חומר רקע
דוח
מבקר המדינה |
אייר התשפ״
ג | מאי
2023
משרד החקלאות ופיתוח הכפר
ענף החלב
בישראל
|
2
|
ענף החלב בישראל
|
229
|
| דוח מבקר המדינה
אייר
| התשפ״ג
מאי
2023
ה
תקציר |
ענף החלב בישראל
ענף החלב בישראל
.חלב ומוצריו הם מקור אספקה עיקרי לחלבון מן החי ולסידן בתזונה הישראלית הממוצעת
.המדינה מתכננת את ענף החלב בישראל לאורך כל שרשרת הייצור עוד מטרם קום המדינה
תכנון ענף החלב מיושם באמצעות פיקוח המדינה על כמויות ייצור החלב בהתאם למכסות
המוקצות ליצרנים, על המחיר שמשלמות המחלבות לרפתנים לליטר חלב (מחיר המטרה), על
היקף היבוא של מוצרי החלב ועל המחיר לצרכן של מוצרי החלב המפוקחים. כיום ההוראות
המרכזיות בעניין התכנון קבועות בחוק תכנון משק החלב, התשע"א-
2011
(חוק החלב), ובתקנות
ובצווים שהותקנו מכוחו. בשנים1998
-
2022
נחת מו חמישה הסכמים ורפורמות בענף החלב בין
המדינה לבין ארגונים מייצגים של יצרני החלב. במסגרת זאת צומצמו במשך השנים מספר
הרפתות, ומספר הפרות החולבות בכל רפת גדל. לצד זאת, מחיר המטרה פחת ביחס למה
שהיה אמור להיות ללא הרפורמות, והממשלה נתנה מענקי התייעלות לרפתנים ומענקי פרישה
לרפתנים שבחרו לפרוש מענף הרפת.
|
230
|
ענף החלב בישראל
118,612
77%
24%
מספר הפרות החולבות
הרשומות בספר העדר
בישראל בשנת2021
הפער בין מחיר ליטר חלב
)רגיל לצרכן (הגבוה
בישראל, הנאמד בכ-
1.81
דולר (כ -
6.2
ש"ח כולל
מע"ם), למחיר הממוצע
,במדינות האיחוד האירופי
הנאמד בכ -
1.02
דולר
(כ -
3.5
ש"ח), ביוני2022
הפער בין מחיר החלב
,הגולמי הגבוה בישראל
הנאמד בכ -
62.04
יורו למאה
ק"ג חלב (כ-
219
,)ש"ח
למחיר הממוצע במדינות
האיחוד האירופי, הנאמד
בכ-
50.17
יורו למאה ק"ג חלב
(כ -
177
ש"ח), בשנת2022
1.54
מיליארד ליטר
169
מיליון דולר
161
ליטר
כמות החלב הגולמי שיוצר
בישראל בשנת2021
סך יבוא מוצרי חלב בשנת
2021
הצריכה הממוצעת השנתית
של חלב ומוצרי חלב לאדם
בישראל בשנת2021
41.2%
מהחלב
12,003
ק״ג
686
רפתות בישראל
מיוצר ברפתות במגזר
המשפחתי (במושבים), והיתר
-
)במגזר השיתופי (בקיבוצים
ממוצע תנובת החלב
השנתית לפרה בישראל-
הגבוה ביותר בעולם
מתוכן-
440
באזורי עדיפות
לאומית
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר2021
עד נובמבר2022
בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים
,להסדרת ענף החלב בישראל ובכלל זה את סמכויות מועצת החלב בניהול משק החלב
את מנגנון קביעת מחיר המטרה, את השפעת דרישות הכשרות על מוצרי חלב ואת הפיקוח
.על רווחת בעלי החיים ברפתות. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות ובמועצת החלב
בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר, במשרד להגנת הסביבה, ברבנות הראשית לישראל
וברשות התחרות.
|
231
|
| דוח מבקר המדינה
אייר
| התשפ״ג
מאי
2023
ה
תקציר |
ענף החלב בישראל
תמונת המצב העולה מן הביקורת
מחיר החל
ב הגולמי בישראל לעומת מחירו במדינות האיחוד האירופי -
מחיר החלב
הגולמי בישראל הנאמד בכ-
62.04
יורו למאה ק"ג חלב (כ-
219
ש"ח) גבוה בשיעור של כ -
24%
מהממוצע במדינות האיחוד האירופי הנאמד בכ-
50.17
יורו למאה ק"ג חלב (כ-
177
ש"ח). בעשור האחרון הצטמצם הפער בין מחיר הח לב הגולמי בישראל לממוצע המחירים
.במדינות האיחוד האירופי
הגורמים המרכזיים המשפיעים על עלות ייצור חלב גולמי ועל מחירו -
חלק מהמחיר
הגבוה בישראל אפשר לייחס לעלויות המזון (גבוהות בכ-
33.3%
יותר מאשר באיחוד
האירופי), לעלויות הנובעות מתנאי מזג האוויר ולכך שהמחיר
בחלק מהמדינות נמוך יותר
( בשל תמיכות ישירות שמקבלים הרפתנים. עם זאת, תנובת החלב הגבוהה בישראל41.2%
יותר ממדינות האיחוד האירופי), יתרונות הגודל של הרפת הישראלית, פערים קטנים במחיר
המזון בישראל לעומת מדינות שבהן מחיר החלב נמוך יותר, וכן התבססות מחיר המטרה
ע ל סקר החלב הכולל רפתות מפסידות לצד רווחיות, מלמדים על הפוטנציאל הקיים
.להפחתת מחיר החלב הגולמי
התקשרות עם חברה פרטית לביצוע סקר החלב -
המחיר לחלב גולמי שהיצרן מקבל
מחושב על פי עלות הייצור לליטר חלב בהתאם לסקר דו-
שנתי שעורכת ועדת היגוי
באמצעות ספק שבחרה מו עצת החלב (סקר החלב או הסקר). לצורך ביצוע הסקר
התקשרה מועצת החלב עם ספק לתקופה ממושכת של כ-
12
,שנים
בסך כולל של1.970
מיליון ש"ח לפני מע"ם, ובמהלך תקופה זו הוארכה ההתקשרות עימו בפטור ממכרז שלוש
פעמים. נוסף על כך, מועצת החלב וועדת ההיגוי לא הסדירו במסגרת ההתקשרויות לביצוע
.סקר החלב את הנושא של מניעת ניגוד עניינים
בקרה על סקר החלב -
ועדת ההיגוי אינה מקיימת הליך בקרה על עבודת הסקר שמבצע
.הספק, אשר תוצאותיו משפיעות במישרין באופן ניכר על קביעת מחיר המטרה בכל רבעון
בקרה כזו חסרה הן בנוגע למתודולוגיות אי סוף הנתונים מהרפתות, הן בנוגע לנכונות
הנתונים ודיוקם והן בנוגע לחישובים והניתוחים שעושה הספק. הוועדה נשענת רק על
.בדיקות סבירות כלליות שמקיים הספק על פי הנחיית ועדת ההיגוי
סירוב רפתות להשתתף בסקר החלב וההשלכות על תקפות
ו -
תוצאות סקר החלב
משמשות לחישוב מחיר החלב הגולמי. נמצא כי בסקרים האחרונים כ-
22%
בממוצע
מהרפתות שעלו במדגם סירבו להשתתף בסקר, זאת מאחר שעד כה לא הוסדרה חובתן
להשתתף בו. שיעור סירוב הרפתות להשתתף בסקר מלמד שיישום המלצות ועדת קדמי
בדבר חיוב הרפתות להשתתף בסק .ר עשוי היה לחזק את תקפות תוצאותיו
חישוב רכיבי שכר העבודה העצמית בסקר החלב -
עלות העסקת הרפתנים משפיעה
ישירות על מחיר המטרה. נמצא כי הרפתנים מועסקים ברפתות שהן חלק מענף החקלאות
,הישראלי, ואילו חישוב שכרם לצורכי הסקר נעשה על פי השכר הממוצע הכללי במשק
הגבוה
באופן ניכר מזה שבענף החקלאות. עלה כי השכר הממוצע במשק בענף החקלאות
הסתכם ביוני2022
ב-
8,432
ש"ח לחודש, ואילו השכר הממוצע הכללי במשק היה גבוה
|
232
|
ענף החלב בישראל
ממנו במידה ניכרת, והסתכם ב-
12,522
ש"ח לחודש-
פער של כ-
48.5%
. פער זה משפיע
.ישירות על מחיר המטרה
פערי רווחיות בר פתות במגזר השיתופי לעומת הרפתות במגזר המשפחתי
והשפעתם על מחיר המטרה-
הרפתות שבבעלות משפחתית-
שנדגמו בסקר משנת
2011
עד שנת2019
-
היו על פי מתודולוגיית הסקר הפסדיות בממוצע לאורך השנים (הפסד
שנע בין31.02
ל-
18.88
אגורות לליטר חלב במחירים שוטפים). לעומתן, ה רפתות
השיתופיות היו רווחיות בממוצע לאורך השנים (רווח שנע בין22.14
ל-
4.36
אגורות לליטר
חלב במחירים שוטפים). הכללתן של הרפתות המשפחתיות ההפסדיות בחישוב מחיר
המטרה מעלה את מחיר המטרה לצרכן ומשמרת את הרווחיות הגבוהה הממוצעת של
הרפתות השיתופיות. כמו כן, מנגנון
מחיר המטרה הקיים אינו מקדם בהכרח את הרציונל
שבבסיס חוק החלב לעניין חיזוק ההתיישבות בפריפריה ואין בו כדי לקדם התייעלות
.ברפתות הפסדיות
סוגי התמיכות ברפתנים -
בשנת1995
התחייבה ישראל במסגרת הסכם סחר רב-
צדדי
בתחום החקלאות של ארגון הסחר העולמי, להפחית את התמ יכות העקיפות המעוותות
סחר וייצור. עם זאת, על פי אומדני ה-
OECD
, בשנת2021
הסתכם שיעור התמיכות העקיפות
ב-
90.7%
מסך התמיכות בחקלאים בישראל. שיעור זה גדול במידה ניכרת משיעור
התמיכות העקיפות במדינות ה -
OECD
, שם הוא עומד על23.1%
.בלבד
סמכות משרד החקלאות לקבל מ ידע על נתוני הייצור של המחלבות
-
למשרד
)החקלאות ולמועצת החלב אין סמכות לקבל מידע עדכני ושוטף (ברמה שבועית או יומית
על נתוני הייצור של המחלבות. כמו כן אין להם סמכות להורות למחלבות לווסת חלב גולמי
בדרך של העברת עודפי ייצור למחלבות אחרות. בכך נפגעת היכולת להב טיח ניצול מיטבי
,של התפוקה. נמצא כי טיוטת התקנות להסדרת סמכויות מועצת החלב לוויסות חלב
שאמורה הייתה להסדיר את סמכויות המועצה בנושא, נמצאת בדיונים בין משרד החקלאות
למשרד האוצר ולמועצת החלב משנת2014
.
הקניית הסמכויות האמורות למשרד החקלאות
ולמועצת החלב עשויה לקדם התייעלות ולהביא לצמצום המחסור בחלב בתקופות
.מסוימות
מחסור במוצרי חלב בתקופת חגי תשרי -
בכל כמה שנים נוצר מחסור בכמה מוצרי
חלב בתקופת חגי תשרי וסמוך לאחריה, וזאת עקב מיעוט מספר ימי עבודה בתקופת זו
בהשוואה לחודש רגיל שבו אין חגים. בשנת2021
המחסור הסתכ
ם בכ-
3
מיליון ליטר חלב
מפוסטר, שהוא9%
.מהצריכה החודשית הממוצעת של חלב מפוסטר
השפעת דרישות כשרות והוראות הדין על ייצור מוצרי חלב -
למשרד החקלאות אין
נתונים על תוספת העלות לציבור עקב היעדר ההבחנה בין מחיר המוצרים שבכשרות
,מהודרת למחיר מוצרים שבכשרות רגילה
.אף שהדבר משפיע גם על מחיר המטרה
רווחת הפרות ברפתות -
השירותים הווטרינריים (שו"ט) אחראים לאכיפת חוק צער בעלי
חיים (הגנה על בעלי חיים), התשנ"ד-
1994
. מתוך33
,מבדקים שערכו ברפתות משפחתיות
ל-
18
(
55%) ניתן ציון מסכם לקוי. לעומת זאת, ברפתות במגזר השיתופי ניתן
ציון מסכם
לקוי לתשע רפתות מתוך25
(
36%
). נמצא כי לשו"ט גם אין נוהל סדור לביצוע המבדקים
האמורים ברפתות. היעדר הוראות מפורטות בכל הנוגע לניהול המבדקים וטיפול
|
233
|
| דוח מבקר המדינה
אייר
| התשפ״ג
מאי
2023
ה
תקציר |
ענף החלב בישראל
בתוצאותיהם עלול לפגוע בערך המופק מהמבדקים וביכולת לשפר את רווחת בעלי החיים
.ברפתות
מיפוי רפתות בעלות סיכון גבוה לפגיעה ברווחת בעלי חיים וביצוע פעולות חקירה
ואכיפה - להערכת אגף רווחת בעלי חיים בשו"ט, בכ-
20%
מכלל הרפתות (כ-
130
)רפתות
בישראל מוחזקים בעלי חיים בתנאים הפוגעים באופן חמור ביותר ברווחתם. על אף הערכה
זו ועל אף ממצאי המבדקים שביצע השו"ט,
המצביעים על ליקויים בדרגות חומרה שונות
בכ-
19%
מהרפתות שנבדקו, אין בידי השו"ט מיפוי של רפתות שבהן גורמי סיכון גבוהים
לפגיעה ברווחת בעלי חיים, כגון תנאי שיכון לקויים. כמו כן בשנים2017
-
2021
התקיימו
רק שבע חקירות שהובילו להגשת תביעה פלילית אחת ולהליך אכיפ ה מינהלי נוסף, ואף
זאת רק בעקבות28
.תלונות שהוגשו ולא בעקבות פעולה יזומה של השו"ט
ההיקף השנתי
של התשלומים לרפתות הוא כ-
3
מיליארד ש"ח לשנה, ולעומת זאת בשנים2017
-
2021
הוטל על רפתות רק קנס פלילי אחד בגובה של29,200
.ש"ח
מימין-
עגל חולה שרוע על הארץ. משמ אל-
.פרות מתבוססות בהפרשותיהן
,צולם על ידי השו"ט במסגרת מבדקי רווחת בעלי חיים בשתי רפתות שונות2021
.
התקנת תקנות צער בעלי חיים בנושא רפתות חלב -
אין למשרד החקלאות הסמכות
לאכוף נורמות ספציפיות על ענף החלב, ולכן האכיפה של חוק צער בעלי חיים בענף
רפתות החל ,ב היא מוגבלת, גם כאשר עולים ממצאים בעייתיים במבדקים שהמשרד מבצע
למשל תמותת עגלים גבוהה וצפיפות. על אף האמור, משנת2016
לא קידם משרד
החקלאות הליך התקנת תקנות שיעניקו לו סמכות אכיפה בנוגע לרווחת בעלי החיים
ברפתות.
החלת מנגנון עדכון אוטומטי של מחירי מוצרי הח לב שבפיקוח
-
משרד מבקר
המדינה מציין את משרדי החקלאות והאוצר על פרסום צו להחלת מנגנון עדכון אוטומטי
של מחירי מוצרי החלב שבפיקוח, שעתיד לפעול במאי2023
. יישום הצו יצמצם באופן ניכר
את הפער שהיה קיים בין מועד עדכון מחירי המוצרים המפוקחים לבין עדכון מחיר המטרה.
|
234
|
ענף החלב בישראל
עיקרי המלצות הביקורת
נוכח חשיבות סקר החלב והשפעותיו על הצרכן בכל הקשור למחיר החלב ולמוצריו, ונוכח
העובדה שמחיר המטרה שמקבלות הרפתות מחושב על בסיס נתונים שהן מעבירות לטובת
הסקר, מומלץ כי משרד החקלאות ומועצת החלב יישמו בקרה נאותה על אודות נכונות
הנתונים והחישובים של הספק. צורך ז ה מתחזק נוכח העובדה שהרפתות משתתפות בסקר
באופן וולונטרי. לצד זאת, מומלץ שמשרד החקלאות יבחן את הצורך לאסדר את חובת
השתתפות הרפתות בסקר .
מומלץ לקיים בחינה בדבר הצורך לתקן את השכר הממוצע לצורך חישוב עלות העבודה
בסקר החלב, כך שישקף את השכר המקובל בענף החקלאו ת. יצוין כי מעבר לשימוש
במודלWACC
, שכולל חישוב תשואה נאותה להון העצמי לבעל הרפת, ייתן מענה גם
לסוגיית השכר של בעל הרפת .
מוצע כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יבדקו את האופן שבו נקבע כיום מחיר המטרה
ויבחנו פתרונות לעדכון החישוב באופן שישרת את המטרות של תכנון הענף. במסגרת זו
מוצע לבדוק אם הקביעה משנת2022
ולפיה יובא בחשבון היקף מכסה מינימלי גבוה יותר
מ-
800,000
ליטר בקרב רפתות שהוצאותיהן ייכללו בסקר, די בה כדי לעודד רפתות לא
יעילות להתייעל או להיסגר. כן מוצע לבדוק אם חלוקת המכסות בין המגזר המשפחתי
למגזר הש( יתופי42%
למגזר המשפחתי ו-
58%
למגזר השיתופי) עדיין מוצדקת .
מומלץ כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יפעלו ליישומן של המלצות ה-
OECD
, המלצות
מבקר המדינה משנת2018
והתחייבויות ישראל לארגון הסחר העולמי בכל הנוגע למעבר
מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות בענף החלב. עוד מו מלץ לבחון הטמעת כלי מדיניות
נוספים הנהוגים במדינות אחרות לשם שמירה על ביטחון תזונתי.
כל עוד מתקיים בישראל משטר התכנון של ענף החלב, מוצע כי משרדי החקלאות והאוצר
ינתחו את הגורמים המשפיעים על עלויות ייצור החלב בישראל ויבחנו את הדרכים לשיפור
ההתייעלות בענף, מ ה שיביא בסופו של דבר להפחתת מחיר המטרה ולהשפעה על המחיר
הסופי לצרכן של החלב ומוצריו .
מוצע כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יפעלו להשלמת הפעולות הדרושות להתקנת
,התקנות שיבטיחו את הסדרת ויסות החלב בענף. אם לא יושגו הסכמות בין המשרדים
מומלץ להסתייע במשרד ראש הממש
לה או במשרד המשפטים לצורך פתרון המחלוקת.
,על מועצת החלב ומשרד החקלאות, בשיתוף משרד הכלכלה וגורמים רלוונטיים אחרים
לבחון את המלצות דוח מועצת החלב בעניין המחסור במוצרי חלב בחגי תשרי2021
ולנקוט
פעולות נחוצות, כך שבשנים הבאות יהיה אפשר להיערך מבעוד מועד ולצמ צם ככל
האפשר את המחסור במוצרי חלב ואת שפיכת החלב .
,מוצע כי השו"ט יקבע הנחיות לביצוע המבדקים ברפתות, באופן שיבטיח את תדירותם
הלימתם לגורמי סיכון ומעקב אחר תיקון הליקויים. ככל שהליקויים לא מתוקנים בתקופה
שהוגדרה, מומלץ שהשו"ט יעביר ליחידת הפיצו"ח (היחידה ה מרכזית לאכיפה ולחקירות
במשרד החקלאות) מקרים של הפרות מהותיות הפוגעות ברווחת בעלי חיים לשם המשך
|
235
|
| דוח מבקר המדינה
אייר
| התשפ״ג
מאי
2023
ה
תקציר |
ענף החלב בישראל
חקירה וביצוע פעולות אכיפה. כמו כן מוצע לשו"ט לשקול להעביר ממצאים מתאימים
לידיעת שירות ההדרכה והמקצוע במשרד החקלאות, שם יציעו המדריכים לרפתנים ליווי
והדרכה שיסייע
ו להם לתקן את הליקויים במהירות וביעילות .
מוצע כי השו"ט, באמצעות הממונים על צער בעלי חיים בלשכות הווטרינריות המחוזיות ועל
סמך תוצאות המבדקים הנערכים על ידם, ימפה את כלל הרפתות בארץ וייתן דעתו לגורמי
הסיכון לפגיעה ברווחתם של בעלי החיים. באופן כזה יוכל
לבנות תוכנית שנתית ורב -
שנתית לפיקוח על חוק צער בעלי חיים ברפתות ולאכיפתו. תוכנית כזאת תכלול יעדים
ברורים ומדידים לצמצום היקף הרפתות שבהן קיימות הפרות של החוק האמור .
מומלץ שמשרד החקלאות יפעל להשלים את הליך התקנת התקנות בנושא רווחת בעלי
חיים ברפתות (עגלים
ופרות) שיכולות לסייע לקידום רווחת הבקר בענף ייצור החלב .
על פי נתוניEU Milk Market Observatory
, בעיבוד משרד מבקר המדינה .
,מחיר חלב גולמי בישראל ובמדינות האיחוד האירופי2022
(באירו, ל -
100
)ק"ג חלב
|
236
|
ענף החלב בישראל
סיכום
ענף החלב בישראל הוא ייחודי בהשוואה לעולם וכן בהשוואה לענפי מזון אחרים בישראל (למעט
ענף ההטלה), שכן על פי הוראות הדין המדינה מתכננת אותו ומפקחת עליו בכל שלבי שרשרת
הייצור. עם זאת, כיום, למעט מדינת ישראל, המדינה היחידה שבה קיימת אסדרה מדינתית של
ענף החלב בכל
שרשרת הייצור היא קנדה. למחיר החלב הגולמי השפעה ישירה על מחיר מוצרי
החלב לצרכן הישראלי ועל יוקר המחיה בישראל. אסדרת המדינה את פעילות הענף נועדה
.להבטיח אספקה סדירה של חלב ומוצריו במחיר נאות לצד שמירה על רווחת בעלי החיים
מממצאי דוח זה עולים ליקויים באסדרת ה :מדינה את פעילות הענף, בשלושה מישורים מרכזיים
(א) מחיר החלב בישראל, שהוא גבוה יותר מרוב מדינות האיחוד האירופי-
בהיבט הזה הדוח
כולל ממצאים בנוגע להליך קביעת מחיר המטרה של חלב גולמי בישראל. כמו כן הדוח עוסק
במצב ולפיו זה שנים ארוכות שמדינת ישראל אינה עומדת בהתחייבויותיה לארגון הסחר העולמי
למעבר מתמיכות עקיפות, ובהן תכנון הענף, לתמיכות ישירות; (ב) הבטחת רווחת בעלי החיים
-
שכן על פי הערכת גורמי המקצוע במשרד החקלאות, כ-
20%
מהרפתות בישראל נמצאות
במצב חמור מאוד מבחינת רווחת בעלי חיים, אך הפיקוח בתחום זה חסר, ולא הותקנו תקנות
פרטניות החיוניות למניעת צער בעלי חיים של בעלי החיים ברפת; (ג) הבטחת האספקה הסדירה
.וצמצום המחסור בחלב בתקופת החגים היהודיים לצד הימנעות ככל האפשר משפיכת חלב
מוצע כי כל עוד מתקיים בישראל משטר תכנון של ענף החלב, ינתחו משרדי החקלאות והאוצר
את הג ורמים המשפיעים על עלויות ייצור החלב בישראל ויבחנו את הדרכים לשיפור ההתייעלות
בענף ולהפחתת מחיר המטרה באופן שישפיע על המחיר הסופי של החלב ומוצריו לצרכן תוך
שמירה על איכות החלב. כן מומלץ כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יפעלו ליישומן של
המלצות ה -
OECD
והמלצות מבקר
המדינה משנת2018
בכל הנוגע למעבר מתמיכות עקיפות
לתמיכות ישירות בענף החלב. לצד זאת, על משרד החקלאות לפעול לשיפור רווחתן של הפרות
.באמצעות הגברת הפיקוח על המצב ברפתות וקידום אסדרה חוקית מתאימה