חומר רקע

דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ ג | מאי 2023 משרד החקלאות ופיתוח הכפר ענף החלב בישראל ענף החלב בישראל | 1395 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | ענף החלב בישראל ענף החלב בישראל .חלב ומוצריו הם מקור אספקה עיקרי לחלבון מן החי ולסידן בתזונה הישראלית הממוצעת .המדינה מתכננת את ענף החלב בישראל לאורך כל שרשרת הייצור עוד מטרם קום המדינה תכנון ענף החלב מיושם באמצעות פיקוח המדינה על כמויות ייצור החלב בהתאם למכסות המוקצות ליצרנים, על המחיר שמשלמות המחלבות לרפתנים לליטר חלב (מחיר המטרה), על היקף היבוא של מוצרי החלב ועל המחיר לצרכן של מוצרי החלב המפוקחים. כיום ההוראות המרכזיות בעניין התכנון קבועות בחוק תכנון משק החלב, התשע"א- 2011 (חוק החלב), ובתקנות ובצווים שהותקנו מכוחו. בשנים1998 - 2022 נחת מו חמישה הסכמים ורפורמות בענף החלב בין המדינה לבין ארגונים מייצגים של יצרני החלב. במסגרת זאת צומצמו במשך השנים מספר הרפתות, ומספר הפרות החולבות בכל רפת גדל. לצד זאת, מחיר המטרה פחת ביחס למה שהיה אמור להיות ללא הרפורמות, והממשלה נתנה מענקי התייעלות לרפתנים ומענקי פרישה לרפתנים שבחרו לפרוש מענף הרפת. | 1396 | ענף החלב בישראל 118,612 77% 24% מספר הפרות החולבות הרשומות בספר העדר בישראל בשנת2021 הפער בין מחיר ליטר חלב )רגיל לצרכן (הגבוה בישראל, הנאמד בכ- 1.81 דולר (כ - 6.2 ש"ח כולל מע"ם), למחיר הממוצע ,במדינות האיחוד האירופי הנאמד בכ - 1.02 דולר (כ - 3.5 ש"ח), ביוני2022 הפער בין מחיר החלב ,הגולמי הגבוה בישראל הנאמד בכ - 62.04 יורו למאה ק"ג חלב (כ- 219 ,)ש"ח למחיר הממוצע במדינות האיחוד האירופי, הנאמד בכ- 50.17 יורו למאה ק"ג חלב (כ - 177 ש"ח), בשנת2022 1.54 מיליארד ליטר 169 מיליון דולר 161 ליטר כמות החלב הגולמי שיוצר בישראל בשנת2021 סך יבוא מוצרי חלב בשנת 2021 הצריכה הממוצעת השנתית של חלב ומוצרי חלב לאדם בישראל בשנת2021 41.2% מהחלב 12,003 ק״ג 686 רפתות בישראל מיוצר ברפתות במגזר המשפחתי (במושבים), והיתר - )במגזר השיתופי (בקיבוצים ממוצע תנובת החלב השנתית לפרה בישראל- הגבוה ביותר בעולם מתוכן- 440 באזורי עדיפות לאומית פעולות הביקורת בחודשים אוקטובר2021 עד נובמבר2022 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים ,להסדרת ענף החלב בישראל ובכלל זה את סמכויות מועצת החלב בניהול משק החלב את מנגנון קביעת מחיר המטרה, את השפעת דרישות הכשרות על מוצרי חלב ואת הפיקוח .על רווחת בעלי החיים ברפתות. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות ובמועצת החלב בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר, במשרד להגנת הסביבה, ברבנות הראשית לישראל וברשות התחרות. | 1397 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | ענף החלב בישראל תמונת המצב העולה מן הביקורת מחיר החל ב הגולמי בישראל לעומת מחירו במדינות האיחוד האירופי - מחיר החלב הגולמי בישראל הנאמד בכ- 62.04 יורו למאה ק"ג חלב (כ- 219 ש"ח) גבוה בשיעור של כ - 24% מהממוצע במדינות האיחוד האירופי הנאמד בכ- 50.17 יורו למאה ק"ג חלב (כ- 177 ש"ח). בעשור האחרון הצטמצם הפער בין מחיר הח לב הגולמי בישראל לממוצע המחירים .במדינות האיחוד האירופי הגורמים המרכזיים המשפיעים על עלות ייצור חלב גולמי ועל מחירו - חלק מהמחיר הגבוה בישראל אפשר לייחס לעלויות המזון (גבוהות בכ- 33.3% יותר מאשר באיחוד האירופי), לעלויות הנובעות מתנאי מזג האוויר ולכך שהמחיר בחלק מהמדינות נמוך יותר ( בשל תמיכות ישירות שמקבלים הרפתנים. עם זאת, תנובת החלב הגבוהה בישראל41.2% יותר ממדינות האיחוד האירופי), יתרונות הגודל של הרפת הישראלית, פערים קטנים במחיר המזון בישראל לעומת מדינות שבהן מחיר החלב נמוך יותר, וכן התבססות מחיר המטרה ע ל סקר החלב הכולל רפתות מפסידות לצד רווחיות, מלמדים על הפוטנציאל הקיים .להפחתת מחיר החלב הגולמי התקשרות עם חברה פרטית לביצוע סקר החלב - המחיר לחלב גולמי שהיצרן מקבל מחושב על פי עלות הייצור לליטר חלב בהתאם לסקר דו- שנתי שעורכת ועדת היגוי באמצעות ספק שבחרה מו עצת החלב (סקר החלב או הסקר). לצורך ביצוע הסקר התקשרה מועצת החלב עם ספק לתקופה ממושכת של כ- 12 ,שנים בסך כולל של1.970 מיליון ש"ח לפני מע"ם, ובמהלך תקופה זו הוארכה ההתקשרות עימו בפטור ממכרז שלוש פעמים. נוסף על כך, מועצת החלב וועדת ההיגוי לא הסדירו במסגרת ההתקשרויות לביצוע .סקר החלב את הנושא של מניעת ניגוד עניינים בקרה על סקר החלב - ועדת ההיגוי אינה מקיימת הליך בקרה על עבודת הסקר שמבצע .הספק, אשר תוצאותיו משפיעות במישרין באופן ניכר על קביעת מחיר המטרה בכל רבעון בקרה כזו חסרה הן בנוגע למתודולוגיות אי סוף הנתונים מהרפתות, הן בנוגע לנכונות הנתונים ודיוקם והן בנוגע לחישובים והניתוחים שעושה הספק. הוועדה נשענת רק על .בדיקות סבירות כלליות שמקיים הספק על פי הנחיית ועדת ההיגוי סירוב רפתות להשתתף בסקר החלב וההשלכות על תקפות ו - תוצאות סקר החלב משמשות לחישוב מחיר החלב הגולמי. נמצא כי בסקרים האחרונים כ- 22% בממוצע מהרפתות שעלו במדגם סירבו להשתתף בסקר, זאת מאחר שעד כה לא הוסדרה חובתן להשתתף בו. שיעור סירוב הרפתות להשתתף בסקר מלמד שיישום המלצות ועדת קדמי בדבר חיוב הרפתות להשתתף בסק .ר עשוי היה לחזק את תקפות תוצאותיו חישוב רכיבי שכר העבודה העצמית בסקר החלב - עלות העסקת הרפתנים משפיעה ישירות על מחיר המטרה. נמצא כי הרפתנים מועסקים ברפתות שהן חלק מענף החקלאות ,הישראלי, ואילו חישוב שכרם לצורכי הסקר נעשה על פי השכר הממוצע הכללי במשק הגבוה באופן ניכר מזה שבענף החקלאות. עלה כי השכר הממוצע במשק בענף החקלאות הסתכם ביוני2022 ב- 8,432 ש"ח לחודש, ואילו השכר הממוצע הכללי במשק היה גבוה | 1398 | ענף החלב בישראל ממנו במידה ניכרת, והסתכם ב- 12,522 ש"ח לחודש- פער של כ- 48.5% . פער זה משפיע .ישירות על מחיר המטרה פערי רווחיות בר פתות במגזר השיתופי לעומת הרפתות במגזר המשפחתי והשפעתם על מחיר המטרה- הרפתות שבבעלות משפחתית- שנדגמו בסקר משנת 2011 עד שנת2019 - היו על פי מתודולוגיית הסקר הפסדיות בממוצע לאורך השנים (הפסד שנע בין31.02 ל- 18.88 אגורות לליטר חלב במחירים שוטפים). לעומתן, ה רפתות השיתופיות היו רווחיות בממוצע לאורך השנים (רווח שנע בין22.14 ל- 4.36 אגורות לליטר חלב במחירים שוטפים). הכללתן של הרפתות המשפחתיות ההפסדיות בחישוב מחיר המטרה מעלה את מחיר המטרה לצרכן ומשמרת את הרווחיות הגבוהה הממוצעת של הרפתות השיתופיות. כמו כן, מנגנון מחיר המטרה הקיים אינו מקדם בהכרח את הרציונל שבבסיס חוק החלב לעניין חיזוק ההתיישבות בפריפריה ואין בו כדי לקדם התייעלות .ברפתות הפסדיות סוגי התמיכות ברפתנים - בשנת1995 התחייבה ישראל במסגרת הסכם סחר רב- צדדי בתחום החקלאות של ארגון הסחר העולמי, להפחית את התמ יכות העקיפות המעוותות סחר וייצור. עם זאת, על פי אומדני ה- OECD , בשנת2021 הסתכם שיעור התמיכות העקיפות ב- 90.7% מסך התמיכות בחקלאים בישראל. שיעור זה גדול במידה ניכרת משיעור התמיכות העקיפות במדינות ה - OECD , שם הוא עומד על23.1% .בלבד סמכות משרד החקלאות לקבל מ ידע על נתוני הייצור של המחלבות - למשרד )החקלאות ולמועצת החלב אין סמכות לקבל מידע עדכני ושוטף (ברמה שבועית או יומית על נתוני הייצור של המחלבות. כמו כן אין להם סמכות להורות למחלבות לווסת חלב גולמי בדרך של העברת עודפי ייצור למחלבות אחרות. בכך נפגעת היכולת להב טיח ניצול מיטבי ,של התפוקה. נמצא כי טיוטת התקנות להסדרת סמכויות מועצת החלב לוויסות חלב שאמורה הייתה להסדיר את סמכויות המועצה בנושא, נמצאת בדיונים בין משרד החקלאות למשרד האוצר ולמועצת החלב משנת2014 . הקניית הסמכויות האמורות למשרד החקלאות ולמועצת החלב עשויה לקדם התייעלות ולהביא לצמצום המחסור בחלב בתקופות .מסוימות מחסור במוצרי חלב בתקופת חגי תשרי - בכל כמה שנים נוצר מחסור בכמה מוצרי חלב בתקופת חגי תשרי וסמוך לאחריה, וזאת עקב מיעוט מספר ימי עבודה בתקופת זו בהשוואה לחודש רגיל שבו אין חגים. בשנת2021 המחסור הסתכ ם בכ- 3 מיליון ליטר חלב מפוסטר, שהוא9% .מהצריכה החודשית הממוצעת של חלב מפוסטר השפעת דרישות כשרות והוראות הדין על ייצור מוצרי חלב - למשרד החקלאות אין נתונים על תוספת העלות לציבור עקב היעדר ההבחנה בין מחיר המוצרים שבכשרות ,מהודרת למחיר מוצרים שבכשרות רגילה .אף שהדבר משפיע גם על מחיר המטרה רווחת הפרות ברפתות - השירותים הווטרינריים (שו"ט) אחראים לאכיפת חוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים), התשנ"ד- 1994 . מתוך33 ,מבדקים שערכו ברפתות משפחתיות ל- 18 ( 55%) ניתן ציון מסכם לקוי. לעומת זאת, ברפתות במגזר השיתופי ניתן ציון מסכם לקוי לתשע רפתות מתוך25 ( 36% ). נמצא כי לשו"ט גם אין נוהל סדור לביצוע המבדקים האמורים ברפתות. היעדר הוראות מפורטות בכל הנוגע לניהול המבדקים וטיפול | 1399 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | ענף החלב בישראל בתוצאותיהם עלול לפגוע בערך המופק מהמבדקים וביכולת לשפר את רווחת בעלי החיים .ברפתות מיפוי רפתות בעלות סיכון גבוה לפגיעה ברווחת בעלי חיים וביצוע פעולות חקירה ואכיפה - להערכת אגף רווחת בעלי חיים בשו"ט, בכ- 20% מכלל הרפתות (כ- 130 )רפתות בישראל מוחזקים בעלי חיים בתנאים הפוגעים באופן חמור ביותר ברווחתם. על אף הערכה זו ועל אף ממצאי המבדקים שביצע השו"ט, המצביעים על ליקויים בדרגות חומרה שונות בכ- 19% מהרפתות שנבדקו, אין בידי השו"ט מיפוי של רפתות שבהן גורמי סיכון גבוהים לפגיעה ברווחת בעלי חיים, כגון תנאי שיכון לקויים. כמו כן בשנים2017 - 2021 התקיימו רק שבע חקירות שהובילו להגשת תביעה פלילית אחת ולהליך אכיפ ה מינהלי נוסף, ואף זאת רק בעקבות28 .תלונות שהוגשו ולא בעקבות פעולה יזומה של השו"ט ההיקף השנתי של התשלומים לרפתות הוא כ- 3 מיליארד ש"ח לשנה, ולעומת זאת בשנים2017 - 2021 הוטל על רפתות רק קנס פלילי אחד בגובה של29,200 .ש"ח מימין- עגל חולה שרוע על הארץ. משמ אל- .פרות מתבוססות בהפרשותיהן ,צולם על ידי השו"ט במסגרת מבדקי רווחת בעלי חיים בשתי רפתות שונות2021 . התקנת תקנות צער בעלי חיים בנושא רפתות חלב - אין למשרד החקלאות הסמכות לאכוף נורמות ספציפיות על ענף החלב, ולכן האכיפה של חוק צער בעלי חיים בענף רפתות החל ,ב היא מוגבלת, גם כאשר עולים ממצאים בעייתיים במבדקים שהמשרד מבצע למשל תמותת עגלים גבוהה וצפיפות. על אף האמור, משנת2016 לא קידם משרד החקלאות הליך התקנת תקנות שיעניקו לו סמכות אכיפה בנוגע לרווחת בעלי החיים ברפתות. החלת מנגנון עדכון אוטומטי של מחירי מוצרי הח לב שבפיקוח - משרד מבקר המדינה מציין את משרדי החקלאות והאוצר על פרסום צו להחלת מנגנון עדכון אוטומטי של מחירי מוצרי החלב שבפיקוח, שעתיד לפעול במאי2023 . יישום הצו יצמצם באופן ניכר את הפער שהיה קיים בין מועד עדכון מחירי המוצרים המפוקחים לבין עדכון מחיר המטרה. | 1400 | ענף החלב בישראל עיקרי המלצות הביקורת נוכח חשיבות סקר החלב והשפעותיו על הצרכן בכל הקשור למחיר החלב ולמוצריו, ונוכח העובדה שמחיר המטרה שמקבלות הרפתות מחושב על בסיס נתונים שהן מעבירות לטובת הסקר, מומלץ כי משרד החקלאות ומועצת החלב יישמו בקרה נאותה על אודות נכונות הנתונים והחישובים של הספק. צורך ז ה מתחזק נוכח העובדה שהרפתות משתתפות בסקר באופן וולונטרי. לצד זאת, מומלץ שמשרד החקלאות יבחן את הצורך לאסדר את חובת השתתפות הרפתות בסקר . מומלץ לקיים בחינה בדבר הצורך לתקן את השכר הממוצע לצורך חישוב עלות העבודה בסקר החלב, כך שישקף את השכר המקובל בענף החקלאו ת. יצוין כי מעבר לשימוש במודלWACC , שכולל חישוב תשואה נאותה להון העצמי לבעל הרפת, ייתן מענה גם לסוגיית השכר של בעל הרפת . מוצע כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יבדקו את האופן שבו נקבע כיום מחיר המטרה ויבחנו פתרונות לעדכון החישוב באופן שישרת את המטרות של תכנון הענף. במסגרת זו מוצע לבדוק אם הקביעה משנת2022 ולפיה יובא בחשבון היקף מכסה מינימלי גבוה יותר מ- 800,000 ליטר בקרב רפתות שהוצאותיהן ייכללו בסקר, די בה כדי לעודד רפתות לא יעילות להתייעל או להיסגר. כן מוצע לבדוק אם חלוקת המכסות בין המגזר המשפחתי למגזר הש( יתופי42% למגזר המשפחתי ו- 58% למגזר השיתופי) עדיין מוצדקת . מומלץ כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יפעלו ליישומן של המלצות ה- OECD , המלצות מבקר המדינה משנת2018 והתחייבויות ישראל לארגון הסחר העולמי בכל הנוגע למעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות בענף החלב. עוד מו מלץ לבחון הטמעת כלי מדיניות נוספים הנהוגים במדינות אחרות לשם שמירה על ביטחון תזונתי. כל עוד מתקיים בישראל משטר התכנון של ענף החלב, מוצע כי משרדי החקלאות והאוצר ינתחו את הגורמים המשפיעים על עלויות ייצור החלב בישראל ויבחנו את הדרכים לשיפור ההתייעלות בענף, מ ה שיביא בסופו של דבר להפחתת מחיר המטרה ולהשפעה על המחיר הסופי לצרכן של החלב ומוצריו . מוצע כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יפעלו להשלמת הפעולות הדרושות להתקנת ,התקנות שיבטיחו את הסדרת ויסות החלב בענף. אם לא יושגו הסכמות בין המשרדים מומלץ להסתייע במשרד ראש הממש לה או במשרד המשפטים לצורך פתרון המחלוקת. ,על מועצת החלב ומשרד החקלאות, בשיתוף משרד הכלכלה וגורמים רלוונטיים אחרים לבחון את המלצות דוח מועצת החלב בעניין המחסור במוצרי חלב בחגי תשרי2021 ולנקוט פעולות נחוצות, כך שבשנים הבאות יהיה אפשר להיערך מבעוד מועד ולצמ צם ככל האפשר את המחסור במוצרי חלב ואת שפיכת החלב . ,מוצע כי השו"ט יקבע הנחיות לביצוע המבדקים ברפתות, באופן שיבטיח את תדירותם הלימתם לגורמי סיכון ומעקב אחר תיקון הליקויים. ככל שהליקויים לא מתוקנים בתקופה שהוגדרה, מומלץ שהשו"ט יעביר ליחידת הפיצו"ח (היחידה ה מרכזית לאכיפה ולחקירות במשרד החקלאות) מקרים של הפרות מהותיות הפוגעות ברווחת בעלי חיים לשם המשך | 1401 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | ענף החלב בישראל חקירה וביצוע פעולות אכיפה. כמו כן מוצע לשו"ט לשקול להעביר ממצאים מתאימים לידיעת שירות ההדרכה והמקצוע במשרד החקלאות, שם יציעו המדריכים לרפתנים ליווי והדרכה שיסייע ו להם לתקן את הליקויים במהירות וביעילות . מוצע כי השו"ט, באמצעות הממונים על צער בעלי חיים בלשכות הווטרינריות המחוזיות ועל סמך תוצאות המבדקים הנערכים על ידם, ימפה את כלל הרפתות בארץ וייתן דעתו לגורמי הסיכון לפגיעה ברווחתם של בעלי החיים. באופן כזה יוכל לבנות תוכנית שנתית ורב - שנתית לפיקוח על חוק צער בעלי חיים ברפתות ולאכיפתו. תוכנית כזאת תכלול יעדים ברורים ומדידים לצמצום היקף הרפתות שבהן קיימות הפרות של החוק האמור . מומלץ שמשרד החקלאות יפעל להשלים את הליך התקנת התקנות בנושא רווחת בעלי חיים ברפתות (עגלים ופרות) שיכולות לסייע לקידום רווחת הבקר בענף ייצור החלב . על פי נתוניEU Milk Market Observatory , בעיבוד משרד מבקר המדינה . ,מחיר חלב גולמי בישראל ובמדינות האיחוד האירופי2022 (באירו, ל - 100 )ק"ג חלב | 1402 | ענף החלב בישראל סיכום ענף החלב בישראל הוא ייחודי בהשוואה לעולם וכן בהשוואה לענפי מזון אחרים בישראל (למעט ענף ההטלה), שכן על פי הוראות הדין המדינה מתכננת אותו ומפקחת עליו בכל שלבי שרשרת הייצור. עם זאת, כיום, למעט מדינת ישראל, המדינה היחידה שבה קיימת אסדרה מדינתית של ענף החלב בכל שרשרת הייצור היא קנדה. למחיר החלב הגולמי השפעה ישירה על מחיר מוצרי החלב לצרכן הישראלי ועל יוקר המחיה בישראל. אסדרת המדינה את פעילות הענף נועדה .להבטיח אספקה סדירה של חלב ומוצריו במחיר נאות לצד שמירה על רווחת בעלי החיים מממצאי דוח זה עולים ליקויים באסדרת ה :מדינה את פעילות הענף, בשלושה מישורים מרכזיים (א) מחיר החלב בישראל, שהוא גבוה יותר מרוב מדינות האיחוד האירופי- בהיבט הזה הדוח כולל ממצאים בנוגע להליך קביעת מחיר המטרה של חלב גולמי בישראל. כמו כן הדוח עוסק במצב ולפיו זה שנים ארוכות שמדינת ישראל אינה עומדת בהתחייבויותיה לארגון הסחר העולמי למעבר מתמיכות עקיפות, ובהן תכנון הענף, לתמיכות ישירות; (ב) הבטחת רווחת בעלי החיים - שכן על פי הערכת גורמי המקצוע במשרד החקלאות, כ- 20% מהרפתות בישראל נמצאות במצב חמור מאוד מבחינת רווחת בעלי חיים, אך הפיקוח בתחום זה חסר, ולא הותקנו תקנות פרטניות החיוניות למניעת צער בעלי חיים של בעלי החיים ברפת; (ג) הבטחת האספקה הסדירה .וצמצום המחסור בחלב בתקופת החגים היהודיים לצד הימנעות ככל האפשר משפיכת חלב מוצע כי כל עוד מתקיים בישראל משטר תכנון של ענף החלב, ינתחו משרדי החקלאות והאוצר את הג ורמים המשפיעים על עלויות ייצור החלב בישראל ויבחנו את הדרכים לשיפור ההתייעלות בענף ולהפחתת מחיר המטרה באופן שישפיע על המחיר הסופי של החלב ומוצריו לצרכן תוך שמירה על איכות החלב. כן מומלץ כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יפעלו ליישומן של המלצות ה - OECD והמלצות מבקר המדינה משנת2018 בכל הנוגע למעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות בענף החלב. לצד זאת, על משרד החקלאות לפעול לשיפור רווחתן של הפרות .באמצעות הגברת הפיקוח על המצב ברפתות וקידום אסדרה חוקית מתאימה | 1403 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל ענף החלב בישראל מבוא חלב ומוצריו הם מקור אספקה עיקרי ל חלבון מן החי לו סידן בתזונה הישראלית הממוצעת1 . בשנת2021 ייצרו בישראל כ- 1.54 מיליארד ליטרים של חלב ב- 686 רפתות, שבהן כ- 118,000 פרות חולבות הרשומות בספר העדר2 . שיעור ההוצאה על מוצרי ה חלב בישראל הוא כ- % 12.2 מכלל הוצאות המזון הביתיות3. לוח מונחים • :חלב גולמי חלב המופק מן הפרה בהרכבו הטבעי וללא עיבוד, ומ מנו מופקים חלב .מפוסטר ומוצרי חלב אחרים הנמכרים לצרכנים • :מחיר מטרה המחיר ה מזערי ש בו המחלבות רוכשות מיצרני החלב הגולמי (להלן- )היצרנים או הרפתנים חלב גולמי המיוצר במסגרת מכסה4. מחיר המטרה הממוצע בשער המשק5 בשנת2022 היה2.26 .ש"ח לליטר חלב גולמי • :תכנון ענף החלב פיקוח המדינה על כמויות ייצור החלב בהתאם למכסות המוקצות ,ליצרנים, על מחיר המטרה על היקף ה יבוא של מוצרי חלב ועל המחיר לצרכן של מוצרי החלב המפוקחים6 . • :מוצרי חלב מפוקחים בסוף שנת2022 מחיריהם של11 7 מוצרי חלב היו נתונים לפיקוח לפי חוק ה פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו- 1996 (להלן- )חוק הפיקוח . שר האוצר ושר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - שר החקלאות) קובעים את המחיר בצו8 (להלן 1 חלב ומוצריו מספקים כ- 25% מהחלבון מן החי ו- 61% מהסידן בתזונה לנפש ליום בישראל. ראו הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מאזן אספקת המזון2020 ( 2021 ), עמוד16 . 2 ,מועצת החלב שנתון מועצת החלב2021 ', עמ5 . 3 ענף הבשר, הדגים והעוף- 25% , ענף הפירות והירקות- 23% , לחם ומאפים- 16% . ראו הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מדד מחירים ל צרכן ינואר2021 . 4 להרחבה ראו: "מכסות חלב ומחיר מטרה" אתר מועצת החלב . 5 ,מועצת החלב שנתון מועצת החלב2021 ', עמ34 . יצוין ש המחיר שהמחלבות משלמות בממוצע בפועל גבוה ב- 4.05 אגורות ממחיר המטר ה בשער המשק וזאת עקב מתן תמריצים למשל בגין איכות החלב, כשרות וייצור במהלך חודשי .הקיץ 6 סעיף13 ;(ב) לחוק החלב חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו- 1996 ; צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין , התשע"ז- 2017 . 7 חלב טרי 1% שומן (רגיל) שקית, חלב טרי 1% שומן (רגיל) קרטון, חלב טרי3% שומן (רגיל) שקית, חלב טרי 3% שומן (רגיל) קרטון, אשל4.5% שומן גביע, גיל3% שומן גביע, שמנת חמוצה15% רגילה גביע, שמנת מתוקה38% קרטון, גבינה חצי קשה עמק28% שומן (רגילה) חריץ, גבינה חצי קשה גלבוע22% שומן (רגילה) חריץ, גבינה לבנה 5% גביע (להלן- .)המוצרים המפוקחים הפיקוח על חמאה רגי לה(חבילה ) בוטל בסוף שנת2021 . 8 שהאחרון שבהם- צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (מחירים מרביים לחלב ומוצריו)(תיקון), התשפ"ב- 2022 . | 1404 | ענף החלב בישראל - )צו מחירי החלב לאחר קבלת המלצה מו ועדת מח ירים בין-משרדית שבה חברים נציגי משרד האוצר ומשרד החקלאות (להלן- .)ועדת המחירים המחלבות כפופות למסגרת של מחירים מפוקחים הן ברכישת חלב גולמי, שהוא חומר הגלם העיקרי, והן במכירת ה חלב וחלק ממוצרי.ו • :סקר רווחיות ענף רפת החלב משנת2012 9 המחיר לחלב גולמי ש היצרן מקבל מחושב על פי עלות ה ייצור ל ליטר חלב , הכוללת בתוכה רכיבי רווח10, וזאת באמצעות מנגנון הקבוע בתקנות)תכנון משק חלב (מנגנון לעדכון מחירים מזעריים של ליטר חלב, התשע"ב- 2012 (להלן- תקנות עדכון מחיר חלב). על פי התקנות, עלות של ייצור חלב נקבעת בהתאם לסקר דו-שנתי הדוגם את ההוצאות של ייצור ,החלב תנובות ה חלב ותפוקות בשר (להלן - ,סקר החלב או הסקר). ועדת ההיגוי היא שעורכת את הסקר באמצעות ספק שבחרה מועצת החלב (להלן- הספק11 .) • ועדת ה:היגוי בהתאם ל תקנות עדכון מחיר חלב הוקמה ועדת היגוי12 . חברי הוועדה קובעים את העקרונות והשיטות בכל הקשור לביצוע הסקר, להנחיית עורכי הסקר בתקופת ביצועו ולאישור הסקר לאחר ביצועו . • :ועדת היישום בהתאם לתקנות עדכון מחיר חלב הוקמה ועדת היישום13 . בסוף כל רבעון , בהת,בסס על מדדי הסקר ועל מדדים נוספים חבריה מחשבים את המחירים החודשיים של החלב הגולמי באותו רבעון. משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן- )המשרד או משרד החקלאות פועל לביסוס החקלאות , לפיתוח ההתיישבות ה כפרית-חקלאית ,להבטחת אספק ה של מזון טרי לתושבי המדינה , ל מתן שירותים וטרינריים ולהבטחת רווחת ן של חיות המשק . נוכח תפקידו האמור הוא מעורב בא סדרת ענף החלב באמצעות יחידותיו השונות; .להלן פרטים על כמה מהן השירותים הווטרינריים (להלן- )שו"ט - יחידת סמך במשרד החקלאות הכוללת את יחידת ה שירותים הו וטרינריים בשדה, ו מופקד ת על שש לשכות מחוזיות14 . השירותים הווטרינריים פועל ים להשגת שתי מטרות מרכזיות בענף החלב :מניעת מחלות בעדרים ,(על ידי ניטור מתן חיסוני חובה לפרות ומתן מענה וטרינרי בעת התפרצות מחלה ) וכן מניעת צער בעלי חיים. 9 עד לשנת2012 קביעת מחיר המטרה לא הייתה מוסדרת בחקיקה ו התבססה על הסכמות בין הגורמים השונים בענף .החלב עד אמצע שנות ה- 90 ה סקרים בוצעו ע די י ל חברה ממשלתית ולאחר מכן באמצעות חברות פרטיות . ראו הצעת חוק תכנון משק החלב, התשס"ח- 2008 ', עמ705 ו- 712 . 10 בפרוטוקול ועדת היגוי מ- 20.11.2012 נכתב "רוב חברי הועדה סבורים כי תשואה של6% להון פעיל מבטאת באופן ראוי את עלויות המימון ."הריאליות, פרמיית הסיכון ורווח נורמלי 11 בעניין הבחירה בפועל של הספק על ידי מועצת החלב- ראו להלן בפרק על התקשרות עם חברה פרטית לביצוע .סקר החלב 12 בוועדה שבעה חברים :שלושה נציגי ם של משרד ,החקלאות שאחד מהם משמש כיו"ר ; נציג משרד האוצר; נציג מועצת החלב; נצי ג המחלבות ונציג התאחדות יצרני החלב , שהוא מומחה בתחום כלכלת הרפת. 13 בוועדה ארבעה חברים: נציג משרד החקלאות (המשמש כיו"ר), נציג משרד האוצר, נציג מועצת החלב ונציג התאחדות .יצרני החלב שהוא מומחה בתחום כלכלת הרפת 14 אתר .משרד החקלאות | 1405 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל שירות ההדרכה והמקצוע (להלן - "שה ם) - יחיד ה במשרד החקלאות שמטרתה לייצר ידע חקלאי ו להפיצו בקרב ציבור החקלאים בישראל . ביחידה מחלקה העוסקת .בתחום בקר לחלב נוסף על כך ב"שה ם מועסקים מדריכים שתפקידם להכשיר יצרנים ולהדריכם בכל הקשור להגדלה של פריון הרפת ושל רווחיותה . היחידה המרכזית לאכיפה וחקירות (פיצו"ח - )פיקוח על הצומח והחי (להלן - )פיצו"ח - הוסמכה לאכוף חוקים שבאחריות משרד החקלאות ו לבצע.חקירות לשם גילוי עבירות ומניעתן היחידה פ ו עלת בפריסה ארצית, ופעילותה מאורגנת בשלושה מרחבי ם גיאוגרפיים. יחידת הפיצו"ח אוכפת שלושה דברי חקיקה עיקריים :בענף החלב חוק תכנו ן משק החלב התשע"א - 2011 (להלן- )חוק החלב , ,)חוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים ה תשנ"ד- 1994 (להלן - חוק צער בעלי חיים), ו תקנות מחלות בעלי- ,)חיים (רישום, סימון והובלה של בקר ה תשל"ו- 1976 . לצד משרד החקלאות פועלת"המועצה לענף החלב בישראל, ייצור ושיווק" )(חל"צ (להלן - מועצת )החלב או המועצה15 . בשנת2011 נחקק חוק החלב המסדיר את פעילות מועצת החלב. המועצה אחראית להסדרה של ייצור החלב ושיווקו לציבור וכן היא אמונה על עידוד פעולות .לפיתוח ענף החלב, ייזום של פעולות כאלה ומימונן ב מועצת המנהלים של המו עצה מיוצגים גופים הקשורים לענף החלב :חקלאים, יצרנים ,מחלבות , צרכנים ומשרדי ממשלה רלוונטיים . .רוב החלטות מועצת המנהלים מתקבלות בהסכמה רחבה של חבריה תקציבה של מועצת החלב מקורו בהיטלים המושתים על היצרנים ועל המחלבות מכוח חוק החלב. בשנת2021 עמד תקציב המועצה ע ל כ- 63 מיליון ש"ח16 . מועצת החלב מפעילה מעבדה לבריאות העטין (להלן - )מאל"ה, ו בה נעשות בדיקות לאבחון גורמים פתוגנ י ים )(מחוללי מחלה בחלב, העלולים לפגוע בבריאות העטין ובבריאות הציבור . כמו כן צוות מדריכים ורופאים וטרינרים של מאל"ה מבצע בדיקות ברפתות בתחום זה ונותן תמיכה מקצועית וייעוץ לכל הגורמים העוסקים בתחום. כן פועלים בענף ארגונים וולונטריי ם שונים שבהם מאוגדים יצרני חלב וחקלאים17 . 15 בשנת1956 הוקמה מועצת החלב כגוף סטטוטורי בשם "ה מועצה לייצור ושיווק חלב ותוצרת חלב" ו (מ)עצה מייעצת . ראו הודעה על מינוי מועצה לייצור ושיווק חלב ותוצרת חלב (מ ו ,עצה מייעצת) וקביעת תפקידיה13 בנובמבר1956 , ילקוט הפרסומים511 . בשנת1965 הוחלפה המועצה לייצור ושיווק חלב בחברה פרט" ית בשם המועצה לענף החלב בישראל(ייצור ושיווק ) בע"מ". בשנת2011 .שונה מעמדה של מועצת החלב מחברה פרטית לחברה לתועלת הציבור 16 שנתון מועצת החלב2021 ', עמ10 . 17 לדוגמה .): התאחדות יצרני החלב בישראל אגודה שיתופית מרכזית בע"מ והתאחדות חקלאי ישראל (ע"ר | 1406 | ענף החלב בישראל תרשים 1 : ,נתוני יסוד על ענף החלב בישראל2020 - 2022 18 ,מועצת החלב שנתון מועצת החלב2021 ', עמ5 . 19 נתוניNUMBEO . .יש לציין כי המחיר בישראל כולל מע"ם 20 נתוניEU MMO . להרחבה ראו פרק על מחיר החלב הגולמי בישראל לעומת מחירו במדינות האיחוד האירופי . 21 ,מועצת החלב שנתון מועצת החלב2021 ', עמ5 . 22 הלשכה המרכזית לסטט '" ,יסטיקה ארץ זבת חלב ודב 'ש החלב והדבש בישראל- לרגל חג השבועות( ," 2022 .), לוח ג 23 מועצת ,החלב שנתון מועצת החלב2021 ', עמ5 . 118,612 77% 24% מספר הפרות החולבות הרשומות בספר העדר בישראל בשנת2021 18 . הפער בין מחיר ליטר חלב רגיל לצרכן )(הגבוה בישראל, הנאמד בכ- 1.81 דולר (כ - 6.2 ,)ש"ח למחיר הממוצע במדינות האיחוד האירופי , הנאמד בכ - 1.02 דולר (כ - 3.5 ש"ח), ביוני 2022 19 . הפער בין מחיר החלב הגולמי הגבוה בישראל, הנאמד בכ - 62.04 אירו למאה ק"ג חלב (כ - 219 ש"ח ,)למחיר הממוצע במדינות האיחוד האירופי, הנאמד בכ - 50.17 אירו למאה ( ק"ג חלב כ- 177 ש"ח ,) בשנת 2 202 20 . 1.54 מיליארד ליטר 169 מיליון דולר 161 ליטר כמות החלב הגולמי ש יוצר בישראל בשנת2021 21 . סך יבוא מוצרי חלב בשנת 2021 22 . הצריכה הממוצעת השנתית של חלב ומוצרי חלב לאדם בישראל בשנת2021 23 . | 1407 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל 41.2% מייצור החלב 12,002 ק"ג 686 רפתות בישראל נעשה ברפתות במגזר ,)המשפחתי (במושבים והיתר- במגזר השיתופי .)(בקיבוצים ממוצע תנובת החלב השנתית לפרה בישראל- הגבוה ביותר בעולם24 . מתוכן- 440 באזורי עדיפות לאומית25 . תרשים2 : שרשרת הייצור והשיווק בענף החלב , 2022 ענף החלב בישראל מתוכנן לאורך כל שרשרת הייצור26 עוד מ טרם קום המדינה . כיום ההוראות המרכזיות בעניין ייצור חלב גולמי קבועות ב חוק החלב, בתקנות ובצווים שהותקנו .מכוחו על פי חוק החלב, על שר החקלאות לקבוע מדי שנה את היקף המכסה הארצית לייצור חלב גולמי 24 '" ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ארץ זבת חלב ודב 'ש החלב והדבש בישראל- לרגל חג השבועות( ," 2022 .), לוח ג 25 ,מועצת החלב שנתון מועצת החלב2020 ', עמ24 . 26 למעט מכוני התערובת ומזון בעלי חיים והקמעונ.אים שאינם מפוקחים ואינם מתוכננים | 1408 | ענף החלב בישראל ואת העקרונות לחלוקת המכסות בין היצרנים27 .בהתאם לכך, בכל שנה, לאחר התייעצות עם מועצת החלב, שר החקלאות מתקין את צו תכנון משק החלב .האחרון שהותקן, נכון לפברואר 2023 , הוא צו תכנון משק החלב (קביעת היקף הייצור המקומי הכולל לשנת2023 ,)ה"תשפ ג- 2023 מה- 15 בינואר2023 ועניינו- קביעת המכסה הארצית לשנת2023 . עם קביעת המכסה הא רצית מתכנסת ועדת המכסות28 ה קובעת ל כל יצרן מכס ה אישית שהוא רשאי לייצר , על פי .העקרונות שקבע שר החקלאות על פי חוק החלב., החלב הגולמי חייב לעבור פסטור, ולכן יש לשווקו למחלבה מורשית בלבד המחלבה הקולטת מעבירה למועצת החלב את נתוני החלב של כל יצרן , ומועצת החלב מוודאת ש אומנם כל יצרן עומד .במכסתו בשנת2021 הסתכמה המכסה הארצית השנתית לייצור חלב גולמי ב- 38 5 1. ,מיליארד ליטר והיא חולקה ל- 998 יצרנים29 . בפועל בשנת2021 יוצרו בישראל 1.54 30 מיליארד ליטר חלב גולמי, והמחלבות ייצרו מוצרי חלב שונים בהיקף של1.508 מיליארד ליטר חלב גולמי31 .ב שנת2021 היו בישראל99 מחלבות ובשנים2010 עד2021 עלה מספר המחלבות ב- 8.8% 32 (מ- 91 בשנת2010 ) . בשנת2021 ו של ה ש מחלבות ה גדולות קלטו כ- % 94 מהחלב הגולמ י המיוצר בישראל לפי החלוקה הבאה: מח 'לבה א16.3% ', מחלבה ב17.8% 'ומחלבה ג59.9% . יש כמה הוראות דין, תקנונים ותקנים המסדירים את הפיקוח על איכות החלב והובלתו33 . נהג מכלית חלב שהסמיכה מועצת החלב בודק את איכות החלב בפעם הראשונה, עם איסוף החלב מהרפת34 , והוא שב ובודק את החלב בעת קליטת החלב במחלבה. איכות החלב נבדקת כדי לאשר את קליטת החלב במחלבה לצורך עיבודו או לחלופין- לצורך פסילתו והשמדתו בעטיים של חמיצות, גילוי חומרים מעכבים( אנטיביוטיקה, חומרי הדברה או חומרים אחרים הפוסלים את החלב משימוש) או ריח ומראה זר. עוד נועדה בדיקת א יכות החלב לקבוע תמריץ כלכלי ליצרנים בשל איכות חלב גבוהה, ו במקרים הרלוונטיים - לשם הטלת קנס כספי בגין איכות ירודה של חלב כאשר ספירת החיידקים הכללית וספירת התאים הסומטיים35 נמוכה או גבוהה .מהנורמה, לפי העניין 27 ועדת המכסות קובעת בכל שנה מכסה ליצרן חלב, על בסיס המכסה שנקבעה לו בשנה הקודמת ויכולה לקבוע .מכסה שונה בהתאם לכללים שבתקנות 28 בוועדת המכסות שלושה חבר ים: מנכ"ל מועצת החלב, נציג שה"ם ונציג נוסף של משרד החקלאות. עוד משתתפים היועצת המשפטית של המועצה, סמנכ"ל המועצה ו נציג התאחדות יצרני החלב בישראל , והם משמשים משקיפים בוועדה . 29 ,מועצת החלב שנתון מועצת החלב2021 ', עמ24 . 30 'שם, עמ5 . 31 'שם, עמ42 . 32 מועצת החלב, שנתוני ם של 2010 , 2021 . 33 ,חוק תכנון משק החלב ה תשע"א- 2011 ; ,)צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (חלב פרות ה תש"ך- 1959 ; תקן ישראלי - ת"י55 ,; מועצת החלב תקנון בדבר איכות חלב פרה וקבלתו במחלבה (מהדורה2021 ); מועצת החלב, נוהל טיפול ( בחלב פסול2011 .) 34 מועצת החלב, סעיף1.10 ל תקנון בדבר איכות חלב פרה וקבלתו במחלבה (מהדורה2021 .) 35 תאים סומטיים הם תאי דם לבנים. ספיר ת תאים סומטיים (סת"ס) גבוהה בחלב מעידה על דלקת בעטין .הפרה בשנת2021 ממוצע הסת"ס של החלב המשווק למחלבה היה198,000 במ"ל חל .ב מועצת החלב , שנתון מועצת החלב2021 'עמ33 . | 1409 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל מפעם לפעם מתפרצות ברפתות מחלות בקר. בשנת2019, לאחר יותר מ- 20 שנה ש לא אובחנה בארץ מחלה כזאת36 ,, פרצה בישראל שחפת הבקר, מחלה חיידקית כרונית של בעלי חיים .העלולה להדביק גם בני אדם בעטיה של ההתפרצות הושמדו מעל900 פרות בשלוש רפתות37 . ביעור המחלה נעשה באמצעות ,בדיקת הפרות ו הוצאת ן של הפרות החשודות כ חו .לות לשחיטה ( מחלת הפה והטלפיים להלן- פו"ט) ה יא מחלה נגיפית מדבקת הנגרמת בשל .וירוס על פי ה ארגון העולמי לבריאות בעלי חיים38 , זוהי ה מחלה המדבקת ביותר בקרב שסועי פרסה39 . יצוין כי מחלת הפו"ט ה אינ מסוכ נת ל בני ה ,אדם כך שאין כל חשש בשימוש בחלב מרפת נגועה לייצור מזון,. עם זאת המחלה גורמת לנזקים כלכליים כבדים, הן נזקים ישירים (פגיעה בייצור ,חלב ובשר תמותה והוצאות בגין טיפולים ומתן חיסונים) והן נזקים( עקיפים סגרים ה נע ומ ים סחר .)בבעלי חיים בישראל הפו"ט היא מחלה אנדמית, כלומר היא קיימת בה בקביע .ות אף שהחיסון כנגד הנגיף הוא ,חובה לעיתים קרובות מתפרצת המחלה בישראל בהיקפים משתנים, וזאת בעקבות חדירה של הנגיף ממדינות שכנות ו מ)הרשות הפלסטינית (רש"פ. לדברי משרד החקלאות אפשר לפעול למזעור התחלואה בישראל אך לא למגר ה ,לחלוטין שכן היא אנדמית גם במדינות השכנ .ות בפברואר2022 זוהתה התפרצות פו"ט במספר רפתות בעמק יזרעא ל40. במועד הביקורת כבר התפשטה המחלה .לשאר חלקי הארץ תרשים3 : מספר מוקדי התפרצות פו"ט במשקים41 בארץ בכלל וברפתות חלב ,בפרט2002 - 2022 * .על פי נתוני השירותים הווטרינריים, בעיבוד משרד מבקר המדינה * .בשנים שבהם לא הייתה התפרצות ברפת, הושמט הנתון 36 דו"ח השירותים הווטרינריים ובריאות המקנה לשנת2020 ', עמ11 . 37 ;שם "תמיר גושן, "נערכים למיפוי שחפת הבקר בכל הרפתות בארץ משק הבקר והחלב 411 ( 2021 '), עמ60 . 38 World Organisation for Animal Health (OIE) (WOAH) - בארגון העולמי לבריאות בעלי חיים חברות182 מדינות, והוא עוסק ,בשיפור בריאות בעלי חיים ברחבי העולם בריכוז מידע הנחוץ למניעת הפצת מחלות בו סיוע ל .מיגור מחלות 39 .OIE Terrestrial Manual 2009 chapter 2.1.5 40 חוזר משרד החקלאות בדבר התפרצות מחלת הפה והטלפיים בישראל- 21.3.22 . 41 .משקים כוללים מפטמות, דירים, חזיריות, רפתות חלב ועוד | 1410 | ענף החלב בישראל ב התפרצות מחלת הפו"ט בשנת2022 נחשפו כ- 17,000 ,פרות למחלה801 פרות חלו בה ו- 3 פרות מתו, דבר ש היתה לו השפעה לא מבוטלת על ענף .החלב אפשר להעריך כי ה נזק הכלכלי בכלל הענף עמד על למעלה מ- 22 מיליון ש"ח42 , אך לא נמצאו נתונים בעניין זה במשרד החקלאות או במועצת החלב . נזק זה כ ו לל ירידה בתפוקת ה חלב, עלות הפלות וכן עלות הוצאות עודפות בגין החזקת עגלים למשך30 יום (תקופת ההסגר). יובהר שנזק זה לא כלל את הוצאתן של פ רות חולבות ממחזור החליבה עקב חוסר כדאיות כלכלית לחליבה. כמו כן הוא לא כלל חוסר עתידי בעגלות עתודה וכן נזק עקיף נוסף בגין הגבלת ייצוא של מוצרי חלב לארה"ב .ולאירופה התפרצות מחלת הפה והטלפיים בשנת2022 הייתה נרחבת במידה ניכרת מכל התפרצות שהייתה בעשרים השנים האחרונות. התפרצות זו כללה94 מוקדים שהיו בהם כ- 18,000 פרות ועגלות. הנזק הוערך בכ- 22 מיליון ש"ח. מנתונים שהעביר משרד החקלאות עולה כי רק בשנות השישים של המאה הקודמת התרחשו מפעם לפעם התפרצויות כאלה של מעל ל- 100 מוקדים43, כפי שאירע ב- 2022 . מו מלץ כי משרד החקלאות יבחן את הגורמים שתרמו להתפרצות הרחבה של מחלת הפה והטלפיים בשנת2022, ויבחן כיצד ניתן למנוע התפרצויות דומות בעתיד או ל כל ה פחות למזער את היקפן, זאת כדי לצמצם את הנזקים לרפתנים, לתעשיית החלב ו לציבור בכללותו. משרד החקלאות מסר בתשובתו מדצמבר2022 (להלן - תשובת משרד החקלאות) כי בדק את הגורמים שתרמו להתפרצות ובעקבות זאת קבע תנאים ל מתן חיסון פו״ט על ידי רופא מטפל (במקום ע די י ל )רופא ממשלתי, וזאת ב ד בבד עם מתן האפשרות ל רכישת תרכיב החיסון על ידי רופא מטפל. נוסף על כך השו"ט פועל לייצור תרכיבי חירום ל מתן מענה מדויק לזן המחלה שאובחן ב התפרצות ,האחרונה ו כן בוצע ניסוי ה מאפשר רישום של תרכיבי חיסון נוספים . לשיטתו, הדבר יאפשר גמישות במתן מענה ל התפרצות עתידית . בשנים 1998 - 2022 נחתמו חמישה הסכמים ורפורמות בענף החלב בין המדינה לבין ארגונים מייצגים של יצ .רני החלב ,במסגרת זאת צומצמו במשך השנים מספר הרפתות ומספר הפרות החולבות בכל רפת גדל. לצד זאת, מחיר המטרה פחת ביחס למה שהיה אמור להיות ללא הרפורמות, והממשלה נתנה מענקי התייעלות לרפתנים ומענקי פרישה לרפתנים שבחרו לפרוש מענף הרפת. בנוסף בשנת2011 הוקם צוות בי ן- משרדי לבחינת רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה (להלן- ועדת קדמי). במסגרת ועדת קדמי נכלל צוות משנה לנושא משק החלב (להלן - )צוות החלב ש במסגרת המלצותיו התייחס ל כשלים שונים במקטע הרפת והמלצות לתקנם. שרת החקלאות דאז והיצרנים התנגדו להמלצות ועד ת קדמי בנושא ענף החלב, והן לא אומצו בסופו של דבר . להלן תרשים המפרט את עיקרי הה סכמים והרפורמות בענף החלב משנת1998 .וכן את המלצות ועדת קדמי 42 משרד מבקר המדינה ביצע אומדן לנתונים .הכלל ארציים על פי הערכת שמאי למשק מסוים 43 דו"ח השירותים הווטרינריים שנת2020 ', עמ19 . | 1411 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל תרשים 4 : ציר זמן: יישום הסכמים והמלצות בענף החלב | 1412 | ענף החלב בישראל פעולות הביקורת בחודשים אוקטובר2021 עד נובמבר2022 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים להסדרת ,ענף החלב בישראל ובכלל זה את סמכויות מועצת החלב בניהול משק החלב את מנגנון קביעת מחיר המטרה ואת מחיר החלב הגולמי בישראל לעומת מחירו במדינות האיחוד האירופי , את השפעת דרישות ה כשרות על מוצרי חלב ואת הפי קוח על רווחת בעלי ה .חיים ברפתות הביקורת נעשתה במשרד החקלאות וב מועצ ת החלב . בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר , במשרד להגנת הסביבה., ברבנות הראשית לישראל וברשות התחרות מחיר החלב הגולמי בישראל ל עומת מחיר ו במדינות האיחוד האירופי כאמור, ענף החלב בישראל מתוכנן לכל אורך שרשרת הייצור. ישנן כמה הצדק ות שאותן מעלים תומכי ה א סדרה והתמיכה הנרחבת ב ענף החלב בישראל ובכלל זה ה צורך ב ביטחון תזונתי , שמירה על תועלות סביבתיות, חיזוק הפריפריה ועוד כמפורט להלן. עלות י יצור חלב גולמי כוללת בעיקר את עלות מזון הפרות, עלות העבודה והוצאות משתנות נוספות ועלויות ההון. עלות הייצור מושפעת מ מזג ה ,אוויר ,תנובת החלב לפרה גודל ה רפתות ו גורמים חיצוניים הקשורים לתכנון הענף בכל מדינה. מנתונים שפרסמ הEU Milk Market Observatory 44 עולה שמחיר ה חלב הגולמי בישראל - 62.04 אירו למאה ק"ג חלב(כ- 219 ש"ח אומדן ) - גבוה ב- 23.66% ממחירו ה ממוצע במדינות האיחוד האירופי בשנת2 202 45 - 50.17 אירו למאה ק"ג חלב(כ- 177 ש"ח אומדן) . 44 EU Milk Market Observatory (להלן- EU MMO ) פועל במסגרת הנציבות האירופית, שמטרתו ל ספק ,מידע נתוני ם .וניתוחים על אודות שוק החלב האירופי 45 הנתונים ההשוואתיים בפרק זה נלקחו מ כמה מקורות מידע כמפורט בכל תרשים . בהשוואת מחיר החלב הגולמי בפרק לא נבחן בסיס הרכב שומן ו חלבון (המשתנה ממדינה למדינה ולא תמיד ניתן לבודקו באופן מלא וגם לא ידועה מידת ההשפעה של ההבדלים בהרכב על עלות החלב הגולמי במדינות השונות). כמו כן ההשוואות נעשו ב אמצעות המרת שערי מטבע ו ן אינ מתייחס ו ת לכוח הקנ יה י במונחיPPP למעט בתרשים6 .להלן | 1413 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל תרשים 5 : מחיר חלב גולמי ,בישראל ובמדינות האיחוד האירופי 2022 ו - 2020 (ב אירו, ל- 100 ק"ג חלב) על פי נתוניEU MMO 46 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1414 | ענף החלב בישראל גם בדיקת מחירי החלב הגולמי בהשוואה לתוצר המקומי הגולמי לנפש )(תמ"ג מעלה כי מחירי החלב הגולמי ב מדינת ישראל גבוהים יותר ממדינות האיחוד האירופי :כמפורט בתרשים להלן תרשים 6 ולוח1 : השוואת מחיר חלב גולמי בישראל ובמדינות האיחוד האירופי 2022 (ב אירו, ל- 100 ק"ג חלב ) ביחס לתמ"ג לנפש מותאםPPP 47 2021 (ב דולר בי ן-לאומי) 47 Purchasing-Power Parity (PPP) .שווי כוח הקניה מייצג מדד חלופי למדד של שער החליפין ומטרתו לנטרל את השפעת השינויים בשער החליפין . "דולר בין- לאומי" היא יחידת מטבע שבה נמדד מחיר המחושב לפי שווי כוח הקנייה . בשונה מהדולר האמריקאי ששוויו בשוק המקומי נקבע בהתאם לשער החליפין, הרי שערכו של הדולר הבי ן- לאומי מוגדר בשוק המקומי בתור כמות יחידות המטבע המקומי המשולמות בשוק המקומי עבור "סל מוצרים" בי ן - .לאומי שעבורו משולם בשוק האמריקאי דולר אמריקאי אחד | 1415 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל המדינה תמ"ג לנפש מותאם PPP 2021 בדולר בי ן- לאומי מחיר חלב גולמי ב אירו ל- 100 ק"ג חלב קפריסין 43,318 60.11 ישראל 44,061 62.04 צ'כיה 44,802 45.75 איטליה 46,528 48.49 מלטה 48,726 62.47 האיחוד האירופי 48,900 50.17 גרמניה 58,784 53.44 אוסטרייה 59,976 50.40 הולנד 63,419 55.17 על פי נתוניEU MMO ונתוניOECD 48 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי בשנת2022 במדינות רבות באיחוד האירופי מחיר החלב הגולמי נמו ך יותר מ מחירו ב מדינת ישראל (שהוא62.04 אירו למאה ק"ג חלב), בין המדינות הללו- אוסטרי יה ( 50.4 )אירו למאה ק"ג חלב , ( גרמניה53.44 )אירו למאה ק"ג חלב והולנד ( 55.17 .)אירו למאה ק"ג חלב ,לעומת זאת התוצר המקומי הגולמי הממוצע לנפש במדינות האיחוד האירופי הוא48,900 דולר בין- לאומי שיעור הגבוה ב- 11.98% מה תמ"ג לנפש בישראל ( שהוא44,061 דולר בין-לאומי.) גם השווא ה של מחיר החלב הגולמי בישראל למחיר ו במדינות שבהן התמ"ג לנ פש דומה - כדוגמת ( צ'כיה44,802 דולר בין- ( לאומי) ואיטליה46,528 דולר בין- )לאומי - מעלה כי המחיר בישראל גבוה ב מידה ניכרת מאשר במדינות אלו45.75 אירו למאה ק"ג חלב (המשקף פער של36%) ו- 48.49 אירו למאה ק"ג חלב (המשקף פער של28%), בהתאמה. ( זאת למעט קפריסין60.11 ( אירו למאה ק"ג חלב) ומלטה62.47 )דולר למאה ק"ג חלב שבהן מחיר החלב גבוה בדומה לזה שבישראל49 . 48 נתוניEU MMO מתוך: Historical EU Price Serie Of Cow's Raw Milk (11.1.23) . נתוני תמ"ג מתוךOECD (2022), Gross domestic product (GDP) (indicator). (Accessed on 15 January 2023) . 49 .ראו להלן הדמיון בין ישראל לקפריסין ומלטה לעניין מזג האוויר | 1416 | ענף החלב בישראל הגורמים המרכזיים המשפיעים על עלות ייצור חלב גולמי ועל מחירו עלות מזון פרות הוצאות המזון הן המרכיב הגדול ביותר בהוצאות הרפת , ושיעורן כ- 55% מסך ההוצאות הרפת בישראל50 . על פי דוח ארגוןIFCN 51 שבחן והשווה את עלויות המזון במדינות שונות בעולם52 , .ישראל היא אחת מהמדינות שבהן מחיר המזון לפרות הוא מהגבוהים בעולם תרשים 7 : השוואה של רמת מחיר י מזון פרות ביחס לממוצע מחיר מזון עולמי ,בישראל ובמדינות האיחוד האירופי2020 )(באחוזים על פי נתוניIFCN 53 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה 50 סקר רווחיות ענף רפת החלב2019 . ראו לוח3 .להלן 51 IFCN Dairy Research Network (להלן- IFCN ) ארגון מחקר עולמי, שמטרתו ל ספק ,מידע נתוני ם וניתוחים על אודות .שוק החלב העולמי 52 ארגוןIFCN מבסס את מחיר המזון לפרות על תחשיב עלות ממוצעת חודשית של700 גרם תירס ו- 300 גרם כוספת סוי ה (מזון חלבוני המשמש להזנת חיות משק). נוכח העובדה שפרות ברחבי העולם ניזונות ממנות מזון שונות, בעלות מאפיינים תזונתיים שונים, מחיר המזון המחושב שלIFCN הוא אינדיקציה בלבד וכלי כללי להשוואה של עלות מזון .לפרות במדינות שונות ראוHemme (ed.) 2021: IFCN Dairy Report 2021, p. 214, IFCN Kiel, Germany, . 53 Hemme (ed.) 2021: IFCN Dairy Report 2021, IFCN Kiel, Germany | 1417 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל מהתרשים עולה כי מחיר מזון פרות בישראל גבוה בכ- 33.3% ממחיר המזון לפרות באיחוד האירופי54 ו גבוה ב- 44% מממוצע מחיר המזון העולמי לפרות . כמו כן מחיר המזון ביוון וברפובליקה הצ'כית גבוה בכ- 66.1% ובכ- 28.7% ( בהתאמה) מממוצע מחיר המזון לפרות באיחוד האירופי55 . עם זאת, על אף מחיר המזון הגבוה במדינות אלה, מתרשים5 לעיל עולה שמחיר החלב הגולמי ביוון וברפובליקה הצ'כית נמוך ב- 20.72% וב- 35.2% .(בהתאמה) ממחיר החלב הגולמי בישראל מהאמור לעיל עולה שעלות ייצור חלב בישראל מו שפעת מעלות מחיר המזון לפרות. עם זאת, המחיר הגבוה של המזון לפרות בישראל אינו יכול להסביר במלואו את הפער בין מחירי החלב הגולמי בישראל לממוצע במדינות האיחוד האירופי56 . יעילות ייצור חלב גולמי אחד המדדים לבחינת יעילות משק החלב הוא המדד של יחס עלות מזון .למחיר החלב הגולמי לפי נתוני ה- IFCN לשנת2020 שיעור עלות המזון בישראל הוא כ- 55% מסך ההוצאות (ולכן יחס עלות מחיר החלב הגולמי לעלות המזון היא כ- 1.81). יחס קרוב ל- 1 (מלמעלה) של עלות המזון למחיר החלב הגולמי משמעותו שמחיר החלב קרוב לעלות ייצורו וזה סימן ליעילות משק החלב בייצור חלב. להלן תרשים השוואה של מדד יחס מחיר החלב לעלות מזון ב מדינות האיחוד האירופי . 54 :חושב לפי( 144 108 −1) ∙100 = 33.3% = כאשר ממוצע מחיר מזון פרות עולמי100 , רמת מחיר מזון פרות בישראל144 = ורמת מחיר מזון פרות במדינות האיחוד האירופי108 . 55 :חושב לפי( 174 108 −1) ∙100 = 61.1% ו- ( 139 108 −1) ∙100 = 28.7% = כאשר רמת מחיר מזון פרות ביוון174 ורמת מחיר = מזון פרות בצ'כיה139 . 56 כמפורט בדוח זה, ישנם גורמים נוספים המשפיעים על פער המחירים ביניהם ,: עלות מזון, מזג אוויר, תמיכות, אסדרה תנובת חלב וגו .דל רפת | 1418 | ענף החלב בישראל תרשים 8 : יחס מחיר חלב לעלות מזון בישראל ובמדינות האיחוד ,האירופי2020 על פי נתוניIFCN 57 , בעיבוד משרד מבקר המדינה58 . מהתרשים עולה שמחד גיסא יחס מחיר חלב לעל ות מזון בישראל גבוה מממוצע מדינות האיחוד האירופי ב- 14.5% ., ומאידך גיסא הוא נמוך ממלטה וקפריסין בעשרות אחוזים המשמעות היא שענף החלב בישראל יעיל יותר מענף החלב במדינות שבהן מחירי החלב גבוהים בדומה לישראל59. נוכח האמור, עולה כי עלות המזון לפרות הוא גורם משמעו תי .למחיר החלב בישראל מזג אוויר ייצור החלב אצל פרות מושפע גם ממזג אוויר. ממחקרים עולה כי טווח טמפרטורות בין מינוס5 מעלות צלזיוס ל- 23.9 מעלות צלזיוס מכונה אזור תרמו- ניטרלי, וככלל אינו משפיע על תנובת החלב של פרות חולבות60 . טמפרטורות של מעל23.9 מעלות צלזיוס, לצד לחות גבוהה, עלולות להוביל לעקת חום אצל הפרות ולירידה בתפוקת החלב61 . על מנת למתן את השפעת מזג האוויר הים תיכוני בישראל על תנובת החלב של הפרות, היצרן הישראלי נדרש, על פי הערכה, להשקיע 57 Hemme (ed.) 2021: IFCN Dairy Report 2021, IFCN Kiel, Germany . 58 יובהר שיחס של1 לא מותיר מקום לעלויות שאינן מזון. ניתן לראות בתרשים שאין מדינות עם יחס השווה ל- 1 . 59 ראו תרשים5 .לעיל 60 Robert J. Collier et al, "Quantifying Heat Stress and Its Impact on Metabolism and Performance," Proc. Florida Ruminant Nutrition Symp. (2012). 61 יואל זר" ,ון עקת חום בפרות חולבות ברחבי אירופה - באיזו מידה עלינו להיות מודאגי "?ם משק הבקר והחלב377 ( 2015 ) , 'עמ 76 . | 1419 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל כשבע אגורות לליטר חלב גולמי ב ניטור תנאי האקלים והסביבה ברפת62 . משאבים אלו כוללים השקעות הון במאווררים ומערכות התזת מים וצינון וכן הוצאות שוטפות בגין מים, חשמל ועבודה63 . אם כן, מעבר להשוואה הכללית של עלות חלב, רצוי לבחון גם את עלות החלב במדינות שבהן מזג האוויר דומה לישראל- קפריסין ומלטה64 . לוח 2 : השוואת תנאי טמפרטור ,ה ממוצעת בישראל, במלטה ובקפריסין ממוצע רב- שנתי (במעלות צלזיוס ) ( גבוה ° C ) ינואר פברואר מרץ אפריל מאי יוני יולי אוגוסט 'ספט 'אוק 'נוב 'דצמ ישראל65 16 17 20 24 28 31 33 33 31 28 23 18 קפריסין 15 15 18 22 26 30 33 33 30 26 21 17 מלטה 15 15 17 19 23 27 30 30 27 24 20 17 ( נמוך ° C ) ינואר פברואר מרץ אפריל מאי יוני יולי אוגוסט 'ספט 'אוק 'נוב 'דצמ ישראל 8 8 10 13 17 20 22 23 21 18 13 9 קפריסין 6 6 8 11 15 20 22 22 20 16 11 8 מלטה 10 10 11 13 16 20 22 23 21 18 15 12 על פי נתוני אתרweatherspark.com ., בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי תנאי מזג האוו י ר בישראל אינם שונים באופן משמעותי מאלה שב קפריסין בו מלטה לעומת מדינות אירופה. עוד עולה כי תנאי הלחות בקפריסין ובמלטה דומים לתנאי הלחות בישראל66. הטמפרטורה בישראל, בקפריסין ובמלטה גבוהה בהרבה מעל האזור התרמו - ניטרלי של הפרות, ובחודשים יולי, אוגוסט וספטמבר- הטמפרטורות הנמוכות אף נמצאות בגבול העליון של האזור התרמו- .ניטרלי מהאמור לעיל אפשר להסיק כי תנאי מזג האוויר תורמים לעלות ייצור חלב גבוהה יותר .בישראל מהממוצע האירופי, וזאת בדומה למדינות קפריסין ומלטה 62 איל פרנק וטל שקולניק" , ניטור טמפרטורה בפרות למיטוב הצינון ברפת ," משק הבקר והחלב 399 ( 2019 '), עמ66 . 63 "משה קאים ואח', "צינון רפתות בשיטת ערפול וסחרור בערבה הדרומית כנס מדעי הבקר2015 ( 2015 ) , 'עמ100 . 64 אף שבחלקים נרחבים של איטליה, ספרד ויוון שורר מזג אוויר ים תיכוני, עיקר ייצור החלב במדינות אלו נעשה במחוזות צפוניים של המדינות (לומברדי באיטליה, גליציה בספרד ומקדוניה ביוון). הטמפרטורה השנתית הממוצעת במחוזות אלו נמוכה בכ- 4 עד10 .מעלות צלסיוס מאשר בישראל 65 .מדידת טמפרטורה באזור עפולה 66 בחודש אוגוסט שיעורי הלחות באזור עפולה עומדים על41% לחות. השירות המ טאורולוגי הישראלי, מדידת לחות .באזור עפולה אתרweatherspark.com . | 1420 | ענף החלב בישראל תנובת חלב על אף האקלים החם, ענף החלב בישראל הוא מהמתקדמים בעולם מבחינת השבחה גנטית ופיתוחים טכנולוגיים התורמים להגדלת תנובת החלב של הפרות. בתרשים שלהלן תנובת החלב לפרה בהשוואה בין- .לאומית תרשים 9 : תנובת החלב לפרה בישראל בהשוואה ,למדינות האיחוד האירופי 2020 (בטונת חלב מתוקננת לפרה67 ) על פי נתוניIFCN 68 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה 67 Ton solid milk corrected per cow . ארגוןIFCN מעריך את תנובת חלב לפרה באמצעות חלוקת סך חומרי גלם חלביים המיוצרי ם במדינה במספר הפרות הרשומות בה . להסבר ופירוט ראו Hemme (ed.) 2021: IFCN Dairy Report 2021, p. 206, IFCN Kiel, Germany . להסבר על המונח "חומרי גלם חלביים" ראו בפרק על סמכויות מועצת החלב בנושא ויסות חלב . 68 Hemme (ed.) 2021: IFCN Dairy Report 2021, IFCN Kiel, Germany . | 1421 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל מהתרשים עולה כי תנובת החלב לפרות בישראל היא מהגבוהות ביותר בעולם69 . תנובת החלב לפרה בישראל גבוה ה ב- 42.9% ,מהממוצע במדינות האיחוד האירופי בכ- 15% מקפריסין ובכ- 80% ממלטה . עוד יצוין כי בחמש המדינות בעלות נתוני הייצור הגבוהים ביותר, למעט .ישראל, שוררים תנאי אקלים נוחים לייצור חלב בכל ימות השנה משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את תנובת החלב לפרה בישראל המסתכמת בכ- 11 .טונה חלב לפרה וממצבת את ישראל במקום השני (לאחר דנמרק) בהשוואה בין לאומית עם זאת, מצופה כי תנובת החלב בישראל, הגבוהה ב- 42.9% מהתנובה במדינות האיחוד האירופי, תתרום להפחתה במחיר החלב הגולמי בישראל. הדברים מקבלים משנה תוקף לנוכח העוב דה שתנובת החלב בישראל גבוהה גם ביחס למדינות שמחיר החלב הגולמי .בהן דומה לישראל גודל הרפת הרפת ה ישראל ית הממוצעת מחזיקה ב- 197 פרות חולבות. לרפת גדולה יש יתרונות בכל הקשור להפחתה של עלויות הייצור ולהגדלת הרווחיות של הרפת70 . בתרשים שלהלן מוצג גודל הרפת הממוצע ת במדינות האיחוד האירופי . 69 .כאמור במבוא, בהתאם לנתוני הלמ"ס, התנובה בישראל היא הגבוהה ביותר בעולם 70 .ראו להלן בפרק על מנגנון קביעת מחיר החלב הגולמי | 1422 | ענף החלב בישראל תרשים 10 : השוואת גודל הרפת הממוצעת בישראל למדינות האיחוד ,האירופי2020 )(במספר פרות חולבות על פי נתוניIFCN 71 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי ברפת הממוצעת בישראל יותר מפי תשעה פרות חולבות מאשר ברפת הממוצעת באיחוד האירופי, פער שאמור להביא להפחתה של עלויות ייצור החלב בישראל ביחס למדינות אלו בשל היתרונות הכלכליים הגלומים ברפתות גדולות. יתרונות כלכליים אלו אף עולים מתוצאות סקר החלב ש בו נמדדו הוצאות הרפת בישראל72 . 71 Hemme (ed.) 2021: IFCN Dairy Report 2021, IFCN Kiel, Germany . 72 .ראו להלן בפרק על מנגנון קביעת מחיר החלב הגולמי | 1423 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל תמיכות ישירות לרפתנים המשפיעות על מחיר החלב הגולמי ,מחיר החלב הגולמי מבוסס בראש ובראשונה על עלויות ייצור החלב, כמתואר לעיל. עם זאת ,יש גורמים נוספים שאינם קשורים לעלויות הייצור, וגם להם השפעה על מחיר החלב הגולמי כגון סובסידיו ת לרפתנים. בתרשים שלהלן מוצג הפער בעלויות ייצור חלב גולמי בממוצע מדינות .האיחוד האירופי ובמדינות נבחרות באיחוד האירופי תרשים 11 : עלות ייצור חלב גולמי בהשוואה למחיר חלב גולמי בממוצע ,מדינות האיחוד האירופי ובמדינות נבחרות באיחוד האירופי2021 (ב אירו, ל- 100 ק"ג חלב ) על פי נתוניEMB 73 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי בשנת2021 ה עלות ( הממוצעת של ייצור חלב גולמי48.0 אירו ל- 100 ק"ג חלב ) במדינות האיחוד האירופי הייתה גבוהה בכ- 11 אירו מה מחיר הממוצע של החלב הגולמי במדינות האיחוד האירופי ( 36.8 אירו ל- 100 ק"ג חלב ). בכל המדינות שנבחנו .(למעט אירלנד) עלות ייצור החלב גבוהה באופן ניכר ממחירו מקצת הפער בין מחיר החלב הגולמי לעלות הייצור מוסבר במתן תמיכות לרפתנים במדינות )האיחוד האירופי, ובהן תמיכות המוזילות את מחיר החלב (במנותק מעלות ייצור החלב74 . כך נוצר מ צב שבו במדינות מסוימות (כגון צרפת, בלגייה ודנמרק) חלב גולמי נמכר במחיר הנמוך 73 EMB: European Milk Board - .מועצת החלב האירופית European Milk Board, "What is the cost of producing milk? Results 2019" (2019) . 74 :לסקירה על מתווה התמיכות באיחוד האירופי ראוKehinde Oluseyi Olagunju, Myles Patton and Siyi Feng, "Estimating the Impact of Decoupled Payments on Farm Production in Northern Ireland: An Instrumental Variable Fixed Effect Approach", Sustainability (2020). | 1424 | ענף החלב בישראל מעלות ייצורו (ב- 29% , 21% וב- 12% )בהתאמה75 . אם כך, בהשוואת מחיר החלב הגולמי בין ישראל למדינות האיחוד האירופי יש להביא בחשבון גם את קיומן של תמיכות ישירות ביצרני החלב שאינן מגולמות במחיר החלב הגולמי במדינות האיחוד האירופי76 . אסדרת ענף החלב פיקוח על ענף החלב היה מקובל במאה העשרים במדינות רבות באירופה. עם זאת, כיום, למעט ,מדינת ישראל המדינה היחידה שבה קיימת א סדרה מדינתית77 של ענף החלב בכל שרשרת הייצור היא קנדה (יצוין כי בקנדה אין פיקו .)ח על מחיר מוצרי החלב לצרכן ענף החלב בקנדה פועל בהתאם לחוק מועצת החלב הקנדי78 המחיל משטר מכסות, מחיר מטרה ו מכסים גבוהים על ענף החלב. מחיר המטרה בקנדה נקבע גם כן על בסיס סקר עלויות ייצור חלב79 . עלות ייצור חלב בקנדה בשנת2022 הסתכמה בכ- 66.97 יורו למאה ק"ג ח לב80 . ההצדקה לא סדרה הנרחבת ב ענף החלב בישראל והתמיכה בו מוסברת בין היתר בצורך להבטיח ביטחון תזונתי על ידי אספקה סדירה במחיר נאות של מוצר יסוד זה81 ,. כמו כן לחקלאות בישראל מיוחסות באופן כללי ;תועלות, ובכללן שמירה על קרקעות ומניעת השתלטות עליהן ו חיזוק הפריפריה. התועלות הציבוריות שהחקלאות מספקת הן הסיבה המרכזית לכך שהממשלה תומכת בענף החקלאות לעומת ענפים כלכליים אחרים82 . יצוין כי משרד האוצר ציין בתשובתו מדצמבר2022 , כי ענפי החקלאות מן החי, להבדיל מהחקלאות הצמחית, אינם .מביאים תועלות חיצוניות חיוביות הוועדה לשינוי כלכלי- חברתי בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג קבעה בדוח שהוגש בשנת 2011 83 כי פיקוח על המחירים הוא כלי שיש לצמצם את השימוש בו ככל האפשר. גם בדוח ועדת קדמי84 נכתב כי "מערך התכנון בשוק ייצור החלב הגולמי בישראל הינו חריג ברמת השליטה שלו בייצור בהשוואה לעולם. המערך אינו מספק תמריצים אמיתיים להתייעלות בשוק ומקבע את מבנה השוק כך שאין גמישות להתייעלות בטווח הקצר. קביעת מחיר המ טרה, כמחיר הממוצע של כלל הרפתות במשק, אשר לוקח בחשבון גם רפתות לא יעילות, מהווה תמריץ 75 European Milk Board, "What is the cost of producing milk? Results 2019" (2019). 76 יעל קחל, "עלויות ייצור ותמיכו ת במשקי חלב באיחוד האירופי- ( "השוואה לישראל2014 .) 77 .יש מדינות בהם קיימים קואופרטיבים המשפיעים על התאמת כמויות החלב המיוצרות ראו ,שלומית ארבל ארץ זבת חלב ( ,מכון יסודות 2022 ) , 'עמ 15 . 78 Canadian Dairy Commission Act R.S.C., 1985, c. C-15 . 79 יצוין כי בקנדה קיימים מחירי מטרה שונים , וזאת בהתאם למוצר הסופי המיוצר. כך לדוגמ ה מחיר המטרה של חלב המיועד לייצור מוצרי חלב ניגר (כגון חלב לשתייה) גבוה מהמחיר עבור חלב המופנה לייצור גבינות קשות, חמאה ומוצרי חלב אחרים הניתנים לאחסון ולייצוא . ראו בת חן רוטנבר ג ,תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות ,(הכנסת מרכז המחקר והמידע 2020 ,) 'עמ53 ,וכן שלומית ארבל ארץ זבת חלב ( ,מכון יסודות 2022 ) , 'עמ59 . 80 עלות ייצור חלב בקנדה חושבה על פי סקר החלב בקנדה מאוגוסט2022 תוך המרה ל אירו ל- 100 ק"ג חלב . 81 ראו ,שלומית ארבל ארץ זבת חלב ( ,מכון יסודות 2022 ) , 'עמ19 . 82 מבקר המדינה , דוח שנתי68ג ( 2018 ,) " תמיכות הממשלה בענף החקלאות והשפעתן על מחירי התוצרת ,"החקלאית 'עמ 876 . 83 'בעמ172 . 84 ,שרון קדמי דו"ח הצוות לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה ( 2012 '), עמ38 . | 1425 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל ."לחוסר יעילות בדוח הסקירה הכלכלי השנתי על ישראל85 מספטמבר2020 , ציינו בארגון ה- OECD ש כדי למנוע עיוותים בשווקים נדרשת רפורמה במגזר החקלאי . רפורמה כזאת תחליף ,את שיטת המכסות את ה פיקוח על המחירים ו את תעריפי המכס ב מתן ת מיכות ישיר ות לחקלאים. קביעת מחיר קבוע לחלב גולמי על ידי המדינה ולא בדרך של שוק חופשי יש בה כדי להסביר את עלות החלב הגולמי הגבוהה בקנדה ובישראל ביחס למדינות אחרות86 , כפי שעולה גם מהאמור לעיל בפרק ע ל מחיר החלב הגולמי בישראל לעומת מחירו במדינות האיחוד האירופי . ✰ ( מחיר החלב הגולמי בישראל62.04 אירו למאה ק"ג חלב) גבוה בשיעור של כ- 24% ( מממוצע מדינות האיחוד האירופי50.17 אירו למאה ק"ג חלב). מהאמור לעיל עולה כי חלק מהפער במחיר אפשר לייחס לעלויות המזון הגבו הות יותר בישראל, לעלויות הנובעות מתנאי מזג האוויר, לפערי מיסים ולעלויות כשרות87 ולכך שהמחיר בחלק מהמדינות נמוך יותר ,בשל תמיכות ישירות שמקבלים הרפתנים. עם זאת, תנובת החלב הגבוהה בישראל יתרונות הגודל של הרפת הישראלית, וכן פערים קטנים במחיר המזון בישראל לעומת מדינות שבהן מחיר החלב הגולמי נמוך יותר מלמדים על הפוטנציאל הקיים להפחתת .מחיר החלב הגולמי בישראל בהשוואה למדינות אחרות בעולם באופן חריג למקובל בעולם, ענף החלב בישראל מתוכנן בכל היבטיו והמדינה היא שקובעת את מחיר החלב הגולמי בישראל. כמה מהרפורמו ת שבוצעו בעבר בענף החלב הובילו לירידה במחיר החלב הגולמי ולהתייעלות הענף. עם זאת, מחיר החלב הגולמי ( בישראל62.04 ( אירו למאה ק"ג חלב) עודנו גבוה ביחס למדינות האיחוד האירופי50.17 אירו למאה ק"ג חלב, בכ- 24% ,). כל עוד מתקיים בישראל משטר התכנון של ענף החלב מוצע כי משרדי החקלאות והאוצר ינתחו את הגורמים המשפיעים על עלויות ייצור החלב בישראל ויבחנו את הדרכים לשיפור ההתייעלות בענף, מה שיביא בסופו של דבר .להפחתת מחיר המטרה ולהשפעה על המחיר הסופי לצרכן של החלב ומוצריו מנגנון קביעת מחיר החלב הגולמי ענף החלב הוא ענף מתוכנ ן בכל שלביו. בדברי ההסבר להצעת חוק החלב משנת2008 נכתב כי לענף החלב כמה מאפיינים ייחודיים : החלב הגולמי הוא מוצר המתקלקל במהירות; אי אפשר לשווק חלב גולמי ללא עיבוד במחלבה; קיימת תנודתיות בייצור החלב בזיקה לעונות השנה וכן תנודתיות על בסיס שבועי; ייצור חלב וע יבודו הם תהליכים עתיר י הון וטכנולוגיה. לפי דברי ההסבר ל הצעת חוק החלב, נוכח מאפיינים אלה נדרש ים ב ענף לתכנון ולא סדרה88 , כך שתובטח 85 OECD, Economic Surveys - Israel, p. 42. 86 Rockoff, Hugh, "Price Controls". In David R. Henderson (ed.). The Concise Encyclopedia of Economics (2nd ed.). Indianapolis: Library of Economics and Liberty (2008) . 87 ראו להלן בפרק על השפעת דרישות כשרות על מוצרי חלב . 88 הצעת חוק תכנון משק החלב, התשס"ח- 2008 , 'עמ704 . | 1426 | ענף החלב בישראל בין היתר אספקה שוטפת של חלב גולמי. אחד מכלי התכנון הוא קביעת מחיר החלב הגולמי .המשולם ליצרנים מחירו של ליטר חלב3% בקרטון לצרכן נכון לחודש ספטמבר2022 היה6.23 ש"ח (כולל מע"ם), ומחיר המטרה היה2.43 ש"ח לליטר חלב (כולל היטל מועצת החלב). מחיר המטרה היה אפוא39% ,ממחיר החלב לצרכן, והוא משפיע על מחיריהם של כלל מוצרי החלב .המפוקחים ושאינם מפוקחים להלן תרשים של מחיר המטרה בשער המשק השנתי הממוצע89 (אגורות לליטר), כפי שהי ה בין השנים2011 ל- 2022 . תרשים 12 : ,מחיר המטרה בשער המשק השנתי הממוצע2011 - 2022 )(באגורות לליטר על פי שנתוני מועצת החלב, .בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי בשנים 2013 עד 2016 חלה ירידה ניכרת ( 18% ) במחיר המטר ה בשער המשק ,וזאת בעקבות יישום מתווה לוקר90 ,שבמסגרתו נקבעה הפחתה של מחיר המטרה בסך 6.8 אגורות לליטר מדי שנה . לאחר מכן במשך שנתיים חלה עלייה במחיר המטרה ( 8.2% ,)ובשנים 2018 עד 2020 ( חלה ירידה מתונה במחיר המטרה3% ), וזאת בעקבות .ירידה מתונה במחיר התשומות יצוין כי בשנים 2021 עד 2022 חלה עלייה ניכרת במחיר המטרה ( 17.7% ) 91 וזאת נוכח עלייה במחירי המזון לפרות בשנת2021 בשל השפעת מגפת הקורונה על הסחר, ובשנת2022 בשל השפעת מלחמת רוסיה- אוקראינה92 . 89 .ממוצע חשבוני שנתי 90 ראו לעיל במבוא וראו גם שנתון מועצת החלב2016 ', עמ36 . 91 ( משרד החקלאות הודעה לעיתונות10.12.2019 ). פרוטוקול ועדת יישום רבעון4 לשנת2020 ( 29.9.20 .) 92 בפברואר2022 ,פלשה רוסיה לאוקראינה ובעקבות כך עלה מחיר מזון הפרות המיובא. להרחבה ראו בת חן רוטנברג השפעת עלית התשומות על מחיר החלב הגולמי ( ,הכנסת מרכז המחקר והמידע 2022 '), עמ6 . | 1427 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל התאחדות יצרני החלב מסרה בתשובתה מדצמבר2022 (להלן- תשובת ההתאחדות) כי שינויי המחיר בשנים2011 עד2022 נבעו בעיקר משינויים במחירי המזון לפרות. ההתאחדות הוסיפה כי ירידת המחיר בשנת2019 .היא תוצאה של מתווה לוקר בהתאם לתקנות ע דכון מחיר חלב, מחיר המטרה מחושב על בסיס עלות ה ייצור ל ליטר חלב , וזאת בהתאם לסקר החלב שמבצעת ועדת ההיגוי באמצעות הספק. עוד נקבע בתקנות עדכון מחיר חלב, כי ועדת ההיגוי קובעת את ה ,עקרונות ה שיטות ו ה הנחיות לצורך ביצוע הסקר. חלק מרכיבי הסקר מבוססים על ההוצאות בפוע ל של הרפתן, ובהן רכישת מזון ועלויות עבודה שכירה, וחלקם מבוססים על עלות נורמטיבית שקובעת ועדת ההיגוי. למשל, הוועדה מנחה את הספק כיצד לחשב את עלות סעיפ י העבודה העצמית של הרפתן במשקו (להלן- עבודה )עצמית93 ו את הריבית על ההון94 . להלן פילוח של עלות ייצור החלב ברפת בהתאם לממצאי סקר2019 ., בממוצע ארצי לוח 3 : פילוח של עלות ייצור חלב95 ,)(בממוצע ארצי2019 )(באגורות לליטר פירוט עלות הרכיב בייצור החלב )(באגורות אחוז מכלל עלות הייצור מזון 121.29 55.8% עבודה 33.78 15.5% הוצאות משתנות אחרות 29.82 13.7% מנהלה 7.13 3.3% )הון (פחת ותשואה על ההון הפעיל 25.48 11.7% סך כל ה הוצאות 217.5 100.0% על פי נתוני סקר רווחיות ענף רפת החלב, בעיבוד משרד מבקר המדינה96 . 93 ,עבודה עצמית היא העבודה של בעל הרפת במקרה של רפת משפחתית או של חברי הקיבוץ, המועסקים ברפת במקרה של רפת שיתופית, להבדיל משכירים העובדים ברפת. חישוב עלות העבודה העצמית אינו נעשה באמצעות חישוב התשלום בפועל לרפתן אלא נאמד בהתאם לשכר העב ודה הממוצע במשק. ראו תקנה10 ( 2 ) לתקנות עדכון .מחיר חלב 94 ריבית המבטאת את עלויות המימון בגין השקעות ההון ברפת. תקנה5 .(ג) לתקנות עדכון מחיר חלב 95 בכלל הרפתות. יצוין, כי בהסכם החלב לשנת2021 סוכם כי יילקחו בחשבון רק רפתות בעלות כושר ייצור של 700,000 ליטר .ומעלה, מה שמקטין את גובה מחיר המטרה 96 יצוין ש העלות המפורטת בלוח הינה עלות ברוטו ולא משקפת את מחיר החלב שמופחת ממנה הכנסות ממכירת בשר. | 1428 | ענף החלב בישראל התקשרות עם חברה פרטית לביצוע סקר החלב מועצת החלב היא ;חברה לתועלת הציבור לפי חוק החלב מ וחלים על נושאי המשרה בה ועל עובדיה הוראות של שורת חוקים כאילו ה י יתה חברה ממשלתי ת ,ובהם חוק חובת המכרזים , התשנ "ב- 1992 והתקנות שהותקנו לפיו. נוכח זאת, מ ש ,נכנסו לתוקפן הוראות חוק החלב התקשרויותיה של המועצה לביצוע עבודה או לרכישת שירותים כפופות להוראות חוק חובת המכרזים ולתקנ ות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 (להלן- תקנות חובת המכרזים). התקשרות במכרז נועדה להבטיח למפרסם המכרז התקשרות יעילה בתנאים מיטביים, ולמציעים בכוח - .שוויון הזדמנויות כן היא .אמורה למנוע פגיעה בטוהר המידות ומשוא פנים ב סעיף3 ( 4 ) לתקנות חובת המכרזים נקבעים התנאים לפטור ממכרז בשל הרחבה או הארכה .של התקשרות קיימת שלא מכוח זכות ברירה הנתונה לגוף ואשר כלולה בהתקשרות הקיימת בפסיקה נקבע כי עריכת מכרז ה י א הכלל, ולכן יש לפרש בצמצום את הפטורים, ו בהם את הוראת הפטור ב תקנה 3 ( 4 )לתקנות חובת המכרזים, וזאת בשים לב לכך שמדובר בחריג הפוגע בעקרון השוויון, ע י קרון מרכזי בדיני המכרזים97 . כמו כן לפי סדרי מינהל תקין, גוף ציבורי מחויב להיערך בעוד מועד לקראת סיום תקופת ההתקשרות. עליו לעשות את כל הנדרש כך ש יסתיימו הליכי המכרז להתקשרות החדשה לפני סיום ההתקשרות הקיימת. היערכות מראש מאפשרת לגוף ציבורי לקבל החלטות מושכלות על פי שיקולים כלכליים .ואחרים במצב של חוסר היערכות מראש הגוף הציבורי נאלץ להמשיך את ההתקשרות הקיימת בפטור ממכרז עד לסיום הליכי המכרז החדש או שהוא נאלץ להישאר ללא השירותים הנחוצים לו עד לסיום הליכים ו אל . כאמור, בהתאם לתקנה5 לתקנות עדכון מחיר חלב , אחת לשנתיים תערוך ועדת ההיגוי את סקר החלב. ממצאי הסקר יה י ו בסיס לקביעת מחיר המטרה בשנים.העוקבות הוראות דומות חלו גם בטרם כניסתן של התקנות לתוקף, מכוח נ ו הלי מועצת החלב98 . ההתקשרות עם חברה א:' בשנת2010 - בטרם כניסתו לתוקף של חוק החלב99 שהחיל את חוק חובת המכרזים ותקנותיו על מועצת החלב - ערכה ועדת המכרזים של המועצה הליך תחרותי לבחירת הגורם שיבצע את סקר החלב לשנת2011 ,. במסגרת ההליך הוגשו שלוש הצעות ומ תוכ ן נבחרה חברה פרטית א ' (להלן- חברה א'), שהי י תה הזולה ביותר. שווי ההתקשרות עמד על 452,000 "ש"ח בתוספת מע ם . בהסכם שנחתם עם חברה א' נקבע כי למועצה נתונה האופציה להזמין סקר נוסף ועוקב מאותה חברה, בתנאים המ י טיבים עם המועצה. בשנת2013 (בהתאם להחלטת ממשלה5177 ), לא בוצע סקר, ולפיכך בשנת2014 החליטה ועדת המכרזים לממש את האופציה ולהזמין מ חברה א' את הסקר לשנת2015 . עלות ביצוע הסקר לשנת2015 עמדה על433,000 "ש"ח בתוספת מע ם. באוקטובר2016 החליטה מנכ"לית המועצה לפטור ממכרז את ההתקשרות עם חברה א' להכנת סקר החלב לשנת2017, וזאת על פי תקנות3 ( 4 ())(ב3) ו- 33 (א) לתקנות חובת המכרזים העוסקות 97 ראו בעניין זה עע" מ5498/09 ניו אלי בנמל בע"מ נ' אוצר מפעלי ים המלח בע"מ , פסקה12 (פורסם במאגר ,ממוחשב11.10.11 ) וכן"עת מ (י- )ם20165-06-16 דפוס בארי נ' משרד הפנים , פסקה24 ,(פורסם במאגר ממוחשב 31.7.18 ) . 98 סעיף44(א) ל חוק תכנון משק החל .ב 99 הצעת החוק הממשלתית פורסמה ב- 28.7.08. החוק פורסם ב- 6.4.11 , ומועד כניסתו לתוקף נקבע שי שה חודשים .לאחר מכן | 1429 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל בין היתר ב התקשרות המשך בתנאים זהים או מ י טיבים עם המזמין בנסיבות שבהן הש מירה על האחידות נדרשת מטעמי חיסכון ויעילות. הנסיבות המיוחדות והטעמים המיוחדים ש פורטו בהחלטה לאישור ה פטור ממכרז להארכת ההתקשרות עם חברה א' היו : מדובר בסקר האחרון שיבוצע100 ; לעריכת הסקר חשיבות ציבורית רבה, ול'חברה א - ,ידע נצבר התמחות והיכרות ע ם המתודולוגיה המיוחדת בעריכת ;הסקר אין שינוי בעלויות הסקר לעומת סקר 2015 ; המלצתה של ועדת ההיגוי לעשות כן . היקף ההתקשרות שאושרה עם חברה א' לשנת2017 עמד על 433,000 "ש"ח בתוספת מע ם. באוקטובר2018 , לקראת ביצוע הסקר לשנת2019 , שבה והחליטה מנכ"לית המועצה לפטור ממ כרז את ההתקשרות עם חברה א' בהתבסס על תקנה3 ( 4 ())(ב3 .) לתקנות חובת המכרזים היא אישרה את המשך ההתקשרות עם חברה א' בעלות של433,000 ש"ח בתוספת מע"ם :מהנסיבות והטעמים המיוחדים שלהלן הענף היה על סף חתימה על מתווה רב- שנתי שבו אחד מה סעיפי ם היה ביטול ו של סקר2019 , ורק בשלב מתקדם ירד מימוש המתווה ;מסדר היום מ אוקטובר2019 ייקבע מחיר ה מטרה בהתאם לעקרונות חדשים; ולכן, לנוכח לוח ,הזמנים הקצר לא יהיה מנוס מלבחור שוב בחברה א' לביצוע סקר2019 , כפי שנעשה בשלושת הסקרים .האחרונים בפועל צומצמה תכולת הסקר ולכן שולם לח ברה א' סך של300,000 ש"ח בתוספת .מע"ם בגין סקר זה מספר הרפתות שהשתתפו בסקר בשנת2019 היה קטן יותר- 130 רפתות, לעומת175 רפתות שהשתתפו בסקר המקורי בשנת2011 (ירידה של כ- 25% במספר הרפתות), נתון שצפוי שישפיע על עלות הסקר, אך למרות זאת עלותו הצטמצמה בכ- 10% יר אלית לעומת עלות הסקר בשנת2011 (יר י דה נומינלית של כ- 4% ) לעומת עלותו בשנת2011 . לוועדת המכרזים של מועצת החלב לא הוצגו מסמכים שיעידו שתנאי התקשרות ההמשך זהים או מיטיבים עמה במצב דברים זה. לפיכך, ספק אם מדובר בהתקשרות חדשה "בתנאים זהים לתנאי ההתקשרות הראשונה או מיטיבים עם המזמין", שרק בהתקיימם יש הצדקה להתקש.רות המשך ולפטור מעריכת מכרז חדש בינואר2021 ניתנה החלטה של ועדת המכרזים בה אושרה התקשרות המשך נוספת עם חברה א' (בעלות של 352,000 ש"ח .) בפרוטוקול האישור ,נכתב: "מאשרת הוועדה לפנים משורת הדין , [ התקשרות המשך נוספת עם חברה א' ], בהתאם לתקנה3 ( 4 ) לתקנות"חובת המכרזים. ההנמקה לפטור הייתה כי הדיונים בעניין מנגנון מחיר המטרה נמשכו זה כמה שנים , ור ק באותו החודש נחתם הסכם בין משרד החקלאות למשרד האוצר באישור ן של מועצת החלב , התאחדות יצרני החלב והתאחדות חקלאי ישראל . על פי ההסכם נקבע מחיר המטרה לפי המנגנון הקיים למ שך שלוש שנים נוספות, ולצורך כך נדרש אפוא בדחיפות סקר מחודש; ,עם זאת עד לחתימת ההס כ ם לא היה ברור א ם אומנם.נדרש ביצוע הסקר " עוד צוין בהחלטה כי לאור הס כ ,ם החלב יש להיערך לפרסום מ כ רז בעוד כ שנה, לצורך ביצוע ה ס קר הבא ליישום בשנ ת2024 ". ביולי2022 פרסמה מועצת החלב מכרז לביצוע הסקר בשנים 2023 - 2024 . בינואר2023 הושלמו הליכי המרכז, ומועצת .החלב בחרה בחברה פרטית ב' לביצוע הסקר 100 טרם .העברת הסמכות לקביעת מחיר מטרה לידי ועדת המחירים, ראו להלן בעניין זה | 1430 | ענף החלב בישראל סקר החלב הוא נדבך יסודי בקביעת מחיר מטרה של חלב גולמי . מממצאיו של הסקר נגזר במישרין מחיר החלב שמחשבת ועדת היישום. לצורך ביצוע הסקר ה תקשרה מועצת החלב עם חברה א' לתקופה ממושכת של כ- 12 שנים, בסך כולל של1.970 מיליון ש"ח .לפני מע"ם במהלך תקופה זו הוארכה ההתקשרות עם החברה בפטור ממכרז שלוש .פעמים תוצאה זו נובעת בראש ובראשונה מאי- היערכותה של המועצה לעריכת מכרז בכל אחד מהסקרים משנת2017 .ואילך התנהלות זו אינה מתיישבת עם תכלית דיני המכרזים וכללי המינהל התקין, שנועדו להבטיח התקשרות יעילה בתנאים מיטביים לעורך המכרז תוך שמירה על השוויון בין המציעים הפוטנציאליים. מועצת החלב מסרה בתשובתה מדצמבר2022 (להלן- תשובת מועצת החלב) כי ההחלטה שנ מ ת2017 בדבר ,פטור ממכרז התקבלה, בין היתר משום שוו עדת המכרזים של המועצה סברה כי מדובר בסקר ה אחרון שיבוצע ונוכח היתרונות לש התקשרות המשך עם הח ברה שביצעה את הסקר הקודם . בשנים 2019 ו- 2021 תוקפן של תקנות עדכון מחיר חלב, הקובעות את המנגנון ,לעריכת סקר החלב הוארך רק ב סמוך למועד פקיעתן ובתקופה ש בה היה צורך לבצע את הסקר בפועל. לנוכח האמור, החליטה ועדת המכרזים באישור מנכ"לית המועצה, להאריך את ההתקשרות עם חברה 'א לביצוע ה סקר . מועצת החלב הוסיפה כי במסגרת הסכם החלב ,האחרון ב ינוא ר 2021 , הוחלט על הארכת מנגנון מחיר המטרה ב שלוש שנים נוספות , לכן המועצה נערכה לביצוע הסקר בשנ ת2023 ופרסמה מכרז חדש בעניינו. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי עתיד מנגנון מחיר המטרה לא היה ברור במועד שבו נדרש לערוך מכרז לצורך ביצוע הסקר , ולכן גם נדחתה ההחלטה לפרס ם מכרז לצורך ביצוע הסקר 'והוחלט על התקשרות המשך עם חברה א. מומלץ .כי בשנים הבאות תקפיד המועצה להיערך מבעוד מועד לעריכת המכרזים לסקרים אישור הארכת ההתקשרות בינואר2021 : למנכ"ל המועצה הסמכות להעניק פטור ממכרז בנסיבות המפורטות בתקנה3 ( 4 ())(ב3) לתקנות חובת המכרזים (זאת בשים לב לאמור בתקנה 33, לפיה ,ב "כל מקום שנאמר "החשב הכללי יהיה זה "המנהל הכלל י" ובשים לב להוראת סעיף 25 )לחוק החלב . ל וו עדת המכרזים של המועצה ה סמכות להעניק פטו ר ממכרז בנסיבות המפורטות בתקנה3 ( 4 ())(ב1 ), ונסיבות אלו לא התקיימו בעניין הארכת ה התקשרות בינואר 2021 . על אף האמור, בינואר2021 החליטה ועדת המכרזים של המועצה לאשר פעם נוספת את המשך ההתקשרות עם חברה א' (בעלות של 352 אלף ש"ח) . המנכ"ל אמנם שימש כיו"ר ,הוועדה אך ההחלטה התקבלה על- ידי ועדת המכרזים כ"גוף המוסמך", וזאת כאמור מבלי שהוועדה נקבה בתקנה הספציפית עליה היא ביססה את הפטור ממכרז (כל שצוין הוא תקנה 3 ( 4 ") בלי תקנת המשנה הרלוונטית) ותוך שצוין שהאישור ניתן "לפנים משורת הדין . על מועצת החלב להקפיד כי להבא, החלטה ב דבר מתן פטור מעריכת מכרז תתקבל על .ידי הגופים המוסמכים לכך בדין, בהתאם לשורת הדין ותוך ציון תקנת הפטור הרלוונטית :דיווח על פטור ממכרז לוועדת הביקורת על פי תקנה36 לתקנות חובת המכרזים , אחת לרבעון תדווח ועדת מכרזים לוועדת הביקורת של החברה על מתן פטור ממכרז לפי תקנות חובת .המכרזים. עוד נקבע בתקנה כי ועדת הביקורת תקיים מעקב שוטף אחר דיווחים אלה | 1431 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל בביקורת עלה כי ועדת המכרזים לא דיווחה בשנת2021 לוועדת הביקורת של החברה על הפטור ממכרז להתקשרות עם חברה א', לצורך .ביצוע סקר החלב על ועדת המכרזים להקפיד לדווח לוועדת הביקורת בדבר פטורים הנוגעים לסקר החלב .ועל ועדת הביקורת לוודא את קבלת הדיווחים ולבקר את התקינות של החלטות אלה מועצת החלב מסרה בתשובתה ש בעקבות הביקורת, ועדת המכרזים החלה ב העברת דיווחים שוטפים לוועדת הביקו רת לפי תקנה 36 לתקנות ח וב ה ת.מכרזים :הסדרת מניעת ניגוד עניינים ניגוד העניינים במגזר הציבורי עשוי לה יווצר עקב ניגוד בין שני אינטרסים שלטוניים או בין אינטרס שלטוני לאינטרס פרטי101 . הכלל האוסר על ניגוד עניינים חל על פונקציות ה א מצ נ ות באחריותה של הרשות הציבורית גם כאשר היא מאצילה לגופים אחרים, ובכלל זה גופים פרטיים, סמכויות לבצען מטעמה102 . ועדת ההיגוי מבצעת סקר דו- .שנתי באמצעות ספק שעימו התקשרה מועצת החלב לצורך ביצוע .הסקר נדרש לא רק ידע כלכלי אלא גם ידע מקצועי מעמיק בתחום ענף החלב אי לכך ובשל הפוטנציאל לקיומן של זיקות בין ה ספק ים העור כים את הסקר מטעם ועדת ההיגוי לבין גורמים שונים בענף החלב , נדרש לפעול למניעת מצב של ניגוד עניינים בין הספק ל גורמים ,האמורים וז את באמצעות הסדרת הנושא במסגרת ההסכמים הנחתמים בין המועצה לספקים העורכים .את הסקר בביקורת נמצא כי מועצת החלב וועדת ההיגוי לא הסדירו את הנושא של מניעת ניגוד .עניינים במסגרת ההסכמים שנחתמו בין המועצה לחברה א', שביצעה את סקר החלב במהלך הביקורת קבעה המועצה במ כרז לביצוע הסקר שפורסם בשנת2022 הוראות .בדבר ניגוד עניינים, ועליה לוודא כי הספק שייבחר יעמוד בהן בקרה על סקר החלב עיקרון יסוד של המשפט המ י נהלי הוא כי על ההחלטה המ י נהלית להתקבל לאחר שנאספו כל הנתונים האמינים הרלוונטיים לעניין, ועליה להיות מבוססת על תשתית ר איות מ י נהליות מוצקה במידה מספקת103 . הספק, באמצעות סוקרים, אוסף נתונים ומידע מהרפתות המשתתפות בסקר, ובהם דוחות כספיים, מענה על שאלונים, נתונים הנוגעים לרכישת מזון ממרכזי המזון ומידע שנאסף בביקורים של הסוקרים ברפתות. הספק מעבד את הנתונים, מחשב את עלות הייצור של חלב ברפת ובוחן 101 ראו : בג"ץ531/79 סיעת הליכוד בעיריית פתח תקווה נ' מועצת עיריית פתח תקווה(, פ"ד לד2 ) 566 ( 1980 ) . 102 עע"מ4011/05 דגש סחר חוץ (ספנות) בע"מ נ' רשות הנמלים ,(פורסם במאגר ממוחשב11.2.08 ). 103 ראו , לדוגמה: בג"ץ7738/04 פלונית נ' שר הרווחה ,(פורסם במאגר ממוחשב17.1.07 ;) בג"ץ987/94 יורונט קווי ( זהב1992 ) בע"מ נ' שרת התקשורת(, פ"ד מח5 ) 412 , 423-425 ( 1994 .) | 1432 | ענף החלב בישראל את הרווחיות ה כללי ת של הרפת. יצוין שבמסגרת עיבוד הנתונים הספק בודק את סבירותם וכן מבצע תִקנון של נתונים מסוימים בהתאם להנחיות ועדת ההיגוי104 . ,בביקורת עלה כי ועדת ההיגוי אינה מקיימת הליך בקרה על עבודת הסקר שמבצע הספק ואשר תוצאותיו משפיעות במישרין באופן ניכר על קביעת מחיר המטרה בכל רבעון. בקרה כזאת חסרה הן בנוגע למתודולוגיות איסוף הנתונים מהרפתות, הן בנוגע לנכונות הנתונים הנאספים ולדיוקם והן באשר לחישובים ולניתוחים שעושה הספק. הוועדה נשענת רק על בדיקות סבירות כלליות שמבצע הספק על פי הנחיית.ועדת ההיגוי משרד החקלאות מסר בתשובתו שוועדת ההיגוי מבצעת ביקורות סבירות על המידע שנאסף ומנותח על ידי'חברה א , כגון על סבירות מספר ימי העבודה המדווח לרפת, ואף מקבלת מפעם לפעם החלטות לגבי אי- התחשבות בתוצאות חריגות בפרמטרים מסוימים במסגרת החישוב105 . כמו כן , ועדת ההיגוי מנתחת את הנתונים ,והממצאים ומבקשת לבצע בחינה חוזרת כאשר הדבר נדרש. המשרד הוסיף כי לנוכח הרצון לשמירת סודיות נתוני המשתתפים בסקר, הוועדה אינה בוחנת מסמכים .פרטניים של רפתות הנאספים בחברה בעקבות הביקורת, יו״ר ועדת ההיגוי פועל לבחירת רואה חשבון מבקר שי עשה ביקורות מדגמיות על עבודתה של החברה שמבצעת .את הסקר ממועצת החלב נמסר ש במכרז לביצוע סק ר2023 שפירסמה ,מועצת החלב, נכתב בעניין זה ,לבקשת יו״ר וועדת ההיגוי כי ״ועדת ההיגוי רשאית לבצע ביקורת על תהליכי העבודה של הספק, בעצמה או על ידי גורם מטעמ ה" . נוכח חשיבות סקר החלב והשפעותיו על הצרכן בכל הנוגע למחיר החלב ולמוצריו, ונוכח העובדה שמחיר המטרה שמקבלות הרפתות מחושב על בסיס נתונים שהן מעבירות לצורך הסקר, מומלץ כי משרד החקלאות ומועצת החלב יישמו בקרה נאותה על נכונות הנתונים והחישובים של הספק. צורך זה מתחזק נו כח העובדה שהרפתות משתתפות בסקר באופן וולונטרי (בעניין זה- .)ראו להלן מדגם הרפתות המשתתפות בסקר השתתפות של רפתות בסקר החלב נתונה לבחירתן, ואין כל חובה חוקית להשתתף בו106 . יצוין כי סוגיה זו עלתה גם בדיוני ועדת קדמי, שהמליצה לחייב את הרפתות להשתתף בסקר בשל ה"תמריץ ל ניפוח עלויות הרפתות המשתתפות בסקר " 107 , כלומר- ככל שיותר רפתות יעילות ישתתפו בסקר, מחיר המטרה שיקבלו כלל הרפתנים- ירד . 104 " כך למשל מתמחרים באמצעות מחירון האינוונטר החי " א .ת שווי העדר בהתבסס על תחשיב נורמטיבי לגידול עגלות 105 .כגון קביעת רף עליון של שעות עבודה לדיווח ביום לצורך הסקר 106 זאת להבדיל מסעיף11 ל ,]פקודת הסטטיסטיקה [נוסח חדש ה תשל"ב- 1972 , ולפיו חובה למסור פרטים לצורך ביצוע .מפקד של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה 107 שרון ,קדמי דו"ח הצוות לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה ( 2012 '), עמ28 . | 1433 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל במסגרת הסקר ועדת ההיגוי ממנה מומחה בסטטיסטיקה. הוא מ מליץ על הרכב המדגם הסטטיסטי המייצג של הסקר, בין היתר, על פי חלוקה מגזרית בין רפתות שיתופיות לרפתות משפחתיות. מדי שנה הספק פונה למספר רפתות, כפי שקבע המומחה, אך כאמור, לנוכח העובדה שההשתתפות בסקר היא וולונטרית, רפתות עשויות לסרב להשתתף בו. כמו כן יש רפתות הנפסלות מלהשתתף בסקר עקב שינוי בנתוניהן (כגון הצטרפות לשותפות עם רפת אחרת או "סגירת הרפת). מוועדת ההיגוי נמסר כי במקרים שבהם רפת שנגרעה יוצרת "הפרעה סטטיסטית, נדרש המומחה להציע רפתות חלופיות לצורך השמירה על מדגם מייצג. עוד יצוין כי במרוצת השנים פחת מספר הרפתות המשתתפות בסקר בשל צמצום מספר הרפתות הפעילות בישראל. להלן נתונים על השתתפ ות רפתות בסקרים בין השנים 2011 - 2019 . לוח 4 : ,נתוני השתתפות רפתות בסקרים2011 - 2019 ה שנה 2011 2015 2017 2019 רפתות שנבחרו להשתתף במדגם לצורך הסקר 175 168 175 130 רפתות שלא השתתפו בסקר אף שנבחרו במדגם 37 40 45 21 אחוז השתתפות בסקר של רפתות שנבחרו במדגם 79% 76% 74% 84% אחוז רפתות שלא השתתפו בסקר אף שנבחרו במדגם 21% 24% 26% 16% על פי סקר רווחיות ענף רפת החלב, .בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי בסקרים בשנים2011 , 2015 , 2017 ו- 2019 כ- 22% בממוצע מהרפ ת ות שעלו במדגם סירבו להשתתף בסקרים. נתון זה מלמד שיישום המלצות ועדת קדמי בדבר .חיוב הרפתות להשתתף בסקר עשוי היה לחזק את תקפות תוצאות הסקר יצוין ששיעור הסירוב להשתתף בסקר פחת במידה ניכרת בשנת2019 לעומת השנים שקדמו לה, ודווקא בשנה זו הרווחיות הנורמטיבית במג זר השיתופי הי י תה נמוכה בהרבה מאשר ב שנים הקודמות . התאחדות יצרני החלב ומועצת החלב מסר ו בתשובת ן ש המדגם נקבע על ידי מומחה שכשירותו הוגדרה ב תקנות עדכון מחיר חלב ו תפקידו לקבוע את מאפייני הרפתות הנדגמות ו את מספרן כדי לקבל נתון סטטיסטי איתן . התאחדות יצרני החלב הוס יפה כי המדגם הראשוני נקבע לפני שנת הסקר כדי שהחברה הסוקרת תוכל להתחיל בביצוע העב ו דה כבר בתחילת השנה. במעבר בין המדגם הראשוני למדגם הסופי עשויים לחול שינויים ברפת ות שנבחר ו, כגון סגירתן, והדבר מביא להוצאתן מהמדגם הסופי. התאחדות יצרני החלב הוסיפה עוד כי חלק מ הרפתות שאינן נכללות במדגם הסופי הן רפתות המסרבות לשתף פעולה עם החברה הסוקרת, וכי בכל סקר ש מבוצע בכל תחום שהוא יש נדגמים סרבנים . ממשרד החקלאות נמסר ש סירוב ן של הרפתות להשתתף בסקר נובע מסיבות שונות, וכי במקרים שבהם יש צורך להחליף רפת נדגמת באחרת ו הדבר אפשרי, הוא נעשה ע י ל די מומחה ל סטטיסטיקה , וזאת כדי שהמדגם יישאר .מייצג עוד ציין המשרד ש בסקרי הל שכה המרכזית | 1434 | ענף החלב בישראל לסטטיסטיקה (ש חובה )להשתתף בהם יש נסקרים שהם סרבנים או בלתי ראויים להיסקר .מסיבות טכניות שונות יצו ין שלא ניתן לדעת את מידת הרווחיות של הרפתות המסרבות להשתתף בסקר ואת מידת ההשפעה שיש לכך על תוצאות הסקר. לאור המלצת ועדת קדמי ו לנוכח חשיבותו של סקר החלב והשפעתו הישירה על היצרן והצרכן בכל הקשור ל מחיר י החלב ,ומוצריו מומלץ ש משרד החקלאות יבחן את הצורך לאסדר את חובת השתתפות הרפתות בסקר. משרד החקלאות מסר בתשובתו שיבחן.את הצורך לאסדר את השתתפות הרפתות בסקר חישוב רכיב הריבית על ההון בסקר החלב בהתאם לתקנה5 (ג) לתקנות עדכון מחיר חלב ועדת ההיגוי מנחה את הספק כיצד לערוך את הסקר לרבות לעניין אופן חישוב הריבית על ההון. ב החלטת ועדת ההיגוי מ שנת2012 נקבע שלצורך סקר החלב תחושב הריבית על ההון בשיעור קבוע של6% . ,עם זאת בספטמבר2016 פרסמה ועדת המחירים מתודולוגיה חדשה לפיקוח על מחירים ,של כלל המוצרים שבפיקוחה לרבות מוצרי חלב . שיטת חישוב התשואה על ההון המושקע במסגרת המתוד ולוגיה החדשה היא שיטת C WAC 108 . שיטת חישוב זו נועדה לשקף את התשואה הסבירה על ההון המושקע לענף מסוים במועד מסוי ם ומאפשרת להתאים את התשואה למאפייניו של כל ענף . שיטת חישוב WACC אינה מיושמת בענף החלב כיום. יצוין ששיעור ריבית הפריים השנתית הממוצעת בין השנים2011 - 2021 נע בין3.75% ל- 1.60% . השימוש בשיעור ריבית קבועה של6% לצורך חישוב הריבית על ההון ברפתות, ש נקבע לפני יותר מעשור , אינו תואם את המתודולוגיה המקובלת שלפיה פועלת ועדת המ חירים ( WACC ) המשקפת את התשואה הסבירה לענף ספציפי, ולכן הוא עשוי שלא לשקף .כהלכה את השינויים בענף החלב התאחדות יצרני החלב מסרה בתשובתה כי שיט תWACC , הנהוגה על ידי ועדת המחירים, נבחנה בשנת2020 .על ידי ועדת ההיגוי על פי הנוסחה ובהתחשב בסיווג החקלאים, הריבית ש התקבלה הייתה 8% - 9% , שיעור הגבוה משיעור הריבית הקבוע של6% . משרד מבקר המדינה ממליץ לוועדת ההיגוי לעדכן את ה פרמטרים לחישוב רכיב הריבית על ההון בסקר החלב ולהשתמש בשיטת חישובWACC חלף השימוש בשיעור ריבית קבוע . 108 Weighted average cost of capital - שיעור ההון המשוקלל ה מבטא את .התשואה על נכסי ההון המושקע של החברה התשואה משקללת את התשואה להון העצמי ואת מחיר החוב בהתאם למשקל ההון העצמי ולמשקל החוב של החברה וכוללת התייחסות גם לשיעור המס שמשלמת החברה . " ,להרחבה ראו: משרד האוצר מתודולוגיה לפיקוח על המחירים - מסמך קווים מנחים כלליים( " 2016 '), עמ28-27 , 61-49 . | 1435 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל חי שוב רכיב שכר העבודה העצמית בסקר החלב על פי תקנה5(ג) לתקנ ו ת,עדכון מחיר חלב ו עדת ההיגוי מ ,נחה את הספק לערוך את הסקר לרבות לעניין אופן חישוב סעיפי העבודה העצמית (דהיינו- שכר העבודה של בעל הרפת המושבית ושל ח ברי קיבוץ המועסקים ברפת )השיתופית כך ש תחושב ,על פי עלויות העסקה שייגזרו מ .השכר הממוצע במשק לעובדים ישראלים בעלי רפתות מושביות וחברי קיבוץ מועסקים ברפתות שהן חלק מענף החקלאות הישראלי, ואילו חישוב שכרם לצורכי הסקר מתבסס על השכר הממוצע הכללי. עלה כי השכר הממוצע במשק בענף החקלאות הסתכם ביוני2022 ב- 8,432 ש"ח לחודש, ואילו ,השכר הממוצע הכללי במשק היה גבוה ממנו במידה ניכרת והיה12,522 ש"ח לחודש109 . פער זה של כ- 48.5% .משפיע ישירות על מחיר המטרה התאחדות יצרני החלב מסרה בתשובתה כי קביעת השכר הממוצע נובעת מעיקרון כלכלי מקובל ש על פיו כלל ציבור הרפתנים היו יכולים להיות מועסקים בכל קשת המקצועות ויכול ו ת ההשתכרות הקיימות במשק הישראלי . משרד מבקר המדינה ממליץ לוועדת ההיגוי לקיים בחינה בדבר הצורך לתקן את ה שכר הממוצע לצורך חישוב עלות העבודה ב סקר החלב, באופן שישקף את השכר המקובל בענף החקלאות. יצוין כי מעבר ל שימוש במודלWACC , שכולל חישוב תשואה נאותה להון העצמי לבעל הרפת, ייתן מענה גם לסוגיית ה .שכר פערי רווחיות ברפתות במגזר השיתופי לעומת הרפתות במגזר המשפחתי לפי חוק החלב , מכסות החלב מחולקות על בסיס חלוקת המכסות בשנים שקדמו לחוק. בפועל - ל מגזר המשפחתי מוקצות כ- 42% ,מהמכסות ול מגזר השיתופי מוקצות כ- 58% .מהמכסות בסקרי החלב מוצגים נתוני הרווחיות של הרפתות בארץ המתייחסים להכנסות הרפתות ולהוצאותיהן בפועל (למשל הוצאות מזון) כמו גם להוצאות שחושבו באו פן נורמטיבי (או )תיאורתי- ריבית על ההון ועבודה עצמית- תוך התחשבות בהוצאות בפועל. ההפרש בין ההכנסות להוצאות בסקר הוא הרווח (וההפסד) הנורמטיביים של הרפתות (להלן בפרק זה גם - .)רווח או הפסד בלוח ש להלן מוצגים נתוני ה רווחיות במגזר המשפחתי והשיתופי , באגורות לל יטר חלב, לפי תוצאות ארבעת .הסקרים שנערכו בעשור האחרון 109 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, "לוח4 לפי ענף כלכלי ראשי משרות שכיר ושכר ממוצע למשרת שכיר " (יוני2020 .) | 1436 | ענף החלב בישראל לוח 5 : ממוצע נתוני רווח נורמטיבי (והפסד) של רפתות חלב במגזר ,המשפחתי לעומת רפתות במגזר השיתופי2011 - 2019 ,(במחירים שוטפים )אגורות לליטר חלב ה שנה רווח )(הפסד באגורות לליטר חלב במגזר המשפחתי רווח באגורות לליטר חלב במגזר השיתופי פער באגורות לליטר חלב בין המגזר המשפחתי למגזר השיתופי 2011 ( 23.91 ) 19.74 43.65 2015 ( 31.02 ) 18.75 49.77 2017 ( 11.88 ) 22.14 34.02 2019 ( 18.96 ) 4.36 23.32 על פי סקר רווחיות ענף רפת החלב, .בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי על פי מתודולוגיית הסקר, הרפתות במגזר המשפחתי- שנדגמו בסקר משנת2011 עד שנת2019 - היו הפסדיות110 לאורך השנים (הפסד שנע בין31.02 ל- 11.88 )אגורות לליטר חלב במחירים שוטפים . לעומתן, הרפתות במגזר השיתופי היו רווחיות לאורך השנים (רווח שנע בין22.14 ל- 4.36 .)אגורות לליטר חלב במחירים שוטפים מבחינה של נתוני רווחיות הרפתות במגזר המשפחתי על פי הסקר, בהתפלגות ל פי מספר פרות למשק, מסתמן יתרון לגודל במגזר המשפחתי בדומה למצב במגזר השיתופי111 ,, וככלל קבוצת הרפתות הגדולות - שבהן 100 פרות ויותר- היא הקבוצה עם ההפסד הקטן ביותר במגזר המשפחתי112 . 110 ראו גם המועצה הלאומית לכלכלה, "תכנון משק החלב בישראל- ( "הצעה לשינויים2018 '), עמ2 . 111 ראו טבלאות8 ו- 9 בסקר רווחיות ענף רפת החלב בשנת2019 . 112 למעט בשנת2017 שבה קבוצה זו הייתה רווחית. בשנת2015 הקבוצה של81 - 100 פרות הייתה עם ההפסד הקטן .ביותר | 1437 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל תרשים 13 : רווחיות נורמטיבית של רפתות חלב על פי מכסת חלב בחלוקה ,לפי מגזרים2019 על פי סקר רווחיות ענף רפת החלב, .בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי על פי תוצאות הסקר רפתות משפחתיות בעלות מכסת ייצור של למעלה מ- 3.5 מיליון ליטר חלב לשנה ה ן רווחיות בממוצע .לעומתן רפתות משפחתיות בעלות מכסת ייצור נמוכה יותר מ- 3.5 מיליון ליטר השנה - הן הפסדיות .בממוצע כמו כן רפתות במגזר השיתופי - בעלות מכסת ייצור של למעלה מ- 6.5 מיליון ליטר חלב לשנה - ןה רווחיות בממוצע .עם זאת יצוין כי גובה מכסה מסוים אינו ערובה לרווחיות הרפת, שכן זו תלויה בגורמים רבים נוספים ובהם איכות ניהול הרפת ויכולת הרפת לחסוך בעלויות המזון ,שהיא ההוצאה הגבוהה ביותר113 . מניתוח נתוני סקר החלב עולה כי35% מהרפתות המשפחתיות שנדגמו הן בעלות מכסת ייצור ;של מתחת למיליון ליטר חלב לשנה54% מהרפתות השיתופיות הן בעלות מכסת ייצור שבין 3.5 ל- 4.5 מיליון ליטר חלב לשנה. עוד עלה כי רפתות שהגדילו את מכסתן מעבר למכסות אלו לאורך זמן (באמצעו )ת יצירת שותפויות או רכישת מכסות מיצרנים שפרשו- העלו בממוצע את .רווחיות הרפת 113 .לדוגמה באמצעות בעלות חלקית או מלאה על מרכז מזון | 1438 | ענף החלב בישראל במחיר המטרה משוקללים נתוני הרפתות המשתתפות בסקר החלב (מתוך111 הרפתות שהשתתפו בשנת2019 ,בסקר52 רפתות משפחתיות היו הפסדיות מתוך68 ורק14 רפתות שיתופיות היו הפסדיות מתוך41 רפת)ות שיתופיות . הכללתן של הרפתות המשפחתיות ההפסדיות בסקר החלב מעלה את מחיר המטרה לצרכן ומשמרת את הרווחיות הנורמטיבית הגבוהה של הרפתות השיתופיות . מנגנון קביעת מחיר מטרה מבוסס על סקר שבו לרפתות השיתופיות רווח נורמטיבי מעל עלות הייצור הנורמטיבית שכבר כוללת שכר עבודה וריבית על ההון. בכך יש משום הטבה לרפתות השיתופיות114 (בעניין קביעת המחיר המהווה תמיכה עקיפה - ראו להלן). בלוח שלהלן מפורט אומדן היקף ההטבה במגזר השיתופי הנובעת ממנגנון קביעת מחיר המטרה . לוח 6 : ,אומדן ההטבה ברפתות במגזר השיתופי בשנות הסקר2011 - 2019 ה שנה ייצור חלב שנתי )(מיליוני ליטר רווח115 (אגורות לליטר) הטבה שנתית )(מיליוני ש"ח 2011 770 19.74 152 2015 800 18.75 150 2017 884 22.14 196 2019 865 4.36 38 .על פי נתוני מועצת החלב וסקר רווחיות ענף רפת החלב, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי גובה ההטבה לרפתות במגזר השיתופי בארבע השנים שבהן נערך סקר החלב, נע בין196 ל- 38 .מיליון ש"ח לשנה בדברי ההסבר להצעת חוק החלב משנת2008 נכתב כי נוסף על ה סיבות הייחודיות לענף החלב ,המצדיקות את התכנון החוק י אפשר ליישם את מדיניותה של הממשלה בכל הקשור לשימור הפריסה ההתיישבותית וחיזוקה , וזאת באמצעות הגנה על רפתות חלב ויצירת עוגן כלכלי .להתיישבות בפריפריה 114 .מסקר החלב עולה, כי יש מיעוט של רפתות שיתופיות שהן הפסדיות, וכן מיעוט של רפתות משפחתיות שהן רווחיות 115 רווח מעל ע לות הייצור של הרפתות השיתופיות שכאמור כוללת מרכיבי רווח שונים . | 1439 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל בביקורת עלה כי ההטבה המגולמת במנגנון מחיר המטרה בענף החלב מחולקת באופן ל א שוויוני בין הרפתות, וכי הגורם היחיד המשפיע על קבלת ההטבה ועל גובהה הוא עלות ייצור חלב גולמי נמוכה. מכאן, ש מנגנון מחיר המטרה הקיים עשוי שלא לקדם את הרציונל שבבסיס חוק החלב לעניין חיזוק ההתיישבות בפריפריה. זאת, נוכח העובדה שרפתות ,יעילות, מפותחות ומבוססות המייצרות חלב בעלות נמוכה- נהנות ממנגנון זה, הקובע .מחיר גבוה יחסית לעלויות הייצור הנורמטיביות שלהן, גם אם הן שוכנות במרכז הארץ לעומת זאת, רפתות משפחתיות קטנות, גם אם הן שוכנות בפריפריה, המייצרות חלב בעלות גבוהה- אינן נהנות ממנגנון מחיר המטרה ובממוצע הן מ ייצרות חלב בהפסד לאורך זמן רב. כמו כן מנגנון זה אין בו כדי לקדם התייעלות ברפתות הפסדיות116 , למשל .באמצעות קידום השקעות ברפת הפסדית לצורך הפיכתה לרווחית מועצת החלב מסרה בתשובתה ש הקביעה כי הרווח של הרפתות מעל למחיר המטרה הוא הטבה אינה נכונה. בכל מנגנון שבו יי קבע מחיר מפוקח , יהיו יצרנים שעלות הייצור שלהם נמוכה או גבוהה מהמחיר שנקבע ולא משתמע מכך שמדובר בהטבה. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי מספר הרפתות הקטנות הולך ופוחת ולפי ההסכמים בענף החלב מתחשבים לצורך קביעת עלות הייצור רק ברפתות שבהן מיוצרות יותר מ- 700,000 ליטר חלב לשנה . היות ש מחיר המטרה מחושב כממוצע, תמיד יהיו רפתות מעל הממוצע ומתחת לממוצע, ו מודל זה מעודד רפת .ות להתייעל התאחדות יצרני החלב מסרה בתשובתה שהנתונים בלוח6 הם ב מחירים השוטפים , שאינם משקפים את המשמעות הכלכלית של השינויים ב ערך "ההטבה" במהלך תקופה זו. עוד מסרה ההתאחדות ש שיטת מחיר מטרה ממוצע נבחרה מכיוון שלא ניתן לקבוע מחירים שונים לחלב גולמי. התאחדות יצ רני החלב הוסיפה בתשובתה כי ההסכמים המצוינ ים בדוח מעידים שמטרות שהן לטובת הכלל מושגות באופן המיטבי.אם הן מיושמות בהסכמה של בעלי העניין גורמים בענף החלב מסרו למשרד מבקר המדינה כי כדי להמשיך להתקיים, רפתות הפסדיות נאלצות לחסוך בהשקעות ההוניות , ולא זו בלבד אל א ש בעל הרפת מקבל שכר נמוך מהמקובל בענף . דבר זה מוביל לשחיקה של המיכון והמבנים ברפתות , והן אינן משקיעות בחידושם או .בתחזוקתם המצב ובו רפתות חוסכות בהשקעות הוניות במבנים ובתשתיות לצורך הישרדותן הכלכלית עלול להוביל לחוסר יעילות בראייה ארוכת טווח או לבעיות בתחום רווחת בעל י ה חיים117 . לחלופין רפתות אלו מאופיינות ברווחיות נמוכה ואף בהפסדים, ועקב כך ה רפתנים מתקשים להתפרנס מהעיסוק ברפת ולא פעם נדרשים להפסיק את פעילות ה118 . 116 כאמור, ראו בהקשר זה גם המלצות ועדת קדמי לפיהן קביעת מחיר המטרה כמחיר ,הממוצע של כלל הרפתות ובכלל זה רפתות לא יעילות, מהווה תמריץ לחוסר יעילות '(עמ28 )לדוח . 117 להרחבה ראו להלן בפרק על רווחת .בקר לחלב ברפתות 118 בשנים2013 - 2016 ירד מחיר המטרה ב- 40 אגורות לליטר. בשנים הללו נסגרו161 רפתות. שנתוני מועצת החלב 2013 ו- 2016 . | 1440 | ענף החלב בישראל מוצע כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יבדקו את מנגנון קביעת מחיר המטרה הקיים ויבחנו פתרונות לעדכון החישוב באופן שישרת את המטרות של תכנון הענף. במסגרת זו מוצע לבדוק אם די בקביעה משנת2022 לפיה יובא בחשבון היקף מכסה של800,000 ליטר חלב לפחות לשנה בקרב רפתות שהוצאותיהן ייכללו בסקר, כדי לעודד רפתות לא י עילות להתייעל או להיסגר. כן מוצע לבדוק אם חלוקת המכסות בין המגזר המשפחתי ( ובין המגזר השיתופי42% למגזר המשפחתי ו- 58% .למגזר השיתופי) עדיין מוצדקת משרד החקלאות מסר בתשובתו שחלוקת המכסות בין המגזר המשפחתי ובין המגזר השיתופי מוצדקת לנוכח מ דיניות המשרד לשמור על פיזור וחלוקת ה י יצור ברחבי הארץ בין סוגי רפת שונים במטרה .שתישמר הפריסה ההתיישבותית ויכולת הפרנסה מהעיסוק ברפת משרד מבקר המדינה מציין כי בחינה רוחבית של כלל השיקולים הרלוונטיים למנגנון קביעת המחיר בענף החלב, ונקיטת הצעדים ,המתבקשים מממצאי בחינה זו עשויות לסייע .בהורדת מחיר החלב הגולמי, המשפיע על יוקר המחיה, ולתרום להתייעלות הענף סוגי התמיכות ברפתנים הממשלה תומכת בענף החקלאות בשתי דרכים עיקריות .: תמיכות עקיפות ותמיכות ישירות תמיכות עקיפות הן תמיכות במחירי ה שוק של תוצרת חקלאית . תמיכות אלו ניתנות בין ה יתר ִבאמצעות קביעת מחיר מטרה ומ כסות ייצור ליצרני החלב ו באמצעות הטלת מכסי מגן על מוצרי חלב מיובאים .לתמיכות אלו אופי רגרסיבי הואיל ו הצרכנים הם שמשלמים אותן119 .תמיכות אלה אינן מגיעות לחקלאים במלואן, אלא נחלקות בין כמה גורמים בשרשרת הערך החקלאי (קמעונאים, מחל בות ויצרנים ). התמיכות העקיפות עלולות לגרום לעיוות בהחלטות של החקלאי בנוגע לכמות הייצור ולאופיו, ובכך הן עלולות לפגוע ביעילות של הענף ובתחרותיות שלו( להלן - תמיכות עקיפות) 120 . תמיכות ישירות הן תמיכות הניתנות כמענקים לחקלאים וכתמיכה כללית בענף החקלאות ישירות מתקציב המדינה .ל תמיכות מסוג זה אופי פרוגרסיבי הואיל והן משולמות מתקציב )המדינה (כספי המיסים121 . תמיכות ישירות מגיעות ,במלואן ליצרן מוענקות על פי אמות מידה אובייקטיביות, וסכומיהן מצוינים בתקציב המדינה (להלן- )תמיכות ישירות . במדינות האיחוד האירופי מספר כלי מדיניות בתכנון שוק החלב. כלים אלו כוללים קנייה של חמאה ואבקת חלב על ידי רשות ציבורית והשבתם לשוק במועד הנדרש או במקרים מסוימים סיוע בעלויות אחסון של מוצרי חלב122 . ה תמיכות שנותן האיחוד האירופי לחקלאים הן ב תשלומים ישירים , ולתמיכות הללו ארבע מטרות עיקריות123 : לשמש רשת בטחו ן ליצרנים 119 תשלום ה מוטל על הצרכנים במידה שווה , ולכן עולו כבד יותר על בעלי הכנסה נמוכה לעומת .בעלי הכנסה גבוהה 120 ראו משרד מבקר המדינה , דוח שנת י 68 ג( 2018 " ,) תמיכות הממשלה בענף החקלאות והשפעתן על מחירי התוצרת החקלאית" , 'עמ 867 . 121 .בהקשר זה, תשלום פרוגרסיבי הוא תשלום ששיעורו עולה ככל שההכנסה גבוהה יותר 122 European Commission "Milk and dairy products" . 123 European Commission "Income support explained" . | 1441 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל ;ולהפוך את החקלאות לרווחית יותר להבטיח ביטחון תזונתי ;באירופה לסייע ליצרנים בייצור מזון;בטוח, בריא ובמחיר סביר לתגמל יצרנים בגין שמירה על הסביבה ועל שטחים פתוחים . התמיכות ניתנות ללא זיקה לכמות החלב המיוצר ת . יצרני החלב חשופים אפוא לביקוש לחלב ומוצריו בשוק ונדרשים להתייעל לצורך שמירה על תחרותיות. יתרה מזו, על היצרנים לעמוד בדרישות איכות סביבה ורווחת בעלי החיים כדי לקבל את מלוא התמיכה הישירה124 . תמיכה .בחקלאות היא סעיף ההוצאה העיקרי בתקציב האיחוד האירופי בשנת2019 הועברו כ- 57.9 מיליאר ד אירו (כ- 36% מהתקציב )לתמיכות בחקלאות. מתוכם41.43 מיליארד אירו( 71.5% ) הועברו כ תמיכות ישירות125 . בהסכם סחר רב- צדדי בתחום החקלאות מ שנת1995 , שחתמו עליו המדינות החברות בארגון ( הסחר העולמיWTO ) ובהן ישראל (להלן- הסכם החקלאות), נקבעו כללים והתחייבויות לצמצום התמיכות העקיפות המעוותות סחר וייצור. הכללים שנקבעו בהסכם החקלאות חלים בין היתר גם על ענף החלב126 . בדוח הסקירה הכלכלי השנתי על ישראל127 מספטמבר2020 ציין ארגון ה- OECD כי נדרשת רפורמה במגזר החקלאי, אשר תחליף ,את שיטת המכסות את ה פיקוח על המחירים ו את תעריפי המכס בת מיכות ישיר ות לחקלאים , וזאת כדי למנוע עיוותים בשווקים . על פי אומדנ י ה- OECD ,בשנת 2021 עמד שיעור התמיכות העקיפות על 90.7% מסך התמיכות .בחקלאים בישראל שיעור זה גדול במידה ניכרת משיעור התמיכות העקיפות במדינות ה - OECD, שם הוא עומד על % 23.1 בלבד128 . יצוי ן כי משרד החקלאות מסר שלשיטתו התמיכה העקיפה בענף החלב אינה מעוותת סחר וייצור בהיקף הנטען על ידי ה- OECD ,בין היתר משום שחלב גולמי הוא מוצר שאינו סחיר מחוץ ישראל . בהקשר זה יצוין כי בהסכם 2018 נקבע שמשרד האוצר יעביר תמיכה ישירה באמצעות מענקים בסך 400 מיליון ש "ח לצורך הגדלת מכסות הייצור ,מענקים שרובם נועדו להגדלת כושר הייצור של רפתות משפחתיות .עם זאת הסכם זה לא יצא אל הפועל עקב התפזרות הכנסת העשרים . בהצעת תקציב משרד החקלאות לשנים2021 ו- 2022 מאוגוסט2021 129 (להלן- )הצעת התקציב נכתב כי משר די האוצר והחקלאות הסכימו ש יש לעבור מתמיכה עקיפה לתמיכה ישירה בענף החקלאות ולנסות להימנע מתמיכות בעלות פוטנציאל לעיוות השוק. בהצעת התקציב נכתב עוד ש"בענפי החי, הממשלה מעורבת בקביעת מכסות י יצור בענפי החלב... ופיקוח על מחיר מינימום למגדל בענף חלב הבקר..." ו"ל מעורבות זו עלות המשולמת בדרך כלל על ידי ציבור הצרכנים 124 " European Commission "Income support explained . 125 European Commission "The common agricultural policy at a glance" . 126 נספח1 להסכם .החקלאות 127 OECD, Economic Surveys - Israel, p. 42. 128 OECD, "Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2022" (2022), p. 279, 372. 129 הצעת תקציב לשנות כספים2021 - 2022 ( 2021 ) - פרק משרד החקלאות . | 1442 | ענף החלב בישראל בעיקר דרך מחירי תוצר חקלאי". עם זאת, במסגרת הצעת התקציב לא הייתה התייחסות ל שינויים המוצעים בתכנון הענף לצורך קידום ה מעבר לתמיכה ישירה בענף החלב, אלא רק .להגדלת היבוא של מוצרי חלב בפטור ממכס בשנת1995 ה תחייבה ישראל במסגרת הסכם סחר רב-צדדי בתחום החקלאות של ארגון ,הסחר העולמי להפחית את התמיכות העקיפות המעוותות סחר וייצור . עם זאת, שיעור התמיכות העקיפות בענף החלב נותר גבוה מממוצע מדינות ה - OECD ( עד היום90.7% בישראל לעומת23.1% בלבד במדינות ה- OECD ). לתמיכות העקיפות בענף החלב פעולה רגרסיבית כפולה הן כלפי הצרכנים והן כלפי החקלאים. ציבור הצרכנים הוא שמשלם באופן רגרסיבי את התמיכות העקיפות, וכך הן תורמות להגדלת אי- .השוויון בישראל ( כאמור לעיל, מחיר החלב הגולמי בישראל62.04 אירו למאה ק"ג חלב ) גבוה בכ- 24% ( ממחירו הממוצע במדינות האיחוד האירופי50.17 אירו למאה ק"ג חלב ). כמו כן, כאמור לעיל, רפתות יעילות, מפותחות ומבוססות, המייצרות חלב בעלות נמוכה, נהנות מהטבה .גבוהה יותר לכל ליטר שהן מייצרות יצוין כי בדוח משנת2018 עמד מבקר המדינה על כך ש המעבר מתמיכות עקיפות ל תמיכות ישירות יבטיח הקצאת מקורות יעילה לרפתות וי אפשר שקיפות ובהירות בנוגע לסכום התמיכה הניתנת לכל רפת. דבר זה היה עשוי ל סייע להפחית מחירים לצרכן ו להגדיל את ה וו דאות בענף החקלאות , ענף ה מאופיין בסיכונים ובאי- ודאות רבה בשל השפעות טבע ותנודתיות בשווקים130 . בתגוב תו לדוח האמור ציין משרד החקלאות כי הוא אומנם מעוניין לעבור למנגנון של תמיכות ישירות ,אך הנושא מצריך תקציבים גבוהים ושיתוף פעולה מלא בין משרד האוצר לחקלאים . עוד ציין משרד החקלאות כי הוא מוכן להתכנס ולבחון אפשרויות שונות שיענו :על כלל הדרישות דרישת ה רפתנים לוודאות ולביטחון כלכלי ארוך טווח, דרישת הציבור בישראל להפחתת יוקר המחיה וצמצום האפשרויות לחריגות עתידיות במחויבויות של ישראל כלפי ארגון הסחר .העולמי עלה כי למרות תגובת משרד החקלאות לדוח מבקר המדינה משנת2018 , ולפיה הוא מעוניין לעבור למנגנון של תמיכ ות ישירות ועל אף נכונותו לבחון אפשרויות שונות בעניין , .לא חל שינוי בנושא זה משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הוא דוגל ב חיזוק תמיכות ישירות בכלל ענפי החקלאות . לאורך השנים בוצעו ב ענף החלב כמה רפורמות, ובכלל זה מתן תמיכה תקציבית ישירה לרפתנים להשקעות ,הון פרישת רפתנים ו .טיפול סביבתי מתן תמיכות ישירות קבועות, המחושב על בסיס שטח י מרעה כפי שנעשה באירופה, אינו מתאי ם לענף הרפת בישראל היות ש הרפתן הישראלי אינו מחזיק שטחי מרעה להזנת.הפרות אלא קונה מזון לפרות ממרכזי מזון אזוריים משרד החקלאות הוסיף וציין כי חישוב מ חיר מטרה בהתאם לעלות ייצור דווקא הוכיח את יעילותו בשנים האחרונות ב כך שנשמר מחיר מטרה נמוך יחסית ומחיר חלב לצרכן יציב וזאת לעומת עליות מחירים של עשרות אחוזים בשאר העולם . 130 משרד מבקר המדינה , דוח שנת י 68 ג( 2018 " ,) תמיכות הממשלה בענף החקלאות והשפעתן על מחירי התוצרת החקלאית" , 'עמ 867 .ראו בהקשר זה גם המועצה הלאומית לכלכלה, "תכנון משק החלב בישראל- "הצעה לשינויים ( 2018 ) ', עמ7 . | 1443 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל בדיון במועצת החקלאות של ארגון הסחר העולמי ממרץ2022 ציינה חברת הוועדה כי ישראל " הפרה את חובותיה כלפי הארגון כל שנה בעשר השנים האחרונות במתן תמיכות עקיפות בענף "החלב )(ההדגשה אינה במקור131 . חברת הוועדה דרשה אפוא רפורמה בענף החלב ובחוק החלב על מנת שישראל תעמוד בחובותיה כלפי הארגון. כמו כן דרשה חברת הוועדה הקצאת לוח זמנים שבזיקה אליו תפעיל ישראל את הרפורמות המתאימות, כך שתעמוד .בחובותיה הכלליות להפחתת התמיכות העקיפות בענפי החקלאות מומלץ כי מ שרד החקלאות ומשרד האוצר יפעלו ליישומן של המלצות ה- OECD , המלצות מבקר המדינה משנת2018 והתחייבויות ישראל לארגון הסחר העולמי בכל הנוגע למעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות בענף החלב. זאת לשם הוזלת מחיר החלב הגולמי בישראל והענקת התמיכות על פי קריטריונים ברורים ,ושקופים באופן שיגיעו ליצרנים הרלוונטיים הזקוקים לכך תוך שמיר ת הייצור המקומי של חלב בישראל וחיזוקו . עוד מומלץ לבחון הטמעת כלי מדיניות נוספים הנהוגים ,)במדינות אחרות (כאמור לעיל לשם שמירה על יבה טחון ה .תזונתי משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הוא סבור שיש לבחון את סוגיית התמיכות הישירות ברפתות בהתאם להמלצות ה - OECD . התאחדות יצרני החלב מסרה בתשובתה כי שיטת התמיכה הישירה היא הנכונה, אולם קיים חוסר אמון של היצרנים (כמו ביתר ענפי החקלאות ) בדבר ה עמידה של המדינה ב התחייבות להקצאת התקציבים הנדרשים למתן התמיכות.לאורך זמן ה התאחדות גם ציינה כי בשנים האחרונות הורחבה אפשרות הייבוא בפטור ממכס של מוצרי חלב סחירים רבים, וכי ניתן לשאת ולתת על הרחבת הייבוא בתמורה לתמיכה ישירה ביצרני החלב . משרד האוצר מסר בתשובתו כי הוא מאמץ את המלצת מבקר המדינה לטיפול במחירי החלב הגבוהים באמצעות הפח .תת מחיר המטרה ומעבר מתמיכה עקיפה לתמיכה ישירה משרד האוצר הוסיף וציין את השפעת המכסות הפטורות ממכס של .יבוא גבינות לישראל על יוקר המחייה בעניין זה, ציין המשרד כי נכון לשנת2022 קיימת מכסה בסך כולל של כ- 9,500 נה טו לייבוא גבינות קשות פטורות ממכס. הגבינות הצהובות המיובאות ב מסגרת ה מכסות נמכרות ב מחירים של30-27 ש"ח לק"ג ואילו המחיר המפוקח לגבינה צהובה מתוצרת ישראל הוא 44.8 ש"ח לק"ג , והדבר הוא בגדר .הוזלה משמעותית לצרכנים העברת סמכויות ועדת היישום לוועדת המחירים ב חוק ה פ יקוח נקבע כי שר האוצר והשר הממונה על תחום מסוים, בכלל זה שר החקלאות (להלן - השרים), רשאים לקבוע בצו באישור הממשלה, את ה מחיר או את ה מחיר ה מרבי למצרך שלדעתם הוא חיוני ונדרש לפק ח על מחירו משיקולים של טובת הציבור ,. בהתאם לחוק הפיקוח השרים קובעים את מחירי המוצר .ים המפוקחים לאחר קבלת המלצת ועדת המחירים בוועדת המחירים ארבעה חברים: שני נציג ים ממשרד האוצר (אחד מהם משמש יו"ר) ושני נציג ים 131 סיכום דיון ועדת החקלאות של ארגון הסחר העולמי מיום4.3.22 , 'עמ37 - 38 . | 1444 | ענף החלב בישראל מ המשרד שבתחום סמכותו המצרך או השירות , ובענייננו - משרד החקלאות. ועדת המחירים .מוסמכת להמליץ על עדכון המחיר של מוצר שבפיקוח על פי חוק הפיקוח רשאים השרים לדחות ,את המלצת ועדת המחירים, במלואה או בחלקה מנימוקים שיירשמו132 . למשל בספטמבר2022 פורסם צו מחירי החלב133 ו וב המחירים החדשים והגבוהים יותר ש ל מוצרי החלב שבפיקוח. ועדת המחירים המליצה תחילה על התייקרות של6.5% , אך לבסוף החליטו השרים על מיתון ההתייקרות ל- 4.9% , וזאת לאחר משא ומתן שהתקיים בין נציגי המדינה למועצת החלב, למחלבות והרפתנים. בסעיף13 (א) לחוק החלב נקבע כי על מחיר חלב גו למי יחולו הוראות חוק ה פיקוח , דהיינו השרים יקבעו .את מחיר המטרה בהתאם להוראות חוק הפיקוח, בדומה לדין הנוגע למחיר מוצרי החלב עם זאת, במסגרת הוראות מעבר , שבה ונדחתה במשך יותר מעשור134 ההעברה של קביעת מחיר החלב הגולמי לסמכות ועדת המחירים, וכאמור נותרה הסמכות בי די ועדת היישום ה מחשבת מדי חודש את מחיר החלב הגולמי בהתאם למדדים ונתונים שנקבעו בתקנות על בסיס .תוצאות הסקר האחרון שפורסם יצרני החלב מעוניינים להשאיר את קביעת מחיר החלב הגולמי בידי ועדת היישום ולא להעבירה לוועדת המחירים, שכן בוועדת היישום משתתפים נציג מועצת החלב ונציג היצרנים, ואילו בוועדת המחירים אין להם נציגות135 . טעם נוסף הוא שבהתאם לתקנות עדכון מחיר חלב, מחיר המטרה מחושב ומעודכן מדי רבעון. לעומת זאת, מחיריהם של מוצרים המפוקחים מכוח חוק הפיקוח - לרבות מחירי מוצרי החלב המפוקחים- מעודכנים בתדירות נמוכה יותר136. לדוגמה, בין אמצע שנת2016 ל אמצע שנת2018 (כשנתיים) עלה מחיר המטרה ב - 20 ( אגורות לליטר עלייה של יותר מ- 10% ), אך מחיר החלב המפוקח נותר בעינו. בתרשים שלהלן יובא פירוט של מרווח הייצור (הפער ) 137 בין מחי ה ר מטרה למחיר חלב מפוקח בשנים 2012 - 2022 . 132 יצוין ש בשנת2018 המליצה ועדת המחירים על העלאת מחירים של מוצרי החלב המפוקחים, אולם שר האוצר לא חתם על צו ההעלאה ,. נוכח זאת שתי מחלבות עתרו לבג"ץ ( בג"ץ5124/18 תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ נ' שר האוצר (פורסם במאגר ממוחשב 27.2.19)) וביקשו כי בית ה משפט יורה לשרים לשנות את צו הפיקוח בהתאם להמלצת ועדת המחירים . בפסק הדין הורה בית המשפט ה עליון לשרים לאמץ את המלצת ועדת המחירים לשנות את צו הפיקוח ולהעלות את המחירים של מוצרי החלב המפוקחים. בעקבות זאת חתם השר על צו מחירי החלב והמחירים הועלו ( ,)צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (מחירים מרביים לחלב ומוצריו התשע"ט- 2019 .) 133 צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (מחירים מרביים למוצרי חלב), התשפ"ב- 2022 . 134 בחוק המקורי הדחייה הייתה לשמונה שנים (עד לשנת2020 ). במסגרת תיקון3 לחוק ובשל התפזרות הכנסת הוארכה התקופה עד לאמצע שנת2021 . בעקבות הסכם החלב משנת2020 בוצעה דחייה נוספת עד לסוף שנת2023 עם אפשרות להאריך את הדחייה עד לסוף שנת2025 , וזאת במסגרת תיקון4 .לחוק החלב 135 התאחדות יצרני החלב בישראל, "הסכם חלב- כפיות קטנות2021 ( " 2022 .) 136 כיום וככלל, הצורך בעדכון נבחן כל חמישה עד אחד עשר חודשים בתנאים שנקבעו בסעיף3 לצו פיקוח על מחירי מצרכים ושירות ים(מחירים מרביים למוצרי חלב), התשפ"ב - 2022 . 137 המרווח שבין עלות חומר הגלם (חלב) ל עלות)המוצר הסופי (מוצר חלב . | 1445 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל תרשים 14 : ,מרווח ייצור בין מחיר מטרה למחיר חלב מפוקח2012 - 2022 (ב מחירים קבועים של ממוצע רבעון רביעי2022 ), אגורות לליטר .על פי נתוני מועצת החלב וועדת המחירים, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים ניתן ללמוד כי בין הרבעון הראשון של2012 עד הרבעון האחרון של2022 מרווח הייצור של המחלבות, בין עלות החלב הגולמי שהן משלמות למחיר ה חלב ה מפוקח ,שהן גובות נשחק בממוצע בכ- 21.6% מבחינה ריאלית (ירידה נומינלית של12.8% .) עוד עולה מהתרשים כי במחיר המטרה חלה תנודתיות שלא תמיד באה לידי ביטוי במחיר .החלב המפוקח ברבעונים שבהם עלה מחיר המטרה, נאלצו המחלבות לשלם ליצרנים מחיר מעודכן וגבוה לפי מחיר המטרה שעלה, אף שלא עודכנו מחירי המוצרים הס ופיים המפוקחים בהתאם .לעליית מחיר המטרה בעקבות הסכם החלב2022 , הותקן צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (מחירים מרביים למוצרי חלב), התשפ"ב- 2022 (להלן- הצו החדש). בצו נקבע כי ממאי2023 תפעל ועדת המחירים לקבוע את המחירים של מוצרי חלב מפוקחים מכוח מנגנון עדכ ון אוטומטי. ועדת המחירים המליצה על מנגנון זה לשרים בשנת2019 אך מנגנון כזה לא יושם. יודגש כי אף שמנגנון העדכון האוטומטי יביא להתאמה מסוימת בין מחירי החלב הגולמי למחירים של מוצרי החלב הסופיים המפוקחים, לפי ההסכם יוותר הפיקוח על מחיר החלב הגולמי בידי ועדת הי ישום ולא .יועבר לוועדת המחירים הצו החדש קובע כי בכל רבעון, לאחר קביעת מחיר המטרה, יחושב שיעור השינוי הנדרש .במחירי מוצרי החלב שבפיקוח המחיר המרבי יעודכן אם חלפו מעל ל- 5 חודשים ממועד עדכון המחירים האחרון, ואם שיעור השינוי3% לפחות בערך מוחלט ועברה חצי שנה .מהעדכון הקודם כמו כן המחיר יעודכן אם חלפו מעל11 חודשים ממועד עדכון המחירים האחרון, ו שיעור השינוי 1% לפחות בערך מוחלט. מנגנון עדכון זה נועד למנוע פער גדול בין מועדי( העדכונים אם אכן | 1446 | ענף החלב בישראל ,)יש שינוי משמעותי במדדים באופן שמועד עדכון מחירי מוצרי החלב שבפיקוח יהי ה בסמוך .למועד עדכן מחיר המטרה משרד מבקר המדינה מציין את משרדי החקלאות והאוצר על פרסום צו להחלת מנגנון עדכון אוטומטי של מחירי מוצרי החלב שבפיקוח, שעתיד לפעול במאי2023 . יישום הצו יצמצם באופן ניכר את הפער שהיה קיים בין מועד עדכון מחירי המוצרים הסופיים המפוק חים לבין עדכון מחיר המטרה של החלב הגולמי. עם זאת, נוכח הדחייה המתמשכת של העבר ת סמכויות ועדת היישום לוועדת המחירים , מומלץ למשרד החקלאות ולמשרד האוצר לבחון כיצד אפשר לקבוע מנגנון שיבטיח תיאום בין מחיר המטרה, המתעדכן ארבע ,פעמים בשנה למחירי המוצרים המפוקחים ש מחירם מתעדכן .בתדירות נמוכה יותר סמכויות מועצת החלב בנושא ויסות חלב ,פרות מייצרות חלב גולמי כל ימות השנה ללא יוצא מהכלל ,עם זאת תנובת החלב הגולמי של הפרות משתנה לאורך השנה- בחודשים אוגוסט עד אוקטובר התנובה נמוכה יותר לעומת ה חודשים מרץ עד יוני138 . לעומת זאת הביקוש לחלב ומוצריו, גבוה יותר בחודשים אוגוסט עד אוקטובר מאשר בחודשים מרץ עד יוני מכאן יוצא שלעיתים קיים עודף או חוסר בחלב גולמי בשל הביקוש המשתנה במהלך השנה , קצב ה ייצור של מוצרי החלב ב מחלבות ו קצב שיווקם .לצרכנים כדי להימנע משפיכת חלב כאשר נוצרים עודפי חלב, יש לעבד את עודפי החלב הגולמי לחומרי גלם חלביים- חמאה ואבקת חלב - ש חיי ה מדף שלהם ארוכים139 ו הם סחיר ים בשוק העולמי. כאשר יש עודף חלב גולמי הוא מעובד לחומרי גלם חלביים ומשתמשים בהם כתחליף לחלב גולמי לייצור מוצרי חלב בעתות מחסור, ו פעולה זו ."מכונה "ויסות חלב עלויות .ויסות החלב, מגולגלות על הציבור, במחיר הסופי של המוצר בישראל ש ני אתרים ובהם שלושה מתקנים לייבוש חלב גולמי שהופרד ממנו השומן (להלן - חלב כחוש) לאבקת חלב. כל המתקנים הם בבעלות חברה פרטית ג ' (להלן- חברה ג)' . בשנת 2007 קבעה רשות התחרות תנאים לפעילותה של חברה ג' ב תחום ייבוש החל ב140 . בשנת2017 דנו גורמים שונים בענף בצורך להקים מתקן ייבוש נוסף אך לא נמצא ה .הצדקה כלכלית לכך 138 באופן טבעי תנובת ה חלב של הפרות גבוהה במזג אוויר נוח באביב (בחודשים מרץ עד מאי) וסמוך להמלטה . לאחר המלטה וכן עם התחממות מזג האוויר תנובת החלב .פוחתת באופן טבעי :ראו Noah Litherland, "Improving peak milk yields", University of Minnesota (2021) ; Joe Armstrong, "Heat stress in dairy cattle", University of Minnesota (2020) . 139 תוקף חמאה תעשייתית- שנה וחצי, ואבקת חלב- .שנתיים 140 החלטה בתיק מזג6905 הממונה על הגבלים עסקיים4.7.07 . | 1447 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל עלה כי עלויות הייבוש בארץ גבוהות במיוחד,, בין היתר נוכח העובדה ש מתקני הייבוש פועלים רק כמה חודשים בשנה141 . באירופה מתקני הייבוש פועלים בדרך כלל ב כל ימות השנה, והדבר תורם בין היתר לכך שעלות אבקת חלב כחוש שיוצרה בחו"ל נמוכה בכחצי מעלותה בישראל- בשנת2020 היה מחיר אבקת חלב כחוש בישראל17,813 ,ש"ח לטונה ואילו במערב אירופה היה מחיר אבקת חלב כחוש באו תה העת8,452 .ש"ח לטונה משרד החקלאות מסר בתשובתו כי עלות אבקת החלב בישראל גבוהה יותר גם בשל מחיר החלב הגולמי הגבוה. עוד ציין כי נוכח העובדה שחברה ג' היא יצרן יחיד עלות הייבוש נקבעת בהתאם לתחשיב משרד החקלאות שמבוסס על בדיקת הרווחיות של החברה שנעשית מדי כמה שנים ובהתאם למחיר המטרה שנקבע כמחיר מזערי בחוק. ב:ארבעה מקרים ענף החלב נדרש לווסת עודפי חלב גולמי 1 . ייבוש עונתי - .המושפע בין היתר מעונות השנה כאמור לעיל 2 . ייבוש לאחר סופי שבוע - על"פי חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי א- 1951 ודרישות הכשרות, המחלבות אינן פועלות בשבתות ובחגי ישראל ואינן קולטות חלב גולמי142 . עם זאת, הפרות ממשיכות לייצר חלב גולמי גם במהלך השבת וחליבתן מותרת143 . החלב ה מופק מחליבת הפרות מיום שישי בצוהריים ועד לצאת השבת נשמר במכל החלב שברפת עד לצאת שבת. בצאת השבת מועבר החלב הגולמי למחלבות, והן קול טות חלב בכמות הגבוהה בכ- 50% .מאשר ביום רגיל לפיכך בצאת השבת ובימי ראשון מופנה החלב הגולמי .העודף לוויסות 3 . חגים - בעיית הייבוש בסופי שבוע גוברת במקרה של צמידות בין ל חג.שבת מדובר בעיקר בתקופת חגי תשרי ו במידה פחותה יותר בפסח. כאשר החג חל לדוגמה ביום חמישי או ביום שני, המחלבות קולטות במוצאי השבת או החג כמות חלב גולמי הגבוהה פי שניים וחצי או יותר מזו שביום רגיל, אך עומדות לרשותן מעט שעות עבודה לטפל בו. במקרים אלו חלק .מהחלב הגולמי העודף מועבר לוויסות, ובלית ברירה חלקו אף נשפך 4 . ה איזון ב ייצור מרכיבי חלב (חלבון)ושומן - קיים פער בין הביקוש לשומן ו בין הביקוש לחלבון)(שממנו מייצרים את אבקת החלב בשיעור של 115 מיליון ליטרים144 לשנה במונחי חלב גולמי. ככל שייצור החלב הגולמי עולה על הביקוש לחלבון, עודפי החלב הכחוש מועברים לוויסות ולייצור של אבקת חלב כ .חוש 141 אמיר ברקן ,כשלים מבניים בשוק החלב בישראל ( 1998 '), עמ14 . 142 ."הרבנות הראשית לישראל, "נוהל מחלבות 143 זאב ,"ויטמן, "כשרות החלב ברפת ישראלית משק הבקר והחלב 310 ( 2004 '), עמ54 . להרחבה ראו פרק כשרות .להלן 144 115 מיליון ליטר חלב גולמי הם כ- 7.5% .מהיקף הייצור המקומי | 1448 | ענף החלב בישראל יצוין כי במהלך 2020 הושמדו 987,000 ליטר חלב כחוש עקב ויסות בתקופת החגים (מתוך כ- 1.5 ,מיליארד ליטר המיוצרים בשנה כ- 0.06% .)כמו כן במהלך 2020 הושמדו 1.067 מיליון ליטר חלב גולמי145 , בין היתר בשל חומרים מעכבים146 וחמיצות147 . בחגי תשרי של שנת 2020 לא נשפך חלב נוכח המספר המספק של ימי העבודה במהלך תקופת החגים ( 21.5 ימי עבודה מתוך 30 ימים ) 148 .לעומת זאת ,בחגי תשרי 2021 הושמדו 2.3 מיליון ליטר חלב כחוש ( 0.15% ( מכלל הייצור) עקב מיעוט ימי עבודה בתקופת החגים15.5 ימי עבודה מתוך30 )ימים149 . ,כאמור לעיל מדי שנה .ענף החלב מעבד מיליוני ליטרים של חלב גולמי לחומרי גלם חלביים הביקוש לחומרי גלם חלביים הוא תנודתי ומושפע בין היתר מהמחירים העולמיים ו מ הביקוש המקומי לח .ומרי גלם חלביים כאשר קיים גידול חריג של מלאי חומרי הגלם החלביים ו עולה ה,חשש שיפוג תוקפם עודפי אבקת החלב נמכרים בשוק המקומי או מיוצאים לחו"ל במחיר .הפסד ,כאמור לעיל הסיבה למכירת אבקת החלב בהפסד נובעת מהאפשרות לייבא אבקת חלב מחו"ל במחיר נמוך במידה ניכ רת .מעלויות ייצור אבקת החלב בישראל משרד החקלאות מסר כי הסיבות לשפיכת החלב נוגעות בעיקר לענייני כשרות, וכי המחלבות והמועצה עושות מאמצים רבים לצמצום שפיכת החלב ולהגדלת כושר הייצור שלו . המשרד .הוסיף כי לא מצא דרכים יישומיות נוספות לצמצום שפיכת החלב הגם ש שיעור השמדת החלב בשנת2021 יה ה כ- 0.15% בלבד ביחס להיקף הייצור , מוצע כי משרד החקלאות י בחן אם ניתן לצמצם אותו יותר ,כדי למנוע .ככל הניתן בזבוז תקנות להסדרת סמכויות המועצה לוויסות חלב על פי סעיף12 (ב) לחוק ,החלב שר החקלאות יקבע הוראות, בהתייעצות עם מועצת החלב ,ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת לעניין הסדרת הייצור והשיווק בענף החלב, לרבות לעניין ויסות של כמויות החלב במשק, כנדרש לאור מאפייניו המיוחדים של ענף החל ב150. ב מאי2014 ,החליטה ממשלת ישראל ,בתיאום עם משרד האוצר לה טיל על שר החקלאות להביא לשולחן ועדת הכלכלה של הכנסת, בתוך180 יום, תקנות לעניין ויסות חלב וקליטתו151 . 145 .חלב כולל שומן 146 .אנטיביוטיקה, חומרי הדברה או חומרים אחרים הפוסלים את החלב משימוש 147 "סיכום מאל ה2020 ', עמ11 . 148 " ,מועצת החלב המחסור במוצרי חלב בחגי תשרי2021 ( " 2021 '), עמ8 . 149 שם ובסיכום מאל"ה2020 ', עמ6 . להרחבה בעניין זה ראו להלן ב פרק על השפעת דרישות כשרות והוראות הדין על ייצור מוצרי חלב בתקופת חגי תשרי . 150 לעניין מאפייניו הייחודיים של ענף החלב ראו טיוטת תקנות תכנון משק החלב (הסדרת ייצור שיווק וויסות כמויות חלב הבקר במשק), התש "פ- 2020 . 151 החלט ת הממשלה 1584 ( 4.5.14 .) | 1449 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל ב דצמבר2015 פורסמה להערות הציבור טיוטת תקנות תכנון משק החלב (הסדרת ייצור ושיווק חלב וויסות כמויות חלב הבקר במשק), התשע"ו- 2015 152 (להלן- תקנות הוויסות). לפי דברי ההסבר של החלטת הממשלה האמורה, מטרת התקנות ה ייתה להבטיח תנאים שווים למחלבות השונות בקליטה של חלב ובייבושו . על פי טיוטת התקנות, מועצת החלב מוסמכת להסדיר את הייצור של ה חלב ושיווקו ו כן היא מוסמכת לווסת את כמויות החלב במשק באמצ עות מתן הוראות ליצרן, למחלבה או למפעיל מתקן ה ייבוש, לפי העניין . בטיוטת ה תקנות מוסדרות בין היתר חובות הדיווח של המחלבות והיצרנים למועצת החלב בכמה עניינים: העברת דוח שבועי בדבר כמויות עודפי חלב שבכוונת המחלבות להעביר למתקן ייבוש בשבוע העוקב; העברת דיווחים נ וספים בעניין של ייצור חלב גולמי ו שיווק ו ו כן דיווחים בכל הנוגע ל מלאים של חלב גולמי, חומרי גלם חלביים ומוצרי חלב, .על פי דרישת מועצת החלב נוסף על ,כך בטיוטת ה תקנות מוסדרים ניהול קרן הוויסות שבמועצת החלב ו התמריץ הכלכלי לרפתנים לייצור חלב גולמי בתקופת סוף הקיץ וכן הסמכת מועצת החלב לתת הוראות למפעיל מתקני הייבוש. עוד יש לציין כי בטיוטת ה תקנות מוסמכת מועצת החלב להורות למחלבות להעביר חלב גולמי מאחת לאחרת וזאת כדי ליצור איזון בין המקורות לחלב ל שימושים .בו בשנת2016 העביר משרד האוצר את הערותיו לטיוטת התקנות, ו בנובמבר2018 התקבל אישור ל נוסח התקנות ממשרד המשפטים. במהלך השנים 2020 - 2021 פעל משרד החקלאות לק בלת הסכמת ו של שר האוצר להתקנת התקנות, אך עד מועד סיום הביקורת היא לא התקבלה153 . חילוקי הדעות בין המשרדים נוגעים לצורך בהטלת רגולציה נו ספת על המחלבות ו ב השלכות אפשריות של .התקנות על חסימת התחרות בין המחלבות במועד הביקורת טיוטת התקנות להסדרת סמכויות מועצת החלב לוויסות חלב עדיין נדונה בין משרד החקלאות למשרד האוצר ולמועצת החלב, וטרם הונח נוסח מוסכם בנושא על שולחן ועדת הכלכלה של הכנסת לאישורה. מועצת החלב מסרה בתשובתה כי היא סבורה ש חשוב מאוד לקדם את.התקנתן של התקנות בהיעדר תקנות, נשענות סמכויות המועצה לוויסות חלב על תזכיר ההתאגדות שלה ולפיו ,המועצה רשאית לקבוע סדרי שיווק חלב בין המחלבות באופן שחלב עודף במחלבה מסוימת יעבור למחלבה אחרת בה יש מחסור. כמו כן באפשרות המועצה לעודד ייצור חלב בתקופות חוסר באמצעות מתן תמריץ כלכלי לייצור חלב גולמי וכן בסמכותה לקנוס ייצור עודף של חלב .(מעבר למכסה) בתקופות עודף כמו כן חלק קטן מההסדרים לצורך ויסות החלב מעוג נים בצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור חלב), התשכ"ז- 1967 , כגון חובת הדיווח של המחלבות למועצת החלב בכל הקשור לקליטת החלב, לעיבודו, לשינויו, לאחסנתו ולשיווקו. מרבית ההסדרים נקבעו ב נוהלי העבודה של מועצת החלב. בנהלים נקבעו בין היתר חובת דיווח שבועי בכל הנוגע לכמויות החלב שמעבירות המחלבות לייבוש ולכמויות אבקת החלב שבמלאים. כמו כן בנהלים מפורטים שיעורי ההשתתפות של מועצת החלב והמחלבות בעלות של השמדת חלב גולמי עודף וכן מפורטת חובתו של מפעיל מתקן הייבוש לנהוג בהגינות וללא הפליה כלפי כל המחלבות בעת קליטת 152 .פורסם באתר משרד החקלאות 153 " ,מועצת החלב המחסור במוצרי חלב בחגי תשרי2021 ( " 2021 ). | 1450 | ענף החלב בישראל החלב הגולמ י. נדרשת הסכמה של רוב חברי מועצת החלב לקביעת נהלים חדשים ולשינוי .נהלים קיימים לצורך מימון פעולות הוויסות הקימה המועצה קרנות הכלולות בתקציב המועצה. בשנת2021 הוציאה המועצה מעל ל- 27 מיליון ש"ח בגין ויסות וטיפול במרכיבי חלב. הוצאה זו עמדה על 44% .מהוצאות מועצת החלב בשנה זו הועלה כי בתוך30 יום ממועד הדרישה, המחלבות מחויבות להעביר נתונים למועצת החלב על אודות ייצור וקליטה של חלב גולמי154 . חובת דיווח זו אינה נותנת מענה לצורך של מועצת החלב לקבל תמונת ייצור חלב עדכנית בזמן אמת במקרים של עודף או חוסר חרי .גים בייצור חלב כמו כן עלה כי במועד סיום הביקורת וככלל, המועצה אינה מוסמכת להורות למחלבה אחת להעביר חלב גולמי לאחרת שלא עקב מחסור. כאשר עולה הצורך ליצור איזון בין המקורות לחלב ל שימושים לחלב , למשל כשמבקשים להבטיח ייצור של מוצר יסוד (שכן לא כל המחלבות מייצר ות את כל מוצרי היסוד), הדבר נעשה בהסכמה עם המחלבות הגדולות. נוהג זה אינו מעוגן בתקנות או בנוהל, ובמצב דברים זה- עלול להיגרם שפיכת .חלב ומחסור במוצרי חלב בהיעדר הסכמות כאמור עולה אפוא כי למשרד החקלאות ולמועצת החלב אין סמכות לקבל מידע עדכני ושוטף (בתדירות שבועית או יומית) על נתוני הייצור של המחלבות. כמו כן אין להם סמכות להורות למחלבות לווסת חלב גולמי באמצעות העברת עודפי ייצור למחלבות אחרות. בכך נפגעת היכולת להבטיח ניצול מיטבי של התפוקה. הקניית הסמכויות האמורות למשרד החקלאות ולמועצת החלב עשויה לקדם התייעלות ולהביא לצמצום המחסור בחלב בתקופות .מסוימות המצב כיום מקשה על הכרעה במחלוקות בין הגורמים ה שונים בענף ואינו מאפשר טיפול .באירועים חריגים לפיכך נוצרות עלויות ויסות נוספות המוטלות על מועצת החלב, והן בסופו של דבר"מגולגלות" ל צרכן155 . ,כך לדוגמה בשנים2019 - 2021 פעלה מועצת החלב לאישור נוהל בדבר אופן ה מימון של השמדת ,חלב עודף. לדברי מועצת החלב נוהל זה נועד להגביל את השתתפות מועצת החלב בעלות של שפיכת החלב והגברת האינטרס הכלכלי של המחלבות המווסתות למניעת השמדת חלב עודף. נוהל זה זכה ל התנגדות בעיקר מצד מחלבה אחת , מה שהוביל לאישור הנוהל .במועצת המנהלים של מועצת החלב רק לאחר כשנתיים מהאמור לעיל עולה כי בהיעדר הסכמה של כלל המחלבות המווסתות, חל בשנים2019 - 2021 עיכוב של כשנתיים באישור נוהל שהיה נחוץ, לדעת מועצת החלב, כדי לשפר את מנגנון ויסות החלב156 . במצב הנוכחי נדרשת אפוא מועצת החלב להשיג הסכמות רוחביות .של נציגי הענף במועצת המנהלים כדי ליישם הוראות לטיפול בעודפי חלב 154 סעיף9 לצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור חלב), ה תשכ"ז- 1967 . 155 אמיר ברקן ,כשלים מבניים בשוק החלב בישראל ( 1998 '), עמ14 . 156 הטלת עלות על המחלבות בגין חלקן בשפיכת חלב , וזאת לצורך יצירת תמריץ למחלבות לצמצום עודפי חלב בעונת השיא . | 1451 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל בעניין זה ציינה מועצת החלב בדוח מיו חד שהוצג לשר החקלאות בדצמבר2021 : "על מנת לאפשר למועצת החלב לפעול באופן מיידי ולתת את המענה הנדרש לטיפול באירועים חריגים, כדוגמת אירועי המחסור בחגי תשרי157 [יצוין כי בשנת2021 עמד המחסור בחלב בקרטון על9% מסך החלב המיוצר בממוצע לחודש( 3 מיליון ליטרים מתוך34 )מיליון ,], יש לשכלל לייעל ולשפר את קבלת הנתונים מהמחלבות. לצורך כך מומלץ לקדם את התקנתן של 'תקנות הוויסו ת ', באופן מיידי. התקנות יאפשרו למועצת החלב ולמשרד החקלאות, בין היתר, לקבל את מלוא המידע הנדרש ולהיערך מבעוד מועד לכל אירוע חריג158 ". ההליך של התקנת תק נות שיבטיחו את הסדרת ויסות החלב בענף נמשך כשבע שנים וטרם הסתיים. על כן מוצע כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יפעלו להשלמת הפעולות הדרושות להתקנת התקנות בדבר סמכויות המועצה בנוגע לוויסות חלב. במסגרת זו מומלץ שהתקנות יכללו הוראות בדבר העברת המידע מהמחלבות באופן מ קוון. אם לא יושגו הסכמות בין המשרדים, מומלץ להסתייע במשרד ראש הממשלה או במשרד המשפטים .לצורך פתרון המחלוקת השפעת דרישות כשרות על מוצרי חלב כשרות של מוצרי חלב מפוקחים חלק ניכר מהציבור היהודי במדינת ישראל מקפיד על צריכת מזון כשר ונותן את אמונו במערך הפיקוח על הכשרות הממלכתי של הרבנות הראשית לישראל וכן בספקי כשרות פרטיים159 . להפעלת מער כי הכשרות עלות כלכלית המתווספת למחירי המזון ומשפיעה על יוקר המחיה .בישראל מועצת הרבנות הראשית או רב שהסמיכה מופקדים על מתן תעודות הכשר, לפי חוק הרבנות הראשית לישראל, התש"ם- 1980 וחוק איסור הונאה בכשרות, התשמ"ג- 1983 .כמו כן יש ספקי כשרות פרטיים המספקים שירותי כשרות ברמת כשרות מהודרת. יצוין, כי בהתאם להוראות הדין , לשם קבלת תעודת כשרות נדרש בכל מקרה אישור של המועצה הדתית המקומית (להלן - )רבנות .יוצא אפוא ש מוצרי חלב מסוימים .מקבלים שתי כשרויות בישראל קיימות שתי רמות של כשרות למוצרי החלב: "כשרות "רגילה- שמעניקה הרבנות - ,וכשרות מהודרת שמעניקים גופי השגחה פרטיים (להלן- כשרות מהודרת). מסקירת נתונים של מכון מחקר עולה כ י ל- 94% ממוצרי החלב יש שתי .כשרויות ההסברים לכך נעוצים ב רצון המחלבות לספק מוצרים שיתנו 157 להרחבה ראו להלן בפרק על השפעת דרישות כשרות והוראות הדין על ייצור מוצרי חלב בתקופת חגי תשרי . 158 " ,מועצת החלב המחסור במוצרי חלב בחגי תשרי2021 ( " 2021 '), עמ11 . 159 יצוין כי משנת2022 הונהגה רפורמה במערך הכשרות שעיקרה פתיחת אזורי הכשרות, כך שמועצה דתית מוסמכת לספק שירותי השגחה בכל מקום בארץ. בהמשך הרפורמה, מתוכנן שוק הכשרות להיפתח גם ,לתאגידים פרטיים שיספקו שירותי השגחה במקום המועצות הדתיות . | 1452 | ענף החלב בישראל מענה לדרישות הציבור המקפיד על כשרות מהודרת וגם ב עלות השולית הפוחתת של דרישות הכשרות הנלוות להשגחה של ספקי הכשרות הפרטיים .)(במיוחד למחלבות הגדולות הפיקוח על כשרות החלב נעשה החל משלב ייצור החלב ברפת וכלה במחלבות. עיקר הפיקוח ברפת הוא בעת חליבת הפרות וכן בעת ביצוע פרוצדורות וטרינריות בהן160 . עיקר הפיקוח במחלבות נסוב על כשרות חומרי הגלם (החלב וחומרים נלווים), תהליך ייצור מוצרי החלב161 , פיקוח מיוחד על ייצור מוצרים לפסח162 .ועוד לכשרות המהודרת במקטע הרפתות עלות עודפת ביחס לכשרות רגילה , והיא נובעת מכמה גורמים163 .. הראשון והעיקרי שבהם הוא הצורך בפיקוח נוסף על חלב גולמי שנחלב בשבת חליבה בשבת הותר ה כדי למנוע צער בעלי חיים164 , וזאת בתנאים הלכתיים מסוימים כגון חליבה על ידי לא- יהודי או חליבה על ידי מערכת חליבה אוטומטית165 . כשרות מהודרת ניתנת רק במקרים שבהם היצרן מסכים להעסיק משגיח בשבת, להתקין מצלמות וידאו המשגיחות על ,העובדים שאינם יהודים או להתקין מערכת חליבה אוטומטית המיוחדת לשבת. לעומת זאת יש משקים החולבים בשבת ללא עמידה בדרישות האמור ,ות הנובעות מדרישות הכשרות המהודרת ,ומשכך אין להם עלויות ייצור נוספות. חלב גולמי ממשקים אלו משמש לי י צור חלב בכשרות של הרבנות, בהתאם לדעות ההלכתיות המתירות שימוש בחלב זה166 . מניתוח של נתוני סקר החלב לשנת2019 עולה כי העלות הנוספת ששילמו המחלבות בפועל ליצרני החלב בגין כשרות מהודרת הסתכמה בממוצע של3.58 אגורות לליטר חלב גולמי167 . ,כמו כן גם למחלבות עלויות עודפות בגין ייצור מוצרי החלב בכשרות מהודרת הנובעות מ עלות בגין העסקת משגיחים מטעם מערכי הכשרות המהודרת, עלות בגין חומרי הגלם בעלי ה כשרות ה ,מהודרת עלות בגין הקמת .'פסי ייצור נפרדים או חלקים מהם וכו עלה כי ל משרד החקלאות אין נתונים על תוספת העלות לציבור עקב היעדר ה ה בחנה בין מחיר המוצרים שבכשרות מהודרת למחיר מוצרים שבכשרות רגילה , אף שהדבר משפיע .גם על מחיר המטרה 160 ,"זאב וייטמן, "כשרות החלב ברפת הישראלית לעומת כשרותה בחו"ל משק הבקר והחלב 307 ( 2003 '), עמ24 . 161 הרבנות הראשית לישראל, "נ."והל מחלבות 162 "זאב וייטמן, "הכשרת מחלבות תנובה לפסח בנתיב החלב ( ב2006 '), עמ6 . 163 לדוגמה פיקוח על ניתוחים וטרינריים, שימוש במחמצות, אנזימים ותוספות בכשרות מהודרת, שימוש במצלמות וידאו .לצורך פיקוח ברפת ועוד 164 בבלי שבת, צ"ה ,א .'שולחן ערוך , אורח'חיים, סימן ש"ה, סעיף כ . 165 תנאי נוסף כולל חליבה להפסד, קרי, החלב אינו נשמר אלא מושמד. להרחבה ראו הרב זאב וייטמן" , ייצור חלב למהדרין "כושרות ( 2021 ). 166 "ישי סמואל, "חליבה בשבת בנתיב החלב ( ה2014 '), עמ20 ,זאב וייטמן "חלב שנחלב בשבת באיסור " בנתיב החלב ( ג2010 '), עמ59 . 167 בדיון שנערך בכנסת בשנת2004 העריך שר החקלאות דאז כי רוב המוצרים בכשרות מהדרין נמכרים במחיר הגבוה בכ שלוש אגורות ל מוצר ביחס למחירי המוצרים המקבילים בכשרות רגילה . | 1453 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל כאמור לעיל, בשנת2022 מחיריהם של11 מוצרי חלב היו נתונים לפיקוח . ועדת המחירים מחשבת את המחירים בהמלצותיה "באמצעות "מתודולוגיית קביעת המחירים168 , ו לפיה לצורך חישוב עלויות המוצר יש להסתמך על ה הוצאות בפוע .ל קביעת מחירי המוצרים בפיקוח נעשית באמצעות צ ו .מחירי החלב ב צו מחירי החלב נקבע המחיר המר בי של מצרך במכירתו לקמעונאי ולצרכן . רשימת המצרכים הופיעה בטור א' לתוספת, ולצד חלקם צוי נה בסוגריים "התיבה "רגיל169 . עד לשנת2011 פירש משרד החקלאות את התיבה ""רגיל שהופיעה בצו כמתייחסת למצרכים בכשרות הרבנות בלבד (כמו גם לכך שמדובר בחלב שאינו מועשר, דל לקטוז ו)'כדו . עבור מוצרים מפוקחים בכשרות מהודרת נגבתה תוספת מחיר ששיקפה בין היתר את ה תוספת של עלות הכשרות המהודרת170 . תוספת זו הסתכמה בכמה אגורות עד עשרות אגורות למוצר171 . בשנת2011 "תוקן צו מחירי החלב כך ש"רגיל לעניין מצרך כולל את "כל סוגי הכשרויות " 172. בעקבות תיקו ,ן הצו מ שנת2011 ה מחירים הקבועים ב ו חלים על כל סוגי הכשרויות , ללא הבדל במחיר בין כשרות הרבנות ל .כשרות מהודרת בהיעדר אבחנה בין מחיר המוצרים ב כשרות הרבנות ל מחיר המוצרים ב כשרות מהודרת מסרו גורמים בענף כי ישנה תופעה של עלייה בביקוש לכשרות מהודרת מצד הקמעונאים. משיקולי נוחות לוגיסטית הם בוחרים להזמין מוצרים בכשרות מהודרת, גם מעבר לביקוש של האוכלוסייה הצורכת מוצרים בכשרות כזאת . בשנת2011 שינה משרד החקלאות את מדיניותו בכל הנוגע לתמחור העלויות הכרוכות בקיומן של רמות כשרות שונות באופן שנקבע אותו מחיר למוצרי חלב בכשרות רגילה ,וכשרות מהודרת. מדיניות זו טעונה בחינה נוכח שני קשיים שהיא מעוררת: האחד המחלבות אינן משופות בגין התוספת של עלו ת הכשרות המהודרת במסגרת המחיר .המפוקח של המוצרים השני, חלק מ ציבור הצרכנים ,רוכש מוצרים בכשרות מהודרת שעלות הייצור שלהם גבוהה יותר, אף שהוא עשוי להסתפק ברכישת מוצרים בכשרות הרבנות. תופעה זו של עלייה בביקוש למוצרי חלב בכשרות מהודרת, אף שהדבר אינו נובע מעמדות עקרוניות של הצרכנים אלא משיקולי נוחות לוגיסטית של הקמעונאים, עלולה .להוביל עם הזמן לעלייה במחיר מוצרי החלב לכלל הציבור משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הוא והמפקח על המחירים בחנו כמה פעמים את נושא כשרות מוצרים בפיקוח, והוחלט ש לא לקבוע רמות מחיר שונות לסוגי כש רות שונים משום שקשה לבודד את העלויות של ה כשרות ולנוכח העובדה שיש כשרויות מסוגים רבים . 168 " ,משרד האוצר מתודולוגיה לפיקוח על המחירים - מסמך קווים מנחים כלליים ," (ספטמבר2016 ). 169 ההגדרה "רגיל" לא התייחסה רק לנושאי כשרות אלא גם למיני תוספות מיוחדות, כגון חלב מועשר, שיוצרות שונות .בין המוצרים כך שהמוצר השונה אינו מפוקח 170 .בכל שרשרת הייצור 171 " ,משרד החקלאות משרד החקלאות במכתב למחלבות ורשתות השיווק: אין לגבות תוספת מחיר על מוצרים בפיקוח הנושאים תו של כשרות מהודרת( " 2011 ). 172 )צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (מחירים מרביים לחלב ומוצריו) (תיקון , התשע"ב- 2011 . | 1454 | ענף החלב בישראל תיקון הצו בשנת2011 הוביל לכך שמחיר מוצרי החלב שבפיקוח אינו משקף את העלויות בפועל של ייצורו של כל אחד מהם בנפרד . במצב דברים זה, הצו משקף קביעת מחיר אחיד למוצר שעלות ייצור ו שונה, באופן המשפיע על הצריכה ועלול להוביל לעלייה במחיר שיושת על כלל הציבור. על אף המורכבות שבדבר, מוצע כי משרד החקלאות יבדוק מהי תוספת העלות לציבור עקב היעדר ההבחנה בין מחיר המוצרים שבכשרות מהודרת למחיר מוצרים שבכשרות רגילה, וכי הוא יבחן דרכים להפחתת הנט ל המוטל על הצרכנים שאינם .זקוקים לכשרות זו השפעת דרישות כשרות והוראות הדין על ייצור מוצרי חלב בתקופת חגי תשרי כאמור, ויסות החלב נדרש לנוכח שינויים בתנובת הפרות במהלך השנה. כמו כן בתקופת חגי תשרי ימי עיבוד החלב במחלבות מעטים ו לאחר השבת או החג המחלבות קולטו ת כמות חלב .גולמי הגבוהה פי שניים וחצי או יותר מביום רגיל במקרים אלו חלק מהחלב הגולמי העודף מועבר לוויסות וחלקו אף נשפך בלית ברירה. לוח 7 : ,נתונים על שפיכת חלב2011 - 2021 )(במיליוני ליטרים השנה חלב פסול שפיכה בגין מופעי חגים סך חלב נפסד ייצור חלב אחוז מהייצור 2011 1.4 2.3 3.7 1,340 0.3% 2012 1.8 0 1.8 1,350 0.1% 2013 1.5 1.0 2.5 1,372 0.2% 2014 1.1 3.0 4.1 1,455 0.3% 2015 1.3 0 1.3 1,372 0.1% 2016 0.9 0.8 1.7 1,450 0.1% 2017 1.0 4.0 5.0 1,514 0.3% 2018 1.1 8.8 9.9 1,550 0.6% 2019 1.7 1.2 2.9 1,499 0.2% 2020 1.1 1.0 2.1 1,521 0.1% 2021 1.1 2.3 3.4 1,540 0.2% ממוצע 1.2 2.2 3.4 1,462 0.2% ה מקור: מועצת החלב173 . 173 ממועצת החלב נמסר כי חלק מהחלב שנפסל מטעמי איכות משמש לייצור מזון לפרות ואי נ .ו נפסד לגמרי כמו כן בשני ם האחרו נות ביותר מ- 50% מהחלב המועבר להשמדה מצליחים להפריד את השומן , וההפסד הכלכלי הוא רק בשפיכת החלב הכחוש. | 1455 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל מהלוח לעיל עולה כי השיעור של שפיכות החלב בגין ויסות הוא כשליש משפיכות החלב בכלל. עוד עולה כי סך כל שפיכות החלב מהווה שיעור קטן ביותר ( 0.2% )מסך ייצור החלב הכולל. לוח 8 : ,השוואת מספר ימי העבודה בתקופת חגי תשרי2013 - 2022 השנה חודש רגיל 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 סך כל ימי עיבוד 23.5 19 19 16.5 16.5 19 16.5 16.5 21.5 15.5 16.5 ,על פי נתוני מועצת החלב בעיבוד משרד מבקר המדינה . מהלוח עולה כי בשנים האחרונות התופעה של מספר ימי עיבוד נמוך בתקופת חגי תשרי בהשוואה לחודש רגיל ש בו אין חגים, באה לידי ביטוי בצורה הקיצונית ביותר בשנת2021 . בשנה זו הייתה ירידה של35% ,בפוטנציאל הייצור ביחס לתקופה רגילה ואילו ברוב השנים הירידה בחגי תשרי היא של30% או פחות. ראוי לציין שבתקופת החגים של שנת2025 174 יהיו גם כן 15.5 .ימי עיבוד בלבד בשל מיעוט ימי העבודה בתקופת חגי תשרי, נדרשות המחלבות להיערך לפינוי מכלי קליטת החלב הגולמי באמצעות עיבוד מוגבר של החלב הגולמי שנקלט טרם תקופת החגים ושימוש בו למוצרי חלב בעלי חיי מדף ארוכים (כגון גבינות קשות). כמו כן בתקופת החגים היצרנים מגדילים את קיבולת האחסון ברפתות על ידי שימוש במכלי הובלת חלב175. בתקופות אל ו מועצת החלב ,מפרסמת הנחיות ליצרנים ל מובילי חלב ו ל מחלבות ואף עורכת דיונים בהשתתפות נציגים .מהענף לטיוב העבודה של שרשרת הייצור ולצמצום שפיכת החלב ואכן , בשנים האחרונות נרשם מחסור בחלב במהלך חגי תשרי: בשנת ה( תשפ"ב5.9.21 - 29.9.21 ) נרשם מחסור מסוים במספר מוצרי חלב, בעיקר של חלב מפוסטר באריזת קרטון של 1 ליטר. גם במהלך חגי תשרי ה תשפ"א( 18.9.20 - 11.10.20) נרשם מחסור דומה וכן בתקופת חגי תשרי( התשע"ז2016) והתשע"ו ( 2015 .) לבקשת שר החקלאות, בדצמבר2021 הגישה מועצת החלב דוח בעניין ה מחסור במוצרי חלב בחגי תשרי2021 176 (להלן- דוח המחסור בחגים). על פי הדוח, לא היה כל מחסור בחלב גולמי , והוא אף היה בעודף של2.3 מיליון ליטר שהופנה לשפיכה . המחסור היה במספר מוצרי חלב , בעיקר חלב מפוסטר באריזת קרטון של 1 ליטר , ונבע מהקושי לעבד את כמות החלב שנצברה בז מן קצר. על פי אומדן מועצת החלב, המחסור עמד על כ- 3 מיליון ליטר חלב מפוסטר לכל ,היותר שהוא 9% ביחס לצריכה הח ודשית הממוצעת של חלב מפוסטר. 174 ושוב בשנת2045 . 175 "הרבנות הראשית לישראל, "נוהל אחסון והובלת חלב כשראש השנה צמוד לשבת . 176 מועצת " ,החלב המחסור במוצרי חלב בחגי תשרי2021 " ( 2021 .) | 1456 | ענף החלב בישראל בדוח המחסור בחגים הובאו ארבע ה המלצות האלה לצמצום המחסור במוצרי חלב במקרים דומים בעתיד : )(א הרחבת כושר הייצור במחלבות, לרבות תמיכה ממשלתית במימון ההשקעות; )(ב בחינת ההיתכנות הטכנולוגית לצורך הארכת ה תוקף של מוצר י חלב ,לשיווק והגדלת מלאי ם לפני תקופת החגים; )(ג בחינת דרכים לצמצום ה ימי ם שבהם שובתות המחלבות מטעמי כשרות , שבתות.וחגים )(ד "קידום התקנתן של "תקנות הוויסות, כך שיהיה אפשר לקבל נתונים בזמן אמת לגבי מלאי ייצור ול הורות על העבר ה של חלב גולמי לייצור מוצרים מפוקחים (ראו לעיל )בפרק סמכויות מועצת החלב בנושא ויסות חלב . מהאמור לעיל עולה שמדי כמה שנים נוצר מחסור בכמה מוצרי חלב בתקופת חגי תשרי וסמוך לאחריה, וזאת עקב מספרם הקטן של ימי עבודה בתקופה זו יחסית לחודש רגיל שבו אין חגים. בשנת2021 המחסור הסתכם בכ- 3 ,מיליון ליטר חלב מפוסטר לכל היותר שהוא 9% מה צריכה החודשית הממוצעת של חלב מפוסטר . ממשרד החקלאות נמסר כי התקיימו דיונים בראשות שר החקלאו ת ומנכ"לית משרדו בעניין המלצות דוח המחסור בחגים, וכי המשרד מבצע מעקב אחר הייצור וה ה תארגנות של המחלבות לקראת חגי תשרי ו כן מפקח על ייצור ה חלב ה גולמי במהלכם . ,על מועצת החלב ומשרד החקלאות, בשיתוף משרד הכלכלה וגורמים רלוונטיים אחרים לבחון את המלצות דוח המחסור בחגים ולנקוט פעולות נחוצות, כך שבשנים הבאות יהיה אפשר להיערך מבעוד מועד ולצמצם ככל האפשר את המחסור במוצרי חלב ואת שפיכת .החלב רווחת בקר לחלב ברפתות רווחת בעלי חיים היא נושא ש העסיק בני אדם כבר בעת העתיקה, ו הוא מוזכר במקורות .ביהדות למשל, חז"ל פירשו את הפסו קים " כִי תִרְאֶה חֲמֹור שֹׂנַאֲָך ר ֹׂבֵץ תַחַת מַשָּׂאֹו וְחָּׂדַלְתָּׂ מֵעֲז ֹׂב לֹו עָּׂז ֹׂב "תַעֲז ֹׂב עִּמֹו ,(שמות כג ה), ואת הפסוק "שֵשֶת יָּׂמִים תַעֲשֶה מַעֲשֶיָך ּובַּיֹום הַשְבִיעִי תִשְב ֹׂת לְמַעַן .יָּׂנּוחַ שֹורְָך וַחֲמ ֹׂרֶָך וְיִנָּׂפֵש בֶן אֲמָּׂתְָך וְהַגֵר" (שמות כ"ג, י"ב) כמקור לאיסור על צער בעלי חיים הבטחה של תנאי מחיה בסיסיים לחיות, ובהן חיות משק, היא בעלת ערך לא רק בשל שיקולים וטרינריים וכלכליים, אלא גם בשל ההכרה ש בעלי חיים הם יצורים חשים, .הזכאים לחירות ,באמצע המאה העשרים עם התפתחות ,התיעוש במשק החקלאי והעלייה בגודל המשקים גבר העיסוק בנושא רווחת ן של חיות המשק. בשנת 1965 פרסמה ועדת מומחים עבור ממשלת "בריטניה מסמך המפרט את "חמש החירויות, חמישה עקרונות בסיסיים שעל פיהם הוגדרו הצרכים הבסיסיים של בעל החיים177 : 1) מניעת צמא, רעב ותת-תזונה; 2) מניעת אי- נוחות; 3 ) מניעת כאב, סבל, פציעות ומחלות; 4) מניעת פחד, מצוקה ועקה; 5 )החירות לבטא דפו סי התנהגות חברתיים בעד ר. גם היום חירויות אלו הן ה בסיס לשמירה על רווחתן של חיות משק (להלן- .)חמש החירויות 177 ד"ר שרה ווייל- ,פינשטיין" "רווחת בקר לחלב ברפת הישראלית , החלב והרפואה 1 ( 2017 ) , 'עמ28 . | 1457 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל בשנת1976 חתמו מדינות האיחוד האירופי על אמנה להגנה על בעלי חיים המוחזקים למטרות חקלאיות178 , ובשנת1998 נכנסה לתוקפה הדירקטיבה האירופית שמיסדה סטנדרטים מינימליים לטיפול בחיו ת המשק179 . בעקבות זאת נקבעו דירקטיבות נוספות לענפי משק ספציפיים (כגון - הובלת בעלי חיים, שחיטה, עגלים, חזירים, חיות בניסויים וחיות בגני חיות .) בשנת1994 נחקק בישראל חוק צער בעלי חיים. בחוק נקבעו הוראות בדבר אופן אחזקת בעלי ,חיים התנהגויות אסורות כלפי בעלי חיים, ובהן התעללות והתאכזרות לבעל חיים, ו כן עונשי מאסר וקנסות בגין התנהגויות אל ו . בהמשך הותקנו תקנות מפורטות בעניין הובלת יונקים ועופות ,החזקת עגלי חלב180 והחזקת בעלי חיים שלא למטרות חקלאיות . פעיל ותן של היחידות במשרד החקלאות ובמועצת החלב בנושא רווחתם של בעלי חיים ברפתות חלב משרד החקלאות אמון על ה פיקוח ו ה אסדר ה ב תחום רווחת בעלי חיים באמצעות מנהל השירותים הווטרינריים. לצורך יישום הוראות חוק צער בעלי חיים, מונתה בשנת2020 רופאה וטרינרית ל מנהלת אגף רוו חת בעלי חיים . ,כמו כן בלשכות המחוזיות של השירותים הווטרינר י ים פועלים וטרינרים הממונים לע עניין חוק צער בעלי חיים181 . גם יחידת הפיצו"ח הוסמכה לאכוף את חוק צער בעלי חיים. תיקי חקירה שהיא מטפלת בהם מועברים במידת הצורך להמשך ניהול הליכים משפטיים ביחידת התביעות שבלשכה המשפטית של משרד החקלאות. יצוין גם ש"בשה ם פועלים צוותי מדריכים ה מבקרים במשקים כדי להדריך ולהטמיע נ ו הלי עבודה ב עניין רווחת בעלי ה חיים. כמו כן לפי החלטת ממשלה משנת2015 182 , הוקמה ועדה מייעצת לתחום צער בעלי חיים . משתתפים בה נציגי ציבור ,נציגים של האקדמיה ו נציגים של משרדי ה ממשלה. תפקידה לייעץ לשר החקלאות ולממשלה ב כל הנוגע ל גיבוש מדיניות בתחום של ההגנה על חיות משק וחיות בית וקידום רווחת בעלי ה.חיים מועצת החלב מעודדת גיש ה המ כוונת גם לרווחת בעלי חיים ב ניהול רפתות החלב183 , ומתבססת על העי קרון של שמירת "חמש החירויות." יצוין גם ש ב מאל"ה פועלים צוותי מדריכים ה מבקרים במשקים כדי להדריך ולהטמיע נ ו הלי עבודה ב עניין רווחת בעלי ה חיים184 . המועצה פרסמה בשנת2010 "מדריך לרווחת בעלי חיים ברפתות ובדירי חלב". בתרשים ש להלן פירוט היחידות ופעולותיהן בתחום רווחת בעלי ה .חיים ברפתות חלב 178 ראו אמנת האיחוד האירופי בדבר שמירה על בעלי חיים לחקלאות , ( 1976 ) European Convention for the Protection of Animals kept for Farming . 179 Council Directive 98/58/EC . 180 )תקנות צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים) (החזקה של עגלי חלב , ה תשס"ו- 2006 . 181 השירותים הווטרינריים, דוח סיכום2020 ( 2021 ,) 'עמ62 , 210 . 182 החלטה הממשלה833 , קידום ההגנה על בעלי חיים ורווחתם( 13.12.15 .) 183 מועצת החלב, מדריך לרווחת בעלי חיים ברפתות ובדירי חלב (מהדורה שלישית2016 '), עמ3 . 184 לפעילות מאל"ה בתחום רווחת בעלי החיים ראו מועצת החלב, "סיכום פעילות מאל"ה בשדה2021 ." | 1458 | ענף החלב בישראל תרשים 15 : פירוט היחידות העוסקות בתחום של רווחת בעלי חיים ברפתות חלב ופעולותיהן להלן פירוט על פעילותם של השו"ט , בתחום רווחת בעלי החיים ברפתות וכן ממשקי שה"ם .ומאל"ה עימו בעניין זה ה שירותים הו וטרינריי ם )(שו"ט 1 . תוצאות מבדקי הרווחה והבריאות ברפתות :החלב ,על פי חוק צער בעלי חיים ה ממונה לנושא צער בעלי חיים בשירותים הווטרינריים מוסמך לפקח על יישום הוראות החוק במשקים חקל .איים. מכוח הסמכות שבחוק, מבצע השו"ט מבדקים ברפתות חלב במסגרת המבדקים בוחנים הממונים לעניין חוק צער בעל חיים את תנאי הגידול ברפת לפי 29 משתנים. לכל משתנה שנבדק ניתן ציון בסולם של1 - 4 (כאשר1 ;מציין רווחה תקינה 2 - ;ליקויים קלים3 - ליקויים בינוניים ו- 4 רו וחה לקויה). בכל מבדק ניתן גם ציון כללי מסכם .של הרפת ומוצג הציון לעומת הממוצע הארצי יצוין כי תנאי החזקה לקויים יכולים לבוא לידי ביטוי בכך שכלי המים של בעלי החיים ריקים, היעדר מרחב תנועה, וכן בעל חיים מת .שרוע בשמש עם שאר בעלי החיים מדי שנה, בחמש השנים האח רונות, עורך השו"ט בממוצע136 מבדקים בכלל המשקים (לולים, דירים רפתות, מפטמות ועוד). מתוכם נערכים מדי שנה בממוצע כ- 12 מבדקים ברפתות חלב. בתרשים הבא מספר המבדקים שנערכו במשקים בכלל וברפתות חלב .בפרט בחמש השנים האחרונות | 1459 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל תרשים 16 : מספר המבדקים בנושא רווחת בעלי חיים שערכו השירותים הווטרינרי י ם בכלל המשקים ומתוכם מספר המבדקים שנערכו ברפתות חלב , 2017 - 2021 .על פי נתוני השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה בשנים 2017 עד2021 בוצעו 58 מבדקים ברפתות חלב , כ מחציתם ברפתות משפחתיות כו מחציתם ברפתות שיתופיות , מתוכם שלושה מבדקים .חוזרים זאת מתוך683 .מבדקים שביצעו השירותים הווטרינרים בכלל המשקים משרד החקלאות מסר בתשובתו שהשו"ט נמצא במהלך שינוי ארגוני של עבודת השו״ט בשדה ו כן במהלך מעבר מביצוע פעולות וטרינריות לפיקוח. במסגרת זאת יבוצע פיקוח יזום ו ,מבדקים במשקים, בין היתר ברפתות חלב ויתקיימו הכשרות לצוותי הביקורת. כמו כן תפותח מערכת מחשוב שתאפשר את ניהול הביקורות והיא צפויה להתחיל לפעול בסוף שנת 2023 . בביקורת עלה כי ב- 11 ( 19% ) מתוך58 רפתות שנבדקו על ידי השו"ט ניתן ציון כללי מסכם של2 (בסולם של1 - 4 ) ומעלה המעיד על רמת רווחה לקויה ברפת. רק אחת מאותן11 .הרפתות הייתה שיתופית עוד יש לציין שמניתוח המבדקים עולה כי9 מתוך10 הרפתות המשפחתיות שקיבלו ציון מסכם לקוי היו רפתות קטנות עם פחות מ- 100 פרות חולבות (מתוך18 רפתות שנבדקו והיו בהן פחות מ- 100 פרות חול)בות. נתונים אלו עולים בקנה אחד עם הערכת גורמי המקצוע בשו"ט ולפיה עיקר הפגיעות .החמורות ברווחת בעלי חיים מתרחשות ברפתות משפחתיות קטנות בתרשים שלהלן פילוח של תוצאות מבדקי רווחת בעלי חיים ברפתות חלב לפי מגזר בשנים 2017 - 2021 ביחס לממוצע הארצי. | 1460 | ענף החלב בישראל תרשים 17 : פילוח לפי מגזר של תוצאות ה מבדקי ם על רווחת בעלי חיים ברפתות חלב ,ביחס לממוצע הארצי 2017 - 2022 .על פי נתוני השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי לכ- 46% מהרפתות שנבדקו ניתן ציון מסכם לקוי ביחס לממוצע הארצי. עוד עולה כי מתוך33 ,מבדקים שנערכו ברפתות משפחתיות ל- 18 ( 55% ) ניתן ציון מסכם לקוי, ו לעומת זאת, ברפתות במגזר השיתופי ניתן ציון מסכם לקוי רק ( לתשע36% ) מתוך25 .רפתות 2 . נוהל לביצוע :המבדקים קווים מנחים ברורים המדריכים את הרשות בהפעלת סמכותה במקרים קונקרטיים משרתים את צ ו רכי המינהל הציבורי , מונעים החלט ות הסוט ות מן ההנחיות , ולמעשה משמשים הדרך הסבירה למניעת אפלי ה והחלטות שרירותיות. ב ית המשפט העליון קבע כי מוטלת על הרשות חובה לקבוע הנחיות מינהליות , ולשם כך נדרשים מבחנים ברורים ,ענייניים וידועים להפעלת הסמכות באופן שוויוני ,הוגן וסביר . למשל, נקבעה בפסיקה החובה לקבוע קריטריונים ברורים וגלויים כאשר הרשות המינהלית נדרשת להקצות משאבים ציבוריים185 או כאשר היא נדרשה להפעיל סמכויות אכיפה186 . החובה נ ובעת מן המעמד של הרשות כנאמן הציבור ומערכים של שוויון, הגינות ומינהל תקין187 . 185 בג" ץ59/88 ח"כ צבן נ' שר האוצר ( 12.2.89 (), פ"ד מב4 ) 705 ( 1989 ;) "בג ץ 780/83 ישיבת תומכי תמימים מרכזית נ' מדינת ישראל(, פ"ד לח2 ) 273 ( 1984 .) 186 בג"ץ6396/96 זקין נ' ראש עיריית באר שבע(, פ"ד נג3 ) 289 ( 1999 ). 187 יצחק זמיר , ה סמכות המינהלית כרך ב- ההליך המי( נהלי2011 '), עמ782 . | 1461 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל השו"ט אחראי על אכיפת חוק צער בעלי חיים- הכולל איסורים שונים שמטרתם מניעת התעללות בבעלי חיים. בביקורת עלה כי לשו"ט אין נוהל סדור לביצוע המבדקים ברפתות, הנעשים מכוח הסמכות שניתנה לו בחוק צער בעלי חיים. נוהל כזה נדרש לצורך הסדרת שורה של נושאים ובהם: תדירות ביצוע ,הביקורים ברפתות תכנון המבדקים בהלימה לגורמי סיכון, הנחיות בעניין ביצוע מבדקים חוזרים ומעקב אחר תיקון הליקויים, נקיטת פעולות כאשר הליקויים לא תוקנו והעברת הנושא לטיפול של יחידת הפיצו"ח במקרים המתאימים. היעדר הוראות מפורטות בכל הנוגע לניהול המבדקים וטיפול ב תוצאותיהם עלול לפגוע בערך המופק מהמבדקים וב יכולת לשפר את רווחת בעלי החיים ברפתות . כך ,למשל בשבע רפתות שנמצאו במבדק הראשון שנערך בהן בשנים האחרונות ליקויים ניכרים במשתנים שניתן להם משקל כפול, לא נעשה מבדק חוזר בשנה העוקבת או בשנים שלאחר מכן ולא נבדק ההיקף של תיקון הליקויים . ,כאמור לעיל בשנים2017 - 2021 רק שלושה מתוך58 מבדקים ברפתות חלב היו מבדקים חוזרים. משרד החקלאות מסר בתשובתו שתפותח מערכת פיקוח במשקים הכוללת גם את נושא ,צער בעלי חיים, אשר בה ניהול הביקורות יהיה בהתאם לסיכון הבסיסי במשק והיא תכלול מתן ה .נחיות לפעולות מתקנות של ליקויים ומעקב אחר התיקון מוצע כי השו"ט יבחן את הצורך בהרחבת המבדקים בשים לב להתפרצות מחלות ,ולשיעורי החולי וכן יקבע הנחיות לביצוע המבדקים, באופן שיבטיח את תדירותם ההלימה בינם ובין גורמי סיכון ולמעקב אחר תיקון הליקויים. אם הליקויים לא מתוקנים בתקופה שהוגדרה, מומלץ שהשו"ט יעביר ליחידת הפיצו"ח את הטיפול במקרים של הפרות מהותיות הפוגעות ברווחת בעלי חיים לשם המשך חקירה וביצוע .פעולות אכיפה כמו כן מוצע לשו"ט לשקול להעביר ממצאים מתאימים לידיעת שה"ם, כדי שמדריכי שה"ם יספקו לרפתנים ליווי והדר כה שיסייעו להם לתקן את .הליקויים במהירות וביעילות 3 . מיפוי רפתות בעלות סיכון גבוה לפגיעה ברווחת בעלי :חיים מיפוי מקדים של גורמי סיכון לפגיעה ברווחת בעלי חיים188 נועד בעיקרו לייעל ולטייב את פעולות ,הפיקוח האכיפה והניטור של השו"ט ויחידת הפיצו"ח ברפתות חלב ולסייע בפיתוח תוכניות עבודה ופיקוח שנתיות יעילות . מהשו"ט נמסר כי הפגיעות הפוטנציאליות ברווחת בעלי החיים נובעות גם מליקויים מבניים מתמשכים כגון תנאי שיכון לקויים. למשל, על פי מדריך לרווחת בעלי ,חיים ברפתות ובדירי חלב ה שטח המחייב המזערי לפרה הוא בין15 ל- 20 מ"ר בסככה , ומתוך47 המבדקים שנערכו בשנים2019 עד2022 , בשש רפתות נמצאו ליקויים בדרגות חומרה שונות מבחינת שטח המחי לש ה פרה . 188 .כגון גודל הרפת, מספר הפרות בה, שנת ההקמה של הרפת ותוצרי מבדקי העבר | 1462 | ענף החלב בישראל תמונות1 ו- 2 :תנאי רווחה ירודים ברפת ות צולם על ידי השו"ט ,במסגרת מבדקי רווחת בעלי חיים בשתי רפתות שונות2021 . להערכת אגף רווחת בעלי חיים ,בשו"ט בכ- 130 (כ- 20% ) מכלל הרפתות בישראל .מוחזקים בעלי חיים בתנאים הפוגעים באופן חמור ביותר ברווחתם על אף הערכה ,זו ועל אף ממצאי המבדקים שביצע השו"ט המצביעים על ליקויים בדרגות חומרה שונות בכ- 19% מהרפתות שנבדקו, אין בידי השו"ט מיפוי של רפתות שבהן גורמי ,סיכון גבוהים לפגיעה ברווחת בעלי חיים כגון תנאי שיכון לקויים . מוצע כי השו"ט, באמצעות הממונים על צער בעלי חיים בלשכות הווטרינרי ות המחוזיות ועל סמך תוצאות המבדקים שהם עושים, ימפה א ת כלל הרפתות בארץ וייתן את דעתו על גורמי הסיכון לפגיעה ברווחתם של בעלי החיים. באופן כזה הוא יוכל לפתח תוכנית שנתית ורב- שנתית לפיקוח על חוק צער בעלי חיים ברפתות ולאכיפתו. תוכנית כזאת תכלול יעדים ברורים ומדידים לצמצום היקף הרפתות שבהן בוצעו הפרות של החוק האמ .ור משרד החקלאות מסר כאמור כי המערכת המרכזית שהוא מפתח תאפשר את ניהול ,הביקורות ובד בבד יתקיימו הכשרות לממונים על צער בעלי חיים בלשכות הווטרינריות המחוזיות . 4 . :תוצרי פעולות האכיפה שננקטו בעקבות ליקויים ברפתות מעבר למבדקים שעורך השו"ט, מדי שנה מועברות כ- 1,200 תלונות בנושא צער בעלי חיים ליחידת הפיצו"ח, מיעוטן בנושא רפתות. תלונות שחקרה יחידת הפיצו"ח ונמצאו מוצדקות ומתאימות לניהול הליך משפטי, מועברות ליחידת התביעות שבלשכה המשפטית של משרד החקלאות. בלוח הבא מוצג מספר התלונות שהוגשו ליחידת הפיצו"ח בשנים 2017 - 2021 , מתוכן מספר התלונות שהוגשו על .רפתות חלב ודרכי הטיפול בתלונות אלו | 1463 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל לוח 9 : מספר התלונות שהוגשו ליחידת הפיצו"ח ודרכי הטיפול בהן , 2017 - 2021 ה שנה מספר ה תלונות על רפת ות חלב מספר ה תלונות שנסגרו לאחר בדיקה של הפיצו "ח מספר ה תלונות שנסגרו לאחר חקירה של הפיצו"ח מספר ה תלונות שהועברו ללשכה המשפטית להמשך טיפול 2017 4 4 0 0 2018 4 2 1 1 2019 13 13 0 0 2020 4 1 2 1 2021 3 1 1 1 סך הכ ו ל 28 21 4 3 .על פי נתוני יחידת הפיצו"ח, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי28 התלונות שהועברו לפיצו"ח הובילו לפתיחה בחקירה בשבעה מקרים; מתוכם שלושה הועברו להמשך טיפול ביחידת התביעה בלשכה המשפטית שבמשרד החקלאות. יתר המקרים הועברו לטיפול הלשכה המחוזית (המוסמכת לנקוט פעולות של טיפול במפגעים, הדרכה, הסברה והנחייה). מבין שלושת התיקים שהועברו ללשכה המשפטית, תיק אחד נסגר בעילה של" נסיבות העניין בכללותן אינן מתאימות להמשך הליך". ב תיק נוסף הוגש כתב אישום אשר הסתיים בהרשעה ו ב השתת קנס פלילי בגובה 29,200 ש"ח. בתיק השלישי הוטל קנס מינהלי בגובה5,000 ש"ח. פעולות החקירה והאכיפה הפל ילית בתחום צער בעלי החיים ברפתות מתבססות בעיקר על תלונות שמוגשות לשו"ט. נמצא כי אף שעל פי הערכת גורמי המקצוע בשו"ט מצבן של כ- 20% מהרפתות בישראל (כ- 130 רפתות) בכל הנוגע לרווחת בעלי החיים הוא חמור ביותר, התקיימו בשנים2017 - 2021 רק שבע חקירות שהובילו להגשת תביעה פלילית אחת ולהליך אכיפה מינהלי נוסף, ואף זאת רק בעקבות28 התלונות שהוגשו ולא בעקבות פעולה יזומה של השו"ט. היקף התשלומים לרפתות הוא כ- 3 מיליארד ש"ח לשנה, ולעומת זאת בשנים2017 - 2021 הוטל רק קנס פלילי אחד בסך29,200 ש"ח. נתונים אלו משקפים אכיפה חסרה ל .נוכח המצב הקיים מוצע כי השו"ט ינקוט פעולות יזומות ונרחבות יותר לאיתור הפרות של חוק צער בעלי חיים ברפתות. עליו לוודא שבתוכנית המבדקים השנתית שיגבש יינתן מענה הולם לסוגיה זו ותוגבר ההרתעה. כאמור להלן, התקנת תקנות להבטחת רווחת פרות ועגלים יכולה לתרום גם כן ל הגברת פעולות האכיפה ולמיגור התופעה של רווחת .בעלי חיים לקויה ברפתות | 1464 | ענף החלב בישראל "שה ם "לשה ם צוות מדריכים האמונים על הדרכת יצרנים במשק י ם ל שם שיפור רווחיות הרפת ויעילותה . "מדריכי שה,ם הפועלים בכל רחבי הארץ, מבקרים ברפתות ,המעוניינות בכך ו נחשפים מעת לעת לליקויים. במסגרת מילוי תפקידם, הם עוסקים גם בהדרכת הרפתנים בכל הקשור ל שיפור תנאי הרווחה של בעלי חיים יצרניים189 ו מסייעים ב .תיקון הליקויים שנתגלו עם זאת, עבודת המדריכים נעשית בשיתוף החקלאי,ם ו ככלל "שה ם אינו מעביר את המידע ביחס לליקויים לשו"ט או .לפיצו"ח נמסר משה"ם כי אם הניסיונות להדרכה ולהסברה בכל הקשור לתיקון הליקויים ברפתות, לא יישאו פרי, אזי יועבר הנושא לטיפול השו"ט . ,עם זאת ,לדידם עד כה לא נמצא שום מקרה שהצדיק זאת. עלה כי בשנים האחרונות שה"ם לא דיווח על שום ליקוי לשו"ט או לפיצו"ח, על אף ההערכה שבשיעור לא מבוטל של רפתות המצב של רווחת בעלי החיים הוא חמור. הדבר מעלה חשש כי ה ליקויים שימצא שה"ם לא יתוקנו, ו כי בעלי החיים יוסיפו לסבול . מוצע "כי שה,ם בשיתוף השו"ט, יבחנו כיצד אפשר לעקוב אחר תיקון ליקויים חמורים, כל שכן בהתרחש ליקויים חוזרים ונשנים, ולוודא כי הם,מתוקנים בלי לפגוע בשיתוף הפעולה בין שה"ם לבעלי הרפתות. עוד מומלץ כי השו"ט והפיצו"ח יעדכנו את שה"ם בליקויים .שמצאו לשם הדרכת בעלי הרפתות בדבר תיקון הליקויים כנדרש מאל"ה מאל"ה עוסקת בין היתר ב כתיבה ו ב עריכה של נ ו הלי עבודה מקצועיים מומלצים בנושא רווחת בעלי חי ים190 . נוסף על כך למאל"ה צוות מדריכים המלווים יצרנים במשק ים, בעיקר בנושאי ם של ממשק הרפתן עם מערכות ה חליבה .ותקינותן גם שירותי מדריכי מאל"ה הם וולונטרי ים ונועדו לסייע לרפתן לשפר את איכות החלב המיוצר ברפת191 . תוכנית העבודה של מאל"ה לשנת2021 כללה גם הגברת מעורבות של צוות המדריכים בנושא של רווחת בעלי חיים. בסיכום מאל"ה לשנת2020 " נכתב כי התערבותם המהירה והמקצועית ,][של מדריכי מאל"ה קידמה את ...רווחתן של הפרו ת192 ". עם זאת, נוהלי העבודה של מדריכי מאל"ה אינם כוללים ביצוע ביקורת בנושא רווחת בעל י חיים. יצוין כי מאל"ה מסרה שבמקרים המתאימים היא מעבירה בעל פה את המידע לשו"ט, ולאחר התערבותה אף נסגרה רפת אחת שנמצאו בה ליקויים בתחום רווחת בעלי החיים ., אך אינה מעבירה מידע לפיצו"ח עלה כי אין הסדרה בדבר מתכונת הדיווח של מדריכי מאל"ה על ליקויים שנחשפו אליה ם בעניין רווחת בעלי חיים .ברפתות 189 " ,משרד החקלאות יעדי עבודה לשנת2021 " . 190 " ,לדוגמה מועצת החלב עקרונות בסיסיים החייבים להתקיים במטרה לשמור על רווחת בעלי החיים"; ראו גם מועצת החלב, סיכום פעילות מאל"ה2020 . 191 .על ידי הפחתת ספירת התאים הסומטיים וספירת חיידקים כללית 192 מועצת החלב, "סיכום פעילות מאל"ה שנת2020 ". | 1465 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל מוצע כי מאל"ה בשיתוף השו"ט יבחנו דרכים להסדרת הדיווח על הליקויים, כל שכן ,בהתרחש ליקויים חוזרים ונשנים בלי לפגוע בשיתוף הפעולה בין מאל"ה לבעלי הרפתות זאת כדי לתרום לתיקונם. בתשובתה מסרה מועצת החלב כי אם המדריכים מזהים ליקו ,יים ברפת הרפתן .מתבקש לתקנם כאשר מדובר בליקויים חמורים ומהותיים, הדבר מדווח לשו״ט באמצעות הלשכות הווטרינריות שכן מאל"ה אינו הגורם המוסמך לפקח על הרפתות. מועצת החלב הוסיפה כי חשוב ש מאל"ה תמשיך לשמש גורם ממליץ ולא מפקח לצורך שמירה על המעמד המקצועי של מאל״ה .מול הרפתנים ✰ מהאמור לעיל עולה כי השו"ט, הפיצו"ח, שה"ם, ומאל"ה מבצעים, כל אחד במסגרת סמכותו, פיקוח על רווחת בעלי החיים או הדרכה של בעלי הרפתות בתחום זה. במהלך פעולות אלו כל יחידה צוברת היכרות עם הענף ועם הרפתות שבהן נדרשים שיפורים בתחום זה. שיתוף פעולה בין היחידות השונות עשוי לסייע לגיבוש תמונת מצב שלמה בנושא רווחת ב .עלי חיים וכן לתרום לקידום הנושא בכללותו מוצע כי משרד החקלאות ומועצת החלב יפעלו לקידום שיתוף פעולה בין השו"ט והפיצו"ח לבין שה"ם ומאל"ה, כדי להבטיח טיפול בליקויים הקיימים ברפתות בתחום רווחת בעלי החיים. הדבר עשוי לסייע בקידום רווחת בעלי חיים ברפתות ובאופן ס פציפי - בטיפול .במקרים של הפרות של חוק צער בעלי חיים התקנת תקנות צער בעלי חיים בנושא רפתות חלב על פי חוק צער בעלי חיים שר החקלאות מוסמך להתקין תקנות לעניין תנאי ההחזקה של בעלי .חיים...החוק נוקט בלשון "השר רשאי... להתקין תקנות ", אולם בהתאם לפסיקה193 אם לא מופעלת סמכות צריכים להיות שיקולים סבירים לכך. במהלך השנים הותקנו תקנות מכוח החוק בנושא גידול חזירים, תרנגולות מטילות ועוד. בשנת2006 הותקנו תקנות צער בעלי חיים (הגנה ,)על בעלי חיים) (החזקה של עגלי חלב ה תשס"ו- 2006 (להלן- )תקנות עגלי חלב, ובהן נקבעו תנאי הה חזקה של עגלי חלב194 . לדוגמה, נקבעו בתקנות דרישות הזנה מינימליות וכן נקבעו מידות מינימום לתאים ש בהם מוחזקים העגלים195 . תקנות עגלי חלב אינן חלות על כל ה רפת ות שמחזיקים ן בה עגלי ם אלא ע ל רפתות שבהן מגודלים עגל ים לצורך ייצור בשר . ,כאמור לעיל באיחוד האירופי רווחת ב עלי חיים מוסדרת מכוח דירקטיבה. בשנת2008 נכנסה לתוקפה 193 "בג ץ 297/82 ברגר ואח' נ' שר הפנים ,(פורסם במאגר ממוחשב12.6.83 ) לפיו רשות מינהלית, המסרבת לעשות שימוש בסמכות הרשות הנתונה לה ומסרבת להתקין אקט מינהלי כללי, חייבת לבסס סירוב זה באמות המידה המקובלות , ולהראות כי החלטתה נעשית מתוך שי קולים סבירים, וכי אין בה שרירות , הפליה .וכיוצא באלה 194 תקנה1 ל תקנות עגלי חלב קובעת כי "עגל חלב" הוא עגל שמגודל לצורך ייצור בשר , והוא מוזן במזון שבסיסו חלב או תחליפי חלב . 195 בתקנה3 לתקנות עגלי חלב נקבע כי תאי ההחזקה לא יפחתו מ- 1.5 ממ"ר לכל עגל שמשקלו אינו עולה על150 ;קילוגרם 1.8 ממ"ר לכל עגל ש משקלו בין150 קילוגרם ל- 220 ;קילוגרם 2 ממ"ר לכל עגל ש משקלו מעל220 .קילוגרם יצוין, שהמידות בתקנות עגלי חלב מיטיבות עם העגלים ביחס :לתקנות האירופיות. ראו The Council of the European Union, Council directive 2008/119/EC - Laying down minimum standards for the protection of calves (18.12.08) Article 3. | 1466 | ענף החלב בישראל דירקטיבה ייעודית בנושא רווחת עגלים196 .הקובעת כללים בנוגע להחזקת עגלים ברפתות בארה "ב אין הסדרה חוקית ברמה ה פדרלית של סוגיית צער בעלי חיים ברפתות, ובמרבית המדינות בארה"ב גם אין הסדרה ברמה המדינתית .בנושא זה גם ב קנדה אין הסדרה חוקית ברמה ה פדרלית של סוגיית צער בעלי חיים, אך בשש (מתוך עשר) פרובינציות התקינו קוד התנהגות לטיפול בבעלי חיים197 . ביוני2008 מינה שר החקלאות "ועדת בדיקה לבחינת התנהלות יחידת השירותים הווטרינריים ובריאות המקנה אשר ב משרד החקלאות ופיתוח הכפר" (להלן - ועדת זיילר). בדוח שהגישה ועדת זיילר למנכ"ל משרד החקלאות בשנת2010, נמתחה ביקורת על תפקוד השו"ט וכן על אי - ה ,תקנת תקנות בנושא צער בעלי חיים. על פי דוח ועדת זיילר מאז חוקק חוק צער בעלי חיים בשנת 1994 הותקנו תקנות בשישה נושאים בלבד198 , ואילו התקנתן של תקנות אחרות וחשובות, שאמורות ל צקת תוכן לחוק, מתעכבת זה שנים ארוכות. גם מבקר המדינה , בדוח שפרסם בשנת 2014 , העיר למשרד החקלאות כי עיכוב ממושך של ביצוע עבודת המטה הדרושה להסדרה חוקית של נושא צער בעלי חיים - .אינו ראוי נושא זה הוא בעל חשיבות ציבורית ו על המשרד לפעול להשלמת עבודת המטה האמורה ולקבוע לכך במידת האפשר לוח זמנים199 . ב שנת2010 פרסמה מועצת החלב מדריך לרווחת בעלי חיים ברפתות ובדירי חלב ועדכנה אותו מדי פעם200 .במדריך מוצעות דרכי ם ל טיפול בבעלי חיים ברפת חלב ולאחזקה נאותה שלה ן . עם זאת, מדריך זה הוא המלצה בלבד ואיננו בגדר נורמה מחייבת. כמו כן פרסמה מועצת החלב אמנה לרווחת חיות משק, שעניינה הצהרת בעל הרפת בדבר שמירה על רווחת בעלי החיים ברפת. לאמנה מצורף טופס לביקורת עצמית לנושא רווחת בעלי חיים ברפת, אך גם אמנה זו היא וולנטרית ואי.ן לה תוקף משפטי מחייב בשנת2013 , בעקבות פרסומים באמצעי התקשורת בדבר הפרות חוק צער בעלי חיים ברפתות ,חלב פעל משרד החקלאות ל תיקון תקנות עגלי חלב כך שיחולו על כלל סוגי .העגלים כמו כן הקים משרד החקלאות ,פורום מקצועי לרווחת הבקר והוא משותף לאנשי מקצוע בתחום ול עמותות למען בעלי חיים. הפורום נועד ליצור קבוצת עבודה ודיון בסוגיות ו ב בעיות שונות הקשורות ברווחת הבקר במטרה לגבש המלצות מושכלות ומקצועיות לחקיקה ולהנחיות מקצועיות ., בכלל זה התקנת תקנות ביחס לכלל העגלים בשנת2016 פרסם משרד החקלאות טיוטת תקנות צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים) (גידול עגלים לצרכים חקלאיים), התשע"ו- 2016 להערות הציבור (להלן- .)טיוטת תקנות עגלים להבדיל מתקנות עגלי חלב, טיוטת תקנות העגלים מיועדת לחול על כל העגלים ללא הבחנה במטרת גידולם. ב טיוטת ה תקנות נקבעו תנאים בסיסיים להחזק ת עגלים כדי לצמצם את הפגיעה ברווחתם, כגון מרחב מחיה מינימלי, תנאי הזנה מינימליים וכן איסור מפורש על שימוש בכוח .כנגד העגל 196 Council Directive 2008/119/EC . 197 לסקירה של חקיקה בנושא רווחת בעלי חיים ראו באתר :ארגוןAnimal Protection Index (API) . 198 מאז2010 .הותקנו ארבע תקנות נוספות, כך שסך התקנות שהותקנו במועד הביקורת היה עשר תקנות 199 ,מבקר המדינה דוח שנתי64ג ( 2014 '), "הפיקוח על מוצרי מזון מן החי", עמ999 . 200 מועצת החלב, מדריך לרווחת בעלי חיים ברפתות ובדירי חלב (מהדורה שלישית2016 ) . | 1467 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל אגף רווחת בעלי חיים בשירותים הווטרינרי י ם מסר למשרד מבקר המדינה כי ה תהליך של התקנת התקנות שיסדירו את החזקת העגלים הופסק בשל מחסור בכ וח אדם ב אגף ובשל הצורך .לתעדף משימות דחופות ומורכבות יותר עוד נמסר כי נוכח העובדה שחלפו שש שנים מאז ,פרסום הטיוטה להערות הציבור בכוונת משרד החקלאות לשוב ולהפיץ את טיוטת תקנות העגלים .להערות הציבור יצוין כי גם בהיעדר תקנות ייעודיות בנושא רפתות חלב ובהיעדר אי סור פרטני המתייחס לאותן נסיבות המעלות חשש להפרת חוק צער בעלי חיים ברפת, הרפתנים מחויבים להוראות החוק הכלליות של חוק צער בעלי חיים201 . עלה כי משנת2016 לא קודם הליך התקנת תקנות שיקנו למשרד החקלאות סמכות אכיפה בנוגע לרווחת בעלי החיים ברפתות- עגלים ופרות. בה יעדר תקנות ייעודיות לנושא רווחת ,בקר לחלב אין למשרד החקלאות ה סמכות לאכוף נורמות ספציפיות על ,ענף החלב ולכן ה אכיפ ה של חוק צער בעלי חיים בענף רפתות החלב היא מוגבלת , גם כאשר עולים ממצאים בעייתיים במבדקים שהמשרד מבצע, למשל בנושא תמותת עגלים גבוהה .וצפיפות משרד החקלאות מסר בתשובתו כי העבודה בנושא תקנות צער בעלי חיים(גידול עגלים) נמצאת בשלב מתקדם. המשרד הוסיף כי עקב הזמן שחלף מאז פרסום טיוטת תקנות ,העגלים נדרשת הפצה מ חודשת של התקנות בקרב הציבור לקבלת הערות יו. חוק צער בעלי חיים נחקק בשנת1994 , לפני כמעט30 שנה. הליך התקנת תקנות שיבטיחו את רווחת העגלים ברפתות חלב נמשך זה כעשור ולא הסתיים. כמו כן משרד החקלאות לא קידם התקנת תקנות להבטחת רווחת הפרות המניבות. במצב דברים זה מ שרד החקלאות נעדר כלים יעילים לאכוף נורמות רוחביות על ענף החלב. מומלץ שמשרד החקלאות יפעל להשלים את הליך התקנת התקנות שיכולות לסייע לקידום רווחת הבקר .בענף ייצור החלב 201 רע"א1684/96 'עמותת "תנו לחיות לחיות" נ' מפעלי נופש חמת גדר בע"מ ואח (פ"ד נא3 ) 832 , 847 ( 1997 .) | 1468 | ענף החלב בישראל סיכום חלב ומוצריו הם מקור אספקה עיקרי ל חלבון מן החי .ולסידן בתזונה הישראלית הממוצעת ענף ה חלב בישראל הוא ייחודי בהשוואה לעולם וכן בהשוואה לענפי מזון אחרים בישראל (למעט ענף ההטלה), שכן על פי הוראות הדין המדינה מתכננת אותו ומפקחת עליו בכל שלבי שרשרת הייצור - היא קובעת את ההיקף הכולל של ייצור החלב, את חלוקת מכסות ,הייצור לרפתנים את ה מחיר שהמחלבות משלמות ל רפתנים ,לליטר חלב גולמי את היקף ה יבוא הפטור ממכס של מוצרי חלב ו את ה מחיר הסופי לצרכן של מוצרי החלב המפוקחים . עם זאת, כיום, למעט מדינת ישראל, המדינה היחידה שבה קיימת א סדרה מדינתית של ענף החלב בכל שרשרת הייצור היא קנדה (אך יצוין כי בקנדה אין פיקוח על מחיר מוצרי .)החלב לצרכן למחיר החלב הגולמי השפעה ישירה על מחיר מוצרי החלב לצרכן הישראלי ועל יוקר המחייה בישראל. אסדרת המדינה בעניין פעילות הענף נועדה להבטיח אספקה סדירה של חלב ומוצריו במחיר נאות לצד שמירה על רווחת בעלי החיים. מממצאי דוח זה עולים ל יקויים באסדרת :המדינה בעניין פעילות הייצור בענף 1 . לעניין הבטחת האספקה הסדירה- למועצת החלב חסרות סמכויות שיאפשרו לה להורות על ויסות חלב גולמי בין המחלבות, באופן שיובטח הייצור של חלב ומוצרי .חלב בסיסיים ולא יהיה מחסור בהם 2 . לעניין המחיר- ועדת ההיגוי בסיוע מו עצת החלב מקיימת באופן מקצועי סקר רווחיות ענף רפת החלב שעליו מבוסס מחיר החלב הגולמי בישראל. עם זאת, מחיר החלב ( הגולמי בישראל62.04 אירו למאה ק"ג חלב ) גבוה יותר מהממוצע במדינות האיחוד ( האירופי50.17 אירו למאה ק"ג חלב ). כמו כן, חישוב מחיר החלב הגולמי לרפתות מ שקלל את נתוניהן של הרפתות המשפחתיות בישראל שהן הפסדיות בממוצע לאורך שנים, באופן ה מעלה את מחיר החלב הגולמי ומשמר את הרווחיות הגבוהה הממוצעת של הרפתות השיתופיות. מעבר למתן תמיכות ישירות רק לרפתנים הזקוקים לכך היה יכול להביא להסדרת עיוות זה, אך זה שנים רבות ש מדינת ישראל אינה עומדת בהתחייבויותיה לארגון הסחר העולמי למעבר מתמיכות עקיפות, ובהן ,תכנון הענף, לתמיכות ישירות. כאמור על פי אומדני ה - OECD , בשנת2021 היה שיעור התמיכות העקיפות כ- 91% מסך התמיכות בחקלאים בישראל. שיעור זה גדול במידה ניכרת משיעור התמיכות העקיפו ת במדינות ה - OECD , המסתכם ב- 23.1% בלבד . 3 . לעניין רווחת בעלי החיים- על פי הערכת גורמי המקצוע במשרד החקלאות, כ- 20% ,מהרפתות בישראל נמצאות במצב חמור מאוד מבחינת רווחת בעלי חיים. עם זאת בשנים2017 - 2021 ביצעו השירותים הווטרינריים רק58 מבדקי רווחת בעלי חיים ברפ תות והוטל רק קנס פלילי אחד על רפת. בו בזמן הפיקוח על המצב ברפתות בתחום זה הוא חסר, ולא הותקנו תקנות פרטניות החיוניות למניעת צער בעלי חיים של בעלי החיים ברפת. גם התפרצות מחלת הפה והטלפיים בשנת2022 הייתה נרחבת בהרבה מכל התפרצות שהתחוללה מאז שנת2000 , והשפיעה על קרוב ל- 18,000 .פרות | 1469 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | ענף החלב בישראל מוצע כי כל עוד מתקיים בישראל משטר תכנון של ענף החלב, י נתחו משרדי החקלאות והאוצר את הגורמים המשפיעים על עלויות ייצור החלב בישראל ויבחנו את הדרכים לשיפור ההתייעלות בענף ולהפחתת מחיר המטרה באופן שישפיע ע ל המחיר הסופי לצרכן של החלב ומוצריו תוך שמירה על איכות החלב. מומלץ כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יפעלו ליישומן של המלצות ה- OECD והמלצות מבקר המדינה משנת2018 בכל .הנוגע למעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות בענף החלב כמו כן נדרשות פעולות לצמצום המחסור בחלב בתק ופת החגים היהודיים לצד הימנעות .ככל האפשר משפיכת חלב בנוסף, על משרד החקלאות לפעול לשיפור רווחתן של .הפרות באמצעות הגברת הפיקוח על המצב ברפתות ובאסדרה חוקית מתאימה | 1470 | ענף החלב בישראל