חומר רקע

דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב | מאי2022 משרד ראש הממשלה- נציבות שירות המדינה הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת | 859 | ה תקציר | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת ,גופי השירות הציבורי בישראל הם משרדי הממשלה, יחידות הסמך שלהם ומאות גופים נוספים ובהם חברות ממשלתיות, מועצות דתיות, תאגידים שהוקמו על פי חוק. השירות הציבורי מופקד על מתן שירותים לתושבי המדינה בתחומי החיים השונים, ואיכותו תלויה במידה רבה ברמתם המקצועית-תפקו דית של עובדי הציבור וברמתם הערכית. לשם הבטחת פעולה תקינה על הארגון לוודא שמערכת החובות מקוימת בו הלכה למעשה. פגיעה בארגון מצד עובד מחייבת תגובה מצד המעסיק בדמות הטלת אמצעי משמעת על מי שהפר את החובות. המטרה העיקרית של אמצעי המשמעת, מהתראה או נזיפה ועד הרחקת ם של מי שאינם ראויים לשירות, היא הגנתית ובעלת אופי מניעתי, והיא נועדה להבטיח משמעת, סדר ופעילות תקינה של המינהל הציבורי. נציבות שירות המדינה (להלן- נש"ם) יחד עם משרדי הממשלה, יחידות הסמך והגופים הציבוריים שחוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג- 1963 (להלן- חוק המשמעת ,)או החוק והתקנות שהותקנו מכוחו חל עליהם כאמור, מופקדים על הטיפול במשמעת בשירות המדינה . | 860 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת כ - 253,000 828 18% 76% עובדים שחוק המשמעת חל עליהם בשנת2021 (גידול של 13% יחסית לשנת 2015 ) תיקי משמעת נפתחו בשנת2020 הקיטון שחל במספר חקירות המשמעת בשנים2015 - 2020 , לעומת גידול במספר תיקי המשמעת באותן שנים שיעור תלונות המשמעת שהטיפול בהן מסתיים במסקנה שאין מקום לנקוט אמצעי משמעת נגד העובד 20 1 74% 87.9 מש״ח סך כל התובעים וחוקרי המשמעת בנש"ם ב - 2021 ( 12 תובעים ו - 8 )חוקרים חוקר משמעת פעיל ,במערכת החינוך לעומת הצורך ב- 17 חוקרים, על פי נש"ם מפריטי המידע ("תאים") במסד הנתונים של אגף החקירות היו ריקים וכך גם65% מהתאים במסד של אגף המשמעת אומדן עלות השכר הכוללת למעסיק (המדינה) לתקופת ההשעיה של114 .העובדים38% מהעובדים היו מושעים במשך שלוש שנים או יותר פעולות הביקורת בחודשים ינואר- יוני2016 קיים משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא "הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה" (להלן- הביקורת הקודמת), וממצאיה פורסמו בדוח ביקורת באפריל2017 1 (להלן- הדוח הקודם). בחודשים אפריל- אוגוסט2021 בדק משרד מבקר המדינה אם ובאיזו מידה תוקנו ליקויים שהועלו בדוח הקודם בנושאים האלה: משך ההליך המשמעתי, קידום תיקון של חוק המשמעת, הטיפול השוטף בעבירות משמעת, חוקרי המשמעת במשרדים, קשיים מינהליים הנוגעים לניהול ,הליכים בבית הדין למשמעת השעיות עובדים בשל הליך פלילי או משמעתי והחלת חוק המשמעת על תאגידים ציבוריים (להלן- ביקורת המעקב). בחלק מהנושאים נבדקו גם סוגיות חדשות שלא נבדקו בביקורת הקודמת, וכמו כן נבדקו כמה נושאים נוספים: מאגר המידע של נש"ם ככלי ניהול מקצועי והמבנה הארגוני והתקינה של מערך המשמעת. הביקורת נעשתה בנש"ם. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, במשרד החינוך, בבנק ישראל, בתאגיד השידור הישראלי ובכמה תאגידים ציבוריים נוספים. 1 ,מבקר המדינה ,דוח ביקורת מיוחד אפריל2017 , " ."הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה | 861 | ה תקציר | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 היקף הפעילות בתחום המשמעת - מספר תיקי המשמעת שנפתחו בשנים2015 - 2020 גדל ב- 126% , ועם זאת, שיעור המקרים שבהם מצאו אגף המשמעת או המשרדים כי יש ,ממש בחשד שהועלה ולכן ננקטו אמצעי משמעת או הוגשה תובענה לבית הדין למשמעת מכלל הפניות שהתקבלו, פחת בשנים2015 - 2020 מ- 31% ל- 20% . את הירידה בשיעור המקרים ( האלה יש לבחון על רקע הירידה שחלה במספר חקירות המשמעת18% ) והגידול המצומצם שחל בהיקף התובענות שהגיש אגף המשמעת (כ- 15% ). נראה כי נעשה שימוש גובר והולך באמצעים הקלים ופחות, באופן יחסי, באמצעי המשמעת המחייבים נקיטת הליך בבית הדין למשמעת. משך הטיפול בעבירות משמעת - נש"ם לא קבעה תקן בדבר משך ההליך המשמעתי לרבות שלבי הטיפול בו. משך הטיפול הממוצע בתלונת משמעת התארך מ- 18.5 חודשים בביקורת הקודמת ל- 20.6 חודשים בביקורת הנוכחית: משך הטיפול הממוצע של אגף החקירות התארך בחודש וחצי, ושל אגף המשמעת- בחודש. רוב תלונות המש( מעת76% ) הסתיימו ללא נקיטת אמצעי משמעת משרדי וללא הגשת תובענה, לרבות תלונות שהטיפול בהן התמשך מעל שנה ועד לכמה שנים. הימשכות ההליך המשמעתי באגפי ,החקירות והמשמעת, יותר משלוש שנים מאז דווח לנציבות על החשד לעבירות משמעת הייתה שיקול מרכזי בהפחתת הענישה. קידום תיקון חוק המשמעת - נש"ם לא השלימה את פעולותיה הנחוצות לצורך קידום תיקון חוק המשמעת שהחל בשנת2005 . משרד המשפטים מצידו לא יזם קידום תהליך החקיקה, אלא המתין לטיפול נש"ם בהערותיו על טיוטת תזכיר החוק. בכלל זאת, נש"ם ומשרד המשפטים לא בחנו מאז הדוח הקודם א ת ההסדרה הרצויה בנוגע לסמכויות המשרדים ולוועדות המשמעת. כיוון שכך, עדיין קיים חשש לטיפול חסר ומקל במקרים שבהם ראוי היה לנקוט הליכי משמעת מחמירים יותר או להגשת תובענות במקרים שבהם ניתן היה להסתפק בהליכי משמעת קלים יותר . אמצעי משמעת משרדיים - מאז פרסום הדוח הקודם לא גובש הסדר הולם הנותן מענה לחולשת הטיפול של המשרדים בעבירות משמעת, בייחוד עבירות שחומרתן בינונית. הסדר כזה אף לא מוטמע בטיוטה של תיקון חוק המשמעת. ערר על החלטת אגף המשמעת - אין אפשרות להגיש ערר על ההחלטות בתחום המשמעת (שאינן בתחום ההטרדות המיניות ). החל מיוני2017 המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה היא הגורם המטפל בעררים של נפגעי עבירה על החלטות אגף המשמעת בעבירות של הטרדות מיניות, אך טרם אושר נוהל קבוע המסדיר את הגורם שיטפל בערר . חוקרי משמעת - לפי ניתוח שנעשה יש למנות חוקרי משמעת ב- 49 משרדים; וב- 6 משרדים אחרים אין צורך למנות חוקרי משמעת; לא נקבע אם יש למנות חוקרים ב- 8 תמונת ה מצב העולה מן הביקורת | 862 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת משרדים, ואם כן- ,כמה חוקרים, ובסך הכול יש למנות, על פי הדוח120 חוקרים. בפועל היו בשנת2021 במשרדים112 חוקרי משמעת, ונמצאו פערים בין התפלגות החוקרים בין המשרדים על פי הנדרש, לבין ההת פלגות בפועל: בפועל מונו בהם94 ( חוקרים78% מהנדרש); ב- 14 מ- 49 ( המשרדים האמורים29% ) שבהם נדרש למנות חוקרי משמעת על פי הנדרש, לא מונו חוקרים. ב- 12 ( משרדים נוספים22% ) מספר חוקרי המשמעת היה קטן מהנדרש; ב- 8 המשרדים האמורים היו חוקרים . השעיית עובדים בשל הליך פלילי או משמעתי - מספר העובדים המושעים במשך שלוש שנים או יותר ושיעורם מכלל העובדים המושעים עלה מ- 28 ( 24% ) במועד הביקורת הקודמת ל- 43 ( 38% ). נש"ם לא בחנה את ההיבט הכספי של תשלום שכר בתקופת השעיה ולא חישבה את העלות השנתית של תשלומי השכר לעובדים מושעים. על פי תחשיב של משרד מבקר המדינה, אומדן עלות השכר הכוללת לכל תקופת ההשעיה של 114 העובדים שהיו מושעים באוגוסט2021 הסתכמה ב- 67.6 מיליון ש"ח, ועלות השכר למעסיק המחושבת לפי30% תוספת על השכר ברוטו היא87.9 מיליון ש"ח. מערכת המידע של נש"ם ככלי ניהול מקצועי - בידי נש"ם אין נתונים אמינים ועקביים על שלבי הטיפול בעבירות המשמעת, ואין בידיה כלים מתאימים לבקרה ולמעקב אחר שלבי הטיפול בעבירות; עלו הפערים האלה במערכות המידע - 65% מתאי המידע של ,שלבי הטיפול במסד הנתונים של אגף המשמעת היו ריקים. למשל ב- 69% מהתלונות לא צוין במאגר באיזה שלב נמצא הטיפול בתלונה, וב- 69% מהתלונות לא צוין מי הוא הגורם ;המטפל בתלונה74% מהתאים במסד הנתונים של אגף החקירות היו ריקים. למשל, ב - 88% מהחקירות לא צוין במאגר התאריך שבו התקבלה התלונה, וב- 74% מהחקירות לא צוין המספר הסידו ;רי של החקירה69% מהתאים במסד הנתונים של בית הדין למשמעת - היו ריקים. למשל, ב- 30% מהתיקים נותרו ריקים התאים שבהם יש לציין באיזה מחוז של בית הדין מדובר, וב- 93% מהתיקים לא צוין תאריך הגשת התובענה. נכון לנובמבר2021 , תיק התלונה או החקירה הוא תיק פיזי, שחלק מה ,מידע בו מוזן ידנית למודול משמעת ונש"ם לא גיבשה פתרון לקידום מחשוב התיקים. נש"ם לא הקימה מאגר אלקטרוני של ,נתונים על כל הליכי המשמעת שנפתחו שיאפשר בין השאר מעקב אחר ביצוע המלצותיה ואין בידיה נתונים סטטיסטיים על מידת אימוץ המלצות אגף המשמעת בידי המשרדים או על פרק הזמן שחולף עד לאימוץ ההמלצות. מבנה ארגוני ותקינה של מערך המשמעת - בשנים2015 עד2020 מספר הפניות של משרדים לנש"ם כמעט הוכפל והגיע ל- 2,460 פניות; מספר תיקי המשמעת שנפתחו בשנים אלו בעקבות הפניות גדל ב- 126% , ובד בבד הצטמצם מספר התובעים וחוקרי המשמעת ב נש"ם ב- 13% (מ- 23 בשנת2015 ל- 20 בשנת2021 ). עקב צמצום משאבי האנוש בתחומי ,הליבה (חוקרים ותובעים) באגפי המשמעת, והגידול שחל במספר תלונות המשמעת מספר התלונות לתובע ולחוקר גדל במהלך חמש שנים פי2.5 ופי2.8, בהתאמה (מכ- 28 תלונות לתובע בשנת2015 ל- 69 תלונות לתו בע בשנת2020, ומכ- 37 תלונות לחוקר בשנת 2015 לכ- 104 תלונות לחוקר בשנת2020 ). מנהל אגף המשמעת תיאר זאת לפני נציב שירות המדינה כהיעדר יכולת לתת מענה על צורכי המשרדים ועל צרכים של נפגעי העבירה בתיקי המשמעת . החלת חוק המשמעת על תאגידים ציבוריים - משרד המשפטים ל א מיפה את התאגידים הציבוריים לשם איתור התאגידים שאין הוראה המסדירה את הדין המשמעתי | 863 | ה תקציר | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 החל על עובדיהם, ולא בחן את המשך הטיפול בהסדרת מערכת נורמטיבית מחייבת בנושאי המשמעת בהם. כמו כן, לא קודם פתרון הסדרתי וחסרים כללים ונהלים המסדירים את הבירור והחקירה של חשד לע .בירת משמעת בחלק מהתאגידים • בנק ישראל - אף שחלפו כ - 15 שנה מאז החליטה הממשלה להחיל את חוק המשמעת על עובדי בנק ישראל, וחמש שנים מאז הביקורת הקודמת, הנהלת בנק ישראל טרם .הסדירה מסגרת נורמטיבית שלמה לטיפול בעבירות משמעת בבנק ישראל • יד ושם- רשות הזיכרון לשואה ולגבורה - יד ושם (ארגון המעסיק יותר מ- 800 עובדים) טיפל בחשד אחד לעבירת משמעת במשך יותר מחמש שנים ועשה שימוש .בתקנון משמעת כללי שאינו מתאים לתחומי העשייה של הארגון • מכון התקנים הישראלי - הנהלת מכון התקנים סבורה כי ההסדרה הנורמטיבית הקיימת אינה נותנת ל ה את הכלים הנדרשים לטיפול בחשדות לעבירות משמעת של .עובדי המכון • מגן דוד אדום - אין בידי הנהלת הארגון תמונת מצב מלאה על כלל החשדות לעבירות משמעת בארגון, על הליכי הטיפול בהם ועל תוצאותיהם. לדוגמה, אין בידי ,הנהלת הארגון נתונים סטטיסטיים על מספר תלונות המשמעת על מספר המקרים .שבהם ננקטו אמצעי משמעת ועל מספר העובדים שהושעו • תאגיד השידור הישראלי - התאגיד ערך בירורי משמעת פנימיים (בלא להעבירם לנש"ם) לגבי11 עובדים. לגבי6 מ- 11 העובדים התאגיד נדרש לדווח לנש"ם, אך לא עשה זאת. שיתוף הפעולה בין אגף החקירות לאגף .המשמעת השתפר משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעילותה של רשות המיסים לפרסום אמצעי המשמעת שננקטו כלפי עובדים. מומלץ שנש"ם תקבע תקן למשך ההליך המשמעתי על שלביו, באופן שיאפשר לממש את תכליות הדין המשמעתי ולקיים את הוראות חוק המשמעת, תוך שמירה על זכויות העובדים. מומלץ שנש"ם תפעל לקידום תיקון חוק המשמעת, ובכלל זאת תשלים את טיפולה בטיוטת תזכיר החוק, כדי שמשרד המשפטים יוכל להמשיך לקדם את הליך החקיקה. מומלץ שבמסגרת הטיפול בגיבוש נוסח עדכני מוסכם לתיקון החקיקה בין נש"ם למשרד המשפטים, יוסדר הטיפול ברובד הביניים של עבירות המשמעת וי יבחן הצורך לחדש את פעילותן של ועדות המשמעת. כמו כן מומלץ שנש"ם תפעל לבחינה ולגיבוש של הסדר שישמש בסיס לתיקון חוק המשמעת, כגון ההסדר שהציעה ועדת קרמניצר- להקנות לממונים אמצעים מינהליים נוספים לטיפול בהפרות משמעת. עיקרי המלצות הביקורת | 864 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת מומלץ שנש"ם תפעל לתיקוף מספרי החוקרים הנד רשים בכל המשרדים ולמינוי חוקרי משמעת בהיקף הנדרש בכל הגופים שחל עליהם חוק המשמעת. עוד מומלץ שאגף החקירות יוודא כי חוקרי המשמעת במשרדים עומדים בתנאי הסף שהוא קבע, וכי הם עוברים הכשרה ומוסמכים במועדים שנקבעו, וכן יוודא עם המשרדים שיש מקום להאריך את תוקף הסמכ ת החוקר קודם שיאריך את תוקפה . על נש"ם לפעול לצמצום תקופות ההשעיה הארוכות הכרוכות בתשלום שכר, אם באמצעות זירוז השלב בהליך המשמעתי המצוי בתחום אחריותה של הנציבות כאמור, אם באמצעות מימוש האפשרות לבחון הפחתת שכר, במקרים המתאימים, ואם באמצעות הגברת הפיקוח על ה משרדים בכל הנוגע לקיזוז מהשכר המשולם לעובד המושעה בגין הכנסותיו מעבודה נוספת, כדי למנוע תשלום שכר בתקופת ההשעיה שלא כדין. עוד מומלץ, כי נש"ם תבחן דרכים נוספות להתמודד עם השעיות הנמשכות תקופה ארוכה, הן בהיבט של מילוי תפקידו של העובד המושעה, הן באמצעות בחינת מודל חילופי שיסקור באופן תקופתי את המשך ההשעיה ותחולתה ויעודד עובדים בהשעיה ארוכה למצוא תעסוקה פרטית באישור, כנגד הפחתה חלקית בשכרם. כמו כן, נוסף על הפעולות שנקט משרד המשפטים, עליו לפעול לצמצום משך הטיפול בתיקים שבהם מעורבים עובדים המושעים מעבודתם . מומלץ שנש"ם תבחן את המשאבים של אגפי המשמעת והחקירות ואת תהליכי העבודה שבהם לנוכח המשימות המוטלות עליהם, ועל פי ממצאי הבחינה תקבע אם נדרש להוסיף משרות, ואם כן- תפעל להשגתן. עוד מומלץ כי נש"ם תפעל לאיוש כלל המשרות באגף החקירות. נוסף על כך, מומלץ שנש"ם תשקול לבצע משימות של חוקרי משמעת ושל תובעים גם באמצעות מיקור חוץ, במקרים המתאימים . מומלץ כי נציבות שירות המדינה, בהתייעצות עם משרד המשפטים, תפעל לגיבוש מערכת נורמטיבית להסדרת דיני המשמעת בתאגידים הציבוריים שעליהם חל חוק .המשמעת, עם המשרדים האחראים לתאגידים • מומלץ כי הנהלת בנק ישראל תפעל להחלת חוק המשמעת על הבנק, ולחלופין .תחיל עליו כללים דומים לכללי המשמעת החלים בשירות המדינה • מומלץ כי הנהלת מכון התקנים תשלים את המשא ומתן עם העובדים ותסדיר כלי .עבודה מספקים לטיפול בחשדות לעבירות משמעת • מומלץ כי תאגיד יד ושם יגב ש כללים עדכניים לטיפול בחשדות לעבירות ,המשמעת, ובכלל זה בחשדות להטרדות מיניות, ויפעל בהתאם לאמור בהם .בדרך שתביא לטיפול ממצה בהיבטי משמעת בארגון • על מד"א לרכז מידע מלא על כלל החשדות לעבירות משמעת בארגון, על הליכי הטיפול בהם ועל תוצאותיהם, לבקר את הטיפול בת חום המשמעת בכל חלקי .הארגון ולוודא שהוא מבוצע כנדרש • מומלץ שהיועץ המשפטי לממשלה יבחן אם מדיניות הנציבות בנוגע לבירור תלונות על הטרדות מיניות בתאגיד השידור הישראלי תקפה מהבחינה המשפטית ויעביר את ממצאי בחינתו לנציבות ולתאגיד | 865 | ה תקציר | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 • מומלץ כי נש"ם תגבש כללי פעולה לטיפול בחשדות לביצוע עבירות משמעת של ,עובדי תאגיד השידור הישראלי ובפניות שעניינן הטרדות מיניות בתאגיד השידור גם על סמך ממצאי הבחינה האמורה. על תאגיד השידור הישראלי לפעול בהתאם לכללים שתגבש הנציבות, כדי לוודא שעובדי ם בתאגיד זוכים ליחס מכבד משאר העובדים וממנהלי התאגיד השידור, וכדי לוודא שתלונות של .עובדים ומנהלים יטופלו באופן ראוי פרק הביקורת הליקוי בדוח הביקורת הקודם מידת תיקון הליקוי לא תוקן תוקן במידה מועטה תוקן במידה חלקית תוקן במידה רבה תוקן באופן מלא תקן למשך ההליך המשמעתי נש"ם לא קבעה לוח זמנים מחייב .לשלבי ההליך המשמעתי קידום תיקון חוק המשמעת במועד סיום הביקורת הקודמת טרם הסתיים הטיפול בטיוטת תזכיר החוק משנת2014 . פתיחת הליך משמעתי היו חילוקי דעות בנש"ם בדבר הטיפול בפניית משרד לנש"ם בשל חשד לעבירת משמעת; חלק ניכר מהליכי המשמעת לא נפתחים בהתאם להוראת התקשי"ר הנוגעת .לפתיחת הליך משמעתי ביטול ועדות המשמעת הועלה חשש שביטול ועדות המשמעת, לצד חסרים נוספים שלא מולאו בשל אי- תיקון החקיקה, הובילו לטיפול חסר ומקל במקרים שבהם ראוי היה לנקוט הליכי משמעת מחמירים יותר או להגשת תובענות במקרים שבהם ניתן היה להסתפק .בהליכי משמעת קלים יותר אמצעי משמעת משרדיים ( כמחצית48% ) ממשרדי הממשלה סברו שאין בידם אמצעי משמעת .מספקים לטיפול בעבירות משמעת הומלץ לנש"ם לבחון עם משרד המשפטים וגורמים אחרים את האפשרות לגבש הסדר שישקף את המדיניות הרצויה כמענה הולם על עבירות שחומרתן בינונית, במסגרת .תזכיר חוק המשמעת מידת תיקון עיקרי הליקויים שעלו בדוח הקודם | 866 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת פרק הביקורת הליקוי בדוח הביקורת הקודם מידת תיקון הליקוי לא תוקן תוקן במידה מועטה תוקן במידה חלקית תוקן במידה רבה תוקן באופן מלא ערר על החלטת אגף המשמעת אין אפשרות להגיש ערר על ההחלטות בתחום המשמעת (שאינן .)בתחום ההטרדות המיניות לא נקבע מיהו הגורם שידון בערר על .החלטות נש"ם בתיקי הטרדה מינית פרישה חלף המשך הליכים משמעתיים נש"ם טרם קבעה כי החלטה על הפסקת הליך משמעתי נגד עובד בעקבות פרישתו תתקבל לאחר שקילת הסיכויים שהעובד ישוב .לשירות המדינה בעתיד הסמכת חוקרי משמעת במשרדים נש"ם לא קבעה תנאי סף הנדרשים .מחוקר משמעת במשרדי הממשלה מספר חוקרי המשמעת המוסמכים במשרדים נש"ם לא קבעה אמות מידה בנוגע למספר החוקרים הרצוי בכל משרד ויחידת סמך; אגף החקירות לא ניתח את הסיכונים הקיימים בכל ארגון כדי .להחליט כמה חוקרים נדרשים בו קשיים מינהליים בבית הדין למשמעת קשיים מינהליים שציין אב בית הדין .למשמעת טרם באו על פתרונם פרסום פסקי הדין של בית הדין למשמעת החלטותיו של בית הדין למשמעת התפרסמו כקבצים סרוקים, ולא היה אפשר לערוך בהם חיפוש באמצעות .מילות מפתח הנתונים במערכת הממוחשבת בידי נש"ם לא היו נתונים אמינים ועקביים על שלבי הטיפול בעבירות .המשמעת מעקב אחר יישום המלצות נש"ם לא רוכזו נתונים סטטיסטיים כוללים שאפשר ללמוד מהם באיזו מידה אימצו משרדי הממשלה את המלצות אגף המשמעת בדבר נקיטת אמצעי משמעת, ובתוך כמה זמן ממועד ההמלצה נקטו המשרדים את אמצעי .המשמעת | 867 | ה תקציר | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 פרק הביקורת הליקוי בדוח הביקורת הקודם מידת תיקון הליקוי לא תוקן תוקן במידה מועטה תוקן במידה חלקית תוקן במידה רבה תוקן באופן מלא מחיקת רישומים משמעתיים במערכת מרכב"ה אם לאחר סגירת תיק משמעתי לא התבסס חשד נגד עובד, הרישום בדבר פתיחת ההליך המשמעתי נותר במערכת מרכב"ה, אינו נמחק ומלווה את העובד כל זמן שירותו בשירות .המדינה החלת חוק המשמעת על תאגידים ציבוריים מערכת הנורמות באחדים מהתאגידים חסרה כללים ונהלים המסדירים את הבירור והחקירה של חשד לעבירת משמעת, את הדיווח להנהלת התאגיד על ענייני המשמעת .ואת תיעוד המידע בנושא המשמעת בנק ישראל הנהלת הבנק החליטה בשנת1994 לפעול להחלת חוק המשמעת על .עובדי הבנק, אך היא לא עשתה כן המסגרת הנורמטיבית שעל בסיסה אמור בנק ישראל לטפל באירועי משמעת לוקה בחסר, והכלים שבידי הבנק לא איפשרו לטפל באופן ראוי .ושלם בעבירות משמעת | 868 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת ס יכום חוק המשמעת חל על כ- 253,000 עובדים בשנת2021 , והטיפול בתחום המשמעת מוטל בעיקרו על33 עובדים בפועל באגפי המשמעת והחקירות בנש"ם, גם באמצעות112 חוקרי משמעת בפועל במשרדים. בשנים2015 עד2020 מספר תיקי המשמעת גדל ב- 126% . ביקורת המעקב העלתה כי נש"ם לא תיקנה חלק ניכר מהליקויים שעלו בדוח הקודם. משרד מבקר המדינה ממליץ לנש"ם לפעול לתיקון הליקויים, כמפורט לעיל, לצורך פעילות תקינה של המינהל הציבורי ועובדיו . | 869 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה1 - מעקב מורחב מ בוא 1 . גופי השירות הציבורי בישראל הם משרדי הממשלה, יחידות הסמך שלהם ו מאות גופים נוספים, ובהם ,חברות ממשלתיות מועצות דתיות ו תאגידים שהוקמו על פי חוק. השירות הציבורי מופקד על מתן שירותים לתושבי המדינה בתחומי החיים השונים , ואיכותו תלויה במידה רבה ב רמתם המקצועית-תפקודית ש ל עובדי הציבור וברמתם הערכית . הוא נאמנו של הציבור בביצוע הסמכויות הנתונ ות בידיו , ו מוטלת עליו חובה להבטיח ש עובדי הציבור יתאימו לתפקידם הן מבחינת כישוריהם ותפקודם והן מבחינת רמתם המוסרית2. 2 . משמעת היא מערכת נורמות, נהלים ונהגים המסדירה את אופן פעולת ו של ארגון וקובעת סדרים ובכלל זה את חובותיהם וסמכויותיהם של המשרתים בארגון , בזיקתם זה לזה ובזיקתם לארגון עצמו3. לשם הבטחת פעולה תקינה על הארגון לוודא שמערכת החובות מקוימת בו הלכה למעשה. פגיעה בארגון מצד עובד מחייבת תגובה מצד המעסיק בדמות הטלת אמצעי משמעת על מ י שהפר את החובות4. המטרה העיקרית של אמצעי המשמעת, מהתראה או נזיפה ו עד הרחקתם של מי שאינם ראויים לשירות, יה א הגנתית ובעלת אופי מניעתי, והיא נועד ה להבטיח משמעת, סדר טוב ו פעילות תקינה של המינהל הציבורי5 . 3 . המקור הנורמטיבי העיקרי של הדין המשמעתי במשרדי הממשלה , ביחידות הסמך ובחלקים נוספים של השירות הציבורי הוא חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג- 1963 (להלן- חוק המשמעת או החוק), והתקנות שהותקנו מכוחו. עם חקיקתו הוחל החוק על עובדי המדינה המתמנים בהתאם לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 6 . על פי החלטות ממשלה א ו חוקים ייעודיים, במהלך השנים הוחל החוק על קבוצות נוספות של עובדי ציבור, ובהם עובדי הוראה, עובדי מועצות דתיות, עובדים בחלק מהתאגידים הציבוריים, דוגמת המוסד לביטוח לאומי, רשות שדות התעופה ותאגיד השידור הציבורי 1 לרבות גופים נוספים מהמגזר הציבורי: מועצות דתיות, תאגידי בריאות, חברת דואר ישראל וכמה תאגידים ציבוריים .שהוקמו על פי חוק 2 בג"ץ5657/09 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל ,(פורסם במאגר ממוחשב24.11.09 .) 3 עש"מ3/75 דבוש נ' נציבות שירות המדינה(, פ"ד ל1 ) 231 ( 1975 .) 4 עו"ד נחמיה בן- ,תור דיני משמעת בשירות הציבורי( , מהדורה שנייה2011 '), עמ1 . 5 בג"ץ7074/93 סויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה( , פ"ד מח2 ) 749 ( 1994 .) 6 עובדי מדינה- עובדים במשרדי ממשלה, יחידות סמך ובתי חולים ממשלתיים, וכן עובדי לשכת נש יא המדינה, כנסת .ישראל, משרד מבקר המדינה וועדת הבחירות המרכזית לכנסת | 870 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת ועובדים בתאגידי הבריאות7 . בשנת2021 חל חוק המש מעת על כ- 253,000 עובדים בכ- 250 משרדי ממשלה וגופים ציבוריים (להלן יחד- .)המשרדים) (ראו פירוט להלן :חוק המשמעת מגדיר עבירת משמעת של עובד מדינה כאחד מאלה מעשה או התנהגות הפוגע ים ;במשמעת שירות המדינה אי- קיום המוטל על העובד על פי נוהג, חוק או תקנה או הוראה כל ;לית או מיוחדת שניתנו לו כדין או התרשלות בקיום המוטל עליו כאמור התנהגות שאינה הולמת את תפקיד ו כעובד המדינה או התנהגות העלולה לפגוע בתדמית של שירות המדינה או בש מו הטוב; התנהגות בלתי הוגנת במילוי תפקידו או בקשר א י ;תו השגת מינוי בשירות המדינה במסירת ידיעה כוז בת או בהעלמת עובדה הנוגעת לעניין, או בשימוש באיומים או בכוח או באמצעים פסולים אחרים; וכן הרשעה בעבירה שיש ע י מה קלון8 . 4 . נציבות שירות המדינה (להלן- נש )"ם יחד עם משרדי הממשלה, יחידות הסמך והגופים הציבוריים שחוק המשמעת חל עליהם כאמור, מופקדים על הטיפול במשמעת בשירות .המדינה בנש"ם פועלים :שני אגפים המרכזים את הפעולות בתחום המשמעת אגף חקירות משמעת ה מבצע בעיקר חקירות משמעת מכל הסוגים (להלן- אגף החקירות) ו אגף המשמעת ה אחראי, בין הית ר, להג י ש תובענות לבית הדין למשמעת , המשמש גוף שיפוטי, ולייצג את המדינה לפני בית הדין למשמעת, וכן פועל בו מערך למעקב אחר הליכים פליליים ולטיפול בהשעיות .של עובדים ב מאי 2021 היו בשני האגפים יחד 33 עובדים (בדבר פירוט מספרי העובדים בכל אגף- )ראו להלן . המחלקה ה כלכלית בפרקליטות המדינה היא גורם מטעם היועץ המשפטי לממשלה המייעץ לנציב שירות המדינה בנוגע להשעיות עובדים שנפתחה נגדם חקירה פלילית או הוגשה נגדם קובלנה משמעתית9 . 5 . ככלל, על פי הוראות תקנון שירות המדינה (להלן- התקשי"ר), ריכוז הטיפול בעבירות משמעת במשרד נמצא "תחת אחריותו של ה"אחראי10 , והוא נדרש לדווח מייד לאגף החקירות במקרה של חשד לעבירת משמעת. מנהל האגף מחליט אם לפתוח בחקירה, ואם .כן, אם לבצעה באמצעות חוקרי המשמעת באגף או בסיוע חוקרי המשמעת במשרדים בסיום החקירה מועברים הממצאים לבחינת אגף המשמעת לשם קבלת החלט ה בדבר .הטיפול המשמעתי הנדרש. להלן תרשים המתאר את ההליך שנקבע בחוק ובתקשי"ר יצוין כי ועדות המשמעת ואמצעי הענישה שבסמכותן להטיל, המסומנים כלא פעילים, אינם מתקיימים בפועל11 (עוד בנוגע לוועדות משמעת- .)ראו להלן 7 לפי סעיף21 ( 2) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 , תאגיד בריאות הוא "עמותה, אגודה שיתופית, חברה או כל גוף משפטי אחר הכשר לחיובים, לזכויות ולפעולות משפטיות, המוכר שירותי בריאות בתוך בית חולים ממשלתי או ."תוך שימוש במתקני בית חולים כאמור 8 גם עובד מדינה ועובד של גוף נתמך או מתוקצב שעברו על הוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 נחשבים .כמי שעברו עבירת משמעת 9 בהתאם להוראות סעיף47 .לחוק המשמעת 10 בתקשי"ר מוגדר האחראי כאחד מאלה: מנכ"ל המשר ד, סמנכ"ל בכיר לניהול ההון האנושי ולמינהל, מנהל יחידת סמך, סגן מנהל יחידת סמך לניהול ההון האנושי ומינהל, או בעל תפקיד אחר שמנכ"ל המשרד או מנהל יחידת .הסמך מינה לאחראי, באישור נציב שירות המדינה 11 על פי סעיף19 לחוק המשמעת יוקמו ועדות משמעת של שלושה עובדי ה מדינה כל אחת, שמתפקידן לשפוט את .עובדי המדינה על עבירות משמעת מן הסוגים שיקבע שר המשפטים לעניין זה בתקנות | 871 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים1 : הליך הטיפול בעבירת משמעת (על פי חוק המשמעת והוראות )התקשי"ר על פי חוק המשמעת והוראות התקשי"ר, בעיבוד משרד מבקר המדינה. | 872 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת פעולות הביקורת בחודשים ינואר- יוני2016 קיים משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא "הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה" (להלן- הביקורת הקודמת) ו ממצאיה פורסמו ב דוח ביקורת באפריל2017 12 (להלן- הדוח הקודם). בביקורת הקודמת נעשה שימוש בשאלונים שהופצו ל- 85 גופים ממשלתיים, בהם הם התבקשו ,למסור בין השאר מידע על אירועי המשמעת שבהם טיפלו על אופן הטיפול בהם ו על ממשקי העבודה שלהם עם .נש"ם בחודשים אפריל- אוגוסט2021 בדק משרד מבקר המדינה אם ובאיזו מידה תוקנו ליקויים שהועלו בדוח הקודם בנושאים האלה: משך ההליך המשמעתי, קידום תיקון של חוק המשמעת, הטיפול השוטף בעבירות משמעת, חוקרי המשמעת במשרדים, קשיים מינהליים הנוגעים לניהול הליכים בבית הדין למשמעת, השעיו ת עובדים בשל הליך פלילי או משמעתי והחלת חוק המשמעת על תאגידים ציבוריים (להלן- ביקורת המעקב). בחלק מהנושאים נבדקו גם סוגיות חדשות שלא נבדקו בביקורת הקודמת, וכמו כן נבדקו כמה נושאים נוספים: מאגר המידע של נש"ם ככלי ניהול מקצועי והמבנה הארגוני והתקינה של מערך המשמעת. הביקורת נעשתה בנש"ם. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, במשרד החינוך, בבנק ישראל, בתאגיד השידור הישראלי .ובכמה תאגידים ציבוריים נוספים דיווחים על תיקון ליקויים שהועלו בדוח הקודם בסעי ף 21א לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 [נוסח משולב], נקבע כי בכל גוף מ בוקר ימונה צוות לתיקון ליקויים, בראשות המנהל הכללי של הגוף (או בעל התפקיד המקביל לו באותו הגוף), ועליו לדון ,בדרכים לתיקון הליקויים להחליט בדבר תיקון הליקויים שהועלו בדוח הביקורת ולדווח על דיוניו והחלטותיו לראש הגוף המבוקר . סעיף21 ב לחוק קובע כי על ראש הגו ,ף המבוקר לדווח למבקר המדינה על החלטות הצוות ב מועדים שנקבעו בחוק. בסך הכול עומדים לרשות הגוף המבוקר105 .ימים מיום פרסום הדוח ועד לדיווח הנדרש למבקר המדינה נמצא כי הגופים המבוקרים המרכזיים בדוח הקודם- נש"ם , משרד המשפטים, משרד החינוך ובנק ישראל- העבירו למשרד מבקר המדינה את הדיווחים הנדרשים על אודות .תיקון הליקויים על פי הוראות החוק 12 ,מבקר המדינה דוח ביקורת מיוחד , אפריל2017 .", "הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה | 873 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 הטיפול בחשדות לעבירות משמעת- היק פו ומשכו מספר העובדים שחוק המשמעת חל עליהם חוק המשמעת חל כאמור על עובדי מדינה, לרבות עו בדי הוראה, ועל עובדים ממספר גופים ציבוריים נוספים שחוק המשמעת הוחל עליהם במהלך השנים על פי חקיקה ייעודית או החלטת ממשלה13 . בתרשים שלהלן מובאים סוגי הגופים ומספרי העובדים שעליהם חלו הוראות חוק המשמעת, לפי סוג הגוף, במועד הביקורת הקודמת (שנת2015) ובסמוך למו .עד הביקורת הנוכחית תרשים2 : מספר העובדים שחוק המשמעת חל עליהם, בחלוקה לפי סוג הגוף14 המקור: נתוני נש"ם, אגף השכר וגופים נוספים, .בעיבוד משרד מבקר המדינה * .עובדים במשרדי ממשלה, ביחידות סמך ובבתי חולים ממשלתיים משרד ממשלתי כהגדרתו בחוק שירות המדינה. (מינויים), תשי"ט- 1959 ,, לרבות עובדי משרד מבקר המדינה, עובדי מינהל הכנסת .עובדי בית הנשיא ועובדי ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ** לרבות חברה ממשלתית אחת: חברת דואר י שראל . *** לרבות עובדי תאגידי הבריאות בבתי חולים ממשלתיים וסטודנטים בשירות המדינה, אשר חוק המשמעת הוחל עליהם בשנת2021 . 13 על פי סעיף75 לחוק המשמעת. מותנה באישור ועדת העבודה .והרווחה של הכנסת 14 נתוני משרדי ממשלה, יחידות סמך ובתי חולים ממשלתיים מבוססים על נתוני נש"ם, נתוני הכנסת, בית הנשיא, משרד מבקר המדינה ונתוני ועדת הבחירות המרכזית והם נכונים לשנת2020 . נתוני יתר הגופים מבוססים על נתוני אגף השכר ויחסי עבודה במשרד האוצר לשנת 2019 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה | 874 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת מספר העובדים שעליהם חלות הוראות החוק גדל מ- 2015 עד2021 בכ- 30,000 (עלייה של כ- 13% ) 15 (בשנים 2015 - 2020 עלייה של 7% , ובשנת 2021 עלייה נוספת של 6% ). כ- 32% מהגידול נובע מהחלת הוראות החוק על תאגידי הבריאות בבתי החולים הממשלתיים, כ- 29% מהגידול נובע מעלייה במספר עובדי המדינה, כ- 18% מהגידול נובע מעלייה במספר עובדי ההוראה שהם עובדי מדינה, כ- 15% מהגידול נובע מהחלת הוראות החוק על כ- 4,500 הסטודנטים בשירות המדינה ויתר הגידול נובע מתוספת עובדים לגופים .הציבוריים ב אגף המשמעת ואגף החקירות יחד היו בתקופת הביקורת (מאי2021 ) 33 עובדים , והם טיפלו כאמור בחשדות לעבירות משמעת בגופים שעליהם חל חוק המשמעת, ובהם253,000 עובדים. מאז שנת2015 (תקופ ת הדוח הקודם) גדל מספר )העובדים בשני האגפים יחד בשלושה (ראו גם להלן . הפעילות בתחום המשמעת בתרשים שלהלן מוצגים נתונים על השינויים בהיקפי הפעילות בתחום המשמעת בשנים2015 - 2020: מספר פניות המשרדים לנש"ם בדבר החשד לעבירת משמעת16 , מספר תיקי המשמעת שנפתחו, מספר חקירות משמעת שנפתחו באותה שנה, מספר אמצעי המשמעת שנקטו המשרדים (ביוזמה עצמאית או בעקבות המלצת אגף המשמעת) ומספר התובענות שהוגשו לבית .הדין למשמעת 15 לרבות סטודנטים ועובדי תאגידי הבריאות, שחוק המשמעת חל עליהם כאמור בשנת2021 . 16 הפניות כוללות גם תלונות כלליות שלא הוכנסו למערכת הממוחשבת ולכן לא הוקצה להן מספר תלונה, וגם תלונות .שהוקלדו למערכת | 875 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים3 : הפעילות בתחום המשמעת בשנים2015 - 2020 17 על פי ,נציבות שירות המדינה דין וחשבון אגף המשמעת לשנים2016 - 2020 , איסוף ועיבוד משרד מבקר המדינה . מהתרשים עולה כי שיעור פניות המשרדים לנש"ם בדבר חשדות לעבירות משמעת גדל ב- 27% בשנים2015 - 2019 , ובשנת2020 חלה עלייה ניכרת נוספת של55% ;נוספים בסך הכול מ- 2015 עד2020 מספר הפניות כמעט הוכפל והגיע ל- 2,460 פ ניות; מספר תיקי המשמעת שנפתחו בשנים אלו בעקבות הפניות גדל ב- 126% (הגידול האמור במספר העובדים שהוראות חוק המשמעת חלות עליהם עד2020 - כ- 7% - מסביר חלק מהגידול במספר התיקים). עם זאת מספר החקירות פחת ב- 18% , ושיעור המקרים שבהם מצאו אגף המשמעת או המשרדים כי יש ממש בחשד שהועלה ולכן ננקטו אמצעי משמעת או הוגשה תובענה לבית הדין למשמעת, מכלל הפניות שהתקבלו, פחת בשנים2015 - 2020 מ- 31% ל- 20% . את הירידה בשיעור המקרים האלה יש לבחון על רקע הירידה שחלה ( במספר חקירות המשמעת18% ) והגידול המצומצם בהיקף התובענות שהגיש אגף המש מעת (כ- 15% ); שיעור הגידול במספר המקרים שבהם ננקט אמצעי משמעת משרדי- כלי המשמעת הקלים יחסית בעולם המשמעת בשירות המדינה- גדל בשיעור של31% ,. לפיכך נראה כי נעשה שימוש גובר והולך באמצעים הקלים ופחות, באופן יחסי .באמצעי המשמעת המחייבים הליך בבית הדין למשמעת 17 מספר החקירות שנפתחו בשנת2015 ( 417 ) לקוח מנתונים מעודכנים של נש"ם לשנה זו, והוא שונה מהנתון שהוצג ( בדוח הקודם329 ) אשר תאם את נתוני נש"ם .באותה תקופת ביקורת | 876 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת היקף חקירות המשמעת בתרשים שלהלן מוצגים נתונים על חקירות המשמעת: מספר חקירות משמעת שבהן עסק אגף החקירות בכל שנה, בחלוקה לחקירות שהסתיימו בשנה הרלוונטית, חקירות שהחלו באותה שנה והסתיימו לאחריה, וחקירות מתמשכות אשר החלו לפני השנה הרלוונטית והסתיימו לאחריה18 . תרשים4 : חקירות המשמעת בשנים2015 - 2020 , בחלוקה לחקירות שהסתיימו בשנה הרלוונטית, חקירות שנפתחו בשנה הרלוונטית והסתיימו לאחריה, וחקירות מתמשכות על פי נציבות שירות המדינה , דוחות סיכום פעילות של לשנים2015 - 2020 ,מוגש לפי חוק חופש המידע , התשנ "ח- 1998 .. איסוף ועיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי מספר החקירות המתמשכות גדל בשנת2018 , פחת בשנת2019 וגדל שוב ב שנת 2020 ; שיעור החקירות המתמשכות מכלל החקירות קבוע למדי, עם עליות קטנות בשנים2018 ו- 2020 ; שיעור החקירות שהסתיימו בשנה הרלוונטית מכלל החקירות קטן בשנת2017 (מ- 59% בשנת2016 ל- 53% ) וגדל בשנת2020 (מ- 55% בשנת2019 ל- 62% ). נתונים אלה עשויים להעיד על התמשכות החקירות בשנת2020 בהשוואה לשנת 2016 .)(עוד בנוגע למשך ההליך המשמעתי ראו להלן 18 בשנת2015 מספר החקירות המתמשכות היה0 , כיוון שלא נמצאו נתונים זמינים על אודות חקירות שעברו לטיפול האגף משנת2014 . | 877 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 נש"ם ציינה בתשובתה כי בשנת2020 התפרצה מגפת הקורונה, ובתקופות מסוימו ת צומצם היקף .העבודה, ולכן חל צמצום בהיקף הפעולות בחקירות המשמעת סיום הטיפול בתלונות משמעת לאגף המשמעת מגיעות פניות ממקורות שונים (חלקן אף לא רלוונטיות לטיפול האגף). ככלל ,האגף מחשיב פניות שעוסקות בענייני משמעת של עובדים שחוק המשמעת חל עליהם כתלונות .ואלה מוזנות במערכת מרכב"ה יש פער בין הנתונים שאגף המשמעת מפרסם לציבור על פניות שהוא מקבל בנוגע לחשדות לעבירות משמעת, המוצגים בתרשים3 לעיל, לבין נתוניו המפורטים על תלונות במערכת מרכב"ה. למשל, פרסומי האגף מציגים נתונים על מספר פניות של המשרדים בשנים2017 - 2020 - 6,652 , ובמערכת מרכב"ה לא מוצגים נתונים על פניות שהאגף מקבל באמצעות הדואר האלקטרוני, אלא על רק על מספר הפניות לאחר סינון שעורך האגף (פניות שהאגף מצא לנכון שלא לטפל בהן, כגון פניות שעוסקות בעובדים שחוק המשמעת ,)לא חל עליהם ופניות שעוסקות בנושאים שלדעת האגף אינם נוגעים לתחום המשמעת המכונות "תלונות", ומספרן בשנים האלה היה5,378; על פי פרסומי אגף המשמעת לשנים האלה, בשנים האמורות נפתחו2,936 תיקי משמעת, ננקטו998 אמצעי משמעת והוגשו462 תובעות, בעוד שעל פי נתוני מערכת מרכב"ה נפתחו3,705 תיקים, ננקטו508 אמצעי משמעת והוגשו502 תובענות (פערים של26% , 96% ו- 9% .), בהתאמה יצוין כי ניתוחי המידע שיובאו להל .ן מבוססים על נתונים מדוחות שהופקו ממערכת מרכב"ה בתרשים שלהלן מוצגים נתוני נש"ם על3,310 תלונות שנסגרו בין ינואר2017 למאי2021 , .בפילוח לפי הסיבות לסגירת התלונה | 878 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת תרשים5 : ,התפלגות התלונות, בפילוח לפי הסיבות לסגירתן מ- 2017 ועד מאי2021 על פי נתוני נציבות שירות המדינה, .בעיבוד משרד מבקר המדינה * העובד עזב את שירות המדינה ( 91 ); העובד אינו עובד מדינה ( 30 ); העובד( נפטר2 ); העובד פרש ב( פרישה מוקדמת במקום העמדה לדין משמעתי1 ) ( ; העובד זוכה בבית משפט1 ) . מהתרשים שלעיל עולה כי על פי נתוני נש"ם, הטיפול ב- 76% מתלונות המשמעת מסתיים במסקנה שאין מקום לנקוט אמצעי משמעת נגד העובד19 . למעשה, אחת מארבע תלונות .משמעת מסתיימת בנקיטת אמצעי משמעת או בהגשת תובענה לבית הדין למשמעת נתונים אלה יכולים להעיד על אחד משניים: תלונות רבות באפיק המשמעתי הן חסרות בסיס או שבדיקת .התלונות באגף המשמעת ובמשרדים אינה ממצה עוד עולה מהתרשים כי בכרבע מהתלונות שהסתיימו במסקנה שאין מקום לנקוט אמצעי משמעת או להגיש תובענה, לא צוינה בנתוני דוחות מערכת מרכב"ה של נש"ם סיבת הסגירה- .ממצא דומה לממצא שהועלה בדוח הקודם נש"ם השיבה כי לצד נתונים ש מופיעים בדוחות מערכת מרכב"ה יש מידע שקיים במערכת אך אינו מופיע בדוחותיה, לרבות הערה שהטיפול בתלונה הסתיים כיוון שנסיבות עניינה לא הצדיקו .טיפול משמעתי 19 .מחוסר אשמה או ראיות, ללא ציון סיבה ספציפית או סיבה אחרת מחוסר אשמה או ראיות 53% ללא ציון סיבה ספציפית 19% בשל נקיטת אמצעי משמעת משרדיים 16% הוגשה תובענה 8% אחר* 4% | 879 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 מומלץ שאגף המשמעת יציין את סיבת הסגירה המפורטת בדוחות מערכת מרכב"ה לגבי .כל תלונה שנסגרת תקן ל משך ההליך המשמעתי .מיצוי דין במועד קרוב ככל האפשר למועד העבירה מגביר את ההרתעה בית המשפט העליון עמד על החשיבות ש בסמיכות התגובה המשמעתית ל מועד ביצוע ה מעשה הפסול לצורך הגשמת התכלית והייעוד של ההליך המשמעתי20 , באומרו כי "המשמעת נשכרת בדרך כלל מצעדים, הננקטים תוך זמן קצר יחסית אחרי אירוע עבירת המשמעת, ועם חלוף הזמן מעבר למידה הראוייה הופכת התגובה המשמעתית למעשה מיותר או, לעתים, אף לבעלת תוצאות "הפוכות מאלו אשר להן מקווים21 . ההליך המשמעתי כולל כאמור כמה שלבים וב הם חקירת משמעת, בחינת ממצאי החקירה וקבלת החלטה על המשך הטיפול, ניהול הליך משמעתי בבית דין ונקיטת אמצעי משמעת (ראו תרשים1 .)לעיל הגדרת הליך הטיפול בעבירת משמעת, קביעת תקן למשך כל אחד משלבי ההליך ואיסוף הנתונים על משך שלבי הטיפול בכל עבירה הם בסיס לבקרה על משכו של ההליך המשמעתי, ייעולו והשגת מטרותיו, לרבות הרתעה בפני ביצוע עבירות משמעת ומניעת .עינוי דין הביקורת הקודמת בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה בנוגע להליך הפלילי22 נקבע כי משך הטיפול של רשויות התביעה עד להגשת כתב אישום יהיה עד שישה חודשים כשמדובר בעבירה מסו ג חטא, עד שנה כשמדובר בעבירה מסוג עוון ועד שנתיים כשמדובר בעבירה מסוג פשע23 . 20 עיקר התכלית של הדין המשמעתי הוא הגנה על תפקוד השירות הצ .יבורי ועל תדמיתו של השירות בעיני הציבור תכלית זו מושגת, בין היתר, באמצעות קביעתן של נורמות ההתנהגות הראויות לעובדים בשירות הציבורי ובאמצעות ענישתם של עובדים שסטו מנורמות אלו, וזאת תוך יצירת הרתעה אפקטיבית מפני ביצוע מעשים שיש בהם סטייה כאמור ותוך העברת מס ר ברור לציבור באשר לסטנדרטים שבהם מחויב השירות הציבורי (ראו בעניין זה: עש"מ 1928-00 מדינת ישראל נ' ברוכין , (פ"ד נד3 ) 694 ( 2000 ), עש"מ9433/07 מדינת ישראל נ' אבשלומוב , פסקה7 ,לפסק הדין (פורסם במאגר ממוחשב21.5.08 .) 21 עש"מ5/85 מדינת ישראל נ' מגדלני , פ"ד ל(ט3 ) 334 , 335 ( 1984 ). כן ראו: בגץ8079/18 ארליך נ' מפכ"ל המשטרה , פסקה21 ,לפסק דינו של השופט גרוסקופף (פורסם במאגר ממוחשב3.5.20 ) 22 'הנחיית יועץ משפטי לממשלה מס4.1202 , "משך טיפול התביעה עד להגשת כתב אישום", מאוגוסט2010 (עדכון אחרון- ינואר2021 .) 23 בח וק העונשין, התשל"ז- 1977 :, נקבע חטא - עבירה פלילית שנקבע לה עונש מאסר לתקופה שאינה עולה על שלושה חודשים, ואם העונש הוא קנס בלבד - קנס שאינו עולה על14,400 ;ש"ח עוון - עבירה פלילית שנקבע לה עונש מאסר לתקופה העולה על שלושה חודשים ושאינה עולה על שלוש שנים, ואם העונש הוא קנס בלבד- קנס העולה על14,400 ;ש"ח פשע - .עבירה פלילית שנקבע לה עונש חמור ממאסר לתקופה של שלוש שנים | 880 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת ממצאי הביקורת הקודמת ,העלו כי בשונה מהנורמה שנקבעה בנוגע לרשויות התביעה הפלילית נש"ם לא קבעה לוח זמנים מחייב לשלבי ההליך המשמעתי. לפיכך אי אפשר לקבוע על סמך השוואה לתקן אם משכם ש ל שלבים שונים בהליך המשמעתי ה ו א תקי ן . משרד מבקר המדינה המליץ לאגף החקירות ולנש "ם כי עליהם לקבוע תקן ל משך ההליך המשמעתי ו לשלביו, גם כדי שתהיה אפשרות לבקר את משך ההליך המשמעתי, לאתר נקודות .תורפה ולשפרן יצוין כי בדיווח של נש"ם על תיקון הליקויים שעלו בדוח הקודם, היא לא דיווחה על פעולותיה .לקביעת תקן למשך ההליך המשמעתי ולשלביו הביקורת הנוכחית בדצמבר2020 העביר נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות (להלן- הנת"ם) לנציב שירות המדינה את ממצאיו בנוגע לבדיקת תלונה שקיים בעניין ע יכוב בטיפול בתיק משמעתי באגף משמעת. ממצאי הבדיקה העלו כי הטיפול בתיק התעכב יותר משנתיים שלא לצורך, ובשל ממצאים אלו המליץ הנת"ם לנציב שירות המדינה לעגן בהנחיות מטעמו הוראות לעניין זמני הטיפול בתלונות המתקבלות באגף המשמעת עד לקבלת החלטה בדבר סגירת התיק או הג שת .תובענה. הנת"ם ביקש לעדכנו בתוך שלושה חודשים באשר לסטטוס יישום החלטתו הנת"ם השיב למשרד מבקר המדינה כי ב- 19.4.21 התקבל עדכון מאת נציב שירות המדינה ו בו נמסר כי אגף המשמעת לומד את ,ההחלטה וכי במסגרת ת ו כנית העבודה השנתית של ה אגף תיערך בדיקה של זמני הטיפול ב תלונות שהוא מקבל ותיבחן האפשרות להכין נוהל בנושא ; בקשת הנת"ם מהנציב ב- 25.4.21 לקבל עדכון נוסף ובקשה נוספת מדצמבר2021 .לא נענו נמצא כי נש"ם לא קבעה תקן בדבר משך ההליך המשמעתי ל רבות שלבי .הטיפול בו מנהל אגף המשמעת ציין במהלך הביקורת כי אף שנושא קביעת התקן למשך ההליך המשמעתי הופיע בתוכנית העבודה לשנת2021 , הדבר טרם בוצע. הוא הוסיף כי בשל המחסור בכוח האדם באגף, קשה לקבוע תקן שיהיה קצר מתקופת ההתיישנות הקבועה בחוק המשמעת (שנתיים .)מהמועד שבו נודעו הפרטים לבעל הסמכות נש"ם השיבה כי ביצעה סקר שביעות רצון בשנת2021 באשר לתפקוד אגף המשמעת, בקרב המשרדים ושאר הגופים הכפופים לחוק המשמעת; הסקר העלה שביעות רצון ממקצועיות המענה הראשוני וכן מהזמינות ו מ רמת השירות של האגף; הסקר הצביע על חוסר שביעות רצון .ממשך הזמן שאורכים ההליכים המשמעתיים מומלץ שנש"ם תקבע תקן למשך ההליך המ שמעתי על שלביו, באופן שיאפשר לממש את .תכליות הדין המשמעתי ולקיים את הוראות חוק המשמעת, תוך שמירה על זכויות העובדים ,על רקע דברי מנהל אגף המשמעת והתרעותיו על הקשיים של האגף למלא את תפקידו .כמפורט להלן, יש לוודא כי האמצעים שבידי האגף מתאימים למילוי משימותיו מידת תיקון הליקוי- .הליקוי לא תוקן | 881 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 משך הטיפול בעבירות משמעת הביקורת הקודמת הביקורת הקודמת העלתה כי במהלך כשלוש שנים וחצי (מתחילת שנת2012 עד סוף מאי 2015) טיפלה נש"ם בכ- 4,900 ( תלונות על עבירות משמעת. בעקבות כמחצית מהן2,700 , 55%) נפתחו תיקי משמעת, ובכמח צית מהתיקים ( 1,297 .) נערכו חקירות משך הטיפול הממוצע בתיק משמעתי עמד על כ- 18 חודשים וחצי (לפירוט זמני הטיפול בתחנות השונות - .)ראו בהמשך בדוח הקודם נכתב כאמור כי אין אפשרות לקבוע אם משכי ההליך המשמעתי תקינים, כיוון .שנש"ם לא קבעה לוחות זמנים מחייבים לשלביו אך יש לשים לב כי יותר ממחצית מ - 60 המשרדים שהשיבו על השאלון בביקורת הקודמת הביעו שביעות רצון בינונית ומטה ממשך הטיפול של אגף המשמעת באירוע משמעת, וכרבע הביעו שביעות רצון בינונית ומטה ממשך .הטיפול של אגף החקירות בביצוע חקירת משמעת הביקורת הנוכחית מדיווח של נש"ם למשרד מבקר המדינה על תיקון הליקויים שהועלו בדוח הקודם (דיווח מאוגוסט2017 ), עולה כי מנהל אגף המשמעת סיים את תפקידו, והמנהל החדש שייבחר יונחה לבצע עבודת מטה שבה ינותחו הבעיות הקיימות, במטרה לקצר את משך ההליך המשמעתי (לרבות פעולות אגף החקירות ואגף המשמעת וניהול התיק בבית הדין .)למשמעת נמצא כי במהלך ארבע שנים וחצי (מתחילת שנת2017 עד סוף מאי2021 , להלן- התקופה הנבדקת) טיפלה נש"ם בכ- 6,000 תלונות ;כ- 4,100 ( מהתלונות68% ) הובילו לפתיחת תיקי משמעת; ב- 25% מהתלונות (כ- 1,500) נערכו חקירות משמעת. נכון ל סוף מאי2021 הסתיים הטיפול ב- 3,310 ( מהתלונות המטופלות55% .) משך הטיפול הממוצע בתיק משמעת משרד מבקר המדינה בחן את נתוני מאגר המידע של נש "ם בנושא המשמעת לצורך חישוב משך שלבי ההליך המשמעתי בתקופה הנבדקת. בתרשים שלהלן מוצגת השוואה של הנתונים על משכי הטיפול הממוצעים של הגורמים המטפלים בתלונות שהטיפול בהן הסתיים, בהשוואה לביקורת הקודמת: באגף החקירות - מפתיחת חקירה ועד לסיומה; באגף המשמעת24 ; ובבית הדין למשמעת- מהגשת תובענה ועד למועד הכרעת הדין )(במקרים שבהם העובד לא הורשע או עד מועד .)גזר הדין (במקרים בהם העובד הורשע 24 בכל הנוגע למשך הטיפול הממוצע באגף המשמעת, במקרים שבהם הוגשה תובענה לבית הדין נמדד פרק הזמן ממועד סיום החקירה ועד מועד הגשת התובענה; במקרים שבהם לא הוגשה תובענה ואגף המשמעת המליץ שלא לנקוט אמצעי משמעת, נמדד פרק הזמן ממועד סיום החקירה ועד למועד סגירת תיק המשמעת; במקרים שבהם המליץ אגף המשמעת שהמשרד יטיל אמ.צעי משמעת, נכלל גם זמן הטיפול המשרדי עד להטלת אמצעי המשמעת | 882 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת תרשים6 : מש כי טיפול ממוצעים בתלונות משמעת25 , בחודשים, בביקורת הקודמת ובביקורת הנוכחית על פי נתוני נש"ם, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי משך הטיפול הממוצע בתלונת משמעת התארך מ- 18.5 חודשים בביקורת הקודמת, ל- 20.6 חודשים בביקורת הנוכחית (תוספת של11% למשך זמן הטיפול הממוצע). משך הטיפול הממוצע של אגף החקירות התארך בחודש וחצי ושל אגף המשמעת- .בחודש. משך הטיפול הממוצע של בית הדין למשמעת התקצר בשבועיים מספר הימים שהושקעו בטיפול בתלונות משמעת26 ניתוח נתוני אגף המשמעת העלה שונות גדולה במספר ימי הטיפול של אגף המשמעת בתיקי משמעת: לעתים, האגף פותח וסוגר תיקים באותו היום ובמקרים אחרים, מטפל בתיק אחד במשך כמה שנים. להשלמת התמונה מוצג להלן תרשים ובו התפלגות מספר הימים הכול ל שהושקע ,בטיפול בתלונות משמעת שהטיפול בהן הסתיים (תלונות שנסגרו3,310 ), מסך 25 נותחו נתונים על כלל תלונות המשמעת בתקופה הנבדקת, שבעניינן הוזנו למאגר המידע של נש"ם תאריכים תקינים בכל השדות הרלוונטיים. בביקורת הנוכחית: נתוני אגף החקירות על1,346 ;תלונות שהחקירה בהן הסתיימה נתוני אגף המשמעת ומשרדי הממשלה על3,269 תלונות שנסגרו באגף משמעת (לרבות אלו שהובילו לנקיטת אמצעי משמעת במשרדים או שהוגשו בהן תובענות); נתוני בית הדין למשמעת על144 .תיקים שהתקבל בהם פסק דין בביקורת הקודמת: נתוני אגף החקירות ב- 1,750 תלונות; נתוני אגף המשמעת ומשרדי הממשלה ב- 1,290 ;תלונות נתוני בית הדין למשמעת ב- 262 .תיקים 26 החישוב התייחס לימי לוח. ההצגה בתרשים זה, כמותית ולא ממוצעת, כך שכמות הימים הגבוהה ביותר אינה מצביעה .בהכרח על הממוצע הארוך ביותר 4.0 8.5 6.0 5.5 9.5 5.6 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 2015) ( 2021) ( | 883 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 התלונות בתקופת הבדיקה, בחלוקה בין הגופים המטפלים השונים (אגף המשמעת ומשרדי הממשלה27 .), אגף החקירות ובית הדין למשמעת תרשים7 : התפלגות מספר הימים הכולל של הטיפול ,בתלונות משמעת לפ י הגופים המטפלים על פי נתוני נש"ם, בעיבוד משרד מבקר המדינה. ( מהתרשים עולה כי חלק הארי87% ) של ימי הטיפול בתלונות משמעת הוא באגף .המשמעת ובמשרדי הממשלה משך הטיפול בתלונות לפי הסיבות לסגירתן משרד מבקר המדינה עיבד ושילב את מסד הנתונים של בית הדין למשמעת עם מסד הנתונים של אגף המשמעת, בכל הנוגע לתקופה הנבדקת. לאחר השילוב, חולקו התלונות שהטיפול בהן הסתיים( 3,215 ) 28 לשלוש קבוצות עיקריות: תלונות שבה ן הוטלו אמצעי משמעת בידי המשרדים )(ולא הוגשה תובענה ( 519); תלונות שהוגשה במסגרתן תובענה וניתנה בהן החלטה של בית 27 המערכת הממוחשבת של נש"ם שבה מוזנים נתוני המשמעת אינה מאפשרת להבחין בין תקופת הטיפול במשרד .לתקופת הטיפול באגף המשמעת 28 לא כולל95 ,תלונות שסיבות סגירתן היו כלהלן: העובד אינו עובד מדינה או עזב את שירות המדינה; העובד התפטר .פוטר, פרש לגמלאות או נפטר אגף המשמעת ומשרדי הממשלה 87% אגף החקירות 10% בית הדין למשמעת 3% | 884 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת ( הדין למשמעת255); ותלונות שנסגרו ללא נקיטת אמצעי משמעת משרדיים וללא הגשת תובענה ( 2,441 ). בתרשים שלהלן מוצגים נתונים על משך הטיפול בתלונות משמעת, בחלוקה לשלוש הקבוצות האמורות, בחודשים. יצוין כי ה נתונים בתרשים כוללים את משך הטיפול בתלונה, לרבות את משך.הטיפול בחקירתה תרשים8 : משך הטיפול בתלונות משמעת, בחלוקה לשלוש קבוצות על פי נתוני נש."ם, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי רוב תלונות המשמעת הסתיימו ללא נקיטת אמצעי משמעת משרדי וללא הגשת תובע :נה, לרבות תלונות שהטיפול בהן התמשך78% מהתלונות שטופלו עד ;שנה75% מהתלונות שטופלו במשך שנה עד שנתיים; ו- 65% מהתלונות שטופלו יותר .משנתיים בתרשים שלהלן מוצגות519 ,תלונות משמעת שהסתיימו בנקיטת אמצעי משמעת בידי המשרד במשך ארבע שנים וחצי, החל משנת2017 ועד סוף מאי2021 , בהתפלגות לפי משך הטיפול .בהם בחודשים 78% 1612 75% 601 65% 228 3% 63 12% 96 27% 96 19% 382 13% 108 8% 29 עד שנה שנה עד שנתיי ם י ות ר מ שנתיי ם תלונות שנסגרו ללא נקיטת אמצעי משמעת משרדיים וללא הגשת תובענה תלונות שבהן הוגשה תובענה תלונות שבהן הוטל אמצעי משמעת משרדי | 885 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים9 : התפלגות תלונות המשמעת שבהן ננקטו אמצעי משמעת ,במשרדים, לפי משך הטיפול בתלונה בשנים על פי נתוני נש ,"ם בעיבוד משרד מבקר המדינה. אמצעי משמעת משרדיים נועדו לאפשר לגורמי הטיפול במערכת המשמעת לנקוט פתרונות מהירים, ככל הניתן, במקרים שבהם עבירות המשמעת אינן מצדיקות הגשת תובענה, כדי שהטיפול יהיה אפקטיבי וישיג הרתעה מיידית. זאת, גם במקרים ש בהם מתקיימת חקירת משמעת (ראו תרשים6 לעיל, לרבות פרק הזמן הממוצע לביצוע חקירה - 5.5 חודשים). מהתרשים עולה כי ב- 26% מתלונות המשמעת שבהן ננקטו אמצעי משמעת, הטיפול ארך יותר משנה. נקיטת אמצעי משמעת משרדיים לאחר שנה ויותר של התמשכות ההליך המשמעתי עלולה לצמצם את יעילותו של ההליך ואת מידת ההרתעה .בפני עבירות משמעת השפעת משך זמן ההליך המשמעתי על תוצאותיו להלן יובאו כמה מקרים שבהם משך ההליך המשמעתי השפיע על תוצאותיו. במקרים האלה .הוגשו גם תלונות למשרד מבקר המדינה באפריל2016 קיבלה נש"ם תלונה אנונימית על שלושה עובדים של רשות המ י סים, בחשד לדיווחים כוזבים. בשנת2017 חקר אגף החקירות את החשד, בדצמבר2017 הוא העביר את תיק החקירה לאגף המשמעת, כעבור כמעט שנה, בנובמבר2018 , ביקש אגף המשמעת מאגף החקירות להשלים את החקירה, וזו הושלמה בינואר2019 . ביולי2019 המליץ אגף עד שנה 74% שנה עד שנתיים 21% מעל שנתיים 5% | 886 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת המשמעת בפני רשות המ י סים לנזוף בשלושת העובדים. אגף המשמעת הציג שני נימוקים להמלצתו לנקוט אמצעי משמעת של נזיפה בעניינם של שניים מהעובדים: האחד- כיוון שמספר הדיווחים הכוזבים היה קטן, והשני - .כיוון שחלף זמן רב מאז החל ההליך בנוגע " :לעובד השלישי, כתב אגף המשמעת אמנם מדובר בחמישה מו עדים של דיווח כוזב ובמספר שעות רב, אולם לאור חלוף הזמן מאז הוחלט להסתפק בהמלצה על נקיטת נזיפה משמעתית ." הימשכות ה הלי ך המשמעת י ,באגפי החקירות והמשמעת יותר משלוש שנים מאז דווח לנציבות על החשד לעבירות משמעת , הי י תה אפוא שיקול מרכזי ב הפחתת .הענישה בינואר2018 התקבל באגף המשמעת דיווח על חשדות לעבירות משמעת של שני עובדים בכירים במשרד ממשלתי. החשדות גובו בדוח ביקורת פנים שנעשה במשרד, ובו הועלו חשדות לביצוע התקשרות עם ספק תוך חריגה מסמכות והטעיות של ועדת המכרזים וועדת הפטור של המשרד. בפברואר2018 העביר אגף המשמעת א ת החומרים לבחינת היועץ המשפטי לממשלה לצורך החלטה אם לפתוח בהליך פלילי, ובינואר2019 החליט היועץ המשפטי לממשלה שלא לפתוח בהליכים פליליים ולהחזיר את התיק לבחינת אגף המשמעת. בפברואר2019 נפתחה חקירה משמעתית שלוותה בתובעת מאגף המשמעת, וזו נוהלה במשך שנתיים, עד אפריל2021 ., אז הועברו לאגף המשמעת חומרי החקירה בנובמבר2021 החליט אגף המשמעת להגיש תובענה נגד עובד בכיר אחד29 , והמליץ .למשרד לנזוף בעובד הבכיר השני ,אגף המשמעת ואגף החקירות מסרו במהלך הביקורת כי מדובר בחקירה סבוכה שהצריכה בין היתר, לגבות עדויות מעשרות א זרחים שאינם עובדי מדינה תוך היוועצות עם גורמים בפרקליטות בנוגע לאופי גביית עדויות כאמור, פגישות עם גורמים בפרקליטות ועם היועץ .המשפטי לממשלה, וכל זאת בעת מגפת הקורונה ,בתשובתו של העובד הבכיר השני הוא טען כי התארכות הטיפול בעניינו פגעה בתנאי שכרו וכי היא ג רמה לו לעינוי דין המלווה בחוסר ודאות, לחץ, מתח, פגיעה בבריאות וענישה לא ימ דתית; לדבריו, הוא התקשה להתייחס לפרטי המקרה, שלוש שנים וחצי ;אחרי שאירע עוד לדבריו, הוא פנה כמה פעמים לנציבות שירות המדינה בנוגע להימשכות ההליכים והבדיקה, אך פניות אלה לא זכו להתייחס .ות עולה אפוא כי הטיפול בחשד לעבירות משמעת של שני העובדים הבכירים ארך ,כארבע שנים. התמשכות ההליך, במשרד המשפטים ובנש"ם, מפחיתה, ככלל את יעילות.ההליך המשמעתי ואת מידת ההרתעה בפני עבירות משמעת יצוין כי במהלך ארבע השנים האמורות .העובדים המשיכו בעבודתם 29 כיוון שהעובד סיים את עבודתו במחצית השנייה של2021 , הגשת התובענה תלויה קודם לכול בהגשת קובלנה בידי .נציב שירות המדינה | 887 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 בינואר 2018 קיבל אגף המשמעת תלונה על חשד לעבירת משמעת של עובד בכיר ביחידת סמך. נוסף על תפקידו, העובד הבכיר נכלל ברשימת חברי בית הדין מטעם ארגוני העובדים, המשמשים כחברי הרכב בית הדין למשמעת . על פי חוק המשמעת, שר המשפטים רשאי להעביר מכהונה בבית הדין חבר בית דין שה ורשע בעבירה פלילית או משמעתית, אם לדעתו אין זה ראוי שימשיך בכהונתו כחבר בית הדין30 . החשד נחקר באגף החקירות במשך יותר משלוש שנים עד מרץ2021 , אז הועבר לאגף המשמעת לצורך קבלת החלטה בעניינו. אגף המשמעת החליט להעמיד את העובד הבכיר לדין משמעתי, ובאוקטובר2021 ., הוגשה תובענה נגדו לבית הדין למשמעת נש"ם השיבה כי חקירת המשמעת במקרה הזה כללה פעולו ת רבות, בתקופת מגפת הקורונה, ולכן משך החקירה התמשך. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר העובד הבכיר כי הימשכות הזמן ממועד החקירה ועד המועד ש בו התקבלה ההחלטה על ההעמדה לדין .גרמה לו נזק, לרבות בנוגע לאפשרויות הקידום שלו בדרגה ובתפקיד מאז הוגשה התלונה לאגף המשמעת ,נגד העובד האמור חלפו כארבע שנים במהלכן העובד הנילון הופיע ברשימת חברי בית הדין למשמעת31 ויכול היה להימנות על מותב בית הדין, אף כי בפועל לא שימש בהרכב החל משנת2018 . אגף המשמעת ציין כי עם הגשת התובענה הוא יפנה לאב בית הדין למשמעת בעניין .זה מומלץ שנש"ם תבחן הסדרה של הקפאה או העברה מכהונה בבית הדין למשמעת של חבר בית דין שהוחלט להגיש נגדו תובענה לבית הדין למשמעת, בנסיבות .ובתנאים המתאימים ✰ ממצאי הביקורת מצביעים על ה י עדר תקן למשכי השלבים בהליך המשמעתי, התארכות משך ההליך המשמעתי בין הביקורת הקודמת לבי( קורת הנוכחית, שיעור גבוה65% - 78% ) של הליכים המסתיימים ללא נקיטת אמצעי משמעת וללא הגשת תובענה, ושיעור ( ניכר26% ) של תלונות שמסתיימות בנקיטת אמצעי משמעת משרדי רק כעבור יותר .משנה של טיפול מנהל אגף המשמעת מסר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי מטעמים של מ חסור במשאבי חקירה ותביעה האגף מתקשה לעמוד בעומס המוטל עליו, ונאלץ להעביר לחקירה רק חלק מהתלונות המצדיקות שימוש בכלי זה, ואף להותיר למשרדים לטפל בכוחות עצמם בתלונות משמעת, גם במקרים חמורים שרצוי היה להותירם לטיפול בנש"ם. מנהל האגף ציין כי 30 סעיף9 (א1 .) לחוק המשמעת 31 ילקוט הפרסומים7582 , 7.9.17 . | 888 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת לעיתים פרק הזמן שב ,ו טופלה התלונה כה ארוך עד כי אין זה הוגן להגיש תובענה נגד העובד מושא התלונה, או שהעוקץ שבעבירה כבר קהה32 . מומלץ כי נש"ם תפעל לייעול ההליך המשמעתי כך שהתלונות יטופלו בפרק זמן סביר שייקבע מראש, לשם הגברת ההרתעה בפני ביצוע עבירות משמעת ולשם מניעת עינוי דין .של עובדים בתשובתה למשרד מבקר המדינה נש"ם ציינה כי לאחרונה אושר תקציב למימון ייעוץ ארגוני לאגף המשמעת, בין השאר כדי .לייעל את תהליכי העבודה שבו פילוח החשדות לעבירות משמעת שכיחות לסוגיהן והטיפול בהן בפרסומים של אגף המשמעת לציבור, לפי חוק חופש המידע, הוא כלל נתונים על פילוח תלונות משמעת לפי סוג העבירה. בסך הכול ניתח האגף1,670 תלונות בשנת2020 33. כ- 70% מהתלונות בשנת2020 התייחסו לתשע העבירות השכיחות בשנה זו34 , ושאר התלונות התחלקו בין49 סוגי עבירות נוספים. בתרשים להלן מוצגים נתונים על תלונות על עבירות השכי חות בשנת2020 , מספר החקירות שנפתחו בגינן ומספר התובענות שהוגשו בנוגע לכל סוג עבירה בשנים2016 35 ו- 2020 . יצוין כי חלק מהעבירות, כגון אלימות במשפחה, מתבצעות מחוץ למקום העבודה, אך .עקב ההליך הפלילי מתקיים כאמור גם הליך משמעתי בתרשים שאחריו מוצגים השינויים שחל ו במספר התלונות בנוגע לארבע העבירות השכיחות ביותר בשנת2020 . 32 ,דוא"ל ממנהל אגף המשמעת8.11.21 . 33 בשנת2016 - 1,185 תלונות; בשנת2017 - 1,295 תלונות; בשנת2018 - 990 תלונות; ובשנת2019 - 1,541 .תלונות 34 עבירה שכיחה- עבירת משמעת שמספר הפניות הנוגעות אליה בשנת2020 היה50 .או יותר 35 בתרשים זה, בשונה מתרשימים קודמים, נעשתה השוואה לשנת2016 ולא לשנת2015 , בשל שוני ניכר בהתפלגות העבירות בשנת2015 .לעומת השנים שאחריה | 889 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים10 : תלונות על עבירות המשמעת השכיחות, החקירות שנפתחו והתובענות שהוגשו בגינן בשנים2016 ו- 2020 על פי נציבות שירות המדינה, דוח אגף המשמעת לשנ ים 2016 ו- 2020 - דוחות סיכום פעילות לשנים אלה, ,מוגשים לפי חוק חופש המידע התשנ "ח- 1998 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה 317 208 154 122 91 83 79 56 50 324 12 122 144 20 20 102 20 23 48 4 72 0 8 1 48 19 12 48 3 70 0 4 4 98 8 12 10 5 8 6 3 0 19 2 11 12 3 15 4 1 3 25 1 6 התנהגות בלתי הולמת אלימות במשפחה הטרדות מיניות ועבירות מין תקיפת תלמיד תקיפה חבלנית איומים דיווחים כוזבים התבטאות לא הולמת גניבה התנהגות בלתי הולמת אלימות במשפחה הטרדות מיניות ועבירות מין תקיפת תלמיד תקיפה חבלנית איומים דיווחים כוזבים התבטאות לא הולמת גניבה 2020 2016 תלונות חקירות תובענות | 890 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת תרשים11 : מספר התלונות על ארבע עבירות המשמעת השכיחות36 , 2016 - 2020 על פי נציבות שירות המדינה , דוח אגף המשמעת לשנ ים 2016 - 2020 , דוחות סיכום פעילות לשנים אלה ,, מוגש לפי חוק חופש המידע התשנ "ח- 1998 ,איסוף ו עיבוד .משרד מבקר המדינה משני התרשימים עולה כי מ- 2016 עד2020 חלה עלייה ניכרת במספרי התלונות על עבירות של אלימות במשפחה, תקיפה חבלנית, איומים, גניבה והתבטאות בלתי הולמת, וחלה יריד ה קלה, ,עם תנודתיות במספרי התלונות הנוגעות לדיווחים כוזבים ולתקיפת תלמיד37 . אירועי משמעת במשרדים גדולים בלוח שלהלן מוצגים נתונים על תלונות לנש"ם נגד עובדים במשרדים גדולים (משרדים שבהם עבדו1,000 עובדים או יותר בשנת2020 ) בדבר חשד לעבירות משמעת בשנת2020 ב השוואה לשנת2015 , שהנתונים עליה הוצגו בדוח הקודם. לצורך הניתוח, בנתוני מערכת החינוך נכללו הנתונים של עובדי משרד החינוך ושל עובדי מוסדות החינוך ובנתוני משרד הבריאות נכללו הנתונים של עובדי משרד הבריאות ועובדי בתי החולים הממשלתיים38 . 36 בתרשים זה נבחרו עבירות שכיחות שמספר הפניות הנוגעות אליהן בשנת2020 היה100 או יותר. יצוין כי הנתונים .על הטרדות מיניות ועבירות מין אינם כוללים נתונים על מעשים מגונים 37 מתשובת נש"ם עולה כי לצד הנתונים האלה, יש פניות שהתקבלו באמצעות הדואר האלקטרוני ולכן אינן נכללות בנתונים ששימשו בסיס לתרשים11 . 38 הנתונים על רשות המיסים בישראל כוללים הנתונים של אגף מס הכנסה, אגף מכס ומע"מ ואגף שירות עיבודים ממוחשבים (שע"ם). נתוני משרד החוץ אינם כוללים עובדי .ם מקומיים ישראליים בנציגויות | 891 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 לוח1 : תלונות נגד עובדים במשרדים גדולים בחשד לעבירות משמעת בשנים 2015 ו - 2020 39 הגוף הממשלתי 2015 2020 השינוי בין השנים 2015 ו - 2020 * מספר הפניות מספר העובדים מספר הפניות ל- 500 עובדים מספר הפניות מספר העובדים מספר הפניות ל- 500 עובדים מערכת החינוך 402 132,195 1.52 912 137,768 3.31 מערכת הבריאות 172 31,635 2.72 188 37,521 2.51 רשות המסים בישראל 157 6,266 12.53 74 5,570 6.64 חברת דואר ישראל 34 6,101 2.79 26 5,501 2.36 רשות שדות התעופה 11 3,830 1.44 5 4,880 0.51 משרד המשפטים 23 4,061 2.83 29 4,170 3.48 הנהלת בתי המשפט 17 4,090 2.08 30 4,245 3.53 המוסד לביטוח לאומי 11 3,794 1.45 8 4,268 0.94 מועצות דתיות 6 3,783 0.79 22 3,798 2.90 ,משרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים 41 3,142 6.52 70 3,423 10.22 הרשות הארצית לכבאות והצלה 20 2,807 3.56 54 2,988 9.04 רשות האוכלוסין וההגירה 26 2,057 6.32 25 2,104 5.94 משרד החוץ 34 1,266 13.43 14 1,104 6.34 משרד האוצר 9 1,261 3.57 9 976 4.61 משרד ראש הממשלה 19 739 12.86 12 981 6.12 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה 10 1,045 4.78 8 1,058 3.78 על פי נציבות שירות המדינה ,דוח אגף המשמעת לשנים 2015 ו- 2020 , ב עיבוד משרד מבקר המדינה. * השינוי במספר התלונות ל- 500 עובדים, בשנים2015 ו- 2020 . 39 .נתוני מערכת הבריאות בלוח אינם כוללים את עובדי תאגידי הבריאות | 892 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת בדוח הקודם נכתב שיש שונות בין המשרדים הגדולים מבחינת היקף הפניות שלהם לנש"ם בדבר חשד לעבירת משמעת יחסית למספר העובדים: במשרד החוץ היקף הפניות היחסי היה גדול פי תשעה מהיקפן במערכת החינוך ופי חמישה מהיקפן במערכת הבריאות. היקף יחסי גדול של עבירות משמעת יכול ללמד כי במשרד מתבצעו ,ת עבירות משמעת רבות .ולחלופין כי מתבצעת פעילות נמרצת של מערך הטיפול בעבירות מהלוח עולה כי גם בשנת2020 היתה שונות בין המשרדים הגדולים לאחרים מבחינת היקף הפניות שלהם לנש"ם בחשד לעבירת משמעת (יחסית למספר העובדים). שינויים ניכרים בהיקף הפניות יחסית למספר העובדים בשנים2015 ו - 2020 חלו במערכת החינוך הכוללת את קבוצת העובדים הגדולה ביותר- גידול פי 2.2 , וגידול של כמעט500 במספר הפניות; במשרד החוץ, במשרד ראש הממשלה וברשות המ י ,סים שמספרי הפניות שלהם יחסית למספרי העובדים היו גבוהים, חלה ירידה של פי2 לערך40; גידול ניכר חל במספר הפניות יחסית למספר העובדים של הרשות הארצית לכבאות והצלה (פי2.5 לערך ,) וכן בהנהלת בתי המשפט ובמשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (פי1.5 לערך.) ,במערכת הבריאות שכוללת את קבוצת העובדים השנייה בגודלה, היקף הפניות יחסית למספר העובדים ב שנת 2020 דומה לזה שב- 2015 . הנהלת בתי המשפט השיבה למשרד מבקר המדינה כי הגידול במספר הפניות לנש"ם משקף אכיפה מוגברת וכן את העלאת המודעות בקרב עובדי מערכת בתי המשפט. הרשות הארצית לכבאות והצלה השיבה כי הפניות לאגף המשמעת נובעות מהצורך לטפל במקרים שיש בהם חשד לביצוע עבירת משמעת, וכי "מקרים לא מועטים אינם מועברים לטיפולם ."עקב מגבלות כוח אדם ועומסי עבודה באגפי המשמעת והחקירות המוסד לביטוח לאומי השיב כי בשנים2020 ו- 2021 הוא טיפל ב - 61 מקרים שבהם נדרש טיפול משמעתי, והם היו ברף הנמוך של עבירות המשמעת, לכן המוסד לא העבירם לנציבות. בין המקרים האלה ציין המוסד לביטוח לאומי נקיטת אמצעי משמעת של הערה נגד עובד אשר נכנס למאגרי מידע שלא לצ ורכי עבודה; מקרה של התנהגות עובד שאינה הולמת, אשר הביא להפסקת עבודתו בתום חוזה שנחתם ע י מו; והתנהגות שאינה הולמת ,של עובד אשר טופלה בסניף שבו הוא עובד. המוסד לביטוח לאומי ציין בתשובתו כי בעבר הוא סיכם עם אגף החקירות שאירועי משמעת ברף הנמוך של עבירות המשמעת ייבדקו בידי המוסד לביטוח לאומי, ואם החקירה תוביל לנקיטת אמצעי משמעת, הוא יעדכן את .אגף החקירות 40 ברשות שדות התעופה חלה ירידה של פי3 לערך, אך בשתי השנים מדובר במספר קטן מאוד של פניות יחסית .למספר העובדים | 893 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 כאמור ,על פי הוראות התקשי "ר האחראים במשרדי הממשלה נדרשים לדווח לאגף החקירות בנש."ם על כל חשד לעבירת משמעת מומלץ כי נש"ם תוודא שהירידות הניכרות במספר הפניות יחסית למספרי העובדים בגופים מסוימים (רשות המ י סים בישראל, רשות שדות התעופה, המוסד לביטוח לאומי, משרד החוץ, משרד ראש הממשלה ו הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ), אינן נעוצות בצמצום הטיפול של הגופים האלה בחשדות לעבירות משמעת. כמו כן, על הרשות הארצית לכבאות והצלה ועל המוסד לביטוח לאומי להעביר לטיפול הנציבות את כל המקרים שבהם .עולים חשדות לעבירות משמעת, ועל הנציבות לטפל בהם כנדרש בתרשים להלן מוצגים נתונים על שבעת המשרדים הגדולים ביותר מבחינת מספרי העובדים בהם, לרבות מערכת החינוך ומערכת הבריאות: פילוח התובענות שהגיש אגף המשמעת לפי משרד, והשיעור של עובדי המשרד מסך העובדים שחל עליהם חוק המשמעת, בשנים 2015 ו - 2020 . תרשים12 : פילוח התובענות שהוגשו לפי משרד בהשוואה ל שיעור עובדי המשרד ,מסך העובדים שחל עליהם חוק המשמעת בשנים2015 ו- 2020 על פי נציבות שירות המדינה ,דין וחשבון אגף המשמעת לשנים 2015 ו- 2020 ,בעיבוד משרד מבקר המדינה . | 894 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת בדומה ,לממצאי הדוח הקודם שיעור התובענות במערכת החינוך מכלל התובענות קטן במידה ניכרת מחלקם של עובדיה מסך העובדים שחל עליהם חוק המשמעת ( 22% ו- 58% , בהתאמה בשנת2020 ,) ושיעור התובענות במערכת הבריאות גבוה מחלקם של עובדיה מ סך העובדים שחל עליהם חוק המשמעת ( 22% ו- 16% , בהתאמה בשנת2020 ) . שיעורים גבוהים של תובענות בנוג ע למספר העובדים מאפיינים גם את רשות המיסים וחברת דואר ישראל , כפי שעלה בדוח הקודם, אם כי הפערים הצטמצמו . משרד הבריאות השיב כי העלייה במספר פניות המשמעת ושיעור התובענות הגבוה בנוגע .למספר העובדים במערכת הבריאות נובעות מפעילות נמרצת של מערך המשמעת מומלץ שנש"ם תחדד את הנחיותיה בכל הנוגע לטיפול בעבירות משמעת בקרב משרדים שבהם שיעור התובענות שהוגשו נגד עובדיהם מכלל התובענות קטן במידה ניכרת מחלקם של עובדיה ם מסך העובדים שחל עליהם חוק המשמעת . זאת, כדי לוודא שהנתונים על המשרדים האלה אינם נובעים מאכיפה חסרה של .כללי המשמעת שיקוף פעילות המשמעת לציבור בכל שנה נש"ם מפרסמת דוח סיכום פעילות שנתי, לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 (להלן- דוח חופש המידע). הדוח כולל סקירה תמציתית של פעילות אגף המשמעת וסקירה מפורטת יותר של פעילות אגף החקירות ובית הדין למשמעת. נוסף על כך, אגף המשמעת מפרסם מדי שנה בשנה דוח ובו סקירה מפורטת של פעילות האגף (להלן - דוח אגף המשמעת) ובשנים האחרונות פרס .ם גם דוחות לסיכום פעילותו בתחום ההטרדות המיניות .בדוחות האלה נש"ם מציגה לציבור נתונים על פעילותה בתחום המשמעת נמצא כי הפרסום השנתי של נש"ם לציבור בתחום המשמעת במסגרת דוח חופש המידע אינו מספק מידע מלא על הטיפול המשמעתי הכולל, וגם דוח אגף המשמעת אינו נותן ב יטוי לכלל הפעילות של הגורמים השונים בתחום המשמעת, ובהם אגף החקירות ובית הדין למשמעת. לדוגמה בדוח חופש המידע מוצג נתון בדבר מספר ,החקירות שבוצעו בכל שנה ומידע על אמצעי המשמעת שהטיל בית הדין למשמעת ואילו המידע על מספר התובענות שהוגשו ואמצעי המשמעת המשרדיים מ וצג בדוח .אגף המשמעת אגף המשמעת השיב למשרד מבקר המדינה כי הדוחות השנתיים שהוא מפרסם נוגעים רק לפעילות האגף הזה וכי הוא אינו סוקר את הפעילות בתחום המשמעת כולו בשירות .המדינה, פעילות שראוי לפרסם בדוח של נציבות שירות המדינה בדוח הקודם נכתב כי המידע הנוגע למשך ההליך המשמעתי אינו מובא לידיעת הציבור בדוחות השנתיים שמפרסם אגף המשמעת וכי לצורך שקיפות והגברת אמון הציבור מומלץ | 895 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 כי מנהל אגף המשמעת י שקול לפרסם מידע על משך ההליך המשמעתי בדוח סיכום הפעילות השנתי או במסגרת אחרת . בדיווח של נש"ם למשרד מבקר המדינה ע ל תיקון הליקויים האלה, מאוגוסט2017 , היא מסרה כי עמדת המבקר מקובלת על יה ו הממונה על המשמעת יבחן את הסוגיה יחד עם מנהלת אגף בכיר מערכות מידע .של נש"ם נמצא כי הנתונים בנוגע למשך ההליך המשמעתי אינם מוצגים בדוחות שנש"ם .מפרסמת לציבור מנהל אגף המשמעת מסר למשרד מבקר המדינה כי הדבר נובע מפערי ם בהזנת הנתונים למערכת המרכב ,"ה בייחוד בין המועד שבו התקבלה החלטה המסיימת את הטיפול בתלונה לבין מועד הזנת ההחלטה ,ובין המועד שבו אגף המשמעת המליץ למשרד לנקוט אמצעי משמעת למועד שבו המשרד מדווח על נקיטת האמצעי. נמצא כי סיווג עבירות המשמעת אינו עקבי בכל אחת מהשנים2016 - 2020 ואף אינו זהה .בין שני סוגי הדוחות לפיכך קשה לדעת אם מספר עבירות המשמעת מסוג מסוים עלה או ירד במהלך השנים. לדוגמה עבירות שוחד וקבלת טובת הנאה מסווגות כעבירה אחת בדוח אגף משמעת, וכשתי עבירות בד וח חופש המידע; הנתונים על תלונות על עבירות בתחום המיני מוצגים ללא הבחנה בין עבירות של הטרדה מינית ועבירות מין, ואילו בנתונים על .תובענות נעשית הפרדה בין עבירות של הטרדה מינית ועבירות מין מומלץ שנש"ם תפרסם לציבור דוח שנתי על פעילותה בתחום המשמעת ותרכז בו א ת כל הנתונים הרלוונטיים, לרבות על חקירות משמעת, תובענות שהוגשו ותוצאותיהן ושאר .הטיפול בעבירות משמעת ומשכו, באופן שיאפשר להשוות בין השנים | 896 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת קידום תיקון חוק המשמעת הביקורת הקודמת חוק המשמעת נחקק לפני כמעט שישה עשורים- בשנת1963 .עם השנים גדל שירות המדינה באופן ניכר וכאמור החוק הוחל גם על גופים ציבוריים נוספים שאינם בשירות .המדינה בשנת1998 'פורסם דוח ועדה ציבורית שמינו שר האוצר ושר המשפטים דאז, בראשות פרופ מרדכי קרמניצר (להלן- ועדת קרמניצר), שכלל ממצאים בדבר בעיות וקשיים בטיפול בה ליכי המשמעת בשירות המדינה וכן מסקנות והמלצות לייעול הטיפול בנושא41 . לאור מסקנות ועדת קרמניצר, בשנת2005 פורסמה ברשומות הצעה של הממשלה לתיקון חוק המשמעת ,ובה הוצעו שינויים נרחבים, ובהם: הרחבת הסמכויות של החוקרים באגף החקירות; הרחבת סמכויות הענישה של המשרדי ם; שינוי הרכב בית הדין למשמעת והרחבת סמכויותיו; מתן סמכות לנציב להשעות עובד כבר בשלב חקירת המשמעת; ודחיית מועד ההתיישנות של עבירות משמעת. בשנת2007 פורסמה ברשומות הצעת חוק ממשלתית דומה, ואולם שתי הצע ו ת חוק אלה לא קודמ ו לכדי חקיקה . בביקורת הקודמת ציינו אב בית הדין למשמעת (להלן - )אב בית הדין ו מנהל אגף החקירות את הצורך ב תיקו נים מהותיים ב חוק המשמע .ת וכן כמחצית ממשרדי הממשלה שהשיבו לשאלונים בנו שא ציינו כי אין בידיהם כלים מספקים לטיפול בעבירות משמעת. בנובמבר2014 הגיש מנהל אגף המשמעת לשעבר ליועץ המשפטי לממשלה דאז טיוטת ,תזכיר של חוק שירות המדינה (משמעת), שכללה תיקונים מהותיים בחוק ובמאי2015 הגיש נוס ח מעודכן של טיוטת התזכיר. לקראת סיומה של הביקורת, ביולי2016 , פנה מנהל אגף .המשמעת ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה כי יסייע בקידום הצעת החוק במועד סיום הביקורת הקודמת טרם סיים משרד המשפטים את טיפולו בטיוטת תזכיר החוק מ- 2014 . הביקורת הנוכחית בשנת2019 העביר משרד המשפטים למנהל אגף המשמעת, לבקשתו, את ההערות האחרונות של מחלקת ייעוץ וחקיקה לטיוטת תזכיר החוק שהועברו כאמור לנש"ם בשנת2015 . משרד המשפטים ביקש מאגף המשמעת להציע נוסח מתוקן של תזכיר החוק כדי לקדם את תיקון .החקיקה 41 דין וחשבון הוועדה בנושא הטיפול המערכתי במשמעת בש ירות המדינה (ינואר1998 .) | 897 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 נמצא כי נש"ם לא השלימה את תיקון חוק המשמעת . עוד עלה כי ו בת כנית העבודה של אגף המשמעת בכל אחת מהשנים2019 - 2021 "נכללה המשימה "תיקון חוק המשמעת ברמת חשיבות גבוהה שיש לסיימה עד סוף אותה שנה , וכי אב בית הדין העלה לפני הנציב דאז את הקשיים הכרוכים ב עיכוב התיקון לחוק , אך .תהליך החקיקה לא קודם משרד המשפטים מצ י דו לא יזם קידום תהליך החקיקה, אלא המתין לטיפול נש"ם .בהערותיו על טיוטת תזכיר החוק בין הקשיים האמורים שאב בית הדין העלה בפני הנציב דאז היו גם אלה: הקשיים לקיים דיונים בשל החובה לפי החוק למנות הרכבים של שלושה דיינים לכל דיון; החוק הקיים אינו מאפ שר להטיל אמצעי משמעת נוספים כגון הפקעת יותר ממשכורת אחת מעובד שהורשע, פיטורין על תנאי, השבת שווי הנזק שגרם עובד שהורשע. כמו כן, אב בית הדין מסר למשרד מבקר המדינה כי יש טעם לפגם בעובדה שאגף המשמעת הוא הגורם שאמור לקדם את תיקונו של חוק המשמעת, ובכללם את התיק ונים הנוגעים לבית הדין למשמעת, בשעה שעובדי האגף המשמשים כתובעי משמעת הם צד המתדיין מולו בהליך המשמעתי. לפיכך אב בית הדין סבור כי הלשכה המשפטית בנש"ם צריכה להיות הגורם .האמון על קידום תיקוני החקיקה מומלץ שנש"ם תפעל לקידום תיקון חוק המשמעת, ובכלל זאת תשלים את טיפולה .בטיוטת תזכיר החוק, כדי שמשרד המשפטים יוכל להמשיך לקדם את הליך החקיקה עוד מומלץ, לנוכח דבריו של אב בית הדין, שנש"ם תיתן את הדעת לגורם האחראי .מטעמה לטיפול בקידום תיקוני החקיקה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר2021 מסר משרד המשפטים כי לאחרונה הוא יזם פנייה לאגף המשמעת על מנת לבחון ייזום של תיקוני חקיקה בחוק המשמעת, וסוכם כי הנציבות .ומשרד המשפטים ישתפו פעולה לקידום תיקוני החקיקה מידת תיקון הליקוי- .הליקוי לא תוקן | 898 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת הליך הטיפול בעבירות משמעת פתיחת הליך משמעתי המשרד הוא הנושא באחריות לטיפול בעבירות משמעת של עובדיו . בהוראות התקשי"ר נקבע כי הטיפול בעבירות משמעת מרוכז בידי האחראי במשרד ונמצא באחריותו. על פי הוראות התקשי"ר, האחראי נדרש לדווח מייד לאגף החקירות על חשד לעבירת משמעת במשרד וליידע על כך את אגף המשמעת; על אגף החקירות להחליט אם לפתוח בחק ירה, ואם כן- אם לבצעה בעצמו או בסיוע חוקרי המשמעת במשרדים. אם נוהלה חקירה, עליו להעביר את ממצאיה לבחינת אגף המשמעת לשם קבלת החלטה בדבר הטיפול המשמעתי. תלונה בדבר הטרדה מינית תועבר ישירות או באמצעות הממונה על שוויון מגדרי במשרד לבירור וחקירה באגף .החקירות הביקורת הקודמת הביקורת הקודמת העלתה ש- 28% מהמשרדים דיווחו על החשד רק לאגף המשמעת ,ו- 20% נוספים פנו רק לאגף המשמעת כדי להתייעץ ,על דרכי חקירה שיש לנקוט אף שאגף החקירות הוא כאמור הגורם המוסמך להחליט אם לבצע חקירה , ואם כן- .באיזה אופן מכאן שכמחצית מ המשרדים לא פעלו .על פי כללי התקשי"ר בכל הנוגע לפתיחה בהליך משמעתי בדוח הקודם הועלו עוד חילוקי דעות בנש"ם בדבר הטיפול בפניית משרד לנש"ם בשל חשד לעבירת משמעת: מנהל אגף המשמעת לשעבר מסר שכאשר מתקבל מידע בדבר חשד לעבירת משמעת, ולדעתו חומרתה אינה מצדיקה הליך משמעתי בב ית הדין אלא די בכלי המשמעת שבידי המשרד, הוא מעביר את הבירור למשרד או מבצע אותו בעצמו ואינו מערב בטיפול בחשד את אגף החקירות, כדי למנוע בזבוז משאבים של חוקרים והארכה ניכרת של משך הטיפול בתלונה. מנהל אגף המשמעת לשעבר סבר כי ההוראה בתקשי"ר המחייבת דיווח מיידי על חשד לעבירת משמעת חלה רק על מקרים רגישים או מורכבים הדורשים חוקרים מיומנים, או על חשדות חמורים שאם יימצא שיש בהם ממש יובילו להליך משמעתי בבית הדין למשמעת; מנהל אגף החקירות לשעבר מסר כי מנהל אגף המשמעת לשעבר פעל בניגוד להוראות התקשי"ר בנוגע לפעילות מול המ שרדים, ללא עדכון אגף החקירות ותוך התעלמות מקיומו; נציב שירות המדינה לשעבר מסר כי הוראת התקשי"ר המחייבת דיווח מיידי על חשד לעבירת משמעת לאגף החקירות היא בעייתית, ונכון לדון בה ולשקול שינויים. הנציב ציין כי הוראתו לפעול על פי הוראות התקשי"ר ולדווח לאגף החקיר ות, אין פירושה שיש להורות על פתיחת חקירת משמעת בעניין כל תלונה, אלא רק להביאה לידיעתו של אגף החקירות , ו במקרים רבים יש מקום לבירור לפני .פתיחה בחקירה הדוח הקודם ציין ליקויים בשיתוף המידע ובהעברתו בין אגף המשמעת לאגף .החקירות בדוח הקודם נכתב כי הטיפול בחשדות לביצוע עבירות משמעת בכלל שירות המדינה חייב להישען על הוראות ברורות בדבר גורמי הטיפול והליכי הטיפול על שלביו וכי הוראת התקשי "ר האמורה היא ההוראה התקפה היחידה הנוגעת במישרין לפתיחת ההליך המשמעתי , ואולם בפועל חלק ניכר מההליכים לא נפתחים בהתאם לה . עוד נכתב כי על נש"ם להבטיח ש היא מיישמת דרך פעולה אחידה, הנשענת על הוראת דין ברורה בנושא אופן פתיחת הטיפול בעבירות | 899 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 .משמעת אם יש שוני בין דרך הפעולה הרצויה ובין הוראות התקשי"ר, יש לפעול לתיקון הוראות התקשי"ר ב .נושא הביקורת הנוכחית בדיווח של נש"ם על תיקון הליקויי ם מאוגוסט2017 נכתב כי עם כניסתו של מנהל אגף המשמעת החדש יוסדרו יחסי העבודה וש תי וף הפעולה בין אגף המשמעת ובין אגף החקירות וכי נש"ם תעדכן את הוראות התקשי"ר בסוגיה זו אם יידרש . בביקורת הנוכחית נמצא כי לא חל שינוי בהוראת התקשי "ר, וכי עדיין יש פער בין ההוראה .לבין הפרקטיקה הנוהגת מנהל אגף המשמעת מסר למשרד מבקר המדינה כי בפועל , משרד המעלה חשד לעבירת משמעת נדרש לפנות לאגף החקירות לצורך שקילת הצורך בחקירה .מנהל האגף ציין כי הפניות נעשות י לע תים לאגף החקירות י לע ו תים לאגף המשמעת, וכי שיתוף הפעולה ן בי שני האגפים הוא טוב, ולפיכך .כל פונה מקבל מענה נמצא כי שיתוף הפעולה בין אגף החקירות לאגף המשמעת השתפר. עם זאת נמצא כי נש"ם לא עדכנה את דרך הפעולה הנדרשת לצורך התחלת טיפול בחשד לעבירת משמעת בהתאם לאמור בדיווחה על תיקון הליקויים מאוגוסט2017 . על נש"ם להבטי ח כי כלל המשרדים מיישמים דרך פעולה אחידה, בהתאם ל הוראות ה .תקשי"ר, בנושא אופן פתיחת הטיפול בעבירות משמעת אם נש"ם תסבור כי נדרש לשנות את הוראת התקשי " ר הקיימת כעת בנושא, עליה לעשות כן ולהבטיח כי המשרדים ינהגו .בהתאם להוראה החדשה מידת תיקון הליקוי- הליקוי תו .קן במידה חלקית הטיפול במשמעת במשרדים ביטול ועדות המשמעת בסעיפים19 - 30 לחוק המשמעת מעוגנת סמכותן של ועדות משמעת משרדיות כערכאת ביניים לטיפול בסוגים שונים של עבירות משמעת. בחוק נקבע כי שר המשפטים ימנה בכל משרד ועדת משמעת ובה שלושה עובדי מדינה שאינם עובדים באותו המשרד. הוועדה תפעל לבירור תלונות על עובדי המשרד, ב כל דרך שתמצא לנכון, והיא רשאית להטיל על העובד אמצעי משמעת .נרחבים יותר מאלה שרשאי משרד להטיל, אך פחותות מאלו שרשאי להטיל בית הדין למשמעת למשל הן רשאיות להטיל הפקעת משכורת עד סכום מסוים, להעביר עובד למשרה אחרת או למקום עבודה אחר וכן להוריד עובד בדרגה או להק פיא את דרגתו לפרק זמן מסוים ולכל היותר .למשך שנה. הן מי שהורשע והן הנציב רשאים לערער על החלטותיהן של ועדות המשמעת | 900 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת ועדת המשמעת עצמה רשאית להמליץ להעביר את הדיון לבית הדין למשמעת אם היא סבורה .כי חומרת העבירה מצדיקה זאת הביקורת הקודמת בדוח הקודם עמד מבקר המד ינה על כך ש משנת 2000 ועדות המשמעת אינן מופעלות במשרדים ,וכי הוראות התקשי"ר העוסקות בוועדות משמעת בוטלו; ראש אגף המשמעת דאז ציין כי זהו כלי מורכב שפעולתו מסובכת והוא יוצר בירוקרטיה מרובה וגורר השגות וערעורים ."רבים, ובשל כל אלה הוא "עבר מן העולם עוד נכתב בד וח הקודם כי ביטול פעילותן של ועדות המשמעת , שהיו רובד הביניים לטיפול בעבירות משמעת, הותיר את הטיפול בעבירות משמעת בדרגת חומרה בינונית באחת משתי דרכים :טיפול משרדי והטלת אמצעי משמעת קלים יחסית או הגשת תובענה לבית הדין למשמעת .לפיכך הועלה החשש שביטול ועדות המשמעת ,לצד חסרים נוספים שלא מולאו בשל אי- תיקון החקיקה ,הובילו לטיפול חסר ומקל במקרים שבהם ראוי היה לנקוט הליכי משמעת מחמירים יותר או להגשת תובענות במקרים שבהם ניתן היה להסתפק בהליכי משמעת קלים יותר, וכן עלול להיווצר עומס על בית הדין למשמעת ועקב כך - עיכוב בהליכים שהוא מקיים . הדוח הקודם הציג עמדות שונות בנוגע לביטול ועדות המשמעת. מנהל אגף המשמעת לשעבר ,סבר כי על פי הוראות החוק, לחברי הוועדות, שעושים זאת נוסף על תפקידם כעובדי מדינה אין הסמכה מקצועית לנושא וכי כלי זה יוצר בירוקרטיה מרובה וההחלטות המתק בלות במסגרתו גוררות השגות וערעורים רבים, ובשל כל אלה הוא "עבר מן העולם". ואולם המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה, ה אחראית כאמור לליווי שוטף של יחידות המשמעת בנש"ם, מסרה כי נוכח המגמה להעצמתם של משרדי הממשלה בתחומים שונים, לרבות גיוס כוח אדם, קידום וניוד של ע ובדים, ייתכן שיש מקום לחדש את פעילותן של ועדות המשמעת ובכך לתת למשרדים יותר סמכות ואחריות בנושא המשמעת, בהדרכה ובפיקוח של נש"ם; ואף להסמיך את הוועדות לנקוט .אמצעי משמעת נוספים, ובהם פגיעה כלכלית בעובד, בהליך שיש בו מאפיינים של הליך שיפוטי מבקר המדינה המלי ץ שלנוכח העמדות השונות של המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה ושל מנהל אגף המשמעת בנוגע לצורך בוועדות המשמעת המשרדיות, על נש"ם לבחון יחד עם .משרד המשפטים את ההסדרה הרצויה בנוגע לסמכויות המשרדים ולוועדות המשמעת הביקורת הנוכחית בדיון של הצוות לתיקון ליקויים של משרד המשפטים מאפריל2017 הוחלט כי נושא ועדות המשמעת יידון עם הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים ובנש"ם כשימונה מנהל לאגף המשמעת בנש"ם וכן עם הנציב במידת הצורך. בדיווח משרד המשפטים על תיקון הליקויים נכתב כי חוק המשמעת הוא ב אחריות נש"ם , וכי משרד המשפטים יסייע אם .יתבקש בדיווח נש"ם על תיקון הליקויים נכתב כי האחריות לתיקון הוראות החוק בעניין זה מוטלת על משרד .המשפטים במהלך הביקורת מסר מנהל אגף משמעת כי הוא סבור שו ועדות המשמעת הן גוף שלא יכול לפעול, כיוון שמדובר בנושא מורכב מדי, שיוביל ל ערעורים , ולכן אין לחדש את פ עילותן והטיפול ברובד הביניים של עבירות המשמעת צריך לעבור למשרדים . בטיוטת תזכיר החוק הנוכחית אומנם יש הצעה לביטולן של ועדות המשמעת , ואולם יש לקבל החלטה על תיקון החוק בנושא | 901 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תוך ביטול הוועדות המשרדיות, בשים לב להשפעותיו של מהלך זה על הטיפול המשמעתי ברובד הביניים של עבירות המשמעת. משרד המשפטים מסר במהלך הביקורת כי לא הובאה בפניו .הצעה לחידוש פעילותן של ועדות המשמעת הביקורת הנוכחית העלתה כי נש"ם ומשרד המשפטים לא בחנו את ההסדרה הרצויה בנוגע לסמכויות המשרדים ולוועדות המשמעת . כיוון שכך, עדיין קיים חשש לטיפול חס ר ומקל במקרים שבהם ראוי היה לנקוט הליכי משמעת מחמירים יותר או להגשת תובענות .במקרים שבהם ניתן היה להסתפק בהליכי משמעת קלים יותר משרד מבקר המדינה ממליץ שבמסגרת הטיפול ב גיבוש נוסח עדכני מוסכם לתיקון החקיקה בין נש"ם למשרד המשפטים, יוסדר הטיפול ברובד הביניים של עבירות המשמעת וייבחן הצורך לחדש את פעילותן של ועדות המשמעת. הצורך בהסדרה גובר בשל התמשכות הליכי המשמעת והעומס המוטל כאמור על אגף המשמעת, והוא אף עולה בקנה אחד עם מרכיב מרכזי ברפורמה שמקדמת נש"ם בניהול ההון האנושי בשירות המדינה- אצילת סמכויות נש"ם למשרד.ים מידת תיקון הליקוי - הליקוי לא תוקן . אמצעי משמעת משרדיים למשרד נתונה הסמכות להטיל שלושה אמצעי ענישה בגין עבירות משמעת: התראה או נזיפה, ש אותן מוסמך לתת מנכ"ל או שר לאחר שניתנה לעובד הזדמנות להשמיע או להסביר בעל פה או בכתב את מעשיו לפניהם או לפני מי שהסמיכו לכך , בהתאם לסעיף31 ;בחוק המשמעת ו הערה מינהלית, ש ,אותה מוסמך לתת הממונה על העובד.על פי הוראות התקשי"ר על פי התקשי"ר, סוג הליכי המשמעת נגד עובד יינקטו לאחר התייעצות, במקרים המתאימים, עם מנהל אגף המשמעת בדבר האמצעי שיש לנקוט. כיוון שסמכות הענישה נתו נה ככלל על פי חוק לשר או למנכ"ל, הרי שמורה להם הזכות שלא לקבל את המלצ ת מנהל אגף המשמעת ולנקוט אמצעי משמעת אחר או לא לנקוט אמצעי משמעת כלל . בדוח ועדת קרמניצר נכתב כי יש להקנות למנהלים במשרדים כלים יעילים להתמודדות עם בעיות משמעת, וכי אין לקבל את "הרעה החול ה" שהיא תחושת אין האונים של מנהלים במערכת הציבורית נוכח החסר באמצעים יעילים להתמודדות עם חריגות משמעת. בכלל זה המליצה הוועדה להקנות לממונים אמצעים מינהליים נוספים לטיפול בהפרות משמעת, כמו הקפאת קידום בדרגה לתקופה שתיקבע, שלילת הטבות מיוחדות (כמו יציאה ללימ )ודים .והעברת העובד לתפקיד אחר הביקורת הקודמת הביקורת הקודמת העלתה כי כמחצית ( 48% ) ממשרדי הממשלה סבורים שאין בידם אמצעי משמעת מספקים לטיפול בעבירות משמעת. בין האמצעים החסרים שציינו בלטו השעיה לזמן ארוך והטלת קנס. המשרדים ציינו כי ה מחסור באמצעי משמעת מספקים מביא לנזקים, ו:בהם העובדים מנצלים את העובדה שידי הארגון כבולות בנוגע לאפשרות להעניש, וכי אפשרות הנזיפה, שהיא החמורה ביותר שב ידי המשרד, פעמים רבות אינה | 902 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת משפיעה על עובדים והם חוזרים ומבצעים עבירות משמעת. צוין גם הצורך בעיצומים כלכליים, שהם "מכאיבים" יותר, וכן המחסור בכלי ענישה קצרי טווח. משרד החינוך ציין כי הוא נאלץ להגיב באמצעי המשמעת של נזיפה, התראה או הערה על מגוון עבירות משמעת שביצעו עובדי הוראה בדרגות חומרה שונות, מיציאה לחו"ל ללא היתר ועד עבירות של .אלימות עמדת נש"ם, כפי שבאה לידי ביטוי בטיוטת תזכיר החוק מ- 2015 , הייתה כי יש לתת בידי :המשרד סמכויות נוספות. בין הסמכויות שהוצעו הטלת מגבלות לעניין ביצוע תפקיד לתקופה שלא תעלה על ש נה ו הפקעת משכורת בסכום שלא יעלה על החלק ה שנים עשר .ממשכורתו הקובעת של העובד, לתקופה שלא תעלה על שישה חודשים משרד מבקר המדינה ציין בביקורת הקודמת כי18 שנים אחרי שוועדת קרמניצר התריעה על תחושת אין האונים של מנהלים במערכת הציבורית נוכח החסר באמצעים יעילים ל ,התמודדות עם חריגות משמעת תחושה זו נותרה שרירה .וקיימת לדעת ,כמה מהמשרדים הטיפול בעבירות משמעת שחומרתן "בינוני ת " לעיתים .אינו הולם את חומרת העבירה יש מקום להתחשב ב עמדתם זו של המשרדים גם בנושא ,ביטולן של ועדות המשמעת אשר נועדו לשמש נדבך ביניים לטיפול בעבירו ת משמעת; חולשתו של טיפול המשרד בעבירות נבעה מה מנעד ה צר של אמצעי ה משמעת שהוא רשאי לנקוט כאשר אין מוגשת תובענה לבית הדין ומ אי- .השלמת הטיפול בטיוטת תזכיר החוק, המרחיבה את סמכויות המשרדים משרד מבקר המדינה המליץ כאמור בביקורת הקודמת לנש"ם לבחון יחד עם משרד המשפטים וגורמים אחרים הנוגעים בדבר את האפשרות לגבש הסדר שישקף את המדיניות הרצויה כמענה הולם לעבירות שחומרתן בינונית ,במסגרת תזכיר חוק .המשמעת הביקורת הנוכחית הביקורת הנוכחית העלתה כי לא גובש הסדר הולם הנותן מענה לחולשת הטיפול של המשרדים בעבירות משמעת , בייחוד עבירות שחומרתן בינונית, וכי הסדר כזה לא מוטמע .בטיוטה של תיקון חוק המשמעת מומלץ שנש"ם תפעל לבחינה ולגיבוש הסדר שישמש בסיס לתיקון חוק המשמעת, כגון ההסדר שהציעה כאמור ועדת קרמניצר, להקנות לממונים אמצעים מינהליים נוספים לטיפול בהפרות מש מעת, כמו הקפאת קידום בדרגה לתקופה שתיקבע, שלילת הטבות .מיוחדות והעברת העובד לתפקיד אחר מידת תיקון הליקוי- .הליקוי לא תוקן פרסום אמצעי משמעת שננקטו כלפי עובדים מטרת ההליכים המשמעתיים ופרסומם היא בין היתר הדרכת המנגנון הממלכתי בדבר כללי התנהגות של עובדי הצי בור וכן העברת מסר מרתיע לעובדים אחרים42 . על פי הנחיית היועץ 42 הנחיית היועץ המשפטי לממשלה6.6101, מה- 1.1.71 :(עדכון1.9.02 ), "חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג- 1963 - פרסום התראה או נזיפה שניתנו על- ."ידי שר או מנהל כללי | 903 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 ,המשפטי לממשלה כחלק מן השקיפות הראויה ול שם הרתעת הרבים , הכלל הוא לפרסם את ההליך המשמעתי , אלא אם כן יש טעמים מיוחדים לאי- ,פרסומו ו אז יש לנמק ם. עוד נכתב בהנחיה כי ייתכן שאם יש פרטים מביכים פוגעים או שמטעם אחר ראוי לא לפרסמם, יש לציין זאת ולא לפרסם את אותם הפרטים, וכי שאלת פרסום שמו של העובד ראוי שתישקל ב כפוף לשמירה על כבודו של .אדם ופרטיותו נמצא כי אגף המשמעת לא פרסם הנחיות אופרטיביות בנוגע לפרסום הליכי המשמעת .שהמשרדים נוקטים, כנדרש על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה רשות המ י סים בישראל מפרסמת מינואר2010 בכל רבעון לכלל עובדיה חוזר ובו מידע על אמצעי המשמעת שננקטו נגד עובדים באותה תקופה, לרבות פסקי הדין למשמעת בנוגע לעובדי .הרשות החוזר מפורסם בפורטל הרשות. מדוגמה שקיבל משרד מבקר המדינה עולה כי ב ספטמבר2020 פר סמה ה רשות 17 החלטות על הליכי משמעת פנים- משרדיים שננקטו כלפי עובדים במהלך שני רבעונים באותה שנה, קובלנות שהוגשו והשעיות שננקטו (בעילום שם) ו שתי החלטות של בית הדין למשמעת כלפי עובדים בציון שמות העובדים, שכן פרסום פסקי הדין של בית הדין למשמעת כוללים את שמות הנאשמים (עוד בנושא פרסום פסקי הדין של בית הדין למשמעת- )ראו להלן. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעילותה של רשות המ י סים לפרסום אמצעי המשמ עת שננקטו כלפי עובדים. מומלץ כי נש"ם תסדיר כללים לפרסום הליכי משמעת .ותפעל להטמעתם במשרדים ערר על החלטת אגף המשמעת לאגף המשמעת סמכויות נרחבות לשם קיום ההליך המשמעתי, ובהן הסמכות לסגור תיק משמעת או להגיש תובענה לבית הדין למשמעת. החלטות אלה מתקבלות בהתאם לשיקול .דעתה של הנהלת האגף הביקורת הקודמת הביקורת הקודמת העלתה שכמחצית מההחלטות בכ- 2,700 תיקי משמעת בשנים2012 - 2016 התקבלו בלא חקירת משמעת. כלומר בחלק ניכר מהמקרים החשד לעבירת משמעת טופל .באגף המשמעת הטיפול בעררים בתיקי הטרדה מינית: בעקבות עתירת איגוד מרכזי הסיוע לנפגעות ונפגעי תקיפה מינית לבג"ץ נגד נש"ם43 , במאי2016 פרסמה נש"ם נוהל ה מסדיר את זכות היידוע וזכות הערר ב הליכי משמעת הנוגעים ל הטרדה מינית , ונקבע כי הוא יופעל במתכונת ניסיונית (פיילוט) למשך שנתיים מיולי2016 . על פי הנוהל, על נש"ם לעדכן את המתלוננות 43 בג"ץ7236/15 'איגוד מרכזי הסיוע לנפגעות ונפגעי תקיפה מינית נ נציבות שירות המדינה . (פורסם במאגר ,ממוחשב9.6.16 ). | 904 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת והמתלוננים על הטרדה מינית במהלך הטיפול בתלונה, ואם תחליט לסגור את התיק, הם יעודכנו גם לגבי האפשרות להגיש ער ר על ההחלטה. עוד קובע הנוהל כי נציב שירות המדינה,יסמיך את הגורם שיטפל בערר לפי העניין ובלבד שיהיה מדובר בגורם בקיא בתחום ו.בכיר מן הגורם שקיבל את ההחלטה המקורית בפסק הדין שניתן בעתירה44 נכתב כי נש"ם עדכנה כי הנוהל הופץ לידיעת כלל העובדים הכפופים לחוק המשמ עת וכן הנוהל הועלה לאתר האינטרנט של אגף המשמעת בנציבות. סמוך למועד סיום הביקורת, אוקטובר 2016 ., טרם הוגשו עררים לפי הנוהל החדש עד מועד סיום הביקורת הקודמת לא נקבע מיהו הגורם שידון בערר על החלטות נש"ם .בתיקי הטרדה מינית בדוח הביקורת הקודם הומלץ כי נש"ם והפר קליטות יקבעו בהקדם מי הגורם שיהיה מוסמך לדון בערר, באופן שישקף את עקרון אי- התלות בין הגורם שקיבל את .ההחלטה לגורם שדן בערר עליה השגות של גורמים המעורבים בהליך המשמעתי על החלטות אגף המשמעת : הביקורת הקודמת העלתה כמה מקרים שבהם גורמים המעורבים בהליך המשמעתי (אגף החקירות או המשרד) השיגו על החלטות אגף המשמעת בנוגע לתיקי המשמעת, וכי עמדתו של מנהל אגף המשמעת לשעבר הייתה כי אין מקום להסדיר מערכת ערר על החלטות בתחום המשמעת , בין השאר כיוון שהדבר נוגד את הרציונל של הליך מינהלי .מהיר ,כמו כן הביקורת הקודמת העלתה ,כי ככלל אי אפשר להגיש ערר על החלטות האגף למעט החלטות הנוגעות כאמור להטרדה מינית ,וגם אפשרות זו נקבעה במתכונת ניסיונית לשנתיים .משרד מבקר המדינה העיר כי היעדר האפשרות להגיש ערר על ההחלטות בתחום המשמעת, למעט אלו הנוגעות להטרדה מינית, מעורר קושי, המתעצם נוכ ח העובדה שההחלטות רובן ככולן מתקבלות על ידי אגף המשמעת, וכי יש מקום שמשרד המשפטים יבחן את הצורך במיסוד הליך ערר על החלטות האגף . הביקורת הנוכחית בדיווח של משרד המשפטים על תיקון הליקויים, נכתב בהקשר של החלטות נש"ם על הטרדות מיניות כי סוכם לקיים בפרקליטות המ דינה תהליך הדומה לתהליך הטיפול בעררים בתחום הפלילי, היינו בחינת הערר במחלקת העררים בפרקליטות תוך קבלת תגובה מ אגף המשמעת, וקבלת החלטה בערר ב.ידי מנהל מחלקת העררים בפרקליטות משרד המשפטים הוסיף בנוגע לעבירות האחרות כי האחריות לתיקון הליקוי היא של נש"ם וכי משר ד המשפטים יסייע אם .יתבקש בפרוטוקו ל הצוות לתיקון ליקויים של משרד המשפטים נכתב כי נש"ם תתבקש לגבש טיוטת כללים בנושא שתועבר לבחינת משרד המשפטים ותפורסם בסוף שנת2017 . הביקורת העלתה כי מיוני2017 המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה היא הגורם המטפל בעררים של נפגעי .עבירה על החלטות אגף המשמעת בעבירות של הטרדות מיניות בשנים2017 - 2020 סיים אגף המשמעת את הטיפול במאות תיקים שבהם חשדות להטרדות 44 בג"ץ7236/15 איגוד מרכזי הסיוע לנפגעות ונפגעי תקיפה מינית נ' נציבות שירות המדינה (פורסם במאגר ,ממוחשב9.6.16 ). | 905 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 מיניות45 . בתקופה שבין יוני2017 לאוגוסט2021 - דהיינו יותר מארבע שנים, הוגשו12 עררים על החלטות אגף המשמעת בעבירות של הטרדות מי ניות, ארבעה מהם ;נדחו שלושה התקבלו ; וחמישה עדיין מתנהלים. יצוין כי הנוהל ה מסדיר את זכות היידוע וזכות הערר ב הליכי משמעת הנוגעים ל הטרדה מינית אומנם נקבע במתכונת ניסיונית לשנתיים, אך בפועל הגורמים השונים המשיכו לפעול על פיו במשך כשלוש שנים, עד מועד סיום .הביקורת במהלך הביקורת, במאי2021 , העביר אגף המשמעת למחלקה הכלכלית בפרקליטות ,המדינה טיוטת נוהל לקבלת הערותיה. על פי טיוטת הנוהל של אגף המשמעת תורחב זכות ;הערר על החלטות אגף המשמעת לסגור תיקי משמעת שיש בהם נפגעי עבירה אגף המשמעת ידון בערר ויחליט אם לקבלו, ואם לא יקבלו יעבירו לפרקליטות המדינה לשם דיון וקבלת החלטה סופית. האגף כתב כי לדעתו אין גורם אחר ב נש"ם או מחוצה לה שיכול לבחון את החלטות האגף ול קבל החלטה בערר או לחלופין להמליץ בפני הנציב על קבלת .החלטה בנושא, מלבד פרקליט שעוסק בפלילים במהלך הביקורת פרקליטות המדינה ,מסרה כי היא לא תוכל להיות חלק ממנגנון הערר על החלטות אגף המשמעת בנש"ם מהסיבות האלה: ערר הוא השגה על החלטה בפני גורם בכיר יותר באותה מ ערכת, ובמקרה זה- המערכת המשמעתית , ופרקליטים מהתביעה הפלילית חסרי הכשרה לעסוק בביקורת ;על החלטות משמעתיות ואף אין בידם סמכות כזו על פי דין לפרקליטות אין משאבי אנוש הדרושים כדי לטפל בעררים רבים, שבוודאי יוגשו כל העת מרגע שהסמכות הז את תתגלה לעולם . בתשובת מש רד המשפטים למשרד מבקר המדינה ציינה פרקליטות המדינה כי בסיומה של בחינת המחלקה הכלכלית בפרקליטות עררים על החלטות אגף המשמעת, היא מחזירה את העניין לנש"ם עם המלצה (ולא החלטה) אם לדחות או לקבל את הערר; זאת, נוכח העובדה שהליך הערר על החלטות אגף המשמעת אינו מוסדר .בחוק עלה כי אין אפשרות להגיש ערר על ההחלטות בתחום המשמעת (שאינן בתחום ההטרדות המיניות). עוד עלה כי אגף המשמעת סבור כי הפרקליטות העוסקת בפלילים היא הגורם המתאים לטפל בעררים, ואולם עמדת הפרקליטות היא כי אין ביכולתה לעסוק בכך, וכי היא מהווה גורם ממליץ לפני נש"ם אם לדחות או לקבל את הערר (ולא גורם .)מחליט בתחום העררים על הטרדות מיניות, עלה כי החל מיוני2017 המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה היא הגורם הבוחן את ה עררים של נפגעי עבירה על החלטות אגף המשמעת בעבירות של הטרדות מיניות , אך טרם אושר נוהל קבוע המסדיר את ה גורם .שיטפל בערר 45 בשנת2017 - הסתיים הטיפול ב- 168 פניות; בשנת2018 הסתיים הטיפול ב- 102 תלונות; בשנת2019 ה סתיים הטיפול ב- 94 תלונות; ובשנת2020 - ב- 127 .תלונות. מקור: דוחות אגף המשמעת על הטיפול בהטרדות מיניות | 906 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת מומלץ כי נציב שירות המדינה ימשיך לפעול לאיתור גורם מתאים לטיפול דרך קבע בעררים, בתיאום עם משרד המשפטים, ובכלל זה יושלם הטיפול בטיוטת הנוהל שאגף המשמעת העביר לפרקליטות המדינה במאי2021 . עוד מומלץ כי נש"ם תבחן אפשרות להסדיר את זכות הערר על ה חלטות אגף המשמעת ב תיקי משמעת שיש בהם נפגעי עבירה . מידת תיקון הליקוי על האפשרות לערור על החלטת אגף המשמעת בנוגע לעבירות הטרדה מינית- הליקוי תוקן במידה רבה . מידת תיקון הליקוי על האפשרות לערור על החלטת אגף המשמעת בנוגע לעבירות משמעת אחרות- הליקוי לא .תוקן פרישה חלף המשך הליכים משמעתיים חוק המשמעת קובע כי פרישתו של עובד מהשירות לא תביא להפסקת הליכים משמעתיים המתנהלים בבית הדין, ובית הדין רשאי להמשיך בדיון אם ראה צורך בכך. כמו כן אפשר להתחיל בהליכים בבית הדין אף לאחר פרישתו של העובד מהשירות46 . נוהל אגף המשמעת מפברואר2017 העוסק בהפסקת הליך משמעתי בעת פרישת עובדים משירות המדינה הופץ למשרדים ומפורסם באתר אגף המשמעת. הנוהל נועד בין השאר לקבוע אמות מידה להחלטה על הפסקת הליך משמעתי ב נסיבות האמורות ומפורטים בו השיקולים ,להפסקת ההליך המשמעתי בעקבות פרישה, לדוגמה: אופי העבירה המיוחסת לעובד, היקפה חומרתה והזיקה בין תפקידו של העובד לעבירה המיוחסת לו; רמת הענישה הצפויה נוכח העבירה הנדונה; תפקידו של העובד, מקומו בהיררכיה של מקום העבודה, בחינ ת צורכי .ההרתעה; הפגיעה בחוסנו ובתדמיתו של השירות הציבורי עקב הפסקת ההליך המשמעתי ועוד הנוהל קובע גם כי הפסקת הליך משמעתי בשל פרישת עובד מצריכה אישור של הממונה על המשמעת בשירות המדינה, בתיאום עם הנציב. כמו כן, בנוהל נכתב כי אם אותו עובד שפרש מבקש להיות מוע ,סק במשרד אחר על המשרד לוודא כי נתונים על אודות ההליכים המשמעתיים או הפליליים שנוהלו נגדו יהיו גלויים בפני הגורם המאשר את ,ההעסקה יו ישקלו בטרם קבלת החלטה אם לשוב .ולהעסיקו הביקורת הקודמת בדוח הקודם הוצג מקרה של עובד בלשכה של סגן שר לשעבר שהעסקתו הסתיימה טרם מיצוי הליכים משמעתיים נגדו .בדוח נכתב כי מקרה זה מעלה את הצורך למנוע מצב שבו עובד שפרש וההליך המשמעתי בעניינו לא הושלם, יתמודד בעתיד על תפקיד בשירות המדינה ול פני מקבלי ההחלטה לא יהיה כל מידע על חש ד ות בעניינו שהוחלט שלא לבוד קם . בהתייחסות לדוח הקודם מסר מנהל המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה כי בעת שקילת האפשרות שלא להעמיד עובד לדין משמעתי בשל פרישתו, יש להביא בחשבון גם את האפשרות 46 ,התנאי הוא כי התובענה תוגש בתוך שנתיים מיום הפרישה או בתוך שנה מיום סיום חקירת משטרה או הדיון הפלילי .המאוחר מבין השניים | 907 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 שהעובד שייך לקבוצת עובדים שיש להם נטייה ממילא לעזוב את שירות המדינה מפעם לפעם אך לבקש בעתיד לחזור ל .שירות המדינה לגבי עובד שאפשרות זו רלוונטית אליו חשוב שתהיה הכרעת דין משמעתית שתעמוד ל פני מי שישקול לקבל ו בעתיד לשירות המדינה . משרד מבקר המדינה ציין כי מן הראוי שנש"ם תקבע בנוהל האמור שיקול נוסף בהחלטת ה על הפסקת ההליך המשמעתי בעקבות פרישה: הסיכויים שהעובד .ישוב לשירות המדינה בעתיד הביקורת הנוכחית בדיווח נש"ם על תיקון ה ליקויים נכתב כי הוחלט שמסמך מסכם בעניינו של העובד שפרש מן השירות כחלף המשך הליכים משמעתיים נגדו , י וצג בפני ועדת מכרזים או ועדת מינויים47 בכל עת ש בה יבקש ה עובד לשוב לשירות המדינה , וכי הנוהל הקיים יעודכן בהתאם . הביקורת הנוכחית העלתה שנש"ם קבעה בנוהל האמור כי על משרד שבו מבקש עובד שפרש להיות מועסק לוודא כי הנתונים על אודות ההליכים המשמעתיים או הפליליים שנוהלו נגדו יהיו גלויים לפני הגורם המאשר את ההעסקה, ו כי הנתונים יישקלו לפני קבלת החלטה אם לשוב ולהעסיקו. עם זאת, נש"ם לא עדכנה את הנוהל כאמור בהמלצת משרד מבקר המדינה בדוח הקודם, כיוון שלא כללה בין השיקולים בהחלטה על הפסקת ההליך .המשמעתי בעקבות פרישה גם את הסיכויים שהעובד ישוב לשירות המדינה בעתיד מומלץ שנש"ם תקבע בנוהל כי החלטה אם להפסיק הליך משמעתי בעקבות פרישה תתבסס גם על הערכת .הסיכויים שהעובד ישוב לשירות המדינה בעתיד מידת תיקון הליקוי- .הליקוי תוקן במידה חלקית 47 ועדה הממונה על ידי הממשלה .ותפקידה לבחון מינויים של עובדים בכירים שמשרתם פטורה מחובת מכרז | 908 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת חוקרי משמעת במשרדים בתקשי"ר מפורטים המצבים שבהם אגף החקירות יפתח בחקירת משמעת במשרדים, ובין השאר נקבע: מנהל אגף החקירות רשאי להח ליט אם אגפו ינהל את החקירה או שהיא תנוהל במשרד שבו נעשתה לכאורה העבירה; חקירה במשרד תיעשה בידי עובד המשרד שהוסמך בידי נציב ;שירות המדינה לשמש חוקר משמעת, בתיאום מלא עם מנהל אגף החקירות וכפוף להנחיותיו בסיום החקירה יש להעביר את תיק החקירה לאגף המשמעת להמשך .הטיפול התקשי"ר מורה כי חוקר משמעת יעסוק בבירור תלונות המייחסות לעובד מדינה עבירות משמעת על פי חוק המשמעת48 . לעניין זה אין הבחנה בין סמכויותיו של חוקר משמעת באגף חקירות .משמעת בנש"ם ובין אלו של חוקר משמעת במשרד לפיכך חוקרי המשמעת במשרדים הם זרועו הארוכה ש ל אגף החקירות, ובאמצעותם מתרחבות במידה ניכרת יכולות האגף לנהל חקירות משמעת. מספר חוקרי המשמעת במשרדים, הכשרתם, התאמתם לביצוע התפקיד ואיכות עבודתם הם גורמי מפתח שיש בהם כדי להשפיע על יכולתו של אגף החקירות להשלים את .פעולות החקירה בביקורת הקודמת היו במשרדים כ- 134 חוקרי משמעת )מוסמכים (כמחציתם לא פעילים , .ששימשו על פי רוב בתפקיד זה נוסף על תפקידם העיקרי נכון ל מאי2021 הועסקו באגף חקירות משמעת תשעה חוקרי משמעת,, כולל מנהל האגף ובמשרדים הועסקו91 חוקרי משמעת מוסמכים , ששימשו על פי רוב בתפקיד זה נוסף על .תפקידם העיקרי במהלך הביקורת הקודמת, בינואר 2017 , מינה נציב שירות המדינה דאז ועדה שתיבחן את העסקת עובדי מדינה כחוקרי משמעת במשרדים וביחידות בראשות סגן מנהל אגף )החקירות דאז (מנהל אגף החקירות במועד סיום הביקורת הנוכחית ובהשתתפות נציגים ממשרדי ממשלה ומגופים ציבוריים נוספים. מטרת הוועדה הייתה לקבוע את תנאי הסף שחוקרי משמעת במשרדים יידרשו לעמוד בהם ואת מספר חוקרי המשמעת הנדרש בכל משרד בהסתמך על גודל ו , פריס תו .וגורמי סיכון המאפיינים את פעילותו הסמכת חוקרי משמעת הביקורת הקודמת על פי הוראות התקשי"ר, נציב שירות המדינה מוסמך להסמיך חוקרי משמעת לתקופה של שנתיים, ולהאריך את תוקף המינוי ל שנתיים בכל פעם, ובסמכותו אף לבטל את ההסמכה שניתנה. בהתאם, תעוד ו .ת החוקר שמונפקות לחוקרי המשמעת הן בעלות תוקף של שנתיים במהלך הביקורת הקודמת מסר מנהל אגף החקירות כי הארכת תוקף ת עודות ההסמכה 48 על פי הוראות חוק המשמעת, סמכויות חוקר משמעת הן סמכויות הניתנות לפי סעיפים2 ו- 3 לפקודת הפרוצדורה ,הפלילית (עדות), בשינויים המחייבים לפי העניין, ועל פיהן הוא רשאי לחקור בעל פה כל אדם המכיר ,לפי הסברה .את העובדות והנסיבות של כל עבירה שהוא חוקר, והוא רשאי לרשום בכתב כל הודעה שמוסר האדם שנחקר | 909 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 נעשית לאחר היוועצות עם המשרד, וככלל היא נעשית במקרים שבהם החוקר עדיין עובד .במשרד בביקורת הקודמת נמצא כי ב- 2016 , 46% מ( החוקרים המוסמכים62 מ- 134 ) היו חוקרים שמנהל אגף החקירות הגדיר כ חוקרים לא פעילים. אגף החקירות נהג לחדש אוטומטית את תעודות החו קר כאשר תוקפן עמד לפוג, גם אם החוקר לא היה פעיל תקופה ארוכה, בלי למנות תחתיו חוקר אחר. עוד נמצא כי אגף החקירות לא המליץ לנציב לבטל את הסמכתו .של שום חוקר משמעת, אף לא בשל היותו לא פעיל תקופה ארוכה הוראות התקשי"ר אינן מבחינות כאמור בין הסמכת חוקר באגף החקי רות ובין הסמכת חוקר .במשרד ממשלתי, ולכולם נתונות אותן הסמכויות בכל מכרז המתפרסם בשירות המדינה יש תנאי סף למילוי המשרה, בין היתר בנוגע לרמת ההשכלה ולניסיון הנדרשים. בהתאם, אגף החקירות קבע תנאי הסף לחוקר משמעת באגף החקירות, ואלה כוללים תואר אקדמי וניסיון של שנה עד שנתיים בחקירות (בהתאם לרמת השכלה). דרישות נוספות רצויות הן סיום קורס חוקרים משטרתי או מקצועי אחר, יכולת .לקיים מגע נאות עם קהל ועובדים וניסיון בחקירות משמעת ואולם הועלה .כי נש"ם לא קבעה תנאי סף הנדרשים מחוקר משמעת במשרדי הממשלה משרד מבקר המדינה ה מל יץ לנש"ם .לקבוע תנאי סף לתפקיד חוקר משמעת במשרד הביקורת הנוכחית באפריל2017 הגישה הוועדה האמורה לנציב דוח על פעולותיה ומסקנותיה (להלן- דוח בחינת .)חוקרי משמעת מנהל ,אגף חקירות מסר למשרד המדינה שבסמוך להגשת הדוח לנציב נש "ם החלה לפעול על פיו . נמצא שבאגף ה חקירות יש רשימה מעודכנת ובה מועדי ההסמכה של כל חוקר משמעת במשרד. מנהל אגף חקירות מסר כי כל החוקרים ברשימה הם חוקרים מוסמכים , וכי תוקף התעודה שלהם מתחדש אחת לשנתיים, לאחר בדיקה עם המשרדים , שבה מוודאים כי העובד לא עזב את ה משרד או עבר לתפקיד אחר . בדוח בחינת חוקרי משמעת נכתב כי אף שסמכויות חוקרי המשמעת במשרדים זהות לאלו של חוקרי המשמעת באגף החקירות, הרי שעמדת האגף היא כי חוקר המשמעת במשרד ,פועל תחת הנחיית אגף החקירות, וכי אופי העבירות שבהן מטפלים החוקרים במשרדים שהן עבירות המצויות במדרג הנמוך שבעבירות המשמעת ש ונה מאופיים של העבירות המטופלות באגף החקירות. לפי ההמלצה בדוח הקודם קבע אגף החקירות תנאי סף לחוקרי המשמעת במשרדים, תנאים הנמוכים מאלה שנקבע לחוקרים באגף המשמעת (תנאים :)מצטברים12 שנות לימוד; ותק של שנתיים לפחות בשירות הציבורי; ועבודה בפועל בתחום משאבי אנו ש או בתחום הביטחון. דרישות נוספות שעמידה בהן היא יתרון במינוי לתפקיד הן הכשרה והסמכה בתחום חקירות המשמעת או התחייבות לעבור הכשרה והסמכה בתוך שנה מקבלת התפקיד. אגף החקירות קבע כי הכשרה והסמכה לתפקיד נוסף לעמידה .בתקופת ניסיון של שנה הן תנאי לקבלת התפקיד | 910 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת המש רד הוא הקובע מי מעובדיו יוכשר להיות חוקר משמעת. אגף החקירות אחראי להכשיר את נציגי המשרדים והוא הקובע אם מי שעבר הכשרה יוסמך לתפקיד. אם העובד הוסמך- .אגף החקירות מנפיק לו תעודת חוקר ומאריך את תוקפה בכל שנתיים נמצא כי אגף החקירות מסמיך את חוקרי המשמעת במשרדים בלי שווידא שהם עומדים בתנאי הסף ומאריך את תקופת הסמכתם בלי לוודא שעמדו בתקופת .הניסיון יצוין כי מנהל אגף החקירות מסר לביקורת כי האגף אינו דורש מהחוקרים לעמוד בתקופת ניסיון, והוסיף שהוא הפסיק את תקופת ההסמכה רק במקרים שבהם המ שרד הודיע כי החוקר פרש או עבר מתפקידו. מנהל האגף מסר עוד כי חוקר משמעת במשרד שהוכשר הו תמנה לתפקיד זה עוסק בפועל בביצוע חקירות רק כאשר נפתח תיק חקירה והוא מועבר לטיפולו; י י תכן שב משך שנה שלמה חוקר במשרד לא יבצע פעולת חקירה כ י וון שלא הועבר תיק לטיפולו ,ו במקרה זה לא ניתן לבחון אם עמד בתקופת הניסיון. מומלץ שאגף החקירות יוודא כי חוקרי המשמעת במשרדים, הגם שהם אינם עובדי אגף החקירות, עומדים בתנאי הסף שהוא קבע וכי הם עוברים הכשרה ומוסמכים במועדים שנקבעו. עוד מומלץ שאגף החקירות יוודא עם המשרדים שיש מקום להאריך את תוק ף .הסמכת החוקר, בטרם יאריך את תוקפה מידת תיקון הליקוי- .הליקוי תוקן באופן מלא מספר החוקרים המוסמכים במשרדים הביקורת הקודמת בתכנון כוח אדם לצורך ביצוע חקירות משמעת צריך להביא בחשבון נתונים כגון מספר העובדים במשרד, מבנה הארגון, גודלו, פריסתו וגורמי הסיכון ב ו. כך לדוגמה רשות המיסים מחזיקה במידע חסוי ורגיש, הנוגע בין היתר לנכסיהם ולכספם של תושבי המדינה, ורשות האוכלוסין מחזיקה במידע על מספרי הזהות, הכתובות והקשרים המשפחתיים של תושבי המדינה ובמידע על היוצאים מהארץ והשבים אליה. משום כך נדרשים המשרדים לנהל במקצועי ות ובקפדנות את הסיכונים הגלומים בדליפת המידע ממאגרי המידע שהם מחזיקים ומנהלים, ובכלל זאת .לוודא שעובדיהם משתמשים במאגרים רק לצורכי עבודתם בביקורת נמצא כי נש "ם לא קבעה אמות מידה בנוגע למספר החוקרים הרצוי בכל משרד ויחידת סמך ,וכי אגף החקירות לא ניתח את הסיכונים הקיימים בכל ארגון כדי להחליט כמה חוקרים נדרשים בו. כן נמצא כי החלטות המתקבלות בתחום זה במשרדים לא היו מבוססות על ניתוח צרכים מובנה וסדור . עוד נמצא בביקורת כי הייתה שונות גדולה בין מספר החוקרים במשרדים יחסית למספר העובדים בהם וכי גם במספרי ם של אירועי המשמעת שנחקרו במשרדים בשנים2013 - 2015 | 911 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 .הייתה שונות גדולה30 ( משרדים73% מהמשרדים שהשיבו לשאלונים בעניין זה) ציינו שהם ,קבעו בעצמם את מספר חוקרי המשמעת שלהם ו- 10 משרדים (כרבע מהמשרדים שהשיבו לשאלונים בעניין זה) סברו שחסרים להם חוקרי משמעת. לאור הנ תונים ציין מבקר המדינה כי ייתכן שההחלטות בדבר חקירת אירועי משמעת מושפעות גם מכוח האדם שעומד לרשות המשרד לביצוע חקירות משמעת. בדוח הקודם נכתב כי על אגף החקירות בנש"ם לקבוע, בתיאום עם המשרדים, כמה חוקרי .משמעת נדרשים עבורם, על בסיס מיפוי צרכים סדור הביקורת הנוכחית דוח בחינת חוקרי משמעת כלל גם נתונים על ה מספר המומלץ של חוקרי משמעת ב- 55 משרדים על פי מפתח בסיסי של חוקר אחד לכל1,500 עובדים, וכן על פי שלושה פרמטרים נוספים והמשקל שיש לתת לכל פרמטר: מספר העובדים הכולל (משקל- 50% ); הפיזור הגיאוגרפי של יחידות המשרד ( 20% ); וגורמי סיכון- ( רגישות ואבטחת המידע30% .) 1 . בדוח בחינת חוקרי משמעת נקבע מספר החוקרים שיש למנות ב- 49 משרדים; נקבע כי ב- 6 משרדים אחרים אין צורך למנות חוקרי משמעת; לא נקבע אם יש למנות חוקרים ב- 8 משרדים, ואם כן- כמה חוקרים, למשל ביחידות סמך של משרד ראש הממשלה, לרבות הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. בסך הכול יש למנות, על פי ,הדוח120 .חוקרים בפועל, על פי נתוני אגף החקירות, היו בשנת2021 במשרדים112 ,חוקרי משמעת ונמצאו פערים בין התפלגות החוקרים בין המשרדים על פי הדו ח לבין ההתפלגות בפועל: השוואת פרטי הדוח למספרי החוקרים המוסמכים ב- 55 המשרדים שנדונו בדוח העלתה כי בפועל מונו בהם94 ( חוקרים78% ;)מהנדרש ב- 14 מ- 49 ה משרדים האמורים ( 29%) ש בהם נדרש למנות חוקרי משמעת על פי דוח זה לא מונו חוקרים . ב- 12 משרדים נוספים ( 22% ) מספר ח וקרי המשמעת היה קטן מ הנדרש; ב- 8 .משרדים שלא נדונו בדוח בחינת חוקרי משמעת היו חוקרים 2 . נמצא כי נש"ם לא קבעה כמה חוקרי משמעת יש להעסיק ב- 150 משרדים וגופים ציבוריים שחוק המשמעת חל עליהם, לרבות ב- 130 מועצות דתיות, ובהם בסך הכול כ- 3,800 .עובדים מתשובת נש"ם עולה כי בעבר עובד המשרד לשירותי דת שימש חוקר משמעת במועצות הדתיות והוא סיים את תפקידו; כיוון שמספר העובדים ב- 130 ,המועצות הדתיות אינו רב .אגף החקירות הוא המנהל את הטיפול בחקירות משמעת נגד עובדיהן | 912 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת עוד עלה כי בדוח בחינת חוקרי משמעת הוצג תחשיב המבהיר את חישוב מספר החוקרים על פי אמות המידה שבדוח: המפתח הבסיסי הוא חוקר לכל1,500 עובדים, ואותו יש להכפיל במספר החוקרים שנקבע על פי שלושה פרמטרים- ( מספר העובדים במשרד50% ( ), הפיזור הגיאוגרפי שלו20% ) וגורמי סיכון (אשר ,לא פורטו בדוח30% ) 49 .ואולם נמצא , "כי החישוב שערכה נש ם בפועל שונה לעתים מאמות המידה האלה: מספר החוקרים באחד המשרדים חושב על פי משקל של25% בגין פיזור גיאוגרפי, אף שכאמור השיעור המרבי היה20% ; מספר החוקרים בשלושה משרדים חושב על פי משקל של30% לגורמי סיכון ובמשרד אחר- על פי15% , ביתר המשרדים מספר החוקרים חושב על סמך0% .גורמי סיכון פעמים רבות בירור חשדות לעבירות משמעת נשען על חקירת משמעת, ורוב החוקרים ( העומדים לרשות אגף החקירות112 מ - 123 , 91% ) לצורך ביצוע חקירות משמעת הם החוקרים במשרדים . לנוכח ממצאי הביקורת האמורים, לרבות החסר בחוקרי משמעת ,באגף החקירות מומלץ שנש "ם תפעל לתיקוף מספרי החוקרים בהיקף הנדרש בכל הגופים שחל עליהם חוק המשמעת ולמינוי .חוקרי משמעת בדרך זו תטויב פעילות מערך .המשמעת במשרדים מידת תיקון הליקוי- .הליקוי תוקן במידה חלקית קושי בגיוס חוקרי משמעת למשרדים ,על פי התקשי"ר האחראי רשאי להטיל על עובד תפקידים זמניים, אף אם הם אינם בתחום פעולתו הרגיל ה ; הטלת תפקידים של משרה שהתפנתה באופן זמני נוסף על תפקידו הקבוע של ;העובד מותנית בעמידת העובד בתנאי ההשכלה והניסיון הנדרשים למשרה עובד חייב למלא כל תפקיד שהוטל עליו, כל עוד אין בהטלת ,התפקידים משום פגיעה בו ואין הם מעל יכולתו ו בתנאי שהטלת תפקיד זמני על עובד לתקופה ארוכה משישה חודשים- תהיה ב .הסכמתו על פי הוראות התקשי"ר והנחיות נש"ם, תפקידים מסוימים בשירות המדינה המתווספים לתפקיד העיקרי מז כים את העובד בתוספת שכר באמצעות דרגה נוספת מעל דרגתו בתקן המשרד בתקופה שבה הוא מבצע את תפקידו הנוסף. לדוגמה, הממונה על השוויון המגדרי ויועץ המנכ"ל לקידום נשים והממונה על הגיוון התעסוקתי של ההון האנושי במשרד ממשלתי מכהנים בתפקידים אלה נוסף על תפקידם העיקרי ומקבלים בשל כך תגמול נוסף50 . גם הממונה על 49 מנהל אגף החקירות הסביר את החישוב על דוגמה שבה3,000 :עובדים במשרד2 ( * 1.5 *מספר +העובדים1.2 +*פיזור1.3 = )*גורמי סיכון4.68 . 50 לפי סעיף03.284 לתקשי"ר בנוגע לממונה על הגיוון התעסוקתי במשרד- עובד יהיה זכאי לדרגה נוספת מעל דרגתו בתקן או כל תגמול אחר שתקבע הנציבות, בגין הטלת התפקיד מיום מינויו לתפקיד ועד לתום תקופת כהונתו (ובתנאי שדרגתו היא פחות מ- 44 בדירוג המח"ר או בדירוגים מקבילים); סעיף03.274 )(ג- הממו נה על השוויון המגדרי ויועץ .המנכ"ל לקידום נשים במשרד יקבל דרגה אישית מיום קבלת המינוי | 913 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 העמדת מידע לציבור משמש בתפקיד זה נוסף על תפקידו ומקבל על כך תגמול נוסף51 . חוקרי משמעת במשרדים ממלאים כאמור תפקיד זה נוסף על התפקיד הקבוע שלהם, ואולם הם אינם .זכאים לתוספת שכר בגין תפקיד נוסף זה 1 . בתקופת הביקורת הנוכחית היו כאמור פערים בין התפלגות החוקרים בין המשרדים .על פי הדוח לבין ההתפלגות בפועל הפער בין מספר החוקרים הנדרש לבין מספרם בפועל היה גדול במיוחד במשרד החינוך- 3 חוקרים בפועל לעומת צורך ב- 17 חוקרים ;במשרד העבודה , הרווחה והשירותים החברתיים52 - חוקר אחד בפועל לעומת צורך ב- 5 חוקרים; ובמוסד לביטוח לאומי - 2 חוקרים בפועל לעומת צורך ב - 7 .חוקרים אגף החקירות הסביר את הפער בין מספר החוקרים הרצוי למספרם בפועל ב קושי לגייס עובדים שימלאו את תפקיד חוקר המשמעת נוסף על תפקידם הקבוע במשרד .מנהל הא גף ציין כי מדובר בתפקיד קשה ואין מקבלים תמורתו תגמול נוסף53 . נמצא כי אגף החקירות לא העלה את הקושי לגייס חוקרי משמעת לצורך מציאת .פתרון בפני נציב שירות המדינה ביוני2021 ציין מנהל אגף חקירות בפני משרד מבקר המדינה כי חשוב מאוד להקים צוות לקידום תגמולם של ח וקרי המשמעת כראוי, וכי בכוונתו להעלות זאת בפני הגורמים .הרלוונטיים ולבחון זאת גם בתיאום עם הנהלות המשרדים 2 . במשרד החינוך יש כ- 2,000 עובדים (במטה המשרד ובשבעת מחוזותיו), ובמוסדות החינוך יש כ- 136,000 עובדי הוראה (שהם עובדי מדינה). בסך הכול במערכת החינוך עובדים יותר ממחצית מהעובדים הכפופים לחוק המשמעת. על פי הכללים שקבעה נש"ם בהתבסס על דוח בחינת חוקרי משמעת, נדרשים 17 חוקרי משמעת במשרד החינוך: שלושה חוקרים במטה המשרד ושני חוקרים בכל מחוז. ב- 2020 נדרש משרד החינוך לקיים15 חקירות משמעת, והן המתינו שחוקרי המשמעת באגף יבצעו אותן. רק חוקר משמעת אחד ממשרד החינוך ביצע חקירות משמעת: במשך כארבע שנים ממועד הסמכתו בנובמבר2017 הוא ביצע29 חקירות משמעת, דהיינו ממוצע של7 .חקירות לשנה עלה כי במשרד החינוך מכהנים שלושה חוקרי משמעת, כ- 18% ממספר החוקרים הנדרש כאמור54 .. עוד עלה כי חוקר אחד מהם ביצע הלכה למעשה חקירות משמעת שני חוקרים נוספים העובדים במחוזות המשרד הוסמכו לכך אך לא עסקו .בחקירות 51 'בהנחיית נציב שירות המדינה מס1.12 מ- 1.5.17 בנושא "הסדרת מעמד הממונים על העמדת מידע לציבור במשרדי הממשלה ותפקידם" נקבע כי "ממונה אשר דרגתו עד דרגה43 תקנית יהיה זכאי ל דרגה זמנית נוספת לתקופה בה ."הוא מבצע תפקיד זה בלבד 52 .במועד הביקורת שמו של המשרד הוא משרד הרווחה והביטחון החברתי 53 מכתב מיום8.6.21 ו- 28.6.21 . 54 נתונים נכונים למאי2021 . | 914 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת על פי דברים שמסרה מנהלת האגף למשמעת במשרד החינוך, הפער בין מספר החוקרים הנדרש למספרם בפועל נובע בין השאר מכך שמנהלים במשרד החינוך מתנגדים למינוי .עובדיהם לתפקיד חוקר משמעת מחשש שהדבר עלול לפגוע בתפקידם העיקרי על רקע החוסר ב- 29 חוקרים ובפרט במשרד החינוך, מומלץ שנש"ם תפעל על מנת לתת מענה על קשיים בגיוס חוקרי משמעת במשרדים ותפעל להשלמת איוש מצבת החוקרים .הנדרשת במשרדים עוד מומלץ כי נש "ם תשקול להנחות את משרדי הממשלה לכלול במכרזים שהם מפרסמים באגפים הרלוונטיים גם את האפשרות למנות את המועמד שייבחר לתפקי ד חוקר משמעת, נוסף על תפקידו העיקרי. נש"ם השיבה כי משרד החינוך התבקש לאחרונה למסור שמות מועמדים נוספים לכהן כחוקרי משמעת. משרד החינוך מסר בתשובתו, כי הוא פעל לבחינת אפשרות של תוספת חוקרי משמעת ומתן תוספות שכר לעידוד ביצוע תפקיד משמעותי זה, וכי אושר להכשיר חלק מעובדי אגף .הביטחון של המשרד לביצוע חקירות משמעת ✰ דוח המעקב העלה כי קיימים פערים בין צורכי שירות המדינה במערך חקירות משמעת מלא ואפקטיבי, לבין המערך שמפעיל אגף החקירות, באגף עצמו ובמשרדים. עלה כי .חסרים חוקרים ובפרט במשרדים את הפערים יש לבחון לאור ה נתוני ם האמורים , ולפיהם בשנים 2015 - 2020 פחת היקף חקירות המשמעת ב- 18% ,אף על פי ש מספר תיקי המשמעת שנפתחו בשנים אלו גדל ב- 126% ולאור אי- יכולתו של אגף החקירות לבצע חקירות משמעת, גם באמצעות חוקרים במשרדים, בהיקף הנדרש מהעלייה במספר תיקי המשמעת. מומלץ כי נש "ם ת פעל למינוי חוקרי משמעת בכל הגופים שחל עליהם חוק ה משמעת בהיקף הנדרש. | 915 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 בית הדין למשמעת בית הדין למשמעת הוא הגורם שבסמכותו לדון ולהכריע בתובענות המוגשות בגין עבירות משמעת. בית הדין, שהוא ערכאה שיפוטית, פועל כיחידה ארגונית בתוך נש"ם . בסמכותו של בית הדין להורות על מתן התראה, נזיפה או ;נזיפה חמורה הורדה בדרגה ;או הקפאתה הפקעת משכורת בהיקף המוגבל בחוק; העברה למשרה אחרת או למקום עבודה אחר במשרד ; פסילה ;למילוי תפקידים מסוימים או לעבודה בשירות המדינה פיטורים בתשלום פיצויי פיטורים, כולם או מקצתם, או ללא תשלום פיצויי פיטורים .בחוק המשמעת נקבע כי שיפוט פלילי בגין עבי רה מסוימת אינו מייתר שיפוט משמעתי בעניינה55 . משום כך, גם אם עובד הורשע או זוכה בבית משפט בהליך פלילי בגין אותו מעשה או מחדל, עדיין יש לברר אם ראוי לנקוט נגדו גם הליך .משמעתי כדי לעקור מן השורש תופעות פסולות בשירות הציבורי על פסק דינו של בית הדין למשמעת ניתן ל .ערער לבית המשפט המחוזי את חברי בית הדין למשמעת ממנה שר המשפטים בהתייעצות עם שר האוצר לתקופה של חמש שנים. החברים מתמנים מקרב שלוש רשימות של עובדי מדינה ועובדי גופים מבוקרים אחרים לפי חוק מבקר המדינה, תשי"ח - 1958 [נוסח משולב]: (א) רשימת משפטנים הכשירי ם להתמנות )לשופטי בית משפט השלום, שערך שר המשפטים; (ב) רשימה שערך נציב שירות המדינה; (ג רשימה של עובדי המדינה ועובדים של גופים מבוקרים אחרים שהגישו ארגוני עובדים. בית הדין דן בהרכב של שלושה חברי מותב, שאותה ממנה אב בית דין- אחד מכל רשימה. כיו"ר ההרכב יכול לשמש אב בית הדין למשמעת, ממלא מקומו או חבר מותב אחר מרשימת המשפטנים. אפשר לקיים דיון בהרכב חסר של שני חברי מותב, ובלבד שאחד מהם הוא היו"ר ושהנאשם אישר זאת56 . :במועד סיום הביקורת הנוכחית כלל תקן בית הדין עשר משרות ,אב בית הדין שופט נוסף, משפטן מתמחה, חמישה קלדנים ושתי משרות מינהליות. במועד סיום הביקורת המשרות של השופט הנוסף ושל המתמחה לא היו מאוישות . בית הדין פועל בשתי שלוחות- .בירושלים ובחיפה בשנת2020 הגיש אגף המשמעת לבית הדין למשמעת125 ,תובענות48 ( מהן38.4% ) הוגשו לאחר סיום הליך פלילי. בתרשים שלהלן מ וצגת התפלגות של258 אמצעי המשמעת שהטיל בית הדין למשמעת בשנת2020 .בנוגע לתובענות שבהן ניתן גזר דין 55 סעיף61 .לחוק המשמעת 56 סעיף6 .(ג) לחוק המשמעת | 916 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת תרשים13 : ,אמצעֵי המשמעת שהטיל בית הדין למשמעת2020 * על פי נציבות שירות המדינה , דוח סיכום פעילות לשנת 2020 ,מוגש ,לפי חוק חופש המידע התשנ "ח- 1998 . * .ייתכן יותר מאמצעי משמעת אחד לכל תיק משמעתי קשיים מינהליים הביקורת הקודמת 1 . בביקורת הקודמת עלה כי בשנים2012 - 2015 כיהן אב בית הדין כיו"ר בכמחצית מהמותבים בבית הדין, המשנָה לאב בית הדין כיהנה בכשליש מהם, ויתר התיקים נדונו .במותבים שבראשם עמדו משפטנים אחרים כלומר יותר מ- 80% מהתיקים נוהלו בידי אב .בית הדין או ממלאת מקומו כיושבי ראש 2 . בביקורת הקודמת הוצגו קשיים שהעלה אב בית הדין במינוי יושבי ראש של הרכבים. אב בית הדין ציין כי על היו"ר מוטלות מטלות רבות הקשורות בניהול דיונים ברצף, ואי אפשר לנהל דיונים בהרכב חסר בלעדיו, ולדעתו יש לתקן את חוק המשמעת באופן שיאפשר לאב בית הדין להחליט באילו מ קרים דן יחיד ידון בתובענה, בלי שתידרש הסכמתו של .הנאשם | 917 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 בטיוטת ההצעה לתיקון חוק המשמעת שגיבשה נש"ם כאמור נכללו פתרונות לחלק מן הקשיים שהעלה אב בית הדין ובכללם האפשרות לקיים דיון במותב יחיד והאפשרות להאריך את כהונתם של חברי בית דין שפרשו לגמלאות בחמש שנים נ וספות. משרד מבקר המדינה המליץ לנש"ם ולמשרד המשפטים כי קידום תיקוני החקיקה האמורים עשוי להביא .גם לייעול עבודתו של בית הדין למשמעת 3 . בביקורת הקודמת נכתב עוד על קשיים שהעלה אב בית הדין למשמעת, ובהם: מבנה בית הדין המפוצל בין שתי שלוחות- בירושלים ובחיפה, גורם לניצול לא יעיל של התקציב ושל ,משאבי האנוש שהוקצו לבית הדין; כמו כן, אב בית הדין נדרש לעסוק בנושאים מינהליים כמו תשלומים לחברי בית הדין, תנאי שירות של עובדים, ענייני תחזוקה ואבטחה ומעקב .אחר מצבת חברי המותב נש"ם מסרה בתשובתה לדוח הקודם כי הנציב החליט להותיר את מבנה בית הדין כפי שהוא, כלומר להותירו בירושלים ובחיפה, מאחר שביטול שלוחת חיפה יביא להרעת השירות לנאשמים, לבאי כוחם ולעדים שייאלצו לבוא מהצפון לירושלים, וכמו כן לביטול .שלוחת חיפה יש חסרונות בהיבט של יחסי העבודה המורכבים והרגישים בנש"ם משרד מבקר המדינה ה מליץ כי מאחר שהוחלט לא לסגור את השלוחה בחיפה, הנציב י פעל בשיתוף אב בית הדין למשמעת לקידום פתרונות מעשיים לקשיים המינהליים הנוגעים לניהול ההליך המשמעתי בבית הדין, וכי פעולות כאלה נוסף על קידום הצעת הנציבות לתיקון חוק המשמעת עשוי ות לסייע בייעול עבודת בית הד .ין הביקורת הנוכחית בדיווח של נש"ם על תיקון הליקויים שעלו בביקורת הקודמת נכתב כי השינויים ש אב בית הדין ציין דורשים תיקוני חקיקה ,. בנוגע לאיחוד שלוחות בית הדין, דהיינו ביטול שלוחת חיפה הנציב לא קיבל את עמדת אב בית הדין במלואה והדיון בנושא התעכב . עוד נכתב כ י יתקיים דיון בנושא כדי.להביא את הסוגיה אל פתרונה 1 . הביקורת העלתה כי משנת2017 עד מאי2021 כיהן אב בית הדין כיו"ר בכ- 88% מהמותבים בבית הדין57 , דהיינו גידול ניכר יחסית לנתוני הדוח הקודם (אז אב בית הדין כיהן כיו"ר .)בכמחצית מהמותבים בבית הדין, והמשנָה לאב בית הדין כיהנה בכשליש מהם 2 . עוד נמצא כי טרם הוסדרה האפשרות לקיים דיונים עם דן יחיד בלי שתידרש הסכמת הנאשם, משום ש כאמור, חוק המשמעת לא תוקן . 3 . אב בית הדין מסר למשרד מבקר ה מדינה כי ה עיסוק ב נושאים מינהליים כאמור מסיט אותו מעבודתו בתחום השיפוט ו שואב כ- 20% מזמנו . עוד נמצא כי נש"ם לא איישה את כל :המשרות שעמדו לרשות בית הדין 57 על פי מסד הנתונים( שהעבירה נש"ם, בהתייחס רק לנתונים בהם הוזן היו"ר228 מתוך259 תיקים). ב- 115 תיקים .לא הוזן שם היו"ר | 918 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת א. במועד סיום הביקורת המשרה של השופט הנוסף (שבביקורת הקודמת כיהנה בה המשנה לאב בית הדין) לא הייתה מאוישת זה שנתיים מאז פרישתה של המשנה לגמלאות. ,נמצא כי בהסכמת אב בית הדין ,המשרה הושאלה לאגף המשמעת למשך כשנה ובמועד סיום הביקורת לא התאפשר לאיישה. על פי דברים שמסר אב בית הדין עם פרישתה של משנתו לגמלאות, הוא ביקש לייעד את המשרה ל אוכלוסיית המשפטנים או הפרקליטים גם יחד ובקשתו נענתה עקרונית, אולם בשלב זה נושא פתיחת מכרזי המשפטנים גם לפרקליטים ולהיפך נדון בבית הדין לעבודה וטרם הוכרע . מנהלת משאבי האנוש בנש"ם מסרה כי לאחר שתוסר ה קפאת מכרזי הפרקליטים, אפשר יהיה.להמשיך בהליכי המכרז ב. נש"ם הוסיפה בשנת2007 משרה של מתמחה למשר ות שעומדות לרשות בית הדין למשמעת. המשרה אוישה עד שנת2012 .ומאז העדיף אב בית הדין שלא לאיישה לשאלת משרד מבקר המדינה, מסר אב בית הדין כי אין ל ו אפשרות להעסיק מתמחה ולאמנו כראוי עקב לחצי העבודה הכבדים ש בהם הוא נתון . 4 . אשר לאיחוד שלוחות בית הדין מסר אב בית הדי ן למשמעת למשרד מבקר המדינה כי בדיון אצל הנציב שנערך בפברואר2021 הוא העלה את ההכבדה המינהלית הכרוכה בהפעלת שלוחת בית הדין בחיפה. באפריל2021 מינה הנציב צוות מייעץ לבחינת איחוד בתי הדין למשמעת. הצוות, בראשות מנהל תחום רכש, נכסים ולוגיסטיקה בנש"ם, כלל כמה מנ הלים בכירים בנש"ם ואת סגן החשב במשרד רה"ם. על הצוות הוטל לבחון את נושא איחוד בתי הדין למשמעת על כל היבטיו הארגוניים, המבניים והמשפטיים ולהגיש את המלצותיו לנציב עד סוף אוגוסט2021 . עלה כי עד תחילת אוקטובר2021 לא הוגשו .ההמלצות לנציב עלה כי הקשיים שציין אב בית הדין בדוח הקודם טרם באו על פתרונם ובכלל זה קידום תיקוני החקיקה הנדרשים וסוגיית שלוחות בית הדין. חלק מהקשיים שהעלה אב בית הדין עשויים להיפתר באמצעות תגבור מצבת העובדים של בית הדין, בפרט משום שמשרה .שנועדה לשופט נוסף הושאלה לאגף המשמעת מומלץ שנש "ם תפעל לאיוש משרות שעומדות לרשות בית הדין למשמעת באופן שיסייע גם בהיבטים מנהליים של תפעול בית הדין, תשלים את גיבוש מסקנות ה צוות ה מייעץ לבחינת איחוד בתי הדין למשמעת .ותפעל ליישומן מידת תיקון הליקוי- הליקוי .לא תוקן פרסום פסקי הדין של בית הדין למשמעת ע קרון פומביות הדיון חל גם על ההליכים בבית הדין למשמעת, כאמור בסעיף41 (א) לחוק המשמעת. ואכן, ככלל, פרסום לציבור של פסקי הדין של בית הדין למשמעת חיוני, בדומה לחיוניות פרסומם של פסקי דין של ערכאות שיפוטיות אחרות. אופן הפרסום צריך לאפשר | 919 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 למשרדים, לעובדי ם הנאשמים, לבאי כוחם ולאחרים לאתר פסיקה לפי סוג העבירה או העונש וכד'. פרסום נאות עשוי, בין השאר, להגביר את הוודאות המשפטית ולאפשר לעובדים הנאשמים .להתגונן כראוי בהליך המשמעתי המתנהל נגדם וליתר העובדים להפיק לקחים מהמקרה האחד הביקורת הקודמת בביקורת הקודמת נ מצא כי החלטותיו של בית הדין למשמעת התפרסמו כקבצים סרוקים , ואי אפשר היה לערוך בהם חיפוש באמצעות מילות מפתח .בדוח נכתב כי מן הראוי שהנציבות תפרסם את החלטות בית הדין למשמעת באופן שיטתי , במאגר מידע יעיל ונגיש לגופים המטפלים בנושא ולציבור . נש"ם מסרה בתשובתה לדוח הקודם כי אפשר ליישם את המלצת המבקר במסגרת הסבת אתר ( האינטרנט של נש"ם לאתר האינטרנט הממשלתי(gov.il , אשר תוכננה לסוף הרבעון הראשון של שנת2017 . הביקורת הנוכחית 1 . נמצא כי מאפריל2016 )פסקי הדין של בית הדין למשמעת (הכרעות דין וגזרי דין מועלי( ם באופן שוטף לאתר הנציבות שבתוך אתר האינטרנט של הממשלהgov.il ) תחת מידע משפטי. ממועד זה ועד10 באוקטובר2021 הועלו לאתר452 החלטות של בית הדין למשמעת. נמצא כי אפשר לחפש פסקי דין באתר באמצעות הזנת מילות .מפתח מסוימות במנוע החיפוש עם זאת אפשרויות החיפוש והש ליפה של המידע תלויות במידע שבית הדין למשמעת הזין בכל תיק משמעת, לרבות סיווג נכון של .השדות השונים 2 . כדי לאפשר חיפוש יעיל בתיקי משמעת שנדונו בבית הדין למשמעת, יש לסווג את התיקים לפי סוג העבירה, לפי תוצאות הכרעת הדין ולפי גזר הדין. נמצא כי כיוון שחלק מהמידע ע ל התיקים שהוזן חסר או לקוי, אפשרויות החיפוש והשליפה באתר חסרות, כמפורט :להלן א. סיווג העבירה או ההחלטה- ( בכשליש מההחלטות שפורסמו בשנים אלו145 מתוך452 :) היו טעויות בסיווג העבירה או ההחלטה120 התיקים שנש"ם סיווגה ( "בסיווג משני "לאחר הליך פלילי27% מכלל התיק ים שפורסמו), לא סווגו גם לפי סוג עבירת המשמעת שבה נאשם העובד, ומשום כך אי אפשר לדעת מה ;סוג העבירה שבגינה נאשם13 ( החלטות3% ,") סווגו תחת אישום "אחר ;והאישומים אינם מצוינים בשדות המיועדים לכך12 ( החלטות3% ) בתיקים סווגו תחת "חוקים ותקנות" ולא תחת פסקי דין58 . 58 .בשש החלטות היו טעויות גם בסיווגן וגם בסיווג העבירה | 920 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת ב. סיווג תוצאות הכרעת הדין - פסק דין במשפט הפלילי מחולק להכרעת דין המתייחסת להרשעה או לזיכוי הנאשם, ולגזר דין ש בו נקבע עונשו של הנאשם .אם אכן הורשע נמצא כי בשנים2020 - 2021 נש"ם פרסמה את הרוב המוחלט של החלטותיה בלי להבחין בעת הזנת התיקים בין גזרי דין להכ .רעת דין לפיכך אי אפשר לבצע חיפוש של הכרעות הדין או של גזרי הדין של בית הדין למשמעת. נמצא כי נש"ם העלתה לאתר האינטרנט הממשלתי154 החלטות בנוגע לתיקים שהסתיימו בשנת2020 , מהן151 ( 98% ) סווגו כפסקי דין, שתי החלטות סווגו כהכרעת דין ואף החלטה לא סווגה כגזר דין. מינואר2021 ועד אוקטובר2021 הועלו לאתר132 החלטות של בית הדין למשמעת, מהן126 ( 95%) סווגו כפסק .י דין ואף החלטה אחת לא סווגה כגזר דין או הכרעת דין ג. משרד מבקר המדינה סרק את452 ההחלטות שהועלו לאתר59 . נמצאו54 מקרים ( 12% ) שבהם מידע חסר שלא הוזן בשדות המתאימים, המקשה לערוך חיפוש מדויק, שיטתי ויעיל במנוע החיפוש, כמפורט להלן: נמצאו22 פסקי דין (כ- 5% מההח לטות בתיקים שהועלו בשנים אלו) שבהם לא נרשמו שמות הדיינים ושלוחת בית הדין; בשישה פסקי דין שמות הנאשמים לא נרשמו60 , ובשלושה פסקי דין נוספים שם הנאשם נרשם כמה פעמים באופן לא אחיד; בחמישה פסקי דין היה שימוש לא אחיד בסימני חיבור של מספרי התיקים; שני פסקי דין סו וגו באופן שגוי; ב- 20 .פסקי דין מספר התיק היה שגוי מומלץ כי נש"ם תפעל לתקן הליקויים שעלו בהזנת המ ידע על התיקים ולפיכך , ב,אפשרויות החיפוש והשליפה באתר ותזין באופן מלא את המידע על אודות פסקי הדין של בית הדין למשמעת למסד הנתונים עליהם באתר האינטרנט הממשלתי, בא ופן שיאפשר חיפוש ושליפת החלטות בית הדין למשמעת לסוגיהם באופן יעיל. עוד מומלץ .לבצע בקרה באופן עיתי על המידע המתפרסם באתר מידת תיקון הליקוי- .הליקוי תוקן במידה חלקית 59 .ייתכן שיש מקרים נוספים שלא אותרו 60 אי- .הרישום לא נבע מהחלטה שלא לפרסם את שמם | 921 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 השעיית עובדים בשל הליך פלילי או משמעתי על פי הוראות חוק המשמעת, הנציב רשאי להשעות עובד אם הוגשה נגדו קובלנה משמעתית61 או אם נפתחה נגדו חקירה פלילית בשל עבירה שלדעת הנציב יש עימה קלון, לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה ולאחר שניתנה הזדמנות לעובד המדינה להעלות את טענותיו בדבר השעייתו. ההשעיה אינה עונש והיא נועדה להפסיק זמנית את עבודתו של העובד ובכך להגן על סביבת העבודה שלו. ההשעיה נועדה גם לשמור על שמו הטוב של השירות הציבורי ועל אמון הציבור במערכת שבה הועסק העובד ובמערכת השירות הציבורי בכללותה62 . על פי חוק המשמעת, ההשעיה כאמור נמשכת עד לקבלת החלטה שלא להעמיד את העובד לדין פלילי או משמע תי, ואם הועמד העובד לדין פלילי או משמעתי- עד למתן פסק דין סופי באותם הליכים63 ; ואולם לנציב נתונה הסמכות להפסיק את ההשעיה במועד מוקדם יותר. בחינת .המשך השעייתו של עובד נעשית בידי נציב שירות המדינה, אחת לכמה חודשים השעיית עובד יוצרת קושי רב למשרד שבו הוא ע ובד, כיוון שבמשך תקופת ההשעיה העובד ממשיך ככלל לקבל את שכרו64, ואף לא ניתן לאייש את .משרתו השעיית עובדים בגופים ציבוריים אחרים השעיית עובדי מגזר ציבורי במדינות אחרות משרד מבקר המדינה בדק כיצד נוהגות מדינות אחרות בנוגע לתשלום שכר לעובדים מושעים במגזר הציבורי. במגזר הציבורי באנגלי י ה עובד ה מושעה בשל הליך משמעתי או בשל הליך פלילי שננקט נגדו זכאי לתשלום שכר, אלא אם כן הסכם השכר שחל עליו קובע אחרת65 או אם העובד הסכים להשעיה ללא שכר66 . במדינת קווינסלנד באוסטרליה עובד מושעה זכאי ,ככלל לקבל את שכרו, למעט במקרים מסוימים, כגון התמשכות ההליך הפלילי שננקט נגדו וגם אז, לאחר תקופת השעיה שבה קיבל שכר67 . גם בניו זילנד עובד מושעה זכאי לקבל את שכרו, אלא אם כן על פי הסכם השכר שחל עליו אפשר להשעותו בלי לשלם את שכרו68 . 61 קובלנה מוגשת לאח.ר מיצוי הליכי חקירה, כאשר יש כוונה להגיש תובענה לבית הדין למשמעת 62 ע"ע1487/04 )(ארצי נציב שירות המדינה נ' אהרון , סעיף8 ,לפסק הדין (פורסם במאגר ממוחשב21.11.04 .) 63 על פי הוראות חוק המשמעת, אם הוגש בשל עבירת משמעת כתב אישום בהליך פלילי או שהיועץ המשפטי ל ממשלה .הודיע על כוונה לעשות כן, ההליכים המשמעתיים יעוכבו עד לסיומם של ההליכים הפליליים 64 על פי פרק46.3 .בתקשי"ר 65 work - from - work/suspension - at - action - and - es procedur - https://www.gov.uk/disciplinary 66 procedures/html - grievance - and - disciplinary - for - practice - of - code - https://www.acas.org.uk/acas 67 - and - conduct - ance/manage perform - and - service/conduct - public - the - in - https://www.forgov.qld.gov.au/working suspensions - complaints/employee - issues/workplace - performance 68 action/suspension - resolve/disciplinary - to - problems/steps - https://www.employment.govt.nz/resolving / | 922 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת השעיית עובדי גופים ציבוריים בישראל חוק הגבלות על משך השעיה של עובד גוף ציבורי עקב הליכים פליליים, התשע"ח- 2018 (להלן- )חוק הגבלת משך השעיה , חל על עובדים בחברות ממשלתיות, בחברות בת ממשלתיות ובתאגידים שהוקמו בחוק וחוק המשמעת לא הוחל עליהם. החוק נועד להסדיר את משך .ההשעיה של עובד באותם גופים, בשל פתיחה בהליך פלילי נגדו על פי חוק הגבלת משך השעיה, תקופת השעיה של עובד בשל פתיחה בהליך פלילי נגדו לא תעלה על45 ימים, ואולם בית דין אזורי לעבודה רשאי, לפי בקשת מעסיק, לאשר השעיה לתקופות נוספות שכל אחת מהן לא תעלה על שישה חודשים, אם הוא מצא שההארכה המבוקשת סבירה בנסיבות העניין ,ובין השאר אם השעיה כאמור היא בשל עבירה שמפאת מהותה , חומרתה או נסיבותיה לא .נכון שהעובד המושעה ישמש בתפקידו בתקופת ההשעיה עוד נקבע בחוק, שבית הדין האזורי לעב ודה שדן בבקשה להארכת השעיה רשאי לקבוע הוראות .לעניין שכרו של עובד בגוף ציבורי בזמן השעייתו בית הדין הארצי לעבודה דן בכמה " היבטים עקרוניים הכרוכים ביישום חוק זה, באומרו כי בית הדין]... [הוא הגורם המאשר החלטה שהתקבלה בקשר לכך על ידי המעסיק מכוח דין או הסכם ק .יבוצי החל על אותו עובד לפיכך , טרם פנייה לבית הדין על המעסיק לקבל החלטה - על עצם ההשעיה, משך ההשעיה או הארכתה, לפי העניין- בגדרי ,ההסדר הנורמטיבי החל עליו בסבירות, בהליך הנדרש, לאחר שימוע, ולפי כל הכללים הקבועים לצורך כך בהסדר הנורמטיבי ..להשעיה מכוחו פעל ;". ולפי הפסיקה לרבות שקילת האפשרות להעברה לתפקיד אחר עוד ציין בית הדין הארצי בנוגע לתקופת ההשעיה כי "אין הכרח לאשר הארכה לש י ,שה חודשים וניתן לאשר הארכה גם לתקופה קצרה יותר". אשר לתשלום שכר בתקופת ההשעיה קבע בית הדין הארצי לעבודה: "מבלי לקבוע מסמרות, ו על פ ני הדברים, לאור האמור בסעיף4 לחוק ][חוק הגבלת משך השעיה , בית הדין רשאי להיטיב את מצבו של העובד המושעה בהיבט השכר לעומת ההסדר הנורמטיבי (לרבות בכל הנוגע להפקדות פנסיוניות והנזקים שעלולים להיגרם "כתוצאה מהפסקת הפקדות או צמצומן) ולא לפגוע בו69 . השעיית עובדי רשויות מקומיות בישראל הליכי אכיפת המשמעת ברשויות המקומיות מושתתים על חוק הרשויות ,)המקומיות (משמעת התשל"ח- 1978 (להלן - חוק הרשויו ת- )משמעת. ב סעיף20 לחוק הרשויות- משמעת נקבע כי חוק שירות המדינה (משמעת) יחול על עובדי הרשויות המקומיות בשינויים שי י קבעו בתקנות. בתקנות )הרשויות המקומיות (משמעת (התאמת הוראות), התשל"ט- 1979 , נקבעו התאמות להחלת חוק המשמעת על ה .רשויות המקומיות ב ית הדין למשמעת של עובדי הרשויות המקומיות (להלן- בית הדין) הוא הערכאה השיפוטית הדנה בתובענות נגד עובדי הרשויות המקומיות בנושא משמעת, וה וא מופעל על ידי מרכז השלטון המקומי. על פי חוק רשויות מקומיות-משמעת , אם החלה חקירה פלילית של המשטרה נגד עובד רשות מקומית, בעניין י עב ,רה שמפאת חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי להמשיך לשמש בתפקידו ,מוסמך ראש הרשות ,לאחר שהתייעץ עם היועץ המשפטי של הרשות להשעות את העובד לתקופה שלא תעלה על45 ימים , ובית הדין רשאי להורות על הארכת תקופת ההשעיה לפי 69 )ע"ע (ארצי36316-08-20 מזרחי- חברת חשמל ( לישראל בע"מ4.4.21 .) | 923 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 בקשת ראש הרשות המקומית לתקופות נוספות שכל אחת מהן לא תעלה על שישה חודשים . חוק ה רשויות-משמעת העניק לראש הרשות המקומית את הסמכות להשעות עובד אם הוגשה נגדו קובלנה או ת ובענה, וכן את הסמכות ושיקול הדעת להחליט על השעיה דחופה במקרים חמורים70 .בכפוף למתן זכות שימוע מרכז השלטון המקומי מסר למשרד מבקר המדינה כי כאשר עובד רשות מקומית ,מושעה הרשות ממשיכה לשלם לעובד את :שכרו את מחצית משכורתו הקובעת71 ב שלושת החודשים הראשונים להשעי ה, ו לאחר מכן- את מלוא משכורתו הקובעת72 . עוד מסר מרכז השלטון המקומי, כי רשויות מקומיות רשאיות להגיש ל בית הדין בקשות לצמצם את השכר המשולם ,בתקופת ההשעיה ואכן מספר הבקשות שהרשויות הגי ש ו להורדת השכר גדל בתקופה האחרונה ,. עם זאת כיוון שהסמכות להשעיית עובדים נית ,נה לראשי הרשויות כאמור אין בידי מרכז השלטון המקומי ,נתונים על מספר העובדים המושעים על השכר המשולם להם ו על משך .ההשעיות ✰ בדיקת הכללים להשעיית עובדי המגזר הציבורי בכמה מדינות וכן בגופים ציבוריים ובשלטון המקומי בישראל העלתה אפוא כי ככלל, עובדים מושעים זכאים לתשלום ( שכרם. בכל הנוגע לגופים ציבוריים שעליהם חל חוק הגבלת משך השעיה חברות ממשלתיות, חברות בת ממשלתיות ותאגידים שהוקמו בחוק וחוק המשמעת לא הוחל עליהם ) בסמכות בית הדין האזורי לעבודה להאריך את תקופת ההשעיה של עובד בשל פתיחה בהליך פלילי נגדו מעבר ל- 45 ימים, ובנוגע לרשויות מקומיות- הסמכות להאריך את תקופת ההשעיה מעבר ל- 45 יום עקב חקירה פלילית או הגשת כתב אישום נגד העובד, ולצמצם את שכרו, נתונה לבית הדין למשמעת. לעומת זאת, בשירות המדינה .סמכות ההשעיה, בכל שלביה, היא בידי נציב שירות המדינה מספר העובדים המוש עים בשירות המדינה הביקורת הקודמת על פי נתוני אגף המשמעת, בינואר2016 היו115 ;עובדים מושעים מעבודתם84 ( מהם73% ) היו ,מצויים בהליך פלילי22 ( 19%) היו מצויים בהליך משמעתי בעקבות הליך פלילי ו- 9 ( 8% ) היו מצויים בהליך משמעתי. שלושה מבין העובדים היו מושעים יותר מ- 11 שנה ו- 38 עובדים היו .מושעים שלוש עד תשע שנים רובם המכריע (כ- 92% ) של העובדים שהיו מושעים בינואר2016 היו מושעים בשל הליך פלילי )(לרבות הליך משמעתי שננקט בעקבות ההליך הפלילי , ורק כ- 8% היו מושעים בגין הליך 70 המקרים החמורים הם: כשהעובד מעל ביודעין בתפקידו או השתמש בו לרעה או הפר את המשמעת הפרה זדונית .וחמורה או עבר עבירה פלילית שיש עימה קלון 71 .ללא תשלום עבור שעות נוספות והפרשה לפנסיה, וללא החזר הוצאות אחזקת רכב 72 מכתב ממנכ"ל מרכז הש ,לטון המקומי16.1.22 . | 924 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת משמעתי ישיר; למעט עובד אחד, כל27 העובדים שהיו מושעים במשך ארבע שנים ו( יותר מלפני שנת2012 ובכלל ) היו מושעים בשל הליך פלילי (לרבות הליך משמעתי שננקט בעקבות ההליך .)הפלילי המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה מסרה בתשובתה כי התמשכות ההשעיות עקב הליכים ,פליליים היא פן מצער של התמשכות ההליכים הפליליים בישראל אך ציינה כי התמשכות ההשעיה עד להגשת כתב אישום הולכת ומצטמצמת עם השנים, נוכח מדיניות פרקליט המדינה .שלפיה יש לתת עדיפות לטיפול בתיקים של עובדים מושעים עמדת מנהל אגף המשמעת לשעבר הייתה שיש לקצר את משך ההשעיה ולשאוף שלא תימשך יותר משנתיים ממועד הגשת כתב האיש .ום בהליך הפלילי בביקורת נכתב כי השעיית עובדי מדינה כרוכה במחיר ציבורי כלכלי של תשלום שכר העובד ואף במחיר תפקודי של המשרדים המנועים מלאייש בקביעות את משרותיהם של העובדים המושעים ,וכי לאור עמדתו של פרקליט המדינה ועמדתו של מנהל אגף המשמעת , ולאור הנתונים בדבר עשרות עובדי מדינה המושעים מתפקידם משך שנים , הומלץ כי משרד המשפטים יבחן , בשיתוף הנציבות ,דרכים להתמודדות עם השעיות של כמה שנים ,הן בהיבט של מילוי תפקידו של העובד המושעה והן בהיבט הכספי של תשלום שכרו בתקופת ההשעיה . הביקורת הנוכחית על פי נתוני אגף המשמעת, באוגוסט2021 היו114 עובדים מושעים מעבודתם. בלוח שלהלן פירוט מספר העובדים המושעים בחלוקה לפי השנה שבה החלה השעייתם וסוג ההליך שבגינו הושעו. סך העובדים המושעים לפי סוג ההליך שבגינו הושעו הושווה לסך העובדים שהושעו לפי סוג ההליך במועד הביקורת הקודמת (ינואר2016 .) לוח2 : עובדים מושעים (אוגוסט2021 ) שנת תחילת ההשעיה עובדים המצויים בהליך פלילי עובדים המצויים בהליך משמעתי עקב הליך פלילי עובדים המצויים בהליך משמעתי (שלא עקב הליך )פלילי סה"כ 2014 1 1 2015 3 1 4 2016 1 1 1 3 2017 15 8 23 2018 7 4 1 12 2019 28 3 31 | 925 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 שנת תחילת ההשעיה עובדים המצויים בהליך פלילי עובדים המצויים בהליך משמעתי עקב הליך פלילי עובדים המצויים בהליך משמעתי (שלא עקב הליך )פלילי סה"כ 2020 26 4 4 34 2021 4 2 6 סה"כ מושעים2021 85 18 11 114 סה "כ מושעים2016 84 22 9 115 על פי נתוני אגף המשמעת בנש"ם, בעיבוד משרד מבקר המדינה . עלה כי מספר העובדים שהיו מושעים ב אוגוסט 2021 דומה מאוד למספרם במועד הביקורת הקודמת (ינואר2016 )וכך גם התפלגותם לפי סוג ההליך ש בגינו הם מושעים . עוד עלה כי מספר העובדים המושעים במשך שלוש שנים או יותר ושיעורם מכלל העובדים המושעים עלה מ- 28 ( 24% ) במועד הביקורת הקודמת ל- 43 ( 38% .) המחיר הכלכלי של ההשעיה הביקורת הקודמת 1 . במועד הביקורת הקודמת חוק המשמעת קבע כי ככלל בששת חודשי ההשעיה הראשונים תשולם לעובד המושעה מחצית ממשכורתו הקובעת73 , ולאחריהם תשולם לו משכורתו .הקובעת המלאה החוק מאפשר לעובד המושעה לעבוד מחוץ לשירות המדינה, בתנאי .שהכנסתו תקוזז ממשכורתו הקובעת 2 . לבית ה דין למשמעת יש סמכות להקטין או להפסיק את התשלום לעובד בתקופת ההשעיה לבקשת התובע, ובתקופה של ששת חודשי ההשעיה הראשונים - גם להגדיל את התשלום .לבקשת העובד מנהל אגף המשמעת מסר כי אמות המידה להגשת בקשה להפחתת שכר הן משך ההשעיה ושלב ההליך . 73 לפי סעיף46 (א2 ) לחוק - המשכורת הקובעת בזמן פלוני היא המשכורת שלפיה הייתה משולמת אותו זמן קצבתו של העובד המושעה אילו יצא לקצבה ביום השעייתו. בהוראה46.312 (ב) לתקשי"ר נקבע כי לא ישולמו לעובד תשלום עבור עבודה נוספת, החזר הוצאות, תשלומ ים עקב זכויות נלוות (קצובת הבראה, קצובת ביגוד ומתנות) ותשלומים אחרים- מענק יובל, קרן השתלמות וקופת גמל. בהצעת חוק המשמעת מ- 2005 הוצע לשנות את הגדרת המשכורת הקובעת ל"שכר העבודה המובא בחשבון לענין חישוב פיצויי פיטורים לפי סעיף13 לחוק פיצויי פיטורים, תשכ"ג - 1963 ." | 926 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת מנתוני בית הדין( למשמעת עלה כי בשנה אחת2015 ) הוגשו לו31 בקשות של עובדים להגדלת שכר וכי משנת2012 ועד מאי2016 הוגשו רק שתי בקשות של התביעה להפחתת .שכר הביקורת הנוכחית 1 . בתיקון לחוק המשמעת משנת2018 74 , קוצרה התקופה שבה משולמת לעובד מחצית משכורתו, ונקבע שבשלושת חודשי ההשעי ה הראשונים תשולם לעובד המושעה מחצית משכורתו הקובעת75 ., ולאחר מכן תשולם לו משכורתו הקובעת המלאה 2 . מנתוני בית הדין למשמעת עולה כי במשך כארבע שנים וחצי, מתחילת שנת2017 ועד מאי2021 הוגשו135 בקשות של עובדים להגדלת שכר (בממוצע30 בקשות לשנה) ושמונה בקשות של אג ף המשמעת להפחתת שכר. היקף הבקשות להגדלת .שכר נותר אפוא דומה להיקפן בביקורת הקודמת 3 . בדוח הקודם נכתב, כאמור, כי יש מקום ש משרד המשפטים יבחן ,בשיתוף הנציבות ,דרכים להתמודדות עם השעיות של כמה שנים , גם בהיבט הכספי של תשלום ה שכר בתקופת ההשעיה . יצוין כי בדיון הצוות לתיקון ליקויים של משרד המשפטים נכתב כי תתקיים ישיבה לפני סוף יולי2017 לבחינת הנושא עם הגורמים הרלוונטיים , ובהם נש"ם. גם נש"ם מסרה כי בכוונתה לנהל דיאלוג עם משרד המשפטים .בנושא נמצא כי נש"ם ומשרד המשפטים לא בחנו דרכים להתמודדות עם השעיות של כמה .שנים משרד מבקר המדינה בדק אם נש "ם בחנה את ההיבט הכספי של תשלום שכר .בתקופת השעיה עלה כי נש "ם לא בחנה זאת, ולא חישבה את העלות ה שנתית של .תשלומי השכר לעובדים מושעים נש"ם השיבה כי היא אינה אמונה על בחינת ההיבטים הכספיים של השעיית .עובדים 74 'תיקון מס17 לחוק המשמעת. התיקון הוא תולדה של חקיקת "חוק הגבלות על משך השעיה של עובד גוף ציבורי עקב הליכים פליליים, התשע"ח- 2018 ", העוסק ברובו בהשעיית עובדים בגופים ציבוריים אשר אינם מוגדרים כעובדי מדינה בהתאם לסעיף1 .לחוק המשמעת 75 במקום בששת ה.חודשים הראשונים להשעייתו כפי שהוראות חוק המשמעת קבעו קודם לכן | 927 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 על פי תחשיב של משר ד מבקר המדינה, אומדן עלות השכר הכוללת לכל תקופת ההשעיה של114 העובדים שהיו מושעים באוגוסט2021, הסתכמה ב- 67.6 מיליון ש"ח. להלן פרטי החישוב: מספר חודשי ההשעיה של114 העובדים הסתכם ב- ,152 4 חודשים76 ; 342 מהחודשים האלה מיוצגים בתחשיב רק בחציים(ב שלושת חודשי הה שעיה הראשונים משולמת רק מחצית השכר) ; מספר חודשי ההשעיה הוכפל בשכר הברוטו הממוצע החודשי של עובד מדינה - 16,991 ש"ח77 .יצוין כי עלות השכר למעסיק גבוהה משכר הברוטו הממוצע : עלות מעסיק המחושבת לפי 30% תוספת על השכר ברוטו היא 87.9 מיליון ש."ח 4 . חוק המשמעת מתיר לעובד מושעה לעבוד בעבודה פרטית ללא קבלת אישור. על פי הנחיות נש"ם, על העובד לדווח למשרד בכל חודש אם השתכר ו אם לאו .ועל גובה הכנסתו יש לקזז מהשכר המשולם לעובד את הכנסותיו מעבודה נוספת ובתנאי שלא היה לו היתר .לעבודה נוספת טרם השעייתו נמצא כי לצד חובת המשרדים כאמור, נש"ם אינה בודקת אם המשרדים מקבלים דיווחים על עבודה נוספת של המושעים בדבר השתכרותם בתקופת ההשעיה, ואינה בודקת האם עובדים מושעים משתכרים בשכר נוסף. כמו כן, לנש"ם אין נתונים על מספר העובדים שעובדים בעבודה פרטית בזמן השעייתם. נש"ם צ יינה בתשובתה כי הפיצה שני חוזרים בשנה האחרונה, ובהם חודדה בין השאר חובת העובד לדווח מדי חודש אם השתכר מעבודה פרטית וכן צוינה בהם האפשרות של המשרד לעכב תשלום שכר השעיה אם העובד לא דיווח כנדרש. עם זאת, הובאה בתשובת נש"ם עמדת הלשכה המשפטית שלה, ולפיה לא מתפקי דה של נש"ם לפקח על המשרדים בנוגע .לדיווחים על עבודה פרטית בתקופת ההשעיה, שכן זו סוגיה המצויה באחריות המשרדים על המשרדים ל פעול לקבלת דיווחים מעובדים מושעים העובדים בעבודה פרטית . מומלץ כי נש "ם .תבצע בקרה על יישום הנחייתה בנושא זה ✰ הביקורת הנוכחית העלתה כי לא חל שינוי במספר העובדים המושעים ( 114 ) ,ושיעורם של העובדים המושעים תקופות ארוכות (יותר מ שלוש םי שנ) מסך המושעים גדל לעומת ( הביקורת הקודמת38% לעומת24% ) . 76 מספר העובדים שהושעו בכל שנה כפול משך הזמן שעבר מאז ועד אוגוסט2021 כפול12 .חודשים בשנה 77 מבוסס על נתוני אגף השכר לשנת2019 . בהיעדר אפשרות להבחין בנתוני נש"ם בין עובדי מדינה מושעים לבין עובדים שאינם עובדי מדינה ההנחה היא שרובם המכריע הם עובדי מדינה- האוכלוסייה העיקרית שעליה חל חוק המשמעת. עלות השכר שבתחשיב אינה כוללת מרכיבים שבהם נושא המעסיק, כיוון שהמעסיק אינו נדרש להפריש .את חלקו לרכיבים פנסיוניים | 928 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת חישוב אומדן עלויות מעסיק על השכר הכוללות לכל תקופת ההשעיה ל- 114 עובדים שהיו מושעים באוגוסט2021 לאוצר המדינה- הינו כ- 87 מיליון "ח ש . עלות זו מגבירה את הצורך ב מציאת דרכי פעולה לצמצום תקופות ההשעיה וכן מצריכה בקרה על אמיתות .דיווחי העובדים המושעים על עבודתם בתקופות ההשעיה על נ ש"ם לפעול לצמצום תקופות ההשעיה הארוכות הכרוכות בתשלום שכר, אם ,באמצעות זירוז השלב בהליך המשמעתי המצוי בתחום אחריותה של הנציבות כאמור אם באמצעות מימוש האפשרות לבחון הפחתת שכר, במקרים המתאימים, ו אם באמצעות הגברת הפיקוח על המשרדים בכל הנוגע לקיזוז מהשכר המשול ם לעובד המושעה בגין ה כנסותיו מעבודה נוספת ,, כדי למנוע תשלום שכר בתקופת ההשעיה שלא כדין. כמו כן נוסף על הפעולות שנקט משרד המשפטים, כאמור בתשובתו, עליו לפעול לצמצום משך ה טיפול בתיקים ש .בהם מעורבים עובדים המושעים מעבודתם עוד מומלץ, כי נש"ם תבחן דרכים נוספות ל התמודד עם השעיות הנמשכות תקופה ארוכה , הן בהיבט של מילוי תפקידו של העובד המושעה , הן באמצעות בחינת מודל חילופי שיסקור באופן תקופתי את המשך ההשעיה ותחולתה, ויעודד עובדים בהשעיה ארוכה .למצוא תעסוקה פרטית באישור, כנגד הפחתה חלקית בשכרם נש"ם דנה בתשובתה באפשרות למצוא דרכים לקיצור תקופות ההשעיה, כלהלן: רוב העובדים המושעים הושעו בעקבות הליכים פליליים המתנהלים נגדם, ולנש"ם אין אפשרות לפעול לקיצור משך ההליכים האלה; מנהל אגף המשמעת העלה את הנושא לפני פרקליט המדינה, ואחת לחצי שנה הוא מעדכן את הפרקליטות בדבר כלל העובדי ם המושעים ומעלה את הצורך לזרז את הטיפול בהליך הפלילי המתנהל בעניינם. אגף המשמעת ציין עוד כי השעיה בשל הליך משמעתי מתקיימת לאחר קבלת קובלנה מהמשרד והגשת תובענה, והתמשכות הליך כזה אינה תלויה בהכרח באגף המשמעת, אלא בנסיבות חיצוניות כגון לוח הזמנים של בית הדין למשמעת ואף סחבת מצד נאשמים. עוד עלה מתשובת נש"ם כי התיקון בחוק המשמעת בשנת2018 כאמור אף העלה את השכר של עובדים מושעים בחודשים הראשונים להשעייתם. מתשובת נש"ם עולה כי לעמדתה, המלצת משרד מבקר המדינה לבחון דרכים להתמודדות עם השעיות של כמה שנים .אינה מעשית נ ש"ם הוסיפה כי מאחר שלע יתים השעיית עובד נמשכת פרק זמן ארוך, משרתו מאוישת בהיעדרו ,בדרך של מינוי בפועל או מילוי מקום. נוכח הקושי הטמון במינויים כאלה לפרקי זמן ממושכים בכוונת נש "ם ,לשקול את האפשרות לשמר את המשרה של העובד המושעה לפרק זמן של שנה ולאחריה ייבחן אם לאפשר את איוש המשרה דרך קבע בד בבד עם שמירת משרה חלופית לעובד.המושעה משרד המשפטים השיב כי הפרקליטות עושה מאמצים רבים על מנת לטפל במהירות בתיקים ש בהם מעורבים עובדי מדינה המוש עים מעבודתם, וכי לאחרונה מונו בכל מחוזות הפרקליטות ,רפרנטים לטיפול בתיקי משמעת כדי לייעל ולקצר את משך טיפול הפרקליטות בתיקים .המגיעים לפתחה משרד המשפטים השיב עוד כי בת ו כנית העבודה לשנת2022 נקבע כי יקודם תיקון חוק המשמעת, ובמסגרת התיקון תיבחן האפשרות לשנות את ההסדר הקיים בדבר השעיות של עובדים, וכי כבר התקיימה ישיבה של משרד המשפטים ונש"ם בנושא . | 929 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 מערכת ממוחשבת לדיווח על הליכים פליליים חוק המשמעת מאפשר כאמור לנציב שירות המדינה להשעות עובד בשל הליכים פליליים, החל ממועד פתיחת החקירה נגדו, ולתקף את החלטתו מפעם לפע ם, בתקופת ההליך הפלילי. לצורך כך נדרש דיווח יעיל ומהימן של המשטרה והפרקליטות לנש"ם על שלבי ההליך הפלילי של .עובדי המדינה ועובדי הגופים האחרים שעליהם חל חוק המשמעת כמה הנחיות של פרקליט המדינה מסדירות את דיווח הפרקליטות לאגף המשמעת בנוגע להליך הפלילי של עוב ד שחוק המשמעת חל עליו: דיווח לאגף המשמעת על הגשת כתב אישום או על גניזת תיק חקירה של עובד78 ;דיווח לאגף המשמעת על הכרעת דין או גזר דין שניתנו בעניינו של עובד79; ודיווח על הגשת ערעור או על פסק דין שניתן בערעור בעניינו של עובד80 . נוהל של מחלקת חקירות ותביעות במשטרה מסדיר את הדיווח על פתיחה בחקירה ועיון בחומרי חקירה בנוגע לעובדים שחוק המשמעת חל עליהם: בשלב ראשון - דיווח לנש"ם על תמצית החשדות נגד העובד וסיכום קצר של נסיבות המקרה; דיווח בשלב מאוחר יותר, כאשר התגבשו ראיות לכאורה נגד החשוד; מענה על פניות נש"ם לעדכו .ן במצב החקירה; ודיווח על סיום החקירה יצוין שככלל, דיווחי המשטרה והפרקליטות לנש"ם כאמור, נעשים באופן ידני ולא באמצעות :ממשק ממוחשב. למעט דיווחי המשטרה למשרד החינוך מ מרץ2019 קיים ממשק ממוחשב בין המשטרה למשרד החינוך, המאפשר למשטרה להתריע בזמן אמת לפני משרד החינוך על .שינויים במרשם הפלילי של עובדי הוראה, ולציין בהתרעה את תמצית החשדות נגד העובד בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינו ך כי אם תוקם מערכת דיווח לשאר משרדי .)הממשלה, יבחן המשרד את החלתה על כלל עובדי משרד החינוך (ולא רק על עובדי ההוראה מנהל אגף המשמעת ,מסר לביקורת כי העברת הדיווחים האמורים באופן ידני גורמים נזק ( :כמפורט להלן1 ) יש מקרים ש בהם חוקר המשטרה כלל אינו יודע כי מדובר בעובד מדינה ,)(כאשר העבירה אינה קשורה למקום העבודה ו אינו מודע לכך שמקום העבודה של החשוד "מחייב דיווח לנש( ;ם, ולכן אינו מדווח לנש"ם2) ב מצב הקיים נש"ם אינה מקבל ת עדכונים שוטפים על סטטוס תיק ,י החקירה של המשטרה ולפיכך אג ף המשמעת נאל ל ץ השקיע משאבי עבודה רבים ב מעקב יזום אחר השתלשלות הטיפול בתיק, לרבות פניות חוזרות ל תחנות ,המשטרה ל תביעה המשטרתית ו ל פרקליטות . משרד המשפטים מסר כי העברת דיווחים ידניים על הליכים פליליים נגד כלל העובדים שחוק המשמעת חל עליהם, ללא ממשק ממוחשב, כרוך .בטעויות, במידע חסר או בעיכוב העברת מידע על הליכים מתנהלים עוד עלה כי ביולי2019 החליטו פרקליטות המדינה, משטרת ישראל ונש"ם לקדם ממשק ממוחשב בין שלושת הגורמים לצורך העברת מידע לנש"ם על הליך פלילי המתנהל נגד עובדי 78 הנחיית פרקליט מדינה3.9 , 2.1.1994 (עודכנה ב- 28.5.19 ), "דיווח על גניזת תיק חקירה או על הגשת כתב אישום נגד עובד מדינה, עובד רשות ציבורית אחרת הכפוף לחוק שירות המדינה (משמעת), תשכ"ג- 1963 , עובד רשות מקומית ."ובעל מקצוע רפואי 79 הנחיית פרקליט מדינה10.2 , 2.1.94 (עודכנה ב- 28.5.19), "דיווח על סיו ,ם הליכים פליליים שנוהלו נגד עובד מדינה עובד רשות ציבורית אחרת הכפוף לחוק שירות המדינה (משמעת), תשכ"ג- 1963 , עובד רשות מקומית ובעל מקצוע ."רפואי 80 הנחיית פרקליט מדינה11.6 , 2.1.94 (עודכנה ב - 28.5.19 ), "דיווח על הליכי ערעור פליליים נגד עובד מדינה, עובד רשות ציבורית אחרת הכפוף לחוק שירות המדינה (משמעת), תשכ"ג- 1963 .", עובד רשות מקומית ובעל מקצוע רפואי | 930 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת מדינה, ובשלב ראשון - כדי להעביר דיווחים לאג ף המשמעת בנש"ם בנוגע לעובדים שחל עליהם .חוק המשמעת משרד המשפטים השיב כי חל עיכוב בקידום פרויקט הקמת הממשק הממוחשב, בין היתר בשל אילוצי תקופת החירום במהלך מגפת הקורונה; עם זאת, בדצמבר2021 החליט המשרד לשלב את הפרויקט בת ו כנית העבודה לשנת2022, והמשרד יפעל ל התחיל לקדמו במהלך ינואר2022 . המשטרה השיבה כי טרם התקבלה החלטה יישומית, וכי ל שם הקמת הממשק יש צורך בתקציב .ייעודי עלה כי במועד סיום הביקורת, לא הוקם ממשק ממוחשב וכי דיווחי המשטרה והפרקליטות לנש ,"ם הם ידניים ולא נעשים באמצעות ממשק ממוחשב .זאת ,למעט דיווחי ה משטרה למשרד החינוך. מומלץ כי הגורמים הרלוונטיים- פרקליטות המדינה, המשטרה ונש"ם - יפעלו לקידום הקמת ממשק ממוחשב ביניהם לצורך העברת מידע על הליכים פליליים המתנהלים נגד עובדים שחוק המשמעת חל עליהם, כדי לייעל את העברת המידע ובתוך כך את הליכי .קבלת ההחלטות על השעיית עובדים | 931 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 מערכת המידע של נש"ם ככלי ניהול מקצועי הנתונים במערכת הממוחשבת לניהול המשמעת מסוף שנת2008 כוללת מערכת מרכב"ה מודול של ניהול המשמעת (להלן- )מודול משמעת המשמש את אגף המשמעת, את אגף החקירות ואת בית הדין למשמעת. מודול המשמעת מאפשר להזין נתונים הנוגעים לשלבי הטיפול השונים, החל בשלב קבלת התלונה המעלה חשד לעבירת משמעת דרך שלבי הטיפול השונים בהליך המשמעתי ועד למתן גזר דין במקרים שבהם .הוגשה תובענה לבית הדין למשמעת תיקי המשמעת מתנהלים באופן ידני, ולמודול המשמעת מוזנים נתונים באופן ידני הכוללים רק פרטים הנוגעים לתיק, ובהם: תאריכים, גורמים מטפלים וסוג העבירה. שיטת ניהול תיקי המ :שמעת באגף המשמעת היא כלהלן בתחילת כל חודש התובעים מדווחים ל הנהלת האגף על התיקים שב אחריותם ועל סטטוס הטיפול בהם. אם התיק מועבר לטיפול המשרד עם המלצת ,אגף המשמעת לנקוט אמצעי משמעת המשרד נדרש לדווח לאג ף המשמעת בדבר החלטתו אם לנקוט אמצעי משמעת, ורק לאחר דיווח המשרד אגף המשמעת סוגר את התיק המשמעתי . הביקורת הקודמת בדוח הקודם נכתב כי לא היו בידי נש"ם נתונים אמינים ועקביים על שלבי הטיפול בעבירות המשמעת, ולא היו בידיה כלים מתאימים לבקרה ולמעקב אחר שלבי הטיפול בעבירות. זאת גם לאחר שמבקר המדינה התריע על כך ב- 1990 וו עדת קרמניצר התריעה על כך ב- 1998 . הביקורת הנוכחית 1 . להלן תרשים המציג את שיעור השימוש בשלושת מסדי הנתונים העומדים לרשות הגופים המטפלים במשמעת בתקופה הנבדקת81 . שיעור השימוש חושב באופן זה : ספירת סך כל התאים במסד הנתונים, ו מהם- שיעור התאים המלאים ושיעור התאים הריקים (שלא הוזן )בהם דבר. 81 תחילת שנת2017 ועד סוף מאי2021 . | 932 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת תרשים14 : שיעורי השימוש במסדי הנתונים במודול המשמעת בתקופה הנבדקת על פי מסדי נתונים במודול משמעת של נש"ם, בעיבוד משרד מבקר המדינה מתשובת נש"ם עולה כי חלק מהתאים הריקים אין צורך למלא. נש"ם ציינה שאפשר להזין ,עד שלוש עבירות בכל תיק משמעת ומכאן שאילו הייתה עבירה אחת , שני תאים ייוותרו ריקים. מהתרשים עולה כי65% מתאי המידע במסד הנתונים של אגף המשמעת היו ריקים82 ( 50% היו בתאים בשדות שלא נעשה בהם שימוש כלל ו- 15% תאים בשדות שהיו בשימוש חלקי). למשל, במאגר לא צוין באיזה שלב נמצא הטיפול ב- 69% מהתלונות83 וכן לא צוין מיהו הגורם המטפל ב- 69% מהתלונות84 ; 74% 85 מהתאים ,במסד הנתונים של אגף החקירות היו ריקים. למשל במאגר לא צוין התאריך שבו התקבלו88% מהתלונות86 וכן לא צוין בו המספר הסידורי של74% מהחקירות87 ; 69% 88 .מהתאים במסד הנתונים של בית הדין למשמעת היו ריקים למשל, ב- 30% מהתיקים נותרו ריקים התאים שבהם יש לציין באיזה מחוז של בית הדין מדובר89 , וב- 93% מהתיקים לא צוין תאריך הגשת התובענה90 . 82 :"מסד "תלונות משמעת203,774 תאים ריקים מתוך314,184 ( תאים65% .) 83 4115 מ - 5926 .תלונות 84 4112 מ - 5926 .תלונות 85 מסד :""אגף החקירות43,470 תאים ריקים מתוך58,461 ( תאים74% .)ריקים 86 1,319 מ- 1,497 .חקירות 87 1,101 מ- 1,497 .חקירות 88 :"מסד "בית הדין למשמעת16,497 תאים ריקים מתוך24,064 ( תאים69% 69% .)ריקים 89 114 מ- 374 .תיקים 90 347 מ- 374 .תיקים | 933 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 2 . לצורך קבלת החלטות המבו ססות על נתונים, יש צורך כי המידע המנוהל במערכות ממוחשבות יהיה זמין, ייאסף באופן שוטף ויהיה בר - .אחזור לפיכך , על האחראים למידע "לבצע פעולות שמטרתן מניעת "זיהום מידע- שמירה על איכות המידע ועל שלמותו91 . בלוח זה מוצגות דוגמאות מתוך מערכת מרכב"ה, במודול המשמעת, לנתונים חסרים .ולנתונים לא מהימנים לוח3 : דוגמאות לנתונים חסרים ולנתונים לא מהימנים במודול משמעת במערכת מרכב"ה הנתון מידת שלמות הנתונים במערכת פירוט תאריך תחילת טיפול ותאריך סיומו יש נתונים שגויים 233 מ- 3310 ( 7% )תלונות נפתחו והסתיימו באותו היום , וב- 79 מ- 233 ( התלונות34% ) התקיימה חקירה, שנפתחה והסתיימה באותו היום; ב- 5 .מהתלונות הוגשה תובענה מועד העברה לטיפול המשרד אין נתונים אין נתונים על המועד שבו הטיפול הועבר למשרד לצורך נקיטת אמצעי .משמעת סיבת סיום הטיפול בתלונה נתונים חסרים 636 מ- 3,055 תלונות (כ- 21% ) נסגרו ללא ציון סיבת .הסגירה האם סיבת הסגירה תואמת את המלצת אגף ?משמעת אין נתונים 519 מ- 3,055 ( התלונות17% ) שנסגרו הסתיימו בנקיטת אמצעי משמעת משרדי. מהנתונים במערכת לא ניתן לדעת אם אמצעי המשמעת שנקט המשרד .תאם את האמצעי שעליו המליץ ידי אגף משמעת שלב הטיפול בתלונה נתונים חסרים ב- 4,115 מ- 5,926 ( 69% ) תלונות לא היו נתונים על .סטטוס הטיפול משך הזמן בו התיק התנהל בבית הדין למשמעת נתונים חסרים ב- 137 מתוך374 תיקים (כ- 37% ) שהתנהלו בבית הדין למשמעת, לא הוזן תאריך קבלת התובענה וב - 37 מתוך181 ( 20% ) שהסתיים הטיפול בהן לא הוזן תאריך הכרעת הדין או גזר הדין, על פיהם אפשר .לחשב את משך הזמן שבו התיק התנהל בבית הדין שמות חברי המותב בבית הדין יש נתונים שגויים הזנת שמות החברים נעשית כטקסט חופשי (ולא .מתוך רשימה סגורה), דבר היוצר טעויות איות 91 זיהום מידע- מקרה שבו ניהול מערכות המידע מביא לכך שמידע נאסף באופן חלקי, לא מדויק או שאינו נאסף בשלמותו. מדריך האו"ם למערכות מידע ולניהול יעיל של טכנולוגיות מידע במגזר הציבורי- Government Information Systems - A guide to effective use of information technology in the public sector of developing countries (להלן- מדריך האו"ם ,) ST/TCD/SER.E/28 ,, ניו יורק1995 ', עמ151 - 162 . | 934 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת מהלוח עולה כי בידי נש"ם אין נתונים אמינים ועקביים על שלבי הטיפול בעבירות .המשמעת 3 . תיק התלונה או החקירה הוא תיק פיזי, וחלק מהמידע בו מוזן ידנית למודול משמעת. בדיון שקיים הנציב במאי2021 עלה כי ניהול פעולות המשמעת בתיקים פיזיים יוצר קשיים מרובים, כגון התארכות משך הזמן לטיפול בתיקי משמעת; מחסור בכלים לניהול, למעקב ;ולבקרה של הנהלות האגפים ,שיטות עבודה לא אחידות ועקב כך- סרבול תהליכי עבודה פשוטים; היעדר ממשק ממוחשב בין היחידות השונות. הנציב החליט שיש למצוא פתרונות לטווח הקצר, עד שיגובש פתרון הולם לטווח הארוך- פיתוח מערכת ייעודית לתחום .המשמעת אשר תמלא את כלל הצרכים נמצא כי נכון לנובמבר2021 ,תיק התלונה או החקירה הוא תיק פיזי ,שחלק מהמידע בו מוזן ידנית למודול משמעת .וכי נש"ם לא גיבשה פתרון לקידום מחשוב התיקים יצוין כי על פי אגף מערכות המידע של נש"ם , הזנת מידע ומילוי מלא של השדות עשוי .להשיג שיפור ניכר במסדי הנתונים של מודול משמעת ,יוצא אפוא כי בידי נש"ם אין נתונים אמינים ועקביים על שלבי הטיפול בעבירות המשמעת .ואין בידיה כלים מתאימים לבקרה ולמעקב אחר שלבי הטיפול בעבירות מומלץ כי מנהל אגף המשמעת ינח ה את הגורמים הרלוונטיים להקפיד על הזנת הנתונים הנדרשים במערכת הממוחשבת, כך שיוכלו להפיק את המיטב מהמערכת לצורך ניהול ובקרה, עד לגיבוש פתרון ארוך טווח. עוד מומלץ כי נש"ם תפעל לקדם פיתוח מערכת ממוחשבת ייעודית לתחום המשמעת אשר תיתן מענה על כלל הצרכים . פיתוח מ ערכת מתאימה והזנת נתונים מדויקים ומלאים יסייעו בידי נש"ם לנהל ביעילות את הטיפול בתיקי המשמעת ולקבל החלטות המתבססות על תשתית נתונים מלאה ומהימנה, וכן לשקף לציבור מידע מהימן על פעילותה בתחום המשמעת . נש"ם השיבה כי בת ו כנית העבודה שלה לשנת2022 נכללה המשימה של פיתוח מערכת לניהול .תהליכי המשמעת מידת תיקון הליקוי- .הליקוי לא תוקן מעקב אחר יישום המלצות אגף המשמעת הביקורת הקודמת בביקורת הקודמת עלה כי לעיתים המשרדים מתמהמהים בנקיטת אמצעי המשמעת שעליו המליץ אגף .המשמעת, ובמקרים נדירים אינם נוקטים אמצעי זה כלל | 935 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 הביקורת העלתה כי לא רוכזו נתונים סטטיסטיים כוללים שאפשר ללמוד מהם באיזו מידה אימצו משרדי הממשלה את המלצות אגף המשמעת בדבר נקיטת אמצעי משמעת, ובתוך כמה זמן ממועד ההמלצה נקטו המשרדים את אמצעי המשמעת . משרד מבק ר המדינה המליץ לנש"ם לפעול להשלמת מסד הנתונים ולנטר באופן שיטתי וקבוע את הפעולות שהמשרדים נוקטים בעקבות המלצות אגף המשמעת, ואם יימצא שהמשרדים מתמהמהים בכל הנוגע לנקיטת אמצעי משמעת, הרי עליו לנקוט פעולות כלפי האחראים במשרדים כדי שהמלצת אגף המשמעת תישקל ואמצ עי המשמעת יינקטו בסמוך ככל הניתן להמלצה. כן הומלץ שאגף המשמעת יקבע פרק זמן מרבי להשלמת ההליך המשמעתי, יודיע עליו למשרדים ויטמיעו, וכי ראוי שמשרד שאינו פועל לפי המלצת אגף המשמעת יגבש החלטה .מנומקת ומפורטת בדבר ויביא אותה גם לידיעת הנציבות הביקורת הנוכחית בדיווח נש"ם על תיקון הליקויים נכתב כי "נש ם תבחן הקמת מאגר אלקטרוני על כל הליכי המשמעת שנפתחו שי אפשר, בין היתר, מעקב אחר ביצוע המלצות אגף המשמעת ותיקון פעולות המשרד, .ככל שנדרש נש"ם הוסיפה כי אגף המשמעת יפנה במסמך דרישות לאגף מערכות מידע . הביקורת הנוכחית הע לתה שנש "ם לא הקימה ,מאגר אלקטרוני של נתונים כאמור והיא אינה מנטרת את הפעולות שנוקטים המשרדים בעקבות המלצותי ;ה אין ל נש"ם נתונים סטטיסטיים על מידת אימוץ המלצות אגף המשמעת ב ידי המשרדים או על פרק הזמן .שחולף עד לאימוץ ההמלצות נש"ם השיבה למשרד מבקר המדינה שאגף המשמעת עוקב אחר ביצוע המלצות להליכים משמעתיים פנים- משרדיים ובתוך כך מתבקשים המשרדים לעדכן אותו באשר לקיומם של ההליכים ותוצאותיהם, וכן להעביר החלטות מנומקות בצירוף חומרים רלוונטיים, כגון פרוטוקול .שימוע נש "ם צירפה לתשובתה דוגמא ות אחדות, ומהן עולה כי פנתה למשרדים לצורך קבלת דיווח, וכי לעיתים הדיווחים התקבלו רק כעבור כשנה ואף יותר . מומלץ כי נש "ם תקים מאגר אלקטרוני לניטור ה פעולות שנוקטים המשרדים בעקבות המלצותי ,ה ולאיסוף נתונים סטטיסטיים על פרקי הזמן עד להשלמת פעולות המשרדים וכי תכל ול במאגר גם את נימוקי המשרדים להחלטותיהם .שלא לאמץ את ההמלצות ,מאגר כזה עשוי לשמש כלי ניהולי למעקב שיטתי אחר פעולות המשרדים גם כדי לוודא שהן נעשות בסמוך למתן המלצת אגף המשמעת . מידת תיקון הליקוי- .הליקוי לא תוקן מחיקת רישומים משמעתיים במערכת מרכב"ה כאשר נפתח הליך משמעתי נגד עובד המדינה בשל חשד לעבירת משמעת, הדבר נרשם במערכת מרכב"ה במודול המשמעת. וכך מי שבודק את התיק האישי של העובד נחשף לדבר .קיומו של ההליך המשמעתי | 936 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת הביקורת הקודמת הדוח הקודם העלה כי גם לאחר סגירת תיק משמעתי משלא התבסס חשד נגד העובד , הר ישום בדבר פתיחת ההליך המשמעתי נותר במערכת מרכב "ה, אינו נמחק ומלווה את העובד כל זמן שירותו בשירות המדינה ,וכי בכל שלב שבו עולות שאלות בדבר אותו רישום ,לדוגמה כאשר העובד מועמד במכרז ,אגף המשמעת נשאל בדבר האירוע המשמעתי ומספק תשובות. משרד מבקר המדינה ציין שדרך פעולה זו במערכת מרכב"ה עלולה להסב שלא בצדק נזקים לעובדים ואף לפתוח פתח לשימוש לא ראוי של אגף המשמעת בסמכויותיו. על כן, ככלל, ברגע שנסגר תיק משמעתי משלא נמצא בסיס לחשדות שהועלו יש להסיר את ה רישום בדבר פתיחת תיק משמעתי מהמערכת הממוחשבת . אם אגף המשמעת סבור שיש מקרים המצדיקים את הותרת דבר החשד במערכת, עליו לאפיין אותם מראש ולנמק את הותרת ם על סמך המקרים .שאופיינו בעקבות הביקורת נש"ם מסרה כי תפעל לתיקון הליקוי ועם סגירת תיק משמעתי יימחק הרישום בדבר החשד ,במערכת הממוחשבת למעט במקרים מסוימים (כגון פרישת העובד בלא מיצוי ההליכים ,בעניינו בחירת המשרד שלא לקיים את המלצת האגף לנקוט הליך משמעתי וכן מקרים שבהם נמצאו ראיות לביסוס החשדות אך מטעמים שונים לא מוצה )ההליך. הביקורת הנוכחית " בדיווח נש"ם על תיקון הליקויים נכתב כי מערכת מרכב"ה אמורה למחוק באופן אוטומטי את הסימון המשמעתי הדיגיטלי בתיק שנסגר או במקרים שבהם לא נמצא בסיס לחשדות שהועלו ," וכי נש"ם תדאג להסדיר את הסרת הרישום המשמעתי, .לכשיידרש אגף המשמעת מסר במהלך הביקורת כי יש להבחין בין רישום משמעתי כלפי חוץ לבין רישום פנימי, לצורכי האגף. רישום כלפי חוץ משפיע על חייו המקצועיים של העובד , והוא קיים כל עוד ההליך המשמעתי מתנהל, וכן אם העובד הורשע בבית הדין או קיבל התראה או נזיפה בהליך .משמעתי ,בשונה מכך רישום פנימי נותר גם כאשר ה תיק המשמעתי נגנז ,, לצורך איתורו בעתיד ואולם, על פי אגף המשמ .עת, הוא אינו משפיע על חייו המקצועיים של העובד ביולי2021 הנחה מנהל אגף המשמעת את ה אגף לבצע פעולות מסוימות במערכת הממוחשבת עם סגירת התיק המשמעתי. מטרת הפעולות האלה היא ,להסיר רישום משמעתי הגלוי כלפי חוץ כלומר גם למשרד, ולהותיר רק רישום פנימי של האגף, במקר ים שבהם התיק המשמעתי נגנז בשל חוסר ראיות או בשל ה י .עדר אשמה או כיוון שנסיבות העניין אינן מתאימות להליך משמעתי במקרים אחרים, לרבות מקרים שבהם התיק נסגר עקב פרישת העובד, הרישום המשמעתי הגלוי .למשרד ייוותר נמצא כי ההנחיה האמורה תקפה למועד הוצאתה ואילך, ואינה תקפה לגבי תיקים שנסגרו לפני יולי2021 . מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה כי ביקש מהגורמים הרלוונטיים בתחום מערכות המידע .לטפל באופן הזה גם בתיקים שנסגרו לפני המועד האמור, והדבר טרם נעשה | 937 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 כמו כן נש"ם השיבה כי מתקיימת עבודת מטה לשם תיקון נוהל בחינת התאמתו של מועמד למשרה בשירות המדינה, ובמסגרת ה יישקל אם להתייחס למועמדים שהתיקים בעניינם נסגרו ללא נקיטת הליך משמעתי או פלילי אולם יש בעניינם מידע רלוונטי שעל ועדת הבוחנים לשקול .בעת בחינת מועמדותם למשרה מומלץ כי נ ש"ם תשלים את הסרת הרישום המשמעתי של עובד שהתיק המשמעתי בעניינו נגנז בשל חוסר ראיות או בשל ה י עדר אשמה או כיוון שנסיבות העניין אינן מתאימות להליך משמעתי, ב תיקי משמעת שנסגרו לפני יולי2021 . מידת תיקון הליקוי- .הליקוי תוקן במידה חלקית | 938 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת מבנה ארגוני ותקינה של מערך המשמעת ( על רקע הגידול האמור13% ) במספר העובדים שעליהם חל חוק המשמעת בשנים2015 - 2021 ( , והעלייה הניכרת במספר תיקי המשמעת שנפתחו126% ), משרד מבקר המדינה בדק את .המבנה הארגוני והיקף משאבי האנוש שעמדו לרשות אגף המשמעת ואגף החקירות 1 . נכון למאי2021 , עמדו לרשות אגף המשמעת22 משרות של עובדים ולרשות אגף החקירות - 15 משרות. לשם השוואה, בשנת2015 עמדו לרשותם20 משרות ו- 14 .משרות, בהתאמה הלוח שלהלן מפרט נתונים על המשרות שעמדו לרשות אגפי המשמעת והחקירות במאי 2021 , בפילוח לסוגיהן, והשינוי שחל במספרי המשרות מאז שנת2015 . לוח4 : משרות באגפי המשמעת והחקירות, אוקטובר2021 סוג המשרה מס' משרות המוקצות לאגף מס' משרות מאוישות ( בפועל2021 ) השינוי מ- 2015 (במספר המשרות )המוקצות אגף המשמעת מנהל אגף 1 1 - סגנית מנהל אגף 1 1 - תובעים 11 + 1 *זמנית 12 1 - עובדים מינהליים 3 3 1 - מתמחים 1 1 - סטודנטים 3 3 3 + **אזרח ותיק 1 1 1 + סך הכול 22 22 2 + אגף חקירות משמעת מנהל אגף 1 1 - סגן מנהל אגף 1 0 - חוקרים 11 8 - עובדים מינהליים 1 1 - סטודנטים 1 1 1 + סך הכול 15 11 1 + על פי ,נתוני נש"ם.בעיבוד משרד מבקר המדינה * .משרה מושאלת זמנית מבית הדין למשמעת ** משרה חדשה שנוצרה ב- 1.6.21 . | 939 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 מהלוח עולה כי מאז שנת2015 מספר המשרות באגף המשמעת עלה בשתי משרות ואולם מספר התובעים פחת במשרה אחת, וכמעט כל המשרות מאוישות. באגף החקירות מספר המשרות נותר יציב משנת2015 (למעט תוספת של משרת סטודנט), אולם האגף נמצא בתת- איוש של4 עובדים (כרבע ממצבת כוח האדם שלו), תת- האיוש בולט במשרות של חוקרים. משאבי האנוש בתחומי הליבה של האגפים- תביעה וחקירה, הצטמצמו בשנים2015 - 2020 . 2 . בלוח שלהלן מוצג היחס שבין מספר התובעים והחוקרים באגפי המשמעת והחקירות בפועל לבין מספר תלונות המשמעת, בשנים2015 ו- 2020 . לוח5 : היחס בין מספר תלונות המשמעת לבין מספר התובעים והחוקרים בפועל, השוואה בין2015 ל- 2020 השנה 'מס התובעים 'מס החוקרים 'מס תלונות מס' תלונות לחוקר מס' תלונות לתובע 2015 13 10 366 36.6 28.1 2020 12 8 828 103.5 69 על פי נתוני נש"ם, .בעיבוד משרד מבקר המדינה )מהלוח עולה כי עקב צמצום משאבי האנוש בתחומי הליבה (חוקרים ותובעים באגפי המשמעת, והגידול שחל במספר תלונות המשמעת, מספר התלונות לתובע ולחוקר גדל במהלך חמש שנים פי2.5 ופי2.8, בהתאמה (מכ- 28 תלונות לתובע בשנת2015 ל- 69 תלונות לתובע בשנת2020, ומכ- 37 תלונות לחוקר בשנת2015 לכ- 104 תלונות לחוקר בשנת2020 .) 3 . בשנים האחרונות ובהזדמנויות שונות, הביע מנהל אגף המשמעת (שנכנס לתפקידו בנובמבר2017 )התנגדות להחלת חוק המשמעת על גו ,פים נוספים מחוץ לשירות המדינה .ובין נימוקיו הוא ציין חסר באמצעים מספקים להתמודד עם היקף הפעילות הקיים החל בתחילת 2019 העלה מנהל אגף המשמעת בפני נציב שירות המדינה וגורמים בהנהלת נש"ם את הצורך לתגבר את אגף המשמעת בכוח אדם נוסף ולערוך שינויים במבנה הארגוני שלו ., כמפורט להלן א. במענה על דברים שהעלה מנהל אגף המשמעת החליט נציב שירות המדינה באפריל 2019 להקצות שתי משרות זמניות לאגף ולהמיר את אחת המשרות באגף לשתי משרות סטודנט . יצוין, כי משרות אלה אינן מצויות בליבת העשייה של האגף- .תביעה ב. באוקטובר2019 ביקש מנהל אגף משמעת מה סמנכ "לית למינהל ומשאבי אנוש של הנציבות לקבל .שירותי ייעוץ ארגוני לאגף מנהל האגף ציין כי במהלך השנים התפתחו תהליכי עבודה שנבנו טלאי על טלאי, וכי כדי לייעל את עבודת האגף יש לבחון לעומק | 940 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת את ,מבנה האגף את תהליכי העבודה בו ו את .חלוקת הסמכויות והתפקידים מנהל האגף חזר על בקשתו זו בינואר2021 , תוך ציון העובדה כי האגף מתקשה לעמוד במשימותיו השוטפות ובמשימות הקשורות בבנייה ובפיתוח. עד מועד סיום הביקורת .בקשות אלו לא נענו ג. ב יולי2020 גובש במשרד ראש הממשלה, אשר הנציבות היא יחידת סמך שלו, נייר עבודה שעסק באגף המשמעת, וממצאיו הועברו ל נציב שירות המדינה ולמנהל אגף המשמעת . משרד ראש הממשלה העלה כי לצד הגידול במספר העובדים שחוק המשמעת ,חל עליהם חלה ירידה ביעילותו ,של מנגנון הטיפול במשמעת וזו באה לידי ביטוי בעל יה י במשך הטיפול בתלונות ,ירידה ב מספר התובענות המוגשות לבית הדין למ תע שמ וירידה בכמות העובדים המפוטרים בעקבות פסקי הדין של בית הדין .למשמעת בנייר העבודה הובאו נתונים על מספר תיקי התביעה לתובע בפרקליטות שבמשרד המשפטים - בין45 ל- 60 תיקים לתובע, וכן צוין שנדרשות עוד12 - 14 משרות של תובעים ל אגף המשמעת, כדי שהיחס בין מספר התובעים למספר התיקים יהיה דומה לזה שבפרקליטות, דהיינו נדרשת הכפלה של מספר התובעים באגף, ואף .יותר עוד העלה משרד ראש הממשלה כי כל תוספת של משרת תובע לאגף המשמעת עשויה להשיג גידול של45 - 60 .במספר תיקי המשמעת המטופלים באגף ד. ב דצמבר2020 העלה מנהל אגף המשמעת לפני נציב שירות המדינה את פערי כוח :האדם של האגף והשפעותיהם על התנהלותו(א ) התובעים אינם יכולים לטפל כראוי בתיקי המשמעת או ליצור תעדוף נכון של המשימות , ולכן יש תיקים המגיעים לסף התיישנות בלי שהתובע הספיק לבחון אותם .מצב זה גורר עינוי דין לעובדים ואי-מיצוי דין בסופו של דבר בשל חלוף הזמן( ;ב )עיסוק מצומצם ,ביותר, כמעט אפסי בתחום התשתית ו"ןי בני הכוח ", שמשמעותו פגיעה עתידית ניכרת באגף . מנהל האגף תיאר את היעדר ה יכולת לתת מענה על צורכי המשרדים ולצרכים של נפגעי העבירה בתיקי המשמעת . מנהל האגף ביקש להציג בפני הנציב את המצב ואת הצעותיו לפתרון . במהלך הביקורת ,במאי 2021 , כתב שוב מנהל אגף המשמעת לנציב שירות המדינה ולסמנכ "לית משאבי האנוש בנציבות על פערי כוח האדם באגפי המשמעת והחקירות , וביקש לקיים דיון בנושא מבנה האגפים ומספר המשרות בהם ,כדי להתאימם לצרכים ולמשימות המוטלות עליהם , וביוני2021 .חזר על בקשתו מהנציב לקיים דיון בנושא עלה כי בסוף יולי2021 ,התקיים דיון בהשתתפות הנציב בנושא המבנה הארגוני של אגף המשמעת ומספר המשרות שבו . ה. באוגוסט2021 מסר נציב שירות המדינה למשרד מבקר המדינה כי בעקבות הדיון שנערך בסוף יולי2021, הוחלט כי יש לדרוש תוספת כוח אדם לאגף במסגרת דיוני התקציב לשנ ים2021 - 2022, וכי במסגרת עבודת מטה לב חינת שינוי המבנה הארגוני של נש"ם תתבצע גם בחינה של אגף המשמעת ל צורך שיפור תפקודו של האגף והתאמתו לאתגרים שלפניו .ולהיקפי עבודתו | 941 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 ו. במועד סיום הביקורת אגף החקירות נמצא בתת- איוש של שליש ממצבת כוח האדם שלו. בשנת2020 נערכו שני מכרזים לתפקידי חוקרים באגף, והם צלחו במידה מוגבלת: חמישה מועמדים שנמצאו כשירים לא איישו בפועל את המשרות, או עזבו פרק זמן קצר אחרי שנקלטו, ומועמד ש ישי התחיל את עבודתו באגף בסוף2021 . נש"ם השיבה בדצמבר2021 כי בימים אלה מתנהל מכרז לאיוש משרת סגן מנהל אגף החקירות וכי לפני כמה .ימים פורסם מכרז לאיוש משרת חוקר משמעת בשנים 2015 עד2020 מספר הפניות כמעט הוכפל והגיע ל- 2,460 פניות; מספר תיקי המשמעת שנפתחו ב שנים אלו בעקבות הפניות גדל ב- 126% ,ובד בבד הצטמצם מספר התובעים וחוקרי המשמעת בנש"ם ב- 13% (מ- 23 בשנת2015 ל- 20 בשנת2021 ). עוד עלה כי עבודה שעשה משרד ראש הממשלה העלתה תימוכין לצורך בתוספת משרות .של תובעים לאגף המשמעת, כדי שזה יוכל למלא את תפקידיו מומלץ שנש"ם תבחן את ה משאבי ם של אג פי המשמעת והחקירות ו את תהליכי העבודה שב הם לאור המשימות המוטלות עלי הם , ועל פי ממצאי הבחינה תקבע אם נדרש להוסיף משרות, ואם כן- תפעל להשגתן. עוד מומלץ כי נש"ם תפעל לאיוש כלל המשרות באגף החקירות. נוסף על כך, מומלץ שנש"ם תשקול לבצע מ שימות של חוקרי משמעת ושל .תובעים גם באמצעות מיקור חוץ, במקרים המתאימים ,נש"ם השיבה כי הוקצה תקציב לתהליך ייעוץ ארגוני לאגף המשמעת ו ביצוע התהליך צפוי .להתחיל בזמן הקרוב | 942 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת החלת חוק המשמעת על תאגידים ציבוריים 1 . בשנת2019 פעלו בישראל56 תאגידים ציבוריים שהוקמו על פי חוק (להלן גם- )תאגידים ובהם כ- 19,700 עובדים. התאגידים הציבוריים הם חלק מן המגזר הציבורי ,אולם הם בעלי אישיות משפטית נפרדת מזו של המדינה .האישיות המשפטית הנפרדת מאפשרת גמישות ניהולית ועצמאות רבה יחסית ,כפוף להסדרים בחוק שלפיו הוקם התאגיד . 2 . ,חוק המשמעת מאפשר לממשלה, באישור ועדת העבודה של הכנסת, להחיל את הוראותיו כולן או מקצתן, גם על עובדים של תאגידים ציבוריים, תוך התאמתן למבנה של אותו גוף .ציבורי נוסף על כך ,יש גופים ציבוריים שחוק המשמעת חל עליהם מכוח חקיקה ייעודית כמו הרשות לניירות ערך (מכוח חוק ניירות ערך, התשכ"ח- 1968 ) ורשות מקרקעי ישראל ,(מכוח חוק רשות מקרקעי ישראל ה תש"ך- 1960 .) הביקורת הקודמת במועד סיום הביקורת הקודמת חל חוק המשמעת על17 תאגידים ציבוריים (כ- 30% )מהתאגידים ובהם היו באותה העת כ- 12,400 עובדים (כ- 66% מכלל העובדים בתאגידים- כ- 18,800 .)עובדים בדוח הקודם צוין כי כל אחד מהתאגידים הוקם בתהליך נפרד, ולא עקב החלטה כללית עקרונית, וכך גם החלת חוק המשמעת נעשתה ללא שיטה מוגדרת ולא על פי אמות מידה או שיקולים מנחים; מערכת הנורמות באחדים מהתאגידים חסרה כללים ונהלים המסדירים את הבירור והחקיר ה של חשד לעבירת משמעת, את הדיווח להנהלת התאגיד על ענייני המשמעת ;ואת תיעוד המידע בנושא המשמעת למעט שני תאגידים92 , לא הוחל חוק המשמעת על תאגידים נוספים מאז שנת 2006 93 . בינואר2013 הופץ תזכיר חוק התאגידים הציבוריים, התשע"ג- 2013 (להלן- חוק התאגידים הציבוריי ם), שנועד ליצור חוק מסגרת לתאגידים הציבוריים לצד החוקים שלפיהם הוקם כל תאגיד ותאגיד. בתזכיר החוק נקבע, בין היתר, כי על עובד התאגיד הציבורי ועל חברי מועצ ת התאגיד יחולו הוראות חוק המשמעת., בשינויים שיקבע שר האוצר בהסכמת שר המשפטים .)תזכיר החוק מחריג כמה גופים, לרבות בנק ישראל (ראו להלן הביקורת הקודמת העלתה כי הצעת חוק התאגידים הציבוריים של משרד המשפטים, המיועדת להסדיר גם את הטיפול בעבירות משמעת בתאגידים, לא קודמה מאז שנת2013 . משרד המשפטים מסר בתשובתו לדוח הקודם כי בשל אופיים הצי בורי של התאגידים הציבוריים מקובלת הדעה ש יש להחיל על עובדי כלל התאגידים הציבוריים את ה דין ה .משמעתי משרד מבקר המדינה המליץ כי עד לקידום הליך חקיקת חוק התאגידים הציבוריים, ולאור האינטרס הציבורי המובהק בקיום מערכת משמעתית רשמית בתאגידים ציבוריים, על משרד 92 רשות ניקוז כנרת (על פי החלטת ממשלה1555 מ- 17.4.14 ) והרשות הלאומית לבטיחות בדרכים (על פי חוק הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים [הוראת שעה], התשס"ו- 2006 .) 93 בשנת2006 פורסם דוח שנתי56ב ( 2006 ) של מבקר המדינה, ובו ממצאי ביקורת על "הליכי משמעת בתאגידים 'סטטוטוריים ובבנק ישראל" (עמ105 - 132 .) | 943 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 המשפ טים לבחון את קידום קביעתה של מערכת נורמטיבית מחייבת בגופים אלה שתכלול את .הרכיבים הנדרשים לטיפול הולם בעבירות משמעת הביקורת הנוכחית 1 . במועד סיום הביקורת חל חוק המשמעת על18 תאגידים ציבוריים (כ- 30% )מהתאגידים ובהם כ- 14,100 עובדים (כ- 72% )מכלל העובדים בתאגידים , ובהם שני תאגידים שהחוק הוחל עליהם אחרי הביקורת הקודמת94 . 2 . ביולי2017 החליט הצוות לתיקון ליקויים של משרד המשפטים כי ה משרד ימפה את התאגידים הציבוריים שאין הורא ת חוק המסדירה את הדין המשמעתי בהם ויבחן את המשך הטיפול בהם. נמצא כי משרד המשפטים לא מיפה את התאגידים הציבוריים לשם איתור התאגידים שאין הוראה המסדירה את הדין המשמעתי החל על עובדיהם וכי משרד המשפטים לא בחן את המשך הטיפול בהסדרת מערכת נורמטיבית מחייבת בנושאי המשמעת .בהם 3 . במאי2018 העלה אגף המשמעת לפני משרד המשפטים קשיים בעבודתו על רקע החלת חוק המשמעת על גופים ציבוריים שאינם חלק משירות המדינה. אגף המשמעת הסביר שבמקרים שבהם הוחל חוק המשמעת על עובדי גופים ציבוריים שאינם עובדי המדינה, בלי להתאים את הוראות החוק למערך יחסי העבודה באותם גופים, לאגף המשמעת אין יכולת הלכה למעשה להפעיל את הסמכויות המוקנות לו בח וק. לנוכח זאת סיכמו משרד המשפטים ואגף המשמעת באותו דיון כי יש להתאים את מערכות דיני המשמעת של הגופים השונים למאפיינים השונים של הגוף המוקם בחקיקה: תאגידים ציבוריים, גופים פרטיים שניתנו להם סמכויות שלטוניות וועדות ומועצות המוקמות בחקיקה בתוך המנגנון הממשלתי . להלן דוגמה לקושי שהציג אגף המשמעת כאמור: בדיון שהתקיים במשרד המשפטים באוקטובר2018 , התנגד מנהל אגף משמעת בנש"ם לכוונה להחיל את חוק המשמעת על עובדי איגודי הכשרות לפי הצעת חוק להסדרת שירותי ההשגחה על כשרות. בין הטיעונים :שהועלו א. העובדה שלצורך הפעלת חוק המשמעת יש להחיל על עובדי האיגודים את הוראות התקשי"ר המפרטות את נורמות ההתנהגות הנדרשות מהעובד. מנהל האגף ציין כי כאשר הוראות התקשי"ר אינן חלות (כמו במקרה זה), אין לנש"ם כלים להפעלת סמכויותיה בהליכי משמעת; ניסיון שנצבר מהחלת חוק המשמ עת על מועצות דתיות 94 המרכז למורשת ששת הימים, שחרור ירושלים ואיחודה בגבעת התחמושת, שהוקם בחוק המרכז למורשת מלחמת ששת הימים, שחרור ירושלים ואיחודה, בגבעת התחמושת, התשע"ז- 2017 , התאגיד לפיקוח וטרינרי שהוקם בשנת 2015 'בתיקון מס6 לחוק הרופאים הווטרינרים, התשנ"א- 1991 , וכ.א.ן תאגיד השידור הישראלי, שהחליף את רשות השידור שנסגרה במסגרת חוק השידור הציבורי הישראלי, התשע"ד- 2014. הרשות למאבק באלימות, בס מים ובאלכוהול שהוקמה בחוק הרשות למאבק באלימות, בסמים ובאלכוהול, התשע"ז- 2017 , הוקמה במשרד לביטחון פנים ובכך הוכנסה לשירות המדינה בשנת2017 . | 944 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת .מלמד על קושי בהחלת החוק על עובדים שאינם כפופים להוראות התקשי"ר ב. היעדר כלי אכיפה בנוגע לעובדים באיגודי הכשרות, כגון חיוב התייצבות לדיון ואכיפת .פסקי הדין המשמעתיים 4 . משרד המשפטים מסר למשרד מבקר המדינה ביולי2021 כי תזכיר חוק התאגידים הציבו ריים לא קודם וכי משרד המשפטים מקבל את עמד ת מנהל אגף המשמעת המתנגד להחלת חוק המשמעת על גופים שאינם חלק משירות המדינה, למעט מקרים חריגים ולפיכך גם לו יקודם חוק,התאגידים כלל לא ברור כי יבקשו להחיל באמצעותו את חוק .המשמעת על כלל התאגידים באופן אוטומטי בביקורת הנוכחית עלה כי לא קודם פתרון הסדרתי וכי חסרים כללים ונהלים המסדירים את הבירור והחקירה של חשד לעבירת משמעת בחלק מהתאגידים (ראו .)דוגמאות להלן משרד המשפטים השיב כי לנוכח אי- קידומו של תזכיר החוק משנת2013 ,, ונוכח חלוף הזמן לא ברור כי מדיניות הממשלה היא להחי ל באופן רוחבי את חוק המשמעת על תאגידים ציבוריים , ולכן עניין זה טעון בחינה וליבון; כיוון שתחום המשמעת נמצא באחריות נציבות שירות המדינה וחוק המשמעת מצוי באחריות ראש הממשלה , וכיוון שלכל תאגיד יש שר שממונה עליו, משרד המשפטים סבור שהחלת חוק המשמעת על תאגידים ,םא היא מתאימה ונדרשת, צריכה להיעשות על ידי נש"ם והמשרד האחראי ל ,תאגיד; מכל מקום לא מתפקידו של משרד המשפטים לקדם נושא זה, והוא ייתן מענה וילווה מהלכים כאלה אם .יידרש מומלץ כי נציבות שירות המדינה, בהתייעצות עם משרד המשפטים, תפעל לגיבוש מערכת נורמטיבית להסדרת ,דיני המשמעת בתאגידים הציבוריים שעליהם חל חוק המשמעת בשיתוף עם המשרדים האחראים ל .תאגידים מידת תיקון הליקוי- .הליקוי לא תוקן תאגידים ציבוריים גדולים שחוק המשמעת לא חל עליהם משרד מבקר המדינה בדק את המסגרת הנורמטיבית לטיפול בעבירות משמעת בארבעה תאגידים ציבוריים שאינם כפופים לחוק המשמעת, ועובדים בהם יותר מ- 500 עובדים: בנק ישראל (שנבדק גם בביקורת הקודמת), מכון התקנים הישראלי, מגן דוד אדום לישראל (מד"א) ויד ושם - רשות הזיכרון לשואה ולגבורה (להלן- :יד ושם). להלן הממצאים | 945 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 בנק ישראל בנק ישראל הוא תאגיד ציבורי הפועל מכוח חוק בנק ישראל, התש"ע- 2010 . בבנק ישראל (להלן גם- הבנק) עבדו בשנת2019 כ- 880 .עובדים הביקורת הקודמת ליקויים בהסדרת המסגרת הנורמטיבית לטיפול במשמעת בבנק ישראל עלו בדוח ביקורת של מבקר המדינה משנת2006 95 ובדוח הביקורת הקו .דם בביקורת נמצא כי המסגרת הנורמטיבית לטיפול בתחום המשמעת בבנק ישראל התבססה על חוקת העבודה ונהליה. בגין הפרת משמעת רשאית הנהלת הבנק לנזוף בעובד, בכתב או בעל פה, ובגין הפרת משמעת חמורה או שימוש לרעה בתפקיד, רשאי הבנק להפסיק זמנית את עבודתו של העובד לעשרה י מים. הפסקת עבודה ארוכה יותר טעונה הסכמתם של ההסתדרות ושל ועד העובדים. במקרים חמורים, כגון מעילה בכספי הבנק או הרשעה בעבירה פלילית .המטילה דופי מוסרי, ניתן אף לשלול פיצויי פיטורין בדוחות הקודמים עמד מבקר המדינה על כך כי אף שהנהלת הבנק החליטה בשנת1994 לפעול .להחלת חוק המשמעת על עובדי הבנק היא לא עשתה כן באוקטובר2006 , לבקשת בנק ישראל ובתיאום עם משרד המשפטים, החליטה הממשלה להחיל את חוק המשמעת על עובדי הבנק בשינויים מסוימים96 , ואולם הדיונים בוועדת העבודה של הכנסת נדחו פעמים אחדות במהלך השנים על רקע בקשות של ה הנהלה וועד העובדים. הנהלת הבנק נשאה ונתנה עם ועד העובדים והסתדרות העובדים על הסכם קיבוצי אשר יחליף את החלטת הממשלה בנושא, ובאמצע שנת2008 גובשה טיוטה של תקנון משמעת, שהוכן לחתימה כהסכם קיבוצי בהתאם לעקרונות שנקבעו בחוק המשמעת (בשינויים המחויבים). טיוטת ההס כם הקיבוצי עסקה בין היתר במינוי ממונה משמעת, בהקמת בית דין למשמעת לעובדי הבנק ובהקמת בית דין לערעורים, וכן עוגנה בו סמכות לנגיד הבנק להשעות עובדים בגין עבירות משמעת. בנק ישראל מסר כי בסופו של דבר בחר ועד העובדים שלא לחתום על ההסכם הקיבוצי, וכי ההנהלה פנתה אליו מעת לעת כדי שיחתום על ההסכם. באוגוסט2016 מסר הבנק כי בשנה האחרונה התקיימו מגעים עם הוועד בנושא תקנון המשמעת (שבעבר הוכן לחתימה כהסכם קיבוצי), וכי בכוונתה של הנהלת הבנק להעלות את הנושא הזה במשא ומתן שהתקיים .באותה העת עם הוועד משרד מבקר המדינה העיר כ י המסגרת הנורמטיבית ש על בסיסה אמור בנק ישראל לטפל ,באירועי משמעת לוקה בחסר ובין היתר אין בה ,מנגנון לחקירת עבירות משמעת חמורות והאפשרות להטיל עונשים חמורים מנזיפה והשעיית עובדים היא מוגבלת .זאת אף על פי שהצורך בהסדרת הנושא עלה כבר לפני יותר משני עשורים ,והממשלה אף החליטה להחיל על הבנק את חוק המשמעת בשנת 2006 , אך המהלך לא הושלם .לפיכך הכלים שהיו מצויים באותה עת בידי הבנק לא אפשרו לטפל באופן ראוי ושלם בעבירות משמעת. משרד מבקר המדינה המליץ 95 הדוח מ- 2006 ', עמ126 - 127 . 96 'החלטה מס598 מ - 29.10.06 .", "החלת חוק שירות המדינה (משמעת) על עובדי בנק ישראל | 946 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת ל הנהלת בנק ישראל לפעול להחלת חוק המשמעת על הבנק, ולחלופין ח לה יל עליו כללים .דומים לכללי המשמעת החלים בשירות המדינה הביקורת הנוכחית בדיווח בנק ישראל על תיקון הליקויים ביוני2017 נכתב כי הבנק ער לכך שהמסגרת הנורמטיבית לטיפול באירועי משמעת בבנק אינה שלמה, בעיקר בעניין סמכויות החקירה והתביעה, וכי הנהלתו רואה את החשיבות שבהסדרת הדין המשמעתי בבנק והוא פועל לקידום נושא זה במסגרת המשא ומתן הק יבוצי שמתקיים עם הוועד. הבנק גם פירט את מגוון הכלים שמאפשרת חוקת העבודה לעובדי בנק ישראל לטיפול בעבירות משמעת, ואלה היו זהים לכלים שפורטו .בדוח הקודם ביוני2021 מסרה מנכ"לית הבנק למשרד מבקר המדינה כי הנהלת הבנק טרם הצליחה להביא את המגעים עם הוועד לכדי הבשל ה של מתווה הסדרה מוסכם, אף לא בהסכם האחרון שנחתם עם ועד העובדים ב - 2019 . היא הוסיפה כי בימים אלה מתנהל משא ומתן עם ועד העובדים והיא .מקווה שניתן יהיה להסדיר, בין היתר, גם את נושא תקנון המשמעת יוצא אפוא שאף שחלפו כ- 15 שנה מאז החליטה הממשלה להחיל את חוק המשמ עת על עובדי בנק ישראל, ו חמש שנים מאז הביקורת הקודמת, הנהלת בנק ישראל טרם הסדירה מסגרת נורמטיבית שלמה לטיפול בעבירות משמעת בבנק ישראל . בנק ישראל השיב כי הנהלת הבנק תמשיך לשקוד על מציאת פתרון להסדרת הדין המשמעתי בבנק. עוד עולה מתשובת הבנק כי בשנים2018 - 2021 הוא ניהל16 ,הליכים משמעתיים תשעה מהם בשנת2021 ., וכי בשניים מההליכים בשנה זו הוחלט על סיום העסקת העובד משרד מבקר המדינה שב וממליץ ל הנהלת בנק ישראל לפעול להחלת חוק המשמעת על ,הבנק ו לחלופין לה חיל עליו כללים דומ ים ל כללי המשמעת החל ים ב .שירות המדינה מידת תי קון הליקוי- .הליקוי לא תוקן מכון התקנים הישראלי מכון התקנים הישראלי (להלן- מכון התקנים או המכון) הוא תאגיד ציבורי, אשר הוקם ופועל מכוח חוק התקנים, התשי"ג- 1953 . בשנת2019 עבדו במכון התקנים895 .עובדים ב דוח מבקר המדינה שפורסם ב- 2016 97 צוין כי חוק המשמעת לא הוחל על מכון התקנים וכי ה מכון לא החיל על עצמו או הסדיר מערכת חל ו פית לטיפול בעבירות משמעת המתעוררות .בארגון יחסי העבודה במכון מוסדרים בהסכמים קיבוציים שאוגדו ב- 1990 להסכם בסיס. הסכם הבסיס לא כלל תקנון משמעת, אך נקבע בו שהוראות נוהל בע נייני סדר ומשמעת כפי שיפורסם מדי 97 מ בקר המדינה, דוח67 א, "סדרי מינהל וליקויים בפעילותו- מכון התקנים", נובמבר2016 . | 947 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 פעם בפעם מנהל המכון בהסכמת ועד העובדים יחייבו את העובדים. בהסכם הבסיס גם נקבע שוועד ה פריטטית שתורכב ממספר שווה של נציגי מינהל המכון וועד העובדים תדון, תברר ותוציא מסקנות לגבי כל פגיעה משמעתית של עובדי המכון, וכי אם הוועדה ל א תגיע להסכמה .יבוא העניין לטיפול באמצעות מנגנון ליישוב מחלוקות שנקבע בהסכם בספטמבר2021 מסר מנכ"ל מכון התקנים למשרד מבקר המדינה כי הכלים העומדים לרשות המכון לטיפול בעבירות משמעת לוקים בחסר ,באופן משמעותי המקשה על הנהלת המכון לטפל בעבירות משמעת באופן המיטב י :, ופירט את החסרים הקיימים 1 . .היעדר תקנון משמעת ואי פרסום "הוראות נוהל" בענייני סדר ומשמעת 2 . בהסכם הבסיס לא נקבעו סדרי העבודה של הוועדות הפריטטיות ולכן עם הקמת כל ועדה כזו יש להגיע להסכמה בין ההנהלה לבין ועד העובדים על סדרי עבודתה. מנכ"ל המכון הבהיר כי דרישה זו עלולה לטרפד לעיתים את עבודת ועדת המשמעת ולחייב את הצדדים .לפנות להליך בוררות 3 . בשונה מסיום העסקתם של עובדים ארעיים, המכון אינו יכול לסיים את העסקתו של עובד קבוע ללא הסכמת ועד העובדים, ובהיעדר הסכמה כאמור הוא נאלץ להשתמש במנגנון יישוב חילוקי דעות (יי ,שוב סכסוכים) שנקבע בהסכם הבסיס, המחייב פנייה להסתדרות ואם לא הושגה הסכמה בין המכון להסתדרות יש להביא את הנושא להכרעת בוררות בפני הממונה על יחסי העבודה במשרד הכלכלה. מכאן שהליך סיום העסקתו של עובד קבוע .אורכת שבועות ואף חודשים במהלך השנים האחרונות נערכו א רבעה הליכי משמעת לעובדים קבועים. בשני מקרים הגיעו הוועדות הפריטטיות להסכמה, ובשני מקרים נאלצו הצדדים לקיים הליך בוררות בפני .הממונה על יחסי עבודה במשרד הכלכלה שבסיומו הופסקה העסקת העובד 4 . .סמכות ההשעיה של עובדים המוסדרת בהסכם הבסיס מסורבלת ואינה ישימה מנכ"ל המכון מסר עוד כי בימים אלה מנהלים הצדדים משא ומתן לגיבוש הסכם קיבוצי , ובמסגרתו מבקש המכון לבסס כלים טובים יותר להתמודד ות עם חשדות לעבירות משמעת של .עובדים קבועים הנהלת מכון התקנים סבורה אפוא כי ההסדרה הנורמטיבית הקיימת אינה נותנת לה את .הכלים הנדרשים לטיפול בחשדות לעבירות משמעת של עובדי המכון מומלץ שהנהלת מכון התקנים תשלים את המשא ומתן האמור ותסדיר כלי עבודה .מספקים לטיפול בחשדות לעבירות משמעת | 948 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת יד ושם- רשות הזיכרו ן לשואה ולגבורה מוסד יד ושם הוא תאגיד שהוקם להנצחת זכר השואה בישראל , והוא פועל על פי חוק זיכרון השואה והגבורה- יד ושם, התשי"ג- 1953 . בשנת2019 הועסקו ביד ושם825 עובדים98 . בהסכם קיבוצי שנחתם במאי2016 בין הנהל ת יד ושם לבין "כוח לעובדים- ארגון עובדים דמוקר טי" וועד עובדי יד ושם נכתב כי "בכוונת הצדדים להסדיר את נושא המשמעת בתקנון מוסכם ומתואם לצרכי יד ושם". בהסכם נקבע כי הצדדים יפתחו בהליכים לקביעת תקנון משמעת מוסכם, וכי הם יעשו מאמץ להגיע להסכמות בתוך שישה חודשים; הנהלת יד ושם תביא לפני נציגות העובדים הצעת ת קנון משמעת שיהא הבסיס לדיונים בין הצדדים; תוקם ועדת משמעת והרכב שבפניו יתקיימו הליכים של בירור משמעתי; כל עוד לא נקבע תקנון משמעת מוסכם, תפעל ועדת המשמעת על פי כללים שבתקנון המשמעת הכללי- תקנון משמעת שהוסדר בהסכם קיבוצי שנחתם בספטמבר1962 בין התאחדות התעש יינים לבין ההסתדרות .הכללית של העובדים בארץ ישראל לאחר שנחתם ההסכם הקיבוצי התקיימו דיונים בין ועד עובדי יד ושם להנהל ת הארגון בנוגע לגיבוש .תקנון משמעת ייעודי ליד ושם משהופסקו ה דיונים , הוחלט לנהוג על פי הסכם המשמעת הכללי ולהקים ועדת משמעת אד הוק , בעת הצורך. 1 . להלן לוח המפרט את סוגי העבירות שנקבעו בתקנון המשמעת הכללי והעונשים שאפשר לנקוט בגינם. בתקנון צוין כי ההנהלה ונציגות העובדים ידונו ויחליטו על האחריות שיש להטיל על העובד בעניינים שלא פורטו בתקנון . לוח6 : תקנון המשמעת הכללי- עבירות המשמעת והעונשים בגינן ה עבירה העונש עזיבת מקום העבודה או היעדרות ממנה בלי רשות או סיבה סבירה, איחור לעבודה ועישון .במקום שלא מיועד לכך התראה בכתב (עם או בלי פרסום בלוח המודעות), קנס עד לשיעור של שכר יום עבודה, הפסקת עבודה ללא תשלום ל- 3 .ימים לא ציית להוראות ההנהלה, עבד במקום אחר ללא רשות ההנהלה, הכה או התקוטט או גרם לכך, העלים תוצרת המפעל והעבירה למשמרת או לאדם אחר כדי לזכות בטובת .הנאה, ניצול לרעה של תעודת מחלה קנס כספי; הפסקה זמנית של העבודה ללא תשלום; פיטורים עם או בלי הודעה מוקדמת .ועם תשלום פיצויים 98 275 מ- 825 .העובדים היו מדריכים שהועסקו על בסיס שעתי, לפי הצורך במתן הדרכה | 949 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 ה עבירה העונש הפר משמעת באופן חמור, "גרם להכאות במפעל שתוצאותיהן חמורות", גנב, מעל או חיבל במהלך התקין של העבודה, קלקל חומרים, מכשירים או מכונות במזיד, בזבז חומרים בזדון, מסר סודות המפעל, עישן במפעל במקום שיש בו סכנה, עבד במקום אחר ללא רשות מההנהלה ויש בכך משום גרימת נזק למפעל, ע בד במקום אחר בתקופה שנעדר מחמת מחלה או תאונה, עבר עבירה .פלילית חמורה ,הפסקת עבודה זמנית ממושכת ללא תשלום פיטורים ללא הודעה מוקדמת ו/או שלילה חלקית של פיצויי פיטורים, פיטורים ללא הודעה .מוקדמת וללא פיצויי פיטורין "בגין אחת מהעבירות האלה ועובדת העבירה אינה מוטלת בספק הרשות בידי ההנהלה להפסיק את עבודת העובד עד לבירור אשר יתקיים בו ביום מחוץ לשעות העבודה". אם הגיעו בבירור לסיכום מוסכם, יועבר העניין לוועדה פריטטית והפסקת העבודה תימשך עד למתן החלטה (בתקנון צוין כיצד לפעול אם .)הבירור לא יסתיים בתוך שבועיים עלה כי יד ושם מטפל בחשדות לעבירות משמעת על פי תקנון המשמעת הכללי שנכתב לפני כשישים שנה והותאם לפעילות במפעל תעשייתי. ואולם עבירות ,המוזכרות בתקנון כגון גרימת נזק למכונות ,, אינן מתאימות לסוגי הפעילות ביד ושם תאגיד העוסק בתחום התיעוד, ההנצחה וההוראה של השואה. ה נהלת יד ושם לא .התאימה את העבירות שבתקנון לעבירות רלוונטיות לפעילותו 2 . משרד מבקר המדינה בדק את היקף התלונות על עבירות משמעת ואת היקף חקירות .המשמעת שעשה תאגיד יד ושם במהלך כחמש שנים, ממועד חתימת ההסכם הקיבוצי נמצא כי בשנים האלה יד ושם בדק תלונה אחת, שעניינה חשד להטרדה מינית, ובסיכומה .של הבדיקה הוחלט לפטר את העובד הנילון היק ף המקרים שבהם עלו חשדות לעבירות משמעת ביד ושם קטן במידה ניכרת מאשר בגופים שבהם מספר דומה של עובדים ושעליהם חל חוק המשמעת. כך לדוגמה בשנת2020 בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שבה עובדים כ- 1,000 עובדים, היו שמונה חשדות לעבירות משמעת ובמשרד ראש הממשלה, שבו מספר דומ ה של עובדים, היו12 חשדות. דהיינו, ממוצע של40 - 60 חשדות בתקופה של .חמש שנים עלה כי יד ושם (ארגון המעסיק יותר מ- 800 עובדים) טיפל בחשד אחד לעבירת משמעת במשך יותר מחמש שנים ועשה שימוש בתקנון משמעת כללי שאינו מתאים לתחומי .העשייה של הארגון יד ושם מסר בתשובת ו למשרד מבקר המדינה כי ההסתמכות על תקנון המשמעת הכללי נעשתה לאחר בדיקה מעמיקה של תקנוני משמעת ואשר הובילה למסקנה כי שום תקנון מהתקנונים הקיימים אינו מתאים במלואו ליד ושם; יש ביד ושם חומרים שגרימת נזק להם במזיד בלתי ניתנת | 950 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת לתיקון; תלונות על הטרדות מיניות מטופלות בידי עובדת שהוכשרה לכך. יד ושם ציין כי מתנהלים בו תהליכי הסדרה וכן מתנהל משא ומתן לחידוש ההסכם הקיבוצי, וכי הוא שואף לשלב במסגרת ההסדרה גם את הי.בטי המשמעת בארגון מומלץ שתאגיד יד ושם יגבש כללים עדכניים לטיפול בחשדות לעבירות המשמעת, ובכלל זה בחשדות להטרדות מיניות, ויפעל בהתאם לאמור בהם, בדרך שתביא לטיפול ממצה .בהיבטי משמעת בארגון מגן דוד אדום מד"א הוא ארגון ההצלה הלאומי של ישראל, שמספק שירותי רפואה דחופה, והקמתו הוסדרה בחוק מיוחד- חוק מגן דוד אדום, התש"י- 1950 . בשנת2019 פעלו במסגרת מד"א כ- 30,000 אנשים, ובהם כ- 3,200 עובדים והשאר מתנדבים, לרבות בני נוער ומתנדבים במסגרת השירות .הלאומי אזרחי בדצמבר2016 נחתם בין מד"א לארגוני עובדים99 תקנון משמעת (להלן - התקנון) המסדיר את נושא המשמעת100 שמטרתו "להסדיר את העבודה התקינה, נהלי המשמעת ואת האמצעיים המשמעתיים במד"א". בתקנון נקבע ש"מנהל המרחב או מנהל המחלקה בה מועסק העובד לו מיוחסת עבירת המשמעת או גורם אחר שימונה לכך על- ידי מנהל משאבי אנוש" במד"א הוא הממונה על ההליך המשמעתי, וכן נקבעו שלבי ההליך המשמעתי, סדרי הדיון בהליך המשמעתי, סמכויות ענישה, זכות ערעור ונהלי השעיה. בכלל זאת נקבעו כללים לשני גופי משמעת- ועדת משמעת מקומית, המוסמכת להטיל אמצעי משמעת כגון אזהרה, נזיפה, הקפאה בדרגה לתקופה שלא תעלה על שנתיים, קנס כספי101 , הפסקת עבודה לתקופה שלא תעלה על שישה חודשים ופיטורים; וועדת משמעת עליונה, אשר הוסמכה להכריע במקרים ש בהם לא הושגה הסכמה בוועדה המקומית על אמצעי המשמעת שיש לנקוט או במקרים שבהם נציג הו ועד בוועדה המקומית .לא נתן הסכמתו לנקיטה באמצעי המשמעת שעליו החליטה נוסף על .התקנון, מד"א גיבש תקנון למניעת הטרדה מינית ונוהל לטיפול בתלונות מתנדבים מד"א מסר למשרד מבקר המדינה כי מאז חתימת ההסכם לא היה צורך להקים ועדת משמעת עליונה. מד"א ציין כי מתקיימות כ- 70 ועדות משמעת מקומיות בשנה, והבהיר: "ייתכן והנתונים אינם מדויקים א ו מלאים"; מרבית ועדות המשמעת המקומיות עוסקות בענייני התייצבות לעבודה ואופן ביצועה וכן בנושאים הנוגעים למניעת הטרדה מינית ושמירה על מערכת יחסי עבודה תקינה; החל משנת2016 הושעו29 עובדים, התיעוד המצוי בידי מד"א בדבר תלונות על הטרדות מיניות הוא רק משנת2018 , ומשנה זו התבררו515 תלונות. עוד ציין מד"א בתשובתו כי המידע המצוי בידיו על הליכי המשמעת בהתאם לתקנון המשמעת מ- 2016 איננו מקוטלג, אלא מצוי בהנהלות הרלוונטיות ובתיקים אישיים של עובדים ואיננו מרוכז בצורה המאפשרת שליפת כלל הנתונים. מד"א הוסיף כי מינוי חבר ועדה מקומית בידי מנהל משאבי אנוש, תיעוד הליכי משמעת 99 הסתדרות העובדים הכללית החדשה- .הסתדרות המעו"ף והוועד הארצי של עובדי מד"א 100 הסכם קיבוצי- תקנון משמעת לעובדי מגן דוד אדום בישראל, שנערך ונחתם ביום27.12.16 . 101 בשיעור שלא יעלה על14 .ימי עבודה בערך יום חופשה | 951 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 בתיקים האישיים של העובדים והעברת הודעות לוועד העובדים על כינוס ועדות, מאפשרים לו לבקר את קיום הוועדות והחלטותיהן ולפקח עליהן. במסגרת מד"א פועלים כאמור כ- 30,000 אנשים, לרבות בני נוער. עלה כי אין בידי הנהלת הארג ון תמונת מצב מלאה על כלל החשדות לעבירות משמעת בארגון, על הליכי הטיפול בהם ועל תוצאותיהם. לדוגמה, אין בידי הנהלת הארגון נתונים סטטיסטיים על מספר תלונות המשמעת, על מספר המקרים שבהם ננקטו אמצעי משמעת ועל מספר העובדים .שהושעו על מד"א לרכז מידע מלא על כלל החשד ות לעבירות משמעת בארגון, על הליכי הטיפול בהם ועל תוצאותיהם, לבקר את הטיפול בתחום המשמעת בכל חלקי הארגון ולוודא .שהוא מבוצע כנדרש תאגיד השידור הישראלי 1 . בשנת2015 הוקם תאגיד השידור הישראלי (להלן- התאגיד) על פי חוק השידור הציבורי הישראלי, תשע"ד- 2014 (להלן- חוק התאגיד), ובמאי2017 הוא החל את שידוריו. בשנת 2019 הועסקו בתאגיד כ- 1,000 .עובדים חוק התאגיד102 קובע כי לעניין חוק המשמעת, דין עובדי התאגיד יהיה כדין עובדי המדינה .בשינויים שיקבע שר התקשורת בהסכמת שר המשפטים מנכ"ל התאגיד מסר במהלך הביקורת כי ממועד תחילת שידוריו ועד אוקטובר2020 , נוכח שאלה משפטית בדבר חלות חוק המשמעת וכל עוד לא קבע השר את השינויים הנדרשים על פי חוק התאגיד, טיפל התאגיד עצמו בחשדות לעביר ;ות משמעת, בליווי ייעוץ משפטי באותה תקופה, התאגיד ,לא פנה לנש"ם בעניין חשדות לעבירות משמעת למעט חשדות לעבירות הקשורות בהטרדות מיניות ש.הועברו לנש"ם 2 . באוקטובר2020, בעקבות פניות של התאגיד ושל אגף המשמעת בנש"ם , גיבש משרד המשפטים חוות דעת בנוגע לתחולת חוק המשמעת על עובדי התאגיד. בחוות הדעת נכתב כי חוק המשמעת חל על עובדי התאגיד , אף בטרם הותקנו התקנות הקובעות את השינויים האמורים, וכי בתקופת הביניים שעד להתקנת התקנות על ידי שר התקשורת, יש להחיל את חוק המשמעת על עוב די התאגיד, תוך עריכת ההתאמות המינימליות הנדרשות בשים .לב למהותו ולאופיו של התאגיד 3 . באוגוסט2021 , כשבע שנים לאחר חקיקת חוק התאגיד וכארבע שנים לאחר תחילת שידוריו, פורסמה טיוטת תקנות השידור הציבורי הישראלי (משמעת), התשפ"א- 2021 , לצורך קבלת הערות הציבור103 .עד מו עד סיום הביקורת טרם הותקנו התקנות בדבר .השינויים האמורים 102 סעיף56 .לחוק התאגיד 103 ב- 20.9.21 .נסגרה הטיוטה להערות הציבור בלי שהתקבלו עליה הערות | 952 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת משרד התקשורת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר2022 , כי נוסח התקנות הועבר לאישור משרד המשפטים ולקבלת הסכמת שר המשפטים, וכי עם קבלת האישורים .ממשרד המשפטים יחתום שר התקשורת על התקנות בין השינויים :העיקריים בהוראות חוק המשמעת בנוגע לתאגיד, על פי טיוטת התקנות, היו התאמת בעלי התפקידים המנויים בחוק המשמעת לבעלי התפקידים הפועלים בתאגיד והעברת סמכויות השר הממונה לפי חוק המשמעת ליו"ר מועצת התאגיד, כדי לשמור על עצמאות התאגיד; התאמת אמצעי המשמעת המנויים בחו ק המשמעת להגדרות של סוגי המשרות בתאגיד וסוגי המשכורות המשולמות לעובדיה104 ; והוספת הוראות המתייחסות להיבטי ם הייחודיים של התאגיד בעניין שמירה על החיסיו ן העיתונאי וכללי האתיקה לשידור .הציבורי 4 . באוגוסט2021 מינתה מועצת התאגיד105 ועדת בדיקה חיצונית בלתי תלויה ברא שות שופטת בית המשפט העליון (בדימוס) אילה פרוקצ'יה (להלן- ועדת הבדיקה). במכתב המינוי של הוועדה נכתב כי יש חשש ש"קיימת בתאגיד 'תרבות' של יחס לא מכבד או לא ראוי לעובדים ולעובדות", וכי הוועדה הוקמה גם לצורך בחינת תלונות על התעמרות, השפלות והטרדות של עובדות וע .ובדים בתאגיד על הוועדה הוטל, בין היתר, לבחון את התלונות שהתקבלו, את דרך הטיפול של התאגיד בתלונות ואת תוצאות הטיפול; לשמש כתובת לתלונות נוספות בנושאים האמורים; ולבחון את מכלול ההיבטים של יחסי העבודה והתרבות הארגונית בתאגיד (בנוגע למסקנות והמלצות ועדת הבדי קה- .)ראו להלן 5 . כפי שצוין לעיל, אגף המשמעת העלה כי אין לו יכולת הלכה למעשה להפעיל את הסמכויות המוקנות לו בחוק המשמעת, בכל הנוגע ל עובדי גופים ציבוריים שאינם עובדי המדינה, בלי להתאים את הוראות החוק למערך יחסי העבודה באותם גופים . לצורך הפעלת חוק המשמעת , נקבעו בתקשי"ר הוראות שונות, למשל בנוגע לתחילתו של הליך משמעתי ולדיווח משרדים לנש"ם על חשדות לעבירות משמעת (ראו תרשים1 לעיל): על "ה"אחראי במשרד לרכז את הטיפול בעבירות משמעת של עובדי המשרד , והוא נדרש לדווח מייד לאגף החקירות על חשד לעבירת משמעת; מנהל האגף מחליט א ם לפתוח בחקירה, ואם כן, אם לבצעה באמצעות חוקרי המשמעת באגף או בסיוע חוקרי המשמעת במשרדים; בסיום החקירה מועברים הממצאים לבחינת אגף המשמעת לשם קבלת החלטה .בדבר הטיפול המשמעתי הנדרש 6 . מנתונים שהעביר התאגיד למשרד מבקר המדינה עולה כי מאז התחלת שידוריו ב- 2017 ועד יולי2021 , עלו חשדות לעבירות משמעת ולהטרדות מיניות בנוגע ל- 30 עובדים, והוא :דיווח לנציבות על חלק מהם 104 ,לדוגמה: "במקום הורדה בדרגה או הקפאתה ייקרא הורדה בטווח שכר או הקפאת קידום בשכר לתקופה שיקבע ."'בית הדין 105 על פי חוק התאגיד השר ימנה לתאגיד מועצה בת12 חברים שהם נציגים של ציבורים שונים המפורטים בחוק. בחוק .גם מפורטים הקריטריונים על פיהם יש למנות את יושב ראש המועצה | 953 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 א. נמצא כי התאגיד ערך בירורי משמעת פנימיים (בלא להעבירם לנש"ם) לגבי11 עובדים. לגבי6 מ- 11 העובדים המועד שבו התקבל הדיווח בתאגיד חל אחרי אוקטובר2020, מועד ח ,וות הדעת האמורה של משרד המשפטים. עם זאת .התאגיד לא דיווח עליהם לנש"ם, כנדרש ב. מנובמבר2020 ועד סיום בדיקת משרד מבקר המדינה, אוקטובר2021 , התאגיד העביר לנש"ם חשדות לעבירות משמעת של חמישה עובדים106 . ג. מאז הקמת התאגיד, ב - 14 מקרים עלה חשד להטרדה מינית נגד עובדיו. התאגיד מסר שבשלושת המקרים הראשונים הוא טיפל בעצמו, כי לא ידע שנדרש להעביר חשדות כאלה לטיפול נש"ם (אחד המקרים האלה הועבר לנש"ם מאוחר יותר), ואת11 .המקרים הנוספים העביר התאגיד לטיפול נש"ם, כנדרש 7 . מתשובות נש"ם והתאגיד למשרד מבקר המדינה עולים חילוקי דעות בשאלה אם על התאגיד לדווח לנש"ם על כל חשד לעבירת משמעת. גם ועדת הבדיקה עסקה בכך. להלן .הפרטים א. מתשובת נש"ם עולה כי הדיווחים של התאגיד אליה בדבר חשדות לעבירות משמעת אינם משקפים במדויק את היקף החשדות להט רדות מיניות בתאגיד; חרף הנחייתה לתאגיד לדווח לה על כל חשד כזה, כדי שנש"ם תנחה בדבר אופן הטיפול ב עניינ ו , התאגיד דיווח לה רק על חלק מהחשדות, ובחלק מהם התאגיד טיפל, באופן כזה או אחר, ללא דיווח לנש"ם, גם לאחר החלת חוק המשמעת על התאגיד; במהלך השנים 2017 - 2021 נפתחו בנש"ם10 ,תיקי משמעת בנושא הטרדה מינית של עובדי התאגיד ובהמשך, באוגוסט2021 , קיבלה נש"ם מידע נוסף מהתאגיד, בדיעבד, בדבר שבעה מקרים נוספים שלא דווחו לנש"ם. נש"ם ציינה בתשובתה כי דיווחי התאגיד נמסרו לה .""באופן סלקטיבי ב. התאגיד השיב כי סעיף31 לחוק המשמעת מקנה לשר או למנהל כללי את שיקול הדעת לנקוט כלפי עובד שעבר עבירת משמעת סנקציות של נזיפה או התראה, וכי מדובר בסמכות שבשיקול דעת שאינה כפופה להפעלת שיקול דעת מקדמי של נציבות שירות המדינה. הדבר מאפשר, על פי תשובת התאגיד, לאכוף את כללי המשמעת בלוח זמנים מהיר יחסית ומקל את העומס המוטל על הנציבות. התאגיד ציין כמה מקרים שבהם לעמדתו הנציבות השתהתה בטיפולה בחשד לעבירת משמעת, לרבות מקרה אחד שבו השתהתה במשך שמונה חודשים עד למתן הנחיות לתאגיד בעניינו של אחד מעובדיו, מקרה שני שבו הנציבות ביקשה מהתאגיד להשלים בירורים עובדתיים בעניין תלונה על הטרדה מינית כשנה לאחר דיווח התאגיד עליה, ומקרה שלישי שבו נש"ם סגרה תיק משמעתי כארבע שנים לאחר פתיחתו בנובמבר2017 . עוד השיב התאגיד כי הוא ביקש לא פעם להעניק לו סמכויות טיפול רחבות יותר בענייני משמעת ,בדגש על מקרי הטרדה מינית המוסדרים בחקיקה ספציפית. 106 אחד החשדות התייחס ל- 2 עו .בדים | 954 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת ג. בדצמבר 2021 הגישה הוועדה למועצת התאגיד דוח המסכם את פעילותה ,את מסקנותיה ואת המלצותיה .בדוח נכתב בין היתר שיש משבר ביחסי העבודה בתאגיד , במרבית חטיבותיו, וכי "המשמעת ודרכי הטיפול בה קשורות קשר הדוק למשבר ביחסי העבודה". הוועדה הציעה בין השאר לגבש נוהל מפורט שיעסוק ב דרכי שיתוף הפעולה בין התאגיד ל נציבות בענייני משמעת ,ובכלל זה לקבוע לוחות זמנים ל מסירת הודעת התאגיד לנציבות על תלונה ולקבלת החל טות הנציבות ב עניין פניות כאלה. בנוגע ,לדיווח על תלונות העוסקות בהטרדות מיניות ציינה הוועדה כי על פי עמדת התאגיד מדיניות הנציבות שעל פיה התאגיד אינו רשאי לברר תלונה על הטרדה מינית אלא עליו להעבירה לבירור הנציבות אינה תקפה מהבחינה המשפטית כיוון שהוראות התקשי "ר אינן חלות עליו. הוועדה סיכמה כי ראוי שהשאלה המשפטית בדבר תקפותה של מדיניות הנציבות בנוגע לתאגיד בנושא הטרדות מיניות תוכרע בידי היועץ המשפטי ,לממשלה, וכי בעקבות הכרעה זו יגובש נוהל לטיפול בתלונות על הטרדות מיניות אשר יסדיר את מערכת היחסים בין הנציבות לתא .גיד בתחום זה מומלץ שהיועץ המשפטי לממשלה יבחן אם מדיניות הנציבות בנוגע לבירור תלונות על הטרדות מיניות בתאגיד תקפה מהבחינה המשפטית ויעביר את ממצאי בחינתו לנציבות ולתאגיד . עוד מומלץ כי נש"ם תגבש כללי פעולה לטיפול בחשדות על עבירות משמעת של עובדי התאגיד ובפני ות שעניינן הטרדות מיניות בתאגיד, גם על סמך ממצאי הבחינה האמורה. על התאגיד לפעול בהתאם לכללים שתגבש הנציבות, כדי לוודא שעובדים בתאגיד זוכים ליחס מכבד משאר העובדים וממנהלי התאגיד, וכדי לוודא שתלונות של .עובדים ומנהלים יטופלו באופן ראוי זאת ועוד, לנוכח עמדת נש"ם ולפיה כאשר הוחל חוק המשמעת על עובדי גופים ציבוריים ,שאינם עובדי המדינה, בלי להתאים את הוראות החוק למערך יחסי העבודה באותם גופים :לאגף המשמעת אין יכולת הלכה למעשה להפעיל את הסמכויות המוקנות לו בחוק מומלץ שנש"ם תעביר לבחינת היועץ המשפטי לממשלה את סוגיית סמכויותיה כאמור בכל הנוגע לגופים ציבוריים אחרים, ועל בסיס ממצאי הבחינה תפעל לקביעת כללי .פעולה כאמור עד להשלמת בחינת הסוגיות האמורות , על התאגיד ל דווח לנש "ם על חשדות לעבירות משמעת, ו על נש "ם לפעול לצמצום פרק הזמן למתן מענים על פניות התאגיד בענייני משמעת . | 955 | ה | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 סיכום חוק המשמעת חל על כ- 253,000 עובדים בשנת2021 , והטיפול בתחום המשמעת מוטל בעיקרו על33 עובדים בפועל באגפי המשמעת והחקירות בנש"ם, גם באמצעות112 חוקרי .משמעת בפועל במשרדים ביקורת המעקב העלתה כי נש"ם לא תיקנה חלק ניכר מהליקויים שעלו בדוח הקודם, ובין השאר: לא גובש הסדר הולם לטיפול המשרדים בעבירות משמעת, בייחוד עבירות שחומרתן בינונית; נש"ם טרם קבעה תקן בדבר משך ההליך המשמעתי ל רבות שלבי ,הטיפול בו ומשך הטיפול הממוצע בתלונת משמעת התארך מ - 18.5 חודשים בביקורת הקודמת ל- 20.6 ;חודשים בביקורת הנוכחית מטעמ י מחסור במשאבים , אגף המשמעת נאלץ לעיתים להסתפק בהליך משמעתי ברמה הקלה יותר- הליך פנים-משרדי . את אלה יש לבחון גם על רקע הצורך שהועלה לתגבר את אגף המשמעת בכוח אדם נוסף ולערוך שינויים במבנה הארגוני שלו . נש"ם לא השלימה את תיקון חוק המשמעת , ו משרד המשפטים מצ י דו לא יזם קידום תהליך החקיקה, אלא המתין לטיפול נש"ם בהערותיו .לטיוטת תזכיר החוק כמו כן, יש פערים בין צורכי שירות המדינה במערך חקירות משמעת יעיל, לבין המערך .שמפעיל אגף החקירות את הפערים האלה יש לבחון לנוכח אי- יכולתו של אגף החקירות לנהל חקירות מ שמעת בהיקף הנדרש מהעלייה במספר תיקי המשמעת, ועל רקע הירידה בשיעור המקרים שבהם ננקטו אמצעי משמעת או הוגשה תובענה לבית הדין למשמעת .)(מכלל הפניות שקיבלה נש"ם הנזקים הכלכליים והתפקודיים הכרוכים בתקופות השעיה ארוכות הועלו בביקורת .הקודמת בביקורת הנוכחית נמצא כי אומדן עלויות השכר הכוללות לתקופת ההשעיה לעובדים (שהיו מושעים באוגוסט2021 ) לאוצר המדינה הסתכמו ביותר מ- 87 מיליון "ח ש . יצוין כי38% .מהם מושעים במשך תקופה של שלוש שנים או יותר משרד מבקר המדינה ממליץ לנש"ם ,לפעול לתיקון הליקויים, כמפורט לעיל כדי להשיג .פעילות תקינה של המינהל הציבורי | 956 | הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה- ביקורת מעקב מורחבת