חומר רקע

Citizens’ Empowerment Center in Israelהמרכז להעצמת האזרח A Government that works. For us. .ממשל שעובד. בשבילנוCECI דו"ח מעקב יישום החוק לשיפור התזונה במוסדות חינוך על בסיס החוק לפיקוח על איכות המזון ולתזונה נכונה 28.7.2014 מתאריך2014-במוסדות חינוך, התשע"ד 2017 אוגוסט עריכה גרפית: מיכל סמו קובץ, המשרד לעיצוב גרפי, אוניברסיטת תל אביב אודות המרכז להעצמת האזרח המרכז להעצמת האזרח הינו עמותה הפועלת בתחומי הממשל, ועוסקת באפקטיביות המגזר הציבורי ויכולות הביצוע של הרשות המבצעת. המרכז מתמקד בתהליכי יישום מדיניות, ובהיבטים שונים הקשורים לתפקוד הממשל ויכולתו לממש ולהוביל שינויים לטובת הציבור. במסגרת זו, מפעיל המרכז את מיזם "המוניטור", הכולל מעקב וניטור אזרחי אחר יישום החלטות ממשלה וחוקי כנסת והנגשתם לציבור. "המוניטור" מסייע בהבנת תהליכי ממשל ויישום מדיניות באמצעות יצירות תשתית ידע רחבה, אמפירית ואינטגרטיבית של תהליכי יישום ההחלטות. מטרת "המוניטור" היא לקדם את טיוב עבודת הממשל בישראל ולהגביר את ההיכרות והמעורבות האזרחית בתחומי העשייה של המגזר הציבורי. CECI דו"ח המעקב נכתב במסגרת פרויקט "המוניטור" של המרכז להעצמת האזרח המבצע ניטור ומעקב אחר יישום החלטות ממשלה הדו"ח נכתב ע"י מאיה זבולון, תחקירנית בפרויקט המוניטור, ובהנחיית נועה רוזנפלד, מנהלת תחום ממשל במרכז להעצמת האזרח דו"ח מעקב יישום החוק לשיפור התזונה במוסדות חינוך על בסיס החוק לפיקוח על איכות המזון ולתזונה נכונה 28.7.2014 מתאריך2014-במוסדות חינוך, התשע"ד 2017 אוגוסט דו"ח מעקב יישום החוק לשיפור התזונה במוסדות חינוך 3 מגפת ההשמנה בקרב ילדים בישראל והחשיבות בקידום אורח חיים בריא ותזונה נכונה . השמנה כזו גורמת לסיכון מוגבר 21השמנת יתר הוגדרה על ידי ארגון הבריאות העולמי כמגפה הגדולה של המאה ה־ להתפתחות מחלות לב וכלי דם, וקשורה לשורה ארוכה של מצבי חולי נוספים, העלולים לסכן את הבריאות בטווח הקצר והרחוק. , היות שמחקרים מראים כי 18 בשנים האחרונות עולה המודעות לבעיית ההשמנה גם בקרב ילדים מגיל שנתיים עד גיל לילד שהיה שמן בילדותו ובנעוריו יש סיכוי גבוה להפוך למבוגר שמן. שיעור הילדים הסובלים מעודף משקל בישראל ובעולם כולו עלה בצורה מתמדת בעשורים האחרונים. על פי דו"ח ארגון הבריאות העולמי שהוכן לקראת היום העולמי 12.6% ., בישראל ישנם למעלה מחצי מיליון ילדים שסובלים מהשמנה ומעודף משקל2016 למניעת מגפת ההשמנה מהילדים בישראל סובלים מעודף משקל, כלומר חריגה מעל המשקל התקין 28.8%מהילדים סובלים מהשמנת יתר, ו־ אך על סף השמנה מסוכנת. נתונים אלה מציבים את ישראל במקום הראשון באירופה בדירוג ההשמנה, ובמקום השני הסיבה למגפת ההשמנה בקרב ילדים היא 1.באירופה והשלישי בעולם במדד הכולל גם ילדים הסובלים מעודף משקל שכמות הקלוריות שילדים צורכים גבוהה יותר מכמות הקלוריות שהם שורפים. על פי סקרים של ארגון הבריאות העולמי, ילדים אוכלים פחות בריא ברוב מדינות המערב, הם פעילים פחות ושותים יותר שתייה מתוקה. בכדי לפתור את הבעיה, רופאים ודיאטנים ממליצים על שני מהלכים קריטיים שצריכים ללכת זה עם זה: שינוי של הרגלי התזונה והגדלת כמות הפעילות הגופנית. לאור היקף וחומרת הבעיה, עלה הצורך בהפעלת תכנית התערבות ממשלתית שתמנע השמנה בקרב ילדים כבר מגיל צעיר באמצעות קידום אורח חיים בריא ותזונה נכונה. ואכן, כבר לפני למעלה מעשור הכריז משרד החינוך על תכנית לאומית למניעת השמנה בקרב תלמידים ויזם שורה של תכניות הסברה בבתי הספר. הנושא הוסדר בחוזר מנכ"ל מתאריך שהבהיר מה מותר ומה אסור למכור במוסדות חינוך ונועד לפתור את בעיית הקהל השבוי של תלמידי 2006 בנובמבר1 החוזר מתייחס אל "מזון במוסדות חינוך" ככולל מזון ושתיה המובאים מהבית, וכן מזון ושתיה הניתנים2.בית הספר בהזנה או המוצעים במכונות לממכר מזון, בקפיטריות, בקיוסקים ובמזנונים. הקושי ביישום הוראות המנכ"ל היה נעוץ בעובדה שלא נקבע גורם אחראי הממונה על אכיפת הוראות החוזר, ופעם אחר פעם התברר כי אלה לא נאכפות. http://www.yediot.co.il/articles/0,7340,L-4860064,00.html 27.9.2016 " אליזרע, רותם, ידיעות אחרונות, "קטנים גדולים1 :1.11.2006 (א) "הזנה וחינוך לתזונה נכונה במוסדות חינוך", י' בחשוון התשס"ז3/ חוזר מנכ"ל משרד החינוך, סז2 http://cms.education.gov.il/educationcms/applications/mankal/arc/sg3ak2_2_61.htm המרכז להעצמת האזרח ממשל שעובד. בשבילנו. 4 CECI ,החוק לפיקוח על איכות המזון ולתזונה נכונה במוסדות חינוך 2014-התשע"ד בשל הקושי לאכוף את הנהלים הקשורים למכירת מזון ומשקאות בריאים במוסדות חינוך, הוגשה הצעת החוק לפיקוח . מדובר בהצעת חוק ממשלתית שקודמה ע"י 18על איכות המזון ולתזונה נכונה במוסדות חינוך במהלך הכנסת ה־ , אך עם פירוק הממשלה הוחל 2012 משרד החינוך ושר החינוך דאז גדעון סער. ההצעה עברה בקריאה ראשונה ביולי בקריאה שניה ושלישית 19על ההצעה חוק הרציפות מהכנסת הקודמת. רק שנתיים לאחר מכן החוק עבר בכנסת ה־ . על העיכוב הממושך נמתחה ביקורת חריפה מצד ארגונים חברתיים ועמותות שפועלים ופועלות 2014 ביולי28 בתאריך ללא לאות לקידום תזונה נכונה ואורח חיים בריא. נועד לשפר את איכות המזון שמסופק 2014-החוק לפיקוח על איכות המזון ולתזונה נכונה במוסדות חינוך, התשע"ד לתלמידים במוסדות החינוך ובכך ליישם תכנית מניעה בריאותית שתילחם במגפת ההשמנה ולקדם אורח חיים בריא ותזונה נבונה. הייחוד של החוק הוא בקידום האכיפה לטובת קידום העניין. החוק כולו מצוי באחריותו של משרד החינוך, ולגבי סעיפים מסוימים חלה חובת היוועצות עם משרד הבריאות. לפי החוק, מוסד חינוך הוא מוסד כהגדרתו הרחבה בחוק לימוד חובה — מוסד ללימוד שיטתי לילדים או לנערים — שלומדים בו יותר מעשרה תלמידים. לפיכך, החוק חל גם על מוסדות לימוד דתיים/חרדיים. יצוין כי החוק מחריג מתחולתו את הפיקוח על איכות המזון בצהרונים, אשר לגביהם מוחל החוק לפיקוח על איכות המזון ותזונה נכונה בצהרונים, התשע"ו. בחוק נקבעו הוראות מפורטות לגבי אספקה ומכירת המזון בתחום מוסד החינוך. שר החינוך, בהתייעצות עם שר הבריאות, יקבע בתקנות תנאים והוראות לעניין הרכב המזון וערכו התזונתי ואת אופן פרסומם. תקנות ראשונות היו , וזאת בכדי להחיל את החוק החל משנת הלימודים 2015 אמורות לבוא לאישור ועדת החינוך התרבות והספורט עד ינואר ), כפי שנקבע בנוסח החקיקה. בנוסף להרכב המזון ואספקתו, נקבעה בחוק גם מחויבותו של 2015 תשע"ו (ספטמבר מנהל המוסד החינוכי ליידע את ההורים בדבר הרכב המזון הקיים בבית הספר ולדווח על סוגי המזון הקיימים לגורם הממונה במשרד החינוך. בעניין האכיפה, החוק מגדיר תנאים והוראות להטלת קנס כספי וקובע תנאים להסמכת מפקחים ע"י שר החינוך מבין עובדי משרדו. בין היתר, על המפקחים לעבור הכשרה מתאימה לפי הוראות שר החינוך בהתייעצות עם שר הבריאות. כאמור, התקנת התקנות הנגזרות מהחוק מהווה את המהלך העיקרי למילוי תכלית החקיקה בתוכן, ולהניע את יישומו הלכה למעשה. בפועל, תקנות אלו לא תוקננו למרות תהליכים מתמשכים בהכנתן (ר' להלן בגוף הדו"ח). על כן, בשורה התחתונה, החוק איננו מיושם. חוזר מנכ"ל תחת הכותרת "הזנה וחינוך 2016 באפריל4 במקביל למהלך החקיקה, פרסם משרד החינוך בתאריך הוראות חוזר המנכ"ל פורסמו על רקע העיכוב בהליכי אישור התקנות, ויצר למעשה 3."לתזונה נכונה במוסדות החינוך מסלול הנחיות מקביל עבור החלקים בחוק שעסקו בהרכב המזון ואספקתו בלבד. ההנחיות החדשות נכתבו בהתאם ). החוזר מסדיר את 2016 לחוק ולהנחיות משרד הבריאות, והחוזר נכנס לתוקף בפתח שנת הלימודים תשע"ז (ספטמבר ההוראות בנושא הרכב המזון שניתן לספק או למכור בתחום המוסד. המזונות המותרים כוללים סלט ירקות, כריכים שומן. בנוסף, החוזר כולל איסור מפורש למכירת 9% מחיטה מלאה, יוגורט טבעי ופסטות עם רטבים שלא עולים על מוצרים מקמח לבן, נקניקיות ונקניקים מעובדים, מזון מטוגן, משקאות קלים, חטיפים וממתקים. יש לציין כי הוראות חוזר המנכ"ל אינן תחליף מלא להוראות החוק ואינן כוללות התייחסות למנגנוני האכיפה, הליכי הדיווח למשרד ולציבור ההורים, הקמת גורמים ממונים, והטלת אחריות על מנהלי מוסדות חינוכיים. תוצרי המעקב המפורטים בדו"ח זה הינם פרי עבודת מעקב אזרחית. תוצרים אלה נכתבו לאחר עבודת בדיקה מעמיקה ומקיפה, הכוללת איסוף מידע, שיחות עם גורמי ממשל, ארגונים חברתיים ועמותות. הדו"ח מוגש כשירות לממשל ולציבור כאחד במטרה להגביר את העיסוק הציבורי ביישום החקיקה, להצביע על תחומים מרכזיים המחייבים בדיקה, לדחוף לקידום משימות מרכזיות הזקוקות לזירוז ובכך להעמיד סיוע אזרחי לטובת קידום ומימוש המדיניות שהתקבלה לטובת הציבור. : 4.4.2016 (א) "הזנה וחינוך לתזונה נכונה במוסדות החינוך", כ"ה באדר ב' התשע"ו8/ קישור לחוזר מנכ"ל משרד החינוך תשעו3 http://cms.education.gov.il/EducationCMS/Applications/Mankal/EtsMedorim/2/2-2/HoraotKeva/K-2016-8-1-2-2-90.htm דו"ח מעקב יישום החוק לשיפור התזונה במוסדות חינוך 5 :סעיפי החוק וסטטוס יישומם 1 1 .קביעת תנאים והוראות לעניין הרכב המזון וערכו התזונתי וקביעת אופן פרסומם החוק קובע כי על שר החינוך, בהתייעצות עם שר הבריאות ובאישור ועדת החינוך התרבות והספורט של הכנסת, לקבוע תנאים והוראות לעניין הרכב המזון שניתן לספק או למכור בתחום מוסד חינוך ולעניין ערכו התזונתי, בהתחשב בין השאר בסוג מוסד החינוך, בצורכי התלמידים ובגילם. בנוסף, קובע החוק כי באותה דרך יש לקבוע את האופן בו ספק מזון יפרסם את הרכב המזון ואת ערכו התזונתי. בחוק נקבע כי תקנות אלו יובאו לאישור ועדת .2015 החינוך התרבות והספורט עד ינואר סטטוס: לא יושם — 8.12.2014 פוזרה בתאריך19התקנות לא הגיעו לאישור ועדת החינוך התרבות והספורט במועד מאחר שהכנסת ה־ נכתבו התקנות 2015 ) נפתחה בלעדיהן. בקיץ2015 הליך קביעת התקנות נעצר ושנת הלימודים תשע"ו (ספטמבר 11.12.2016 והועברו לאישור משרד המשפטים, אך הן הוגשו לאישור ועדת החינוך התרבות והספורט רק בתאריך בשל דיונים משפטיים ומקצועיים מתמשכים בין משרד החינוך, משרד הבריאות ומשרד המשפטים. עמדה ועדת החינוך התרבות והספורט לאשר באופן סופי את התקנות, אולם זמן קצר לאחר 9.1.2017 רק בתאריך פרסום ההודעה לעיתונות הוגשה דרישה לדיון מחודש על ידי ח"כ יעקב אשר מיהדות התורה, חבר סיעתו של שר הבריאות, יעקב ליצמן, אשר נדרש בעצמו לאשר עקרונית את התקנות כחלק מההיוועצות עם משרד החינוך. ח"כ אשר ומנכ"ל איגוד מנהלי הישיבות הרב שלמה ברילנט, דרשו להחריג מתחולת התקנות את כל הישיבות אלף תלמידים ותלמידות. לטענתם, התקנות החדשות יביאו לייקור משמעותי בעלות 30הקטנות שבהן לומדים כ־ הארוחות — עלות שתגולגל בסופו של דבר על הורי התלמידים ותביא לסגירת הישיבות. מנגד, העמדה הרשמית של הייעוץ המשפטי של משרד החינוך היא שהחרגה שכזו תעמוד בסתירה לחקיקה ראשית של הכנסת, היות שהישיבות הקטנות נכללות בהגדרה הרחבה של "מוסד חינוך". כמו כן, ההחרגה עומדת בניגוד לחוקים נגד אפליה נקבע כי התקנות לא יאושרו עד שיגיעו 30.1.2017 ואי־שוויון. בישיבה של ועדת החינוך התרבות והספורט מתאריך יום. 45 להסדר עם החרדים, וניתנו לשם כך , טרם הוגשה בקשה לקיום דיון מחודש בעניין והתקנות טרם אושרו.2017 נכון למועד כתיבת הדו"ח, אוגוסט 2 2 .הטלת אחריות על מנהל מוסד החינוך בדבר יידוע ההורים והתלמידים ודיווח לממונה החוק קובע כי באחריות שר החינוך לקבוע את האופן בו מנהל מוסד חינוך יביא לידיעת התלמידים והוריהם את ההוראות והתנאים שייקבעו ואת אופן הפרסום של המידע שפרסם ספק המזון באותו מוסד חינוך בתחילת כל בנובמבר בכל שנה, דיווח בדבר 1שנת לימודים. כמו כן, נקבע בחוק כי מנהל מוסד חינוך ימסור לממונה, עד ה־ אופן ההספקה והמכירה של מזון בתחום מוסד החינוך, לפי הוראות שיקבע שר החינוך. סטטוס: לא יושם נקבע כי יש לקבוע את אחריות מנהל מוסד החינוך 9.1.2017 בישיבת ועדת החינוך התרבות והספורט מתאריך באותן תקנות שהובאו לאישור הועדה. ואכן, בטיוטת התקנות מוטלת אחריות על מנהל מוסד החינוך ליידע את ההורים ואת הממונה. כאמור, תקנות אלה טרם אושרו ועל כן אופן הדיווח טרם נקבע. המרכז להעצמת האזרח ממשל שעובד. בשבילנו. 6 CECI 3 3 .מינוי ממונה לעניין החוק החוק קובע כי על שר החינוך למנות ממונה על החוק מבין עובדי משרדו וכן כי יש לפרסם את המינוי ברשומות. סטטוס: יושם שר החינוך מינה את גברת עירית לבנה, המפקחת על תחום הבריאות במשרד החינוך, לממונה על החוק. 4 4 .הסמכת מפקחים והכשרתם החוק קובע כי על שר החינוך להסמיך מפקחים מבין עובדי משרדו שיפקחו על ביצוע החוק. נקבע כי מפקח יוסמך רק אם קיבל הכשרה מתאימה בתחום הסמכויות שהיו נתונות לו לפי החוק כפי שהורה שר החינוך בהתייעצות עם שר הבריאות. סטטוס: לא יושם המפקחים צריכים לעמוד בתנאי כשירות שיקבע שר החינוך ולעבור הכשרה לפני הסמכתם. לצורך כך אמורות להיות מגובשות תקנות תנאי כשירות וסמכויות מצד משרד החינוך. תקנות אלה טרם גובשו ותנאי הכשירות טרם נקבעו. בהיעדר תנאי כשירות לא ניתן להסמיך פקחים. 5 5 . 2005- לחוק ארוחה יומית לתלמיד, התשס"ה3 תיקון סעיף קובע כי במסגרת מפעל ההזנה יקבלו תלמידים ארוחה חמה אחת ביום 2005-חוק ארוחה יומית לתלמיד התשס"ה בהתאם לתפריט מאוזן ומגוון שיקבע שר הבריאות, בהתחשב בצורכי התלמידים ובגילם. מאחר שנושא זה מוסדר במסגרת החוק לפיקוח על איכות המזון במוסדות חינוך, חוק זה מורה לתקן את חוק ארוחה יומית לתלמיד ולקבוע בו כי התפריט המאוזן ייקבע לפי כללים שיקבע שר החינוך בהתייעצות עם שר הבריאות. סטטוס: יושם . התיקון קבע כי התפריט המאוזן 7.8.2014 תוקן בתאריך2005- לחוק ארוחה יומית לתלמיד התשס"ה3 סעיף ייקבע לפי כללים שיקבע שר החינוך בהתייעצות עם שר הבריאות (במקום לפי כללים שיקבע שר הבריאות). דו"ח מעקב יישום החוק לשיפור התזונה במוסדות חינוך 7 טבלה מסכמת: סעיפיי החוק וסטטוס יישומם סעיפי החוק סטטוס יישום 1 קביעת תנאים והוראות לעניין הרכב המזון וערכו התזונתי וקביעת אופן פרסומם. יש להביא את התקנות בנושא לאישור ועדת .2015 החינוך התרבות והספורט עד ינואר לאחר עיכוב ממושך כתוצאה מפיזור הכנסת , והתדיינויות מקצועיות ומשפטית בין 19ה־ משרד החינוך, הבריאות והמשפטים הובאו התקנות לאישור ועדת החינוך התרבות . התנגדות 2017 והספורט בתאריך בינואר איגוד הישיבות הקטנות הובילה לדחייה נוספת ודיון נוסף, שהיה אור להתקיים במהלך חודש מרץ טרם התקיים. לא יושם 2 הטלת אחריות על מנהל מוסד החינוך בדבר יידוע ההורים והתלמידים ודיווח לממונה במשרד החינוך נקבע כי יש ליישם את הסעיף בתקנות לעיל, אך כאמור תקנות אלה טרם אושרו. לא יושם 3מינוי ממונה לעניין החוק מונתה הגב' עירית לבנה, המפקחת על תחום הבריאות במשרד החינוך, לממונה על החוק. יושם 4הסמכת מפקחים והכשרתם טרם נקבעו תקנות הכשרה ע"י שר החינוך ועל כן לא ניתן להסמיך מפקחים. לא יושם 5 , לחוק ארוחה יומית לתלמיד3 תיקון סעיף 2005-התשס"ה האמור 3 תוקן סעיף7.8.2014 בתאריך ונקבע בו כי התפריט המאוזן ייקבע לפי כללים שיקבע שר החינוך בהתייעצות עם שר הבריאות (במקום לפי כללים שיקבע שר הבריאות). יושם המרכז להעצמת האזרח ממשל שעובד. בשבילנו. 8 CECI תובנות ומסקנות 1 1 .הימשכות תהליכי ההתייעצות בממשלה הטלת האחריות לביצוע הוראות החוק על משרד אחד בלבד, משרד החינוך, נועדה לנטרל בעיות תיאום בין משרד החינוך למשרד הבריאות כך שלא יוכלו להוות חסם ליישום החוק. אך על אף המחשבה שהושקעה בניסוח החוק, נכון למועד כתיבת הדו"ח, חל עיכוב של למעלה משנתיים וחצי בהגשת התקנות לאישור ועדת החינוך, התרבות והספורט. עיכוב זה נבע מקיומן של התדיינויות מקצועיות ומשפטיות מרובות בין משרד החינוך, משרד הבריאות ומשרד המשפטים. על אף מורכבות הנושא, עיכוב של שנתיים וחצי הוא משמעותי וניכר כי יש למצוא דרך לייעל את השיח בין המשרדים ולקצר את משך הזמן. . התקנות בחוק זה נקבעו בדיונים 2016 בהקשר זה יש לציין את חוק הפיקוח על המזון בצהרונים שעבר בנובמבר בוועדת העבודה הרווחה והבריאות, תוך שמונה 2017 בין משרד הבריאות למשרד המשפטים ואושרו בראשית יולי חודשים בלבד. 2 2 .התנגדות סקטוריאלית בהסכם הקואליציוני האחרון, 4.ההחרגה של הישיבות מתחולת התקנות היא אינה עניין יוצא דופן בחינוך החרדי המפלגות החרדיות קיבלו החרגה של הישיבות ומוסדות חרדיים נוספים מחובת הנגשה לנכים. כמו כן, ההחרגות הגיעו גם אל תלמידות הסמינרים החרדיים אשר נבחנות ברובן במבחני סאלד החיצוניים במקום במבחני בגרות. על כן, דרישת החרדים להחריג את הישיבות מתחולת החוק אינה מפתיעה כשלעצמה. עם זאת, הקושי הוא שמאז עבר לא הועלתה קובלנה מצד החרדים לגבי החלת החוק על הישיבות. יו"ר ועדת החינוך, התרבות 2014 החוק ביולי והספורט, חבר הכנסת יעקב מרגי, אף נזף באיגוד מנהלי הישיבות ובחברי הכנסת מיהדות התורה על כך שנזכרו כשהתקיימה הישיבה לאישור התקנות. כתוצאה 2017 להעלות את טענותיהם רק שלוש שנים מאוחר יותר בינואר מהתנגדות מאוחרת זו, אישור התקנות מתעכב כבר בחצי שנה נוספת. 3 3 .עיכוב במהלך האכיפה בסופו של דבר, מהלך החקיקה כולו נועד לפתור את בעיית האכיפה בתחום המזון. אמנם, חוזרי המנכ"ל הרבים שפורסמו בעשור האחרון הינם מחייבים, אך הם חסרי שיניים כיוון שאינם ניתנים לאכיפה. על כן, להסדרת תקנות הכשירות לשם הסמכת המפקחים חשיבות ראשונה במעלה. ללא הסמכת המפקחים לא ניתן יהיה לאכוף את התקנות לכשיאושרו, והמטרה לשמה נחקק החוק לא תושג. העובדה כי טרם נקבעו תנאי הכשירות, אשר לגביהם נדרשות גם כן התייעצויות מקצועיות בין משרד החינוך למשרד הבריאות, צפויות גם הן לפגום באכיפת החוק. https://www.calcalist.co.il/local/articles/0,7340,L-3715421,00.html 19.6.2017 " אילן, שחר, כלכליסט, "ההחרגות הן נורמה בחינוך החרדי4 | 40 George Wise Street P.O.Box 39080 Tel Aviv 61390 Israel | Tel: 03–6438979 | Fax: 03–6349438 | www.ceci.org.il |