חומר רקע
1
כ"ה ב
ניסן, תשפ"ג
16
,אפריל2023
:סימוכין000429
לכבוד
חה"כ יעקב אשר
יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה
.א
.נ ,שלום רב
הנדון:
התייחסות מרכז השלטון האזורי להוראות פרק כ"ב-
תכנון ובניה, של הצעת חוק ההתייעלות
הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב2023
ו–
2024), התשפ"ג-
2023
לקראת הדיונים בוועדת הפנים ובמליאת הכנסת בעניין פרק כ"ב -
תכנון ובניה ,
של הצעת החוק
,)"שבכותרת ("הצעת החוק
1.
ביום9.3.2023
העביר
ו מרכז השלטון האזורי,
מרכז השלטון המקומי ופורום ה-
15
את התייחסותם
המשותפת לתזכיר ה
חוק העוסק בעניינים אלה (
)"להלן: "ההתייחסות המשותפת . לקראת הדיונים
בוועדת הפנים של הכנסת, מבקש מרכז השלטון האזורי לתת מספר דגשים לעניינים העקרוניים
העולים מהצע
ו
ת החוק שבנידון .
2.
סעיף89
(4
)
–
'הגדלת סמכותה של ועדה מקומית לדון בעניינים שונים (תיקון ס62א)
של חוק התכנון
.)והבניה
2.1
. הצעת החוק : מוצע להסמיך את הוועדות המקומיות לפצל מגרשים ב חלקת המגורים נחלות
בתנאים מסוימים, ולהסמיך את הוועדות המקומיות לשנות את היעוד למגרש המתפצל
.למגורים
2.2
. עמדת מרכז הש לטון האזורי:
.המרכז מברך על הצעה זו, אשר תפשט ותייעל את התהליך הקיים
עם זאת, יש לתקן את נוסח החוק כדי לאפשר פיצול ליותר משני מגרשים, באותם מקרים שבהם
חלה תכנית המאפשרת זכויות ל2 יחידות דיור ומעלה . מהנוסח הנוכחי עולה כי לוועדה סמכות
רק במקרה של פיצול
לשני מגרשים, אך כיום ניתן לבנות על פי רוב מינימו
ם של 3
יח"ד, ולפצל
.את הנחלה ליותר משני מגרשים
3.
סעיף89
(
10
)
( ,
12
( ,)
13
) –
הרחבת סמכויות מורשה להיתר לגבי מבני ציבור (תיקון סעיף158
(מח2 )
)של חוק התכנון והבניה
3.1
.
:הצעת החוק
מוצע לאפשר הוצאת היתר באמצעות מורשה להיתר גם במבני ציבור. בנוסף
במסגרת זו מוצע לפטור מבני ציבור עד2 קומות מהגשה לבקרת תכן
'(ס89
(
12
)), וכן הוצע
לפ טור
גם
מבקרת ביצוע במבנים אלה
'(ס89
(
13
))
2
3.2
.
:עמדת מרכז השלטון האזורי מרכז השלטון האזורי מתנגד להרחבת רישוי בדר ך זו גם למבני
ציבור, וכן הוא מתנגד לפטור מהגשה לבקרת תכן של מבני ציבור
וגם לפטור מחובת בקרת
,ביצוע
.גם אם מדובר במבנים נמוכים
'עמדה זו הובעה גם בהתייחסות המשותפת (ס3.4.2
.)
:ואלה הנימוקים
(א )
מהלך הרישוי באמצעות מורשה להיתר הינו בראשית דרכו, ואין די ניסיון או נתונים בדבר
.איכות התכנון והרישוי במסלול זה
(ב )
.מבני ציבור משרתים ציבור ומיועדים לקהל רב, ומידת הסיכון לגביהם גדולה יותר למבני
ציבור דרישות תכנון מיוחדות ותקנים ספציפיים, והם נמצאים בזיקה מש ,מעותית לרשות
שבמקרים רבים גם אחראית להם באופן ישיר או עקיף; לכן אין לנתק את הליך הרישוי
ממוסדות הרשות המקומית .
(ג )
מסיבה זו גם מתנגד מרכש השלטון האזורי לפטור מבקרת תכן למבני ציבור מכל גודל
.שהוא
(ד ) פטור כזה עלול להוות תמריץ לבניית מבני ציבור נמוכים, בשעה שיש ל עודד בניית מבנים
גבוהים יותר, אשר ינצלו באופן יעיל יותר את משאבי הקרקע, וכן את משאבי התכנון
.והביצוע
4.
סעיף89
(
11
) -
הרחבת סמכויות מורשה להיתר לתחומים מסוימים הנמצאים בשיקול דעתם של
מוסדות התכנון
.והרישוי
4.1
. הצעת החוק:
מוצע כי מורשה להיתר יוסמך להפעיל את שיקול דעתו ולהחליט בעניינים
הנתונים לסמכות הוועדה המקומית, מהנדס הוועדה ורשות הרישוי –
אם לא הפעילו את
.סמכויותיהם בעצמם, והמידע לא נכלל בתיק המידע להיתר
4.2
.
:עמדת מרכז השלטון האזורי
המרכז מתנגד להפרטת שיקול הדעת התכנוני בענ יינים הנמצאים
'בליבת התכנון המוסדי. עמדה זו מובאת בהמשך לאמור בהתייחסות המשותפת (ס3.4.3
.)
ואלה הנימוקים בתמצית:
(א)
הרישוי באמצעות גורם פרטי–
:מורשה להיתר, מצוי עדיין בחיתוליו
לא הוכחה עדיין
יעילותו, וגם לא הוכחה אמינות ההליך. אין זה השלב להרחיב את הסמכויות מעבר למצב
.הקיים
(ב)
מורשה להיתר הוסמך להעניק היתרים במקרים מסוימים, ובתנאים שהוצגו בחוק, באופן
שניסה לאזן בין הצורך ביעילות, לבין צורך הבקרה ואיכות התכנון, והפיקוח הציבורי
עליהם. הרחבת הסמכות לעניינים תכנוניים מובהקים, המצויים כיום בסמכותם של בעלי
תפ
קיד ציבורי, הפועלים על פי חוק ועל -
פי כללים שנקבעו מכוח החוק–
,מפירה את האיזון
.איזון אשר טרם הוכח שניתן לעמוד בו גם במצע הנוכחי
3
(ג)
נוצר נתק וחוסר בהירות לגבי האחריות המוטלת על הרשות והאחריות המוטלת על
המורשה להיתר בכל מקרה של תקלה, רשלנות, או נזקים שעלולים ל .הגרם כתוצאה מאלה
(ד)
מתן שיקול דעת כפי שמוצע יוצר בעיות יחודיות למרחב הכפרי–
שם קיימות בעיות
תכנוניות יחודיות, כגון
בנ
חלות במושבים :
בנחלה חקלאית קיים בינוי רב, (מספר מבני
מגורים, מבנים חקלאיים ופל"ח), והצורך לסנכרן את זכויות הבניה והתב"עות בין כלל
הבינוי, א ינו מתאים לבקרה מרחבית קצרה. הדבר יוביל לבדיקה פגומה של היתרים ואף
עלול לגרום להחלטות סירוב רבות של הוועדה, לאור אי היכולת לסנכרן את הבקשה להיתר
.מול עורך הבקשה ולריבוי עררים
(ה)
בנוסף, ביצוע הליך במסגרת רישוי מקוצר אינו מאפשר את הסדרת עבירות הבנייה בנחלות
וע .לול לפגוע ביכולת הפיקוח של הועדה
5.
סעיף89
(
14
)
– החלת חובה כללית של מסלול רישוי על-
.ידי מורשה להיתר, על כל הרשויות
5.1
.
:הצעת החוק
מוצע למחוק את סעיפים158
נו (א–
ג), אשר הקנו לרשות מקומית סמכות לקבוע
כי הוראות פרק הרישוי באמצעות מורשה
להיתר לא יחולו בתחום שיפוטן. משמעות מחיקה זו
היא החלה בכפיה של ההסדר, על כלל הרשויות המקומיות, החל מינואר2024
.
5.2
. עמדת המרכז לשלטון אזורי: המרכז מתנגד לכפיית הסדר המורשה להיתר על כלל ה .רשויות
'זאת בהמשך לעמדה המשותפת (ס3.4.5
.)
:ואלה הנימוקים
(א)
כאמור, מדובר בהליך חדש, שטרם הוכחה יעילותו, והאיזונים והבלמים שהוכנסו לו טרם
.נבחנו
(ב)
קיימת שונות בין הרשויות, הן מבחינת צרכי הרשויות ואוכלוסיית הרשות, והן מבחינת
קווי המדיניות התכנונית שנקבעו. גם ע קרונות התכנון לגופם, וגם אופן ישום עקרונות
התכנון, שונה מרשות לרשות. לכן לא ניתן לגזור גזירה אחת על כלל הרשויות, וכפיית
המנגנון שמשמעותו הפרטת הרישוי–
עלולה ליצור נזק משמעותי ברשויות שאינן מוכנות
.לכך מבחינה תכנונית, ושאינן מעוניינות בכך
(ג)
החשש מתוצאות כפי ית הסדר על כלל הרשויות מתעצם לנוכח מכלול החקיקה בעניין, כפי
שנסקר לעיל: הרחבת סמכויות
המורשה להיתר גם למבני ציבור, הרחבת שיקול דעתו של
המורשה להיתר
,לתחומים שמצויים בסמכות גורמי התכנון המקומיים ו הפטור מהליכי
בקרה תכ .ן ובקרת ביצוע
(ד) בוועדות המקומיות של המועצות האזוריות לא מתעורר צורך במסלול רישוי על -ידי
,להיתר
,שכן ככלל הן עומדות בדרישות לוח הזמנים על-
פי החוק, ועומדות במשימות הרישוי
בהיקפים הנדרשים להם. כל זאת
נעשה במסגרת צוותים מצומצמים, הממלאים את
משימותיהם. דווקא הכנסתו של הליך נו סף–
חיצוני, אשר מצריך מענה בלוחות זמנים
,קצרים עוד יותר
יפגע בפעילות הסדירה ., ועלול להכניס עיכובים של יתר תהליכי הרישוי
4
(ה)
כך, למשל, אם תבקש מועצה להגיש ערר על ההליך, או תבקש להפעיל סמכויות שיש
להפעיל טרם מתן המידע להיתר (שאחרת יהיה המורשה להיתר רשאי להפעי ל את שיקול
)דעתו תחת שיקול דעתה של הוועדה, כפי שמוצע עתה–
.הדבר יפגע בכל יתר הפעילויות
כידוע, היקף בעלי המקצוע בתחומי התכנון, המועסקים במועצות האזוריות, הינו מצומצם
ומותאם לצרכים, והליכים מעין אלה יפגעו בסדר העבודה שכאמור, מצליח לענות על
הצרכים, גם אם בקו.שי
(ו)
מרכז
ה שלטון
ה אזורי מעלה חשש כבד, שהרצון לקדם את הליכי הרישוי ולקצרם באמצעות
מסלול מקוצר כפוי–
יביא לעיכובים בכל יתר ההליכים, ובסך הכל יפגע בהשגת המטרה
של קיצור וייעול הליכי הוצאת ההיתרי .ם
6.
סעיף89
(
15
)
–
:מוסד רישוי ארצי
6.1
.
:הצעת החוק
6.1.1
.
מוצע להקים מוסד רישוי ארצי, אשר יהיה מוסמך ליתן היתרים בבקשות להיתר של40
:יח"ד או יותר, בהתקיים אחד משני מקרים
(א) אם מוסדות הרישוי לא החליטו בבקשה
למתן היתר בתוך המועד שיקבע שר הפנים לפי סעיף157
לחוק, ומגיש הבקשה הגיש ערר
)בעניין זה; (ב אם השר הכריז בצו על סמכותו של
מוסד הרישוי לפעול בתחומי מרחב
.)התכנון של רשות (מסיבות של תפקוד לקוי בתחום הרישוי
6.1.2
.
מוצע להקים מנגנון בחינה קבוע של מינהל התכנון, לגיבוש המלצות לשר להחיל את
סמכות מוסד הרישוי הארצי לגבי רשויות שיימצא כי תפקודן בתחום הרישוי לקוי באופן
חריג. הצעת החוק כוללת ש:לושה קריטריונים להמלצה
משך הליכי הרישוי, מספר
.העררים על סירוב למתן היתרים, ושיעור העררים שהתקבלו
6.1.3
. ההכרזה תהיה לתקופה שיקבע השר, ולא יותר מ-
24
.חודשים
6.1.4
.
הן הכרזה כאמור, והן העברת הבקשה להיתר למוסד תכנון אם לא הסתיים בו הדיון
במועד הקבוע–
מפקיעות למעשה את.סמכות הוועדה המקומית בנוגע להליך הרישוי
6.2
.
:עמדת מרכז השלטון האזורי
המרכז מתנגד להסדר המוצע באופן עקרוני, וזאת בהמשך לעמדה
המשותפת .
.כמו כן הוא מתנגד לפרטים שונים בהסדר המוצע
:ואלה הנימוקים
(א)
משמעות ההצעה היא פגיעה משמעותית בהיררכיה התכנונית המקובלת, שבה רשות רישוי
מקומית דנה בבקשות שבתחומה, ועל החלטתה ניתן לערור לוועדת הערר. השיקולים
בהליכי הרישוי מצריכים היכרות מעמיקה ומלאה של המצב הקיים, של הצרכים השונים
וצרכי התיאום השונים, וכן -
במקרים לא מעטים–
החלטות תכנוניות ועיצוביות שנמצאות
בסמכות גורמי התכנון המקומ יים. מוסד ארצי לרישוי אינו יכול, ואם אינו אמור, להגיע
.לרזולוציות הרישוי המקומי
5
(ב)
ההשלכות של רישוי ארצי על הרשות המקומית עשויות להיות נרחבות וקשות: האחריות
התכנונית הכוללת, וכן ההשלכות בתחומי הפיתוח והתשתיות, יהיו על כתפי הרשויות, וזאת
מבלי שהן יכולות להשפי .ע על הרישוי של המבנים הנתמכים בתשתיות ושירותים אלה
(ג)
:גם כאן לא ניתן לגזור גזירה אחת על כלל הרשויות, מבלי לבחון את השונות הגדולה ביניהן
יש רשויות בהן קיים עומס רב של בקשות להיתר, יש רשויות שבהן תיאומי התשתיות, או
,המחסור בתשתיות רב יותר מאשר ברשויות אחרות יש רשויות שמסיבות כלכליות אינן
יכולות להעסיק די אנשי מקצוע; כל אלה מצריכים בקרה, אך לצד הבקרה מצריכים תמיכה
וסיוע. כפיית המנגנון הארצי לא תסייע לרשויות ועלולות אף לדרדר את היכולת התכנונית
.שלהן
(ד) מרכז השלטון האזורי תומך בייעול ופישוט של הליכי הרישוי, וגם תומ ך בצעדים שימנעו
עיכובים שלא לצורך. אולם מנגנון
""עוקף מקומי
,של השלטון המרכזי לא יפתור את הבעיה
:כי אם
-
יגרום לה
י מנעות מבדיקה מעמיקה ו"עיגולי פינות" של הבקשות להיתר–
כדי
.שהתהליך לא יתמשך יתר על המידה
-
יגרום לחשש להעיר על תוכניות (מפאת סד הזמנים) ולחשש ל דחות בקשות-
שהרי
.זהו מדד (לא יחיד), לבחינת תפקודן של מוסד התכנון
-
בכלל–
.עלול להווצר אפקט משתק, שיפגע בעבודה המקצועית
(ה)
,במקום לקדם את הצעת החוק הזו, שבבירור אינה מותאמת להליכי הרישוי הסדורים
ומשמעותה הלאמת סמכויות של השלטון המקומי וריכוזיות בידיים ארציות, יש מקום
.לבחון כיצד מחזקים מחלקות רישוי, הן מקצועית והן מבחינת תקנים ותנאי שכר
:העתקים
שי חג'ג', יו"ר מרכז השלטון האזורי וראש המועצה האזורית מרחבים
חברי ועדת הפנים והגנת הסביבה
עו"ד תומר רוזנר, היועץ המשפטי של ועדת הפנים והגנת הסביבה
מילכה כרמל, ראש אגף תכנון וקרקעות במרכז השלטון האזורי