מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

כתיבה: ד"ר יהודה טרואן | :אישור שירי ספקטור-בן ארי תאריך :ז' באלול תשפ"א , 15 באוגוסט2021 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מבט על נתונים על היקף שטח ה ה תיישבות המוסדרת והבלתי מוסדרת של האוכלוסייה הבדואית בנגב מסמך זה נכתב לבקשת חבר הכנסת יואב גלנט. במסמך מוצגים נתונים בדבר המרחב הגאוגרפי בו מתגוררת האוכלוסי י ה הבדואית בנגב במסגרת ה ה תיישבות המוסדרת וה בלתי מוסדרת ('פזורה'). במסמך מוצגים בין השאר נתונים בדבר השטח בו חיה אוכלוסיית הפזורה בתוך שטח השיפוט של19 היישובים הבדואים המוכרים ('פזורה פנימית') והשטח בו חיה אוכלוסי י ה זו מחוץ )'ליישובים אלו ('פזורה חיצונית . כמו ,כן מובאים נתונים על שטח ה התיישבות הבלתי מוסדרת .ביחס לשטח המצוי בתביעות בעלות במסמך זה הכוונה ב "מושג "הפזורה הבדואית הוא התיישבות ספונטנית1 שאינה מוכרת או מוסדרת, וככלל הבנייה בה אינה חוקית .רוב ."הפזורה נמצא בצפון הנגב באזור "הסייג2 יצוין כי גורמים שוני.'ם מגדירים חלק מריכוזי האוכלוסייה בפזורה בתור 'כפרים בלתי מוכרים3 הפזורה מורכבת מ-"צבירי מגורים" – מבנים (בהם בתי בלוקים, פחונים, דירים, אוהלים) שיש .ביניהם זיקה גאוגרפית ובין המתגוררים בהם קיימת זיקה משפחתית4 צביר יכול להכיל שניים או שלושה מבנים ועד אלפי מבנים. 5 1 תהליך הדרגתי ואיטי של החלפת האוהל במגורי קבע. מאפיין עיקרי של יישובים שקמו בתהליך כזה הוא חוסר תכנון ותשתיות. יפעת שני אבוחצירה, "האוכלוסייה הבדווית בישראל– ,"שימוש במרשם האוכלוסין לעומת אומדני האוכלוסייה כבסיס לחישוב מדדים דמוגרפיים 'סדרת ניירות עבודה מס 50 , הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מרץ2010 . 2 הצוות הבין-משרדי להתמודדות עם השלכותיה הש ליליות של הפוליגמיה (ועדת פלמור ,)דוח מסכם , יולי2018 ', עמ30 . לפי דוח ועדת גולדברג, "שטח אזור הסייג כ- 1,100 קמ"ר. הוא משתרע מכביש חברון– באר-שבע מזרחה לאורך הקו הירוק עד סביבות תל- ערד, מכאן יורד גבולו דרומה עד ממשית וחוזר לבאר-שבע דרך תל ירוחם. לשון נוספת משתרעת משובל בכיוון דרומי- מזרחי ומתחברת לאזור העיקרי ליד כבי ש חברון באר- 'שבע". דוח ועדת גולדברג, עמ10 '. להרחבה נוספת ראו שם, עמ9 – 10 ; ארנון סופר, "הבדואים בישראל– היבטים גיאוגרפיים ב- 2007 ", אופקים בגיאוגרפיה68/69, תשס"ח- 2007 ', עמ224 – 236 . 3 כך לדוגמה ב דוח ועדת השופט גולדברג בעניין הסדרת התיישבות הבדואים בנגב , 2009 ', עמ25 – 27 , 65 – 67 . 4 הצוות הבין-משרדי להתמודדות עם השלכותיה הש ליליות של הפוליגמיה (ועדת פלמור ,)דוח מסכם , יולי2018 ', עמ30 . 5 ד"ר,יעקב קידר, לשעבר ראש אגף מיפוי ומידע גיאוגרפי ברשות פיתוח והתיישבות הבדואים ,שיחת טלפון 26 בינואר2021 . נתונים על היקף שטח ההתיישבות המוסדרת והבלתי מוסדרת של האוכלוסייה הבדואית בנגב | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי דוח הצוות הבין-משרדי להתמודדות עם השלכותיה השליליות של הפוליגמיה )(ועדת פלמור שפורסם בשנת2018, בפזורה הבדואית בנגב קיימים כ- 1,700 .צבירי מגורים בלתי חוקיים6 מן הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב נמסר כי שכבת צבירי הפזורה מתעדכנת במסדי הנתו נים הגיאוגרפיים של .הרשות באופן רציף ,הנתונים מתקבלים באופן שוטף מרכזי השטח .בשילוב פענוח תצלומי אויר המתקבלים מעת לעת מהמרכז למיפוי ישראל השאיפה הינה להתוות את הצבירים עם הפרדה ככל האפשר למשפחות, משום שתכניות העבודה של הרשות מתייחסות להסדרת צביר כמכלול בי,שוב ספיציפי (בין אם מדובר בהסדרה במקום7 .)או במעבר לישוב אחר גבולות צביר יהיו בדרך כלל בעלי מאפיינים פיזיים ברורים, כגון גדרות, סוללות עפר, דרכים .היקפיות וכדומה8 נוסף על השימוש הכללי במושג "פזורה" להורות על כלל ההתיישבות הלא מוסדרת שמחוץ ,ליישובים9 יש המ שתמשים גם במושג "פזורה פנימית" כדי להורות על התיישבות לא מוסדרת .הנמצאת בתחום השיפוט (הקו הכחול) של הישובים הבדואים10 בתוך כך, במסמך זה אנו :מבחינים בין פזורה חיצונית לפזורה פנימית בהתאם להגדרות שלהלן  ""פזורה פנימית – התיישבות ספונטנית ולא מוסדרת בתוך שטח השיפוט של יישוב בדואי מוכר , אך בדרך כלל מחוץ לאזור המתוכנן הבנוי של היישוב ולעיתים בנגישות מוגבלת ליישוב .ולשירותים הניתנים בו לפי נתוני הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב המובאים במסמך זה, בכל אחד מ- 19 היישובים המוכרים קיימת פזורה פנימית בגודל זה או אחר (ראו טבלה2 ;)להלן  ""פזורה חיצונית – כל התיישבות ספונטנית ולא מוסדרת שאינה "פזורה פנימית", ובכלל זה צבירים בשטח גלילי ( ,כלומר מחוץ לשטח שיפוט של יישוב כלשהו ) וכן צבירים בתחום השיפוט של רשות שאינה בדואית, בדרך כלל מחוץ לאזור הבנוי של היישוב (למשל פזורת אל- פרעה שנמצאת בתחום השיפוט של ערד, אך מחוץ לאזור הבנוי של העיר). פזורה חיצונית עשויה להיות בסמיכות ליישוב בדואי מוכר ובנגישות מסו ימת לתשתיות ולשירותים הניתנים בו (התיישבות "צמודת דופן" ,) או לחלופין, היא עשויה להיות מרוחקת מכל יישוב מוכר– בדואי או יהודי– .ללא דרכי הגעה סלולות, וללא נגישות לתשתיות ולשירותים 6 הצוות הבין-משרדי להתמודדות עם השלכותיה הש ליליות של הפוליגמיה (ועדת פלמור ,)דוח מסכם , יולי2018 ', עמ30 . 7 ""הסדרה במקום– הכשרה בדיעבד של מבנים אשר היו עד כה בלתי חוקיים. ההסדרה כוללת פיתוח תשתיות וחיבור .לשירותים חיוניים מת וך : " ,חבצלת יהל הוויכוח הקרקעי בין בדואי הנגב ומדינת ישראל ", מכון בן גוריון לחקר ישראל והציונות, ינואר2017 ', עמ57 . 8 משה סבתו, אגף מיפוי ומידע גיאוגרפי– ,הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, תשובה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת27 ביולי2021 . הנתונים במסמך נמסרו בהתכתבות זו ובהתכתבות נוספת להשלמת מידע ב- 3 באוגוסט2021 . 9 :ראו למשל הצוות הבין-משרדי להתמודדות עם השלכותיה הש ליליות של הפוליגמיה (ועדת פלמור ,)דוח מסכם , יולי2018 ', עמ27 . 10 ראו למשל: מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי 72 א לשנת2021 ', היבטי משילות בנגב, עמ125 (הערת שוליים85 .) במסמך זה נעשית הבחנה בין "פזורה פנימית" שהיא פזורה ב שטח של יישוב בדואי מוכר, לבין ""פזורה חיצונית שהיא פזורה בכל .מקום אחר נתונים על היקף ש טח ההתיישבות המוסדרת והבלתי מוסדרת של האוכלוסייה הבדואית בנגב | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נציין כי קיימת תופעה של פזורה חיצונית בשטח גלילי שהופכת לפזורה פנימית בעקבות הסדרה במקום– כלומר, לאחר שהשטח שבו נמצא הצביר הוגדר מחדש כשטח יישוב, אך חלק מן .הצבירים שביישוב החדש לא נכללו בהסדרה ועל כן נותרו במעמד לא חוקי לשם קבלת נתונים של שטח הצבירים בפזורה הפנימית ובפזורה החיצונית מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה לרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב (להלן: רשות ההסדרה). יצוין כי מסמך זה מתמקד בנתונים שהתבקשו ואינו עוסק בהקשר הרחב של שאלת הסדרת התיישבות הבדואים בנגב. עם זאת, ביקשנו מרשות ההסדרה גם נתונים בנוגע לשטח תביעות הבעלות, הן בשל משמעותן בתחום ההסדרה, והן בשל ההשלכות של תב יעות הבעלות על פיתוח עתידי של שטחים .אלה11 מן הנתונים שהועברו במענה לבקשתנו עולה כי שטח השיפוט הכולל של19 הרשויות המקומיות הבדואיות הוא179,203 דונם. בתוך שטחי השיפוט של היישובים השונים קיימת פזורה פנימית בשטח כולל של 28,123 דונם, שהם כ- 16% משטח השיפוט הכולל של הרשויות .המקומיות כפי שאפשר לראות בטבלה1 להל ן, בנוסף לפזורה הפנימית שבתוך19 היישובים ק יימת פזורה חיצונית גדולה בשטח כולל של54,123 .דונם ,אם כן סך כל שטח הפזורה הוא82,246 ,דונם .מתוכה כשליש בפזורה פנימית, ושני שלישים בפזורה חיצונית תביעות בעלות קיימות בכ- 40% מן השטח הכולל של הפזורה. בשטחי הפזורה הפנימית שיעור תביעות הבעלות גבוה יותר מאשר ב( שטחי הפזורה החיצונית48% לעומת36% .)מן השטח טבלה1: שטח הפזורה הבדואית בנגב (פנימית וחיצונית) בדונמים שטח צבירים מתוכם בשטח של תביעת בעלות סה"כ 82,246 32,793 ( 40% ) פזורה פנימית (בתוך19 )היישובים 28,123 13,359 ( 48% ) פזורה חיצונית 54,123 19,435 ( 36% ) פריסת הצבירים שמרכיבים את הפזורה מוצגת במפה להלן. הצבירים מסומנים במפה בצבע צהוב, שטחים שבהם תביעות בעלות מסומנים באדום, ותחומי השיפוט של המועצות המקומיות והאזוריות .מסומנים בכחול 11 להרחבה בנושא ,זה ראו: מיכל לרר סוגיות בהסדרת נושא הקרקעות בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת 30 באוקטובר2017 ; מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי66 ג לשנת2016 ,היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב ', עמ917 – 984 ; שירי ספקטור- ,בן ארי הסדרת התיישבות הבדואים בנגב ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת5 בנובמבר2013 . סך כל שטח השיפוט של הרשויות המקומיות הבדואיות בנגב הוא179,203 דונם. סך כל שטח הפזורה הוא82,246 ,דונם מתוכה כשליש בפזורה פנימית, ושני שלישים בפזורה .חיצונית נתונים על היקף שטח ההתיישבות המוסדרת והבלתי מוסדרת של האוכלוסייה הבדואית בנגב | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מפת צבירי התיישבות בדואית ותביעות בעלות בצפון הנגב12 12 :מקור משה סבתו, אגף מיפוי ומידע גיאוגרפי– ,הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, תשובה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת27 ביולי2021 . נתונים על היקף שטח ההתיישבות המוסדרת ו הבלתי מוסדרת של האוכלוסייה הבדואית בנגב | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כפי שאפשר לראות, עיקר הצבירים מרוכז בצפון ומזרח הנגב, בעיקר באזור שבין רהט בצפון ;מערב; ערד בצפון מזרח מועצה אזורית נווה מדבר .בדרום; ונאות חובב בדרום מערב סיכום הנתונים מהמפה ופילוח שלהם לפי רשות מקומית ולפי תחום שיפוט/אזור מובא בשתי הטבלאות הבאות: בטבלה2 פילוח שטח היישוב ושטח הפזורה הפנימית לפי יישוב, ובטבלה3 פילוח שטחי הפזורה החיצונית לפי תחום השיפוט א.ו האזור בו נמצאים הצבירים טבלה2 : פילוח שטח היישוב ושטח הפזורה הפנימית לפי יישוב , בדונמים הישוב שטח הישוב צבירים ( פזורה פנימית) תביע ו ת בעלות צבירים בשטח ש בתביעת בעלות "סה כ 179,203 28,123 71,144 13,359 מועצות מקומיות והעיר רהט סה"כ 97,593 9,010 29,257 3,479 רהט 33,492 2,610 5,403 806 כסייפה 13,562 1,526 11,968 1,479 שגב שלום 13,388 1,665 174 - ערוער 12,349 621 5,233 567 תל שבע 10,080 844 2,292 - חורה 7,667 963 476 155 לקיה 7,055 781 3,710 473 מועצה אזורית אל קסום סה"כ 38,375 8,179 29,153 7,159 אום באטין 6,783 2,094 4,799 1,747 מכחול 6,274 675 5,242 558 אל סייד 3,071 2,093 2,682 2,061 תראבין 2,044 40 - 264 דריג'את 915 227 771 182 סעוה 11,211 2,193 8,605 1,653 מרעית רבתי 8,077 857 7,054 695 מועצה אזורית ונ וה מדבר סה"כ 43,235 10,934 12,735 2,721 אבו תלול 11,501 2,050 7,843 1,794 אבו קרינאת 8,242 1,253 3,643 581 'ביר הדאג 6,533 4,611 - - קסר א סיר 4,830 1,769 1,044 346 )ואדי אל נעם (תכנוני13 12,129 1,251 204 - מן הנתונים בטבלה2 עולה כי סך הצבירים בפזורה הפנימית בכל19 היישובים הוא כאמור בשטח כולל של28,123 דונם, שהם16% .מן השטח הכולל של הרשויות בעיר רהט ובמועצות המקומיות סך שטח הצבירים הוא כ- 9% משטח השיפוט של היישובים ,ואילו במועצות האזוריות שטח הצבירים הכולל הוא יותר מ- 20% משטח השיפוט של יישובי 13 על הקמת היישוב ואדי אל נעם הוחלט בהחלטה1825 של הממשלה ה- 34 ,הקמת יישוב חדש לאוכלוסייה הבדואית בוואדי אל נעם , 11 באוגוסט2016 . .היישוב בתהליכי הכרה למועצת נווה מדבר נתונים על היקף שטח ההתיישבות המוסדרת והבלתי מוסדרת של האוכלוסייה הבדואית בנגב | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המועצה. צבירים נמצאים בתוך שטח השיפוט של כל אחד מן היישובים ללא יוצא מן הכלל אם כי בהיקפים שונים: שטח הצבירים הגדול ביותר הוא ביישוב ביר הדאג' שבמועצה האזורית נוה ( מדבר4,611 דונם, שהם יותר משני שלישים של שטח השיפוט של היישוב), ושטח הצבירים הקטן ביותר, כ- 40 .דונם, הוא ביישוב תראבין שבמועצה האזורית אל קסום 14 ( כמעט מחצית משטחי הפזורה הפנימית נמצאים בשטח שיש לגביו תביעות בעלות13,359 ,דונם שהם% 48 )משטח הפזורה הפנימית., מה שעלול להוות חסם בפני פיתוח אזורים אלה15 טבלה3 : פילוח שטחי הפזורה החיצונית לפי תחום שיפוט/אזור , בדונמים תחום שיפוט / אזור צבירי ם תביעות בעלות צבירים בשטח שב תביעת בעלות סה"כ 54,123 224,458 19,435 ללא שיפוט- אזור הסייג 29,188 197,007 15,166 רמת נגב 12,689 522 - בני שמעון 3,738 15,232 1,374 ערד 3,321 522 2,105 תמר 1,331 - - דימונה 1,047 3,367 256 באר שבע 863 6,154 300 ירוחם 798 - - עומר 353 522 101 הערבה התיכונה 284 - - נאות חובב 227 1,133 132 מיתר 125 - - מצפה רמון 87 - - ללא שיפוט- אזור מזרחית לכפר תראבין 57 - - להבים 15 - - בטבלה3 אפשר לראות כי השטח הכולל של הצבירים של הפזורה החיצונית הוא54,123 דונם. צבירים מעין אלה בהיקפים שונים נמצאים בתוך כל אחד מ- 15 האזורים שב .טבלה שטח הצבירים הגדול ביותר בהיקף של29,188 דונם ( 54% משטח הצבירים הכולל בפזורה החיצונית ), נמצא בשטח )ללא שיפוט (שטח גלילי שבאזור הסייג. היקף השטחים בתביעת 14 ייתכן שהבדלים אלה משקפים הבדלים באופן שבו הוקמו היישובים: הרשויות המקומיות הוותיקו ת וכן היישוב תראבין הם ישובים מתוכננים שקלטו אוכלוסייה מן החוץ, ואילו ביישובי המועצות האזוריות שכיחה יותר "הסדרה במקום" שבמסגרתה הוכשרו בדיעבד חלק מן הצבירים שהיו קיימים בשטח ערב ההכרזה, ולצדם צבירים שמעמדם לא הוסדר. מכאן ששיעור הצבירים משטח היישוב, ובמיוחד ביישובי המועצות .האזוריות שבהם הייתה הסדרה במקום, תלוי בהתקדמות ההסדרה ביישובים אלה 15 ,להרחבה ראו: מיכל לרר סוגיות בהסדרת נושא הקרקעות בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת30 באוקטובר2017 . נתונים על היקף שטח ההתיישבות המוסדרת והבלתי מוסדרת של האוכלוסייה הבדואית בנגב | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בעלות ב- 15 תחומי השיפוט והאזורים המופיעים בטבלה הוא224,458 ,דונם; מתוך אלה19,435 דונם הם שטחים שעליהם נמצאי.ם צבירי התיישבות יצוין כי לא נמצאת הלימה ברורה ועקבית בין היקף השטחים שבהם תביעות בעלות לבין היקף השטחים שעליהם התיישבות של צבירים. כך למשל בתחום השיפוט של מועצה אזורית בני שמעון נמצא שטח של15,232 דונם בתביעת בעלות, ורק3,738 דונם של צבירי התיישבות; ואיל ו בתחום השיפוט של המועצה האזורית רמת נגב נמצאים רק522 דונם שיש לגביהם תביעת בעלות, אך שטח הצבירים במועצה הוא12,689 .דונם16 16 לא מן הנמנע כי היעדר חפיפה בין שטחי צבירים לבין שטחים שיש עליהם תביעות בעלות היא בין השאר תוצאה של העברת אוכלוסיות מאזור מגוריהם המקורי שעל יו הם תובעים בעלות למקומות אחרים )שבו התיישבו בהתישבות ספונטנית (צבירי מגורים- ובפרט ריכוז האוכלוסייה הבדואית בשנות ה- 1950 באזור הסייג (ראו הערה3 .)לעיל השטח הכולל של הצבירים בפזורה הפנימית בכל19 היישובים הוא28,123 דונם, שהם% 16 מסך השטח של .הרשויות הבדואיות השטח הכולל של הצבירים של הפזורה החיצונית הוא 54,123 .דונם54% משטח הצבירים הכולל בפזורה החיצונית נמצא בשטח גלילי שבאזור .הסייג