חומר רקע

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm רקע לדיון קטע ממסמך ""בין תיכון לשירות– מסגרות הגשמה והכנה לבוגרי תיכון לפני שירות צבאי או לאומי , דצמבר2022 1 :בנושא מכינות אופק תוכניות קדם- צבאיות נוספות(נוסף על ה מכינות הקדם- צבאיות המוכרות לפי חוק המכינות) בחוק המכינות נקבע כי רק מכינה מוכרת תקבל תקצוב, ואילו מכינות בהקמה או תוכניות קדם-צבאיות אחרו.ת אינן מקבלות תקצוב מתוקף החוק2 חלק מתוכניות אלו מקבלות ע סיו במימון הפעילות מ כמה .משרדים דרך תקנה תקציבית או קולות קוראים תוכניות אופק – תוכניות אופק הן תוכניות הכנה לשירות צבאי, והן אורכות כחצי שנה (ספטמבר עד פברואר). תוכניות אלו נועדו לאפשר למגוון קבוצות בחברה הישראלית לעבור תהליך אישי וקבוצתי לפני השירות הצבא י או האזרחי. תוכניות אלו פועלות לטיפוח ולפיתוח ערכים דוגמת .חיים משותפים של יהודים ושל ערבים60% מחניכי תוכניות אלו לפחות אמורים להגיע .מהפריפריה ומשכבות אוכלוסייה ייחודיות בהתאם לסעיפים הרלוונטיים לכך במבחן התמיכה3 ,כיום מופעלות שמונה תוכניות אופק4 ויש לה.ן כמה שלוחות5 בשיחה שערכנו עם מנהלת המכינות של הסוכנות היהודית צוין כי הייחודיות של תוכניות אופק באה לידי ביטוי בדחיית גיוס .קצרה יחסית, וכך מתאפשר לחניכים להתגייס באותו שנתון עם חבריהם6 ממשרד הביטחון נמסר לנו כי אין מגבלה (למעט מגבלת תוכנית אופק בהקמה, ש תפורט בהמשך) על כמות ,התקנים לדחיית הגיוס עבור תוכניות אופק .מכיוון שהחניכים נשארים באותו שנתון גיוס7 1 כתיבה: מיכה נוי., אישור: יובל וורגן 2 סעיף3(ב), ל חוק המכינות הקדם-צבאיות, התשס״ח– 2008 . 3 סעיף2 (הגדרה: תוכנית קדם- .צבאית, ס.ק5) ל מבחנים לחלוקת כספים לצורך תמיכה של משרד החינוך בת ו כנית טרום שירות צבאי או שירות לאומי או שירות אזרחי לבוגרי כיתה י"ב ,)(נוסח משולב לא רשמי14 באוגוסט2014 . 4 .מרכז הינם/ בינ"ה, דרך ארץ, הסוכנות היהודית, מרכז מעשה, שחר, רעות, ארז, עמותת הראל 5 אתר אגף ביטחוני- ,חברתי תו כניות אופק :, כניסה6 ביולי22 20 . 6 ,מימי לקס, מנהלת מכינות הסוכנות היהודית, שיחת טלפון12 באוגוסט2022 . 7 ,אודי דרור אש ר תחום גיוס ומסלולים ייחודיים ותורניים , אגף ביטחוני- ,חברתי, שיחת טלפון20 בנובמבר2022 . תוכניות אופק הן תוכניות הכנה לשירות צבאי או לאומי, והן .אורכות כחצי שנה תוכניות אלו מיועדות בעיקר לנוער מהפריפריה או משכבות אוכלוסייה ייחודיות בנושא: מכינות אופק | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בטבלה4 מוצגים מספר החניכים בתוכניות אופק, בשנים2017 – 2021 . טבלה1 ,: מספר החניכים בתוכניות אופק2017 – 2021 8 שנה חניכים שיעור הגידול לעומת השנה הקודמת 2017/18 תשע"ח 684 2018/19 תשע"ט 858 25% 2019/20 תש"ף 953 11% 2020/21 תשפ"א 1,042 9% 2021/22 תשפ"ב 1,358 30% בטבלה אפשר לראות כי מספר החניכים בתוכניות אופק נמצא במגמת גידול בין השנים2017 – 2021 . בשנים אלו עלה מספר החניכים בכ- 670, ושיעור הגידול המצטבר הוא כ- 100% . 9 על פי הנתונים שמשרד הביטחון מפרסם, בשנת הלימודים2022/23 תשפ"ג לומדים בתוכניות אופק כ- 1,700 .תלמידים10 גוף המפעיל תוכנית אופק ומעוניין לקבל תמיכה תקציבית ממשרד החינוך נדרש לעמוד בין היתר בכמה תנאים: המוסד הו א ציבורי, כהגדרתו בסעיף3א ל חוק יסודות התקציב, התשמ"ה– 1985 ,)(להלן: חוק יסודות התקציב11 מקיים תוכנית קדם- ;צבאית ופועל שלא למטרות רווח המוסד אינו מוסד חינוכי כהגדרתו ב חוק לימוד חובה, התש"ט– 1949 , 12 והוא אינו מציב מטרות ;לחנך לשלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, ואינו מסית לגזענות למוסד יש ניסיון של שנתיים לפחות בהפעלת התוכנית; המוסד הוכיח כי הוא מסוגל לעמוד תקציבית בהפעלת התוכנית לכל אורכה; מוסד המעסיק ארבעה עובדים לפחות, ויש לו ניסיו ן של יותר משנתיים, רשאי לפתוח שלוחה אחת עבור כל שנה אחרי השנתיים הראשונות ועשר שלוחות לכל היותר. בכל תוכנית (כולל תוכנית המפעילה שלוחה) לא יפחת מספר המשתתפים מ- 20 – ;ובכל שלוחה לא יפחת מעשרה משתתפים80% לפחות מבוגרי התוכנית יתגייסו מדי שנה לצה"ל או לשירות;לאומי לשירות מלא13 המוסד המנהל את התוכנית מחויב בהגשת דיווח .חודשי ובו רשימת המשתתפים בתוכנית, וכן כל דיווח נוסף שידרוש משרד החינוך14 8 חגי גרוס, מנהל מינהל חברה ונוער, משרד החינוך, תשובה על פניית מרכז המחקר והמ ,ידע של הכנסת, דוא"ל2 ב נובמבר 022 2. 9 הערת עידכון: בגירסה המקורית הופיעו נתונים שהתקבלו בתשובת משרד החינוך בנובמבר2022 . במאי2023 העביר המשרד נתונים .מתוקנים 10 אתר אגף ביטחוני-חברתי ,, חו"ל וייחודיים תוכניות אופק :, כניסה3 במאי2023 . 11 סעיף3א ל ,חוק יסודות התקציב התשמ״ה– 1985 . בסעיף זה נקבע כי המדינה יכולה לממן בשיעור מסוים פעילות של מוסד שאינו .ממוסדות המדינה, אך פועל בין היתר למטרות חינוך, תרבות, דת, מדע או רווחה 12 סעיף1 ל חוק לימוד חובה, התש"ט– 1949 . 13 סעיף4 ל מבחנים לחלוקת כספים לצורך תמיכה של משרד החינוך בת ו כנית טרום שירות צבאי או שיר ות לאומי או שירות אזרחי לבוגרי כיתה י"ב ,)(נוסח משולב לא רשמי14 באוגוסט2014 . 14 סעיף6 ., שם בנושא: מכינות אופק | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכנית הלימודים בתוכניות אופק תתמקד במטרות החינוכיות האלה: מנהיגות והעצמה אישית (שיחות אישיות וסרגל פיתוח אישי); הכנה לגיוס לצה"ל ולשירות לאומי (הכנה פיזית ומנטלית שמונה שעות שבועיות לפחות); מעורבות בקהילה (פעילות התנדבותית ששיעורה מכלל התוכנית השנתית לא יהיה גבוה מ- 25% ,); לימודים (יהדות, ציונות ועוד); הכרת הארץ (טיולים גדנ"ע ועוד); מימון השתתפות בתוכנית על ידי עבודה בשכר (שיל וב עבודה בת שמונה שעות .)שבועיות לכל היותר15 משרד הביטחון פרסם הודעה לציבור לצורך בקשות להכרה כגופים מפעילים לתוכניות אופק בהקמה, לקראת שנת תשפ"ד. במסמך זה מוסדרים תחומי הסמכות והאחריות של משרד הביטחון באשר לתוכניות אופק, ובכלל זה ראש היחידה לגיוס, מסלולים ייחודיים ותורניים באגף ביטחוני-חברתי כממונה מטעמו. על פי המסמך , תהליך האישור של תוכנית אופק דומה לתהליך האישור של מכינה מוכרת. התחלת פעילות התאגיד מותנית בקבלת אישור ראשוני ממשרד הביטחון, והתוכנית מופעלת לתקופה שבה היא נחשבת ו כת כנית אופק בהקמה – בתקופה זו לא מוקמות שלוחות לתוכנית, והיא לא מקבלת מימון ממשרד הביטחון; ל אחר תקופה זו מוחל על התוכנית מסלול אישור ו כת כנית אופק ה מוכרת .במשרד החינוך להלן חלק מ סמכויות משרד הביטחון באשר לתכניות אופק: אישור הקמת תוכניות אופק בהקמה; אישור פעילות תוכניות אופק במהלך תקופת ההקמה; המלצה למינהל חברה ונוער על הכרה בתוכנית אופק שפעלה שנת יים לפחות; חלוקת תקנים לדחיית גיוס של חניכים בהתאם למדיניות פיתוח תוכניות אופק; אישור תוכנית הלימודים בתוכנית אופק בהקמה וגיבוש פרק .ההכנה לשירות בצה"ל בתוכנית אופק מוכרת במסמך מפורטים גם נוהלי הגשת הבקשה לתוכנית אופק בהקמה, עיקרי תוכנית הלימודים המצופה, ד רישות פיזיות- מבניות וכן דרישות מאנשי הסגל ושלבי מיון לקליטת חניכים. לתוכנית אופק בהקמה תאושר בשנה הראשונה מכסה של15 – 25 תקני דחיות גיוס; בשנה השנייה תאושר לה מכסה של25 – 35 תקני דחיות גיוס; בשנה השלישית תאושר לה מכסה של35 – 45 תקני .דחיות גיוס16 תוכניות אופק מוכרות מקבלות סיוע דרך תקנה תקציבית ייעודית ושמה: "מכינות אופק לנוער ."בסיכון17 בטבלה5 .יוצגו נתוני התקציב של תוכניות אופק, כפי שהתקבלו ממשרד החינוך נציין 15 סעיף5, ל מבחנים לחלוקת כספים לצורך תמיכה של משרד ה חינוך בת ו כנית טרום שירות צבאי או שירות לאומי או שירות אזרחי לבוגרי כיתה י"ב ,)(נוסח משולב לא רשמי14 באוגוסט2014 . 16 אתר אגף ביטחוני- ,חברתי, חו"ל וייחודיים, תוכניות אופק הודעה לציבור– בקשות להכרה כגופים מפעילים לתוכניות קדם- צבאיות חצי שנתיות "אופק " בהקמה – לשנת התשפ"ד :, כניסה3 באוקטובר2022 . 17 התקנה התקציבית ל תוכניות אופק נשארה בשמה באופן קבוע, אך המספר שלה השתנה במשך השנים: בשנים2017 – 2019 מספרה היה 20.46.04.24 ; בשנת2020 מספרה היה20.67.01.63 ; בשנת2021 מספרה היה20.60.02.32 ; ובשנת2022 מספרה ה וא20.67.01.63 . בשנתיים הראשונות נחשבת תוכנית אופק חדשה כ"תוכנית ."אופק בהקמה בתקופה זו היא מופעלת באחריות משרד הביטחון וללא תמיכה כספית; אחרי תקופה זו היא עוברת לאחריות משרד החינוך ומקבלת ממנו תמיכה כספית בנושא: מכינות אופק | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כי הנתונים שהתקבלו ממשרד החינוך אינם תואמים את נתוני התקציב ה מופיעים ב תקציב המדינה שמפרסם משרד האוצר . משרד החינוך לא ציין בתשובתו אם מדובר בתקציב מאושר או ב ביצוע, ואם נכללות בו התחייבויות. 18 טבלה2 ,: תקציב תוכניות אופק2017 – 2021 )(באלפי ש"ח19 שנה תקציב ת ו כניות אופק שיעור הגידול לעומת השנה הקודמת 2017 11,355.00 2018 21,250.00 87% 2019 22,000.00 4% 2020 28,360.00 29% 2021 33,345.00 18% בטבלה אפשר לראות כי התקציב לת ו כניות אופק עלה כמ- 11.35 מיליוני ש"ח בשנת 2017 לכ- 33.3 מיליוני ש"ח בשנת2021 . כלומר חלה מגמת גידול בתקציב של ת ו כניות אופק – הי עלי ת כר ינ בשנת 2018 יחס ית ל שנת2017 ולאחר מכן יה י על הדרגתית, אך לא סדירה. התקציב עלה בשנים אלו בכ- 22 מיליוני ש "ח בסך הכ ול, ושיעור הגידול ה מצטבר הוא כ- 195% . :סכום התקנה התקציבית מחולק כך80% מהסכום מושקע בהתאם למספר המשתתפים בתוכנית בשנה שעבורה מבוקשת התמיכה– השקעתו כפופה לתנאים מסוימים המ פורטים ;במבחן התמיכה15% מסכום התקנה מושקע בפעילויות חוץ: טיולים, סמינרים ומחנות האורכים שלושה ימים או יותר– .השקעתו כפופה לתנאים מסוימים המפורטים במבחן התמיכה5% מסכום התקנה התקציבית מושקע בפעילות שעיקרה ליווי בוגרי התוכנית במהלך שירותם הצבאי– השקעתו כפ.ופה לתנאים מסוימים המפורטים במבחן התמיכה20 בכל הנוגע לפיקוח משרד החינוך על תוכניות אופק, מינהל חברה ונוער מסר בתגובה על פנייתנו כי על פי נוהלי התמיכה של משרד האוצר, נדרש פיקוח על המוסדות הנתמכים כדי לוודא שמולאו התנאים למתן התמיכה, וכי נעשה שימוש ראוי בכס.פי התמיכה21 כמו כן, בתוספת " :הראשונה לנוהל זה כתוב מוסד הציבור מודע לכך שהאחריות המלאה לקיום הפעילות ובכלל זה היבטי הבטיחות והביטחון בה , מוטלים על מוסד הציבור ועליו בלבד, וכי אין במתן התמיכה מצד המשרד עילה להטלת אחריות כאמור על המשרד, וכי הוא מתחייב ליידע בכך במקרים המתאימים את המשתתפים בפעילות או הנהנים ממנה ". בהתאם לכך מינהל חברה ונוער מפעיל את הפיקוח על תוכניות אופק– עורכים פגישות עם ראשי התוכניות, ביקורים ושיח חינוכי 18 .נתוני תקציב המדינה שמפרסם משרד האוצר מוצגים בנספח למסמך זה 19 חגי גרוס, מנהל מינהל חברה ונוער, משרד החינוך, תשובה על פניית ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא"ל2 ב נובמבר 022 2. 20 סעיף7 ל מבחנים לחלוקת כספים לצורך תמיכה של משרד החינוך בת ו כנית טרום שירות צבאי או שירות לאומי או שירות אזרחי לבוגרי כיתה י"ב ,)(נוסח משולב לא רשמי14 באוגוסט2014 . 21 סעיף40 ל נוהל לתמיכות מתקציב המדינה במוסדות ציבור ,)(נוסח משולב לא רשמי22 בפברואר2021 . | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .עם אנשי הצוות, ובודקים כי הפעילות החינוכית מותאמת למבחן התמיכה בתחום הטיולים ופעילויות החוץ מחיל המשרד את הסדר הביניים (עד לתיקון החקיקה) שחל על המכינות גם על תוכניות אופק, שהתחייבו לעמוד בחוזרי מנכ"ל הרלוונטיים (הסדר הביניים מפורט להלן בפרק 2.3 .) 22 באחריות ה תוכנית לספק מסמכים למשרד ה חינוך שם ל קבלת סמל מוסד. באמצעות סמ ל מוסד זה ה תכנית יכולה לקבל הנחיות לפעילויות חוץ ממשרד החינוך (מול מוקד טבע וחדר )מצב. 23 נספח: נתוני משרד האוצר על תקציב המדינה ,כאמור נתוני התקציב שהתקבלו ממינהל חברה ונוער במשרד החינוך , לא תאמו את נתוני תקציב המדינה שמתפרסמים על ידי משרד האוצר .ועל כן הבאנו אותם בנספח זה בטבלה15 יוצגו נתוני התקציב של תוכניות אופק, וכן שיעור ניצול התקציב שלהן (תקציב ביצוע כולל יתרת התחייבויות מתוך תקציב מאושר) . תוכניות אופק מקבלות תמיכה דרך תקנה ."תקציבית ייעודית ששמה: "מכינות אופק לנוער בסיכון טבלה3 :תקציב ת ו ,כניות אופק וניצולו2017 – 1 202 )(באלפי ש"ח24 שנה מאושר ביצוע כולל יתרת התחייבויות שיעור ניצול התקציב 2017 19,292.00 19,292.00 100.00% 2018 22,143.00 22,140.00 99.99% 2019 41,108.00 40,756.37 99.14% 2020 48,531.00 48,477.23 99.89% 2021 48,285.00 48,281.69 99.99% בטבלה אפשר לראות כי סך התקציב המאושר של ת ו כניות אופק נע בין כ- 19 מיליון ש"ח בשנת 2017 לבין כ- 48 מיליון ש"ח בשנת2021, ו י עלי ה דרמטית נרשמה בשנת2019 . תקציב הביצוע כולל יתרת ההתחייבויות של ת ו כניות אופק עומד על כמעט100% .ברוב המוחלט של שנים אלו 22 חגי גרוס, מנהל מינהל חברה ונוער, משרד החינוך, תשובה על פניית ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא"ל2 ב נובמבר 2022 . 23 אתר אגף ביטחוני- ,חברתי, חו"ל ויחודיים, תוכניות אופק הודעה לציבור– בקשות להכרה כגופים מפעילים לתוכניות קדם- צבאיות חצי שנתיות "אופק" בהקמה – לשנת התשפ"ד :, כניסה3 באוקטובר2022 . 24 משרד האוצר, אגף תקציבים, תק ,ציב המדינה וק בצי פיסקלי– דיגיטלי.