חומר רקע
כ"ג אדר, תשפ"ג
16 במרץ 2023
לכבוד
ח"כ יוסף טייב
יו"ר ועדת החינוך של הכנסת
שלום רב,
הנדון: עמדת הסניגוריה הציבורית באשר להצעת חוק למניעת העסקה בתחום החינוך והטיפול של אדם שהורשע או שמואשם בתקיפה או בהתעללות בחסר ישע, התשפ"ג-2023
הסניגוריה הציבורית מעבירה בזאת את הערותיה הראשוניות באשר להצעת החוק שבנדון, ובתוך כך תבקש להביע את הסתייגויותיה העקרוניות מההסדר המוצע.
הצעת החוק מבקשת לקבוע בעניינם של נאשמים ומורשעים בעבירות אלימות כלפי קטינים וחסרי ישע הסדר דומה במהותו לזה שקיים כיום בחוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים, התשס"א-2001 (להלן – החוק למניעת העסקה). על פי הסדר זה, יוטל איסור פלילי על שורה של מוסדות רבים להעסיק בגיר שנאשם או הורשע במנעד רחב מאד של עבירות כאמור, ואותם מוסדות יחויבו, טרם העסקתו של פלוני, לקבל אישור ממשטרת ישראל על כך שאין מניעה לפי החוק להעסקתו. לצד זאת, הצעת החוק קובעת גם איסור פלילי גם על מי שנאשם או הורשע בעבירות אלו להיות מועסק במוסדות המנויים ברשימה.
למעשה, הצעת החוק מבקשת להרחיב באופן ניכר את תחולתו והיקפו של החוק למניעת העסקה של עברייני מין בכל הנוגע לאוכלוסייה ולעבירות שלגביהן חל הסדר זה בחוק הקיים, בשני היבטים מרכזיים:
הרחבת איסור ההעסקה גם למי שהורשע בעבירות מסוג אלימות כלפי קטינים וחסרי ישע: לעניין זה נקבעה בהצעת החוק רשימה רחבה מאד של עבירות מסוג אלימות, אשר כוללת בחובה גם עבירות שאינן חמורות בהכרח או עבירות שביניהן לבין הרציונאלים של מניעת מסוכנות רצידיביסטית אין דבר ועניין.
הרחבת איסור ההעסקה גם למי שהוגש נגדו כתב אישום בעבירות אלו: מוצע להרחיב את איסור ההעסקה גם לגבי מי שאך הואשם בעבירה וטרם הורשע בגינה, כלומר גם לגבי מי שעדיין עומדת לו חזקת החפות.
עמדת הסניגוריה הציבורית – כללי
הצעת החוק – למרות מטרתה החשובה – מעוררת שאלות חוקתיות כבדות משקל, וספק רב אם היא עומד בדרישת המידתיות. כבר בנוסחו היום, החוק למניעת העסקה פוגע פגיעה קשה בחופש העיסוק, בכבודם ובפרטיותם של ציבור המועסקים והמועמדים לעבודה – אשר לגביהם אין חשש ממשי שקיימת מהם מסוכנות עתידית לאוכלוסייה הרלוונטית. לדעת הסניגוריה, הרחבה נוספת וכה ניכרת של החוק, כפי שתוארה לעיל, חורגת ממידת הזהירות הראויה וכן מהמטרות שלשמן חוקק החוק בשעתו.
מלבד הפגיעה הקשה בזכויות אדם, ההרחבות המשמעותיות המוצעות בהצעת החוק עלולות לפגוע במאמצי השיקום של עוברי חוק רבים שכבר שילמו את חובותיהם לחברה, סיימו לרצות את עונשם ועתה עומדים בפני האתגר של השתלבות מועילה ותורמת בקהילה. הצלחת השיקום וההשתלבות בחברה של אותם אנשים היא אינטרס ציבורי מובהק. הגבלת נגישותם למסגרות תעסוקתיות רבות (כשלעניין זה לאורך השנים הוספו לחוק עוד ועוד מסגרות ואוכלוסיות) פוגעת אנושות באינטרס ציבורי זה, מחריפה את התיוג החברתי שממילא מוטל עליהם, ובכך היא דווקא עלולה להגביר את הסיכויים להישנות המעשים. לא בכדי הצעות דומות (ואף פחות פוגעניות) להרחבת החוק נדונו בעבר בכנסת בעת חקיקת החוק ותיקונים לו, אך הוחלט שלא לקבלן. כך גם הוחלט בדיונים מקיפים ומעמיקים שקיימו הגורמים המקצועיים הרלוונטיים לפני מספר שנים בעניין תזכיר ממשלתי מקיף לתיקון החוק.
ההצעה אף מעוררת שאלות כבדות משקל בהיבטים של אכיפת החוק, המודעות לקיומו של החוק ופיקוח הרשויות על קיום הוראותיו. במציאות המוכרת של החשש בדבר תת-אכיפה של הוראות החוק, מודעות נמוכה לקיומו של החוק בקרב הציבור הרלוונטי ופיקוח חסר של הרשויות על המוסדות המנויים בחוק, מן הראוי להימנע בשלב זה מהרחבות נוספות ומשמעותיות מאד של החוק, שעל פי ניסיון העבר לא רק שלא סייעו בהטמעתו, אלא ייתכן שאף פגעו ביכולתן של הרשויות לאכוף את החוק הקיים ולפקח כראוי על קיום הוראותיו.
מנגד יש להזכיר כי אך לאחרונה נכנסה לתוקפה רפורמה מקיפה בעניין המרשם הפלילי, בעקבות חקיקת חוק המידע הפלילי ותקנות השבים, התשע"ט-2019. בין יתר ההיבטים שהוסדרו בחוק החדש: קביעת סוג המידע הנשמר במרשם ודרכי העיון במידע מהמרשם; הסדרת הגופים ובעלי התפקידים הזכאים לקבל מידע מהמרשם תוך קביעת היקף המידע שיימסר, אופן שקילת המידע והערכתו; עדכון תקופות ההתיישנות והמחיקה של הרישום הפלילי; הרחבת החיסיון של המידע הפלילי כלפי מי שאינם זכאים לקבל את המידע; ועוד. בכלל זה נקבעו בחוק הוראות רלוונטיות באשר למסירת מידע פלילי אודות עובדי חינוך וטיפול המועסקים על ידי משרדי הממשלה והרשויות המקומיות (לרבות נותני שירותים בדרך של התקשרות חוזית). החוק גם מאפשר בנסיבות מסוימות מסירת מידע בדבר תיקים תלויים ועומדים, ולא רק ביחס להרשעות. בעקבות החוק אף מונו בעלי תפקיד ייעודיים ברשויות השונות לשם יישום ההסדר ופיקוח על הוראותיו. יישום החוק צפוי גם לאפשר מתן מידע לגופים הזכאים "בזמן אמת", ולא רק בעת הקבלה לעבודה או החתימה על ההתקשרות. בנסיבות אלו, מן הראוי כי הסדרת סוגיות הנוגעות למסירת מידע פלילי לגופים הזכאים לכך (וכן לאופן שקילתו בהמשך לצורך בחינת העסקה) תיעשה תחת המסגרת החקיקתית של חוק המידע הפלילי ותקנת השבים, הכולל בחובו את מערך השיקולים והאיזונים הנדרשים בסוגיות רגישות ממין אלה.
לבסוף, הצעת החוק מעוררת בעינינו חשש כבד לגלישה במדרון חלקלק שבסופו ניתן יהיה לאסור על העסקת אוכלוסיות נוספות ובהמשך לתייג, להגביל, לפקח, לעקוב ולפגוע בזכויות של אנשים רבים נוספים שעברו על החוק (או שרק נחשדו בכך). יוזכר כי בתחילת מהלך החקיקה, ההתייחסות אל החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים היתה כאל הסדר יוצא-דופן הכולל איסורים חריגים ופוגעניים במיוחד, וכפועל יוצא יש לנקוט, הן בקביעת היקפו והן בקביעת ניסוחו, בזהירות יתרה. נדמה כי ההקפדה על זכויות האדם ועל האינטרס של תקנת השבים, אשר אפיינה את חקיקת החוק בתחילת הדרך, נחלשת לאורך השנים עם ההרחבות הרבות והמשמעותיות שבוצעו בו לאורך השנים. הצעת החוק הנוכחית ממשיכה במגמה מטרידה זו ואף מחריפה אותה, תוך פריצות לעוד ועוד גבולות חדשים, אשר סופן מי ישורנו.
הרחבת תחולתו של איסור ההעסקה לעבירות מסוג אלימות
הסניגוריה הציבורית מתנגדת להצעה להרחיב את היקף איסור ההעסקה בחוק כך שיחול גם לגבי עבירות מסוג אלימות, ובכלל זה ביחס לעבירות המנויות בהצעת החוק. לדעתנו, הרחבה זו חורגת מהמטרות שלשמן חוקק החוק בשעתו, שלאחר חשיבה מעמיקה ובהתבסס על תשתית עובדתית ואמפירית רחבה, יוחד על ידי המחוקק לעבירות מין בלבד.
בבסיס החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים, עומדת הנחת היסוד כי האיסורים הייחודיים וחסרי התקדים שנקבעו בו מוצדקים רק כשמדובר בעברייני מין. הנחה זו נובעת מן התפיסה לפיה עבריינות מין נבדלת באופן מהותי מעבריינות אחרת, ובכלל זאת מעבירות אלימות. הבדל זה אף עומד בבסיסם של חוקים נוספים שנועדו להגן על הציבור מפני עבירות מין.
אין מחלוקת כי מבין עברייני המין קיימת קבוצה של עבריינים שהם רצידיביסטים בעלי שיעורי מועדות גבוהים, וכי קיים חשש כי בשל המבנה פתולוגי של אישיותם הם יחזרו ויבצעו עבירות מין. פעמים רבות הרקע לעבריינות מין קשור בסטייה מינית של העושה, אשר ללא טיפול ושיקום מונע מתאים עלול לשוב ולעבור עבירות המסכנות את הציבור (בפרט כלפי אוכלוסיות פגיעות במיוחד). יתרה מזאת, עבריינות מין מאופיינת לעיתים קרובות בגרימת פגיעה נפשית קשה ולעיתים בלתי-הפיכה לקורבן העבירה ובקושי רב בגילוי ובחשיפת העבירות. בנוסף, בכל הנוגע לעברייני מין קיים החשש שמקומות ההעסקה הייחודיים שנכללו בחוק יוצרים עבורם סביבה שלכאורה מהווה הזדמנות ו"תמריץ" להישנות מעשיהם. מאפיינים ייחודיים אלה הם המצדיקים פגיעה כה קשה בחופש העיסוק ובזכות לפרטיות של עבריינים ששילמו את חובם לחברה ושסיימו לרצות את עונשם, אף במחיר של פגיעה אפשרית במאמצי שיקומם ובסיכויי השתלבותם בחברה.
לעומת זאת, הרקע האפשרי לביצוע עבירות אלימות, ובכלל זה עבירות מסוג זה כלפי קטינים וחסרי ישע, הוא מגוון וביצוען אינו מעיד בהכרח על מסוכנות עתידית לציבור (בין אם הכללי ובין אם הספציפי). גם הנזקים שנגרמים לנפגע העבירה אינם דומים בדרך כלל לאלו שנגרמים לנפגעי עבירות מין, ושיעורי הגילוי והחשיפה של עבירות אלה הם גבוהים בהרבה. וגם אותו חשש שהוזכר לעיל – סכנה אינהרנטית וממשית להישנות המעשים הנוצרת בשל סביבת מקום ההעסקה – אינו אופייני בעבירות אלה. לפיכך, הרציונאל העומד בבסיסו של החוק למניעת העסקה של עברייני מין ככלל אינו מתקיים בעבירות שמוצע להחיל בעניינן את איסורי ההעסקה.
הבעייתיות הגדולה הטמונה בהרחבת איסורי ההעסקה גם לעבירות מסוג אלימות מתחדדת ומתעצמת בשים לב להיקף העבירות הנכללות בהצעת החוק: חלקן עוסקות בעבירות תקיפה "בסיסיות" שאינן חמורות בהכרח מבחינת נסיבות ביצוען, שכן עבירת התקיפה לפי הגדרתה בחוק העונשין חובקת בתוכה גם נגיעות, דחיפות קלות, וכן כל פעולה ש"יש בה כדי לגרום לנזק או אי נוחות" לנתקף; ואילו אף ביחס לעבירות האחרות, לא מתקיימת בהכרח זיקה בין ביצוען לבין מצבים של מסוכנות רצידיביסטית כלפי האוכלוסייה הרלוונטית במוסדות.
ככל שיוחלט בכל זאת לקדם את הצעת החוק ולהרחיב את איסורי ההעסקה לגבי עבירות מסוג אלימות כלפי קטינים וחסרי ישע, הרי שלכל הפחות יש להגביל את ההרחבה לעבירות מן הרף החמור ביותר אשר גם מתקיימת בעניינן זיקה אינהרנטית, מבוססת ומובהקת לרציונאלים של מניעת מסוכנות רצידיביסטית באותם מוסדות.
בצד האמור, יש לתת את הדעת להיבטים פרטניים נוספים כגון: הצורך בצמצום הגדרות "מוסד" ו"עבודה" (לנוכח המאפיינים השונים בתכלית של עברייני אלימות לעומת עברייני מין); קביעת פרקי זמן מוגדרים למשך מניעת ההעסקה לאחר ההרשעה (כאשר לעניין זה יש לקבוע תקופות קצרות בהרבה לעומת התקופות שנקבעו לעברייני המין, וכן תוך התחשבות ברפורמה החדשה בעניין המרשם הפלילי); הכנסת מנגנון מובנה של מתן פטור על ידי ועדת מומחים; הוראות בדבר סייגים לאחריות; הוראות בדבר היחס לדיני העבודה; הוראות תחולה ומעבר; מנגנון דיווח נתונים לכנסת בדבר אופן יישום ההסדר; ועוד.
הרחבת תחולתו של איסור ההעסקה גם למי שהואשם וטרם הוכרע דינו
הטעמים להתנגדותנו העקרונית להרחבת איסורי ההעסקה לגבי עבירות מסוג אלימות חלות – וביתר שאת – באשר לרכיב השני בהצעת החוק שעניינו הרחבת איסור ההעסקה גם לגבי מי שאך הואשם וטרם הורשע בעבירות אלו. לטעמנו מדובר בפריצה חסרת תקדים של כל הסכרים, שבנוסף לפגיעות ולהשלכות החמורות שנזכרו לעיל, אף מגדילה לעשות ופוגעת אנושות בחזקת החפות. יתרה מכך, יצירתה של מניעת העסקה גורפת כבר בשלב של כתב האישום עלולה לגרום לזק בלתי הפיך במצבים בהם הנאשם זוכה בהמשך מאשמה או הורשע בעבירה שחומרתה פחותה.
אף לגופו של עניין, בשלב המקדמי שבו מדובר בנאשם שטרם הורשע לא ניתן לייחס לו מסוכנות אינהרנטית שמצדיקה שלילה אפריורית של העסקתו. המקום הראוי לבירור מסוכנותו של הנאשם הוא בפני בית המשפט הדן בעניינו, ומטעם זה, החליט המחוקק להפקיד בידי בית המשפט את הסמכות לקבוע תנאי שחרור ממעצר שעניינם "איסור המשך עיסוק הקשור בעבירה". בניגוד לאיסור הגורף והאוטומטי הקיים בחוק למניעת ההעסקה, חוק המעצרים מאפשר "תפירה ידנית" בעניינו של הנאשם המתחשבת בין היתר בסוג העבירה ונסיבותיה, נתוניו האישיים כולל מסוכנותו, המסכת הראייתית ועוד. מעבר לכך, חוק המעצרים נותן בידי השופט כלים נוספים ומגוונים בקביעת תנאי השחרור, לרבות ערבויות ופיקוח אנושי (ואכן נעשה שימוש בכלים ממין אלה כדבר שבשגרה). תנאי השחרור גם נתונים לפיקוח הדוק יותר מזה של החוק למניעת העסקה, ובצדם סנקציות מרתיעות ומיידיות יותר בדמות ביטול השחרור והחזרה למעצר, ובמצבים מסוימים גם הגשת כתב אישום בגין הפרת הוראה חוקית.
לפיכך, ככל שיוחלט בכל זאת לקדם את הצעת החוק ולהרחיב את איסורי ההעסקה לגבי עבירות מסוג אלימות כלפי קטינים וחסרי ישע, כפי שפורט לעיל, הרי שלכל הפחות יש להסיר לחלוטין מהצעת החוק את הרחבת האיסור ביחס לאנשים שהואשמו בעבירות אלו וטרם הוכרע דינם.
הצורך במתן קדימות לאכיפת החוק הקיים
היבט חשוב לא פחות שנדמה שלא נלקח בחשבון על ידי מנסחי ההצעה הוא ההיבט האכיפתי. למיטב ידיעתנו, לצד העלייה הניכרת בשימוש במנגנון הקבוע בחוק מצד המעסיקים, לא מוגשים כלל כתבי אישום על פי החוק למניעת העסקה, ובעוד שעשרות אלפי מעבידים פונים אל המשטרה מדי שנה לקבל אישור העסקה, כמעט ולא נפתחים תיקי חקירה נגד מעסיקים שנחשדו בעבירה על פי החוק. על פי נתונים שנמסרו בעבר, גם שיעור הבקשות לעסקה שנענו לסירוב הוא זניח. דומה כי המודעות לקיומו של החוק היא נמוכה וכי הפיקוח על קיום הוראות החוק נותר לוקה בחסר, והדברים האמורים במיוחד באשר לגורמי המגזר הפרטי.
הקשיים הקשורים באכיפת החוק, בהגברת המודעות הציבורית להוראותיו ובפיקוח מצד הרשויות על יישומו בשטח טרם תוקנו למרות – ואולי בגלל – ההרחבות התדירות והמשמעותיות שבוצעו בו לאורך השנים, שאך הגבירו את מעגל המעסיקים והמועסקים הבאים בגדרי החוק והכבידו את הנטל על הרשויות ביישום החוק ובפיקוח על קיום הוראותיו.
לא ניתן להתעלם מן הקשיים המערכתיים המשמעותיים בהפעלת החוק בהיקפו הנוכחי. יש לשער כי הרחבתו של החוק לאוכלוסיות נוספות והצורך להיערך בהתאם לכך רק יגבירו את הקשיים הקיימים. לפיכך, הלקח המרכזי שצריך להפיק מהפעלת החוק ומאופן יישומו לאורך השנים הוא כי בטרם יוחלט על הרחבה נוספת ומשמעותית מאד של החוק, יש להתמקד תחילה בסוגיה האקוטית באמת של ריכוז המשאבים החברתיים המוקצים לצורך הפעלת החוק ולהפנותם להעלאת מודעות הציבור ולהגברת האכיפה והפיקוח מצד הרשויות.
בכבוד רב ובברכה,
ישי שרון, עו"ד
מנהל מחלקה (חקיקה, תכנון ומדיניות)
הסניגוריה הציבורית הארצית