חומר רקע
הכנסת
היועצת המשפטית לכנסת
:(סימוכין8
05115
-
2023
)
,ירושלים
ז' בניסן ה"תשפ
ג
29
במרץ
2023
לכבוד
חברות ו
חברי הכנסת
נכבדיי,שלום רב
:הנדון הצעות חוק
התקציב ו ההסדרים לשנות התקציב2023
ו-
2024
הצעות חוק התקציב וההסדרים:
1.
השבוע התקבלו בקריאה הראשונה ב כנסת
הצעות חוק התקציב לשנ
תו הכספים
2023
ו-
2024
.
2.
על הכנסת לקבל א
ת חוק התקציב
לשנת הכספים2023
עד ליום29.5.2023
,
ולא–
יראו בכך כאילו
.החליטה על התפזרותה ,זאת
בהתאם ל
כללים הקבועים ב
חוק-
:יסוד הכנסת ו
ב
חוק-
יסוד: משק
,המדינה
וכאמור במכתבי לכלל חברי הכנסת מיום26.1.2023
.
3.
,נוסף על כך
התקבלו בקריאה הראשונה בכנסת הצע
ו
ת חוק ההסדרי
ם
: הצעת חוק
התוכנית הכלכלית
(תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות
התקציב2023
ו-
2024
,)התשפ"ג-
2023
, שעניינה
;""שינויים מבניים
ו הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית(
תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות
התקציב
2023
ו-
2024), התשפ"ג-
2023
", שעניינה "שינויים פיסקליים .
4.
הצע
ו
ת חוק ההסדרים נדונ
ות בכנסת על פי תקנון הכנסת והחלטות ועדת הכנסת כהצע
תו ממשלתי
ות .
,עם זאת
בשונה מהצע
ו
ת חוק רגיל
ות ,יש בה
ן תיק
וני חקיקה בתחומים רבים ו
שונים, ן וה מקודמ
ו ת
בעיקר על ידי משרד האוצר ,בממשלה ובכנסת
לצד הצע
ו
ת חוק התקציב .
5.
.יש לשים לב לכך שלוחות הזמנים להכנת הצעות החוק צפופים במיוחד לפי החלטת ועדת הכנסת מיום
25.1.2023
כנס החורף של המושב הראשון של הכנסת יסתיים ביום2.4.2023
, וכנס הקיץ של המושב
הראשון ייפתח ביום30.4.2023
.
.דהיינו, בתקופה שבין תאריכים אלו הכנסת תהיה בפגרת הפסח
משמעות האמור היא שלכנסת י
ש
זמן קצר יחסית לדון ולקבל החלטות ביחס.להצעות האמורות
6.
הצעות חוק ההסדרים שבפניכם עומדות על היקף תקדימי של כ-
610
עמודים
, ויעמדו על כ-
550
עמודים
לאחר הפיצולים שיושב ראש הכנסת ערך בהן ויפורטו להלן. יחד איתן הונחו על שולחן המליאה שלוש
הצעות חוק נוספות: הצעת חוק-
'יסוד: משק המדינה (תיקון מס13
); הצעת חוק ההתאמות
הפיסקליות, התשפ"ג-
2023; והצעת חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקצ 'יבית (תיקון מס23
)
(הוראת שעה), התשפ"ג-
2023
-
שאף בהן כרוכים מנגנונים מורכבים לחקיקה, וחקיקתן נדרשת עוד
קודם
להנחת הצעות
.חוק התקציב
ביקורת על חוק ההסדרים:
7.
לאורך השנים
הועלתה ביקורת נוקבת על השימוש בחוק ההסדרים, בי
ן היתר, על ידי
,חברי הכנסת
היועצים המשפטיים של הכנסת ובית המשפט העליון. הביקורת עסקה הן בסד הזמנים להעברת הצעות
החוק, המקשה על קיום דיון מקיף
;בנושאים השונים בוועדות הכנסת הן בפגיעה הכרוכה בהעברת
מכלול ההסדרים בה
צ
בעה אחת, המונעת מחברי הכ ;נסת מלהצביע ביחס לכל ענין בנפרד הן בחוסר
.בשלות ההסדרים המוצעים, שהוביל לא אחת לקשיים ביישומם
8.
,כמו כן נטען כי
לנוכח הגידול בהיק ף
הצע
תו חוק ההסדרים, התעצמה הפגיעה במעמדה וכבודה
של
הכנסת הנגרמת עקב
חקיקת תיקוני חקיקה משמעותיים במסגרת זו .
ראו
ב
נושא זה
דבריו של
כב '
השופט חשין ב בג"ץ4885/03
ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת
ישראל
(להלן–
)בג"ץ מגדלי העופות :
"חוק התכנית הכלכלית וכמוהו חוקי ההסדרים למיניהם–
יש
בהם כדי לטלטל את המערכת הרחק אל מעבר למידה הראויה. תזוזת יבשות זו שחוק התכנית הכלכלית
וחוקי ההסדרים למיניהם הביאו עימהם-
העברה דה פקטו של הסמכות המחוקקת לידי הרשות
המבצעת-
."נושאת בכנפיה סיכונים רבים ועצומים
9.
בהקשר
זה, חשוב לציין כי מנסיון העבר אנו למדים שלעיתים הצעות שנכללו בהצעות חוק ההסדרים
התאפיינו בחוסר בשלות ובכלל זה חוסר בעבודת מטה משותפת למשרדי הממשלה ו לרשויות. עם
חקיקת
חוק ההסדרים האחרון אף התרעתי על כך בפני היועץ המשפטי לממשלה דאז, והעברתי את
מכתבי האמור גם ל
תשומת ליבה של ה
יועצת המשפטית לממשלה הנוכחית
טרם הכנת הצעות חוק
.ההסדרים הנוכחי
הליך החקיקה הייחודי של חוק ההסדרים:
10
. לאור ה ביקורת שנתמחה לאורך
השנים על חקיקת חוקי הסדרים
, ובפרט לאחר בג"ץ מגדלי העופות,
גובש בכנסת הליך עבודה לחקיקת הצעות חוק ההסדרים
ליך ה . ה גובש
בגיבוי יושבי ראש הכנסת ויושבי
ראש ועדת הכנסת ובשיתוף היועצים המשפטיים לכנסת , על מנת לאפשר לכנסת ולוועדותיה להתמודד
עם היקפי החקיקה המוצעים,בו. כמו גם
לאפשר לכל חבר
י
הכנסת את הזכות להשתתף בהליך החקיקה
באופן נאות
, לעבד באופן עצמאי את המידע הנמסר ל
הם ולגבש את עמדת
ם ה
מושכלת ביחס להצע
ו ת
החוק (
ראו לענין זה"ץ בג
10042/16
צחי
קוונטינסקי נ' כנסת ישראל.)
11
.
בהתאם להליך שגובש בכנסת כאמור, לא ניתן להעניק פטור מחובת הנחה להצעות חוק התקציב
,וההסדרים. כמו כן, לפי ההליך לאחר ההצבעה בקריאה הראשונה על
ו צע ה
ת חוק ההסדרים ,
הן
מועברת לדיון בוועדת הכנסת. ועדת הכנסת מנתבת את נושאי ופרקי ה
הצע
ו ת לוועדות השונות לפי
תחומי עניי)"נן ("פיצול דיוני
וכן היא מפצלת נושאים או פרקים שיחקקו בהליך חקיקה רגיל, שלא
במסגרת חוק ההסדרים ("פיצול מהותי"). פיצול מהותי של נושא או פרק מסוים בוועדת הכנסת למעשה
מוציא אותו מהצע
ו
ת חוק ההסדרים. החלק המפוצל הופך להצעת חוק נפרדת המונחת על שולחן
ועדה
להכנת ה לאחר הקריאה הראשונה, במנותק מסד הזמנים של חוק התקציב וההסדרים, דבר שכמובן
.מאפשר דיון מעמיק יותר
משא ומתן עם יושב ראש הכנסת:
12
.
מזה כעשור, יושבי ראש הכנסת עומדים על
פיצול נושאים מסוימים מהצע
ו ת חוק ההסדרים עוד לפני
הנחתן במליאת הכנסת. זאת, במסגרת
משא ומתן עם משרד האוצר הנערך על בסיס טיוטות החלטת
.הממשלה ,ככל שהממשלה תבקש לקדם נושא שפוצל בשלב מקדמי זה יהא עליה להביאו כהצעת חוק
.ממשלתית חדשה שתונח על שולחן הכנסת
13
. לאור האמור, יושב ראש הכנסת , חבר הכנסת
אמיר
,אוחנה
על פ פל
יצול מקדמי
של9 נושאים שנכללו
במקור ב
טיוטות החלטות הממשלה לענין הצעת חוק ההסדרים .נושאים
אלה לא
יה
יו חלק מהצע
ות
חוק ההסדרים ,וככל שהממשלה ת
בקש
,לקדמם
יהא עליה להביאם בהליכי חקיקה רגילים.
להלן
הנושאים שלא נכללו במסגרת הצעות החוק ב
עקבות ה:שיח שקיים יושב ראש הכנסת
א.
בהצעת החלטה על
הערכות המשק למעבר לתחבורה
פרטית
חשמלית ומבוססת אמצעי הנעה
חליפיים – תיקון חוק המקרקעין, התשכ"ט-
1969, לענין עמדות טעינה לרכב חשמלי בבית משותף
'(עמ87-93
ל טיוטת הצעות החלטה לממשלה בדבר שינויים מבניים שיעלו לדיון במסגרת הדיונים
על התכנית כלכלית לשנים2023
ו-
2024) (להלן –
טיוטת הצעות ההחלטה לממשלה , שינויים
מבניים); מדובר בהסדר מור כב המשפיע על זכויות קנייניות ואשר הצעה לחקיקתו כבר הונחה על
שולחן הכנסת.
ב.
בהצעת
החלטה על
ייעול השימוש בתשתיות תחבורה ציבורית בטווח הקצר –
תיקון חוק הרשויות
המקומיות(שימוש ארעי במגרשים ריקים), התשמ"ז-
1987
, כך שרשויות מקומיות יוסמכו להוציא
צו שימוש ארעי לגבי מגרש ריק שיוכל לשמש באופן זמני גם לחניית אוטובוס ציבורי ללא תשלום
'(עמ94-95
לטיוטת הצעות ההחלטה לממשלה
, שינויים מבניים)
; מדובר בהסדר שנוגד את תכלית
החוק
ו
מבקש לעקוף פסיקה מפורשת בענין,
.ואשר משפיע על זכויות קנייניות
ג.
בהצעת החלטה על ייעול הליכי תכנון ורישוי בניה –
תיקון פקודת העיריות
כך שרשות מקומית
לא
תהא רשאית לדרוש מיזם או בעל מקרקעין לבצע או לממן עבודות פיתוח על חשבונו
או להתנות
מתן אישור או הסמכה מטעמה, בכך
שהוא יבצע או יממן ע בודות פיתוח על חשבונו, והכל אלא אם
נקבע החיוב במפורש בדין
'(עמ113-115
לטיוטת הצעות ההחלטה לממשלה
, שינויים מבניים)
;
מדובר בהסדר המעורר התנגדות מצד הרשויות המקומיות ואשר משליך על יכולתן להגשים מטרות
ציבוריות שבאחריותן.
ד.
הצעת החלטה על הגברת היעילות המשקית בענ
ף התיירות –
כך
שיוטל מע"מ ו יבוטל
מע"מ
בשיעור
אפס
על שירותים הנרכשים על ידי תיירים זרים
ובכלל זה לינה
,בבית מלון, השכרת רכב, הסעדה
הדרכה, שירותי סוכני תיירות, ושירותי תיירות מרפא
'(עמ170-171
לטיוטות הצעות ההחלטה
לממשלה
, שינויים מבניים)
; מדובר בשינוי בעל השלכות משמעותיות לענף התיירות אשר צפוי
להפחית את היקף התיירות הזרה בארץ ואת התוצר הריאלי של
ענף ה.
ה.
בהצעת החלטה על רפורמה בשוק האשראי לעסקים קטנים ובינוניים –
תיקון
חוק הבנקאות
(רישוי), ה
תשמ
"א-
1981
כך שקבלת אשראי מגוף מוסדי לא תיחשב כקבלת פיקדון כספי '(עמ184-
186
לטיוטות הצעות ההחלטה לממשלה
, שינויים מבניים)
; מדובר בהסדר שאינו בעל זיקה ישירה
לתקציב.
ו.
בהצעת החלטה על האצת הדיגיטציה במגזר הציבורי וצמצום בירוקרטיה בשירותים ציבוריים –
תיקונים רחבים
לעני
י
ן דיוו 'ר דיגיטלי (עמ244-249
לטיוטת הצעות ההחלטה לממשלה , שינויים
מבניים)
; מדובר בהסדר שמבקש למחוק כמעט לחלוטין את האיזונים שוועדת החוקה הכניסה
בחקיקה לפני כשנה .
ז.
בהצעת החלטה על צמצום ההון השחור, הפשיעה בתחום השוק האפור והשימוש במזומן –
תיקון
הסדר הדיווח הקבוע בפקודת מס הכנסה ביחס
ל 'חלפני כספים (עמ271-275
לטיוטות הצעות
)ההחלטה לממשלה, שינויים מבניים ; מדובר בתיקון להסדר שחוקק בחוק ההסדרים בשנת2013
,
אך למרות דחיפותו לכאורה, תקנות ליישומו הותקנו רק ב-
2018
. חקיקת ההסדר הקיים אושרה
בכנסת הנו.כחית כהוראת קבע ורשות המיסים מילאה אחר חובת הדיווח שבחוק רק בסמוך לכך
ח.
הצעת החלטה על עצירת הגידול בהטבת המס במשיכת קצבה פנסיונית – תיקון
פקודת מס הכנסה
כך ששיעור הפטור ממס על קצבה מזכה יעמוד על52%
באופן קבוע, במקום המתווה ההדרגתי
העולה עד לשיעור פטור של67%
בשנת2025
'(עמ6-7
לטיוטת הצעות החלטה לממשלה בדבר
ההתאמות הפיסקליות–
התכנית הכלכלית לשנים2023
ו-
2024
)
;
מדובר בהסדר שמעורר קשיים
נוכח הפגיעה באזרחים ותיקים המקבלים קצבה .
ט.
הצעת החלטה על חובת תשלום מס עם קבלת שומה סופית –
המציעה לקבוע שהגשת ערעור מס
לבית משפט או לוועדת ערר לא תדחה את מלוא חובת תשלום המס השנוי במחלוקת, אלא שעם
הגשת ערעור
ה מס ישלם הנישום30%
ממנו במקרים מסויימים (
תזכיר חוק ההתייעלות הכלכלית
(תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב2023
ו-
2024), התשפ"ג-
2023
, פרק חובת
תשלום מס עם קבלת שומה סופית)
;
הצעות דומות הובאו במהלך השנים האחרונות בהצעות חוק
.ממשלתיות והן לא קודמו בשל התנגדות חברי ועדת הכספים, ולנוכח הפגיעה בזכות הערעור
.התיקון נכלל גם בחוק ההסדרים הקודם והוחלט לפצלו
14
. כמו
כן
סוכם במשא
ומתן
כאמור
שהנושאים הבאים
יפוצלו לאחר הקריאה הראשונה (פירוט לגביהם
נמצא בטבלה שבפניכם):
א.
ב
פרק ו :'פסולת בניין – הצעת תיקון חוק שמירת הניקיון, התשע"ד-
1984
ותיקוני חקיקה נוספים
להסדרת הטיפול בפסולת בניין
'(עמ586-609
/לחוברת מ1612
.)
ב.
ב
פרק י :'תדרי רדיו –
הצעת תיקון
פקודת הטלגרף האלחוטי [נוסח חדש], התשל"ב-
1972
'(עמ-
654
657
/לחוברת מ1612
.)
ג.
ב
פרק י"ב: אנרגיה – תיקוני
חקיקה להערכות המשק
למעבר לתחבורה פרטית חשמלית ומבוססת
אמצעי הנעה חליפיים סעיפים
50
(2
,)
52
ו-
53
המציעים לתקן את חוק משק החשמל, התשנ"ו-
1996
,
'וחוק משק החשמל (תיקון מס16
והוראת שעה), התשנ"ח-
2018
; וכן סעיף51
המציע לתקן את
חוק אוויר נקי, התשס"ח-
2008
'(עמ665
/לחוברת מ1612
.)
ד.
ב
פרק
ט"ו: התחדשות
עירונית – קידום פתרונות לעסקאות חוסמות בהתחדשות עירונ
ית –
סעיפים
56
(3) ו-
57
המציעים לתקן את חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע"ו-
2016
'(עמ
672-675
/לחוברת מ1612
)
;
וכן סעיפים61-62
המציעים לתקן את חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-
1965
– הוראת שעה
,)לענין הוספת אלפי יחידות בהליך מהיר (פיצול דירות
(עמ'
678-683
לחו ברת
/מ1612
.)
ה.
בפרק י :"ז
שמירה על מקרקעי ישראל –
סעיפים61
(1)-(2) ו-
67
(ב) המציעים לתקן את חוק התכנון
והבנייה, התשכ"ה-
1965
,
לענין תשריט על 'מקרקעין (עמ668-690
/לחוברת מ1612
.)
ו.
בפרק כ"א: חקלאות–
סימן א: מועצת הצמחים, סעיף85, לענין הצעת תיקון חוק מועצת הצמחים
(ייצור ושיווק), התשל"ג-
1973
'(עמ740
/לחוברת מ1612
.)
ז.
בפרק כ :"ה
שונות –
סעיף95
לענין תיקון חוק המים, התשי"ט-
1959
; ף סעי
96
(2
)
המתקן את חוק
רישוי שירותים ומקצועות בענף הרכב, התשע"ו-
2016
,לענין פרסום מדד התחזוקה ו סעיף97
לענין
תחילה
.לחוק רישוי שירותים
15
. ב קידום הפיצולים
ש,לעיל המשיך יושב
ראש הכנסת את המגמה של
צמצ ום חוק ההסדרים עוד לפני
הגשתו לכנסת וזאת לצורך הבטחת תקינות הליכי החקיקה ואיכותה .עם
,זאת גם
לאחר הפיצול,
ה הצעות שבפניכם
כוללות נושאים רבים אשר
לגבי חלקם נראה כי נכון יהיה ,כמפורט בטבלה המצורפת
כי
יעשה הליך ליבון והעמקה במסגרת הליך
חקיקה.רגיל
החלטות ועדת הכנסת לפיצול מהותי ודיוני:
16
.
בהקשר זה ראוי
להדגיש ש שלב הפיצול המקדים
שנעשה על ידי יו
שב ראש הכנס ת
אינו מייתר
את ההליך
שמתקיים בוועד
ת הכנסת לאחר הקריאה הראשונה .מ
כיוון ש
ה שלב
המקדים נעשה
בהתאם לטיוטת
החלטות הממשלה, אף בטרם פורסמו תזכירי הצעות חוק ההסדרים, פעמים רבות הצע
ו ת חוק
ההסדרים המונח
ו ת על שולחן הכנסת כוללת מורכבויות נוספות שלא ניתן היה לעמוד עליהן בשלב
.המקדמי
לפיכך, ליך הה
לפיצול מהותי ודיוני כאמור בסעיף9, שיתקיים בוועדת הכנסת, הוא
הליך
חשוב המשליך
על תקינות הליכי החקיקה ועל
יכולתה של הכנסת וועדותיה למלא תפקיד
ןהי כ.ראוי
טבלה
לפירוט הצעות חוק ההסדרים
17
. מצורפת למכתבי טבלה הכוללת פירוט תמציתי ביחס ל ה כל
נושא
ים בהצעות חוק ההסדרים .
מטרת
הטבלה לאפשר לחברי הכנסת התמצאות בסיסית עם הנושאים
הכלולים בהצעות החוק. מובן,
כי אין
כך ב
כדי למצות את מלוא המידע .ביחס לכל נושא
18
.
לצד פירוט הנושאים הטבלה מפרטת גם את
ה
ערות הייעוץ המשפטי לכנסת ל ענין הפיצולים המהותיים
.והדיוניים
בין הערות אלה התייחסנו לקיומה של זיקה לתקציב או
לצמיחה כלכלית בשנות התקציב ;
מורכב ות ההסדר והיקפו ביחס ;לסד הזמנים לחקיקת התקציב וההסדרים ;בשלות ההסדר לחקיקה
האם מדובר בנושא שהממשלה ביקשה להביאו בעבר במסגרת חוק הסדרים או בהליך חקיקה רגיל,
והכנסת לא מצאה לנכון לקדמו בשל קשיים שמצא ה
בו או מסיבות אחרות;
וכן תיקונים לחקיקה
שנעשתה בחוק הסדרי
ם
ועלו קשיים ביישומה
ועתה מבוקש לתקנה שוב בהצעת חוק הסדרים;
,כמו כן
.ציינו את הוועדות המוסמכות לדון בנושאים השונים בהתאם לתקנון ולתקדימים
הערות הייעוץ
המשפטי של הכנסת הכלולות בטבלה אינן הערות לגוף ההצעות ואלו יוצגו כמובן בפירוט על ידי
היועצים המשפטיים לווע .דות במהלך דיוני החקיקה בנוסף, מצורפות הערות
מרכז המחקר והמידע של
הכנסת
.לנושאים אלה על מנת ליתן לחברי הכנסת את התמונה המלאה גם מההיבטים הכלכליים
19
.
אני תקווה כי טבלה זו תהיה לכם לעזר לקראת הדיון בוועדת הכנסת בהצעות, הקבוע למחר, יום חמישי
ה-
29.3.2023
. הטבלה
מוגשת ליושב ראש הכנסת, חבר הכנסת אמיר אוחנה, ליושב ראש ,ועדת הכנסת
חבר הכנסת אופיר כץ,
לחברי הוועדה ,ולכלל חברי הכנסת לצורך הדיונים על פיצול הצעות חוק
,ההסדרים כך שיוגשמו התכליות שבבסיס הליך החקיקה
ותינתן
אפשרות מעשית לחברי הכנסת לקיים
.דיון פרלמנטרי אמיתי
,בכבוד רב
שגית אפיק
העתק
ים:
חבר הכנסת
אמיר אוחנה
, יושב ראש הכנסת
חבר הכנסת
אופיר כץ
, יושב ראש ועדת הכנסת
היועצים המשפטיים לוועדות הכנסת