חומר רקע

משרד האוצר : ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי הצגה בוועדה לענייני ביקורת המדינה שבט תשפ" ג | פברואר2023 1 פורסם בדוח66 א( אוקטובר2015 ) 2 הקדמה האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי: •דוח ביקורת66א(אוקטובר2015 ) –משרד האוצר:ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה לביטוח הלאומי •דוח ביקורת מיוחד(אוקטובר2016 ) –הסדרי הפנסיה במדינה •דוח ביקורת71ג(מאי2021 ) –הדוחות הכספיים של מדינת ישראל ליום31.12.2019 -התחייבויות ארוכות טווח של המדינה הוועדה לענייני ביקורת המדינה דנה בנושא: • 29.2.16 -דיון על דוח66א • 7.11.16 -דיון על דוח ביקורת מיוחד הסדרי הפנסיה במדינה • 19.12.18 -דיון על דוח66א והחלטת שר העבודה והרווחה לעצור את העברתם של עודפי הגבייה של המוסד לביטוח לאומי לקופת האוצר,ואיום האוצר כי מהלך זה יגרור קיצוץ של20מיליארד ש"ח ויפגע בשירותים החברתיים. • 13.7.20דיון על דוח66א ועל הצעה בחוק ההסדרים לתיקון החוק והתאמתו למצב הקיים. 3 הקדמה •המוסד לביטוח לאומי הוא עמוד התווך של מערכת הביטחון הסוציאלי במדינת ישראל. •חוק הביטוח הלאומי(נוסח משולב),התשנ"ה- 1995מגדיר את תפקידי המוסד,חובותיו,סמכויותיו, המקורות הכספיים שעומדים לרשותו ואופן השקעת העודפים שלו. •בשנים הבאות צפוי הביטוח הלאומי להתמודד עם שינויים דמוגרפיים מהותיים,בהם הזדקנות מהירה של האוכלוסייה שתביא לעלייה משמעותית בחלקה היחסי של האוכלוסייה המבוגרת בישראל. •בכל שנה שבה הכנסות המוסד גדולות מהוצאותיו,מושקעים העודפים באג"ח ממשלתיות(להלן–קרן הביטוח הלאומי). •התחייבות הממשלה למוסד משפיעה על הכנסות הממשלה,משפיעה על הגירעון בתקציב המדינה, ומשפיעה על האיתנות הפיננסית של המוסד. 4 נתוני מפתח תחזית התקבולים , התשלומים וקרן המוסד לביטוח לאומי במיליארדי ₪ בסוף2016 * * נתוני הדוח האקטוארי המלא של המוסד לביטוח לאומי שפורסמו ביוני2020 5 נתוני מפתח 227.0מיליארד ש"ח* יתרת ההתחייבות של ממשלת ישראל למוסד לביטוח לאומי בסוף2021 (עלות מתואמת) שנת2044 ** השנה שבה קרן המוסד לביטוח לאומי צפויה להתרוקן שנת2027 ** השנה שבה התשלומים של המוסד לביטוח לאומי צפויים להיות גבוהים מהתקבולים 180.4מיליארד ש"ח יתרת ההתחייבות של ממשלת ישראל למוסד לביטוח לאומי בסוף2014 (עלות מתואמת) שנת2042 השנה שבה קרן המוסד לביטוח לאומי צפויה להתרוקן שנת2024 השנה שבה התשלומים של המוסד לביטוח לאומי צפויים להיות גבוהים מהתקבולים נתונים עדכניים( 2021 ) נתונים מדוח66 א( 2015 ) * נתוני הדוח הכספי של המוסד לביטוח לאומי מסוף2021 ** נתוני הדוח האקטוארי המלא של הביטוח הלאומי לסוף2016 (ופ רסמו ביוני2020 ) 6 אי-קיום הוראות החוק בנוגע להשקעות קונסטרוקטיביות למרות שלפי סעיף זה מינהלת המוסד תאשר את ההשקעות הקונסטרוקטיביות (בין היתר בעקבות דוחות מבקר מדינה6ו- 7וחוות הדעת המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה),הרי שלפחות מאמצע שנות השבעים של המאה העשרים ועד היום הפך סעיף34בחוק לאות מתה,והממשלה והמוסד אינם פועלים לקיום הוראותיו. סעיף34 לחוק הביטוח הלאומי מחייב את מינהלת המוסד להשקיע את עודפי ההכנסות שלו ב"השקעות קונסטרוקטיביות" 7 אי- קיום הוראות החוק בנוגע להשקעות קונסטרוקטיביות(המשך) סעיף34 לחוק הביטוח הלאומי מחייב את מינהלת המוסד להשקיע את עודפי ההכנסות שלו ב"השקעות קונסטרוקטיביות" ראוי כי כל הגורמים הרלוונטיים-לרבות המוסד,שר הרווחה ומשרד האוצר-ישקלו בשיתוף היועץ המשפטי לממשלה את הצורך לבצע שינויים בהסכמה לסעיף זה. מאז חוקק החוק(ב- 1953 ) חלו שינויים הרבים במשק , בכלכלה ובפיתוח הארץ , והתפתחו ערוצי השקעה נוספים שהיה בהם להשפיע בין היתר על ייעוד כספי הקרן 8 אי- קיום הוראות החוק בנוגע להשקעות קונסטרוקטיביות(המשך) סעיף34 לחוק הביטוח הלאומי מחייב את מינהלת המוסד להשקיע את עודפי ההכנסות שלו ב"השקעות קונסטרוקטיביות" יש להתחשב גם בחשיבות שייחס המחוקק לכך שעודפי הכספים שנצברו לצורך הביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה יבטיחו שבידי המוסד יהיו מקורות מספיקים כדי לעמוד בהתחייבויותיו כלפי אזרחי המדינה גם בטווח הארוך. יש להביא בחשבון גם את החלטתו של המחוקק שלא להקים את הביטוח הלאומי כמחלקה ממשלתית,אלא כישות משפטית נפרדת וכאחראי לבדו לנכסים ולתביעות. 9 המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית בחלוף כשלוש שנים( 2015 )מפרסום המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית,לא יישמו משרד האוצר או המוסד את ההמלצות ולא הביאו אותן לדיון בממשלה. מאי2009 - הממשלה מחליטה להקים ועדה לבחינת דרכים לשמירת האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי בטווח הארוך( ועדת דומיניסיני–ניסן.) אפריל2012 - הוועדה מגישה את מסקנותיה לשר האוצר דאז. המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית: ראוי שיובאו לדיון והחלטה לפני הממשלה בהקדם האפשרי. סוגיית מתן פתרון יסודי לבעיית האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי היא סוגיה כבדת משקל וחשובה,שראוי כי הממשלה תידרש לה. 10 הקשר בין קרן המוסד לביטוח לאומי לתקציב המדינה על הממשלה להתייחס לדוח הוועדה לאיתנות פיננסית שבין היתר הצביע על חשיפת יתר של המוסד להשפעתם של אילוצי תקציב קצרי מועד והעלה כי עודפי התקציב של המוסד משמשים למעשה למימון הוצאות הממשלה בהווה,במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד. משרד האוצר לא הביא לדיון בממשלה פתרון אחר לכשלים שהעלתה הוועדה,לגירעון האקטוארי של המוסד ו לסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה. •בשנים הקרובות תשלומי הריבית ופירעונות הקרן לא יוכלו להירשם ולשמש כחלק מהכנסות המדינה ומשרד האוצר ייאלץ להזרים כסף למוסד; •משרד האוצר ייאלץ להמשיך לרשום את הוצאות החזר הריבית והקרן בתקציב המדינה ולשלם אותן; •אולם,שלא כמו בעבר,סכומים אלה לא יחזרו ויירשמו בצד ההכנסות של תקציב המדינה וייווצר גידול בפער בין הכנסות להוצאות בתקציב המדינה; •פער זה,אם לא יטופל,צפוי לגדול עם השנים ומהווה סיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה. 11 הקשר בין קרן המוסד לביטוח לאומי לתקציב המדינה(המשך) על הממשלה להתייחס לדוח הוועדה לאיתנות פיננסית: •חשיפת יתר של המוסד להשפעתם של אילוצי תקציב קצרי מועד. •עודפי התקציב של המוסד משמשים למעשה למימון הוצאות הממשלה בהווה,במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד. מן הראוי כי משרד האוצר ייתן בהקדם מענה יסודי: •לבעיית האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי •לסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה •הבטחה של מילוי התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי התייחסות לאיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי בדוח על הסדרי הפנסיה במדינה 12 פורסם כדוח ביקורת מיוחד( אוקטובר2016 ) 13 אי-קידום החלטות הממשלה 28.6.15 -שתי החלטות ממשלה חשובות: • החלטה145 : •אימוץ כיווני פעולה לטיפול: •בהזדקנות האוכלוסייה; •ב גרעון האקטוארי של המוסד לביטוח לאומי. •החלטה150 : •שר האוצר יגבש תכנית לטיפול בגרעון הנוכחי והאקטוארי של המוסד לביטוח לאומי בראייה ארוכת טווח; •התכנית תגובש בהתייעצות עם שר הרווחה והשירותים החברתיים,המוסד לביטוח לאומי והמועצה הלאומית לכלכלה; •התוכנית תוגש לממשלה בתוך חצי שנה ממועד קבלת ההחלטה(עד דצמבר2015 ). 14 אי- קידום החלטות הממשלה(המשך) במועד סיום הביקורת( פברואר2016 )שר האוצר: •לא הגיש לממשלה תכנית לטיפול בגירעון התפעולי והאקטוארי של המוסד לביטוח לאומי •לא פעל לקיים הליך התייעצות עם שר הרווחה והשירותים החברתיים,המוסד לביטוח לאומי והמועצה הלאומית לכלכלה •לא פעל לתיקון הליקויים בעניין הטיפול בגירעון האקטוארי של המוסד לביטוח לאומי שצוינו בדוח מבקר המדינה66א על שר האוצר לקדם יישום החלטות הממשלה ולפעול לתיקון הליקויים שצוינו בדוח מבקר המדינה66א 15 שימוש של הממשלה בכספים המיועדים להבטיח ביטחון סוציאלי בעתיד לצריכה שוטפת בדוח המיוחד על הסדרי הפנסיה במדינה חזר מבקר המדינה על הליקוי מדוח66 א( 2015 :) •על הממשלה להתייחס לדוח הוועדה לאיתנות פיננסית. הממשלה לא דנה בהמלצות הוועדה לאיתנות פיננסית , לרבות בהסתייגות של הוועדה מהשימוש בעודפי התקציב של המוסד למימון הוצאות הממשלה בהווה במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד על הממשלה לבחון מנגנונים שיאפשרו לה להימנע משימוש בכספים המיועדים לביטחון סוציאלי לצריכה שוטפת להבטיח כי הכספים המשולמים על ידי האזרחים במסגרת הביטוחים הסוציאליים יופנו להבטחת ביטחונם הסוציאלי בעתיד 16 העלאת גיל הפרישה לנשים–השפעות על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי לפי הדוח האקטוארי המלא של המוסד לביטוח לאומי( נתוני2010 :) העלאת גיל הפרישה(לנשים ולגברים )ל- 68תדחה את אזילת קרן המוסד לביטוח לאומי בכ- 10 שנים ל- 2053 המשך אי- העלאת גיל הפרישה לנשים אינו בר קיימה . בין היתר צפויה פגיעה באיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי. על הממשלה לבחון דרכים להתמודדות עם העלייה בתוחלת החיים של גברים ונשים שתהייה בת-קיימא. ניתן לבחון את הצמדת גיל הפרישה של גברים ונשים לתוחלת החיים כפי שהמליץ ארגון ה- .OECD 17 העלאת גיל הפרישה לנשים(המשך) דחיית ההחלטות בעניין גיל הפרישה לנשים עלולה לפגוע ביכולת להעלות את גיל הפרישה באופן הדרגתי על פני זמן,שיכול שתביא לידי פגיעה כלכלית במדינה.לסוגיית גיל הפרישה לנשים יש גם השלכות חברתיות וסוציאליות שנדרש לשקול אותן.דחיית ההכרעה בעניין עלולה להעצים את הנזק העתידי במישורים השונים. ביוני2019פרסם משרד האוצר תזכיר חוק לתיקון חוק גיל פרישה.במסגרת התיקון הוצע מתווה להעלאת גיל הפרישה לנשים:בשלב ראשון עד גיל65באופן הדרגתי,ובשלב שני, להחיל מנגנון אוטומטי להעלאת גיל הפרישה בהתאם לשינויים בתוחלת החיים. בחוק ההסדרים מנובמבר2021 ,תוקן החוק,וגיל הפרישה לנשים הועלה ל- 65באופן הדרגתי(בלא הצמדה לתוחלת החיים). 18 העלאת גיל הפרישה לנשים(המשך) העלייה המתמשכת בתוחלת החיים מחייבת בחינה של מתווה העלאת גיל הפרישה של נשים תוך השוואה למקובל בעולם. על משרד האוצר לבחון את קידום הנושא לשם השלמת גיבוש המדיניות, זאת בשל המשמעות הנרחבות הנוגעות לסוגיה,לרבות בכל הנוגע לפעולות הנדרשות בהתייחס לגירעון קרנות הפנסיה הוותיקות שבהסדר. דוח מבקר המדינה71 ג- הדוחות הכספיים של מדינת ישראל ליום31.12.2019 - התחייבויות ארוכות טווח של המדינה פורסם מאי2021 19 20 ניתוח רגישות-העלאת גיל הפרישה לנשים לגיל64 מבדיקה שבוצעה ע"י המוסד לביטוח לאומי ,לבקשת משרד מבקר המדינה , במהלך שנת2020 , עלה כי העלאת גיל הפרישה לנשים ל- 64 תביא לדחייה של2-3שנים במועד איפוס הקרן. 21 נכון לשנת2021 : התחייבות המוסד לביטוח לאומי בגין הקרנות היא בסך של כ- 1טריליון ש"ח קרנות הביטוח הלאומי המוצגות בדוחותיו הכספיים(זקנה ושארים,נכות כללית,סיעוד ונפגעי עבודה)אינן כוללות התחייבויות כלפי מבוטחים עתידיים,ואינן כוללות התחייבויות בגין קצבאות ילדים. בין השנים2014ל- 2019 חל גידול של 70% בקרנות הביטוח הלאומי. על פי הדוחות הכספיים של בט"ל לשנים2014-2019 . קרנות הביטוח הלאומי לשנים2014 – 2019 (במיליוני ש"ח) קרנות הביטוח הלאומי 22 קצבאות ילדים היקף התשלומים בענף קצבאות הילדים עומד , נכון לשנת2020 , על כ- 8מיליארד ש"ח לשנה , והצפי הוא כי ילך ויגדל במהלך השנים קרנות הביטוח , קרי ההתחייבויות האקטואריות של הביטוח הלאומי , צריכות להיות מוצגות כך שיספקו מידע ויבהירו את מצבו הכספי של המוסד לביטוח לאומי , דבר שיסייע למקבלי ההחלטות בעתיד. תחזית תשלום קצבאות ילדים בין השנים2017 – 2060 (במיליון ש"ח) על פי הדוח האקטוארי המלא של בט"ל , יוני2020 ,בעיבוד משרד מבקר המדינה 23 בחינת הקיימות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי היוון לתאריך31.12.16 (מועד הדוח האקטוארי המלא ) מעלה כי עודף ההתחייבויות על הנכסים עומד על כ- 1.6טריליון ש"ח. בחינת עודף ההתחייבויות על הנכסים , עשוי לאפשר למקבלי ההחלטות לבחון מהן החלופות לטובת צמצום הגירעון של המוסד לביטוח לאומי , ולגבש מדיניות מושכלת בעניין זה. על הביטוח הלאומי ומשרד האוצר לדון החלופות האפשרויות להתמודדות עם הגירעון , ולגבש מדיניות על בסיס מידע מקיף ומלא שיספקו גורמי המקצוע ובהם אקטואר הביטוח הלאומי . היוון תזרימי התקבולים והתשלומים לתקופה עתידית של75 שנים 24 סיכום •שינויים דמוגרפיים מהותיים-בהם הזדקנות מהירה של האוכלוסייה צפויים בשנים הבאות •הבטחת הביטחון הסוציאלי של האזרחים–על ידי הממשלה •בעיות היסוד באיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי והבעיות במנגנון הרישום של הקרן בתקציב המדינה הקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה •היעדר טיפול יסודי בגירעון האקטוארי של הביטוח הלאומי עלול: •להפסיק את הגידול בקרן הביטוח הלאומי בתוך שנים ספורות •לרוקן את הקרן כ-עשרים שנים לאחר מכן •לפגוע בתשלומי הקצבאות לאזרחים ובעתיד •להעמיד בסיכון את הביטחון הסוציאלי שלהם 25