נוסח לדיון בוועדה
1
30.4.23
אל: חברי ועדת החינוך, התרבות והספורט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע משפטי לקראת דיון הוועדה הקבוע ליום1.5.23
ב'פרק ה
להצעת חוק התכנית הכלכלית
(תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב2023
ו-
2024), התשפ"ג-
2023
:
"
גמישות
ניהולית במערכת החינוך"
:רקע כללי
1.
הצעת החוק
מהווה תיקון ל חוק הרשויות המקומיות (ייעוד כספי הקצבות והגנת נכסים
למטרות חינוך), ה
תש
"ס-
2000
(להלן-
.)חוק הרשויות המקומיות כיום חוק זה מסדיר את
התשלומים שהמדינה מעבירה לרשויות
חינוך מקומיות1 לצורך מימון מוסדות חינוך רשמיים
)(בתי"ס יסודיים וחטיבות ביניים שבשטח שיפוטן
. הכספים המועברים מהמדינה לרשויות
החינוך המקומיות
" נקראים
הקצבות" והם מיועדים, כמפורט בתוספת לחוק, ל תשלום שכר
למורים ועובדים, ציוד ותחזוקה, הסעות תלמידים, בינוי ושיפוץ, אבטחה2 - וא .לה בלבד
כן
נקבע בחוק זה כי כספי הקצבות
ינוהלו בחשבון בנק נפרד
וייעודי
שתנהל הרשות למטרה זו
בלבד ויהיו מוגנים
מפני.עיקול
2.
'פרק ה8
להצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות
התקציב2023
ו-
2024), התשפ"ג-
2023
(להלן-
)הצעת החוק ,בא
להסדיר מצב המתקיים היום
במוסדות חינוך רשמיים בו ו לבית הספר חשבון בנק יי עודי שפתחה עבורו הרשות המקומית
אשר אליו מועברים כספים מהרשות המקומית וממשרד החינוך עבור רכישת שירותים שונים
וציוד עבור בית הספר (הצעת החוק מ
ת
ייחסת ספציפית ל
בתי הספר המשתתפים ב
תכנית
ה
גמישות הפדגוגית- ניהולית- הגפ"ן ובמסגרת זו מועברים אליהם כספים כאמור)
. בחשבון ,זה
במצב המ
ת ,קיים כיום
מורשי
החתימה הם מנהל בית הספר ועובד נוסף בבית הספר המועסק
על ידי הרשות המקומית (בד"
)כ מינהלן או מזכיר ראשי .
3.
חשבונות בנק כאמור קיימים במוסדות חינוך רשמיים רבים כבר משנת2011, ו
הוקמו ב מסגרת
רפורמת הניהול העצמי שהחלה בשנת2011
ואיפשרה למנהלי בתי ספר לנהל באופן ישיר את
הכספים המועברים לבית הספר מהרשויות המקומיות3
. עם החלתה של תכנית הגמישות
הניהולית בשנת תשפ"ג, הוטמע הניהול העצמי כמו גם הכספים המועברים במ
סגרתו
בתוך
"תכנית הגפ"ן וכספי הגפ ן החלו לעבור לאותו חשבון בנק ייעודי שפתחה הרשות המקומית עבור
.כל בית ספר
4.
מצב זה
, בו אחד ממורשי
החתימה( בחשבון הבנק הוא מנהל בית הספר מנהלי בית ספר
במוסדות חינוך רשמיים אינם
עובד
י
)הרשות המקומית עומד בסתירה להוראות שונות בדיני
הרשויות המקומיות (פקודת העיריות, פקודת המועצות המקומיות), לפיהן מורשי חתימה בשם
רשות מקומית בחשבון בנק
כמו
גם בכל
,התחייבות כספית של הרשות
הם ראש העיר ו גזבר
העיריה (או עובדי עירייה שהם הסמיכו לכך-
.)תלוי בסיטואציה
1 רשות חינוך מקומית-
רשות מקומית בתחום שיפוטה או תחום מועצה אזורית
שקבע שר החינוך, ולגבי מושב או קיבוץ-
הועד או
.המזכירות
2
"מה שמכונה גם "סל תלמיד.
3
החלטת ממשלה .מס2981
מיום13.03.2011
"תכנית לניהול עצמי של בתי הספר הרשמיים."
2
5.
מטרתה
ש ל הצעת החוק
ל
יישב
את הסתירה
במצב המשפטי הקיים
ולקבוע, בין היתר, כי על
אף הוראות אלה בדיני הרשויות המקומיות-
מורשי החתימה בחשבון
בנק שנפתח
על ידי רשות
חינוך מקומית עבור מוסד חינוך רשמי
יהיו מנהל המוסד ועובד של רשות החינוך המקומית
המועסק במוסד החינוך. יצויין
כי הממשלה ניסתה להסדיר את נושא מורשי החתימה בחשבון
בנק של בית הספר גם בעבר4 .
6.
ה
הסדרים המוצעים בהצעת החוק:
א.
הגדרה של"התכנית לגמישות ניהולית במערכת החינוך"- המפנה
להחלטות הממשלה
בהן הוחלט על ייזומה והפעלתה של תכנית כאמור ;הגדרת "
כספי גמישות ניהולית בית
"סיפרית-
הכספים
שיופקדו ישירות לחשבון הבנק
,של בית ספר המשתתף בתכני
עבור
ביצועה של התכנית;
ב.
רשות חינוך מקומית תפתח
חשבון בנק בעבור כל מוסד חינוך רשמ
י
שמשתתף בתכנית
לגמישות ניהולית)"("חשבון הבנק המוסדי ,
:כדלקמן
1)
לחשבון הבנק יועברו הכספים המיועדים לאותו מוסד בהתאם לכללי התכנית
.לגמישות ניהולית
2) על אף הוראות פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות5 ,מורש
י
החתימה
בחשבון הבנק יהיו-
במשותף–
מנהל בית הספר ועובד
של
רשות החינוך
המקומית המועסק בבית הספר (בדרך כלל המנהלנית )או המזכירה הראשית
אשר הוסמך לכך ע"י גזבר הרשות המקומית באישור מליאת מועצת הרשות
.המקומית
3)
רשות החינוך המקומית תפקח על
אופן
.ניהול חשבון הבנק המוסדי
הרשות
היא למעשה
הבעלים של החשבון ,
באשר בית ספר איננו ישות משפטית שיכולה
.להיות בעלים של חשבון בנק
ג.
הגדרת
תוספת שניה
ובה פירוט של המטרות שעבורן מיועדים כספי הגמישות הניהולית
המועברים למוסד חינוך, לפי הגדרות תכ
נ ,ית גפ"ן: רכישת שירותים בתחום החינוך
פעילויות ויוזמות חינוכיות, מתגברים ותומכים חינוכיים, תכניות העשרה, הכשרה
והשתלמויות, מלגות לתלמידים, אחזקת וחידוש צ
י וד, גינון ריהוט, מזגנים, ציוד
מ
חשוב ותקשור, רכש ציוד משרדי, ספרים, חומרי לימוד, רכישת שירותי ם בתחום
המנהל לרבות הנהלת חשבונ
ות וניהול כספים.
ד.
מתן סמכות לשר החינוך ,לשנות, בצו, את התוספת הנ"ל כמו גם את התוספת הקיימת
( בחוק בנוסחו היום שתהפוך להיות התוספת הראשונה-
שמפרטת את
מטר
ו ת כספי
)ההקצבות -באישור ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת.
4 בכנסת ה-
20
(
2016
/) הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק ממשלתית (מ1079
): הצעת חוק הרשויות המקומיות (ייעוד כספי
'הקצבות והגנת נכסים למטרות חינוך) (תיקון מס4) (חשבונות ניהול עצמי), התשע"ו-
2016
שנועדה להסדיר מצב זה, אך הדיון בה
לא הסתיים עקב התפזרות הכנסת ה-
20
.
5
סעיפים142
,ג191
ו־203
לפקודת העיריות , וסעיף34א לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חד]ש
3
ה.
במקרה ש מוסד חינוך רשמי בחר להפסיק את השתתפותו בתכנית לגמישות ניהולית או
ש
הוחלט על הפסקת השתתפותו בתוכנית- ת חולק יתרת הכספים שנותרה בחשבון הבנק
המוסדי של אותו מוסד לקופת המדינה ולרשות החינוך המקומית בהתאם לחלקה
היחסי של כל אחת מהן בכספים שהופקדו בחשבון הבנק המוסדי.
ו.
עדכון סעיף העונשין הקיים בחוק-
קביעת עבירה פלילית לגבי מי שעשה שימוש בכספי
הקצבות או בכספי גמישות ניהולית שלא לאחת המטרות המפורטות בת
וספות-
או
שהורה לאחר לעשות שימוש. בסעיף מודגש כי הוא אינו גורע מהוראות חוק שירות
)המדינה (משמעת6
ומהוראות חוק הרשויות המקומיות (משמעת) העשויים לחול
.במצבים כאמור
7.
רקע לגבי תכנית גפ"ן- גמישות פדגוגית וניהולית
א.
תכנית הגמישות הניהולית (המכונה גם רפורמת גפ"ן)
נועדה להגביר את הגמישות
הניהולית של מנהלי בתי הספר, מתוך מטרה להביא את מערכת החינוך בישראל להיות
מערכת מובילה ויעילה, המקדמת את כל תלמידיה באופן מותאם לצורכיהם.
מטרת
התכנית היא לדייק את המענים החינוכיים לתלמידים ולהגדיל את האפקטיביות הבית
.ספרי
ב.
הפעלת הת כנית הוגדרה בשתי החלטות ממשלה, בהן נקבע בין השאר כי החל משנת
הלימודים תשפ"ג(
2022/2023
)
יוקצה תקציב ייעודי לשימוש כל מוסדות החינוך בחינוך
היסודי ובחטיבות הביניים המשתתפים בתכנית, בהתאם למספר התלמידים הלומדים
,במוסד. הסל יוקצה באופן דיפרנציאלי בהתבסס על קריטריון חברתי-כלכלי (
מדד
הטיפוח הבית ספרי ). בהחלטת הממשלה נקבע כי כספי התכנית יועמדו ישירות לשימוש
בתי הספר ומנגנון העברת הכספים לבתי הספר יסוכם בין משרד החינוך למשרד האוצר.
ג.
משרד החינוך מחלק את המוסדות המשתתפים בתכנית לעד ארבעה "הקבצים", במדרג
מהגבוה לנמוך, בהתאם ליכולות הניהוליות ולתוצאות החינוכיות האובייקטיביות
שלהם. למנהל מוסד בהקבץ הגבוה יינתנו יותר סמכויות ויותר דרגות חופש לפעולה
.ואילו על מנהל בהקבץ נמוך יותר יופעל יותר פיקוח ויינתן יותר ליווי
ד.
העברת הסמכויות למנהלי בתי הספר מתבטאת:בשלושה מישורים
-
סמכות תקציבית-
הקצאת סל כספי גמיש לרשות המנהל שהיקפו ייקבע
לפי מספר התלמידים במוסד ולמצבם הסוציו אקונומי
-
סמכות פדגוגית-
לערוך שינויים והתאמות בתכנית הלימודים
-
סמכות לארגון מתכונת הלימודים
6 חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג–
1963, ומהוראות חוק הרשויות המקומיות (משמעת), התשל"ח–
1978
.
4
(הרקע לקוח מתוך מסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת
מינואר2023
אשר עודכן
בחודש מרץ2023
. לפ:ירוט והרחבה צפו במסמך בקישור זה
מסמך
מממ-
רפורמת גפן
ינואר2023
.
pdf
.
.)המסמך אף הועבר ישירות לחברי הוועדה
ה.
המוסדות שחוק הרשויות המקומיות מתייחס אליהם, הם מוסדות חינוך רשמיים
שהשר הכריז עליהם באכרזה שפורסמה ברשומות כי הם מוסדות חינוך רשמיים. היינו
כלל בתי
ה ספר
ה
יסודיים וחטיבות ביניים7
.
,לפיכך התיקון המוצע לחוק הרשויות
המקומיות
לא יחול על בתי"ס על-
יסודיים
המשתתפים בתכנית- הן כאלה ש בבעלות
רשות מקומית והן
ש
בבעלות פרטית
"(רשתות כמו "אורט
)וכיו"ב. כספי
הגפ"ן מועברים
ממשרד החינוך ומהרשות המקומית לחשבון הראשי של הבעלות והיא מנתבת אותו
למוסדות השונים
שלה לפי הסל שנקבע לכל מוסד.
8.
:נקודות לדיון בוועדה
א.
הפיקוח של הרשויות המקומיות ומשרד החינוך על ניהול כספי הגמישות הניהולית
וחשבון הבנק המוסדי ככלל על ידי מנהל בית הספר-
נוכח העברת סכומי כסף
משמעותיים במסגרת תכנית הגפ"ן .
ב.
הפיקוח של משרד החינוך על ניהול כספי
הגמישות הניהולית בידי הרשויות המקומיות
והבטחת העברת כספי הגמישות לחשבונות הייעודיים בבתי הספר,
ומנגד, הבטחה כי
העובדה שחשבון הבנק המוסדי מוגן בחוק מפני עיקול
לא תהווה פתח לרשויות
מקומיות להעביר אליהם כספים שאינם מיועדים ליישום התכנית.
ג.
בוועדת החינוך, התרב ות והספורט של הכנסת ובכנסת ככלל, לא התקיים עד כה דיון
על רפורמת הגפ"ן אשר בביצועה הוחל בשנה"ל תשפ"ג. זאת, בין היתר, גם משום שהיא
איננה מוסדרת בחקיקה אלא מעוגנת בהחלטות ממשלה. ייזומה של התכנית ויישומה
עד כה העלה ביקורות מגוונות הן ממנהלי בתי ספר "בשטח", הן
מארגוני חברה אזרחית
העוסקים במדיניות חינוך8 .
ד.
יש מקום לקבל בדיון רקע כללי על הרפורמה, הן ממשרד החינוך, הן ממרכז השלטון
:המקומי ומרשויות מקומיות, כמו גם על הביקורות העולות לגביה מהשטח ובהן
"שיטת ההקבצים" לפיה מחולקים בתי הספר המשתתפים בתכנית והמדדים ("תוצ אות
,חינוכיות", "יכולות ניהוליות") לפיהם נקבעות דרגות החופש של מנהלי בתי ספר
השפעה אפשרית על הסללה והנשרת תלמידים בתי ספר באשכולות הנמוכים, עומס
,הבירוקרטיה על מנהלי בתי הספר בהפעלת התכנית מידת הגמישות בבחירת תכניות
לימודים ושירותים בפועל נוכח המינימום הנדרש בסלים השונים המוצעים בתכנית
.וביקורות נוספות ככל שיעלו
7 למעט בתי ספר יסודיים י
י
חודיים או בבעלות פרטית
כדוגמת מוסדות
ה)פטור (תלמודי תורה.
8 מתוך
מסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת מינואר2023
:לקישור
מסמך מממ-
רפורמת גפן ינואר2023
.
pdf