חומר רקע

כתיבה: ד"ר מיכל לרר | :אישור שם אורלי אלמגור-לוטן תאריך :י'ב באדר "תשפ ג , 5 במרץ 2023 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מבט משווה מבט משווה על סוגיות שונות הקשורות בהנפקת דרכונים מסמך זה נכתב לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בראשות חה"כ יעקב אשר והוא כולל מבט משווה על הנעשה במדינות אחרות ב סוגיות שונות הקשורות ב תהליך הנפקת דרכונים . סוגיות אלה נוגעות הן בתהליך השגרתי של הנפקת דרכונים והן בהתאמות שנעשו בו בעקבות משבר הקורונה. מקרב34 המדינות שנבדקו במסגרת המסמך , רק באנגליה קיימ ת האפשרות לבצע את כל התהליך מרחוק , וגם זאת- רק כאשר מדובר בבקשה ל חידוש דרכון . פרט לכך, כל יתר המדינות ציינו כי אין אפשרות גורפת לבצע את כל התהליך של הגשת הבקשה לדרכון באופן ,מקוון ומרחוק ו לפחות חלק מהתהליך כרוך בנוכחות פיזית. מהמסמך עלה כי מדינות רבות התמודדו עם עלייה בביקוש לדרכונים בשנים האחרונות, ונקטו .צעדים שונים כדי להתמודד עם הביקוש נראה, כי ניתן לחלק את הצעדים אשר נקטו המדינות השונות לשלוש קטגוריות: היערכות מראש (פעולות אשר ניתן לבצע מראש כדי להפחית מהעומס), ייעול וזירוז התהליך (בעיקר באמצעות תוספת משאבים– כוח אדם ותקציב) והפחתת ביורוקרטיה .ב תשובות המדינות השונות לא הוזכרה הרחבת השימוש .בדרכונים זמניים כאמצעי התמודדות 1. רקע עם פרוץ מגפת הקורונה ברבעון הראשון של2020 הוטלו על האזרחים מגבלות רבות, בהן גם מגבלות הנוגעות לחופש התנועה וליכולת לצאת מגבולות המדינה. בעקבות כך, בשנים2020 ו- 2021 הצטמצם באופן טבעי הביקוש לדרכונים חדשים או לחידוש דרכונים, בד בבד עם צמצום היקף הפעילות במגזר הציבורי, ובתוכו גם רשות האוכלוסין וההגירה . בשנים2020-2021 ביחד נופקו בסך הכול כ- 1.1 מיליון דרכונים– מספר דומה למספר הדרכונים שמונפקים בדרך כלל בשנה אחת. בעקבות זאת ,נוצר פער של שנה שלמה העומד על כ- 1.1 .מיליון דרכונים עם הסרת כל המגבלות בשנת2022 , מספר הבקשות הגיע לכדי1,349,328 – כ- 30% יותר מאשר בשנת2019, טרם התפרצות משבר הקורונה . דבר זה הוביל לעיכובים משמעותיים בהנפקת דרכונים על ידי רשות האוכלוסין וההגי רה. מבט משווה על סוגיות שונ ות הקשורות בהנפקת דרכונים | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בחודש ינואר ופברואר2023 התקיימו בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת שני דיונים בנושא, לקראתם נכתב במרכז המחקר והמידע של הכנסת המסמך: זמני המתנה להנפקת דרכונים– .נתונים ומדיניות1 ממסמך זה עולה כי בישראל זמן ההמתנה לקבלת תור להגשת בקשה לדרכון נע בין אר בע חודשים לשישה חודשים (כאשר זמן ההמתנה בפריפריה מעט נמוך .)מהזמן במרכז גם זמן ההמתנה ממועד התור ועד ליציאת הדרכון לדוא ר התארך ונכון לסוף חודש דצמבר2022, זמן זה עמד על כ- 25 ימים. קרי, משך הזמן אשר לוקח להנפיק דרכון החל מרגע קביעת התור, דרך הגשת הבקשה ועד ליציאת הדרכון לדואר ע ו .מד על יותר מחצי שנה בשל הביקוש הרב לדרכונים ביומטריים וזמני ההמתנה הממושכים לקבלת תורים, רשות האוכלוסין וההגירה נקטה .פעולות שונות על מנת לנסות להקל על המצב הכלי המרכזי אותו נ קטה הרשות היה הרחבת המסלול של הוצאת דרכונים זמנים ; זאת באמצעות פתיחת28 לשכות של רשות האוכלוסין וההגירה להנפקת דרכונים מסוג זה, הארכת תוקף הדרכון הזמני .משנה לשנתיים ומתן אפשרות לקבל דרכון זמני יותר מפעם אחת המסמך הנוכחי נכתב גם הוא לבקשת הוועדה ובו מבט משווה על סוגיות הקשורות בתהליך הנפקת דרכונים במדינות שונות , ובפרט כאלה שעלו או התגברו בעקבות משבר הקורונה . במסמך נבחנו השאלות האלה :  ;האם במדינות שונות קיים דרכון ביומטרי, דרכון רגיל או שניהם  באילו דרכים ניתן להגיש בקשה לדרכון חדש או לחידוש דרכון, ובפרט – האם קיימת דרישת חובה לנוכחות פיזית של האזרח או שהבקשה יכולה להיות מוגשת גם ;מרחוק  האם בעקבות משבר הקורונה חלה עלייה בביקוש להנפקת דרכונים ואם כן- מה גודל העלייה ;  ככל שחלה עלייה כאמור- אילו צעדים נקטו ה מדינות השונות ע ל מנת להתמודד עמה . המידע המוצג ב מסמך מבוסס על תשובות שמסרו נציגי פרלמנטים במדינות אחרות לשאלות שהפננו אליהם באמצעות ארגון ה- ECPRD – .המרכז האירופי למחקר ולתיעוד פרלמנטרי2 השאלות נשלחו לכ חמישים בתי פרלמנט, כמעט כולם ב ,אירופה; עד מועד כתיבת מסמך זה 1 ,ד"ר מיכל לרר עיכובים ממושכים בהנפקת דרכונים– נתונים ומדיניות ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת24 בינואר2023 . 2 ה- ECPRD Parliamentary Research and Documentation) European Centre for ) הוא ארגון הפועל בחסות הפרלמנטים של האיחוד האירופי ושל מועצת אירופה ומשמש פורום לשיתוף פעולה ולהחלפת מידע בין כ- 70 פרלמנטים, המצויים בכ- 50 מדינות חברות, בכמה מדינות משקיפות (ובהן ישראל) וכן פרלמנטים של גופים בין ל .אומיים מבט משווה על סוגיות שונות הקשורות בהנפקת דרכונים | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התקבלו תשובות מפרלמנטים ב- 34 מדינות. 3 תשובות אלה נסקרות באופן מתכלל במסמך , בהלימה לשאלות אשר נשאלו כמפורט לעיל. 4 2 . האופנים בהם ניתן להגיש בקשה לדרכון תחילה יצוין כי כל34 המדינות אשר השיבו על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת עברו לדרכונים ביומטריים בין השנים2006 ל- 2014 .ב רוב המדינות יש גם דרכו נים זמניים (אשר אינם ביומטריים ולרוב בעלי תוקף קצר של עד שנה) הניתנים בדרך כלל בנסיבות חריגות: ל משל, כאשר לא ניתן לקחת תביעות אצבע מהמבקש, כאשר יש נסיעה דחופה ולא ניתן לחכות להוצאה .של דרכון ביומטרי וכדומה רוב המדינות ציינו כי כדי לקבל דרכון זמני יש צורך ב הוכחת .הדחיפות ,ככלל למעט בריטניה (עליה יפורט להלן), בכל יתר המדינות שהשיבו לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת אין אפשרות גורפת לבצע את כל התהליך של הגשת הבקשה לדרכון קבוע באופן מקוון ו .מרחוק הרבה מדינות מאפשרות להגיש את הבקשה הראשונה ב אופן מקוון (חלקן גם מאפשרות לעשות זאת באמצעות שליחה בדואר) ולהשאיר רק את החלק של לקיחת המידע הביומטרי לביצוע בלשכות . בהקשר זה מעניין לציין כי יש מדינות אשר חלק זה בתהליך אינו מתבצע רק בלשכות של משרדי הדרכונים, אלא גם בתחנות משטרה או ב משרדי ה עיריות שבהן מתגוררים האזרח .ים המבקשים כחריגות יצוינו ארבע מדינות: - ב בריטניה – הדרכון הביומטרי אינו כולל רכיב של ט ביעות אצבע ועל כן אזרחים אשר מבקשים לחדש דרכון, יכולים לבצע את כל תהליך הגשת הבקשה באופן .מקוון ומרחוק ככל הידוע לנו, זו המדינה היחידה מקרב אלו שענו לנו אשר אין בדרכון רכיב של ט.ביעות אצבע לגבי התמונה לדרכון- המבקש יכול להצטלם בבית (מפורסמות הוראות מפורטות באשר לדרך לעשות זאת) או בחנות צילום וקיימת דרך מקוונת להעלות את התמונה במסגרת הגשת הבקשה. 5 עבור אזר חים מעל גיל16 המבקשים להוציא דרכון בפעם הראשונה, הדבר כרוך לעתים בראיון שצריך להתקיים .פנים מול פנים - ב פינלנד בו אסטוניה התהליך כולו יכול להיעשות באופן מקוון, רק בתנאי שלא עברו שש שנים מאז לקיחת ט ביעות האצבע לדרכון או לתעודת זהות . 3 :המדינות אשר השיבו על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת הן ,איטליה, אירלנד, אוסטריה, אלבניה, אסטוניה, ארמניה, בלגיה ,בריטניה גיאורגיה,, גרמניה, הולנד ,הונגריה, טורקיה, יוון, לוקסמבורג, לטביה, ליטא, מולדובה, מונטנגרו, מקדוניה, נורבגיה, סלובניה סלו .בקיה, ספרד, פולין, פינלנד, פורטוגל, צרפת, קנדה, קרואטיה, רומניה, שבדיה ושוויץ 4 המידע התקבל במסגרת ה- ECPRD 'בתשובה לבקשת מידע מס5310 של הכנסת, מיום19 ,בינואר2023 . 5 :להלן ההוראות בדבר התמונהGov.Uk. How to get a digital passport photo , תאריך כניסה: 1 במרץ2023 . מבט משווה על סוגיות שונות הקשורות בהנפקת דרכונים | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm - נציגי הפרלמנט של גיאורגיה ציינ ו כי התהליך יכול להתבצע כולו באופן מקוון מרחוק " במידה וניתן דרכון ביומטרי בעבר וניתן להשתמש במידע הביומטרי שוב". לא צוינה .מגבלת זמן בהקשר זה 3 . צעדי התמודדות שננקטו בעקבות הביקוש הגובר לדרכונים רוב המדינות אשר השיבו על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ציינו כי משבר הקורונה והסרת מגבלות הנסיעה עם סיומו הביאו לעלייה משמעותית בביקוש לדרכונים בשנת 2022 , .בשיעורים משתנים ממדינה למדינה יש מדינות אשר הצביעו על גורמים נוספים אשר הביאו לעליה בביקוש, )ובהם פרישת הממלכה המאוחדת מהאיחוד האירופי (הברקזיט וה.מלחמה בין רוסיה לאוקראינה רוב המדינות אשר העידו על עלייה בביקוש ציינו כי הדבר הוביל .לזמנים ממושכים יותר להנפקת דרכונים, בהשוואה למה שהיה נהוג עד למשבר הקורונה לעומתן, מעט מדינות ציינו כי על אף העלייה בביקוש, הדבר לא האריך את משך הזמן להנפקת דרכונים (לדוג מא .)יוון, קרואטיה וגיאורגיה יש מדינות ש ציינו כי לא נרשמה אצלן עלייה בביקוש או כי אין ברשות ן .נתונים על כך אשר לאותן מדינות אשר דיווחו על עלייה בביקוש לדרכונים לאחר משבר הקורונה ועל זמנים ,ממושכים להנפקתם להלן יפורטו דוגמאות רווחות ל צעדים אשר ננקטו במטרה להתמודד עם המצב .ניתן לחלק את אלה לשלוש קטגוריות: היערכות מראש ,ייעול וזירוז התהליך והפחתת ביורוקרטיה . יצוין כי אין מדובר בחלוקה דיכוטומית, וכי תיתכן חפיפה בין הקטגוריות. 3.1 היערכות מראש - פרסום של זמני המתנה משוערים לקבלת דרכון במגוון פלטפורמות על מנת לסייע לאזרחים לתכנן את זמן הגשת הבקשות שלהם למשרדי הדרכונים (קנדה6, סלובניה , אירלנד , בריטניה .) באופן מיוחד תצוין בהקשר זה בריטניה, אשר כבר באפריל2021 ,שלחה הודעות טקסט לאזרחים אשר תוקף הדרכון שלהם עמד לפוג או שכבר פג תוקף בהמלצה לבוא ולחדש אותו מוקדם כ .כל הניתן - הטמעת מדיניות חדשה בנוגע למקרים בהם תהליך ההנפקה של הדרכון נמשך יותר מעשרה שבועות, הנותנת קדימות ל מקרים של נסיע ה שתוכננה לשבועיים הבאים (תוך )הבאת הוכחה, ( ללא עלות נוספת בריטניה.) - מתן אפשרות למבקש הדרכון לבחור מראש באיזה תאריך יעד ירצה לאסוף את הדרכון (יצוין כי תאריך היעד הבסיסי הוא30 .)ימים מטרתה של אפשרות זו להיענות לצרכי .)הלקוחות באופן מיטבי ולווסת את העומסים (סלובקיה 6 .בקנדה זמנים אלה מתעדכנים שלוש פעמים ביום מבט משווה על סוגיות שונות הקשורות בהנפקת דרכונים | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm - עידוד האזרחים להשתמש במדיום המקוון כדי למלא את הבקשות מראש, טרם ההגעה .ללשכות לצורך הזדהות ולקיחת מידע ביומטרי מטרתו של צעד זה לצמצם את משך הזמן של התור עם הפקיד. עידוד האזרחים למלא את הבקשה מבעוד מועד נעשה בזמן שאלה נכנסים לאתר ים שונים לצורך חיפוש מידע על הליך הגשת הבקשה. באתר ים הרלוונטי ים מובא מידע על זמני ההמתנה הארוכים לקבלת תור, דבר אשר נועד בין היתר לעודד אזרחים לבצע באופן מקוון את החלק שניתן בהליך הגשת הבקשה )(צרפת. - נוסף על כך, יש מדינות שציינו כי נערכו מראש, עוד בתחילת שנת2021 ,ל עלייה צפויה בביקוש לדרכונים. כך למשל ב אירלנד , בה שירות הדרכונים הוגדר החל מאפריל2021 כשירות חיוני; ממאי אותה שנה השירות תוגבר במשאבים הנדרשים לקראת הביקוש אשר החל לעלות בשנת2021 ו צפו כי יגדל עוד יותר בשנת2022. באופן דומה, באפריל 2021 נקבע ב בריטניה סטנדרט זמן חדש להנפקת דרכון, כאשר זה הוארך מיעד של .שלושה עד שישה שבועות (תלוי בסוג הבקשה) ליעד של עשרה שבועות,בד בבד החל מאפריל גויסו1,200 עובדים בין ו ינואר לאוקטובר2022 - 95.2% מהבקשות טופלו בתוך .היעד החדש של עשרה שבועות כלומר, הסטנדרט שקבע משרד הדרכונים הבריטי .אמנם הוארך, אולם במקביל הוקצו משאבים כדי לעמוד בו 3.2 ייעול וזירוז התהליך - הקמת מיון ראשוני (טריאז') בלשכות ה ממוקמות באזורים גיאוגרפיים מסוימים, שמטרתו תעדוף בקשות הנדרשות לנסיעות דחופות והפניית המקרים הפחות דחופים לערוצי שירות אחרים בהם יקבלו מענה. מיון זה נועד גם לטובת ניהול תקשורת פשוטה )ובהירה מול הלקוחות (קנדה . - הקמת לשכות או יחידות נוספות (מוגדרות בצורות שו)נות במדינות שונות, חלקן ,זמניות ל צורך טיפול בבקשות ,(קנדה ,בריטניה,גרמניה ,לטביה .)נורבגיה - תגבור בכוח אדם נוסף - הן באמצעות גיוסים חדשים והן באמצעות הסטה של כוח אדם קיים מיחידות אחרות ליחידות המטפלות ב בקשות ל דרכונים7 ,(קנדה,בריטניה ,שבדיה ,צרפת, אירלנד ,איטליה ,נורבגיה ,שוויץ, פולין)רומניה. - הוספת ימים והארכת שעות קבלת קהל בלשכות הדרכונים ,(איטליה, בריטניה, פינלנד ,אוסטריה, גרמניה, שבדיה, נורבגיה ,שוויץ ,פולין אירלנד8) . בפולין למשל מיושמת תכנית המכונה“passport Saturday” במסגרתה ניתן להגיש בקשות לדרכונים גם לא .בימי עבודה רגילים 7 .בצרפת צוין כי חלק מהכוח אדם שגויס נותב לשלב הייצור של הדרכונים 8 .יצוין כי באירלנד ניתנת העדפה לבקשות להנפקת דרכון ראשון מבט משווה על סוגיות שונות הקשורות בהנפקת דרכונים | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm - הכנסת דרישה להזדהות עם תעודה ביומטרית בשלב הגשת הבקשה, על מנת למנוע מצב שבו אזרח אחד יכול לשריין לעצמו כמה תורים ולמכור אותם בשוק השחור .)(שבדיה - השקה של מערכת חדשה לניהול מסמכים שמטרתה להגביר את קצב עיבוד הבקשות .)בלשכות של שירותי הדרכונים ולקצר את משך זמן הטיפול (אירלנד - תגבור שלב הייצור של הדרכונים בעוד מכשור וכוח אדם (בלגיה , שוויץ .) - העסק ה של יותר חברות שליחויות על מנת לוודא כי הדרכונים והמסמכים הנלווים )מגיעים בזמן לבית המבקש (רומניה, בריטניה. 3.3 הפחתת ביורוקרטיה - מיסוד תהליך פשוט יותר לחידוש דרכון של אדם בוגר אשר כבר הוציא דרכון ב- 15 .)השנים האחרונות (קנדה בתהליך זה המבקשים לא צריכים ערב ולא צריכים להביא עמם את המסמכים הישנים( כמו למשל הוכחת אזרחות או תמונת זיהוי) ; ,במקום זאת הם יכולים להביא עמם את טופס הבקשה המלא ו ,שתי תמונות לשלם את העלות הנדרשת עבור הטיפול בבקשה ו לציין שני שמות של אנשים המכירים את מבקש הדרכון ויכולים לאמת את זהותו . יצוין כי ,קודם לצעד זה חידוש דרכון בתהליך הפשוט יותר לא נ .יתן לאנשים אשר דרכונם פג תוקף לפני יותר משנה - השקת מערכת חדשה של המשטרה לתיעוד הגשת בקשות, במסגרתה פרטי הבקשה מועברים משירות הדרכונים ישירות למשטרה, שבה קצין מוודא את הפרטים .)הרלוונטיים (אירלנד הצורך בהעברה למשטרה נובע מכך שבאירלנד, בקשות מסוימות להנפקת דרכון9, כרוכות באישור זהותו של מגיש הבקשה .על ידי שוטר - קידום הסכמים בין- לאומיים המאפשרים לאזרחים לנסוע למדינות אחרות באיחוד האירופי או באזור האיחוד האירופי ( עם דרכונים שפג תוקפם נורבגיה .) - בדומה לנקודה הקודמת, עידוד אזרחים אשר מבקשים לנסוע בתוך האיחוד האירופי או בתוך אזור השנגן, להשתמש בתעודת זהות ביומטרית ולא ב דרכון (שבדיה , נורבגיה .) ממכלול הצעדים אשר פורט לעיל עולה כי אלה נועדו בעיקר לייעל , להקל ולהגביר את קצב ה טיפול בבקש ות לדרכונים ביומטריים . אף מדינה מתוך אלו אשר השיבו על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת לא ציינה כי הרחיבה את השימוש בדרכונים זמניים .כאמצעי התמודדות לביקוש הגובר לדרכונים בעקבות משבר הקורונה ,יתרה מזאת בנורבגיה צוין כי הבקשות לדרכונים זמניים הוגבלו רק למקרים הדחופים .ביותר 9 בקשות אלה מתייחסות לבקשות דחופות להנפקת דרכון, בקשות מקוונות להנפקת דרכון ראשון לאדם בוגר ובקשות מקוונות להנפקת :דרכון ראשון לילד. להרחבה ראו כאן of February, 2023 th , date of entry: 19 Passport Services House of the Oireachtas, מבט משווה על סוגיות שונות הקשורות בהנפקת דרכו נים | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4 . מסלולים מהירים להנפקת דרכונים ."הצעדים שפורטו לעיל התייחסו להנפקה של דרכונים ביומטריים קבועים במסלולים "הרגילים לצד זאת, מספר מדינות דיווחו על מסלולים מהירים ( fast tracks ) שקיימים בעבור מקרים דחופים ו יותר אזרחים השתמשו בהם בעקבות משבר הקורונה. יצוין כי בחלק מהמקרים, ננקטו :צעדים נוספים לתגבורם. להלן כמה דוגמאות - ב בריטניה , יש מסלול מהיר האורך שבוע– 1 week Fast Track service אשר מאפשר לחדש דרכון למבוגר או לילד אשר הדרכון שלו פג תוקף או קרוב לכך; לשנות פרטים אישיים המופיעים על הדרכון כגון שם, מקום לידה וכדומה; להחליף דרכון שאבד, נגנב ;או נהרס וכן לטובת הגשת בקשה עבור דרכון ראשון לילד. המחירים עבור המסלול הזה .גבוהים יותר10 - בא ירלנד קיים שירות "תורים דחופים" להנפקת דרכונים ביומטריים, במסגרתו ניתן לקבוע תור לחידוש דרכון בפרק זמן של שלושה שבועות או שלושה ימים מראש; במקרה .הראשון הדרכון מונפק תוך ארבעה ימים ובמקרה השני באותו היום לצורך כך, על המבקש לקבוע תור לאחד משלושה סניפים המספ קים את השירות, מאחר ומדובר ."בשירות מצומצם, התורים ניתנים על בסיס "כל הקודם זוכה נוסף על כך, קיים גם שירות חירום המספק מענה תוך יום למקרי חירום רפואיים או למקרי מוות של קרוב .משפחה בחו"ל. יצוין כי מקרים אלה כרוכים בתשלום נוסף - ב פינלנד המסלול הרגיל להגשת ב קשה לדרכון כרוך בקביעת תור מראש לאחת מתחנות המשטרה. עם זאת, במקרים יותר דחופים, אזרח יכול להגיע לאחת התחנות הללו ללא תור. אמנם לעתים הדבר כרוך בהמתנה ממושכת, אך בסופו של יום האזרח אמור לקבל שירות אשר לאחריו יקבל את הדרכון בתוך5-8 .ימים - ב סלובקיה וב מקדוניה קיימים מסלולים מהירים אשר מאפשרים בתשלום נוסף .להנפיק את הדרכונים בתוך זמן קצר בסלובקיה, ניתן להגיש בקשה להנפקת דרכון בתוך10 ,ימים או תוך שני ימי עבודה, בעלות גבוהה יותר. במקדוניה, באופן דומה המסלול המהיר מאפשר הנפקה תוך פרק זמן של עד48 שעות מרגע ההרכש ה של .המידע הביומטרי, וזאת בעלות גבוהה יותר גם כן 10 Passports, travel and living abroad, Get a passport urgently, gov.uk, date of entrance: February 16th, 2023.