו לבקשות אלו ועל הליכים משפטיים שנפתחו בעניינן. ממילא גם אין לדעת כמה בקשות .לגמלה הוגשו לסניף מזרח ירושלים יצוין כי בדוח מ- 2015 ", בדק מבקר המדינה את תכנונו וניהולו של פרויקט "תבל לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי74 . אחת ממטרות פרויקט זה הייתה לכלול יישום מערך מידע אינטגרטיבי הכולל תשתית נתונים מרכזית .שתספק מבט כולל על המבוטח כל זאת לאור העובדה ש מערך המידע של המוסד לביטוח לאומי ה תאפיין בבעיות אינטגרציה של נתונים ושל תהליכי עבודה בין המערכות השונות . אולם נכון למועד סיום הביקורת טרם הסתיים .הפרויקט 74 ,מבקר המדינה דוח שנתי65ג ( 2015 ), פרויקט "תבל" לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח 'לאומי, עמ1289 , 1298 . טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 521 מהנתונים שהמוסד לביטוח לאומי העביר לידי משרד מבקר המדינה בנושא הבקשות שהוגשו בלשכ ת מזרח ירושלים בשנים2017-2014, אי- אפשר לקבל מידע פרטני לגבי כל בקשה ובקשה, לרבות: האם היא טופלה על ידי מחלקת תושבות, איזו החלטה קיבלה מחלקת תושבות בכל מקרה שטיפלה בו, אילו מבין הבקשות שטופלו על ידי מחלקת תושבות הופנו לחקירה, והאם החקירה בוצעה על ידי חוקרי המוסד לביטוח לאומי .או באמצעות מיקור חוץ ומהן תוצאות החקירה על המוסד לביטוח לאומי לטייב ולשפר את מסד הנתונים על הטיפול בבקשות לתושבות של תושבי מזרח ירושלים, כך שישמש גם כלי לניהול הליך הטיפול בבקשות מתחילתו ועד לקבלת החלטה, לרבות: אפשרות לניטור ההליך, קב לת נתונים על הבקשות שהופנו לטיפול מחלקת תושבות והחלטותיה בעניינן ונתונים על בקשות שהופנו לחקירה, על .הגורם שביצע את החקירה ועל תוצאות החקירה הכרה בתושבי מזרח ירושלים כתושבים לפי חוק הביטוח הלאומי בעקבות הליכים משפטיים חובת הנאמנות של רשות מינהלית כלפי ה ציבור מחייבת אותה להפעיל את סמכותה בתוך זמן סביר, לפי נסיבות המקרה75 . בהתאם לדין, אם לא ניתנה החלטה בתביעה או בקשה לגמלה שהוגשה למוסד לביטוח לאומי, רשאים תושבי מזרח ירושלים להגיש תביעה לבית הדין האזורי לעבודה בתום30 ימים מהיום שבו הוגשה התביעה למוסד לביטוח לאומי76 . על החלטותיה של מחלקת תושבות בדבר אי- הכרה בתושבות לפי חוק הביטוח הלאומי, רשאים תושבי מזרח ירושלים להגיש תביעה בפני בית הדין האזורי לעבודה בתוך12 חודשים מיום שנמסרה להם הודעה בדבר ההחלטה77 . על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי, במשך ארבע שנים וחצי- משנת2014 ועד אמצע יוני2018 - הגישו תושבי מזרח ירושלים474 תביעות לבית הדין האזורי לעבודה נגד החלטות המוסד לביטוח לאומי או אי- קבלת החלטות על ידיו (לרבות ערעורים על החלטות בית הדין האזורי לעבודה), ובהן טענות על הליך קבלת החלטת מחלקת תושבות אם להכיר בתושב מזרח ירושלים כתושב לפי .חוק הביטוח הלאומי ב- 396 מ- 474 .התביעות ניתן פסק דין 75 ,יצחק זמיר הסמכות המינהלית ,(כרך ב), נבו, מהדורה שנייה מורחבת2010 ', עמ1094 . 76 תקנות הביטוח הלאומי (מועדים להגשת תובענות), ה תש"ל- 1969 , סעיף1 .)(א 77 חוק הביטוח הלאומי, סעיף391 ,)(א). תקנות הביטוח הלאומי (מועדים להגשת תובענות התש"ל- 1969 , סעיף1 (ב). על החלטת בית הדין האזורי לעבודה יש זכות ערעור לבית הדין הארצי לעבודה- חוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט- 1969 , סעיף26 . 522 |דוח ביקורת מיוחד כדי לשפר את השירות של המוסד לביטוח לאומי ולהגביר את אמון הציבור בו ,יש מקום לנקוט פעולות שיבטיחו שטיפולו בתביעות הכרוכות בבדיקת תושבות של תושבי מזרח ירושלים יינתן במהירות הראויה וייתר הגשת תביעות בגין אי-קבלת החלטה על ידיו הביקורת העלתה כי ב- 55% מה תביעות שהוגשו במהלך ארבע וחצי השנים ו ניתן בהן פסק ( דין216 תביעות) הכיר בית המשפט בתושבות של התובעים לפי חוק הביטוח הלאומי לגבי התקופה שבגינה הוגשה התביע ה (או בחלקה), בפסק דין או בפשרה שעוגנה בפסק דין . משרד מבקר המדינה בדק22 מפסקי הדין בהליכים שהתביעה התקבלה בעניינן (כ- 10% ), אשר נבחרו אקראית. שניים מהם נמצאו בבדיקה כלא רלוונטיים לבדיקת תושבות. פסקי הדין שנבדקו הם מדגם מייצג של216 פסקי הדין בתביעות האמור .ות ב- 85% ( מההליכים שנבדקו17 מתוך20 )הליכים78, לאחר הגשת התביעה, החליט המוסד לביטוח לאומי להכיר בתושבות של התובעים לגבי התקופה בגינה .)הוגשה התביעה (או בחלקה נמצא כי ב- 55% ( מההליכים שנבדקו11 מתוך20 ), הגישו מגישי הבקשה תביעה בשל עיכוב במתן החלטה על ידי המוסד לביטוח לאומי, שרק לאחריה קיבלה מחלקת תושבות החלטה להכיר בהם כתושב לפי חוק .הביטוח הלאומי תוצאות ההליכים המשפטיים בעניינן של תביעות שהגישו תושבי מזרח ירושלים לבתי משפט על החלטות של המוסד לביטוח לאומי בדבר הכרה בהם כתושבים לפי חוק הביטוח הלאומי ואשר ניתן בהם פסק דין- מלמדות אפוא כי בכמחצית המקרים קיבל בית המשפט את טענות התובעים, וכי ברובם המכרי ע של המקרים החליט המוסד לביטוח לאומי להכיר בתושבות של התובעים, רק לאחר הגשת התביעה. הסיבה העיקרית להגשת התביעות הייתה שיהוי בקבלת ההחלטה על ידי המוסד .לביטוח לאומי החלטות בית הדין האזורי לעבודה וממצאי הניתוח של הסיבות העיקריות שהובילו להגשת התביעות- מלמד ים כי יש צורך שהביטוח הלאומי יקיים הליך הפקת לקחים בנושא. על סמך הליך זה יש מקום לנקוט פעולות שיבטיחו שהטיפול בתביעות הכרוכות בבדיקת תושבות של תושבי מזרח ירושלים יינתן במהירות הראויה וייתר הגשת תביעות בגין אי- קבלת החלטה על ידיו. מהלך כזה ישפר את השירות, יח סוך משאבים ויגביר את .אמון הציבור במוסד לביטוח לאומי 78 בשלושה הליכי ם נמצא כי המוסד לביטוח לאומי הכיר בתושבות של המבקש לאחר הגשת .התביעה, אולם העיכוב בקבלת ההחלטה לא היה באשמת המוסד לביטוח לאומי טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 523 הקריטריונים לקביעת תושבות לפי חוק הביטוח הלאומי אינם מפורסמים באתר המרשתת של המוסד לביטוח לאומי .גם הדרישה לבדיקת תושבות והליך הבדיקה עצמו אינם מצוינים באתר אי-פרסום נוהלי המוסד לביטוח לאומי בנוגע לקביעת תושבות כאמור, מחובתו של המוסד לביטוח לאומי להציג אמות מידה כתובות לגבי אופן הפעלת סמכותו. ב סעיף6 ,לחוק חופש המידע נקבע כי רשות ציבורית תעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המינהליות הכתובות שעל פיהן היא פועלת ושיש .להן נגיעה או חשיבות לציבור פרסום ההנחיות המינהליות נועד כדי שהפרט יוכל לדעת מהן זכויותיו, למנוע מעשה שרירות ואפליה כלפי הפרט וכן לאפשר .לבתי המשפט לבקר את פעולות הרשות המינהלית בדיקת התושבות היא רכיב עיקרי בהחלטה אם להכיר במבקש הגמלה כתושב ישראל לעניין חוק הביטוח הלאומי. ממילא מידע בדבר הקריטריונים שלפיהם נבחנת שאלת התושבות של מבקש הגמלה הוא חיוני ביותר למבקש הגמלה תושב מזרח ירושלים כדי שיוכל לדעת מהן זכויותיו ומהם התנאים לקביעה כי מרכז חייו בישראל. מידע זה יכול גם לשמש אות ו כאשר הוא שוקל אם לערער .על החלטת המוסד לביטוח לאומי נמצא כי הקריטריונים לקביעת תושבות לפי חוק הביטוח הלאומי אינם מפורסמים על ידי המוסד לביטוח לאומי. כמו כן, הדרישה לבדיקת תושבות והליך הבדיקה עצמו הכולל אפשרות לביצוע חקירה אינם מצוינים באתר האינטרנט של המוסד לביטוח לאומי. גם האפשרות שמגיש התביעה יחויב למלא א ת טופס6102 במקרים מסוימים ורשימת המסמכים שהוא יידרש להמציא אינן מצוינות בנוהל או בפרסום אחר של המוסד לביטוח לאומי. מגיש התביעה מקבל את המידע על עצם בדיקת התושבות ועל המסמכים שעליו להגיש, רק כאשר הוא מגיש את התביעה ומקבל את הדרישה של המוסד לביטוח לאומי. גם בשלב זה, המוסד לביטוח לאומי אינו מביא בפני מגיש התביעה את הקריטריונים לקביעת .תושבות שעל פיהם צפויה להיבחן תביעתו המוסד לביטוח לאומי מסר למשרד מבקר המדינה באוקטובר2018 כי בדיקת מעמדו של אדם כתושב לעניין חוק הביטוח הלאומי, נעשית לכל מבוטח באופן אישי בהתאם למעמדו במשרד הפנים, למקום מגוריו, לעיסוקיו ולמצבו המשפחתי, ומטרתה לבחון אם הזיקה שמקיים אותו אדם לישראל היא יציבה מהותית וקבועה. בהתאם לנתונים אלו, מתקבלת החלטה פרטנית בעניין הליך הטיפול בבדיקת הבקשה. כמו כן, המוסד לביטוח לאומי מחזיק בעמדה חד- משמעית שאסור לפרסם לציבור הרחב פירוט של הכללים והקריטריונים, שעל בסיסם הוא בודק תושבות. הנימוק לאיסור הוא שפרסום הקריטריונים יאפשר למגישי הבקשות להתאים את עצמם לקריטריונים שקבע המוסד, וכך לא יוכל המוסד להגיע לחקר האמת לגבי השאלה מהו מרכז חייו של אדם . 524 |דוח ביקורת מיוחד משרד מבקר המדינה מעיר למוסד לביטוח לאומי כי הוראות החוק האמורות מחייבות אותו לפרסם הנחיות שיש להן נגיעה או חשיבות לציבור, כדי שהציבור יוכל לעמוד על זכויותיו. כמו כן, גם אם בדיקת התושבות היא פרטנית לכל מבוטח והליך קבלת ההחלטה הוא שונה ממקרה למקרה, עקרונות ה בדיקה- הקריטריונים שלפיהם נבחנת הבקשה- ושלבי בדיקה אפשריים ניתנים לפרסום לרבות המסמכים שאותם יש להגיש כדי שהמבוטח יוכל להוכיח כי יש לו זיקה קבועה .לישראל. מהלך כזה יקצר וייעל את תהליך בדיקת התושבות על המוסד לביטוח לאומי לפרסם בהקדם את ההנחיות המינהליות שלפיהן מבוצעת בדיקת התושבות ואת שלבי ההליך, לרבות האפשרות כי .תתבצע חקירה, ואת רשימת המסמכים שיידרש מגיש הבקשה להגיש פרסום זה יאפשר למגיש הבקשה למצות את זכויותיו וכן יאפשר לבתי .המשפט לבקר את החלטות המוסד לביטוח לאומי המוסד לביטוח לאומי השיב בינואר2019 כ אמור כי הנהלת המוסד אימצה את ממצאי הדוח ואת ההמלצות המתבקשות כדי לטפל בכשלים שנחשפו במהלך תהליך הבדיקה, ו בכוונת ו להטמיע לאלתר את הנדרש כדי להסדיר את התנהלות ו .השוטפת בהתאם להמלצות טיוטת הדוח חקירות שמבצע המוסד לביטוח לאומי באמצעות מיקור חוץ לצורך קביעת תושבות בהתאם לסעיפים146(ב ) ו- 383 לחוק הביטוח הלאומי, בסמכות המוסד לביטוח לאומי לחקור ולדרוש שיוצגו בפניו מסמכים בכל עניין הקשור לתביעה שהוגשה או לתשלום גמלה. סעיף146 " :(ב) לחוק הביטוח הלאומי קובע מי שהסמיכו המוסד לכך רשאי להיכנס בכל עת סבירה לביתו של מבוטח התובע גמלה, או שקיבל גמלה, לפי פרק זה, כדי לחקור בכל ענין הכרוך בקבלת הגמלה". סעיף 383 (" :לחוק הביטוח הלאומי מוסיף א ) ,מי שהסמיכו לכך המוסד רשאי להיכנס בכל עת סבירה, לכל מקום שיש לו יסוד להניח שעובד בו אדם כעובד עצמאי או שמועבד בו עובד, או לשם חקירה בקשר לתביעה או לתשלום גמלה, ובלבד שלא יהא רשאי להיכנס בכוח למקום מגורים לשם חקירה כאמור אלא על פי צו .מאת שופט בית משפט השלום )(ב מי שהוסמך כאמור בסעיף קטן (א) רשאי לדרוש כי יוצג בפניו כל פנקס או מסמך אחר בדבר האנשים העובדים בא ותו מקום, הן כעובדים והן כעובדים עצמאיים, ולחקור כל אדם בכל ענין הנוגע .לחוק זה, ובלבד שלא יידרש אדם לתת תשובה או עדות העלולות להפלילו )(ג הוראות סעיף זה אינן באות לגרוע מהוראות סעיף146 ". טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 525 המוסד לביטוח לאומי מסתייע בחקירות שהוא עורך במיקור חוץ, בין השאר ל צורך קבלת החלטות האם להכיר בתושבי מזרח ירושלים כתושבים לעניין חוק הביטוח הלאומי. על פי מסמכי המוסד, חקירות בשכונות הנמצאות בתחומה המוניציפלי של ירושלים מבוצעות על פי רוב על ידי חוקרים שהם עובדיו79 . חקירות בשכונות שמחוץ לתחום זה ובשכונות בתוך התחום שיש מניעה ביטחונית לעובדי המוסד לביטוח לאומי להיכנס אליהן, מבוצעות באמצעות מיקור חוץ- .על ידי חוקרים פרטיים, המועסקים בחברות חקירה פרטיות ההבחנה בין שכונות שבתחום המוניציפלי של ירושלים לשכונות שמחוצה לו נעוצה בסיבה יב טחוני.ת בסניף מזרח ירושלים של המוסד לביטוח לאומ י מועסקים שישה חוקרים פרטיים עובדי המוסד לביטוח לאומי (לרבות מנהל יחידת החקירות), כולם דוברי השפה הערבית, הכפופים מקצועית לאגף החקירות במינהל גבייה, ביטוח וחקירות (להלן- אגף החקירות ). נוסף על כך, התקשר המוסד לביטוח לאומי עם שלוש חברות חקירה פרטיות שנבחרו במכרז שפרסם אגף החקירות לאספקת שירותי חקירות ב- 2015 (להלן- המכרז לאספקת שירותי חקירה .) לפי נתוני המוסד לביטוח לאומי, בשנים2017-2014 נפתחו בלשכת מזרח ירושלים, כ- 2,400 .חקירות בשנה בממוצע בשנת2017 נעשו51% מהחקירות ( האלה1,350 חקירות) על ידי חוקרים עובדי המוסד לביטוח לאומי ו- 49% ( 1,315 חקירות) על ידי חוקרים שהם עובדי חברות פרטיות. עוד עלה מהנתונים כי שיעור החקירות שבוצעו בסניף מזרח ירושלים במיקור חוץ מתוך כלל החקירות שבוצעו בסניף עלה בשנים2017-2014 מכ- 28% לכ- 49% , וסך כל החקירות שבוצעו עלה מ- 2,490 ל- 2,665 . משך זמן החקירות בתנאי המכרז לאספקת שירותי חקירה, דרש המוסד לביטוח לאומי כתנאי סף להשתתפות במכרז, כי מטעם כל חברת חקירה פרטית שתיבחר יועמדו לרשותו צוות של ארבעה עובדים, כולם דוברי השפה הערבית, הכוללים מנהל פרויקט ושלושה חוקרים פרטיים. הסכם ההתקשרות עם כל אחת מהחברות קבע כי הוראות המכרז ונספחיו הם חלק בלתי נפרד מן ההסכם. עוד נקבע במכרז שהשירותים יינתנו בתחומי ירושלים, אזור עוטף ירושלים ושטחי יהודה ושומרון .ומקבצי אוכלוסיות מוגדרות בישראל 79 ,למעט שכונות בתחום המוניציפלי של העיר ירושלים שיש מניעה ביטחונית להיכנס אליהן .ובכלל זה השכונות שנמצאות מעבר לגדר ההפרדה 526 |דוח ביקורת מיוחד 1 . הביקורת העלתה כי כל אחת משלוש חברות החקירה הפרטיות שזכו במכרז מבצעת חקירות שהופנו אליה מלשכת מזרח ירושלים באמצעות חוקר פרטי אחד בלבד, וזאת בניגוד לתנאי הסף במכרז הדורש שלושה חוקרים. אי- קיום התנאי גורע במידה רבה מן התשומות שהתכוון המוסד לביטוח לאומי להפנות לביצוע החקירות, דבר העלול לפגוע בטיפול של המוסד לביטוח לאומי בניהול .החקירות בעניינן של התביעות שהוגשו כמו כן, יש בכך כדי לפגוע בשוויוניות של הליך המכרז שכן אפשר כי התנאי בעניין הצוות המקצועי שנדרשו המציעים להעמיד מנע התמודדות .של מציעים אחרים 2 . בהתאם לתנאי המכרז, על חברת החקירות להעביר את תיק החקירה למוסד ככלל בתוך30 יום .ממועד קבלת הזמנת העבודה לפי נתוני המוסד לביטוח לאומי, בשנים2017-2014 נמשכו כ- 20% ( מהחקירות שבוצעו בשנים אלו2,067 מתוך9,580 חקירות) מעל60 ימים, וכ- 11% ( מהחקירות שבוצעו בשנים אלו1,061 מתוך9,580 חקירות) נמשכו מעל90 ימים. עם זאת, המוסד לביטוח לאומי אי נו דורש מחברות החקירה הפרטיות להעמיד לרשותו חוקרים רבים יותר בהתאם לתנאי שנקבע במכרז. חוקרי החברות הפרטיות רשאים לפי המכרז לפעול גם בתחומי העיר ירושלים, לפיכך העמדת חוקרים כמתחייב במכרז תוביל להקלה בעומס הכולל כפי שמשתקף מהנתונים על משך זמן החקירה, לרבות ח קירות המבוצעות בתוך תחומי העיר ירושלים, שכאמור מבוצעות ברובן על ידי חוקרי המוסד .לביטוח לאומי בתשובת אחת מחברות החקירה הפרטיות (להלן- חברה א') למשרד מבקר המדינה מדצמבר2018 נמסר כי אופי החקירות בסניף משנה מזרח ירושלים מצריך התמקצעות והכרת השטח. לפיכך הוק ,צה לצורך החקירות חוקר אחד המוכן לבצע את העבודה למרות הסכנות הכרוכות בה. חוקר זה התמקצע בביצוע החקירות ובהשגת המידע והוא נעזר על פי הצורך בחוקרי המשרד האחרים. לדבריה, אופייה המסוכן של העבודה מצריך פרט למיומנות ודבקות ,במשימה גם יכולת עמידה בלחצים ובאיומים ולא קל למצוא חוקרים המסוגלים .לעבוד בתנאים אלו בתשובת חברת חקירות פרטית נוספת למשרד מבקר המדינה מדצמבר2018 נמסר כי היא הציגה את מצבת החוקרים שברשותה לפי תנאי המכרז, ולאחר הזכייה במכרז לא ראתה כל צורך להעסיק יותר מאשר עובד אחד ותיק ומנוסה לנוכח כמות העבוד ה המסופקת לה; מעת לעת בשל אילוצים נקודתיים שולב בביצוע החקירות גם חוקר נוסף. לדבריה, העבודה במזרח ירושלים ובשטחי הרשות הפלסטינית מורכבת מאוד וכרוכה בסיכון אישי גבוה כן לו קיים קושי רב להכשיר ולשמר חוקרים טובים בתחום, אולם אם היה צורך ממשי, היא הייתה עושה זא .ת טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 527 בתשובת חברת חקירות פרטית שלישית למשרד מבקר המדינה מינואר2019 נמסר כי היא עומדת בתנאי המכרז ובהתאם לחוק, וכי היא תלמד את הערות .הביקורת ותשפר היכן שנדרש על המוסד לביטוח הלאומי לנצל את כל התשומות האפשריות העומדות ,לרשותו מכוח המכרז לאספקת שירותי חקירה לרבות דרישה מחברות החקירה הפרטיות לעמוד בתנאי המכרז ולהעמיד את כוח האדם כמתחייב מהמכרז. כך תקוצר תקופת ההמתנה הממושכת של תושבי מזרח ירושלים לממצאי החקירות ולקבלת החלטה בבקשות תושבות. בקשות המשפיעות במידה רבה על חייהם של הפונים שכן עניינן זכאות לביטוח בריאו ת ולזכויות סוציאליות . קבלת החלטות במוסד לביטוח לאומי על סמך ממצאי ה חקירות ,חובתה של רשות מינהלית לבסס את החלטותיה על תשתית עובדתית ראויה היא חלק מחובתה לנהוג בהגינות ובסבירות80 . 1 . במסגרת המכרז לאספקת שירותי חקירה קבע המוסד לביטוח לאומי כי בסיום של כל חקירה :תכין חברת החקירות את "תיק החקירה", ובו " א. תיאור מילולי מפורט של ממצאי החקירה וסיכום מודפס. ב. צילומים רלוונטיים שבוצעו במהלך עבודת החקירה. ג. הקלטות של כל השיחות .שיבוצעו עם עדים פוטנציאליים ד. קלטת שמע המתעדת את ההקלטות שבוצעו במהלך החקירה. ה. שרטוטים .של אזור האירוע ו. סרטים רלוונטיים שצולמו במהלך החקירה. ז. תמלול ההקלטות כולל תרגום מערבית לעברית... ח. מסמכים ותצהירים רלוונטיים ככל שניתן". עוד נקבע במכרז כי ממצאי תיק החקירה ישמשו את המוסד בקבלת החלטה לגבי התביעה שהוגשה, וכי תיק החקירה יוגש למוסד לביטוח לאומי עד30 יום .ממועד קבלת ההזמנה מהמוסד 2 . דוח החקירה שמעבירה חברת החקירה למוסד לביטוח לאומי כולל: נושא הבדיקה; הממצאים שעלו מביקור בכתובת שנ תן מבקש הגמלה, העדויות שנגבו והתצלומים שנערכו; סיכום החקירה. אחרי שמנהל תחום החקירות בסניף קורא את דוח החקירה הוא לעיתים מבקש השלמות חקירה מהחברה, כגון חקירת אדם נוסף או בירור בנוגע לנכס נוסף הנמצא .בבעלות מגיש התביעה מנהל תחום חקירות בסניף מזרח ירושלים במ וסד לביטוח לאומי מסר למשרד מבקר המדינה כי ככלל המוסד לביטוח לאומי אינו דורש מחברות החקירה להעביר לו סרטים וקלטות שמע של החקירות שהן מבצעות וכי 80 ע"א11711/02 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון ,(פורסם במאגר ממחושב 2.6.04 .) 528 |דוח ביקורת מיוחד הם נשמרים במאגרי חברות החקירה. עם זאת, יש מקרים שבהם הוא או פקיד התביעות או הלשכה המשפטית דורשים לקבל סרטים וקלטו ת שמע .של החקירות, וחברות החקירה מעבירות אותם עוד עלה, כי המוסד לביטוח לאומי אינו מקפיד לקבל מחברות החקירה תמלולי הקלטות, כנדרש על פי המכרז: בהנחיה המקצועית של המוסד לביטוח לאומי למנהלי תחום חקירות במוסד בנוגע לעבודה עם חברות החקירה הפרטיות מינואר2016 נק בע, ש"ככלל הזמנת תמלולים תעשה ע"י ."הלשכה המשפטית בתיקים שנמצאים בדיון משפטי ויש צורך בתמלילים מנהל אגף חקירות אף כתב לחברות החקירה הפרטיות באוגוסט2016 : "רק כשמגיע ההליך המשפטי ורק כשנמצא הצורך להביא בפני בית הדין את תוצאות החקירה החיצונית, מוזמן תמליל הח קירה מהחברה. בשלב זה ."מתגלים הרבה פעמים דברים שלא הופיעו בסיכום החקירה 3 . לעיתים קיים פער בין דוח החקירה של החוקר הפרטי לבין ההקלטה שנערכה בערבית ותמלול החקירה בעברית. פער זה משפיע על ההחלטה בדבר ההכרה בתושבות לגבי התובע, ואפשר ללמוד עליו משני פסקי דין שהתק:בלו בשנים האחרונות א. בפסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה בירושלים מ- 2016 81 :צוין כי "מתמלול החקירה כמו גם מעדות החוקר בבית הדין התברר כי נפלו בחקירה פגמים חמורים..... ואם לא די בכך מתברר כי לא כל פעולות החקירה מתועדות כנדרש... ו קריאת התמליל במלואו תלמד כי מר בית "האמור בו עולה בקנה אחד עם גרסת התובעים עצמם. בית הדין הוסיף כי "יש לקוות כי התנהלות המו,סד ובפרט החוקר, בכל הנוגע ..לעניינם של התובעים תיבדק לעומקה . שכן בסופו של יום ממצאי חקירה פגומה יובילו את פקיד התביעות לקבל החלטה שגויה מן היסוד, כפי שקרה כאן." ב. בפ סק דין נוסף שניתן ב- 2017 בבית הדין לעררים הפועל מכוח חוק הכניסה לישראל, התשי"ב- 1952 82 נקבע בעניין ממצאי חקירה שביצעה אחת מחברות החקירה הפרטיות עבור המוסד לביטוח לאומי, ואשר שימשה את רשות האוכלוסין בהחלטתה בנוגע להכרה במעמד תושבות, כי: "באשר לחקירת המוסד לבי טוח לאומי... מתקשה אני ליתן משקל רב לחקירה מכמה טעמים... בנוסף, מעיון במסקנות החקירה אל מול תמלול הקלטת... עולים אי דיוקים". בעקבות קביעה זו .ומטעמים נוספים התקבל הערר 81 ב"ל (י- )ם6105-09-11 מונא סאלם נ' המוסד לביטוח לאומי ,(פורסם במאגר ממוחשב 25.7.16 .) 82 פסק דין שניתן ביום29.8.17 בבית הדין לעררים לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב- 1952 , בערר שדן בין השאר גם בממצאי חקירה שבוצעה על ידי המוסד לביטוח לאומי- ערר (י- )ם 3855-15 נ.ב. ואח' נ' משרד הפנים- רשות האוכלוסין וההגירה . טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 529 מפסקי הדין האמורים וממכתבו האמור של מנהל אגף חקירות במוסד לביטוח לאומי, עולה כי אי- קבלת סרטים וקלטות שמע חשובים פוגעת בתשתית הראייתית, שעליה נשענת החלטת מחלקת תושבות .בשאלה אם להכיר במעמד של תושבות לפי חוק הביטוח הלאומי ליקוי זה משפיע הלכה למעשה על זכאותם של תושבי מזרח ירושלים לביטוח בריאות ולזכויות סוציאליות. פערים אלו משפיעים גם על החלטת רש ות האוכלוסין בדבר ההכרה במעמדם של תושבי מזרח .ירושלים מן הביקורת עולה שככלל מחלקת תושבות במוסד לביטוח לאומי מגבשת ומקבלת את החלטתה בדבר מעמד התושבות של תושבי מזרח ירושלים בהסתמכה על פעולות החקירה של חברות החקירה הפרטיות ועל ממצאיהן, בלי שיש בידיה כלל התשתי ת הראייתית .הנדרשת, למעט כאמור כאשר נפתח הליך משפטי בתשובת חברה א' למשרד מבקר המדינה מדצמבר2018 נמסר כי ככלל אין חקירה המיועדת למוסד לביטוח לאומי היוצאת מהמשרד בטרם עברה בדיקה קפדנית של מנהל המשרד. בדיקה זו כוללת תחקור החוקר, בחינת הטיוטה שערך במהלך החקירה ואימות הנכתב בדוח לאור הקלטת .החקירות על המוסד לב יטוח לאומי לחולל שינוי יסודי בהליכי הבחינה והבקרה שהוא מקיים בנוגע לממצאי החקירה של חברות החקירה הפרטיות, כחלק מחובתו כרשות מינהלית לנהוג בהגינות ובסבירות ולבסס את החלטותיו על תשתית עובדתית ראויה. כמו כן, עליו לעגן את ההליכים שהוא מחויב לקיים בתחום זה בנוה.ל בקרה סדור היעדר אמצעי פיקוח ובקרה ראויים על ה חקירות בבסיס חובת החקירה המוטלת על המוסד לביטוח לאומי, כמי שאמון על ניתוב ,כספי ציבור המיועדים להבטחת הביטחון הסוציאלי לאוכלוסיית הזכאים כדין עומדת החובה לפעול לחקר האמת באמצעות ניהול הליכי חקירה ראויים וממצים, שאינם פוגעים בזכויות הפרט ובאמון הציבור83 . בפסיקה הודגש כי הסתייעות באחר כדין מותרת רק אם הרשות שומרת בידיה את הסמכות לקבוע את המדיניות ואת אמות המידה לביצועה, ובאפשרותה לפקח ביעילות על הגוף החיצוני84 . 83 ב"ל (י- )ם6105-09-11 מונא סאלם נ' המוסד לביטוח לאומי ,(פורסם במאגר ממוחשב 25.7.16 .) 84 בג"ץ4884/00 עמותת תנו לחיות לחיות נ' מנהל השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות ,(פורסם במאגר ממוחשב2.6.04 .) 530 |דוח ביקורת מיוחד ביוני2017 פסק בג"ץ בעתירה שהוגשה נגד החלטת בית הדין הארצי לעבודה85 . במסגרת העתירה הגיש היועץ המשפטי לממשלה לבית הדין את עמדתו86 בעניין זהות הגורם המבצע חקירה, בהקשר של סמכות המוסד לביטוח לאומי לערוך מעקב סמוי אחר נפגע המתדיין לפני ועדת העררים: "נקודת המוצא היא כי על רשות שלטונית לפעול מול האזרח מכוח הסמ כויות השלטוניות הנתונות לה .באמצעות עובדיה, וכי לא ראוי שתפעל מול האזרח באמצעות גורמים פרטיים והדברים נכונים ביתר שאת, מקום בו הפעלת הסמכות וביצוע פעולות לצורך כך, מעלים חשש לפגיעה בזכויות יסוד, ובהן פגיעה בחירות, בכבוד, בפרטיות ובקניין... מבלי לגרוע מן הא מור, סבורנו, כי בנסיבות המתאימות ובמקרים חריגים, בשים לב למהות הסמכות ולתכליתה, וככל שהפעולות אותן מתבקש לבצע החוקר הפרטי במסגרת זו אינן עולות כדי פגיעה של ממש בזכות יסוד ומצומצמות לביצוע תפקיד טכני גרידא, שאינו כרוך בהפעלת שיקול דעת מהותי - יתכן כי בהתאם לעקרונות שנמנו לעיל ניתן יהיה לבצע בדיקה עובדתית בידי חוקרים פרטיים; ובלבד שגם במקרים אלו יובטח על ידי הרשות השלטונית כי החוקרים הפרטיים יפעלו בהתאם להוראות הדין... הנ"ל יבוצע בכפוף להפעלת אמצעי פיקוח מתאימים הן על ידי הרשות השלטונית והן על ידי המחלקה לריש ."וי חוקרים פרטיים ושרותי שמירה שבמשרד המשפטים במכרז לאספקת שירותי חקירות נקבע כי המוסד או כל גורם שהסמיך לצורך כך, רשאי בכל עת במהלך תקופת ההתקשרות לבדוק את איכות אספקת השירותים, את תהליכי העבודה ואת צוות אספקת השירות, ובכלל זאת את התאמת הצוות לדרישות המ .כרז 1 . חברת חקירות פרטית שהועסקה על ידי המוסד לביטוח לאומי- 'חברה א- ביצע ה באמצעות חוקר אחד כ- 55% ( 734 חקירות) מכלל החקירות שב י צעו חברות ה חקירה ה פרטיות ב- 2017 .בפסק דין מ- 2016 , הצביע בית הדין האזורי לעבודה בירושלים על פגמים חמורים שנפלו בחקירה שביצע החוקר מחברה א' ושהחלה בשלהי שנת2010 87 : "מתמלול החקירה כמו גם מעדות החוקר בבית הדין התברר כי נפלו בחקירה פגמים חמורים... הפגם החמור והמקומם מכולם הוא זה של תשאול קטינים ללא נוכחותו של אדם בגיר (מטעמם). זאת תוך ניסיון חמור ל'משוך אותם בלשונם' באמצעות 'תחבולת חקיר ה' פסולה מעיקרה בה אומר החוקר לקטין, כי דבריו סותרים את דברי אמו, על אף שאין בדבר אמת". בהמשך הוסיף בית הדין: "החוקר הבהיר ...בעדותו בבית הדין כי דעתו התגבשה וננעלה עובר לתחילת החקירה מצב דברים זה הוביל בענייננו את החוקר לסרב בכל תוקף להאמין לדברי התובעים ובני משפחתם וגם כאשר נמצאו שלל 'אותות אמת'; לפסול כל ראיה 'מפריעה'... בדומה בחר החוקר שלא לאסוף ראיות חשובות ושלא לחקור את הגורמים הרלבנטיים... ואם לא די בכך מתברר כי לא כל 85 בג"ץ5826-14 'אורן אליהו נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח ,(פורסם במאגר ממוחשב 22.6.17 .) 86 "עמדת המדינה- היועץ המשפטי לממשלה" שהוגשה במסגרת בג"ץ5826/14 'אורן אליהו נ 'בית הדין הארצי לעבודה ואח ( 5.5.16 .) 87 ב"ל (י- )ם6105-09-11 מונא סאלם נ' המוסד לביטוח לאומי ,(פורסם במאגר ממוחשב 25.7.16 .) טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 531 ...פעולות החקירה מתועדות כנדרש... וכי החוקר מהלך על נחקרים אימים קריאת התמליל במלוא ו תלמד כי מרבית האמור בו עולה בקנה אחד עם "גרסת התובעים עצמם. בית הדין הוסיף כי "יש לקוות כי התנהלות המו,סד ..ובפרט החוקר, בכל הנוגע לעניינם של התובעים תיבדק לעומקה שכן בסופו של יום ממצאי חקירה פגומה יובילו את פקיד התביעות לקבל החלטה שגויה מן היסוד, כפי שק רה כאן." ב עקבות פסק הדין, באוגוסט2016 שלח מנהל אגף חקירות במוסד לביטוח לאומי לשלוש חברות החקירה , ובהן חברה 'א ,מכתב לצורך הפקת לקחים . במכתב צוין כי בית הדין הצביע על פגמים ש"נגעו לאופן החקירה שהתבצעה על ידי חוקר החברה, לליקויים בתמליל החקירה... הפגם החמו ר ביותר הוא תשאול קטינים ללא נוכחות מבוגר", וכן "הערות נוקבות העיר בית הדין לגבי תחבולות חקירה ספק לגיטימיות, התבטאויות קשות וחריגות ואף איומים בוטים". מנהל אגף החקירות גם ציין כי "רק כשמגיע ההליך המשפטי ורק כשנמצא הצורך להביא בפני בית הדין את תוצאות החקיר ה החיצונית, מוזמן תמליל החקירה מהחברה, בשלב זה מתגלים .הרבה פעמים דברים שלא הופיעו בסיכום החקירה זהו מצב שהדעת והמינהל התקין אינם יכולים להסכים עמו (ההדגשה במקור);... נמסר לי... כי לאורך השנים התקיימו מספר רב של ישיבות עם אנשי הלשכה המשפטית שבהן נדרשתם כי החקירות ינוהלו ללא דעות מוקדמות, שהן ינוהלו באופן הגון, ללא חקירת קטינים, ועל פי כללי חקירה תקינים. כמו כן נדרשתם בין השאר כי מנהל החברה יקח אחריות על החוקרים שלו. ועוד כי סיכום החקירה יכתב לאחר שמנהל החברה ישמע את התמליל או ידע מה .נאמר בהקלטות, על מנת שהסיכום יהיה מדויק ומגובה המקרה הנוכחי מלמד כי ככל הנראה הדברים לא מתנהלים כך ואנו עומדים על כך- שכך יתנהלו)" (ההדגשה במקור. במכתב נוסף שהעבירה מנה לת הלשכה המשפטית במחוז ירושלים לחברה א' מספטמבר2016 , היא ציינה בנוגע לפסק הדין האמור כי "סיכום חקירה שאינו מציג את מכלול פעולות החקירה והממצאים ואינו מגובה במלואו בראיות אובייקטיביות כמו צילומים והקלטות: נושא זה חוזר ועולה בכל הזדמנות. סיכום החקירה אמור ל פרט את כל פעולות החקירה, גם כאלה שמהן עולה תמונה סותרת וכן חשוב שכל האמור בו יהיה מגובה בהקלטה או בראיות אובייקטיביות כמו צילומים וכד'. לא יעלה על הדעת שבעת עריכת התמליל, בשלב מאוחר למדי, מסתבר שאמרות מסוימות לא הוקלטו, מכל סיבה, או בהקלטה משתמעת מהן משמעו ת אחרת, או שיש ."בהקלטה גם אמרות אחרות סותרות בתשובת חברה א' למשרד מבקר המדינה מדצמבר2018 נמסר כי הנושא טופל בחומרה וננקטו הצעדים האלה: ריענון הנחיות ,הדרכת החוקרים וחידוד הנחיות לעניין שיחה עם קטינים. חברה א' הוסיפה כי הביקורת על איכות החקירות נעשית באו פן שוטף וצמוד על ידי ראש הצוות מנהל המשרד וכי מלבד הדוגמאות המובאות בדוח, היא ביצעה במהלך השנים .אלפי חקירות עבור המוסד לביטוח לאומי, ללא דעה קדומה או משוא פנים 532 |דוח ביקורת מיוחד אף שנדרשים פיקוח ובקרה מוגברים בשל הוצאת החקירות למיקור חוץ ,לא נקט המוסד לביטוח לאומי אמצעי פיקוח מספקים ופעולות בקרה יזומות כדי לוודא כי נהליו נאכפים ,וכי החקירות מתנהלות תוך שמירה על כללי המינהל התקין 2 . מנהל אגף חקירות מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר2018 כי עבודת החוקרים הפרטיים שנעשית עבור אגף הח קירות עוברת בקרה שוטפת עם מסירתה; במהלך העבודה חוקרי המוסד נמצאים ככל שנדרש בקשר שוטף עם החוקרים הפרטיים או עם מנהליהם; עם קבלת ממצאי החקירה של החוקרים הפרטיים ותוצריה (לאחר בדיקת מנהלי החברות וחתימה על קיום הבדיקה), הם נבדקים הן על ידי מנהל תחום חקירות וה פקיד המטפל בתביעה והן על ידי הלשכה המשפטית כאשר התיק מגיע להליכים .משפטיים. במקרים חריגים נערכים גם בירורים פרטניים נמצא כי אף שנדרשים פיקוח ובקרה מוגברים בשל הוצאת החקירות למיקור חוץ ולאור פסיקת בג"ץ שהעלתה בעיות מהותיות בעבודת אחת ,מחברות החקירה הפרטיות לא נקט המוסד לביטוח לאומי אמצעי פיקוח מספקים ופעולות בקרה יזומות כדי לוודא כי נהליו נאכפים וכי החקירות מתנהלות מתוך שמירה על כללי המינהל התקין. בין היתר, לא נבדק ,שאין ממצאים בתיק החקירה הסותרים את דוח סיכום החקירה ש החקירות נוהלו ללא דעות מוקדמות ו באופן ,הגון, ללא חקירת קטינים ועל פי כללי חקירה תקינים . כמו כן, כאמור, מנהל תחום החקירות אף אינו דורש לקבל לידיו את כלל ממצאי החקירה, וממילא הפיקוח והבקרה .שהוא מבצע לוקים בחסר על מנהל אגף החקירות במוסד לביטוח לאומי לקיים אמצעי פיקוח ובקרה שוטפים ומקיפים על החקירות שמבצעות חברות החקירה, בהתאם ו לת כנית פיקוח סדורה, לנוכח העובדה שפעולות החקירה עלולות להסב ,פגיעה ממשית לזכויות יסוד של הנחקר, ובהן הזכות לפרטיות ל כבוד ול קניין. היעדר פיקוח ובקרה לתנאי אבטחת המידע השמור בידי חברות החקירה הפרטיות הזכות לפרטיות היא אחת מזכויות האדם החשובות בישראל. עם חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אף הוקנה לה מעמד חוקתי , ובו נקבע: "כל אדם "זכאי לפרטיות ולצנעת חייו88 . לפי חוק יסוד זה, כל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את הזכויות המעוגנות בו89 , ומוטלת על המדינה החובה להגשים את הזכויות החוקתיות לכבוד ולפרטיות90 ,. חוק הגנת הפרטיות התשמ"א- 1981 88 סעיף7 .(א) לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו 89 שם, סעיף11 . 90 בג"ץ8070/98 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' משרד הפנים ,(פורסם במאגר ממוחשב 10.5.04 .) טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 533 בשנים 2014 - 2017 לא נקט המוסד לביטוח לאומי שום פעולות לפיקוח ובקרה על קיום נוהלי אבטחת המידע על ידי חברות החקירה הפרטיות ,הכולל מידע פרטי המוגן על פי חוק הגנת הפרטיות (להלן - חוק הגנת הפרטיות ), מגדיר מהי פגיעה בפרטיותו של אדם, ובכלל זה הפרה של חובת סודיות שנקבעה בדין לגבי ענייניו הפרטיים של אדם91 . 1 . במכרז לאספקת שירותי חקירה נקבע כי כל חומרי החקירה- "בכתב וקלטות ומוצגים", יישמרו בידי חברות החקירה עשר שנים לפחות, ויוצגו למוסד לביטוח לאומי על פי דרישה. במסגרת ההסכם שנחתם עם חברות החקירה הפרטיות נקבעו הוראות כלליות בדבר שמירת סודיות ואבטחת מידע. בכלל זה נקבע כי על חברות החקירה הפרטיות לפעול כמתחייב מחוק הגנת הפרטיות ותקנותיו, ומכל חוק אחר הנוגע לשמירתו וסודיותו של המידע שימצא ברשותן. נוסף על כך חתמו חברות החקירה הפרטיות על התחייבות לשמירת סודיות הכוללת, בין השאר, התחייבות לשמור על סודיות גמורה ומוחלטת של המידע (נתונים, מסמכים ודוחות), לנקוט ,אמצעי זהירות קפדניים ולעשות כל הדרוש מן הבחינות הבטיחותית .הביטחונית והנוהלית כדי לקיים התחייבות זו ב מכרז לאספקת שירותי חקירה נ קבע כי "הזוכה ][חברות החקירה מתחייב שהוא וקבלני המשנה שלו יקיימו את כל ההוראות שיימסרו לו על ידי אגף "הביטחון של המוסד ; "נוהלי אבטחת המידע יהיו לפי הנהוג במוסד, וכן בהתאם לחוק הגנת הפרטיות, ה תשמ"א- 1981 ., והתקנות שהוצאו לפיו מבלי לפגוע מכלליות האמור לעיל, הזוכה מתחייב לבצע את כל דרישות קצין הביטחון של המוסד בנושא אבטחת מידע, כפי שתהיינה מעת לעת". בהסכם ההתקשרות עם חברות החקירה נקבע כי "הספק מתחייב לפעול על פי הנחיות המוסד כמוגדר בסעיף0.12 במפרט בכל הקשור לשמירת ,סודיות, ובכלל זה להסדרת הבטחת המידע ונוהלי הגישה למידע, לאיסוף ."לסימון, לאימות ולעיבוד נתונים נמצא כי המוסד לביטוח לאומי לא העביר לח ברות החקירה הפרטיות הנחי ה או נו הל, בנוגע לאבטחת המידע ו ל ,נוהלי הגישה למידע לאיסו פו , לסימו,נו לאימות ו .ולעיבוד נתונים 2 . בנספח למכרז לאספקת שירותי חקירות, שעניינו התחייבות המציע לשמירה ול קיום של ונ ,הלי הביטחון של המוסד לביטוח לאומי נקבע כי על חברות החקירה הפר טיות "לאפשר לנציג אגף הביטחון במוסד וכל מי שהוסמך על ידו לבצע, מעת לעת, ביקורת לבדיקת קיום הנהלים על ידינו ולשתף איתו ."פעולה באופן מלא הביקורת העלתה כי בשנים2017-2014 לא נקט המוסד לביטוח לאומי שום פעולות פיקוח ו בקרה על קיום ונ הלי אבטחת המידע על ידי חברות החקירה הפרטיות , הכולל מידע פרטי המוגן על פי חוק הגנת הפרטיות , ובכלל זה לא ערך ביקורות במשרדי החברות ולא הקפיד על .דרישת מסמכים 91 סעיף2 ( 7 ) וסעיף2 ( 9 .) לחוק הגנת הפרטיות 534 |דוח ביקורת מיוחד על המוסד לביטוח לאומי להסדיר הליכי פיקוח ובקרה נאותים בכל הנוגע לאבטחת המידע הנשמר בחברות החקירה הפרטיות. הדבר חשוב במיוחד לנוכח טיבו ו אופי ו הייחודי של המידע הנאסף במסגרת החקירות ,באמצעות חברות החקירה הפרטיות אי ש- אבטחתו הנאותה, עלולה להיות כרו כה ב פגיעה בזכות ה יסוד החוקתית לפרטיות ולצנעת חייהם של תושבי .מזרח ירושלים כאמור, בתשובת המוסד לביטוח לאומי נמסר לגבי כלל ממצאי הביקורת כי הנהלת הביטוח הלאומי אימצה את הממצאים ואת ההמלצות המתבקשות כדי לטפל בכשלים שנחשפו במהלך תהליך הבדיקה, וכי בכוונתו להטמיע לאלתר .את הנדרש כדי להסדיר את ההתנהלות השוטפת בהתאם להמלצות טיפול המדינה במעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים | 535 סיכום ,תושבי מזרח ירושלים שמשפחותיהם התגוררו בארץ שנים קודם ש הוקמה מדינת ישראל , זכאים כתושבי קבע, לקב ל שירותים מרשות האוכלוסין וההגירה ומהמוסד לביטוח לאומי ביעילות, בשקיפות ובזמן סביר, למען ,מיצוי זכויותיהם בנושא מעמדם האזרחי ומיצוי זכויותיהם הסוציאליות .ובכללן ביטוח בריאות דוח זה מלמד על היעדר מדיניות ממשלתית כוללת בדבר מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלי ם. בִּמקום גיבוש מדיניות סדורה, על בסיס עבודת מטה מקיפה הכוללת גם היבטים חוקתיים, נבנתה מעין מדיניות ממשלתית באמצעות החלטות נקודתיות שהתקבלו אד- הוק, בהתייחס לסוגיה מסוימת, שליבונה נכפה על המדינה או לצורך יישום הכרעות שיפוטיות בעתירות שהגישו תושבי מזרח ירוש לים כדי לממש את .זכויותיהם אופן פעולה זה פוגע לעיתים קשות ביכולתם של תושבי מזרח .ירושלים למצות את זכויותיהם כתושבי קבע ממצאי הביקורת העלו כי השירות שרשות האוכלוסין נתנה לתושבי מזרח ירושלים נחות בהרבה מזה המוענק לאזרחים ביתר חלקי הארץ, ועולה חשש כי הרשות לא פעלה די בנחרצות כדי להעניק שירות יעיל ותכליתי ;לתושבי מזרח ירושלים: לא פעלה בשקיפות לפרסום שינויים במדיניותה לא גיבשה נהלים למימוש הזכות לאזרחות לפי סעיף4 ;א לחוק האזרחות לא הנגישה שירותים מקוונים בשפה הערבית; לא פעלה בנחישות לקיצור זמני המתנה הארוכים לקב לת תור לשירותי מרשם ולקבלת מעמד; הרשות כשלה בקיצור משכי הטיפול בבקשות לקבלת מעמד ובפרט הטיפול בבקשות להתאזרחות שהיו בלתי סבירים לחלוטין. העיכוב החריג בטיפול בבקשות להתאזרחות הנמשך זה כמה שנים, ללא נקיטת פעולות משמעותיות על ידי הרשות לפתרון הבעיה, עלול להתפ רש בקרב תושבי מזרח ירושלים כמדיניות שנועדה להקשות על יהם לקבל מעמד של אזרח. מאז תחילת כהונתו של מנכ"ל הרשות הנוכחי, החלה הרשות לנקוט פעולות לשיפור הטיפול בבקשות אלו. על הרשות לפעול בעניין זה ביתר שאת, שכן פערים אלו משקפים כשל בעבודתה בכל הנוגע ל טיפול בבקשות להתאזרחות ופוגעים באמון הציבור בה. 536 |דוח ביקורת מיוחד המוסד לביטוח לאומי, נדרש ככל רשות מינהלית להפעיל את סמכויותיו באופן שהשירות יינתן במהירות הראויה. הליך קביעת מעמד התושבות על ידי המוסד לביטוח לאומי הוא חיוני ובסיסי לקבלת ביטוח בריאות וזכויות סוציאליות. ממצאי הביקורת העל ו כי בכל הנוגע לתושבי מזרח ירושלים הליך זה אינו מתבצע בשקיפות המחויבת ובמהירות הראויה, באופן הפוגע באפשרות למיצוי זכויותיהם של תושבי מזרח ירושלים. המוסד לביטוח לאומי אינו מפעיל אמצעי פיקוח ובקרה שוטפים ומקיפים על פעולות החקירה שמבוצעות חברות החקירה הפרטיות , שעלולות להסב פגיעה ממשית בזכויות יסוד של נחקר (פרטיות, כבוד וקניין) וכן הוא אינו מפקח על אבטחת המידע הנשמר בחברות אלו; אי- אבטחתו הנאותה של המידע כרוכה בפגיעה בזכויות היסוד לפרטיות ולצנעת חייהם של תושבי מזרח .ירושלים על הממשלה ,בכלל ועל שר הפנים ,בפרט לגב ש מדיניות כוללת בדבר מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים . על שר הפנים להביא לפני הממשלה הצעה למדיניות זו שתגובש על בסיס עבודת מטה מקיפה עם ,משרד המשפטים ועם המוסד לביטוח לאומי ו תכלול, בין היתר, את כלל .ההיבטים של תחום המעמד, לצורך דיון והחלטות בדבר אימוצה ע ל מנכ"ל רשות האוכלוסין להמשיך ולפעול ביתר שאת להענקת שירות יעיל ואיכותי לתושבי מזרח ירושלים, כפי שניתן לאזרחי ישראל. על המוסד לביטוח לאומי לנקוט את הפעולות הנדרשות כך שהטיפול בתביעות הכרוכות בקביעת תושבות יינתן באופן מיטבי ובמהירות הראויה, אגב הבטחת זכויות .היסוד לפרטיות ולצנעת חייהם של תושבי מזרח ירושלים