חומר רקע

כתיבה: אסף וינינגר ונטע משה, כלכלנית | :אישור יובל וורגן תאריך : "ט י בטבת "תשפ ג , 12 בינואר 2023 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מבט על רפורמת גפ"ן במערכת החינוך מסמך זה נכתב ביוזמת מרכז המחקר והמידע של הכנסת עבור ועדת החינוך, התרבות והספורט ומובא בו מידע תמציתי אודות רפורמת גפ"ן )(גמישות פדגוגית וניהולית.במערכת החינוך בתכנית הגמישות הניהולית במסגרת רפורמה זו משתתפים כיום כ- 3,500 בתי ספר (כ- 65% מבתי הספר במערכת החינוך). כל הרשויות המקומיות בישראל משתתפות בתכנית. .במסמך מוצג רקע על התכנית, הסבר על אופן פעולתה ותקצובה, וכן ביקורות עליה מצד גורמים הנוגעים בדבר פרק3 המתא ר את תקציבי רפורמת גפ"ן ומוצג בגרסה הנוכחית של המסמך עודכן באפריל2023 , בהתאם למענה שהתקבל ממשרד החינוך במרץ2023 . 1. רקע באוגוסט2021 התקבלה בממשלה החלטה מספר226 ."בנושא "התכנית לגמישות הניהולית במערכת החינוך על-פי ההחלטה התכנית נועדה להגביר את הגמישות הניה ולית של מנהלי בתי הספר, מתוך מטרה להביא את .מערכת החינוך בישראל להיות מערכת מובילה ויעילה, המקדמת את כל תלמידיה באופן מותאם לצורכיהם ( בהחלטה נקבע בין השאר כי החל משנת הלימודים תשפ"ג2022/23 ) יוקצה תקציב ייעודי לשימוש מוסדות החינוך ("סל גמיש") לכל מוסדות הח ינוך בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים המשתתפים בתכנית , בהתאם למספר התלמידים הלומדים במוסד. הסל יוקצה באופן דיפרנציאלי, בהתבסס על קריטריון חברתי- כלכלי (מדד הטיפוח הבית ספרי). הסל הגמיש יועמד ישירות לשימוש בתי הספר ומנגנון העברת הכספים לבתי הספר יסוכם בין משרד החינוך למשרד האוצר. המקורות התקציביים לסל הגמיש יוקצו מאיגום תקציבים של משרד החינוך ומתקציב תוספתי של משרד האוצר. לצד זאת נקבע כי מתווה הגמישות בחטיבה העליונה יאפשר הקצאה גמישה של תקציבים למוסדות החינוך באמצעות הבעלויות על בתי הספר ויהיה דיפרנציאלי בהתאם לעקרונות .האמורים בהחלטה זו בהחלטה נקבע עוד כי למנהלי בתי הספר יוקצו סמכויות באופן דיפרנציאלי כך שההחלטות יתקבלו על ידי צוותי ( :הניהול המצויים במעגל הקרוב לתלמידים. הסמכויות יינתנו בשלושה מרכיבים1 ) סמכות תקציבית– הסמכות ;לקביעת שימוש הסל הגמיש הבית ספרי(2 ) הסמכות לביצוע התאמות בתכנית הבית ספרית באופן המשרת ( ;את יעדי משרד החינוך ואת צורכי התלמידים3 ) סמכות לארגון הלימודים בתוך המשאבים הקיימים באופן .התואם את הצרכים הבית ספריים והיעדים הנדרשים והכללים המחייבים בהחלטה נקבע כי משרד החינוך יחלק את המוסדות המשתתפים בתכנית לעד ארבעה הקבצים, במדרג מהגבוה לנמוך, בהתאם ליכולות רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .הניהוליות ולתוצאות החינוכיות האובייקטיביות שלהם, בהתאם לקבוצת מוסדות החינוך בעלי מאפיינים דומים בהמשך לכך נקבע כי מתן הסמכויות יתבצע בהתאם למדרג סמכויות שיקבע משרד החינוך, כך שלמנהל מוסד .בהקבץ הגבוה ביותר יינתנו מרב הסמכויות, ולהיפך נקבע כי תכנית הגמישות הניהולית תחול על מוסדות חינוך המעוניינים בכך מבין מוסדות החינוך הרשמי או מוסדות החטיבה העליונה בחינוך שאינו רשמי, ובלבד שיתקיים בהם כל אלה, בהתאם להנחיות משרד :החינוך (1 ( ;) הם מדווחים למשרד החינוך את כלל הדיווחים הנדרשים באופן מלא2 ) הם משתתפים במחקרים בין- ( ;לאומיים3 ( ;) הם משתתפים בסקרים שוטפים של המשרד4 ) הם נמדדים על ידי משרד החינוך באופן מלא במדידה הנדרשת לצורך בחינת התוצאות החינוכיות בבתי הספר בהתאם ליעדי.התכנית במאי2022 הציג משרד החינוך את תכנית הגמישות הניהולית. על- פי המשרד, מטרת התכנית היא לדייק את המענים החינוכיים לתלמידים ולהגדיל את האפקטיביות הבית ספרית, באופן שיאפשר הקצאה גדולה יותר של .תקציבים לטיפול רגשי, לתגבור לימודי והעשרה ולתלמידים מרקע מוחלש על- פי המשרד התכנית מהווה מהלך חינוכי ראשון מסוגו, שכן לראשונה משרד החינוך מצמצם את סמכויותיו לטובת העברת ן אל בתי הספר ואל .הרשויות 2 . מערכת גפ"ן )(גמישות פדגוגית ניהולית1 בהתאם להחלטת הממשלה האמורה השיק משרד החינוך במאי2022 את מערכת גפ"ן המקוונת שנועדה לשקף למנהלים את התקציב הגמיש העומד לרשותם ומאפשרת גיבוש תכנית עבודה בית ספרית וניהולה, תכנון ,של התקציב רכישה של מענים חינוכיים מותאמים ו דיווח ביצוע. בתחילת יוני2022 נפתחה המערכת לשלב התכנון המלא2, שבמהלכו אמורים היו המנהלים לגבש במערכת את תכנית ה עבודה הבית ספרית לשנת הלימודים תשפ"ג ולתכנן את תקציב גפ"ן העומד לרשותם. לצורך כך הונגשו במערכת אלפי מענים במגוון תחומים לבחירת המנהלים ,בשישה סלים מרכזיים )(ראו להלן המשקפים על-פי משרד החינוך את ליבת העשייה החינוכית. בתחילת אוגוסט2022 נפתחה המערכת לרשויות המקומיות לצורך גיבוש תכנית העבודה בסל הרשותי (ראו הרחבה בפרק2.3 .) משרד החינוך קבע כי מנהלי המוסדות נדרשים להגיש תכנית עבודה המתייחסת ל- 70% מהתקציב עד לתאריך 1 בנובמבר2022 וכי השלמה לתכנון של90% מהתקציב תידרש עד לתאריך1 בפברואר2023 . אשר לסל הרשותי קבע משרד החינוך כי הרשויות נדרשות להגיש תכנית עבודה המתייחסת ל- 70% מהתקציב עד לתאריך18 בדצמבר2022 וכי השלמה לתכנון של90% מהתקציב תידרש עד לתאריך1 בפברואר2023 . 1 המידע ,בפרק מתבסס על: משרד החינוך מדריך גפ "ן לבתי הספר, לרשויות המקומיות ולרשתות החינוך, שנת הלימודים תשפ"ג , עדכון :אחרון22 בדצמבר2022 . 2 כדי לאפשר היערכות מתאימה לשלב התכנון המלא נפתחה מערכת גפ"ן לשלב של תכנון מוקדם ב- 9 במאי2022 . בשלב זה יכלו בתי הספר לצפות בתקציב הבית ספרי לשנת הלימודים תשפ"ג, לבחור במענים של שעות בודדות, ימי הדרכה ומורים מובילים וכן לבקש .להמיר שעות הוראה לתקציב גמיש בחטיבה העליונה רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התקציב לבתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים העצמאיות מועבר ישירות לחשבון הבנק הבית ספרי שהקימה עב ורו הרשות המקומית. התקציב לבתי הספר העל יסודיים השש שנתיים מועבר לבעלות/לרשות. התקציב מועבר לבתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים העצמאיות בשתי פעימות במהלך שנת הלימודים, בכפוף להגשת תכנית עבודה בית ספרית ודוח ביצוע ראשון. בחטיבות העליונות ובבתי הספר השש שנתי ים התקציב מועבר ( בחלוקה חודשית באופן שווה12 .תשלומים) ישירות לחשבון הרשות/הבעלות :התקציב שמשוקף למוסדות החינוך באמצעות מערכת גפ"ן נחלק לשני סוגים התקציב הקבוע – מורכב משני רכיבים: אחוזי מינימום שנקבעו לששת הסלים השונים, המצטברים לכדי25% מהתקציב; שוברים הצבועים לטובת פעילויות שהמשרד הגדיר כחיוניות, כגון שירותי אינטרנט ותחזוקת .מחשבים3 על- .פי המשרד גם בתוך המינימום שנקבע לסל יש גמישות רבה וטווח בחירה משמעותי התק ציב הגמיש – .יתרת התקציב גמישה לחלוטין וניתן להעבירה בין סלים בהתאם לצרכי בית הספר 2.1 סלי המענים כאמור, במערכת גפ"ן הונגשו אלפי מענים בתחומים שונים בשישה סלים מרכזיים. להלן פירוט הסלים :והמינימום הנדרש בכל אחד מהם - )סל מענים פדגוגיים ורגשיים (ללא מינימום – נוע ד לתת מענה לצרכים הפדגוגיים, הרגשיים והאקלימיים של בית הספר, ובכלל זה שעות עידוד למקצועות בחירה/הגבר, תכניות לימוד במקצועות ,השונים, תכניות לשיפור האקלים הבית ספרי, התערבויות פסיכולוגיות, תכניות לשיפור מיומנויות הלמידה שימוש בתוכנות ללמידה דיגיטאלית, מתגבר ים חינוכיים וסיורים לימודיים. הסל כולל שוברים ייעודיים .לחטיבות העליונות: לימודי עזרה ראשונה בכיתה י' ושוברים לתכנית תיכון וירטואלי - סל חינוך חברתי- ערכי והעשרה (לפחות5% ) – מיועד לפעולות ולתכניות העשרה בתחום החברתי והערכי, לרבות טיולים, פעילויות גיבוש, מעור בות חברתית, התנדבות בקהילה, חוגי ספורט ותחרויות ספורט, מופעי מוזיקה וחוגים שונים. במסגרת הסל הוגדר מינימום לשלושה נושאים שמשרד החינוך מבקש ( שישולבו בתכניות העבודה הבית ספריות: חינוך חברתי3% ( ), חיים בשותפות1%) ותרבות יהודית- ( ישראלית1% .) - סל מנהיגות חינוכי ת (לפחות7% ) – נועד לתת מענה לתהליכי פיתוח מקצועי והדרכה, רווחה וחוסן ,להנהלה ולצוות המורים כקבוצה וכפרט. הסל מאפשר העצמה ופיתוח מקצועי והדרכה של הצוות החינוכי שילוב כלי ניהול מתקדמים, שירותי ייעוץ וליווי לצוות ולמנהל ופיתוח שותפות והדרכת הורים. כמו כן כול ל .הסל ליווי מחוזי לצורך הטמעת הגמישות הניהולית 3 שוברים הם תקציבים המיועדים לפעילויות מסוימות המחויבות בבית הספר על- פי החלטת משרד החינוך. בשנת הלימודים תשפ"ג הוגדרו מספר שובים כגון: אינטרנט וכלי מייקרוסופט, תחזוקת מחשבים ורכישת תוכנה לניהול פדגוגי, כלים פדגוגיים כגון תוכן דיגיטאלי .ומאגר הסרטים, לימודי עזרה ראשונה בכיתה י' והתכנית תיכון וירטואלי רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm - סל לקידום רווחת התלמיד (לפחות8% ) – מיועד בראש ובראשונה למלגות לתלמידים עבור הנחות בגין תשלומי הורים4 , לקידום תכנית השאלת ספרי לימוד. לאחר מיצוי המענים בתחומים אלו יכולים מנהלי בתי הספר לבחור במערכת גם מענים נוספים התורמים לרווחת התלמיד, כפי שיונגש ו .במערכת - סל מענים לאוכלוסיות במיקוד (לפחות5% ) – כולל הכלה והשתלבות ומענים לימודיים ורגשיים לנוער בסיכון, עולים ואוכלוסיות נוספות. סל זה נועד לטובת קידום תלמידים במיקוד הזקוקים למענים ייעודיים וכן להכשרת הצוותים החי נוכיים לטובת מטרה זו. - )סל תשתיות בית ספריות (ללא מינימום– מיועד להצטיידות ולמענים תקשוביים ולוגיסטיים שמטרתם לאפשר סביבת למידה מתקדמת ומותאמת לצרכים הפדגוגיים והחברתיים של בית הספר, לרבות פיתוח סביבות למידה מתקדמות, רכישת עזרים פדגוגיים, אחזקה וריענון התש תית התקשובית וסיוע כלכלי- מנהלי לתפעול בית הספר. בסל זה לא קיימת חובה להוצאה כספית מינימאלית, אך לטובת בית הספר הועמדו בשנת תשפ"ג שוברים המיועדים למימוש בסל זה בלבד, למענים כגון תחזוקת מחשבים ותוכנות .לניהול פדגוגי ,כל אחד מששת הסלים מחולק לתתי סלים. לדוגמה סל חינוך חברתי- ערכי והעשרה מחולק לתתי הסלים האלה: מענים חברתיים, ערכיים וקהילתיים; פעילויות העשרה; תרבות ואומנות; חיים בשותפות; תרבות יהודית .וישראלית 2.2 סוגי מענים לבחירת המוסד מערכת גפ"ן מנגישה למנהלי בתי הספר מענים רבים ומגוונים אותם הם יכולים לבחור ועל ידי כך למלא את ששת הסלים. המענים שניתן לקבל במערכת מחולקים:לארבעה סוגים - מענים משרדיים – .מענים שהמשרד מספק באמצעות התקשרויות ישירות של המשרד או בשכר ,המנהלים בוחרים את היקף הפעילות הנדרש או ספק מתוך מאגר שמונגש להם על ידי משרד החינוך והמשרד פועל מול ה ספק בכל הקשור להתקשרות ולתשלומים. סכום ההתקשרות מופחת מהתקציב הבית ספרי. במסגרת המענים המשרדיים ניתן לרכוש שעות בודדות5, ימי הדרכה פנים בית ספריים6 , ימי הדרכה 4 על בית ה( ספר להקצות מלגות תלמידים בתקציב שהוקצה לכך על ידי משרד החינוך בשנת הלימודים תשפ"ב2021/22 ) או ככל שחל שינוי בצרכי התלמידים במוסד בשיעור שלא יפחת מ- 65% מתקציב זה. אפשר להקצות מלגות על- :פי הטווח המוטמע במערכת גפ"ן 500-250 ש"ח לתלמיד בחינוך היסודי ו- 800-400 .ש"ח לתלמיד בחינוך העל יסודי 5 ,שעות בודדות נועדו בעיקר להפעלה על ידי הצוות החינוכי בבית הספר ולעידוד יוזמות של מורים מבית הספר בהשתתפות תלמידים אך ניתן לתת שעות בודדות גם למי שאינו נמנה על צוות בית הספר. השעות הבודדות מיועדות לתת מענים פנים בית ספריים והן ,מובחנות ונפרדות משעות ההוראה של תכנית הלימודים הרציפה. לדוגמה, ניתן להשתמש בשעות אלו ליוזמות חינוכיות בית ספריות .לתגבור לימודי לתלמיד או לתלמידים בקבוצות, למענים רגשיים פרטניים או קבוצתיים או לפעילות העשרה לתקופה מוגדרת מראש ניתן לבקש שעות בודדות בשיעור שאינו עולה על20% .מהתקציב הבית ספרי המשוקף בגפ"ן 6 בתי הספר יוכלו לרכוש חצי יום הדרכה למורה מוביל להובלת קהילת מורים בתוך בית הספר. מטרת ימי ההדרכה הפנימיים היא קידום .תהליכים חינוכיים ופדגוגיים באמצעות כוחות פנים בית ספריים רפורמת גפ"ן במע רכת החינוך | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בית ספריים לתחומים מסוימים7 , תוכן דיגיטאלי, ספרים וספריות, תחזוקת מחשבים, השתתפות בתכניות קרב, מי.ל"ת וסל תרבות ארצי - מאגר התכניות והמענים החינוכיים ומאגרי משרד נוספים8 – מאגר התכניות והמענים כולל אלפי תכניות ומענים שמוצעים למוסדות החינוך על ידי גורמים מחוץ למוסדות החינוכיים (כ- 23 אלף תכניות )ומענים נכון למועד כתיבת המסמך. 9 התכניות והמענים יכולים להיות מוצעים בארבעה מתוך ששת הסלים המנוהלים בגפ"ן: סל מענים פדגוגיים ורגשיים, סל חינוך חברתי- ערכי והעשרה, סל מענים לאוכלוסיות במיקוד וסל מנהיגות חינוכית. מאגר התכניות והמענים החינוכיים כולל את כל התכניות החינוכיות .המוצעות לשילוב במוסדות החינוך :התכניות והמענים במאגר מסווגים לשלושה מסלולים במסלול הירוק נכללים תכניות ומענים שזכו במכרז מאגר התכניות והמענים ,עברו הליך שכלל בדיקה מנהלית ופדגוגית ועומדים במחירי הגג שנקבעו במכרז .נכון למועד כתיבת המסמך נכללים במסלול הירוק כ- 10.5 אלף תכניות ומענים. התכניות והמענים במסלול הירוק משוק פים .במערכת גפ"ן אפשר לצרוך מהתקציב המשרדי/הגמיש העומד לרשות המנהלים במערכת גפ"ן רק תכניות ומענים המופיעים במסלול ז.ה במסלול הכחול נכללים ת כניות ומענים שלא עמדו בתנאי המכרז או לא ניגשו למכרז מאגר התכניות .והמענים, אך לא נמצאה מניעה לשלבם במערכת נכון למועד כתיבת המסמך נכללים במסלול הכחול למעלה מ- 12 אלף תכניות ומענים. שילובם של תכניות ומענים ממסלול זה נעשה בהתאם לשיקול דעתם של מנהלי מוסדות חינוך ולמשאביהם הקיימים (ובלבד שאינם מהתקציב המשרדי/הגמיש העומד לרשותם במערכת גפ"ן, למעט יוזמות רשות או בעלות אותן ניתן לצרוך מהסל הרשותי או בערוץ "יוזמות חינוכיות וצרכים ייחודיים" (ר.)או להלן במענים המוסדיים במסלול הסגול נכללים .תכניות ומענים משרדיים המופעלים על ידי משרד החינוך נכון למועד כתיבת המסמך נכללים במסלול הסגול כ- 330 תכניות ומענים. - מענים באמצעות הרשות המקומית או הבעלות– ,מענים אלו מחליפים קולות קוראים שפורסמו בעבר כגון שעו ת עידוד של המזכירות הפדגוגית. בכל מענה מוגדרים תנאי סף להפעלת המענה, תוך התחייבות המנהל לפעול בהתאם לתנאים שנקבעו. לגבי מענים אלו נדרשת הסכמת הרשות המקומית או הבעלות ואישורה לאספקת המענה. התשלום מבוצע בין בית הספר לרשות המקומית. בסל הבית ספרי אפשר לבקש 7 בתי הספר יוכלו לבקש ממשרד החינוך ימי הדרכה (באמצעות מדריכים חיצוניים) לצורך ליווי הצוות החינוכי בבית הספר במגוון תחומי .ידע, וכן בתחומים רגשיים וחברתיים 8 נוסף על מאגר התכניות והמענים החיצוניים מפעיל משרד החינוך מאגרים נוספים כגון מאגר המבצעים הפדגוגיים של קורסי פיתוח מקצועי לעובדי .הוראה ומאגר המרצים להשתלמות עובדי הוראה 9 תכנית חינוכית או מענה חינוכי הנכללת במאגר מוגדרת כפעולה המתבצעת על ידי גורם מחוץ למוסד החינוכי. גורמים אלה כוללים ( גורמים מהמגזר הציבורי משרדי ממשלה, חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות ), ארגונים עסקיים, וארגונים מהמג זר השלישי .)(ארגונים ללא כוונת רווח כגון עמותות וקרנות רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm את ש ירותיהם של בעלי התפקידים הבאים באמצעות הרשות או הבעלות: תוספת למזכירות ועובדי מנהלה, פסיכולוגים, עוזרי חינוך, סייע לימודי- .חינוכי, מדריך העשרה, לבורנטים, ספרנים וטכנאי מחשוב - מענים מוסדיים– מנהלים שמעוניינים לקדם יוזמה חינוכית ייחודית או לתת מענה נוסף לצור ך בית ספרי שלא באמצעות המענים המונגשים והמובנים במערכת גפ"ן, יכולים לפעול באמצעות מסלול "יוזמות חינוכיות וצרכים ייחודיים" ולהוסיף מענה לתכנית העבודה הבית ספרית. אפשר להקצות עד30% מתקציב הגפ"ן למענים בערוץ זה או עד150,000 ש"ח. למנהלים גם אפשרות להקצות עד5% מתקציב בית הספר או עד25,000 )ש"ח (הגבוה מבניהם .לטובת הוצאות ניהול ותפעול הכרוכות ביישום תכנית הגמישות לצד הסל המוסדי הגמיש בחטיבה העליונה ,משרד החינוך מאפשר גמישות נוספת למוסדות החינוך בחטיבה העליונה ,באופן דיפרנציאלי ,בהתאם לרמת הליווי שנקבעה לבתי הספר . בתי הספר החטיבות העליונות רשאים להמיר שעות הוראה לתקציב שקלי גמיש בהתאם להנחיות המנהל הפדגוגי במשרד החינוך ועל- פי הפירוט הבא: בתי ספר ורשויות בליווי מלא– עד4% ; בתי ספר ורשויות בליווי חלקי– עד9% ; בתי ספר ורשויות בליווי מצומצם– עד14%. בתי הספר יו כלו להמיר את שעות ההוראה לצורך מתן מענים פדגוגיים ורגשיים, לצורך מתן מענים לאוכלוסיות במיקוד ולצרכי מוסד נוספים. התקציב שהומר מתווסף לסל השקלי .הגמיש של בית הספר התרשים בעמוד הבא ממחיש את אופן פעולת המערכת, באמצעות סלי המענים וסוגי המענים השונים שתוארו לעי.ל רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.3 "( תקציב רשותי ייעודי הסל הרשותי)" הרשויות המקומיות נחשבות לבעלות תפקיד משמעותי ביישום תכנית הגמישות בבתי הספר ,הן כשותפות מרכזיות בוועדה המלווה הפדגוגית של בתי הספר שבתחומה ,הן כמפעיל ות של מענים חיוניים בזירה החינוכית והן כשותפות בתקצוב התכנית (הרשויות משתתפות בתקציבי גפ "ן בהתאם למנגנון מימון תואם שסוכם .)בנושא ג ובה התקציב לתלמיד בסל הרשותי אחיד ונקבע על 130 ש"ח לתלמיד, אשר ממומן הן ממשרד החינוך .והן מתקציבי הרשויות, בהתאם לשיעורי ההשתתפות שנקבעו מטרת הסל הרשותי היא לשמש את הרשות המקומית כדי ש תוכל לבנות את תכנית העבודה האפקטיבית ביותר לטובת קידום החינוך המרחב הרשותי , בהתאם לצרכים הייחודיים של הרשות המקומית ובהלימה למדיניות משרד החינוך ולמדיניות החינוך של הרשות. בניגוד לסל הבית הספרי, המיועד רק לבתי ספר המשתתפים בתשפ "ג בתכנית הגמישות, בסל הרשותי .אפשר לתת מענה לכלל האוכלוסיות בתחום החינוך במערכת גפ "ן משוקף לכל רשות תקציב הסל הרשותי , והרשות נדרשת לנהל את התקציב בהתאם לששת הסלים שנקבעו כסלים רוחביים במערכת גפ "ן (ראו פרק2.1 לעיל). תקציב זה הוא גמיש להחלטת הרשות המקומית, למעט מחויבות תקציבית לטובת ש( :ני נושאים1 ) חינוך חברתי– הרשות תקצה לטובת פעולות יחידת הנוער את התקציב שהקצה לה משרד החינוך לטובת פעילות זו בשנת תשפ"ב ועד לשיעור של15% מתקציב הסל הרשותי( ; 2 ) שיפוצי קיץ– הרשות תקצה לטובת מרכיב זה את התקציב שהקצה המשרד לרשות בתשפ "ב .לטובת נושא זה בדו מה למענים המונגשים במערכת גפ "ן לטובת בתי הספר (ראו פרק2.2 לעיל) מונגשים במערכת גפ "ן סוגים שונים של מענים בסל הרשותי : מענים משרדיים; מענים במסגרת מאגר התכניות והמענים; מענים באמצעות הרשות המקומית או הבעלות; יוזמות רשות; העברת תקציב למוסד חינוך; העברת תקציב לפעולות יחידות הנוער; ניהול ותפעול; יוזמות אזוריות. כאמור, התקציב בסל הרשותי .הוא גמיש ונתון להחלטת הרשות המקומית הרשות יכולה להקצות את התקציב למוסדות החינוך שבתחומה, וכן לפעילויות חינוך במרחב הרשותי. גפ"ן ≠ מאגר התכניות מן המידע שהוצג לעיל עולה כי רפורמת גפ"ן היא רחבה וכוללת סלי מענים שבהם מענים מסוגים שונים, ולא רק את מאגר התכניות והמענים החינוכיים החיצוניים, שהנו חלק אחד מכלל המענים. זאת בניגוד לנטען בכמה פרסומים בתקופה האחרונה, מהם השתמע שכביכול מדובר בשני מושגים חופפי ,ם. בהתאמה לכך תקציב הגפ"ן כולל מרכיבים שונים מעבר לתקצוב התכניות והמענים החיצוניים המשתייכים למסלול הירוק (ניצול התקציב עבור תכניות ומענים אלה עומד על כ- 542 מיליון ש"ח, נכון לינואר2023 .) רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 3 . תקצוב רפורמת גפ"ן10 בהודעת משרד החינוך ממאי2022 נכתב כי החל משנת הלימודים תשפ( "ג2022/23 )יקבלו לראשונה בתי הספר והרשויות המקומיות ת קציב גמיש שינוהל על ידם באופן עצמאי. 11 נכון למרץ3 202 , תקציב רפורמת גפ"ן לשנת הלימודים התשפ"ג נאמד על יד משרד החינוך בכ- 2.59 מיליארד ש"ח, מתוכו2.273 מיליארד ש"ח ( מתקציב המדינה87.8% )מהתקציב הכולל ו- 322 ( מיליון ש"ח השתתפות הרשויות המקומיות12.4% .)מהתקציב הכולל כפי ש ה וסבר לעיל , רפורמת גפ"ן כוללת הן מענים שמנוהלים ע ל ידי בתי הספר ("סל בית ספרי") והן מענים שמנוהלים על ידי הרשות המקומית ("סל רשותי"). הרוב המכריע של תקציב הרפורמה, כ- 2.269 מיליארד ש"ח מיועד לסל הבית ספרי, וכ- 335 .מיליון ש"ח מיועדים לסל הרשותי12 על פי פרסומי משרד החינוך, החלק העיקרי של תקציבי המדינה לטובת הרפורמה מגיע מאיגום תקציבי של שורה ארוכה של מענים תוספתיים שהפעיל משרד החינוך בבתי הספר וברשויות המקומיות בשנים הקודמות. כמו כן, עם השקת התוכנית סוכמה.תוספת תקציבית מהאוצר לטובת המהלך13 במענה משרד החינוך למרכז המחקר והמידע של הכנסת ממרץ2023, לא נמסרו נתונ ים מפורטים על המקורות התקציביים, על היקף השתתפות משרד האוצר .ועל סעיפי התקציב הרלוונטיים מהם התקציבים אוגמו היקף התקציב הנוכחי והחלוקה בין הממשלה לרשויות המקומיות נקבע לאחר הליך התאמות ועדכונים מתמשך שחל ,במהלך שנת הלימודים הנוכחית כמענה ל אתגרים וסוגיות ש עלו מבתי הספר ומהרשויות המקומיות. כפי ,שנמסר ממשרד החינוך הליך ההתאמות שבוצע במנגנון התקצוב התקיים תוך כדי שיח מקצועי יחד עם משרד ,האוצר ועם מרכז השלטון המקומי ובמסגרתו בוצעו בין היתר עדכונים למקורות התקציב והרכיבים המאוגמים הפחתת אחוזי השתתפות של רשויות מ קומיות בהתאם למאפייניהן ועדכון מנגנון ההקצאה הדיפרנציאלי. יש לציין כי התקציב המקורי של התוכנית עמד ע ל סך כולל של2.4 מיליארד ש"ח, בחלוקה:הבאה כ-2 מיליארד מתוך תקציב המדינה וכ- 400 מיליון ש"ח השתתפות הרשויות המקומיות. בתקציב המעודכן , השתתפות המדינה גדלה בכ- 270 מיליון ש"ח והשתתפות הרשויות המקומיות פחתה בכ- 40 מיליון ש"ח, בהשוואה לתקציב .המקורי בתרשים להלן מוצג תקציב הרפורמה המקורי והמעודכן לשנת הלימודים תשפ"ג, בחלוקה למקור תקציבי– .תקציב מדינה או תקציבי הרשויות המקומיות 10 סעיף זה עודכן ב- 3 ב אפריל2023 . אלא אם צוין אחרת, המידע בסעיף זה מתבסס על מענה משרד החינוך לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא "תקציבי רפורמת גפ"ן" שהתקבל ביום29 במרץ2023 ., באמצעות דוא"ל 11 ,משרד החינוך תוכנית הגמישות הניהולית , 9 במאי2023 . 12 על פי תשובת משרד החינוך שנמסרה למרכז המחקר והמידע של הכנסת, המקורות התקציביים לשני הסלים מגיעים הן מתקציב המדינה והן מהרש ויות המקומיות במשותף ., בהתאם למפתחות התקצוב וההשתתפות שנקבעו 13 במדריך גפ "ן המפורסם על ידי משרד החינוך מצוין כי במסגרת תכנית הגמישות אוגמו תקציבים של מענים תוספתיים שהפעיל משרד החינוך בבתי הספר וברשויות המקומיות בסך של כ- 1.5 מיליארד ש"ח ביישום המלא של התכנ ית , וכן סוכמה תוספת תקציבית מהאוצר לטובת המהלך בסך של כ- 0.5 מיליארד ש"ח. כמו כן צוין כי סוכם על מנגנון מימון תואם של הרשויות המחליף את ההשתתפויות ,הפרטניות בסדרה ארוכה של מענים. ראו: משרד החינוך מדריך גפ "ן לבתי הספר, לרשויות המקומיות ולרשתות החינוך, שנת הלימודים תשפ"ג :, עדכון אחרון28 במרץ 2023 . "רפורמת גפ ן במערכת החינוך | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תקציב רפורמת גפ"ן מקורי ומעודכן בחלוקה למקור תקציבי (שנת תשפ ,"ג במיליוני ש)"ח14 בהודע ת משרד החינוך מעת השקת הרפורמה נכתב כי בתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים יקבלו בממוצע תקציב גמיש שינוע בין300,000 ש"ח למיליון ש"ח (בהתאם למדד הטיפוח וגודל בית הספר). קרוב ל- 2,000 בתי ספר יקבלו תקציב שעולה על חצי מיליון ש"ח וכ- 500 .בתי ספר יקבלו תקציב שעולה על מיליון ש"ח החטיבות העליונ ות יקבלו גמישות תקציבית במסגרת המשאבים הקיימים, לצד תוספת תקציב שניתנה לה ן. 15 התקציב הבית ספרי יוקצה מדי שנה באופן דיפרנציאלי בהתאם למדד הטיפוח16 של כל בית ספר ולמספר התלמידים הלומדים בו , בעוד התקציב לרשויות המקומיות יוקצה על-פי אשכול הלמ"ס שלהן ומספר התלמיד ים .הגרים ברשות על פי מודל התקצוב של תוכנית גפ"ן, בשנת הלימודים תשפ"ג תקציב הסל הבית ספרי לתלמיד נע בין1,294 ש"ח ל- 1,941 ש"ח לתלמיד בבתי הספר היסודיים ובחטיבת הביניים, ובין736 ש "ח ועד 1,104 ש "ח לתלמיד ט בח יבות העליונות., בהתאם למדד הטיפוח17 תקציב הסל הרשותי לתלמיד נקבע על 130 ש"ח לתלמיד והוא משולם בגין כלל התלמידים שלומדים בתחומה של הרשות מגילאי3 ועד18 , גם אם הם לומדים במוסדות בהם לא פועלת רפורמת גפ"ן. שני הסלים, הבית הספרי והרשותי, ממומנים ברובם מתקציב המדינה, והרשויות המקומיות נדרשות להשתתף בהיקפים משתנים, בין2.5% ל- 35% בכל אחד מהסלים. היקף ההשתתפות נקבע 14 .שם 15 ,משרד החינוך תוכנית הגמישות הניהולית , 9 במאי2023 . 16 מדד הטיפוח הוא כלי שפותח על ידי משרד החינוך שמטרתו לשקף חסך חינוכי. ככל שציון הטיפוח של בית הספר הוא גבוה יותר, הדבר .משקף חסך חינוכי גדול יותר של תלמידיו ,)ציוני מדד הטיפוח יוצרים רצף שאותו מחלקים לעשר קטגוריות שוות שכיחות (עשירונים מהנמ וכה ביותר (עשירון1 – אוכלוסייה חזקה שלא זקוקה לטיפוח נוסף) לגבוהה ביותר (עשירון10 – אוכלוסייה חלשה הזקוקה ביותר )לטיפוח נוסף. ערך המדד של בית ספר הוא ממוצע העשירונים של התלמידים הלומדים בו. ערך המדד ברשות, ישוב או שכונה הוא ממוצע העשירונים של התלמידים ש גרים שם. ( רכיבי המדד הם: השכלת ההורה המשכיל ביותר40% ), רמת ההכנסה לנפש במשפחה ( 20% ( ), הגירה ומוצא בארץ מצוקה20% ( ), פריפריאליות בית הספר20% .) 17 ,משרד החינוך מדריך גפ "ן לבת י הספר, לרשויות המקומיות ולרשתות החינוך, שנת הלימודים תשפ"ג ,סבב עדכון שישי מתאריך : 28 במרץ 2023 . על פי תשובת המשרד למרכז המחקר והמידע של הכנסת, בשנת הלימודים תשפ"ד צפוי שינוי במפתח התקצוב לסל הבית ספרי למוסדות במדד הטיפוח7-10 בחטיבה העליונה, כך שהתקציב ל תלמיד יעמוד על920 ש"ח ולא1,104 .ש"ח כיום 83%, 2,000 88%, 2,273 17%, 400 12%, 322 - 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 מקורי( מאי2022 ) מעודכן( מרץ2023 ) תקציב מדינה רשויות מקומיות 2.4 מיליארד 2.6 מיליארד ש" ח רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בהתאם למספר מאפיינים וקריטריונים של הרשויות ובהם המדד החברתי כלכלי ומדד הפריפריאליות של הלמ"ס; רשויות המוגדרות כאיתנות על ידי משרד ה פנים ורשויות מקבלות מענקי איזון . ,כאמור על- פי משרד החינוך (נכון לנובמבר2022 ) משתתפים בתכנית הגמישות הניהולית3,542 בתי ספר (כ- 65% מבתי הספר במערכת החינוך). כל הרשויות המקומיות בישראל משתתפות בתכנית. 18 בתשובת משרד החינוך למרכז המחקר והמידע של הכנסת נמסר כי הרחבה של הרפורמה למוסדות בחינוך הלא רשמי שאינם משתתפים ,היום בתוכנית19 .מוערכת בעלות נוספת של כחצי מיליארד ש"ח20 4 . ביקורת על רפורמת גפ"ן גורמים שונים מביעים ביקורת על אופן היישום של תכנית גפ"ן במערכת החינוך. כך לדוגמה, במכתב שנשלח באוגוסט האחרון על ידי ארגון מנהלי בתי הספר "מנהיגים" לשרת החינוך דאז יפעת שאשא ביט ון ולמנכ"לית המשרד דאז21 ,נטען כי מערכת גפ"ן היא מערכת כספית שבבסיסה הבטחה לייצר ולהרחיב את הגמישות הפדגוגית והניהולית של המנהל, אך בפועל .המצב שונה לחלוטין במכתב מפורטים היבטים שבהם לשיטת הארגון נדרש תיקון. בין השאר :עלו במכתב הטענות האלה(1 ) משרד החינוך לא משתף את מנהלי בתי הספר בקבלת ההחלטות ולכן החלטות שמתקבלות אינן מותאמות לשטח ולצורכי הקהילות . הארגון מדגיש כי מערכת גפ"ן לא משקפת אמון במנהלים , אלא דווקא משיתה עליהם בקרה ורגולציה עמוקה ביותר המשקפות חוסר אמון( ; 2 )מערכת גפ"ן משיתה ביורוקרטיה רבה על המנהלים אשר נאלצים לעסוק במילוי טפסים ואישורים,, ברמת פירוט רבה מאוד ;במקום בניהול בית הספר (3 ) תכנית גפ"ן מעבירה תקציבים שנוהלו קודם לכן על ידי משרד החינוך (מלגות, קורס עזרה ראשונה ועוד) לידי מנהל בית הס פר. חלק גדול מהתקציב הינו תקציב קשיח שהמנהלי ;ם מחויבים לרכוש, ומכאן שעומק הגמישות אינו אמיתי (4 ) משרד החינוך דורש ממנהלי בתי הספר להתחייב שישתפו פעולה עם בחינות הערכה סטנדרטיות של ( ;המשרד על אף שהן נתונות במחלוקת5) העברת הכספים לבתי הספר בפעימות פוגעת באפשרות לבנות את תכנית העבודה השנתית, שכן לא ני תן לייצר התחייבויות עתידיות כל זמן שהכסף אינו קיים בחשבון ,. בנוסף לטענת הארגון, לוח הזמנים שניתן להגשת תכנית העבודה במערכת גפ"ן אינו תואם את סדרי העבודה הבית ספריים( ; 6 )בבתי ספר קטנים תקציב הגפ"ן הוא קטן ומצומצם ו אינו מאפשר התנהלות ראויה( ; 7 ) העלות של שיר( ;ותים ותכניות שנרכשו לפני הכניסה לגפ"ן הייתה נמוכה משמעותית מכפי שהיא כעת8) יוזמת גפ"ן גורמת להפרטה של שירותים בתוך המערכת והיה עדיף להעניק למנהלים גמישות ניהולית ביחס לכוח האדם אותו הם מנהלים כיום, במקום לשלם סכומים משמעותיים לספקים חיצוניים, שבמקרים רב ים הם אותם אנשי חינוך באדרת אחרת( ; 9 )קביעת תקציבים נפרדת לחטיב ו ת הבי ניים בבתי הספר העל יסודיים השש שנתיים פוגעת 18 ,משרד החינוך,הדרכה מקוונת ליועצים המשפטיים של הרשויות המקומיות בנושא מערכת גפ"ן 3 בנובמבר2022 . 19 מוסדות החינוך ה מוכר שאינו רשמי (פרט לחט י בה עליונה), רשתות החינוך החרדי (מעין החינוך התורני והחינוך העצמא .י), מוסדות הפטור 20 :בחלוקה הבאה186 ;מיליון ש"ח לחינוך העצמאי132 ;)מיליון ש"ח למוסדות ביסודי במעמד מוכר שאינו רשמי (ללא רשתות100 מיליון ;ש"ח למעניין החינוך התורני98 .מיליון ש"ח למוסדות הפטור 21 מנהיגים– ארגון מנהלי בתי הספר, מכתב לשרת החינוך ולמנכ"לית משרד החינוך בנושא גמישות פדגוגית ניהולית (גפ"ן) – תיקונים ,נדרשים14 באוגוסט2022 ; אביגיל סאמין, יושבת ראש (בשיתוף) ארגון מנהיגים, ינואר2023 . רפורמת גפ"ן במערכת החינוך | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ביכולתו של מנהל המוסד לנהל( ;את התקציב באופן מלא, דבר הפוגע ברצף התכנון השש שנתי10 ) הגבלת ההוצאה על תחומי האחזקה והתשתיות פוגעת גם היא בגמישות .הניהולית ב מכתב נוסף שנשלח לאחרונה לשר החינוך " מטעם תנועת1 בספטמבר" (תנועת שטח בתחום החינוך) עלו טענות דומות לאלה שנזכרות לעיל, וכן טענות.אחרות22 בין היתר נטען כי מנהלים נאלצים לרכוש תכניות בהתאם לתקציבים הצבועים והקשיחים שהגדיר משרד החינוך, ועל מנת שלא להותיר תקציב שאינו ממומש הם נאלצים לרכוש.מענים שאינם מותאמים לצרכי התלמידים כמו כן, נטען כי המנהלים אינם מכירים את אלפי התכניות המופיעות בגפ"ן, שחלקן כלל אינן ראויו ת, וכי אין דרך לדעת מי ה מדריכים שיגיעו להקנות את הידע ,לתלמידים. לטענת התנועה מערכת גפ"ן אינה אלא מערכת הפרטה שמצמצמת את האוטונומיה של המנהלים כופה תכנים על מוסדות החינוך, מגבירה את הפיקוח והרגולציה, ומאלצת אותם לכלות את זמנם בביורוקרטיה במקום בפיתוח הצוות ים החינוכיים וקידום הישגי התלמידים. עקב כך קראה התנועה לשר החינוך לבטל את .רפורמת גפ"ן ביקורת מסוימת כלפי התכנית נשמעת גם מצד הרשויות המקומיות. לטענת שי פרוכטמן, יושב ראש איגוד מנהלי מחלקות החינוך ברשויות המקומיות, תכנית גפ"ן גורמת לפגיעה בנושא הפדגוגיה הר שותית שמתבטאת בהובלת תכניות פדגוגיות שהרשות מעודדת בהתאם לערכים ומדיניות של ראש הרשות. לטענתו מנהלי בתי הספר לא מחויבים לבחור בתכניות אלה ויש בכך סכנה לאובדן האוטונומיה הרשותית. בהתאם האיגוד דורש לאחד לסל אחד את הסל הבית ספרי והסל הרשותי ולקדם פדגוגיה מבוס סת מקום שבה מנהלי בתי הספר יתבקשו לבחור תכניות באמצעות שיח עם מנהלי אגפי החינוך ברשות. עוד לטענתו רשויות מקומיות איתנות באשכולות10-8 נדרשות להשתתפות עצמית בשיעור ה גבוה ( ביותר35% ) ויש בכך כדי להעניש דווקא את מי .שהתנהלותו הכספית היא תקינה23 בשלב זה לא פנינ ו למשרד החינוך לקבלת התייחסותו הנקודתית לביקורות שפורטו לעיל, אך ככלל נראה כי ה .משרד מודע לקשיים ולאתגרים ביישום רפורמת גפ"ן במדריך גפ "ן המפורסם על ידי משרד החינוך מצוין כי תכנית הגמישות משנה באופן משמעותי את מתכונת העבודה במערכת החינוך ומצריכה שינויים והת אמות של לכ ל הגורמים. עוד נכתב במדריך כי המשרד מודע לכך שיידרשו תיקונים ודיוקים בתהליכי העבודה, והמשרד ערוך לתת מענה מהיר לסוגיות שיעלו ו"לתקן תוך כדי תנועה" על מנת לדייק את המהלך ולהבטיח יישום מיטבי .של התכנית24 22 תנועת1 בספטמבר, מכתב לשר החינוך בנושא זעקת המנהלים על מערכת ,ההפרטה גפ"ן1 בינואר2023 . 23 ,שי פרוכטמן ,יושב ראש איגוד מנהלי מחלקות החינוך ברשויות המקומיות ,מענה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת15 בינואר 2023 . 24 ,משרד החינוך מדריך גפ "ן לבתי הספר, לרשויות המקומיות ולרשתות החינוך, שנת הלימודים תשפ"ג :, עדכון אחרון22 בדצמבר2022 .