חומר רקע
חוק התכנית הכלכלית
התייחסות לסעיפים33
ו-
79
() ל ד
הצעת
חוק התוכנית
הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית
לשנות התקציב2023
ו-
2024), התשפ"ג-
2023
, פרק
ב :'
ה סדרת
שירותי תשלום וייזום תשלומים
התנועה ל מען
איכות השלטו
ן בישראל
האגף הכלכלי
אפריל
2023
– 2
–
" :בשם התנועה למען איכות השלטון בישראל (להלן
התנועה "), אנו מתכבדים לפנות אליכם בדברים
:הבאים
1.
סעיף33
להצעת
חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב
2023
ו-
2024), התשפ"ג-
2023
, פרק
א :'ה
סדרת שירותי תשלום וייזום תשלומים
" :(להלן
הצעת החוק )"
מציע לקבוע חובות על מי שנותן שירות של העברת כספים בין יחידים באמצעות פרט מזהה –
כגון
היישומונים
""ביט" או "פייבוקס
(להלן:
שירות העברותP
2
P
) -
וזאת במטרה למנוע חשש
קונקרטי
כי
.המשך ריכוז כוח שוק בידי נותן שירות מרכזי (ביט), יוביל לפגיעה בתחרות או בציבור
2.
כבר בפתח הדברים, ובטרם נעמוד על ההסדר המוצע ומטרותיו, נדגיש כי התנועה מברכת את הממשלה
על ההסדר המ וצע בסעיף33
להצעת
החוק, המבקש להבטיח את קיומם של תנאים לתחרות בשוק
התשלומים האלקטרוניים, ולמנוע חשש קונקרטי לריכוזיות גבוהה אשר תביא לניצול מעמד
מונופוליסטי לרעה לרעת הציבור .
בנוסף, ההסדר המוצע יסייע למלחמה בריכוזיות הגבוהה בשוק
הבנקאי, בו הבנקים עדיין מח זיקים בכוח שוק רב, וזאת לטובת הגדלת כוח המיקוח של הציבור
ולמלחמה ביוקר המחיה .
3.
ועוד יודגש–
השוק המדובר, שוק התשלומים האלקטרונים, הוא בעל
חשיבות צרכנית גבוהה במיוחד ,
באשר במסגרתו ניתנים לציבור אמצע
י תשלום להעברת כספים בין יחידים באופן פשוט ונוח.
4.
,ואולם
מבנ ה השוק הנוכחי הוא בעל נטייה משמעותי לטובת ""מנצח יחיד–
היישומון של בנק
הפועלים "ביט "
– ה
מעורר חששות ממשיים לניצול כוח השוק של ו
הפוגע באינטרס הצרכני ,. לצד זאת
מאפיין זה של שוק התשלומים האלקטרונים של "מנצח יחיד" יוצר גם
חסמי כניסה גבוהים מאוד לשוק
עד כי גם מתחרה חדש המציע שירות עדיף אינו יכול לפעול בהצלחה בשוק; ואף מסייע להגברת או יצירת
ריכוזיות
גם בשווקים משיקים , לנוכח הקישוריות שהמנצח היחיד יכול לעשות בין כוח השוק שלו בשוק
,התשלומים האלקטרוניים, לבין שירותים פיננסיים אחרים1 המוצעים על-ידו או מי שש ולט בו–
כאמור
.במקרה של ביט בנק הפועלים
5.
,באופן קונקרטי מחקר רשות התחרות מצא כי קיים
"אפקט רשת" משמעותי
בהעברות תשלומים בין
יחידים :הערך
שכל לקוח מקבל מהיישומון מושפע באופן
ישיר
מכמות הלקוחות הנוספים הרשומות
לאותו יישומון. אפקט הרשת האמור נוצר מכך
שיישומוני העברות ה-
P
2
P
מתנהלים
כמערכת סגורה ,
.כלומר שלקוח יכול להעביר כספים רק ללקוח אחר של אותו יישומון
6.
אפקט הרשת מביא לכך
שהשוק
נוטה לכיוון של"מנצח יחיד"
ובכך מעורר חשש להיעדר תחרות
בתחום יישומוני הP
2
P, באופן שעלול לאפשר למפעיל היישומון
הדומיננטי לנצל את מעמדו כדי לפגוע
בתנאי אספקת השירותים ללקוחות
יו .
7.
אותו "מנצח יחיד" הוא כאמור היישומון "ביט" של אחד משני הבנקים הגדולים בישראל–
בנק
הפועלים ,. לפי פרסומים והערכות היקף הכספים שעוברים באמצעות
ביט כבר מגיע לכ־20
מיליארד שקל
בשנה. יש לה מעל ל
־3
מיליון משתמשים, ונתח השוק שלה בתחום העברת הכספים בין אנשים מוערך
בכ־%
90
-
80
,(!) משוק התשלומים האלקטרונים בין יחידים2
וישנן טענות כי השתלטות המהירה של ביט
1
ר' רשות התחרות מחקר שוק: יישומוני העברותP
2
P
(יולי2021
" :)(להלן מחקר
רשות התחרות)"
https://www.gov.il/he/departments/publications/reports/p2pmarketresearch
2 רועי ברגמן ועירית אבישר ביט תגבה עמלה על תשלומים שמקבלים עסקים קטנים (כלכליסט,
28.11.2022
" ); איתן אבריאל בנק
ישראל סולל להפועלים את הדרך לחיסול התחרות בבנקאות הדיגיטלית( "דה מרקר ;
30.11.2022
.)
– 3
–
על השוק, לנוכח ההישענות על הגב הרחב של הפועלים, גרמה לבנק לאומי, שלא יכול היה לספק תמיכה
דומה, לסגו )"ר את היישומון המתחרה בבעלותו ("פפר פיי–
קרי
לצמצום מתחרים.
8.
,על מנת לצמצם את אפקט הרשת ,קרי את החששות לפגיעה בתחרות ובציבור מוצע
ב
הצעת החוק
לחייב
נותני שירותי העברותP
2
P
שהם בעלי היקף פעילות רחב,
3
לאפשר ללקוחותיהם לקבל כספים ממשלם
שהוא לקוח של שירותP
2
P
אחר וכן להעביר כספים למוטב שהוא לקוח של שירותP
2
P
.אחר בדרך
זאת, יתאפשר ללקוחות לבחור את השירות המועדף עליהם לפי הצעת הערך שהוא מציע להם, מבלי
להיות כבולים לשירות אחד המחזיק במאגר הלקוחות הגדול.
9.
לתחרות בתחום העברות ה-
P
2
P
חשיבות תחרותית נוספת. שכן מתן שירותי העברותP
2
P
עשויים לשמש
כדרך ליצירת ממשק שוטף עם הלקוח אשר יאפשר לנותן השירותים להציע לו שירותי
ם פיננסיים
,נוספים. באופן הזה העברות P
2
P
יוכלו
ב ידי שירותים אלו לקדם את פריקות
סל השירותים
הבנקאי
ובכך להגדיל את התחרות
בתחו
מים אלו . זאת בהתחשב
בריכוזיות הגבוהה עדיין
,בתחום הבנקאות
שבמסגרתו
מרבית הציבור ממשיך לרכוש את השירותים הבנקאיים כסל אחד מאת הבנק שבו הלקוח
מנהל את חשבון העובר ושב ("בנק הבית"), ומבלי שניצבת מולו תחרות משמעותית מצד בנקים אחרים
או מצד גורמים חוץ-
.בנקאיים
10
. ל ,צד החשיבות הרבה שבהסדר המוצע לטובת הציבור ולהורדת יוקר המחיה נוסיף
שתי הערות :
11
.
סעיף33
)(ה ל
הצעת החוק
מציע הסדר עמום ואף מוזר על פניו לפיו אם נוכח שר האוצר כי "לא התפתחו
מנגנונים מספקים ליישום החובות המוטלות", יהיה "רשאי הוא לקבוע הוראות לעניין אופן יישום
החובות כאמור ."
12
.
כלל לא ברור מדוע הממשלה סבורה כי בכלל ייתכן מצב בו "לא יתפתחו מנגנונים מספקים" ליישום
."החובות אותן מוצע להטיל; ומלכתחילה לא ברור מהם אותם "מנגנונים" ומתי הם ייחשבו כ"מספקים
ואולם
הצעת החוק
לא
מספקת
כל
הסבר לסעיף קטן זה,
וזאת באופן תמוה מאוד. כמו כן, ככל
שהממשלה סבורה כי ייתכן מצב מסוג זה, המצדיק את התערבות שר האוצר, הרי שיש לקבוע
חובה
על
השר לערוך בדיקה על-
,אודות התפתחות אותם מנגנונים
במסגרת לוח זמנים קצוב , כדי להבטיח את
.הטיפול בבעיה
13
. ב סעיף79
)(ד ל
הצעת
החוק מוצע לקבוע סמכות
כ ללית
ל שר האוצר לדחות את תחילתו של החוק המוצע
(כולו או חלקו) או של סעיפים ספציפיים בו אשר תחילתם מאוחרת יותר בהצעה (כקבוע בסעיף79
)(ג
להצעת החוק), עד לשתי תקופות שלא יעלו על שישה ח .ודשים כל אחת תחילתו של החוק, כולל סעיף33
לו בו ענייננו, הוא שנה מיום פרסומו . מתן סמכות כללית לדחיית תחילת תוקפו של החוק אינה מוצדקת
לנוכח הדחיפות בחוק המוצע. כך בפרט לנוכח החשש התחרותי הממשי המוצג בהצעת החוק לפגיעה
בציבור בעקבות התגברות הריכוזיו ,ת בשוק התשלומים האלקטרונים. כמו כן אין כל הסבר להצדקה
לצורך במתן סמכות כללית זו, על א .ף ההשלכות הקריטיות לדחיית תחילת החוק או אף חלק מהוראותיו
14
.
טרם חתימה, ובהתייחס לטענות "קנייניות" אפשריות מצד בנק הפועלים, הרי מן הראוי לציין שאין כל
,מניעה חוקית או אחרת מפגיעה קניינית מסוימת שיש בה כדי לצמצמם את הריכוזיות ולקדם תחרות
3
'לפי ס33(ו) ל
הצעת החוק
מדובר במי שנכלל ברשימה שיקבע המאסדר המפקח על פעילותו, אשר תורכב ממי שהיקף פעילותו
בישראל של העברת או קבלת כספים בשי רות העברה בין יחידים, עולה על20%
מסך היקף הכספים האמורים בשנה הקלנדרית
הקודמת. יודגש כי מדובר בהגדרה מרחיבה, המתייחסת גם לכספים של תאגידים בעלי עניין מהותי בנותן השירות או שלנותן
.השירות יש עניין מהותי בהם
– 4
–
הן ברמה הענפית והן בר
מה הכלל-
( "משקית (לדוגמא: "רפורמת בכר2005
( "); "רפורמת שטרום2017
,))
שהרי דומה שאין לאף גורם זכות כלשהי–
קניינית או אחרת–
.לפגוע בכלכלת ישראל
15
.
יתרה מזו, באופן פרטני הרי שהסדרים דומים מעין אלו–
קרי, פתיחת מותגים "סגורים" שיש בהם
השפעה מהותית על התחרות–
ש הם ממילא "פוגעניים" פחות בזכות הקניין מהרפורמות המצוינות
.לעיל, כבר עמדו לביקורת שיפוטית, ואושרו
16
.
המדובר בתיקון18
לחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א-
1981
", אשר חייב "מנפיק בעל היקף פעילות רחב
לאפשר סליקה צולבת של כרטיסי חיוב שמונפקים על ידו. בהתאם, הודיע המפקח ע ל הבנקים דאז כי
ישראכרט, לאומי קארד וכאל ה ."ן "מנפיק בעל היקף פעילות רחב עקב הוראה זו, הגיעה ישראכרט
להסכמים עם כאל ולאומי קארד לסליקה צולבת של המותג" המקומי
ישראכרט"
, אשר עד לאותה העת
נסלק על ידי ישראכרט בלבד. הסכמים אלו אושרו
ב
ידי בית הדי
ן להגבלים עסקיים
)(כתוארו דאז.
17
.
לסיכום–
לעמדת התנועה יש הכרח בעיגון ההסדר המוצע הצפוי להביא להבטחת התחרות בשוק שירותי
התשלום האלקטרונים, לצמצום הריכוזיות השוק הבנקאות בכלל, ואת כוחם העודף של הבנקים בפרט
– וכל זאת לטובת הציבור. לצד זאת נדרשת הבהרה מפורטת על-אודות סמכות השר
לפי סעיף33
)(ה ;
וכן הצדקה לסעיף79
,(ד), המעניק סמכות הכללית לשר לדחות את תחילת החוק, כולו או חלקו למועד
תחילה
באיחור ניכר .
,בברכה ובכבוד רב
אריאל ברזילי, עו"ד
תמר באום
, עו"ד
ראש האגף הכלכלי
האגף הכלכלי
התנועה למען איכות השלטון
התנועה למען איכות השלטון