חומר רקע

הכנסת הייעוץ המשפטי לוועדת הכלכלה מסמך רקע - חוק מוסר תשלומים לספקים, התשע"ז–2017 (*מעודכן ליום 26.2.2023) הרקע לחקיקת החוק: התקשרות בין לקוח וספק, כוללת, בין השאר, גם הסכמה לגבי מועד התשלום. מטבע הדברים, ככל שיחסי הכוחות בין הלקוח לבין הספק נוטים לטובת הלקוח, התקופה ממועד אספקת המוצר, השירות או העבודה ועד למועד קבלת התשלום ארוכה יותר, כאשר הממוצע במשק בשנים האחרונות עומד על כ-3 חודשים. הפרקטיקה של דחיית תשלומים מקשה על עסקים, ובמיוחד על עסקים קטנים ובינוניים: ראשית, במקרים רבים לספק אין כוח מיקוח מול הלקוח, והדברים מקבלים משנה תוקף ככל שהספק קטן יותר והלקוח גדול יותר. כך, כאשר הלקוח הוא משרד ממשלתי או גוף עסקי גדול, הספק נאלץ ברוב המקרים לקבל את תנאי התשלום המוכתבים לו. שנית, לעסקים רבים אין יכולת להעמיד הון עצמי משמעותי למימון הפעילות השוטפת עד לקבלת התשלום, והדבר קשה יותר ככל שהתקופה מתארכת. מעבר לכך, לעסק קטן קשה, ולעיתים אף בלתי אפשרי, למצוא מקור מימון לתקופה שעד קבלת התשלום, דבר העלול להשית על העסק עלויות ריבית גבוהות הכרוכות בנטילת הלוואה עד לקבלת התשלום, ואף להביא לסגירת העסק. במקרים שבהם הספק הוא עסק קטן והמזמין – הלקוח – הוא עסק גדול או משרד ממשלתי, לא רק שהספק הופך בעל כורחו גם לספק אשראי ונאלץ לממן את הלקוח, אלא שהעיוות אף מתעצם שכן עלויות הריבית שאותן נדרש הספק לשלם בשל דחיית התשלומים – גבוהות פי כמה מאלו שהיה משלם הלקוח. כדי להתמודד עם הבעיה הוחלט לקבוע בחקיקה סד זמנים לתשלום לספקים. עיקרי החוק: מועדי התשלום לספק: *הערה חשובה: לגבי מזמינים שהם עסקים פרטיים, הצדדים לחוזה יכולים להסכים ביניהם על מועדי תשלום אחרים מאלה הקבועים בחוק כאמור, בתנאי שהדבר נדרש בשל אופייה המיוחד של ההתקשרות או שהמועד שנקבע בחוזה אינו בלתי הוגן באופן חריג (משום כך גם החריג בעניין עבודות הנדסה בנאיות אינו חל ביחס אליהם). הסנקציה בשל איחור בתשלום (אי עמידה במועדי התשלום הקבועים בחוק) כדי לתמרץ את השחקנים השונים במשק לעמוד במועדי התשלום שנקבעו בחוק ולהביא לכך שדחיית התשלום תהפוך לבלתי כדאית עבורם, נקבע כי תמורה שלא שולמה עד למועד התשלום המרבי תשולם לספק בתוספת הפרשי הצמדה וריבית, ובחלוף 30 ימים מהמועד האמור – בתוספת ריבית פיגורים. לגבי גופים סטטוטוריים, גופים מתוקצבים או עסקים פרטיים, נקבע כי האיחור בתשלום יגרור הפרשי הצמדה וריבית רק אם הייתה להם עדיפות בעיצוב תנאי החוזה. חריגים ספציפיים לחוק: עסקאות שעניינן עבודות הנדסה בנאיות – עסקאות אלו הן מורכבות יותר ומערבות בדרך כלל גורמי פיקוח ובקרה לצורך אישור התשלום, ולכן ביחס אליהן נקבעו מועדי תשלום ארוכים יותר, כמפורט בטבלה שלעיל. עם זאת, בהתחשב בכך שהקבלנים עשויים להיות גם קבלנים קטנים, כגון קבלני שיפוצים, שאין להם יכולת לעמוד במועדי תשלום ארוכים כל-כך, הוחלט להסמיך את שרי האוצר והכלכלה והתעשייה, באישור ועדת הכלכלה, לקבוע בתקנות סוגי קבלנים או ענפים של עבודות הנדסה בנאיות שביחס אליהם יחולו מועדי התשלום הרגילים. עסקאות שעורכות רשויות מקומיות במימון חיצוני – החוק קובע מנגנון לטיפול במקרים שבהם מקור הכספים לתשלום לספק (או חלקם) אינו הרשות המקומית אלא המדינה או גוף מתוקצב אחר. במקרה כזה, עקב התלות של הרשות המקומית בגוף המממן, הרשות תהיה רשאית לשלם את החלק היחסי מהתמורה שמומן באמצעות מקור המימון החיצוני בעד העסקה עד תום 10 ימי עסקים ממועד קבלת המימון הרלוונטי לעסקה, ובכל מקרה לא יאוחר מ-150 ימים ממועד המצאת החשבון לתשלום. עסקאות שעורכות רשויות מקומיות בהבראה - רשויות מקומיות בהבראה מצויות בתהליך מניעת התדרדרות וייצוב פיננסי ולא ניתן לקבוע בנוגע אליהן סד זמני תשלום קשיח ולכן נקבע כי הן יוחרגו מתחולת החוק. אך יש לציין כי החוק מסמיך את שר הכלכלה והתעשייה ושר האוצר, באישור שר הפנים, לשנות זאת בתקנות ולקבוע כי ההוראות החלות על רשויות מקומיות יחולו גם על רשויות מקומיות בהבראה, או על חלקן. מערכת הבריאות – נקבע כי החוק לא יחול על עסקאות בין מוסדות בריאות לספקים לצורך מתן שירותים בהתאם לחוק ביטוח בריאות ממלכתי. ואולם, לצד החרגת מערכת הבריאות נקבע כי שרי האוצר, הכלכלה והתעשייה והבריאות יהיו רשאים לקבוע בתקנות כי הוראות החוק יחולו על מערכת הבריאות, בשינויים המחויבים, דרך כלל או בהתייחס לסוגים שונים של מוסדות בריאות או של ספקים. התקנות טעונות אישור של ועדת הכלכלה. עסקאות שעורכת מערכת הביטחון – נקבע כי החוק לא יחול על משרד הביטחון בעסקאות בינו ובין תאגידים מסוימים (כאלו שהיקף העסקאות בינם לבין משרד הביטחון עולה, בממוצע שנתי, על 500 מיליון ₪) . חריג כללי לחוק: מעבר לפטורים הספציפיים כאמור, שרי האוצר והכלכלה והתעשייה, בהתייעצות עם השר הממונה על התחום הרלוונטי, הוסמכו לקבוע בתקנות פטור מהוראות החוק או מחלקן, ובכלל זה לקבוע מועדי תשלום מאוחרים יותר. הפטור שייקבע בתקנות כאמור יכול להתייחס לסוגים שונים של מזמינים, של ספקים או של עסקאות. תקנות אלו טעונות אישור של ועדת הכלכלה, אך עד כה לא הותקנו. עניינים נוספים תקנות - לגבי 3 נושאים היו אמורות להגיע תקנות לאישור הוועדה, בין אם מכוח הוראה מפורשת בחוק המחייבת להתקינן ובין אם מכוח התחייבות של נציגי הממשלה: תקנות לגבי החרגת סוגי עבודות הנדסה בנאיות לפי סעיף 3(ד) לחוק – תקנות המצויות בסמכותם של שרי האוצר והכלכלה והתעשייה והיו אמורות להגיע לאישור הוועדה בתוך 5 חודשים מיום אישור החוק בכנסת – כלומר עד ה-20.8.2017. ביום 19.7.2018 הונחו על שולחן הוועדה הצעת תקנות מוסר תשלומים לספקים (מועדי תשלומים שונים לעבודות הנדסה בנאיות בהיקף נמוך), התשע"ח–2018, אך בפועל לא נערך בהן דיון בוועדה. תקנות לגבי תחולת החוק על מערכת הבריאות לפי סעיף 12(ג) לחוק – תקנות שהיו אמורים להתקין שרי האוצר, הכלכלה והתעשייה והבריאות. לא נקבע אמנם מועד בחוק להבאתן לאישור הוועדה, אך הייתה התחייבות מפורשת של נציגי הממשלה במהלך דיוני הוועדה כי התקנות יותקנו בהקדם לאחר אישור החוק בכנסת – בהמשך יובא פירוט בנושא זה. תקנות לגבי אופן הדיווח ומועד הדיווח על יישום החוק לוועדת הכלכלה לפי סעיף 14 לחוק – תקנות אלו אושרו בוועדה ב- 29.12.2020, ותאריך הדיווח הראשון לוועדת הכלכלה על פיהן הוא ה-30 ביוני 2022, התקנות נקבעו כהוראת שעה לשלוש שנים. התקנות קובעות אלו גופים חייבים בדיווח ומהו המידע שיש לדווח עליו. מכיוון שמדובר במספר לא מבוטל של גופים ובנתונים רבים שעל כל גוף לדווח, נוצר חשש כי הוועדה תוצף במידע רב, שאיננו מעובד, דבר שיקשה על ראיית התמונה הכוללת ומשום כך גם על עבודת הפיקוח והביקורת של הוועדה ולכן נקבע כי הגופים החייבים בדיווח יעבירו את נתוני הדיווח לגופים להם הם כפופים, והללו ירכזו ויעבדו את המידע ויגישו אותו לוועדת הכלכלה. תחולת החוק על מערכת הבריאות: כללי – כפי שהוזכר לעיל, עסקאות בין מוסדות בריאות לספקים לצורך מתן שירותים בהתאם לחוק ביטוח בריאות ממלכתי הוחרגו מתחולתו של החוק, וזאת בשל עמדתם של גורמי הממשלה שטענו כי מערכת הבריאות הינה מערכת ייחודית המאופיינת בהסדרים כלכליים פרטניים, כאשר החלק הארי של פעילות הגופים השונים במערכת נשען על מקורות מימון ציבוריים ולכן החלת ההוראות כמות שהן על מערכת הבריאות תפגע באופן ממשי ביציבות הפיננסית של המערכת ובשירות הניתן לציבור. הוועדה קיבלה את עמדת הממשלה והחליטה שעל מנת לאפשר לממשלה שהות להתאים את הוראות החוק למערכת הבריאות, בלא שהדבר יהיה כרוך בדחייה של כניסת החוק לתוקף ביחס לשאר המשק, מערכת הבריאות תוחרג מתחולת החוק, אך לצד זאת יוסמכו שרי האוצר הבריאות והכלכלה, באישור ועדת הכלכלה, להתקין תקנות בהן יקבע האופן בו יוחל החוק על מערכת הבריאות, כך שההסדרים לפיו יותאמו למאפיינים הייחודיים של המערכת ולצורך בהקצאת המשאבים הראשונית הנדרשת לשם החלת החוק עליה. כפי שהוזכר לעיל, לא נקבע מועד בחוק להבאתן של התקנות לאישור הוועדה, אך הייתה התחייבות מפורשת של נציגי הממשלה במהלך דיוני הוועדה בהצעת החוק כי התקנות יותקנו. העתירה לבג"ץ לגבי אי התקנת התקנות - ביום 10.6.19 התקיים דיון ראשון בעתירה שהגיש איגוד לשכות המסחר לבג"ץ בעניין אי התקנת התקנות. בית המשפט הורה לשר הבריאות לעדכן עד לחודש דצמבר 2019, בהתקדמות הליך התקנת התקנות. במהלך הדיון הבהיר השופט מלצר כי למרות שהחלת החוק על מערכת הבריאות כרוכה בעלויות ניכרות, אין הצדקה למתן פטור גורף למערכת הבריאות. כמו כן ציין השופט כי ככל שלא תהיה התקדמות בהליך התקנת התקנות בית המשפט ישקול להוציא צו על תנאי. הדיון שהיה קבוע לדצמבר 2019 נדחה בעקבות בקשת המדינה עד לאחר כינונה של ממשלה ל-1.6.20. אך גם דיון זה נדחה בעקבות בקשת המדינה וזאת בשל העיסוק האינטנסיבי במהלך אותם חודשים של הגורמים הרלבנטיים במשרדי האוצר והבריאות בסוגיות דחופות הנוגעות למשבר הקורונה ובשל העובדה כי טרם גובש ואושר תקציב לשנת 2020, וכאמור תקנות אלו כרוכות בעלות תקציבית ניכרת. בתקופת הכנסת ה-23, קיימה ועדת הכלכלה שלושה דיונים כלליים בנושא, בתאריכים 16.6.20, 15.12.20 ו-16.9.20, בהם הביע יו"ר הוועדה דאז את מורת רוחו מכך שהתקנות טרם הונחו על שולחן הוועדה וציין כי על אף שאין חולק על כך שלהטלת חובות על מערכת הבריאות מכוח החוק יש עלות תקציבית חד פעמית, אין הדבר מצדיק עיכוב כה משמעותי בהתקנת התקנות וכי הדבר מהווה הפרה ברורה של הוראת החוק ושל התחייבויות נציגי משרדי האוצר והבריאות בפני הוועדה. הבאת התקנות לאישור ועדת הכלכלה – ב-6.10.2021 הגישו שרי האוצר, הבריאות והכלכלה את הצעת התקנות לאישור ועדת הכלכלה. ביום 8.11.2021 הוועדה קיימה דיון בתקנות, ובמהלכו נשמעו הערות לגבי המתווה המצומצם יחסית שהוצע לקבוע לגבי החלת החוק על מוסדות בריאות. בסופו של הדיון, התבקשו שלושת משרדי הממשלה הרלוונטיים לגבש נוסח מתוקן לתקנות הכולל התייחסות להערות שנשמעו בדיון, ובכלל זה הרחבת תחולתן של התקנות כך שיחולו גם על ספקים יחידים ועל יבואנים שהם עסקים קטנים וכן לשקול לקבוע מתווה מדורג שלפיו בשנים הקרובות יוחלו התקנות על עוסקים נוספים במערכת הבריאות. לאחר שני מכתבי תזכורת שנשלחו מהוועדה לשרים הרלוונטיים ולקראת פיזור הכנסת ה-24, הונחה על שולחנה של ועדת הכלכלה, ביום 26.6.22, טיוטה מתוקנת של התקנות. אישור התקנות בוועדת הכלכלה – ביום 4.7.2022 התקיים הדיון האחרון בוועדה בנושא. במהלך הדיון הבהיר יו"ר ועדת הכלכלה דאז, חה"כ מיכאל ביטון, כי טיוטת התקנות שהועברה אינה נותנת מענה לכל הערות הוועדה שנשמעו בדיון שקיימה ביום 8.11.2021, ובפרט להערה לעניין הצורך להחיל את החוק, ולו במתווה הדרגתי צופה פני עתיד, על עוד מוסדות בריאות וספקים מעבר לאלה שנכללו בטיוטה המקורית. לפיכך, הוועדה החליטה להרחיב את הגדרת המונח "ספק" שבתקנות, כך שבגדרו ייכללו גם ספקי תרופות או ציוד רפואי בהיקף התקשרות של עד 1.5 מיליון שקלים לשנה, וזאת חלף 500,000 השקלים לשנה שנמנו בטיוטה המתוקנת של התקנות. עוד החליטה הוועדה על מתווה הדרגתי להחלת חוק מוסר תשלומים על עסקאות בין מוסדות בריאות לספקים, כך שההסדר שהוצע בטיוטת התקנות (שלא הוחל על כלל סוגי העסקאות המנויים בסעיף 12(ג) לחוק) ייקבע כהוראת שעה למשך שלוש שנים, ושבתום תקופה זו יחולו ההוראות הרלוונטיות הקבועות בחוק מוסר תשלומים על כלל העסקאות שיבוצעו בין מוסדות בריאות לספקים לצורך מתן שירותים בהתאם לחוק ביטוח בריאות ממלכתי כאמור בסעיף 12(ג) לחוק – ללא חריגים. ביום 2.8.2022 נשלח מכתב המודיע לשלושת השרים הרלוונטיים על אישור התקנות בוועדה. שר האוצר ושרת הכלכלה והתעשייה חתמו על התקנות, אך שר הבריאות לא חתם עליהם. לפיכך, ומאחר שהממשלה ה-36 סיימה את כהונתה, לא ניתן היה להשלים את התקנת התקנות בכנסת ה-24. התקנת התקנות בכנסת ה-25 – לאור הקמת הממשלה החדשה וחילופי השרים במשרדי האוצר, הכלכלה והבריאות, אם השרים החדשים מבקשים לקדם את התקנת התקנות בנושא החלת החוק על מוסדות הבריאות, עליהם לפנות לוועדת הכלכלה ולהעביר לאישורה פנייה חדשה בצירוף נוסח של התקנות המוצעות. יצוין כי ביום 16.3.2023 אמור להתקיים דיון בבג"ץ בעתירת איגוד לשכות המסחר. זהות המזמין מועד התשלום חריג: מועד התשלום בעסקאות בתחום עבודות הנדסה בנאיות (לא חל ביחס לעסקים פרטיים) משרדי הממשלה, המועצה להסדר הימורים בספורט, מפעל הפיס, לשכת נשיא המדינה, הכנסת, משרד מבקר המדינה, בנק ישראל, הרשות לניירות ערך, המוסד לביטוח לאומי, וכן גופים סטטוטוריים נוספים וגופים המתוקצבים על ידי המדינה. חריגים: משרד הביטחון - בעסקאות מסוימות (פירוט בהמשך). מוסדות בריאות - בעסקאות לצורך מתן שירותים לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי (פירוט בהמשך). לא יאוחר מ-45 ימים ממועד המצאת החשבון לתשלום או לא יאוחר מ-30 ימים מתום החודש שבו הומצא להם החשבון לתשלום ("שוטף+30"). לא יאוחר מ-85 ימים ממועד המצאת החשבון לתשלום או לא יאוחר מ-70 ימים מתום החודש שבו הומצא להם החשבון לתשלום ("שוטף+70"). רשויות מקומיות ועסקים פרטיים חריגים: רשויות מקומיות בהבראה עסקאות של רשויות מקומיות במימון חיצוני לא יאוחר מ-45 ימים מתום החודש שבו הומצא להם החשבון לתשלום ("שוטף+45"). לא יאוחר מ-80 ימים מתום החודש שבו הומצא להם החשבון לתשלום ("שוטף+80").