חומר רקע
1
3
.202
3.1
2
:לכבוד
חה"כ לימור סון הר מלך ,
יושבת-
ראש הוועדה לפיקוח על הקרן לאזרחי ישראל
חברי הוועדה
שלום רב,
אנחנו מ
כ בר ים
את היו"ר וחברי הוועדה על עבודתם לקידום מטרות הקרן. חשוב שפעולות הוועדה יתבססו על
מידע מד
יק ו
והבנה מעמיקה .בתור אלו
שהובילו את ה
נושא מ
ראיון התחלתי
ועד להשלמת
ה
חקיקה
, ברצוננו
לספק לכם הצצה להיסטוריה של תהליך אישור החוק ולהסביר את ההיגיון הפנימי שלו .
תהליך ה
כנת החוק כלל למידה מעמיקה של הנושא בעולם, אנליזה של המצב בישראל ו דיונים
ממושך בממשלה
ובכנסת שחצה מפלגות
וזכה
בתמיכה מאוד רחבה .
בתאריך21
לינואר2011
, הצהיר ראש הממשלה בנימין נתניהו על במת כנס דה מרקר: "אסטרטגיה2021
" כי
בכוונתו להקים קרן עצמאית
לניהול רווחי
מ
דינת ישראל מ
משאבים טבעיים ל
טובת
דורות העתיד. ההצהרה
התבססה על המלצות ועדה בראשות פרופ' ששינסקי ו
שפרופ' קנדל היה חבר בה.
ההמלצה הוטמעה לאחר מכן
במסגרת החוק על
רווחי הגז , אשר נהנה מתמיכה רחבה מ
רוב
.המפלגות
בעקבות החוק
מינה ראש הממשלה ו
ו עד ה לבחינת
הקמת
ה
קרן בראשותו של פרופ'
קנדל, אשר כללה נציגים
בכירים מ
מש ,רד ראש הממשלה ,משרד האוצר ,משרד המשפטים משרד הכלכלה ו
בנק ישראל .
הוועדה קיימ ה
,מפגשים רבים
שכללו
דיונים עמוקים
על,הצורה המיטבית של הקמת הקרן כראוי ל ת
הליך מורכב .הוועדה ביצעה
סדר ת התייעצויות
( עם קרן המטבע הבינלאומיתIMF
),
( הבנק העולמיWorld Bank
)
,, קרן אוסטרלית ו ממשלות
,נורבגיה והולנד
כולל
ביקורים
שאורגנו על ידי המדינות על מנת לעזו
ר לישראל להעמיק את ההבנה
של השיקולים
להקמת הקרן .במדינות הללו
ההצעה של הוועדה זכתה לגיבוי מלא ותמיכה מצד ראש הממשלה, שר האוצר
ושאר שרי הממשלה, מו
נגיד בנק ישראל
. כמו כן ההצעה קיבלה גיבוי מה-
OECD
., הבנק העולמי ומחברות הדירוג
לאחר
ה צגת ן של ההמלצות , דרש ראש הממשלה נתניהו
"ל
בצר"
עוד יותר את הקרן מפני פוליטיקאים עתידיים ,
ב כדי להבטיח חלוקה בין דורית . ההצעה אושרה
בממשלה כפי שזכור לנו - פה אחד. כאשר החוק הגיע לכנס ת ,
ח"
כ גפני ראה בחוק
חשיבות
כה רבה שהו א ה תעקש כי הוועדה
בראשותו
ולא וועדת הכספים דון ת בו .
בתהליך
האישור ח"כ גפני
חזר על הדרישה להגן על
כספי הקרן באומרו
ש אינ
ני
סומך על הפוליטיקאים
ב .עתיד לאחר
דיונים רבים, עבר החוק ב
תמיכה רחבה מ
רוב
.המפלגות
2
ב-
2020
.הועלתה הצעה להפנות את כספי הקרן להשקעות בתשתיות בישראל הח"מ
ובי הג
אז להצעה זו
ול
שמח
ת
נו היא לא התממשה. למיטב הבנתנו מאז התהליך ה מקצועי וממושך(
2011-2013
)
אשר כלל
התייעצויות עם הציבור
ועם המומחים ואינסוף דיונים ,לא נעשתה בממשלה ו לא הוצגה לוועדה שום עבודת מטה
מסודרת שמראה על שינויים דראסטיים המחייבים שינוי כה דרסטי
ב
חקיקה.
אם קיימת עבודה כזו נשמח ללמוד
אותה ולהביע את הדעה
לפני
.הוועדה אי לכך, הופתענו לגלות שסוגיית מדיניות זו הפכה ממקצועית לפוליטית
והוכנסה להסכמים קואליציוניים על ידי מפלגת הליכוד, שבראשה עומד אותו ראש הממשלה שהחל את התהליך
של הקמת הקרן, תמך במסקנות
, וקידם את החק יקה תוך
השי דר
.לחזק את ההגנות בפני הפוליטיקאים
להלן נתאר את יעדי החוק כפי שהוועדה ראתה ואושרו על ידי הממשלה, וכיצד השקעת הכספים בחו"ל נועדה
.לאפשר לישראל להגשים יעדים אלה
חלוקת עושר בין דור
י.ת
הממשלה והכנסת טענו שהעובדה כי מצאנו גז היום אינה אומרת בהכרח כי הוא רק
שלנו–
ויש לתת גם לילדנו ונכדינו להנות ממנו. הדור הנוכחי כבר נהנה מהנתח הארי ש ,ל ההכנסות דרך תמלוגים
מס חברות
ומחירי אנרגיה נמוכים יותר. הרעיון הינו לשמור לפחות חלק מהעושר לדורות העתיד
ולאפשר להם
,להחליט איך להשתמש בו. במסגרת עקרון זה
השקעת חלקם של דורות העתיד בתשתיות נוספות
מייצגת גישה
פטרנליסטית
קיצונית , אשר לנוכח אי הוודאות לגבי העתיד, יכולה להביא לבזבוז של כספי "ה"ירושה שלהם עוד
.לפני שקיבלו אותה
הפניית כספי הקרן להשקעות מקומיות
לא
תביא ליצירת תשתיות נוספות -
בזמן העברת החוק הייתה תמימות
דעים בין הפוליטיקאים לבין הפקידים על כך .
במציאות
השקעות הקרן בתשתיות יקוזזו ברובם על ידי צמצום
:השקעות דומות מתקציב הממשלה, והכספים ה"משוחררים" יוקצו לסעיפים הבוערים ביותר באג'נדה הפוליטית
כגון תקצי
ב הב
י טחון וההסכמים קואליציוניים. שמענו כבר על כוונות
של משרד הביטחון לשים יד על כל כספי
.הקרן
חברי כנסת אף ציינו ש הפנ יית כספי הקרן להשקעות בתשתיות מקומיות הופ
כת
את הקרן למיותרת וייתכן
ל אף מזיקה. במקרה זה, אין צורך בהקמת מנגנון שלם כאשר הפעולות יכולות להתבצ ע במסגרת תקציב המדינה
.עם כל הבקרות והאיזונים שבו
הגנה על אזרחי ישראל בעתיד בפני משברים. הקמתה של הקר
ן
נועדה להגן על ישראל וישראלים בעתיד מפני
אירועי קיצון. מגפת הקורונה מהווה דוגמה מעולה
ל משבר עם השפעות כלכליות כואבות במיוחד
המוטלות על
הדור הנוכחי והדורות הבאים, בעוד ודורות העבר אינם שותפים לו . לאור רצוננו לבזר את העלויות ותועלות של
אירועי קיצון כאלו באופן מאוזן יותר בין הדורות :קורונה מצד אחד, מציאת גז מהצד השני, על המדינה
לצבור
כספים כאשר
יש
נן
הכנסות עודפות, ולהשתמש בהם בתקופות קשות. אם עוד מגפ
ה , רעידת אדמה, או עימות
3
צבאי נרחב יתרחשו בעוד20
שנה, תארו לעצמכם כמה יועילו לישראל30
מיליארד דולר זמינים בחשבון חיסכון
.לריכוך המכה
""המחלה ההולנדית .
כאשר מייצאים משאבי טבע והמטבע המקומי מתחזק זה מתבטא בפיטורי עובדים בענפי
ייצוא
עתירי עבודה, כך שמספ .ר מקומות העבודה במדינה קטן( על פי הערכות קרן המטבע הבינלאומיתIMF
)
,שהוגשו לוועדת ששינסקי בעקבות המרה של כ-
$12
( מיליארד40
מיליארד שקלים של יתרות הקרן) צפויה
לישראל ירידה של$8-12
מיליארד בייצוא מענפים אחרים
ב של התחזקות השקל. ענף הגז מעסיק מעט מאוד
עובדים , אך ענפי ייצוא אחרים מעסיקים עובדים רבים, במיוחד אלו הצפויים להסגר ראשונים בעקבות שער
החליפין
ה נמוך. חישוב גס מראה שאם הקרן תשקיע בישראל במקום בחו"ל, אלפים רבים עלולים לאבד את מקום
עבודתם
רק במהלך העשור הקרוב. חלק מאותם אנשים ימצאו עבודות אחרות, לדוגמא בת עשיית המזון, אך יקבלו
שכר נמוך משמעותית בהשוואה לעבודתם הקודמת בענפי הייצוא. אחרים יישארו מובטלים
,או מחוץ לכוח עבודה
וח לקם אף יעזבו את המדינה בחיפוש אחר העסקה במשכורות גבוהות יותר. כבר היום ישראל הינה היצואנית
הגדולה ביותר בעולם של כוח אדם מיומן ביחס .לגודל הכלכלה, והאצת מגמה זו אינה רעיון טוב
האם השקעת היתרות של הקרן
בתשתיות בישראל
משיגה
את
?מטרות החוק
"!התשובה היא "בשום אופן לא
1.
.תשואות גבוהות על פרויקטים תשתיתיים
קיימת טענ
ה ש
ישנם פרויקטי
תשתיות
רבים עם פוטנציאל
תשואה
שנתית
של10%, אשר אינם ממו
מ נים בשל העדר מקורות מימון. זהו טיעון מוזר, היות
ו-
40
מיליארד שקל שיהיו בקרן בעוד שנים זה2%
מ-
1.8
טריליון שקל המנוהלים בחסכונות הפנסיוניים
ב
ישראל. אם פרויקטים אלה כה רווחי
י ם, מדוע קרנות הפנסיה הישראליות לא משקיעות בהם ו במקום
וק"נות אג ח
מדינה , או מפנות עשרות מיליארדי דולרים
ל
חו"ל?
,למעשה, על בסיס תשואה מותאמת סיכון
רוב הפרויקטים התשתיתיים הממשלתיים אינם בהכרח רווחיים
למשקיעים חיצוניים
(אם כי בעלי ערך
לכלכל
ת ישראל .), אלא אם הממשלה מסבסדת אותם לכן, התשואה הגבוהה לקרן מהשקעות אלו ,
מוטלת בספק רב. הסיבה המרכזית ל קשיים בהשקעות
ב תשתית
הינה הסביבה הרגולטורית
הקשה
בישראל,
הגורמת סיוטים ליזמים ,. אם הממשלה תקל ברגולציה ותספק תמריצים למשקיעים מוסדיים
היא יכולה לשחרר כמויות עצומות של השקעות בתשתיות
ללא צורך לגעת בכספי דור העתיד .
2.
.נזילות בכדי לשמש כהגנה ל "יום
סגריר ", הכספים בקרן חייבים להיות נזילים
–
משמע,
מושקעים
בניירות ערך אשר ניתן ל
מכור
במהרה ללא הפסדים רבים. זאת הייתה דרישתו המרכזית של הפרלמנט
הנורבגי, אשר הביאה לכך שבמשך שנים רבות השקיעה הקרן הנורבגית בניירות ערך סחירים בלבד ,
תוך
.הקרבת תשואות גבוהות יותר
השקעה בתשתיות הינה אחת מצורות ההשקעה הכי לא נזילות. ברור לכל
4
כי במהלך אירוע
קיצון , הקרן לא תוכל למכור את מניותיה בכביש מהיר או ברכבת תחתית בישראל , ולכן
הופכת לחסרת תועלת לחלוטין כהגנה
ממשבר.
3.
גידור הסיכונים .מגפת הקורונה הי
יתה ועדיין אירוע עולמי, ולכן
שער השקל נשאר נמוך אחרי עליה קצרת
.טווח ישראל גם יכלה ללוות מחו"ל בשערי
ריבית
נוחים יחסית, כל עוד בסיסת הריבית בעולם
היית ה
נמוכה ו העולם
ה
אמין
כי כלכלת ישראל מתנהלת באופן אחראי. לא ניתן להבטיח זאת באסון הבא ,
אשר
יהיה
ספציפי לישראל
ובסביבת ריבית גבוהה .ה הב
נזכר ב מצבו של המשק
ב-
2003
–
שער החליפין הגיע
ל-
5
שקלים לדולר והריביות זינקו ל-
12%
- ב מצב כזה בזמן קורונה המדינה לא יכלה להרשות לעצמה
.שום תוכנית שיקום משמעותית י בה ערכות למקרה שכזה, הבחירה להשקיע בישראל הינה
ה רעיון הכי
לא חכם
עבור הקרן, והנורבגים הבינו זאת היטב. לא רק שהשקעות מקומיות
)(גם אם נהפכות לנזילות
יאבדו את ערכן בעת אירוע הממוקד
ב
ישראל, אלא שנ
י אלץ לייבא וללוות בשער חליפין גבוה, מה שיהפוך
את הסיפור ליקר
מדי .אין ב
השקעה ב
תשתיות ב ישראל
שום הגנה על דורות העתיד
מפני משברים .
מניעת
פוליטיזציה של תהליך ההשקעה . אומנם לא הוזכר
מפורשות בחוק, אך גם ראש הממשלה נתניהו ו גם
ח"
כ גפני טענו כי
יש למנוע את ה פוליטיזציה של החלטות
ההשקעה
של כספי הקרן, ו לכן תמכו בהשקעת הקרן
אך ורק
בחו"ל. אם הקרן
תוכל
להשקיע ,בישראל הדבר ללא ספק
י יצר אינטרסים ולחצים
פוליטיים–
אם באופן
גלוי או נסתר. מנקודת מבט
ם
של דורות העתיד
וגם אזרחי ישראל היום , זוהי תוצאה הרסנית .
יש שטוענים ש לא קיימות מדינות מפותחות
שיש לישראל מה ללמוד מהן בנושא הקרן.
טענה זו מופרכת
לחלוטין : במהלך העשורים האחרונים
הקימו מספר מדינות
ו
תתי-
מדינות קרנות לניתוב הכנסות עודפות
ממשאבים טבעיים ו הכנסות אחרות
לצורך חלוקת עושר בין דור
י ת וכביטחון לי
ו
ם סגריר .עיון מהיר ב וויקיפדיה
מגלה את רשימת המדינות המפ
ו תחות (
COUNTRIES
,
STATES
) ה
מחז
י
קות קרנות מסוג זה. אוסטרליה,
ובנפרד
מדינת מערב אוסטרליה, מדינת אלברטה בקנדה
, צ'ילה, צרפת, ניו-זילנד, נורבגיה, דרום קור
יאה ,, סינגפור
ומדינות בארה"ב–
.אלבמה, אלסקה, צפון דקוטה, טקסס ומערב וירג'יניה
תתי-
מדינות (
STATES
)
,באוסטרליה
,קנדה וארה"ב, כמובן
,לא מנהלות מטבע עצמאי
ולכן
אינן ח
שש ו ות מ-
( ""המחלה ההולנדיתDutch Disease
,)
ו
עדיין בחרו להקים קרנות להקצאה בין דור
י .ת
בתהליך הח שיבה הוועדה אכן למדה רבות ממדינות ומגופים
.בינלאומיים
חשוב לציין ש עלינו ללמוד
התנהלות של מדינות אלו
במועד הקמת הקרן, ולא כאשר הקרנות האלו כבר מאוד
גדולים.
.לדוגמה למדנו מהניסיון הנורבגי
בשנות ה-
80
המאוחרות חוותה כלכלת נורבגיה התכווצות, עם הכנסות
מצומצמות מנפט היות ומחירו עמד על20
דולר לחבית. למרות זאת, העבירה נורבגיה ב-
1990
חוק המסיט חלק
ניכר מהכנסות הנפט מהכלכלה המקומית, ו
קה ימה קרן לצורך חלוקה בין דורית ותמיכה בגמישות המדיניות
5
הפיסקלית לאורך זמן. באותה התקופה נורבגיה הייתה מדינה ענייה בהרבה
מישר אל היום (התמ"ג שלה גדל
בכמעט400%
)מאז
וללא ספק היו בה צרכים רבים ,
אך החוק דרש כי כלל הנכסים יושקעו מחוץ למדינה ,
במטרה להימנע מהשפעות פוליטיות ולשמר על נזילות ה
כספי ם
בחירום. קיומה של הקרן ונזילות נכסיה הזרים
עזרו לנורבגיה לשרוד את משבר2008
ומשבר קורונה
ל .לא נקיטת אמצעי צנע משמעותיים
כ חמש שנים לאחר
הקמתה, החזיקה הקרן הנורבגית רק3
מיליארד דולר, ולאחר שבע שנים הגיעה ל-
8
מיליארד דולר–
סכומים
דומים ליתרות הצפויות בקרן הישראלית ב-
2030
(מעל10
מיליארד דולר). רק עם צמיחתם המהירה של מחירי
הנפט החלה נורבגיה לגרוף
רווחים עצומים–
.דבר שבוודאי לא נשקל כאשר הקרן הוקמה
לסיכום, הרשו לנו לה
בהיר שלוש נקודות. ראש ית ,
אם לדעת
חברי הכנסת
חלק מאוצרות הטבע של ישראל שייכים
גם לדורות הבאים, כפי שקבעה הכנסת בעבר , הקרן חייבת להיות מושקעת כולה בנכסים בחו"ל . שנית, במידה
והכנסת
הנוכחית
בטוחה
כי יש לתת לדור
וו הה ה בעלות מלאה על כל משאבי הטבע(
אנו ממליצים לוועדה לשמוע
את עמדותיהם
בנושא
של מומחי ואזרחים, אך גם של
ראש הממשלה נתניהו, השר שטייניץ וח
"כ
,)גפני יש לבטל
את החוק ול
סגור
את
ה .קרן
במקרה זה ,
""מס ששינסקי מכל משאבי הטבע חייבים לה
פוך
להכנסות רגילות של
ה
מדינה
ולא לקופה קטנה של מישהו. גם אם חלק מהכסף יבוזבז ולא יגיע לנכדנו, לפחות תהליך הוצאתו יהיה
.מבוקר ,שלישית
ה
שעטנז
המוצע הוא רעיון רע בשל כל הסיבות שנומקו במכתבנו .
.תודה
'פרופ איתן
ששינסקי
'פרופ יוג'ין
קנדל