חומר רקע
נייר עמדה
התנועה ל מען
איכות השלטו
ן
14
במרץ
2023
,כ' אדר תשפ"ג
הצעת חוק לתיקון פקודת
'המשטרה (מס39
,)) (סמכויות
התשפ"ג–
2022
)(החלק שפוצל
Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il
2
'הצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה (מס39) (סמכויות), התשפ"ג–
2022
- סעיפים
" :בשם התנועה למען איכות השלטון בישראל, ע"ר, (להלן
התנועה "), אנו מתכבדים להעביר אליכם את חוות
דעתנו בנושא
סע ה
יפים שפוצלו בה
צעת החוק לתיקון פקודת המשטרה (סמכויות), התשפ"ג-
2022
:(להלן
"תיקון החוק"
" או
הצעת החוק"
:), כדלקמן
תוכן עניינים
מבוא................................
................................
................................
................................
.............
2
רקע עובדתי ופרטי הצעת החוק
................................
................................
................................
........
2
הקשיים המהותיים העולים מהצע
ת החוק................................
................................
.........................
3
סיכום
................................
................................
................................
................................
...........
6
מבוא
1.
נייר עמדה זה עוסק בהצעת החוק לתיקון פקודת
המשטרה (סמכויות), התשפ"ג-
2022
,אשר פו צלה
,לשני חלקים
כאשר הוועדה
,)המיוחדת לדיון בהצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה (סמכויות
התשפ"ג-
2022
/(פ80/25
)
" :(להלן
הוועדה )"עתידה לדון בחלק שפוצל ולהכ
ין אותו לקראת
קריאה
.שנייה ושלישית
2.
ה
סעי פים אשר פוצלו מהתיקון לחוק
ממוקדים ב
שני הסדרים עיקריים: האחד, הכפפת מפכ "ל
המשטרה לשר
והשני הוא העברת סמכות התווית
ה מדיניות בעניין משך הטיפול בתיקים .לידי השר
3.
כפי שיובהר להלן, עמדת התנועה היא כ
י ה
חלק המפוצל בתיקון יוביל לפגיעה בעצ
מאות ה ,מפכ"ל
וב אופן
ספצי פי יוביל
לפגיעה בעצמאות התביעה המשטרת
ית
. כמו
,כן
לעמדתנו הביסוס על ההסדר ה
של פעילות צה"ל אינה מתאימה במקרה
זה
שכן
פעילות המ
שטרה שונה מאוד מפעילותו של צה"ל
.וההסדרה אינה נדרשת במידה זהה
4.
נייר עמדה זה מבקש לשרטט, בקווים כלליים בלבד, את הנזק שעלו ל להיגרם למערכת אכיפת החוק
ולמשטר הדמוקרטי במדינת ישראל לו יתקבל
ה חלק המפוצל.במתכונתו זו
רקע עובדתי ופרטי הצעת החוק
5.
כזכור, ביום28.12.2022
'אישרה הכנסת את הצעת החוק לתיקון פקודת המשטרה (תיקון מס37
,)
התשפ"ג-
2022
" :(להלן
התיקון הראשון "). זאת, לאחר שבמהלך הליך החקיקה הוסכם להשמיט
מהצעת החקיקה את תיקון סעיף8א לפקודת המשטרה [נוסח חדש], תשל"א-
1971
" :(להלן
הפקודה )"
כך שיתווספו לו הוראות לפיהן מפכ"ל המשטרה יהיה נתון למרות הממשלה וכפוף לשר, וכי הדרג
הפיקודי העליון במשטרה הוא המפכ"ל; וכן להשמיט מהצעת החוק את הוספת סעיף8
ה, שעניינו
הסמכת השר להתוות מדיניות ולק
בוע עקרונות כלליים בעניין משך הטיפול בתיקים.
6.
בהודעה שפרסם
השר
הודיע כי הסכים לפיצול החוק בעקבות הערות הייעוץ המשפטי של הכנסת בדבר
הליך חקיקה מהיר "וכדי שבג "ץ לא יפסול את החוק", וכי הדיון בחלק שפוצל יידחה לאחר הקמת
.הממשלה
Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il
3
7.
התיקון הראשון ,לפקודה אשר לכאורה "רוכך" בהשמטת החלק שפוצל, הביא לשינוי מהותי באיזון
הקיים בדמוקרטיה בין עצמאות המשטרה וכפיפותה לשלטון החוק, לבין סמכות הממשלה לקדם את
.מדיניותה, והביאה, הלכה למעשה, להכפפת המשטרה לממשלה ולשר
8.
בכך, התיקון הראשון כשלעצמו כבר הביא לפגיעה חמורה וקשה
ב עקרונות שלטון החוק ובסדרי
המשטר בישראל, והוא מאיים לפגוע פגיעה קשה בזכויות הפרט בישראל. נוכח פגמים חוקתיים קשים
אלו, ועל רקע קשיים בהליך החקיקה, הגישה התנועה ביום28.12.2022
עתירה בנושא, התלויה ועומדת
בפני בית המשפט העליון
(בג"ץ8987/22
התנועה לאיכות השלטו
ן נ' הכנסת).
9.
והנה, לאחרונה חודשו הדי
ונים בוועדה בע
ניין החלק שפוצל , כגון זה העתיד להתקיים בוועדה ,היום
14.3.2023
. בהתאם, נבקש להציג את עמדתנו בעני .ין החלק שפוצל מהצעת החוק
הקשיים המהותיים
העולים מהצעת החוק
10
.
בחלק זה נבקש לעמוד על
ה קשיים המשפטיים, שעשויים לעלות כדי מניעה משפטית של ממש, הנעוצים
בקידום חקיקת החלק שפוצל–
הכפפת המפכ"ל לשר, ומתן סמכות לאחרון להתוות מדיניות בעניין
משך הטיפול בתיקים .
הפגיעה בעקרון השוויון בפני החוק ובעצמאות המשטרה
11
. הת
יקון
הראשון לפקודת המשטרה הכפיף את המשטרה, כגוף, לממשלה ולשר, כממונה על המשטרה
מטעם
הממשלה, ובכך פגע פגיעה קשה בעצמאות המשטרה ובכפיפותה לשלטון
החוק
(להבדיל
משליטת הממשלה). ועל חששות אלו עמדנו בהרחבה בעתירתנו הנזכרת לעיל . ואולם, התיקון המוצע
:כעת מחריף חששות אלו ביתר שאת
12
.
בעוד שהקביעה בתיקון הראשון נוגעת במשטרה (כמוסד ממוסדות המדינה) וקובע כי זו נתונה למרות
,הממשלה והשר ממונה עליה מטעמה
הת )יקון המוצע קובע כי המפכ"ל (כאדם, משרת ציבור ספציפי
כפוף
לשר–
קביעה ספציפית זו לגבי המפכ"ל היא בעלת פוטנציאל לפגוע באופן חמור בעצמאות
המפכ"ל, וקיים חשש שהוא יפעל על מנת לרצות את השר תוך שקילת שיקולים בלתי מקצועיים ,
אשר זרים לאופן הפעלת ס
מכויותיו (כאשר ב
תפקידו בדמוקרטיה מתפקדת
הוא לדאוג לאכיפת
)החוק
. בנוסף, ההצעה טומנת בח ובה מעבר מכפיפות ברורה של המשטרה
לממשלה
,(שהיא, כשלעצמה
,בעייתית ביותר) והשר אך ממונה מטעמה .למצב בו המשטרה כפופה הן לממשלה והן ישירות לשר
13
.
מצב חמור זה מעלה חשש מיצירת עמימות חוקית, שעלולה ליצור קונפליקטים בין כפיפות המשטרה
לשר ולממשלה.
1
חמור מכך–
הכפפת המפכ"ל לשר מעוררת חששות כבדים מפוליטיזציה של פעולת
המשטרה ומיצירת "משטרה פרטית" שנועדה לשרת את "אדונה" השר. יתר על כן, מתעורר חשש
ש
השר יתפקד למעשה כמעין "מפכ"ל-
על" ויורה על פעילות מבצעית (ונדמה כי ניצנים להתנהלות זו
1
והשוו (על אף ההבדלים עליהם נעמוד בהמשך) לדיון בנושא
דומה ביחס להסדרה בחוק-
,יסוד: הצבא אצל מרדכי קרמניצר
ואריאל בנדור פירוש לחוקי היסוד– חוק-יסוד: הצבא', בעמ
47
(
2000
).
Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il
4
ניתן לזהות כבר בהתנהלות השר בן גב
יר לאחרונה , כגון
קשר ישיר של השר עם ניצבים בניגו
ד לנהלים ,
בעיקר בעניין
פעילות המשטרה באשר למפגינים2 הת
ערבות בצירי הפגנות3 וכו .)
14
.
,בהקשר זה" אין בהוראות המוצעות לפיהן
הדרג הפיקודי העליון במשטרה הוא המפקח הכללי " כדי
לשכך חששות אלו, באשר הן אינן נושאות כל תוכן מנחה , וממילא ידרשו פרשנות משפטית לאחר
.מעשה
הקושי הייחודי בהכפפת המפכ"ל לשר בכל הנוגע לאחריות על התביעה המשטרתית
15
.
תחום בו הכפפת המפכ"ל לשר היא חמורה במיוחד, נוגע לסמכויות המפכ"ל כדרג הפיקודי הבכיר
במשטרה, הממונה על
התביעה המשטרתית . בכובעו זה, המפכ"ל אמון למעשה על ניהולם של הליכים
פליליים. למעשה, בישראל מנוהלים כ-
90%
מההליכים הפליליים בידי המשטרה, באופן המחייב אותה
בית.ר שאת למלא את תפקידה לפי שיקול דעת מקצועי, אובייקטיבי ובלתי תלוי לחלוטין4 חשיבות אי-
,תלות זו מתחדדת בשים לב לתופעה הרווחת של סגירת תיקים בהסדר המטילה על תובע אחריות
כבדה ודרישה למחויבות מוגברת ל
עצמאות .
16
.
,לכן הכפפת המפכ"ל, הממונה על התביעה המשטרתית, לשיקול דעתו הפוליטי של השר, ומתן
אפשרות לשר לקבוע מדיניות בעניין משך הטיפול בתיקים–
יוצרת הכפפה דה פקטו של שיקול דעת
שאמור להיות אובייקטיבי (ואף
מעין-שיפוטי)
לשיקול דעת
אישי-פוליטי .
17
. זו
הי
פגיעה חמורה ביותר
בשלטון הח
וק
, באי-
תלות רשויות התביעה, ואף בהפרדת הרשויות המהותית
(בהכפיפה שיקול דעת מעין-
)שיפוטי לשיקול דעת פוליטי.
עמד על כך המשנה ליועצת המשפטית
לממשלה (ציבורי-
מינהלי), עו"ד גיל לימון, בישיבת הוועדה המיוחדת מיום21.12.2022
, בקבעו כי
"הנוסח שמונח בפני הוועדה לא מאז ן כראוי בין הסמכויות של השר לבין העצמאות המקצועית של
.המשטרה, ולכן הוא לא מתיישב עם עקרונות יסוד במשטר דמוקרטי יש פה חשש אמיתי מפני
השפעה של שיקולים פוליטיים על הפעילות של המשטרה בתחומים הרגישים ביותר ... זה גם עניינים
."של שלטון החוק
18
.
,יותר מכך
הכפפ
ה
מלאה של המפכ"ל, הממונה גם על חקירת מקרי שחיתות שלטונית, לגורם
שלטוני, שיוכל גם לקבוע מדיניות ביחס לסוגי תיקים–
מייצרת ניגוד עניינים אינהרנטי בין תפקידו
.לבין העניין שלו במניעת חקירות שחיתות של גורמים בממשלתו
,כך
הקביעה בסעיף 8ה
המוצע, לפיה
יוכל השר להתוות מדינ
יות ביחס למשך הטיפול בתיקים, תאפשר לשר לקבוע,, למשל
כי תיקי שחיתות
ייחקרו במשך זמן מוגבל ., שאינו מאפשר את מיצוי החקירה בעניינם
19
. גם דו"ח ועדת צדוק עמד על קושי זה, בקבע
ו
" כי אשר לתחום החקירות, המשטרה צריכה להיות
חופשית לחלוטין בחקירותיה, כשעליה מרותו של החוק
בלבד... הוועדה סבורה כי השר רשאי לקבל
דיווחים כוללניים
... על חקירות המתנהלות ע"י המשטרה."...
5
2
" יהושע ג'וש בריינר
שבתאי הורה לניצבים במשטרה לא לשוחח ישירות עם בן גביר "
הארץ13.3.2023
; מאיר תורג'מן"
שבתאי
הורה לניצבים במשטרה לא לשוחח ישירות עם בן גביר"
YNET
13.3.2023
3
" מאיר תורג'מן בן גביר כעס על המשטרה בגלל החסימות, שם ענו לו: "ההחלטות-
"של המפקדים"
NET
Y
.03.2023
09
4
וראו בבג"ץ935/89
גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה
(פורסם בנבו10.5.1990
) .
5
הוועדה הציבורית לחוק משטרה חדש
דין וחשבון ', בעמ9
(יוני1999
.)
Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il
5
קיים פער משמעותי בין ההסדרה הראויה של פעילות המשטרה להסדרת פעילות צה"ל
20
.
לאורך הליך החקיקה של התיקון הראשון, וכן בדברי ההסבר להצעת התיקון כפי שעברה בקריאה
ראשונה
(במתכונת שכללה את החלק שפוצל בהמשך), הודגש הצורך הקיים, לכאורה, בהשוואת אופי
ההסדרה של יחסי הממשלה עם המשטרה ליחסי הממשלה עם צה"ל. כך, בדברי ההסבר נכתב כי
"
במבנה המשטרי של מדינת ישראל, צה"ל מבצע את מדיניות הממשלה ואת מדיניות השר הממונה
.וכפוף להנחיותיהם בהתאם לכך, ועל מנת ליצור מארג חקיקתי קוהרנטי, שעומד עם עקרון היסוד
האמור ברישא [לפיו הדרג המדיני מתווה מדיניות והדרג הביצועי מיישם את המדיניות], מוצע להחיל
הסדר דומה בפקודת המשטרה, בכל הנוגע ליחסים שבין משטרת ישראל לבין הממשלה והשר
הממונה ". ואכן, סעיף8א(א ) המוצע במסגרת קידום החלק שפוצל, מעתיק לפקודת המשטרה את
הנוסח של סעיף3(ב) לחוק-
.יסוד: הצבא
21
.
,ואולם
בדומה לאופן
בו כמה מההסדרים אותם מבקשת הממשלה "לשאול" ממדינות אחרות באופן
שאינו מותאם לנסיבות בישראל (ועולה כדי מה שמכונהabusive constitutional borrowing
,)
גם כאן
מבקשת הממשלה לשאול הסדר
ספציפי, שנחקק בנסיבות ספציפיות, כך שיהווה נטע זר בסביבתו
החדשה. יש לזכור מדוע נחקק סעיף3(ב) לחוק-
יסוד: הצבא–
עד לחקיקת חוק היסוד, התקיימה
.בישראל עמימות ניכרת לגבי תפקידו של הרמטכ"ל למול תפקידו של שר הביטחון6 עמימות שכזו אי נה
קיימת ביחסי המפכ"ל עם השר, כך שחקיקה כזו אינה נחוצה (אך היא בהחלט עלולה להזיק, כפי
.)שפורט לעיל
22
.
,בנוסף
קיימים הבדלים ניכרים בין הארגונים ,
.הדורשים הסדרה שונה של יחסיהם עם הממשלה
בקצרה, ניתן לומר כי בעוד שהצבא אכן משמש כ"זרועה הארוכה" של הממשלה למשימות ביטחון
ולמשימות נוספות (דוגמת חינוך, סיוע באסונות בינלאומיים וכו'), ותחומי סמכותו אינם מוגדרים
בחוק (חוק צה"ל מעולם לא נחקק, וחוק-יסוד: הצבא
,)עוסק בעיקר בהיבטיו המוסדיים של הצבא
הרי שהמשטרה אמורה לבצע את תפקידיה על פי חוק בלבד. כך, המשטרה ואנשיה פועלים לפי עקרון
,חוקיות מחמיר, וככלל אין להם סמכות שלא הוקנתה להם כחוק. ואכן, זהו המצב התקין בדמוקרטיה
באשר המשטרה מחזיקה בסמכויות פוגעניות ביותר כל פי אזרחי המדינה (בעוד שהצבא פועל בעיקר
.)למול מדינות ותושבים זרים
23
.
פעילותה של המשטרה בעיקר כלפי אזרחים נושאת חשיבות מיוחדת, באשר היא המקנה למשטרה את
,הלגיטימציה הדמוקרטית לפעילותה
והיא המציבה את גבולותיה. כך, המשטרה מפעילה כיום
את
סמכויותיה (הפוגעניות לעית ים) כלפי אזרחי המדינה באופן לגיטימי, שכן אזרחי המדינה נתנו את
הסכמתם להפעלת סמכויות אלו–
הסכמה המתבטאת בחקיקת נציגי הציבור בכנסת, ומוגבלת על
ידה. ככל שהמשטרה תפעיל את סמכויותיה על אזרחים שלא מכוח הסכמת נציגיהם, כי אם מכוח
החלטתו הפרטנית של השר הממונה (שלא
נבחר, וממילא לא הוסמך להפעלת כוח ספציפי, על ידי
.הציבור), תאבד המשטרה את הלגיטימציה הדמוקרטית לפעילותה
כך, בשים לב לכך שהמשטרה
עוסקת בזכויות יסוד חשובות, הכנסת אינה רשאית להתפרק מסמכויותיה לגדור את סמכויות
המשטרה ., ו"להפריטן" לידי השר
הקשיים האמורים מעלי
ם חשש למניעה משפטית לקידום החלק שפוצל
6
עמדה על כך ועדת אגרנט בקבעה כי חוסר ההגדרה של הסמכויות, השורר במצב הקיים בתחום הביטחון, מכביד על אפקטיביות
הפעולות, ג
ורע ממיקוד האחריות החוקית ואף גורם אי-
."בהירות ומבוכה בקרב הציבור
המחשה ציורית יותר מספקת תמונת ו
המוכרת של שר הביטחון דיין מסתובב במדים ברחבי ירושלים בתום מלחמת ששת הימים., לצד הרמטכ"ל
Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il
6
24
.
מכל האמור מצטיירת תמונה מדאיגה, לפיה
קידום ה
חלק שפוצל יפגע
קשות בעקרונות משטריים
;בסיסיים בישראל בעקרון שלטון החוק ובזכויות הפרטים שיעמדו
"כעת מול משטרתו "הפרטית
;של השר
תפגע קשות באמון הציבור במשטרה ותהווה פתח להמשך הפגיעה בדרגים המקצועיים
העצמאיים בשירות הציבורי בישראל . בהקשר זה, היוזמה להכפפת המפכ"ל לשר אינה שונה מהכוונה
המסתמנת של הממשלה להכפיף את שיקול דעתם של היועצים המשפטיים לשרים, או לשלוט באופן
מלא בהליך מינוי השו פטים. כחוט השני עוברת בין היוזמות הכוונה להסיר חסמים בפני כוח ממשלתי
לא
.מרוסן
25
. על קשיים אלו בהצעת החוק7 עמדה עו"ד מררי
, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט פ)לילי
בישיבת הוועדה ביום14.12.2022
, כשקבעה כי "מול הרחבת סמכותו של השר, ההצעה אינה כוללת
איזונים וערובות להבטחת עצמאות המשטרה שק
יימים בהסדרים מש
פ טיים דומים", וכי הפרת האיזון
,בין עצמאות המשטרה לכפיפותה נושא "פוטנציאל
לפגיעה ממשית ו
ק שה בעקרונות היסוד של המשטר
."הדמוקרטי של מדינת ישראל8
על דברים נכוחים אלו נבקש רק להוסיף–
בהצעת החוק לקידום החלק
שפוצל אין "פוטנציאל" גרידא לפגיעה בעקרו נות המשטר הדמוקרטי–
הם טומנים, מניה וביה, פגיעה
בדמוקרטיה., המתממשת מעצם חקיקת חוק כה בעייתי
סיכום
26
. ל עמדת התנועה, הצעת החוק במתכונתה הנוכחית פוגעת פגיעה
ב
עצמאות המשטרה ו
תובי ל להפיכתה
ל
משטרה פוליטית מטעם השר, ולזליגה של שיקולים זרים ל
אינטרס הציבורי בעת הפעלת סמכויותיה .
כל אלו יובילו לפגיעה באמון הציבור במשטרה, לתיוגה
כמשטרה פוליטית אשר נעדרת לגיטימציה
.לפעול ואשר אין לשתף עמה פעולה
27
.
כן, על אף שההצעה מבקשת להידמות למבנה היחסים שבין הצבא לדרג הנבחר, היא מתעלמת ממספר
הבדלים מהותיים בין הצבא לבין המשטרה , אשר
,שומטים את הקרקע תחת ההצדקות לתיקון החוק
.ולעמדת התנועה מצדיקים את השמירה על עצמאות המשטרה באופן ייחודי ומובהק מהדרג הפוליטי
28
.
על רקע זה, ונוכח הקשיים שפורטו לעיל, אנו
מתנגדים נחרצות ל קידום
ה תיקון המוצע לפקודת
,המשטרה, שתכליתו להכפיף את המשטרה לרצונו הפרטי של השר ותוצאתו פגיעה קשה בשלטון החוק
.ובזכויות יסוד בישראל
7
,במתכונתה לפני הפיצול אשר זהה בעיקרה למתכונת הפקודה אם יתקבל תיקון
החלק שפוצל.
8
'ראו בפרוטוקול מס2
מישיבת הוועדה המיוחדת, הזמין כאן-
https://tinyurl.com/ye2xketm
.