חומר רקע
1
27
בפברואר2022
כו אדר א תשפ"ב
,לכבוד
,שר המשפטים, מר גדעון סער
משרד המשפטים
צאלח א-
דין29
ירושלים
הנדון: התייחסות עיריית חיפה לתזכיר חוק לייעול הליכי רישוי סביבתי
(תיקוני חקיקה), תשפ"ב-
2022
בפתח הדברים
מטרופולין חיפה הינה אזור בעל מאפ יינים ייחודיים בהיבטים של זיהום אויר ואירועי חומרים
מסוכנים. אוכלוסייה נרחבת, מקומות עבודה רבים ושכונות מגורים שלמות שוכנים סמוך
למתחמים תעשייתיים ,
בעיקר באזור המפרץ. פעילות תעשייה מאסיבית, הכוללת מפעלי תעשייה
כימית ופטרוכימית, בתי זיקוק, אחסון דלקים ומפע לים כימיים ואחרים ועוד תשתיות לאומיות
כגון נמל ים ופעילות רכבות–
כל
האמור מתרחש
בסמיכות לריכוזי אוכלוסין צפופים. על פי נתונים
שפורסמו על ידי המשרד להגנת הסביבה בשנת2019
במסמך "שלב א' לסקר הסיכונים המצרפי
למפרץ חיפה", שהתייחס לתקריות תפעוליות חמורות במפעל ים ובמתקנים העוסקים בחומרים
מסוכנים, נמצא כי אזור מפרץ חיפה מכיל למעלה מ-
1,500
מקורות סיכון, זאת למעשה בטרם נוסף
נמל המפרץ הכולל אחסון חומרים מסוכנים, ובטרם יצאו לפועל מספר תוכניות בעלות פוטנציאל
להרחיב את השימוש בחומ
רים מסוכנים בשטחי העיר וסביבתה. מכורח ה נסיבות הללו תושבי העיר
חיפה חשופים לרמות זיהום אוויר דבר הגורם לכך ששיעור התחלואה במפרץ חיפה במחלות
מסוימות על פי נתוני משרד הבריאות לאורך השנים גבוה מהממוצע הארצי. לאלו יש להוסיף נזקים
לבריאות החי והצומח וכן זיהומי קרקע ומקורות מים ופגיעה פוטנציאלית בביט .חון הציבור
במצב דברים זה, מטבעם של דברים, קיימים ניגודי אינטרסים וסתירות, הן במישור הציבורי והן
במישור האורבני-
,תכנוני, בין הציבור המקומי לבין שימושי התעשייה, הפטרוכימיה
ה
נמל וכיוצ א
בכך
. לאור האמור לרשות המקומית, כמי שאמונה על האינטרס המקומי, נועד תפקיד
מרכזי וחשוב
בחוק רישוי עסקים תשכ"ח-
1968
(להלן–
)""חוק רישוי עסקים כגוף מסדיר, מפקח ואוכף בכובעה
כרשות הרישוי. למרבה הצער, בא תזכיר החוק המוצע בעניין החוק לייעול הליכי רישוי סביבתי
י (ת קוני חקיקה) תשפ"ב–
2022
(להלן– "חוק הרישוי הסביבתי") ומבטל את האיזון
הרגולטורי
הנדרש שיצר חוק רישוי עסקים וזאת, באופן פרדוקסלי, מבלי לשנות–
לפחות לעת הזו-
את חוק
.רישוי עסקים עצמו
הרפורמה המוצעת נוגעת בהיבטים רבים של הרגולציה הסביבתית, אליהם נתייחס בביקורת
בהרחבה להלן. אך בראש ובראשונה נדגיש, כי רפורמה זו מפקיעה הלכה למ
עשה את
סמכויות
2
ההסדרה, הפיקוח והאכיפה מרשות הרישוי ומותירה את המשרד להגנת הסביבה כרגולטור היחיד
בזירה בעוד שהרשות המקומית מוצבת כמעין "משקיפה" בלבד. מודל חדש זה עומד בסתירה
ובניגוד לרוחו של חוק רישוי עסקים בנוסחו כיום, הוא סותר את המחקר המשפטי-
המקומי
והע ולמי-
בתחום, התומך באופן מובהק בריבוי רגולטורים בזירה הסביבתית והוא אף עומד בניגוד
להמלצות מבקר המדינה בדו"ח הביקורת המיוחד שפורסם ביום24.6.2019
בעניין "היבטים
בפעולות הממשלה בנושא זיהומים סביבתיים במפרץ חיפה" (להלן:"דו"ח מבקר המדינה2019
)"
.
עיון בדו"ח מ עלה, כי על פי ממצאי מבקר המדינה המשרד להגנת הסביבה מבצע שימוש חלקי בלבד
בסמכויות
יו .
,חולשה זו של המשרד להגנת הסביבה במילוי תפקידו הרגולטורי, עליה הצביע המבקר
מגביר, וביתר שאת, את האינטרס הציבורי של הותרת ואף הגדלת הסמכויות בידי הרשות
המוניציפלית וחיזוק מעמ
דה
. ח
רף האמור וב
ניגוד
למסקנות הללו, קבלת עקרונותיו וקביעותיו של
תזכיר
ה חוק המוצע מצמצמת דווקא את כלל הסמכויות והכלים הקיימים על פי דין להתמודדות
.עם אזור שרמת הסיכון בו מהגבוהות בארץ ובעל הפרות רבות של הנושאים בעניינים אלה הפגיעה
הפוטנציאלית של החלשת הרגול טור המקומי תתפרש מעבר להיבט הסביבתי גם אל עבר היבטים
.תכנוניים, אורבניים, בריאותיים, בטיחותיים ועוד
כאמור, הפגיעה המדוברת הינה אקוטית ביותר בעיר כמו חיפה, אשר נאלצת "לארח" מפעלי חומ"ס
ומקורות פליטה רבים. האתגר של עיר שאמונה על שמירת שלומם, בריאותם ואיכות חייהם של
תושביה כמו גם על פיתוח אורבני מיטבי כל זאת לצד תעשייה כבדה ומזהמת הוא עצום. הכלי של
רישיון העסק הינו אחד הכלים המרכזיים, אם לא המרכזי שבהם, בתוך ארגז הכלים המצומצם
יחסית שקיים בידי הרשות המקומית. עיקור והחלשת כלי זה מידיה יהיה בבחינת סכנה ועוול
לצ יבור המקומי והרחב. כפי שנראה, הסמכויות הנוספות הנתונות בידי הרשות המקומית באכיפה
סביבתית, אשר כביכול נותרות על כנן, סובלות מחולשה מוסדית משמעותית ואינן יכולות להוות
.את הפלטפורמה העיקרית למעורבות ופיקוח של הרשות המקומית על הפרות סביבתיות
הפלטפורמה הטבעית ו החזקה ביותר היא דווקא זו של רישוי עסקים, ושמיטתה מתחת לרגלי
.הרשות, כפי שמציע הלכה למעשה תזכיר החוק, תהיה בבחינת בכי לדורות
למעשה, זו לא פעם ראשונה שהעיר חיפה נאלצת להידרש למהלכים חקיקתיים שמטרתם לעקר את
סמכויותיה כרשות הרישוי, האמונה על הסדרה ופיקוח על מפ עלים מסוכנים. ואולם, בעוד שבעבר
,דובר על חקיקה נקודתית ופרסונלית של ממש, כנגדה הצליחה העיר חיפה בסופו של דבר להיאבק
הפעם מדובר ברפורמה רוחבית וכוללת, אשר יש בה גם מרכיבים, אשר מתפרשים מעבר לשאלת
הממשק בין הרשות המקומית לרשות הממשלתית. ובכל זאת, גם רפורמה ז ,ו כוללת, וביתר שאת
את נטרול רשות הרישוי מההסדרה, הפיקוח והאכיפה על מפעלים ובתי עסק רבים. הפגיעה היא
אמנם לא פרסונלית אך בפועל העיר שתפגע אולי יותר מכלל ערי ישראל מרפורמה שכזו תהיה העיר
.חיפה
הרפורמה יוצרת סתירות ועמימות נורמטיבית, שיש קושי ממשי ליישבן, ב ין התיקונים שהוכנסו
דרך חוק אוויר נקי התשס"ח-
2008
(להלן "חוק אוויר נקי") וחוק החומרים המסוכנים התשנ"ג-
1993
(להלן "חוק החומרים המסוכנים") לבין חוק רישוי עסקים כנוסחו כיום, אשר בו טרם הוכנסו
שינויים. אנו חוששים שאם תזכיר החוק יתקבל כמוצע נגיע למצב בו תידרש פ נייה תכופה לערכאות
השיפוטיות על מנת לברר את מצבת הסמכויות וליישב בין דברי החקיקה. חמור מכך, אנו עלולים
3
להיוותר עם רשות רישוי חלשה, עיוורת ונטולת סמכויות הכרחיות להגנה על שלום, בריאות ורווחת
הציבור שעליו היא אמונה ועם אטמוספירה נורמטיבית שעלולה ליצור תנאים לשבי רגולטורי
.והליכת תחום הרישוי וההסדרה הסביבתית אחורה דווקא בהיבט חשוב זה
בחלק הראשון של מסמך תגובה זה נתייחס לתוספת לחוק אוויר נקי בסימן ה וכן לתיקון של חוק
חומרים מסוכנים העוסקים ב "היתר פליטה אחוד" וב"היתר רעלים אחוד" ולשינויים הדרמטיים
.שהם יוצרים במשטר רישוי העסקים הנוכחי בחלק השני של המסמך נתייחס לה וראות ולשינויים
הרבים שהוכנסו במסגרת יתר התיקונים ובכלל זה
הוראות הנוגעות לדירקטיבה האירופית, הארכת
.תוקף ההיתרים, הליכי ההשגה, השפעת התיקונים על היתרי הפליטה והיתרי הרעלים ועוד
I.
חלק ראשון– התייחסות לממשק החדש המוצע
בין רישוי עסקים לבין
היתר פליטה אחוד וה
יתר רעלים אחוד
במצב הנורמטיבי הקיים היום- טרום רפורמת הרישוי הסביבתי המתג בשת–
לעירייה כרשות
הרישוי נתונ
ות סמכו
ת יו
,הסדרה
פיקוח ואכיפה– הן במישור הפלילי והן במישור המנהלי-
בממשק
שבין היבטי הסביבה וחוק רישוי עסקים. אמנם בפועל סמכו
יו ת
אלו מיושמ
ו
ת באופן ח לקי על ידי
רשויות מקומיות, אך החוק בנו
סחו כיום מעניק בסיס איתן להרחיב
ן ולחזק
ן
,באופן דרמטי. אכן
גם לשר/ה להגנת הסביבה נתונות סמכויות מקבילות ואף נרחבות יותר מאלו של רשות הרישוי
בחוק רישוי עסקים. שכן גם בחוק רישוי עסקים, כמו בחוק הרשויות המקומיות (אכיפה סבי בתית
–
סמכויות פקחים, אליו נדרש בהמשך) נהנה הרגולטור הממשלתי מכוח רב יותר מזה של הרשות
המקומית ומסמכות לעצור הליכים שיוזמת רשות הרישוי. ובכל זאת, בחוק רישוי עסקים לרשות
.הרישוי סמכות מקבילה, חזקה ומגוונת
ראוי להדגיש, כי במבט רחב יותר תפקידה של העירייה כרש
ות הרישוי הוא לוודא,
כי תכליות חוק
רישוי עסקים, המנויות ב סעיף1
(ובכלל זה התכליות של איכות נאותה של הסביבה, מניעת מפגעים
ומטרדים ושמירה על שלום הציבור ובריאותו), מיושמות. מתן רישיון עסק הינה פעולה והחלטה
מנהלית שיש לקבלה, ככל החלטה מנהלית, בהפעלת שיקול דעת
סביר. מתחם הסבירות נגזר הן
מחומרת הסיכונים הטמונים בהפעלת העסקים טעוני הרישוי ובהפרות תנאי רישיון העסק והן
ממהותם של השחקנים השותפים לרשות המקומית בזירת מתן רישיון העסק
. לאור האמור ו לפי
הפרשנות המתבקשת, נית
ן לרשות הרישוי שיקול דעת להתנות רישיון ע
סק בתנאי ם נוספים ככל
שמצאה , לפקח על קיום התנאים הסביבתיים–
שנתנו על ידי נותן האישור ועל ידה–
ולאכוף
במקרה של הפרה .
.על רקע מצב הדברים כיום ננסה להבין את השינוי שמביא עמו חוק הרישוי הסביבתי
את לב השינוי ניתן למצוא בסעיף34ג(א) בסימן ה שיתווסף לחוק אוויר נקי וכ
ן בסעי
פים 3ג ו3ד
שיתווסף לחוק החומרים המסוכנים על פי התזכיר .
נתחיל עם היתר הפליטה האחוד (והנ אמר לגביו רלוונטי גם לעניין היתר הרעלים האחוד בשינויים
)המתחייבים . מצד אחד בא סעיף34
()ג(א3
) ומורה, כי יש לראות בהיתר האחוד ובתנאיו כאישור
למתן רישיון עסק ותנאים שנקבעו בו על ידי נותן האישור כאמור בסעיף1
()(א1
.) לחוק רישוי עסקים
,כלומר
התנאים הסביבתיים שינתנו במסגרת ההיתר האחוד יוטמעו לתוך רישיון העסק ויהוו חלק
4
מתנאיו. מסקנה זו עולה בקנה אחד גם עם הנאמר במצגת אשר פורסמה על ידי המשרד להגנת
הסביבה יחד עם התזכיר ונועדה להבהיר את האמור בו. בעמוד7 למצגת נאמר: ״
ניתן היתר פליטה
או היתר רעלים ,
יראו את מתן ההיתר כאישור המשרד למתן רישיון עסק ואת תנאי ההיתר
כתנאים ברישיון העסק( ״)ההדגשה במקור.
פרשנות זו אף עולה בקנה אחד עם הוראת סעיף24
לחוק אוויר נקי ,
.אשר נותרה על כנה ולא שונתה במסגרת התזכיר סעיף24
()(ב2)
לחוק אוויר נקי
מורה כי "יראו את הוראות
היתר הפליטה כתנאים ברישיון או בהית ר זמני לפי חוק רישוי
"...עסקים .
.בכך קושר החוק גם בין הפרת היתר הפליטה להפרת רישיון העסק כלומר, בעולם של
,חוק הרישוי הסביבתי אשר עולה בקנה אחד עם הוראת סעיף24
,בחוק אוויר נקי אשר לא שונתה
כלל התנאים אשר נקבעו בהיתר האחוד יהוו חלק מרישיון העסק של אותו מפעל. עד כאן הקו הוא
נכון והגיוני. אך אז מגיעים אנו לשאלת תחולת חוק רישוי העסקים על אותו
היתר אחוד.
בא סעיף34
()ג(א1
) ומוציא הלכה למעשה את היתר
ה פליטה
ה אחוד מתחולתו של חוק רישוי
עסקים (וכן חוק
ה חומרים
ה
מסוכנים). מה המשמעות של
שלילת תחולה זו? על פניו, יש כאן סתירה
ואנומליה נורמטיבית. מצד אחד רישיון העסק שריר וקיים ותנאי ההיתר נטמעים לתוכו. מצד שני
מורה אותנו ה
ת
זכיר,
.כי חוק רישוי עסקים לא חל לגבי אותם תנאים אשר הוטמעו בתוך הרישיון
כלומר נוצר כאן מנגנון רישוי תמוה ביותר. ככל שהד ברים נוגעים בתנאים הסביבתיים ברישיון
העסק, הרי שלהוראות חוק רישוי עסקים אין נגיעה אליהם והפרת
ם
תוכל להיות מטופלת רק על
.פי הוראות חוק אויר נקי ועל פי הרגולטור המוסמך לפיו
בשל התמיהה הגדולה שעולה למקרא סינרגיה נורמטיבית זו פנינו לקרוא בשימת לב את דברי
ההסב ר בתזכיר. ואכן, נראה שזו ״כוונת המשורר״, לפחות לעת עתה. וכך מלמדים דברי ההסבר
לתתי הסעיפים הרלוונטים בסעיף34
ג(א) שהובאו לעיל המופיעים בעמוד67
לתזכיר: ״ ...כיום
שלושת ההסדרים הם נפרדים ואינם מאפשרים ראייה מתכללת להשגת התוצאה הסביבתית
...המיטבית
לעניין רישי ון עסק הבקשה אינה מוגשת למשרד אלא לרשות הרישוי וכוללת אישורים
נוספים שאינם בסמכות המשרד ועל כן בעל המפעל יידרש לבקש גם רישיון עסק . אולם אם קיבל
המפעל היתר פליטה אחוד, יחליף ההיתר את הצורך באישור נותן האישור במשרד ואת התנאים
הסביבתיים ברישיון העסק. סעיף34
ג המוצע נועד להבהיר כי משטר הרישוי שיחול על היתר פליטה
אחוד יהיה משטר הרישוי לפי חוק אויר נקי, וכי הוא יחליף א
ת
ההסדרים הקיימים בחוק החומרים
המסוכנים ובחוק רישוי .עסקים לעניין אותו היתר,כך למשל
תשלום אגרה ייעשה על פי חוק
או ויר
נקי ולא ת
י
דרש אגרה מכוח שניי
ם או ש
ל ושה חוקים שונים. תקופת ההיתר, שינוי ההיתר או
ביטולו, הןצאת צווים בשל אי עמידה בתנאי ההיתר והסדרי הפיקו
ח הו אכיפה–
ייעשו מכוח חוק
אוויר נקי לגבי מכלול התנאים מכלול התנאים שבהיתר...פיצול ההסדרים שיחולו בין החוקים
השונים לא יאפשר יישום עקבי של הרגולציה., ועלול להביא לתקלות ולסתירות
לפיכך אין מנוס
מאיחוד ההסדרים באופן המוצע. בדומה להוראות סעיף24
לחוק אוויר נקי ,מוצע להבהיר,
כי
התנאים בהיתר האחוד יחליפו את התנאים ברישיון עסק במכלול ההיבטים הסביבתיים
המוסדרים בו ״ (ההדגשה שלי–
.).י.ק
5
למקרא הפרשנות האמורה והקונסטרוקציה
המשפטית העולה ממנה עולות מספר תהיות מטרידות
שיש לשים אליהן לב. נמנה אותן
:להלן
1.
הסדרה והוספת תנאים סביבתיים על ידי רשות הרישוי
א.
בנושא זה מזהים אנו"תהליך של "הדרדרות ,
שתחילתו בתיקון34
לחוק רישוי עסקים
ושיאו בתיקון הנוכחי המוצע לחוק, כאשר
אנו
,חוששים כי טרם נאמרה המילה האחרונה
בנושא ותיקונם של חוק רישוי עסקים,
הצו והתקנות לצורך התאמתם לתיקונים המוצעים
בתזכיר הם רק עניין של זמן. תיקון34
לחוק רישוי עסקים הרע את מצב הרשויות במובן
של חובת פרסום מראש של התנאים,
אשר בכוונת הרשות וכלל הגורמים לקבוע ברישיון
העסק, וגרם לסרבול ההליכים. התיקון הנוכחי המוצע מרע את המצב מבחינת הרשויות
,עוד יותר
שכן הוא סותם את הגולל על אפשרות הרשות להפעיל שיקול דעת ברישוי
ה
מפעלי .ם המזהמים בכך הוא עומד
בסתירה
לחוק רישוי עסקים ולצו רישוי עסקים
(עסקים טעוני רישוי) תשע"ג–
2013
,שנקבע מכוחו,
ושולל מהרשות את האפשרות להבטיח
את מטרות חוק ריש וי עסקים
ובכללן המטרות הקבועות בסעי
ף 1
()(א1
()
5
()
6)
לחוק , קרי
איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים,
וכן בריאות הציבור וקיום תכליות
.דיני התכנון והבניה
ב.
הוראות סעיפים6ד ו- 7
()(א1) לח
וק רישוי עסקים
מאפשרות כיום
לרשות הרישוי
לדרוש
,מעסק טעון רישוי מסמכים ותנאים נוספים לפני מתן רישיון העסק ו/או ברישיון העסק
לאחר פרסומם במפרט רשותי אחיד כמפורט בהוראות סעיפים7ג3
לחוק רישוי עסקים. גם
אם פורסמו תנאים במפרט אחיד, "גורם מוסמך ארצי " כהגדרת הח ,וק, שהינו בין היתר
,)ראש רשות הרישוי (של הרשות המקומית
יכול
במקרים מסוימים מיוחדים כמפורט
בסעיף7
()(א1) (א1
.) לחוק לקבוע תנאים נוספים ברישיון העסק
בא התיקון המוצע ומונע
גם את זאת שכן הרפורמה החדשה מאיינת את האפשרות
לפרסם,
לקבוע ו/או להוסיף כל
תנאי ברישיו,ן העסק בין היתר באמצעות היחידות הסביבתיות של הרשו
יו ת
המקומיות
ו/או תנאים שנמסרו לרשות המקומית על ידי איגוד ערים להגנת הסביבה ולרבות תנאים
תכנוניים מהיתר הבניה ו/או מתוכניות המתאר .
התיקון המוצע אף שולל מהרשות להיוועץ
במומחים מתאימים מתחום הסביבה ובמידת הצ ורך לקבוע תנאים הכרחיים וחיוניים
.ברישיון עסק
לו תכנס הרפורמה לתוקף, מעתה והלאה כלל
ה
תנאי
ם הסביבתיים ל עסק
יקבעו ע"י נותן האישור בלבד ויחסו תחת צילו של ההיתר האחוד
בעוד הרשות המקומית
נותרת
כמעין""חותמת גומי.
ג.
יש להיות ערים אף לפגיעה שעלולה להיגר
ם להליכי התכ נון העירוני ולקושי שיהיה טמון
.בסנכרון שבין החלת הוראות דיני רישוי עסקים ודיני התכנון והבניה על העסקים
שהרי
תנאים תכנוניים כוללים, בין היתר,
,עניינים של קביעת סוגי סקרים מתאימים לביצוע
קביעת מרחקי הפרדה מרצפטורים ציבוריים וכיוצ
א בכך .עלול להיווצר מצב בו גמ בלות
תכנוניות-סביבתיות כאמור בהיתר בנייה לא יבואו לידי ביטוי ברישיון ה
עסק , ולעסק יהיה
רישיון תקף מבלי שהתנאים התכנוניים מוטמעים לתוכו ותוך כדי הפרה שלהם, שלא ניתן
יהיה לאכוף נגדה במישור הרישוי. בהמשך לכך עלול אף להיווצר
מצב אבסורד נוסף , שבו
מחד ה
ועדה המקו מית
תקבע תנאים בהיתרי הבניה,
המגבילים החזקת חומ"ס מסוגים
מסוימים ו/או במיקומים מסוימים ואילו מאידך, המשרד להגנת הסביבה יקבע תנאים
6
אחרים
ברישיון מאלה ש
נקבעו
בהיתר הבנייה, ואשר אינם מגבילים את העסק בשימוש
.בחומ"ס מכל מיני סוגים ובמיקומים שונים
על חשיבות התי אום בין גופי מנהל התכנון
לבין המשרד להגנת הסביבה הרחיב דו"ח מבקר המדינה2019
בסיכום הפרק הדן ב"תכנון
"סטטוטורי במפרץ חיפה וזיקתו לפגעי סביבה
(ראה לדוגמא
בעמוד394
).
2.
פיקוח ואכיפה על ידי רשות הרישוי
א.
החתירה לקיום
תכלי
תו חוק רישוי עסקים, ובראשן שמירה על איכות
נאותה של הסביבה
,ומניעת מפגעים ומטרדים צריכה לבוא לידי ביטוי גם במקרים של הפרת תנאי רישיון
העסק–
ובכלל זה התנאים הסביבתיים שנתן נותן האישור שהוטמעו אל תוך הרישיון וכן
הוראות היתר הפליטה, ש סעיף24
לחוק אוויר נקי מורה על הטמעתן כתנאים ברישיון
.העסק במקרים של הפרה מעמיד חוק רישוי עסקים בידי רשות הרישוי תשתית אכיפתית
מגוונת ואפקטיבית ובכלל זה
כלים ל אכיפה מנהלית–
באמצעות ביטול רישיון
לאחר
שימוע
(סעיף7ג לחוק רישוי עסקים )
,
דרישה לתיקון ליקויים (סעיף8ד לחוק
רישוי
עסקים ), צו הפסקה מינהלי (סעיף20
לחוק רישוי עס
קים) ו( צו הפסקה שיפוטי סעיף22ב
לחוק רישוי עסקים) ,
אשר תיקון34
אפשר באמצעותו
פנייה לערכאות השיפוטיות על בסיס
תשתית ראייתית מינימלית במקרה של הפרה ,כשהצו
השיפוטי יכול
יש ינתן כשהוא אינו
,מוגבל בזמן ואינו כפוף להגשת הליך כזה או אחר ובכלל זה .כתב אישום
חוק רי שוי עסקים
אף מעמיד בידי רשות הרישוי כלים לאכיפה פלילית באמצעות הטלת קנסות וכן הגשת
כתב
י
אישום בגין
הפעלת עסק לל
א רישיון או בניגוד לתנאי רישיון ,
אי קיום דרישה לתיקון
ליקויים ועוד
(סעיף
14
.)לחוק רישוי עסקים
ב.
סעי
פים
19א-
סעיף19ב לחוק רישוי עסקים מגדירים את
מנגנון תיאום פעולות האכיפה
והפיקוח בין נותני האישור לרשות הרישוי. סעיף
19א
מגדיר אכיפה כפעולות שונות וביניהן
–
פתיחה בחקירה, הגשת כתב אישום, הטלת קנס, קנס מנהלי או עיצום כספי וכן מסירת
דרישה לתיקון ליקויים לגבי הפרה או עבירה. בתוך מנגנון התיאום נתן המחוקק
לנותן
האישור עדיפות מסוימת על פני רשות הרישוי (ראה לדוגמא בסעיפים19
,)א(ב19
א(ה) וכן
19
()ב(א1)-(2)), אך הניח את התשתית לאכיפה מקבילה ול
תיאום ו שיתוף פעולה בין
הרשויות באופן אשר יאפשר להגדיל את עוגת האכיפה. בסעיף19
א(ג), לדוגמא, נאמר כי
רשות הרישוי תודיע לנ ותן האישור הנוגע בדבר על קנס שהטילה, בתוך14
ימים מיום
שהוטל הקנס. כלומר, רשות הרישוי לא נדרשת על פי החוק לבקש מראש אישור לבצע
.אכיפה מסוג קנס אלא יכולה היא לפצוח באכיפה עצמאית וליידע את המשרד לאחר מעשה
סעיף19(ז) מדגיש, כי אם נעשתה פעולת אכיפה כלשהי על יד י נותן האישור או על ידי רשות
הרישוי בקשר להפרת תנאי מתנאי הרישיון לדוגמא, לא יבוצעו פעולות אכיפה נוספות על
ידי גורם אכיפה אחר נגד אותו עסק או אותו אדם לגבי העניין שבשלו נעשתה פעולת
.האכיפה כאמור
ד.
משנקבע בסעיף34
()ג(א1) לתיקון המוצע, כי חוק רישוי עסקים לא י חול מעתה על ההיתרים
האחודים, משמעות הדברים כי בכל הנוגע להפרת התנאים הסביבתיים שנקבעו באותו
היתר לא תהיה תחולה גם לכל תשתית האכ יפה של רשות הרישוי שמנינו לעיל. מעבר
לעובדה, כי שוב תוותר הזירה הסביבתית בידי רגולטור אחד ויחיד, ללא גורמי אכיפה
נוספים מאזנים, ה רי שנוצר כאן פתח למצבים אבסורדיים ובלתי מתקבלים על הדעת, בהם
7
מצד אחד למפעל יש רישיון עסק בתוקף ומצד שני הוא מפר את התנאים
הסביבתיים
המוטמעים באותו רישיון . בעולם של היום הפרה של התנאים הללו היתה גורמת בפועל
לפקיעת תוקפו של הרישיון
ובידי רשות הרישוי יש מספר
כלים לאכוף כנגד הפרה כאמור .
,מאידך לפי המצב הנורמטיבי החדש המתוכנן שנוצר, לא ניתן יהיה לנקוט בהליכי אכיפה
כנגד אי קיום תנאי העסק דרך חוק רישוי עסקים, רשות הרישוי תמשיך להיות חתומה על
,הרישיון כשהיא לא יכולה להזמין לשימוע
לקצר את תוקפם ש
ל רישיונות העסק ,להנ פיק
לעסקים היתרים זמניים לתקופות קצרות בלבד (זאת עד לתיקון ההפרות והמפגעים שיצרו
ו/או עד ש,נותן האישור, המשרד להגנת הסביבה במקרה זה
יודיע כי הוא מבטל את
אישורו ,)לפנות לבית משפט בבקשה לצו הפסקה או לנקוט בהליכי אכיפה
מנהליים
.ופליליים נוספים
ה.
במצב דברים זה
הרשות המקומית תיוותר חסרת
א ונים אל מול מצבים שונים בהם פעילות
המפעלים תיצור הפרות ומפגעים ואילו היא כ רשות הרישוי מנועה מלפעול ואמורה לחכות
,למוצא פיו של הרגולטור הבלעדי בזירה
המשרד להגנת הסביבה . הלה עלול
ל גרור את רגליו
ב פעולות האכיפה– שבהכרח יהיו על פי ח וק אוויר נקי או חוק
ה חומרים
ה מסוכנים, תלוי
בסוג ההיתר האחוד-
כפי
קו ש רה לא אחת
אם להאמין ל
דו"ח מבקר
.המדינה מהחקיקה
,עצמה לא ברור
מה נדרש כדי שהמשרד יפת
ח באכיפה ו איזו רמה של הפרה צריכה להיות
כדי שהמשרד יבטל את רישיון העסק דרך ההיתר האחוד. קיימת בעיה פרשנית
גם בשלב
שבו בוטל ההיתר האחוד כיוון שלא ברור האם עם פקיעת הרישיון בשל ביטול התנאים
הסביבתיים הסמכות לאכיפה חוזרת לידי הרשות המקומית או שיווצר מצב אבסורדי
,נוסף שבו פ
ק
ע הרישיון ולרשות המקומית עדין
אין סמכות לפעול בנדון גם עם פקיעת
.ההיתר האחוד
3.
הרפורמה
המוצ עת בממשק עם חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית–
סמכויות
)פקחים תשס"ח-
2008
א.
חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית– סמכויות פקחים) תשס"ח-
2008
(להלן–
)חוק הרשויות המקומיות לא יכול להוות תחליף ראוי לוואקום האכיפתי שיווצר אם
הרפורמה בחוק הרישוי הסביבתי תצא
.לפועל כמתוכנן
ב.
במקור חוק הרשויות המקומיות בא להתמודד עם מחסור במשאבים וכוח אדם במשרד
להגנת הסביבה אל מול ריבוי העבירות על חיקוקי הסביבה הארציים
ולאפשר למדינה
ולרשויות המקומיות עצמן להסתייע במערך הפיקוח של הרשויות המקומיות הכולל מספר
רב של פקחים הפרוסים ב כל רחבי המדינה. לצורך כך העניק החוק סמכויות פיקוח
לרשויות המקומיות במקביל לסמכויות פיקוח המסורות לרשויות המדינה לעניין חיקוקי
הסביבה ה
ארציי .ם
ג.
,בניגוד לציפיות הגבוהות בעת חקיקת החוק באופן כללי ניתן לסכם
למעלה מ עשר שנים
מאז כניסתו של חוק
הרשויות המקומיות לת
וקף ול
הודות בצער,
כי מרבית הרשויות
המקומיות עדין מדשדשות באימוצו ויישומו של החוק .
דוח מבקר המדינה השנתי לשנת
2019
סוקר, בין היתר, את אופן יישומו של חו
ק האכיפה הסביבתית בשלטון המקומי (
דוח
שנתי69
ב המשרד להגנת הסביבה–
אכיפה בתחומי הגנת הסביבה עמודים1635
–
1773
8
הוגש ב6/5/2019
)
.הדו"ח מתעד מגמה של יישום חלקי ביו תר ושופך אור על הסיבות
לכשלים. על פי הדו"ח, במבחן התוצאה, מרבית הרשויות החריגו עצמן מהחלתו של חוק
הרשויות המקומיות
זאת באמצעות החריג המצוי בסעיף11
(ב) לחוק המאפשר לרשות
,גדולה, המחויבת ליישם את החוק .להודיע כי היא דבקה דווקא בחוקי העזר שלה
ד.
ראוי לשים לב לחולשה
מוסדית מרכזית הטמונה במודל האכיפה ש יצר חוק הרשויות
המקומיות. במודל זה לא רק שהרגולטור הראשי–
המשרד להגנת הסביבה–
נדרש להיות
אוהד ומשתף פעולה על מנת ש הרשות המקומית
תוכל למצות את הפוטנציאל האכיפ תי
הגבוה הטמון בחוק האכיפה הסביבתית, אלא ש נשאלת גם השאלה–
עד כמה הרגולטור
הממשלתי עצמו מצליח לממש את הפוטנציאל האכיפתי הגבוה שהעניקה לו התשתית
הנורמטיבית של חיקוקי הסביבה הארציים ? אם התשובה לשאלה זו הינה–
באופן חלקי
מאוד–
כפי שקבע מבקר המדינה בדו"ח2019, הרי ש
שאלות המשנה המתבקשות ה ינן
,ראשית?מדוע זה המצב
,ושנית
האם
זה סביר כי דווקא הרשות המקומית ת
תעלה מעל
הרגולטור הממשלתי ב
אכיפה פלילית בפרופיל גבוה
על פי חוק אוויר נקי או חוק
ה חומרים
ה
מסוכנים
, שהמשרד להגנת הסביבה עצמו יגיע אליה, אם בכלל יגיע אליה, רק לאח ר
שימצה את ערוץ האכיפה המנהלית
הטמון ב חוקים אלה
ו.המצוי כולו בידיו
ה.
זירת האכיפה הסביבתית הינה, אם כן, זירה מורכבת שבה "על הנייר" המסגרת
הנורמטיבית מעניקה עוצמה אכיפתית רבה אך באותה נשימה היא בנתה מבנה של מדרג
רגולטורי שבו רגולטור המשנה–
הרשות המקומית- תק ת שה להתעלות באופן עצמאי על
ביצועיו ועל המוטיבציה של הרגולטור הראשי, אם בשל קשיים אינהרנטיים הטמונים
באכיפה הסביבתית,
ואשר מעכבים את פעולתו של הרגולטור הממשלתי
עצמו
ואם בשל
קשיים הקשורים בדינמיקה של שני רגולטורים הנדרשים לפעול במקביל. ראו בהקשר זה
את דבריו ש ל
יששכר רוזן-
צבי במאמרו חוק אוויר נקי בין מרכוז לביזור (חוקים ז2015
:)
"...פעמים רבות השימוש שעושה השלטון המרכזי בכוחו אינו מאפשר הפעלה (או הפעלה
אפקטיבית) של הסמכויות על ידי השלטון המקומי. למעשה, ישנן סמכויות שניתנו לרשויות
המקומיות בחוק, אשר גם אם הרשויו ת יחפצו בכך, אין להן יכולת להפעילן באופן
".אפקטיבי מלכתחילה ולכן הן בהכרח תהיינה מוטלות כאבן שאין לה הופכין
(שם בעמוד
203
.)
ו.
לקשיים
שנמנו לעיל יש להוסיף את היעדר הקידום והיישום של חוק ה רשויות המקומיות
על ידי משרדי הממשלה הרלוונטיים. רשות מקומית שלוקחת על ע צמה את אתגר האכיפה
.הסביבתית צריכה לקחת בחשבון שלא יהיה לה רפרנט מסייע לכך במשרדים הממשלתיים
חוק האכיפה הסביבתית אמנם קובע,
כי שר הפנים יהיה אחראי לביצועו של החוק, אך
משרד הפנים היה מעורב עד כה באופן ראשוני וחלקי בלבד ולמעשה עיקר ההתייחסות
מצ
ידו מתמצה בתחו
ם ההדרכות של מפע .ם המשרד להגנת הסביבה מוכן לתת מענה
.מקצועי אם עולה לפתחו שאלה זו או אחרת אך הוא נמנע מלפרוש את חסותו על החוק
מדו"ח מבקר המדינה שצוין לעיל עולה, כי כאשר המבקר פנה למשרד הפנים ולמשרד
להג"ס בבקשה לקבל נתונים על מספר הפקחים ברשויות, הכשרתם ואו ,פן פעילותם
הסתבר שאין בשני המשרדים אף גורם שמרכז מידע מהסוג האמור או בכלל א חראי
להטמעת חוק האכיפה הסביבתית
(דו"ח המבקר השני בעמוד1757
.)
9
ז.
הנה כי כן, מתבהר מדוע ארגז הכלים האכיפתי יהיה חסר עד מאוד לו
י ילקח מידיה של
הרשות המקומית כלי האכי
פה המרכזי הנתון בי דיה כיום, גם בעניינים הסביבתיים, הטמון
.בחוק רישוי עסקים דווקא ולא בחוק הרשויות המקומיות
4.
ממשקים נוספים בין תזכיר החוק לחוק רישוי עסקים
הרפורמה המוצעת כאמור מתקנת את חוק אוויר נקי וחוק החומרים המסוכנים אך
מותירה את חוק רישוי עסקים על כנו, ודינמיקה חקיקתית
זו יוצרת עוד אזורים של
עמימות, סתירות ותהיות פרשניות, אשר עלולות בבוא העת לגרור את הצדדים
להתדיינויות משפטיות על מנת להבהיר את כוונת המחוקק. כך למשל סוגיית תשלום
האגרה. כאמור, בעמוד67
לתזכיר, בדברי ההסבר לסעיף34
ג נאמר, כי תגבה אגרה אחת
בלבד. לא ברור מה
משמעות הוראה זו ביחס לאגרה הנגבית מכוח חוק.רישוי עסקים
סעיף
31
רישא לחוק רישוי עסקים קובע, כי אגרה בגין רישיון שניתן על ידי הרשות המקומית
תשולם לקופת הרשות המקומית. גם במשטר החדש רשות הרישוי תמשיך להקצות
יר שיונות, אשר אינם
מתחיל
ים ונגמר
ים רק בתנאים הסביב
תיים כך ש
האגרה בגינם
לא
באמת מתייתרת. לא ברור,, אם כן
איך מיישבים בין סעיף31
לחוק לבין האמור בדברי
.ההסבר בתזכיר
תהייה נוספת מתעוררת אף לגבי הפער בין החוק המוצע לבין האמור בסעיף38
לתקנות
רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי ), תשע"ג–
2013
.יכול ויה
א מצב בו ח לו שינויים בתנאי
היתר הפליטה או היתר הרעלים האחוד הניתן על ידי המשרד להג נת הסביבה באופן
המשפיע על סוג העיסוק , עד כדי שינוי העשוי להפקיע את תוקפו של הרישיון ו/או ההיתר
של העסק
,על פי התקנה האמורה
אך לרשות הרישוי לא יהיה
בהכרח מידע על כך
או
סמכות לפעול על פי הוראות תקנה זו .
II
.
חלק שני –
בחינת התיקונים המוצעים לחוק אוויר נקי ולחוק החומרים
המסוכנים
1.
החלטת ממשלה מספר223
בעניין "ייעול הליכי הרגולציה במשרד להגנת הסביבה" מיום
1.8.2021
והדירקטיבה האירופאית
א.
במסגרת החלטת הממשלה הנ"ל שבעקבותיה הוצא תזכיר החוק מושא התי ,יחסותנו זאת
קיימת התייחסות לשימוש בדירקטיבה אירופאית ספציפית, העונה לשם–
"-
INDUSTRIAl EMMISIONS DIRECTIVE"-( IED) . בדיקת המשמעות ש ל
דירקטיבת הפליטות התעשייתיות ,
כמפורט בסעיף3
לדירקטיבה, מלמדת כי הדירקטיבה
מאפשרת לרשויות
מסוימות גמישות במתן ערכי פליטה פחו ת הדוקים, במקרים ספציפיים
בלבד, בהם עפ"י ההערכה עמידה בערכי הפליטה בהתאם ל–
BAT
גורמת לעלויות גבוהות
יותר בהשוואה לתועלת הסביבתית. התנאים למן ההקלות בהתאם לדירקטיבה הנ"ל הינם
:כדלקמן
-
.מקרים בהם קיימות עלויות גבוהות מידי בהשפעה לתועלות סביבתיות
-
מקרים בהם
.המיקום הגיאוגרפי מאפשר מתן ההקלות
10
-
.מקרים בהם התנאים הסביבתיים מאפשרים מתן הקלות
-
.מקרים בהם התנאים הטכניים של התשתית של המזהם מאפשרים זאת
אנו סבו
רים כי בעיר חיפה , בה בשטח הצר של מפרץ חיפה
מרוכז מספר רב של מפעלים מזהמים,
הן הטופוגרפיה והן המטאורולוגיה.של אינם מאפשרים את מתן ההקלות האמורות
ב.
במסגרת התיקון המוצע המחוקק מאמץ ומפנה בהזדמנויות שונות בתיקון ל"עקרונות
האסדרה האירופית" וקובע שעל פיהם י
י
שק דבר .
הקביעה לפיה ייעשה שימוש ב"אסדרה
האירופית" הינה עמומה ומעורפלת, כללית וכוללנית. ראוי לציין, כי בנושא או ,ויר בלבד
בחינה ראשונית מעלה כי קיימות6 דירקטיבות שונות. הגדרה כללית זו מאפשרת למ
שרד
להגנת הסביבה ו/או למפעלים
חופש יתר, התפלפלות וגרירת רגליים בנוגע לבחירה ו/או
.שימוש בטכנולוגיות אשר יפחיתו את הזיהום ממתקני המפעל ו/או משטחו
בנוסף יובהר,
כי לתזכיר המוצע לא צורפו כנספחים המסמכים השלמים של הדי רקטיבות המוצעות, מה
גם ש ציון
מספר
הדירקטיבות או
ה
סוג ספציפי שלה
ן
נעשתה בכלליות יתר, דבר הפותח פתח
לדיונים. בתחום הסיכון של החומ
רים המסוכנים , לדוגמה, ניתן ללמוד ממסמך "סיכום
דו"ח הערכת השפעת הרגולציה" בנושא "מדיניות ני הול סיכונים במפעלים המחזיקים
כמויות גדולות של חומרים מסוכ נים" מיום18.12.2019
,
שדירקטיבת "סווסו" קובעת
שבמידה ונערכים שינויים במפעל אזי שיש לעדכן את תוכנית ניהול הסיכונים לכל הפחות
אחת לחמש שנים. בין הסיכונים
שהדירקטיבה מתייחסת אליהם, קיימים גם סיכונים בגי ן
רעידות אדמה והתקפת סייבר . עוד עולה מהמס
מ
ך הנ"ל,
כי סיכוני סייבר נדרשים לבחינה
לפי
דירקטיבת
"סווסו" כל שלוש וחצי שנים. בפועל לשון החיקוק המוצע כוללנית לחומ"ס
וסוגיו ואינה מפנה לתרחישים, או דרישות הליכי סיכונים והאימוץ של
הדירקטיבות
האירופיות
מותיר עמימו.ת יתר ומרחב בחירה שאינו בהכרח משרת את טובת הציבור
ג.
ביטוי לכך ניתן למצוא אף בהמשך
ה תיקון בפירוט הנושא של "הפחתת נטל אסדרתי ככל
."הניתן ובכלל זה הצורך ביצירת וודאות ויציבות רגולטורית אנו,סבורים
כי החיסכון
והיציבות הרגולטורית באים על חשבון בטיחות ובריאות הצ יבור, ולכך ישנן השלכות
.והשפעות רבות על מגוון של תחומים
2.
בחינת התיקונים המוצעים לחוק אוויר נקי, תשס"ח-
2008
א.
בסעיף2
לתיקון–
:"הגדרת "הממונה הגדרת הממונה בתיקון לחוק קובעת ממונה שהוא
עובד המשרד להג"ס שהשר הסמיך, בעוד שבחוק המקורי היה מתחומי האוויר, רא ש אגף
תחום אוויר או עובד המשרד שכפוף לאגף איכות אוויר מקצועית או ניהולית. משמעות
התיקון הינה שהממונה עשוי להיות אדם שאינו בקיא בנושא האו
ו יר ולא יוכל לפקח באופן
ענייני ומקצועי על התחום עליו הוא ממונה. יובהר כי התיקון הנ"ל עומד אף בסתירה לסעיף
1.5) ג. להחלט ת הממשלה223
, במסגרתה נקבע כי "היתר מתוקף חוק אוויר נקי או חוק
החומרים המסוכנים יינתן על ידי גורם מקצועי בכיר שהינו עובד המשרד שמינה השר
".לעניין זה
11
ב.
בסעיף2
לתיקון–
"הגדרת "המנהל –
"עובד בכיר של המשרד, שהשר הסמיכו כמנהל לעניין
הוראות חוק זה, חלקן;". גם ב מקרה זה מדובר במינוי שאיננו מקצועי לנושאים שהינם
מקצועיים. ההגדרה נעדרת כל התייחסות לכך שעל המנהל להיות מקצועי, בעל ידע או
.הסמכה
ג.
בסעיף18
()בפסקה (ב1
))(ה-
במקום "והשיקולים" יבוא "מבין כלל הטכניקות המיטביות
הזמינות ואת ערך הפליטה לכל מזהם, ככל שניתן לקבוע
."אותו, ואת השיקולים–
הפסקה
המקורית נוסחה באופן שנוטה למניעה וצמצום מירבי של זיהום האויר ומדגיש את
היתרונות הסביבתיים של הטכניקה
ה מיטבית הזמינה. השינוי המבוקש מערפל את
."הדרישות הללו בכך שנוסף המשפט של ערך הפליטה למזהם "ככל שניתן לקבוע אותו
למעשה הדבר מ הווה פתח לדיונים ולמו"מ על מזהמים שונים. הדבר מקל על יצירת
זיהומים, זאת בניגוד כ
א.מור לאינטרס הציבורי של מניעתו
ד.
מחיקת סעיף19
(ג) לחוק המקורי–
במסגרת התיקון המוצע נקבע כי סעיף19
(ג) לחוק
המקורי יימחק, סעיף זה מתייחס לנורמות של מדינות מפותחות בעולם ושל הא יחוד
האירופי ועל כן מן הראוי כי הסעיף יוותר על כנו. מדובר בסעיף חשוב אשר מעניק אספקט
של הסתכלות על מדינות מפותחות אחרות והשוואות כדוגמת א
ה יחוד האירופי , על
הכללים למתן היתרי פליטה. עם קבלת השינוי המוצע לא תהיה עוד אפשרות לבחון נורמות
של מדינות מפותחות אח רות . התיקון לחוק מאמץ את דירקטיבת הIED
ונותן קשת של
אפשרויות לאימוץ טכנולוגיות שונות, ולכן קיים חשש שהדבר יאפשר חופש פעולה למשרד
להג"ס לאמץ כל מדיניות אף המקלה שבמקלות, בהתאם להחרגות המיטיבות עם
.המפעלים המזהמים
ה.
תיקון סעיף20
( (ג) בפיסקה1) –
עוסק בבחינת בקשה להיתר פליטה.
סד הזמנים למתן
החלטת הממונה בבקשה להיתר פליטה הוארך מ-6
חודשים בחוק המקורי לתקופה בת
שנה בחוק המתוקן. תיקון זה מרע את המצב והאינטרס הציבורי שכן עשוי להיות מצב בו
מפעל מזהם תקופה ארוכה מבלי שניתנה החלטה בבקשתו. בנוסף התיקון מאפשר פרק זמן
נוסף של30
.ימים למתן התייחסות להחלטת הממונה
ו.
תיקון סעיף21
)(א –
במסגרת התיקון מאפשרים לציבור/ לרשות לעיין במסמכים של היתר
הפליטה לא ממועד הגשתם אלא ממועד סיום בדיקתם. הציבור/הרשות מפסידים זמן בו
. היה יכול לבחון את המסמכים
ז.
תיקון סעיף21
()פסקה (ד2
))(א- התיקון מאפשר לממונה של המשרד להג"ס ל מנוע גישה
מהציבור ומהרשות
המקומית ל מסמכים שהגישו המפעלים מבקשי היתר הפליטה, מבלי
שינמקו בכתב מדוע המסמכים לא יפורסמו ולא יועמדו לעיון הציבור. משמעות הדבר
שהציבור ו/או הרשות המקומית
.כלל לא ידעו אילו מסמכים הושמטו
ח.
תיקון סעיף22
()(ב1) –
הסעיף המקורי ביקש להגביל פליטת מזהמים ואילו נוסח השינוי
מאפשר התחכמויות, שכן הנוסח החדש נותן פתח להתערבות הממונה לרעת הציבור
ולטענה לפיה מקור מזהם לא יכול לעמוד בהגבלות של התוספת החמישית לחוק והוא
מצריך לדוגמה ערכי פליטה ייחודיים משלו. אין
בתיקון לחוק כל סייג או רכיב שמאפשר
.להבין האם ההקלה מוצדקת ואם לא מתקיים ניגוד אינטרסים לעניינה
ט.
תיקון סעיף22
)(ד –
הנוסח המקורי ייחס חשיבות רבה לתנאים הסביבתיים המקומיים
כדוגמת המיקום הגיאוגרפי של העיר חיפה כאתר זיהום משמעותי בישראל, ואיפשר
12
לרגולטור להח
מיר כדי לצמצם חריגות מתמשכות.
הנוסח החדש , לעומת זאת, מוחק את
.ההתייחסות למיקום הגיאוגרפי ומונה שיקולים רבים מידי בהטיית הכף אל עבר המבקש
כמו כן נוסף הנושא של היבטי עלות מול תועלת. למעשה, בעקבות התיקון יוכלו
יז
מים
או
מבקש
ים בעל
י הון יוכל לטעון, שהמתקן המ
זהם שה
ם מציע
ים
יהיה
ר יווחי למשק. נוכח
העובדה שמחקרי השלכות כלכליות ונזקים לבריאות הציבור איטיים
,יותר ויקרים לביצוע
עלול לה
יווצר
מצב של תיעדוף ,הצעות כאמור מבלי שתתבצע בחינה אמיתית של מכלול
ההשלכות של המיתקן. ההתייחסות של סעיף20
(ב) לחוק אויר נקי לא מו עילה במקרה
של העיר חיפה מאחר וניסיונות להגדיר את מפרץ חיפה כ"אזור נפגע זיהום אויר" נכשלו
בעבר. במקרה הייחודי של חיפה שינוי זה פוגע בחיפה וסביבתה . מדובר בשינוי משמעותי
.נוכח ריכוז המפעלים בשטח קטן וטופוגרפיה שקולטת את הזיהום
י.
תיקון סעיף22
)א. (א – סעיף זה
דן בהליך של הגשת השגה. הליך של השגה נעדר מהחוק
המקורי. הוספת האפשרות להליך של השגה מאפשרת לבעל האינטרס, המבקש, אפשרות
של מיקוח במגוון של תחומים. לדוגמה, המבקש יוכל לשכור כלכלנים מטעמו שיטענו
שבשיקולי עלות תועלת יש מעט תועלת סביבתית בהשקעה כלשהי במפעל להפח תת זיהום
ואין בנמצא כל מקור אובייקטיבי שאינו אינטרסנטי שמגיש תשתית עובדתית
.אובייקטיבית לנושא זה
כמו כן
במסגרת הסעיף לא הוגדרה חובת פרסום ההשגה, דבר
ש אינו עולה בקנה אחד עם הקונספט של הדירקטיבה האירופית של שיתוף הציבור. בנוסף
ההשגה מאריכה את סד הזמנים עד של מעשה ניתנת החלטה בבקשת המבקש להיתר
פליטה, באופן
ש .המבקש מקבל לוח זמנים לא פרופורציונאלי עד למתן החלטה בבקשתו
.בשלב ביניים זה נוצר מצב ולפיו יתכן והמפעל ממשיך לזהם את הסביבה
יא.
הוספת סעיף22
א. (ד) לחוק –
,סעיף זה נותן פתח למצב של "השגה שניה" . במילים אחרות
ב מידה והמנהל החליט בהשגה לרעת מפעל כשלהו , ניתנת למבקש אפשרות לפנות למנכ"ל
המשרד להג"ס. דבר זה מרע את מצב הרשות המקומית
היות וממילא אין לרשות כל זכות
להגשת השגה והדבר מאריך את סד הזמנים עד לה
כרעה בבקשת המפעל להיתר פליטה ב-
21
.ימים נוספים
לאור האמור נציע, כי גם ל רשות המקומית תנתן הזכות להגשת השגה או
.הסתייגות בתוך תהליך ההשגה
יב.
הוספת סעיף22
( )א. (ד1) ו-(2) –
סעיף זה נותן פתח לטעון שאחד מתנאי ההיתר מסכן את
( )המשך קיומו של קו הייצור או את פעילות המפעל כולו. עפ"י הוראות סעיף (ד2
) יכול
המבקש לטעון שאחד מתנאי ה ,יתר הפליטה פוגע בתשתית לאומית כגון מתקני נפט, גז
.דלק, נמל, תחנת כוח, רכבת , שדה תעופה ועל כן יש לוותר על התנאי
יג.
הוספת סעיף22
א. (ה) לחוק –
בעניין ההשגה–
מבוקש לחייב את מנכ"ל המשרד להג"ס
לפרסם באתר האינטרנט של המשרד את אופן הגשת ההשגות לפי סעיף זה. במסגר ת
.התיקון לא חולה חובת פרסום כאמור
יד.
הוספת סעיף22
)(ו –
מבוקש לקבוע שההשגה שהוגשה על ידי מבקש ההיתר תפורסם
להערות הציבור באר האינטרנט של המשרד לתקופה ארוכה יותר מ-
21
יום ולכל הפחות
.בהתאם לסד הזמנים שניתן למבקש ההיתר
טו.
הוספת סעיף22
)(ז – מתייחס למצב בו הוג שה השגה למנכ"ל המשרד להג"ס , בשלב בו
.מקיים המנכ"ל התייעצות עם גורמים שונים , כאשר עולה טענה של השפעה משקית
במסגרת היוועצות זו אין כל זכר והתייחסות לרשות המקומית הרלוונטית ו/או לציבור
13
,אשר יתכן ויושפעו מהרעת תנאי היתר הפליטה ככל שהמנכ"ל יחליט על קבלת ההשגה
ושינוי התנאים. במצב דברים זה, עשויה להיות פגיעה חמורה בעיר כדוגמת העיר חיפה
שבשטחיה ממוקמות תשתיות לאומיות ישנות וצפויות להיות מוקמות אף תשתיות
.חדשות
טז.
הוספת סעיף22
)(ט
- בעקבות התיקון המוצע כל מפעל יכול לדרוש בעת חידוש הית ר
הפליטה ליישם היתר מקל יותר ומשיקולי עלויות של יישום תנאים, הסעיף מקנה למפעל
התחשבות בעלויות יישום התנאים וגם בחלופות. סעיף זה יכול לאפשר למפעלים לחמוק
.מהיתרי פליטה מחמירים ולדרוש תנאים מקלים ע"ס שיקולי העלויות והחלופות
יז.
תיקון סעיף25
–
בסעיף25
(א) לחוק
אויר נקי נערך שינוי באופן בו נקבע שהיתר פליטה
יי
נתן ל-
10
שנים במקום7 שנים לפני התיקון לחוק. המקרה הייחודי של חיפה,
שהינה
,מובילה בתחלואת הסרטן ברמה הלאומית, מחייב במקום הרחבת תוקפם של ההיתרים
צמצום תוקפם. מה גם שתקופה ארוכה זו אינה מאפשרת את הגמישות להטמ עת השינויים
הטכנולוגיים שעשויים להיווצר במרוצת השנים ויש להניח כי מבקש היתר פליטה לא
יירתם להתעדכן וליישם את הטכניקות המיטביות והשינויים ש
וחי ,לו. במילים אחרות
מבקש היתר הפליטה יוכל נוכח השינוי החקיקתי המוצע לחסות תחת צילן של טכנולוגיות
מיושנות ועשוי לשבת ב חיבוק ידיים ולא לאפשר שיפורים/שדרוגים והפחתות בזיהום אויר
הנפלט מתשתיותיו וממקורות הפליטה שבשטחו זאת במקום להשתמש בטכנולוגיות
.עדכניות וחדשניות לאור האמור
מוצע לקבוע,
כי תוקפם של היתרי הפליטה יקבעו באופן
דיפרנציאלי בהתאם לרמת הסיכון של המפעל. צמצום תוקפם של היתרי הפליטה מהתוקף
שנקבע להם במסגרת החוק המוצע מתחייב לצורך יישום מעקב אחרי מגמות תחלואה
עודפת בניסיון להפחית את הזיהום והתחלואה כקבוע בהחלטת ממשלה529
"תוכנית
לאומית לצמצום זיהום אוויר והפחתת סיכונים סביבתיים באזור מפרץ חיפה" מיום
6.9.2015
.
יח.
סעיף25
(א) לתיקון-
חל תיקון של החוק המקורי באופן בו נקבע שהממונה , קרי נציג
משרד הג"ס לא ישנה ביוזמתו תנאי היתר , אלא אם סבר שהשינוי נדרש כדי למנוע פגיעה
:משמעותית בבריאות הציבור ו/או הסביבה. בהמשך הפיסקה, מופיע נוסח מסייג כדלקמן
"אין באמור כדי לגרוע מסמכות הממונ ה לשנות תנאים לבקשת
בעל ההיתר
וכן לתקן או
לשנות ביוזמתו תנאי בהיתר שאין לו השפעה משמעותית על
בעל ההיתר , כגון דרישות
."ניתור או דיגום שאינן כרוכות בהקמת תשתית, דיווח, רישום, שילוט או סימון הנוסח
החדש מאפשר לבעל ההיתר לבקש לשנות תנאים, מבלי להגדיר מהי ההשפעה
המשמעותית
שחלה עליו. יש חשש שהסעיף יהווה פתח לניסיון לחמוק מביצוע כל סוג של בדיקות
סביבתיות כגון ניתור על הגדר, דיגום סביבתי מיוחד בעת אירועי זיהום ו/או כל צורך אחר
קהילתי סביב למקור הזיהום ו/או כל בדיקה שיש בה כדי להוכיח שאכן גרם מקור הזיהום
לפגיעה חוזרת
.או מתמשכת ו/או סיכון משמעותי לסביבה או לציבור
יט.
תיקון סעיף25
)(ב -
תיקון סעיף זה מאפשר למעשה תקופה ארוכה בת שנה וחצי עד ליישום
של היתר פליטה ומצריך שינוי בחידוש. ככל שההיתר הקודם מרע את המצב מבחינת
.הציבור, המפעל "מרוויח " זמן ביישומו
כ.
ת יקון סעיף26
)(ב –
הדן בשינויים בתנאי היתר הפליטה. סעיף המקור התייחס למניעה
/ וצמצום של זיהום אויר ולאפשרות לשנות היתר פליטה ככל שקיימת חריגה חוזרת
14
מתמשכת / נשנית . התיקון לחוק, לעומת זאת,
משנה לרעה את המצב שכן הוא מוחק את
סעיף המקור כולו ומאפשר פתח להיות קשוב לבקשות של ב על ההיתר ולתקן תנאים בהיתר
.שאין להם השפעה משמעותית בדרישות דיגום/ ניתור / דיווח או הקמת תשתיות
כא.
תיקון סעיף27
)(א –
עפ"י נוסחו של החוק המקורי בקשה לשינוי הפעלה שמגיש בעל היתר
פליטה היתה צריכה לקבל אישור / ס
י רוב בכתב מאת הממונה. עפ"י השינוי המוצע אין
דרישת אישור / סירוב בכתב . בנסיבות אלה הממונה יכול לאשר שינוי הפעלה או שינויים
בחומרי הגלם שלא בכתב וללא הנמקה. הדבר עשוי לגרום לחוסר שקיפות לגבי חומרי גלם
מזהמים יותר
ל .דוגמה
כב.
הוספת סעיף27
א. לחוק –
. "עניינו של הסעיף ב"הודעה על שינוי שאינו משמעותי בין אם
מדוב
ר על שינוי משמעותי ו
בין
אם לאו הרשות המקומית מבקשת לקבל העתק מהבקשות
.על מנת שיתאפשר לה להגיב עליהן
כג.
תיקון סעיף27
()ב. (א1) –
בפסקה זאת נקבע שהשר יכול לקבוע הוראות לתנאים בהיתר
פליטה אחוד שמשנות את התנאים של ההיתר התקף ומאפשרות שימוש "בתנאים
חדשים". בסעיף
מוגדרים התנאים לשימוש בהיתר "המשודרג" שקבע השר וביניהם התנאי
( ולפיו במקרה ועקב תלונות הציבור נדרשת החמרה בתנאי ההיתר בסעיף1
) , השינוי המוצע
לא יעלה מבחינת עלות יישום על30
מילון ₪
.לשנה הסעיף אינו מאזן כראוי
שיקולי בריאו ת
ציבור ופגיעות כלכליות בבריאות אל
.מול שיקולי עלות במקרה הספציפי של מפרץ חיפה
כבר מתקיימת פגיעה קשה בציבור בריאותית וסביבתית. בדו"ח "מפלס" של המשרד
להגנת הסביבה משנת2020
, בטבלה2
"עשרת המפעלים עם העלות החיצונית הגדולה
ביותר של פליטת מזהמים לאוויר " מובאות עלויות במאות מיליוני ₪
ואף אלפי מיליוני ₪
של זיהום אוויר. מתוך העלויות הללו העיר חיפה נושאת בנטל משמעותי, למשל בז"ן
שבשטחי נפת חיפה עפ"י הדו"ח, גורמת לעלות חיצונית של זיהום אוויר בסך של363
מיליון
.₪
בנסיבות אלה, התנאי המוצע בתיקון לסעיף ולפיו חלה מגבלה כלכלית כדי להגן על
המבקש בסך של עד
30
מיליון ₪
אינה ריאלית למקום בו קיים זיהום אויר חמור המשליך
על פגיעה בבריאות הציבור וסך הנזקים הכלכליים נמדדים במאות מיליונים ויותר מכך
למדינה. חלק מהנזקים הכלכליים מושתים על הרשות המקומית שצריכה לדאוג לרווחת
.תושביה
15
סעיף קטן (2) לעומת זאת, המגן לכאור ה על הציבור, מנוסח בצורה מעורפלת, כללית ובלתי מדידה
.ונתונה לפרשנויות סעיף קטן (3
" ) אף הוא מעורפל , שכן לא ברור לאילו "הסכמים בינלאומיים
.התכוון המחוקק
.כד 'תיקון סימן ג' בפרק ח-
תמוהה החלפת הממונה בסעיף במנהל לעניין נושא הטיפול בעיצומים
הכספיים, שכן יכו ל להיות במצב דברים זה ניגוד עניינים היות והממונה הוא הבקיא בהיתרים
לאחר שטיפל בבקשות מפעלים להיתרים. קיים חשש שהשיקולים של הממונה יהיו בלתי
.מקצועיים
.כה
תיקון התוספת השלישית לחוק –
במקור התוספת השלישית קבעה מ הו מקור פליטה טעון
היתר. מוזכרות תעשיות כגון תע שיות אנרגיה, ייצור
מ תכות, תעשיה מינרלית, ייצור מוצרים
,אורגניים , תעשייה כימית ואף חומרי נפץ וניהול פסולת וכיוצב' . בעקבות התוספת המוצעת לתיקון
ניתן פתח למקור פליטה לטעון עד לכדי הנחת דעתו של הממונה "כי קיימים במקור הפליטה
ההסדרים הנדרשים בהתאם לאמות מידה מקובלות באיחוד האירופי, לרבות מגבלה פיזית או
הוראה רגולטורית כי לא תהיה בפועל פעילות בערכים המחייבים היתר פליטה". הנוסח של הסעיף
מאפשר מיקוח מצד בעל מקור פליטה ובקריטריונים מעורפלים שבסופו יזכה לפטור מהיתר, כל
זאת ללא שקיפות וללא קריטריונים ברורים. הרשות ה מקומית מבקשת לקבל כל העתק, פניה בין
אם שבוצעה בע"פ ובין אם שבוצעה בכתב מטעם מקור פליטה בשטחה או סמוך אליה או בטווח
.השפעה ממנה , במקביל להגשת הליך כזה למשרד להגנת הסביבה
3.
בחינת התיקון המוצע לחוק החמרים המסוכנים
התשנ"ג–
1993
:
,בפתחם של דברים נזכיר שוב
כי
בשנת2019
פורסם סקר סיכונים מצרפי , חלק א', עבור מפרץ
.חיפה
הסקר נעדר התייחסות לכלל סוגי התרחישים האפשריים והגורמים הפוטנציאליים לאירועי
חומ"ס כגון רעידת אדמה, פגיעות טילים וכיוצב', שהיו אמורים להתבצע בשלבי המשך. חלקי
16
הסקר שטרם פורסמו, היו אמורים ליתן לצי בור ולרשות המקומית מידע על הסיכון המצטבר
שבאחסון חומרים מסוכנים בסמוך
לאוכלוסיי
ה
. , כדוגמת נפת חיפה
( נכון למועד פרסום הסקר המצרפי2019
:), נמצא כי מפרץ חיפה כולל
67
.מפעלים
כ–
1,500
מקורות סיכון שחולקו ע"פ המתודולוגיה לכ–
120
.מרכזי סיכון מרחביים
כ-
800
.חומרים מסוכנים
יובהר ויודגש ,כי במהל
ך שלוש שנים חמש
חברות ייעוץ עסקו בבחינת חלק מהסיכונים העולים
.מהחומרים המסוכנים במפרץ חיפה
לצורך מענה לשינוי החקיקה מושא התייחסותנו זאת , הועמדו
פחות מ-
30
ימים (החל מיום6.2.21), זאת לבחינת נושאים שחמש חברות מומחים נ דרשו לשנים כדי
.להתייחס אליהם
מובהר בכך, אם כן,
,שהזמן המועט שהתאפשר ללמידת הנושא המורכב ולמתן תגובת העירייה
.הינו מועט באופן קיצוני ואינו מאפשר מענה מקצועי של ממש
רק על מנת לסבר את האוזן, לפי טבלה מספר1
'לסקר המצרפי, בארבעת המתחמים מ א-
ד' היו42
מפעליA
, שהם על פי הסיווג שהיה נהוג בהיתר הרעלים בעלי רמת סיכון גדולה ובעבר ניתן להם
היתר למשך שנה–
דהיינו עובר לביצוע התיקון המבוקש לחוק , בכל שנה נפתח פתח לדיון מחודש
.בדבר רמת מסוכנות העסק
כפי שצוין אף בפתיח, בשנים האחרונות הורחבו מתחמי החומ"ס ונוספו למשל ג ם בנמל המפרץ
ט שט י אחסון חומ"ס. מהאמור לעיל עולה, כי בנסיבות המיוחדות של העיר חיפה ראוי להחריגה
מהשינוי החקיקתי המוצע, או לכל הפחות , לאפשר לעיריית חיפה היערכות ללמידת השלכות
.התיקון המוצע ולהאריך בהתאם את מועדי התייחסות ותגובת העירייה
המשמעות החמורה ביותר
של החקיקה המוצעת הינה שהמפעלים המסוכנים ביותר, שכאמור
כאלה יש עשרות בסביבת חיפה , ייבחנו מידי מספר שנים בלבד ולעיריית חיפה לא תהיה כל סמכות
לפעול ו/או לבצע אכיפה כנגד המפעלים.עולה חשש אמיתי,
כי שינויי ההגדרות המוצעות לפעילויות
החומ"ס המנויות בתוספת החמיש ית לחוק החומ"ס המוצע, יתנגשו עם שימושים עירוניים ועלולים
.להעמיד את תושבי העיר בסיכון
שאלה זו מצריכה ירידה לפרטי פרטים הספציפיים הכימיים של מאפייני האחסנה במפעלים
השונים בסביבת העיר. במסגרת הזמן שעמד לרשות עיריית חיפה למתן תגובה לתזכיר המוצע , לא
התאפשרה ב חינה מעמיקה של ההיבטים והסיכונים שיווצרו בשל שינוי ההגדרות והסיווג המוצע
.לחלוקה לרמות של פעילויות החומ"ס לפי התוספת החמישית
17
עוד מובהר כי הואיל ומעולם לא פורסם לציבור סקר הסיכונים המצטבר לעיר חיפה, אזי שלא ניתן
לומר בשלב זה איזה מפעל בעייתי בסיכון המצטבר
. על כן היה ראוי,
כי התוספת החמישית לחוק
שהיא מהות סיווגו של עסק על פי רמות א' ו/או ב' יהיה נתמך בתשתית ראייתית עבור כל אזור
. ומפעליו והמשמעויות של אותה חקיקה מבחינת רמות סיכון על אותו אזור
הגם שהוזכרו במסגרת התוספת הרביעית לחוק2 דירקטיבות של האיחוד ה אירופי לעניין עקרונות
האסדרה,
אותן מבקש התיקון לחוק לאמץ, קריCLP
ו-
SEVESO
לא הובאו ברחל בתך הקטנה
הנספחים לדירקטיבות השונות הרלוונטיים לשינוי החקיקה דנן ולתוך החיקוק לא נכנסה כל הגדרה
מחייבת לאילו תהליכי ניהול סיכונים המפעלים ידרשו להציג . יחד עם זאת נ דרש מהרשויות
המקומיות בפרק זמן של כ-3
.שבועות להגיב לתזכיר מעומעם וחסר לעניין ההתאמות למדינת
ישראל, לא נלקחה בחשבון במסגרת הדירקטיבות האירופאיות שמבקשים לאמץ ההתאמה לעיר
, חיפה ולשלושת הסיכונים הבולטים בה, קרי חשש ממתקפות טילים ישירות על מצבורי חומ"ס
.רעידות אדמה וסיכון בפני מתקפת סייבר
ל הלן:התייחסות פרטנית לסעיפי השינוי המוצע
א.
תיקון סעיף1
(א) לחוק המוצע-
חוק החומ"ס המקורי לפני התיקון המוצע נעדר הגדרת
"היתר רעלים" בסעיף ההגדרות. תזכיר החוק המוצע מוסיף2
הגדרות חדשות למונח
"היתר רעלים" . ההגדרה הראשונה עוסקת בהיתר הרעלים ואילו
השניי
ה
ב"היתר הרעלים
."האחוד ""היתר רעלים אחוד–
מוגדר בחוק :"היתר רעלים הכולל תנאים והוראות לעניין
כלל ההיבטים הסביבתיים של עיסוק טעון היתר, לפי הוראות חוק זה והוראות חוק רישוי
"עסקים.). (ההדגשה אינה במקור
הרשות תטען כי בעוד שהוגד ר ששאיפת השינויים
המוצעים במסגרת החוק המתוקן הינה בין היתר "לתכלל" או לערוך "בחינת השפעות
הדדיות בין מרכיבי הסביבה השונים והשפעות על הסביבה
כמכלול '" (ר' עמ17
,)לתזכיר
/במקום שיוצע בהגדרה מנגנון לדירוג סיכון מצטבר מצרפי אמיתי של תשתיות/ מפעלים
מבקש היתר, ה דבר היחיד שמשיג ה"תכלול" הוא ריכוזיות לטיפול בחומ"ס ע"י
ה משרד
להגנ ת הסביבה .לבדו ,כאמור עד למועד כתיבת שורות אלה, טרם פורסמו לציבור שלבי
,ההמשך של סקר סיכונים מצרפי. עולה חשש כי הסיכון המצטבר כעת, לא רק שלא נשקל
.אלא שאף מעומעם
בנוסף, כבר מההגדרה הנ"ל ניתן ל למוד על הריכוזיות שמבקש החוק
.לבצע ומתן וכלל הסמכויות שבחוקים השונים , בהיבטי הסביבה לגוף אחד בלבד
ב.
תיקון סעיף1
)(ב –
"הגדרת " הממונה–
מוזכר שהממונה הוא מי שהשר הסמיך לעניין
הוראות חוק זה. לא נדרש מהממונה ידע מקצועי רלוונטי לתחומי החומ"ס ובכך ניתן לשלב
ב .תפקיד גורמים שאין ביכולתם להתמודד עם הנושאים המורכבים הנדונים לעניין מתן
היתר רעלים אחוד ברמה א' , מבין הפרטים המסומנים בכוכבית בתוספת החמישית, ממנה
השר עובד בכיר של המשרד
. לא ברור , האם אותו עובד בכיר יהיה בעל ההכשרה הרלוונטית
.ולא מוגדר שכך
ג.
תיקון סעיף1 (ג )
–
"הגדרת "המנהל–
במקור הנוסח התייחס לממונה בכיר על אכיפה
במשרד להגנ"ס ואילו הנוסח החדש אינו מצריך מומחיות כלשהי בנושאי אכיפה . עפ"י
.התיקון לסעיף נדרש עובד בכיר במשרד בלבד, שכפוף ישירות למנכ"ל והשר הסמיכו
18
ד.
תיקון סעיף1
)(ד
- לא ברור מדוע לא עוד כנה ההגדרה "עיסוק" גם לפעילויות הנקובות
.בחלק א' לתוספת החמישית של חוק החומ"ס "ההגדרה "עקרונות האסדרה האירופית
שנוספה לסעיף–
הינה כוללנית–
ראו התייחסותנו להגדרה בפרק הדן בתיקון חוק אויר
.נקי
יש להדגיש כי הצגת החומרים המסוכנים וקביעת דרגותיהם בין אם בר מה א' או רמה
ב' כל אחד בנפרד
, מהווה בעיה.
בסעיף1
. (ד) לא נכללות ההשפעות ההדדיות וסיווג לרמות
אינו מושפע מההשפעות ההדדיות הרלוונטיות במיוחד לקביעת הסיווג במפעל מסוכן יותר
או פחות. הליך של ניהול סיכונים , הוא הליך הבוחן את כלל התרחישים האפשריים אצל
המ
בקש, ולא ברור כיצד אותו הרישוי הסביבתי האינטגרטיבי מתייחס לנושא . לא צורפה
.כלל תשתית עובדתית ראייתית רלוונטית
ה.
תיקון סעיף1
( ). (ד4) -
עיריית חיפה מבקשת לערער על הפחתת נטל האסדרה בתחומיה
ולעניין צמצום העלויות העודפות.
עלויות של אירועי חומ"ס יכולות להיות יקרות ביותר
להגיע גם ל מיליארדי.₪
ו.
תיקון סעיף1
( )(ד5
)
– בסעיף זה מצו ינת החלוקה לרמות סיכון של עיסוק ברעלים לרמות
. 'א' וב
המסמך א ינו מפרט את המשמעויות של חלוקה זו בהיבט של מרחקים המותרים
מסוגי פעילויות אלו ולהיבטי תכנון, לק . 'רבה לאזורי מגורים, אזורי מסחר וכיוצב
ז.
תיקון סעיף1
)(ה
-
הגדרת המונח "רעל" המוצעת בסעיף הינה מיושנת ,שכן היה מקום
להתייחס בהגדרה זו אף לקבוצות חומרים שאינם מסוכנים מאד בפני עצמם, ואולי אף
,יסווגו ברמת הסיכון הנמוכה יותר ,אולם בעת חשיפתם לחומר נוסף ו/או מים ו/או אוויר
כלומר במצבים של השפעה הדדית של חומרים, עשויים להיווצר תאונות או אסונות נוכח
.הריאקציה בין החומרים השונים
ח.
מחיקת סעיף2 לחוק המקורי דן בחובת הרי שוי ולשונו הינה כדלקמן: "כל מקום למכירת
חומרים מסוכנים טעון רישוי לפי חוק רישוי עסקים, תשכ"ח–
1968
".
מחיקת הסעיף לא
זו בלבד שמנוגדת להוראות חוק רישוי עסקים ותכליותיו ולסעיף3ג אלא ש היא אף נדבך
נוסף
פסול, מסוכן ובלתי מתקבל על הדעת בשלילת הס מכויות מהרשויות המקומיות בכל
הנוגע לרישוי, אכיפה ופיקוח על מפעלי החומרים המסוכנים ובעל משמעויות והיבטים
נרחבים המשפיע על מגוון של תחומים וביניהם התחום התכנוני והבריאותי, וכולל פגיעה
קשה בציבור בשלומו בטחונו ובטיחותו . הרשות מתנגדת מכל
ו
כל לשינוי ומחיקתו של
.סעיף זה
ט.
מחיקת סעיף3 (ד)לחוק המקורי –
הרשות מתנגדת בכל תוקף לשינוי תוקפם של היתרי
הרעלים. במקור תוקף היתרי הרעלים עמד על שנה עד שלוש שנים. עפ"י התיקון המוצע
היתרי רעלים יונפקו בהיתר אחוד בת10
שנים ללא כל אבחנה בין רמות המסוכנות של
. העסק
י.
הוספת סעיף3 א. (ב) לחוק –
הארכה+הרשות קובלת על המועד הארוך (תקופת בת שנה
בת6 חודשים) שניתן לממונה להודיע למבקש על החלטתו בבקשה להיתר רעלים
. נ
וסח
.החוק מצריך לחייב העברת עותק מהיתר הרעלים לתגובת הרשות המקומית
יא.
הוספת סעיף3
)א. (ג – מבוקש לאמץ הערות הרשות המפורטו ת בסעיף ההשגה בפרק הדן
בהתייחסות לתיקון חוק אויר נקי בשינויים
המחויבים .
יב.
תוספת סעיף3 ב. לחוק -
'שעניינה בתוקפם של היתרי הרעלים למפעלים ברמות סיכון א
ו-ב' וחידושם- ה עירייה מתנגדת בכל תוקף להארכת תוקפם של ההיתרים לתקופה בת10
19
שנים
! העירייה סבורה שיש לק בוע מתן היתרים לתקופות באופן דיפרנציאלי בהתאם
לרמות ומדרגי הסיכון השונים של פעילויות המפעלים.
יג.
סעיף3
)ב.(ג –
בהתאם לתיקון הסעיף תתאפשר עמידת היתר הרעלים בתוקפו עד להחלטת
.הממונה, דבר זה עשוי לייצר סחבת ושימוש בהיתר רעלים מתירני מידי לאורך זמן
יד.
הוספת סעיף3
)ג (ה –
לשר ניתנת האפשרות לקבוע הוראות בעניינים הקשורים בהיתר ועם
זאת על פי רוב השר .ים להגנת הסביבה אינם נושאים ברקע המקצועי הרלוונטי לשם כך
.על כן יש לחייב בחוק הקמת ועדת מומחים לבחינה של סוגיות הקשורות לנושא סעיף זה
טו.
הוספת סעיף3
)ג (ו –
בדומה לשינוי שחל בחוק אויר נקי, גם במקרה זה שורבבו לחוק
התנאים שלאורם השר רשאי לשנות את תנאי היתר ה
רעלים-
ראו בעניין זה התייחסותנו
לתיקון הדומה שמוצע לחוק אויר נקי, זאת בשים לב לכך שהעלויות החיצוניות של זיהום
.אויר הינן נמוכות יותר מסדרי הגודל של עלויות של אירועי חומ"ס שנמדדות במילארדים
לפיכך, קריטריון השקעה של עד30
מיליון ₪
הינו נמוך מידי ואינו תואם את הנסיבות
.שבהן יידרשו השקעות לשם הגנה על בריאות הציבור ובטיחותו
טז.
הוספת סעיף3 ה .
–
השגה–
, מבוקש להפנות לסעיף הדומה בפרק הדן בחוק אויר נקי
.בהתאמות הנדרשות
יז.
הוספת סעיפים3 ו. (א) ו-
)(ב –
שינוי בעיסוק ברעלים–
מבוקש עדכון של העירייה בכתב
לכל שינוי הפעל ה משמעותי בהיתר וכן מתן אפשרות להגשת השגה מטעם העירייה ו/או
.הציבור
יח.
הוספת סעיף3
).ו. (ג–
"סעיף זה דן ב"שינוי הפעלה משמעותי–
יש להדגיש כי בנושא
החומ"ס לא מדובר רק בשינוי הפעלה. די בכך שיקרבו בין מצבור חומרים מסוג א' לבין
מצבור חומרים מסוג ב' אשר ישנה אפשר ,ות לתגובה חריפה ו/או אירועי דומינו ביניהם
לכך שעשויה לעלות רמת הסיכון לציבור הסובב ויש לפרט זאת ולהתייחס לכך . לא ברור
היכן בתזכיר ישנה התייחסות מקצועית למשמעויות הנובעות משינויי הפעלה / מיקום של
.חומ"ס ולריאקציה בין חומרים
יט.
הוספת סעיף3
).ז.(ב – שינוי היתר
רעלים-
העירייה מתנגדת עקרונית לסעיף . הסעיף מקנה
. לבעל ההיתר פתח לדיון שמא השיפור יקר מידי ו/או שאין לו השפעה משמעותית
4.
התייחסות לתוספת החמישית לחוק החומרים המסוכנים–
'חלק א'חלק ב+
:
ל הלן מספר דוגמאות לשינויים
שחלו בסיווגים
שיש בהם כדי להשפיע על תושבי העיר
חיפה,
הגרים
.בסמיכות לפעילויות חומ"ס המופיעות בתוספת החמישית לחוק המוצע האמור אינו מתייחס אך
ורק לפעילויות קיימות, אלא אף לאפשרות, כי יוקמו תשתיות שיסווגו כרמה ב', ועבור אלו תותר
.קירבה אל שכונות מגורים ומתחמים ציבוריים
להלן השוואה בין התוספת השלישית של "ח וק אויר נקי", בה מוגדרות פעילויות טעונות היתר
פליטה לבין התוספת החמישית המוצעת לחוק החומ"ס שמונה ומגדירה מהן הפעילויות של
: 'עיסוק ברעלים לפי רמות א' וב
א.
סעיף1.1
לתוספת החמישית-
בהיתר האחוד קיים חידוש- הב
חנה ה בין מתקני שריפה מעל
50
מגה ואט רמה א' ואילו20
–
25
זה רמה ב'. השאלה המתבקשת הינה האם תותר הקמת
20
מתקני רמה ב' בסמיכות לתושבים? המסמך נעדר התייחסות למשמעות האמיתית
.שבחלוקה לשני סוגי מתחמים
ב.
סעיף1.2
לתוספת החמישית-
בהיתר האחוד זיקוק גז ודלק-
,נחשב רמה א' בכל היקף
ואולם הגדרת הסעיף הינה "זיקוק של גז ודלק
בקנה מידה תעשייתי ". דהיינו הדבר פותח
.פתח לדיון מהו זיקוק "בקנה מידה תעשייתי" ומה הקריטריון לקביעתו
ג.
סעיף1.3
א' לתוספת החמישית- פחם–
" נוספה המילה
בקנה מידה תעשייתי " מבלי
שניתנה הגדרה כמותית מהו אותו "קנה מידה תעשייתי". בהמשך, צויין "בכל היקף" באופן
מ .עורפל שסותר את הקביעה הקודמת
ד.
סעיף1.3
ב' לתוספת החמישית–
במסגרת הסעיף ישנה הגדרה חדשה למונח "פצלי שמן
"ודלק אחר–
קיימת אבחנה בין מתקני שריפה לכאלה של מעל20
מגה ואט ואלה שקטנים
מ-
20
מגה ואט. לא ברור כיצד הגדרה זו עומדת ביחס לסעיף1.1
,', שם נקבע ברמה א
כי
מתקן עם הספק טרמי של50
מגה ואט מסווג לרמה א', ואילו במקרה דנן יכול לקום מתקן
תרמי שמשתמש בדלק "אחר", בעל הספק טרמי של20
מגה ואט ומעלה. לא ברור מיהו
.אותו הדלק ה"אחר" ומה תהיינה ההשלכות והמשמעויות הציבוריות ככלל, ולחיפה בפרט
ה.
סעיף1.4
לתוספת החמישית –
"הפקת דלק במצב צבירה של גז, נוזל או מוצק", דומה כי
אינו כלול בתוספת השלישית של חוק אוויר נקי. ראשית, לא קיימת הגדרה כמותית של
מהי הפקת דלק ב"קנה מידה תעשייתי". בנוסף, הפעילות מסווגת כרמה ב' , זאת למרות
שבסעיף1.2
לתוספת החמישית, בתעשייה דומה של זיקוק גז ו 'דלק, נקבע סווג ברמה א
בכל היקף. נראה שיש במקרה זה הקלה תמוהה ובלתי מוסברת. קיים חשש, שסעיף זה
יאפשר לדוגמה הנזלת קונדנסט בסמיכות לאזורים ציבוריים, מבלי לזכות למעמד/ סיווג
של רמת סיכון א'. כך עשויה להתאפשר נוכח חקיקה זו קירבה של פעילות המשוייכת לענף
הנפט ל שכונות מגורים (מעצם הסיווג המקל–
.)'ב
ו.
סעיף1.5
לתוספת החמישית-
פעילות של אחסון וניפוק דלק ,דומה כי אינה כלולה בתוספת
השלישית של חוק אויר נקי . בתוספת החמישית פעילות זו אמנם כלולה ואולם נחשבת
לרמה ב' , מהיקף אחסון של200
טון בלבד. למיטב הבנתנו, מדובר בפע ילות בדרג של סעיף
1.2
לעיל, שם סוג פעילות זה מסווג כרמה א' של סיכון. אם כן, יש לסווג גם פעילות זו
.כפעילות מדרג א', קרי בסיווג מחמיר יותר
ז.
סעיפים2.6
-
2.3
לתוספת החמישית
: הערה כללית-
הסעיפים מחלקים את סוגי הפעילויות
באופן כמותי לרמות. ברמה ב' נחשבים כושר עב ודה או ייצור קטנים מאלו שקבועים עבור
רמה א'. יחד עם זאת יש לזכור שהסיווג של הפעילויות ב"היקף קטן" כרמה ב' עלול לאפשר
הפעלתן בסמוך לאוכלוסיות ויצירת מטרדים שונים לציבור. משינוי זה לחוק, עולה
השאלה היכן ניתן למקם פעילויות חומ"ס ברמה ב'. האם ניתן למקמן בשטחי
עיר–
ומה
ההשלכות בסיווג זה. השאלה הנוספת שעולה מהשינוי לחוק הינה כיצד נקבעו נקודות
החתך בין רמה א' לרמה ב'. מה היווה קריטריון לחתך זה, והאם לרשות המקומית יש
.אפשרות תגובה לעניין סיווג זה
ח.
סעיף2.7
.א –הסעיף נעדר הגדרה כמותית של היקף ייצור ומחזור של מצב .רים וסוללות
מדובר בהגדרה מעורפלת. פעילות זו לא הופיעה למיטב הבנתנו בתוספת השלישית לחוק
אוויר נקי. הפעילות מסווגת ברמה ב' , אולם יש לזכור כי סוללות עשויות להכיל חומרים
21
כדוגמת ליתיום, שהינו חומר מתלקח בקלות, וסיווג תעשייה זו ברמה ב' עשוי להוות בעיה
כאשר פעי .לות זו תתקיים לצד סביבת מגורים
ט.
סעיף2.7
..ב –
מדובר בפעילות של ייצור בניה הרכבה ושיפוץ של כלי שייט שמסווגת ברמה
ב' . חיפה סמוכה לנמלים ולמעגנה גדולה וסיווג הפעילות לרמה ב' עשוי לחשוף תושבים
.לפעילות מזהמת / מסוכנת בהיבט של בניית כלי שייט
י.
סעיף3.1
– סעיף
3.4
- הערה כללית-
הסעיפים מחלקים את סוגי הפעילויות באופן כמותי
לרמות. ברמה ב' נחשבים כושר עבודה או ייצור קטנים מאלו שקבועים עבור רמה א'. יחד
עם זאת יש לזכור שהסיווג של הפעילויות ב"היקף קטן" כרמה ב' עלול לאפשר הפעלתן
בסמוך לאוכלוסיות ויצירת מטרדים שונים .לציבור
יא.
סעיף4 –
4.5
– תעשיה כימית, פורמולציה ופלסטיק-
'מרבית הפעילויות סווגו לכדי רמה א
. יחד עם זאת, לא ברור מהתזכיר מהי המשמעות כלפי הרשות המקומית בסיווג תעשייה
כבדה זו לרמה א', זאת לאחר שהתיקון לחוק מלמד כי נלקחו מהרשות המקומית כלל
הסמכויות ביחס לנושא.ים הסביבתיים
יב.
סעיף4.6
– ייצור חומרי נפץ-
ראו ההערה ביחס לסעיף4 –
4.5
.לעיל
יג.
סעיף4.7
–
בסעיף זה מוזכר ייצור תעשייתי של חומ"ס. קיימות מספר סתירות לעניין
הסיווג בין סעיף זה לסעיפים קודמים. לדוגמה: סעיף4.7
..ב2
. ייצור חומרים פרמצבטיים
'מוגדר בסעיף זה כרמה ב
ואילו בסעיף4.5
.'ייצור החומרים הפרמצבטיים מוגדר כרמה א
סתירה נוספת חלה בין סעיף4.7
..ב3
. במסגרתו קיימת התייחסות לייצור של חומרי נפץ
ואלו מסווגים כרמה ב' בכל היקף, זאת בניגוד לאמור בסעיף4.6
, במסגרתו ייצור חומרי
.'נפץ בכל היקף מסווג ברמה א
יד.
בסעיף4.7
..ב4 -
מסווגת תעשיית צביעה וציפויים הפולטת חומרים אורגניים נדיפים כרמה
ב' בכושר ייצור של100
טון לשנה ומעלה . פעילות זו עשויה להוות מטרד משמעותי
לתושבים ולא ברור האם רמה ב' הינה מותרת לשימוש
.בסמוך לאזורי מגורים ו/או מסחר
טו.
סעיפים4.8
–
4.10
– כלל הפעילויות מ סווגות כפעילות ברמה ב'. לחלק מפעילויות אלה
'קיים פוטנציאל משמעותי לגרימת זיהום אוויר, לא ברורה המשמעות של הסיווג ברמה ב
בהקשר לאפשרות לסמיכות לאזורי מגורים ו/או מסחר. עוד יצויין כי בסעיף4.9
חלה
התייחסות לשרפים סינטטיים– מדובר בחומרים בעלי פוטנציאל לייצר
מטרדי ריחות ועל
כן לא ברור מדוע סווגו ברמה ב' וכיצד הרשות המקומית תוכל לטפל במטרדים שנגרמו
.כתוצאה משימוש בהם
טז.
סעיף5
– טיפול בפסולת מסוכנת –
מדובר בפעילויות מסוכנות שעשויות לחשוף את הציבור
לסיכונים של חומרי נפץ, חומרים רדיואקטיביים וכו'. לדוגמה בסעיף5.2
ה נוגע לסילוק
והשמדה של חומרי נפץ, הפעילות תותר ברמה ב' בכל היקף. לא ברור מדוע סווגה הפעילות
באופן זה. ב"מדריך זיהוי סימוני הזהרה לחומרים מסוכנים , מהדור ת2018-2019
'בעמ
8-9
מסווגים חומרים מתפוצצים כ"בעלי תת קבוצת סיווג סיכון1
:" . דוגמה נוספת
קרקעות מזוהמ ות ו/או פסולת מסוכנת רדיואקטיבית שעשויה לחשוף את הציבור
לסיכונים של חומרים רדיואקטיביים מוגדרת בתת הסעיפים של סעיף5
גם כרמה ב' . לא
.ברור האם רמה ב' תותר לשימוש בסמוך לאזורי מגורים / מסחר
יז.
סעיף6.3
– שימוש בממיסים אורגניים לייצור- לא ברור מדוע וע"ס מה נעש תה החלוקה
.'לקריטריונים של רמה א' ורמה ב
22
יח.
סעיפים6.1
,
6.2
,
6.4
–
6.7
–
לא ברור על סמך מה נקבעו הקריטריונים לסיווג פעילויות
.אלה
יט.
סעיף6.8
-
קירור באמצעות אמוניה–
מסווג ברמה ב' מעל1
טון–
לא מוגדר ערך עליון
שממנו ואילך השימוש באמוניה יוגדר ברמה א'. אין ע .וררין שאמוניה הינו חומר מסוכן
כ.
סעיפים6.9
–
6.11
–
מדובר בסעיפים המסווגים ברמה ב' . במפרץ חיפה מתקיימות
פעילויות של טעינה ופריקת חומ"ס, העמסת חומ"ס ונמלים ימיים, שינוע ופעילות חומ"ס
.'ברכבת וצנרות חומ"ס. לא ברור מדוע הפעילות מוגדרת ברמה ב במיוחד בסעיפים אלה
יש צורך להתייחס לכמות ולאופי של החומר המסוכן המועבר והקביעות הסיווגיות
.בסעיפים הנ"ל כוללניות מידי
כא.
סעיפים6.15
–
6.16
-
ייבוא ומסחר ללא אחסון של חומ"ס ואחסון חומ"ס במחסני ערובה
– פעילויות אלה מסווגות ברמה ב' למרות שיכולים לעבור חומרים מסוכנים במיוחד אש ר
.)'מצריכים התייחסות זהירה יותר .(או לכל הפחות הגדרתם ברמת סיווג א
התייחסות לתוספת החמישית לחוק החומרים המסוכנים–
: 'חלק ב
מעיון בחלק ב' לתוספת החמישית עולה כי לא ברור מהיכן נלקחו הערכים המוצגים לסיווג לרמות
א' ו-
ב'. אף אם נלקחו ערכים
מדירקטיבה כלשהי
כגון
הדירקטיבה
המוזכרת בעמוד29
לתזכיר
(תקנותCLP
) ו/או
הדירקטיבה
של בקרת סיכוני אירועים משמעותיים מחומ"ס , ראוי לצרף כנספח
את טבלאות המקור מהן נגזרו הערכים וכן לציין את התשתית העובדתית המבהירה את נקודות
החתך, דהיינו מדוע סווגו חומ"ס מסויימים ברמה א' וא ילך ואילו בכמויות אחרות כרמה ב'. נושא
.זה מצריך מומחיות מיוחדת ט לו לדוגמה את סעיף7.34
, העוסק בתזקיקי נפט ודלקים חליפיים
לרבות סולר, מזו"ט וכו' . לא ברור מה תהיינה השלכות של קביעת שימוש בחומרים אלה בהיקפים
של בין200
טון עד2499
טון כסיווג של רמת סיכון ב ' . בעיר חיפה, בסמוך לאזורי מסחר ומגורים
.ממוקמים מכלים המאחסנים דלקים מקטגוריה זו בסמיכות לרצפוטורים ציבוריים ותושבים
.עולה חשש כבד כי סיווג זה יאפשר להעמיד בסיכון אוכלוסיות אלו על חודו של טון
לסיכום
במסמך מקיף זה התייחסה עיריית חיפה לרפורמה המוצעת דרך תזכיר חוק הרישוי הסביבתי על כלל
היבטיו. החלק הראשון של המסמך התייחס לשינויים מרחיקי הלכת
שתיצו
ר הרפורמה באופן עקיף בחוק
רישוי,עסקים ובסמכויות רשות הרישוי מכוחו. בחלק השני התייחסנו באופן פרטני לשלל התיקונים
השינויים והתוספות המוצעות בתזכיר
ל
חוק אויר נקי ו
ל
חוק החומרים המסוכנים. אנו תקווה,
כי
קולנו
ישמע וכי התייחסותנו, אותה נאלצנו לגבש ולכ
תוב בתוך סד זמנים דחוק ביותר, תישקל ברצינות הראויה
לרשות מקומית רבת ניסיון כמו חיפה
, אשר נאלצת להתמודד עם האזור המאתגר ביותר מבחינת מפעלים
.ותעשייה ועל כן הרפורמה המוצעת בתזכיר זה תשפיע עליה באופן הדרמטי ביותר
ימית קליין
, עו"ד
היועצת המשפטית לעיריית חיפה