חומר רקע

2022 מאי ארץ זבת חלב מהם האתגרים של ענף החלב בישראל ?ומה חשוב ללמוד מהעולם שלומית ארבל )למדיניות ציבורית ולציונות מעשית (ע"ר יסודות טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי 2 חוקרת במכון יסודות, כלכלנית, בעלת תואר,שלומית ארבל .שני בהצטיינות בכלכלה חקלאית מהאוניברסיטה העברית מתמחה בכלכלה חברתית, יועצת עצמאית לקהילות וארגונים ומנהלת תחום כלכלה באיגוד התעשייה הקיבוצית. בעבר ניהלה את מחלקת המידע הכלכלי של התנועה הקיבוצית ושימשה ראש ענף בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה באגף החקלאות תודות רבות לאנשים הטובים שהקדישו מזמנם ותרמו למסמך :)'ב-'זה בהערותיהם החשובות (סדר התודות לפי סדר הא ;אריה, קדמת צבי-טוטי בלוך, נהלל; עירא גור :רפתנים ליאור נוה, בוסתן הגליל; זאביק עדיני פיינר, לשעבר מנכ"ל רפת מעל"ה; עודד שהם, שדמות דבורה; גלעד שחף, חוות השחפים; נמרוד תורן, יו"ר רפת דרום יובל אורן, יו"ר שיאון; אבשלום דולב, לשעבר :אנשי הענף ;מנכ"ל מועצת החלב; אפרים עזרא, התאחדות מגדלי בקר גיורא פווין, מנכ"ל שיאון; פרץ שורק, התארגנות רפת משקי דרום; לירון תמיר, כלכלן מועצת החלב ,ובעבר בהווה הכלכלניות :התאחדות חקלאי ישראל אילנה דרור ורחל בורשק צביקה כהן, סמנכ"ל :אנשי משרד החקלאות ופיתוח הכפר בכיר (מימון והשקעות); ד"ר אסף לוי, סגן בכיר למנהל ,הרשות לתכנון – גורמי ייצור; אורי צוק בר, סמנכ"ל מחקר כלכלה ואסטרטגיה; ד"ר יעל קחל, החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה ; דוד נוה; ד"ר גבי עדין, מנהל תחום בקר:אנשי שה"מ ד"ר סטיבן רוזן; ד"ר טל שקולניק 3 צור-עמית בן :הנחיה דפנה לב :עריכה עדי רמות :עיצוב www.yfpp.org.il :עוד על מכון יסודות , פרופ' ישראל פינקלשטין ופרופ' אייל קמחי:אנשי האקדמיה המחלקה לכלכלת סביבה וניהול, הפקולטה לחקלאות מזון וסביבה של האוניברסיטה העברית ד"ר לירון אמדור, כלכלנית ואדריכלית נוף, חוקרת :אנשי תכנון ,במכון יסודות ובמכון דש"א (מוזיאון הטבע ע"ש שטיינהרדט אוניברסיטת תל אביב); אהוד יוסטמן, מנהל אגף בכיר לתכנון מפורט במנהל התכנון עו"ד דוד וינשטיין, אגודות שיתופיות :יועצים ואנשי מקצוע התיישבות וחקלאות, ליפא מאיר ושות'; נועה מאיר, שחקים ); בועז סופר, מנכ"ל רציונל; שאול צבן, שותף מנהל8200( מבט צנובר; ד"ר אסף קובו, המועצה הלאומית לכלכלה . העבודה2020 גרסה ראשונה של העבודה נכתבה בשנת .2022 נערכה ועודכנה בשנת 4 תוכן העניינים 9  תקציר 13  ענף החלב בישראל :1 פרק 13  האינטרס הציבורי בקיום ענף חלב בישראל1.1 15  בטחון מזון 16  חיזוק הפריפריה וצביון המרחב הכפרי 17  בטחון גבולות 17  אקולוגיה ואיכות הסביבה 18  יצוא ידע 18  השפעת שיפורים טכנולוגיים על מצב החקלאים 18  סיכום 19  מטרות המדיניות בענף החלב1.2 19  המטרות על פי חוק תכנון משק החלב 20  מטרות המדיניות של הממשלה 21  מטרות המדיניות של משרד החקלאות ופיתוח הכפר 21  מטרות מועצת החלב 22  )מטרות החקלאים (היצרנים 22  מטרות הצרכנים 23  סיכום 25  כלי מדיניות1.3 25  תמיכות בחקלאות 27  כלי המדיניות הנהוגים בענף החלב בישראל 44  כלי מדיניות נוספים 46  ענף החלב במקומות אחרים בעולם :2 פרק 46  ארה”ב2.1 51  השוק האירופי2.2 56  זילנד- ניו2.3 58  קנדה2.4 עמוד 5 62  תובנות רלוונטיות לישראל ממשקי חלב בעולם2.5 62  השפעה על מבנה הענף 63  משקלה של התמיכה הממשלתית 63  המחיר לצרכן 64  נושאי מפתח במדיניות ענף החלב בישראל :3 פרק 64  משקלו של המחיר לצרכן בשיקולי המדיניות3.1 65  המחיר לחקלאי 66  המחיר לצרכן 69  השפעת מחיר מוצרי החלב על עלות סל הצריכה 70  תחרות הוגנת 72  גודל יחידת הייצור כפתרון יחיד3.2 72  יעילות וגודל הרפת 74  יעילות מול תכנון כפרי 75  ? מי מתכנן והאם קיים ענף חלב ללא תכנון3.3 76  התאמות הכמויות על ידי המחלבות 77  התאמת הכמויות על ידי המדינה 77  התאמת הכמויות על ידי החקלאים 79  פגיעה ביציבות הענף3.4 79  ועדת קדמי 79  הסכם לוקר ומסמך ההבנות 80  2018 הסכם 80  2021 הסכם 80  סיכום הבעיות במדיניות הקיימת3.5 83  תובנות ומסקנות :4 פרק 83  ענף החלב בישראל4.1 86  כלל החקלאות בישראל4.2 88  סיכום 91  ועדות, רפורמות והסכמים על ציר הזמן : נספח 96  הערות ומקורות עמוד 6 רשימת האיורים התנודתיות במחיר החלב הגולמי למגדל בישראל :1 איור 29  2020-2014 ,ובאיחוד האירופי 2020-2010 ,שיעור יבוא מוצרי חלב מסך כל השיווק :2 איור 38  )(ערכים כמותיים, במונחי חלב נוזלי ,מחירי החלב בארה”ב והשינוי בייצור החלב העולמי :3 איור 48  2020-2011 57  2020-2007 ,זילנד-מחירי החלב לחקלאים, ניו :4 איור 65  2017 , מחיר חלב גולמי, השוואה בינלאומית:5 איור 67  מספר החקלאים, המחלבות וצרכני חלב ומוצריו בישראל :6 איור 68  2017 ,מחירי חלב שתייה :7 איור השפעת השינוי במחיר החלב הגולמי על ההוצאה השנתית :8 איור 70  לתצרוכת של משפחה בת חמש נפשות משקל התמיכות מהיתרה להון ועבודה עצמית :9 איור והתפלגות משקי החלב בין מרוויחים למפסידים במדינות 71  האיחוד האירופי 72  2020-2000 ,התפתחות הייצור לרפת לפי מגזרים :10 איור 75  מבנה שרשרת הערך של ענף החלב :11 איור עמוד 7 רשימת הטבלאות 24  מטרות המדיניות בענף החלב :1 טבלה 29  רווח לליטר חלב לפי מגזרים, אגורות :2 טבלה 34  )שיווק גבינות קשות ומותכות (אלפי טון :3 טבלה 35  2020 ,מכסות ויצרנים על פי מגזרים :4 טבלה 37  2019 ,מכסי יבוא על מוצרי חלב :5 טבלה 38  ) (טונות2020-2015 ,2010 ,יבוא מוצרי חלב לישראל :6 טבלה 42  סיכום כלי המדיניות הנהוגים בענף החלב בישראל :7 טבלה 46  2020 ,ענף החלב בעולם :8 טבלה 47  מבנה ענף החלב בארה”ב :9 טבלה 51  2015 ,EU-15- וEU-13- מאפייני רפת ב :10 טבלה 53  מבנה ענף החלב באיחוד האירופי:11 טבלה 56  זילנד-מבנה ענף החלב בניו :12 טבלה 58  מבנה ענף החלב בקנדה :13 טבלה השינויים במחירי החלב הגולמי ובמחירים הקמעונאיים במדינות:14 טבלה 61  שונות השפעת השינוי במחיר החלב הגולמי על ההוצאה החודשית :15 טבלה 69  לתצרוכת של משפחה בת חמש נפשות סיכום היתרונות והחסרונות של גורמי התכנון האפשריים בענף :16 טבלה 78  החלב 94  2018 ) להסכם2012( השוואה בין הסכם לוקר :17 טבלה עמוד 8 תקציר חלב הוא מוצר מזון בסיסי בסל הצריכה הישראלי, שאינו יורד מסדר היום הציבורי , שבה אושר חוק החלב2011 מאז שנת (מרץ) ופרצה מחאת הקוטג’ (יוני). כתוצאה מהיעדר מדיניות חקלאית ברורה וניהול תחת טווח, הענף נתון בתנאי-הוק קצרי-הסכמי אד ודאות מתמשכים. שאלת מתווה המדיניות-אי לשנים הבאות, המונחת על שולחנם של שרי .החקלאות והאוצר, נשארת רלוונטית ,בהיותו ענף מתוכנן לכל אורך שרשרת הערך עם פערי מחירים גדולים בין ישראל לאירופה וארה”ב, ענף החלב מגלם רבות מהדילמות ומשאלות המדיניות הרלוונטיות לכלל החקלאות הישראלית. כך, העיסוק בו יכול להוות נדבך .ראשון וחשוב לדיון עקרוני בסוגיות הליבה שלה במסגרת העבודה על נייר זה סקרנו וניתחנו את ,ענף החלב בישראל במגוון היבטים: מטרות מבנה והתנהלות; סקרנו את הנעשה בענף החלב במקומות אחרים בעולם; בחנו את כלי המדיניות הקיימים והמקובלים וגיבשנו :תובנות רבות 1 . – יש יותר מדרך אחת להבטיח את המשך קיומו של ענף אין פתרון אחד פשוט להגדרת מטרות המדיניות, לקביעת סדרי העדיפויות ביניהן .חלב משמעותי בישראל .ולהשקפת העולם יש חשיבות מרכזית בבחירת הדרך 2 . – קביעת מטרות המדיניות לענף החלב נדרשות החלטות והגדרות של תפקידיו לכוון מנת על הענף של ומטרותיו .המטרות מכלול של לאופטימיזציה ממטרות אלה ייגזרו האופי הרצוי של הענף וכלי המדיניות המתאימים להשגת המבנה .הנבחר ולשימורו כתוצאה מהיעדר מדיניות חקלאית ברורה וניהול תחת טווח, הענף-הוק קצרי-הסכמי אד ודאות מתמשכים-נתון בתנאי אי ענף החלב מגלם רבות מהדילמות ומשאלות המדיניות הרלוונטיות לכלל החקלאות הישראלית, והעיסוק בו יכול להוות נדבך ראשון וחשוב לדיון עקרוני בסוגיות הליבה שלה נדרשות החלטות והגדרות של .תפקידיו ומטרותיו של הענף מהם ייגזרו אופי הענף הרצוי וכלי המדיניות הנכונים להשיג ולשמר את המבנה הנבחר 9 3 . מאפייני המוצר והענף – התכנון בענף מחייבים התאמה בין הייצור החקלאי לעיבוד התעשייתי. התאמה זו, המושגת באמצעות תכנון, היא רכיב מבני ויסודי :בהתנהלות הענף. השאלה היא מי יתכנן המדינה באמצעות רגולציה, החקלאים המחלבות או קואופרטיב, באמצעות .באמצעות מחיר ואינטגרציה אנכית 4 . ביטול התכנון הפרטני אינו – קריסת הענף צפוי להביא לקריסת הענף, אולם הסרת כל המגבלות על היבוא תיצור סיכון ממשי משמעותי להמשך קיומו של ענף חלב בישראל, עד כדי קריסתו. חוק החלב במתכונתו הקיימת אינו נותן מענה הולם .לאיום זה 5 . – השוואה למשקי חלב אחרים בעולם בהשוואה למדינות מפותחות שמהוות מקור פוטנציאלי ליבוא, לא נמצא מודל ,פשוט המאפשר שמירה על יציבות הענף .על רווחת הצרכנים ועל רווחיות החקלאים ביטול ההגבלות על היבוא במדינות שאינן מייצאות מוביל בדרך כלל לירידת המחיר לחקלאים, לקיפאון ואף לצמצום משמעותי בהיקף הענף ולהגדלת רווחי היבואנים והקמעונאים. ההשפעה על המחיר לצרכן משמעית, ובכל מקרה לא ניתן-אינה חד לצפות שביטול המכסים יוביל באופן .אוטומטי לירידת המחיר לצרכנים 6 . הרחבת היבוא צריכה – תחרות הוגנת להיעשות תוך יצירת תנאי תחרות הוגנים לחקלאים הישראלים, אשר ישקפו את התמיכה שניתנת לחקלאים במדינות המקור ליבוא ואת רכיבי התקינה הנדרשים .בארץ השאלה אינה האם יהיה תכנון :בענף החלב, אלא מי יתכנן אותו ,המדינה באמצעות רגולציה ,החקלאים באמצעות קואופרציה או המחלבות באמצעות מחיר ואינטגרציה הסרת כל המגבלות על היבוא תיצור סיכון ממשי להמשך קיומו ,של ענף חלב משמעותי בישראל עד כדי קריסתו ביטול ההגבלות על היבוא במדינות שאינן מייצאות מוביל בדרך כלל לירידת המחיר לחקלאים, לקיפאון ואף לצמצום משמעותי בהיקף הענף ולהגדלת .רווחי היבואנים והקמעונאים ההשפעה על המחיר לצרכן אינה משמעית-חד הרחבת היבוא צריכה להיעשות תוך יצירת תנאי תחרות הוגנים לחקלאים הישראלים, אשר ישקפו את התמיכה שניתנת לחקלאים במדינות המקור ליבוא ואת מרכיבי התקינה הנדרשים בארץ 10 7 . - )רגולציה-צמצום המעורבות הממשלתית (דה רגולציה בענף החלב תלויה-השפעתה של דה במידה רבה ביכולתן של המחלבות המקומיות לקחת חלק בסחר הבינלאומי. בהיעדר אפשרות ליצוא משמעותי, רפתות משפחתיות תמיכות באמצעות להתקיים מצליחות בענף הממשלה ומעורבות ממשלתיות, ממשיכה להיות מהותית. צמצום המעורבות הממשלתית (הרגולטורית) בענף עדיין יחייב תמיכה ממשלתית אלטרנטיבית לשמירה .על יציבותו 8 . פרישת חקלאים מהענף והגדלת יחידות – מדיניות ענפית המוכוונת להגדלת הייצור .היעילות מחייבת השקעה בשיפור הניהול השינוי המבני בענף, ובכלל זה התכנסות .ליחידות ייצור גדולות, מתרחש מעצמו התרומה של משתנה הגודל לרמת היעילות אינה מצדיקה את האצתו באופן פעיל. הגדרת שימור הרפת המשפחתית כמטרה מחייבת .להעניק לה תמיכה ייעודית ישירה 9 . למרות שחלק ניכר מהדיון בענף נוגע למשק – מידע ונתונים על המשק המשפחתי המשפחתי, בסיס הנתונים הקיים ורמת הניתוח שלו אינם מספיקים ואינם מספקים היעדר .תמונה אמינה של מצבו, צרכיו ויכולת ההתאמה שלו למצבי שוק משתנים בסיס נתונים הולם לגבי המשק המשפחתי עשוי להוביל לגיבוש מדיניות שאינה .מתאימה לצרכים האמיתיים ושיישומה לא ישיג את המטרות שנקבעו . 10 – חלק ניכר מתרחישי הקיצון המצוירים לענף כוללים הענף תרחישי פרישה וצמצום .היקף של חקלאים-ירידת מחירים ושחיקת רווחים מואצות, שיביאו לפרישה רחבת הנחת העבודה המקובלת היא, שרוב הפורשים יהיו מהמגזר המשפחתי. ניתוח המבוסס על תפקידה של הרפת בסך כול התיק העסקי של המשק ועל מאפייני קבלת ההחלטות של הבעלים, מצביע על כך שייתכנו תרחישים שבהם תהיה יציאה משמעותית של .מהענף רפתות שיתופיות . 11 – תרומת ענף החלב לתעסוקה בפריפריה כוללת את המשרות פריסה גיאוגרפית הישירות בייצור ובעיבוד חלב (רפתות ומחלבות), ומשרות עקיפות בגידול מספוא ומתן שירותים נלווים לרפת. בחינת ההשפעה של תרחיש הקיצון בכל חלופה, ובעיקר של יציאה מכל רגולציה, מחייבת התייחסות לאובדן המשרות הצפוי בפריפריה, לפגיעה צמצום המעורבות הממשלתית בענף עדיין יחייב תמיכה ממשלתית אלטרנטיבית לשמירה על יציבותו מדיניות המוכוונת להגדלת היעילות מחייבת השקעה בשיפור הניהול. התרומה של משתנה הגודל לרמת היעילות אינה מצדיקה את האצתו באופן פעיל 11 ביישובים שבהם החלב הוא ענף משמעותי ולעלויות שינבעו מחובותיהם של חקלאים .שיקרסו . 12 ענף החלב הוא ענף – השקעות ופיתוח ,עתיר הון, עם ספי כניסה ויציאה גבוהים וההשקעות המשמעותיות בענף נעשות בעיקר כאשר המדינה מתקצבת השקעות הון (במסגרת הסכמים עם החקלאים). בתקופות שבהן אין תמיכה ציבורית משמעותית בהשקעה מתרחשת שחיקה מסיבית של פיתוח .ביצוע השקעות-ההון כתוצאה מאי טווח-הענף מחייב הבטחת מדיניות ארוכת להשגת יציבות, בהתחשב בתקופת החזר .ההשקעה הבסיסית . 13 תכנון כלכלי ופיזי מנקודת מבט כוללת – הדחיפה לרפת גדולה עומדת בניגוד לעמדת גופי התכנון הפיזי, ובמקרים רבים יוצרת מלכוד חוקי לחקלאי, שנדרש להגדיל את הרפת משיקולי יעילות כלכלית, אך אינו יכול לקבל היתרים להרחבתה משיקולי תכנון התוויית המדיניות הכוללת לענף צריכה .פיזי לתת מענה גם להיבטים של התכנון הפיזי ולמנוע התנגשויות בין דרישות גופי התכנון .והרגולציה השונים . 14 על מנת לבסס ולהבטיח את – אמון ואופק האמון בין החקלאים לממשלה ולצמצם את מרחב ההתנגדות, יש לעגן את המדיניות .טווח-הנבחרת בהסכם ארוך אנחנו מקווים שמסמך זה, מעבר לתרומתו הישירה לדיון בענף החלב, יניע שיח רחב .כפרית כוללת לישראל-ופורה לגיבוש מדיניות חקלאית בחינת ההשפעה של תרחיש הקיצון בכל חלופה, ובעיקר ,של יציאה מכל רגולציה מחייבת התייחסות לאובדן ,המשרות הצפוי בפריפריה לפגיעה ביישובים שבהם החלב הוא ענף משמעותי ולעלויות שינבעו מחובותיהם של חקלאים שיקרסו פיתוח הענף מחייב הבטחת טווח להשגת-מדיניות ארוכת יציבות, בהתחשב בתקופת החזר ההשקעה הבסיסית על מנת לבסס ולהבטיח את האמון בין החקלאים לממשלה ,ולצמצם את מרחב ההתנגדות יש לעגן את המדיניות הנבחרת טווח-בהסכם ארוך 12 :1 פרק ענף החלב בישראל חלב הוא מוצר מזון בסיסי בסל הצריכה הישראלי, שאינו יורד מסדר היום הציבורי מאז . היותו של הענף מתוכנן לכל אורך שרשרת הערך (הכמויות והמחירים נקבעים2011 שנת ודאות מתמשכים, מחדדת את-על ידי הממשלה) מצד אחד, ומצד שני נתון בתנאי אי שאלת מתווה המדיניות הרצוי לשנים הבאות. כבסיס לגיבוש מתווה מדיניות נדרשים .בחינה וניתוח של המצב הקיים והגדרת הבעיות הכרוכות בו האינטרס הציבורי בקיום ענף חלב בישראל1.1 הייתה שנה משמעותית מאוד לענף החלב הישראלי. בחודש מרץ אושר2011 שנת חוק החלב, ובחודש יוני פרצה מחאת הקוטג’. מאז ועד היום לא ירד ענף החלב מסדר .היום הציבורי חוק החלב, מטרות המדיניות וכלי המדיניות שנהוגים בענף מעידים, שעל פי תפיסת הממשלה קיים אינטרס ציבורי בקיומו של משק חלב במדינת ישראל. זיהוי ואפיון אינטרס זה מהווים תשתית חשובה לבחינת מטרות המדיניות, כלי המדיניות המופעלים ומידת .יעילותם של אמצעים אלה בהשגת המטרות נקיטת מדיניות בתחום כלשהו, ובפרט בענף כלכלי, פירושה התערבות ממשלתית המשפיעה על התנהלותו. לרוב, הממשלה נמנעת מהתערבות כל זמן שהיא מניחה שכוחות השוק והרגולציה הכללית הקיימת במשק מספיקים .ומספקים מענה הולם לאינטרס הציבורי ההצדקה למעורבות הממשלתית הנרחבת בחקלאות במדינות רבות בעולם מבוססת על העמדה שלחקלאות חשיבות מרובה לבטחון המזון ושהיא מייצרת תועלות ומכאן שיש אינטרס ציבורי,2,1חיצוניות .קיימא-לקיימה באופן יציב ובר לרשות הממשלה עומדים מגוון אמצעי התערבות, כמו חקיקה ראשית, התקנת תקנות, הוצאת צווים או בנייה ויישום של תוכניות עבודה. השימוש באמצעים אלה נועד להביא את הענף שבו הם ננקטים ההצדקה למעורבות ממשלתית נרחבת בחקלאות מבוססת על העמדה שלחקלאות חשיבות מרובה לבטחון המזון ושהיא מייצרת תועלות חיצוניות, ומכאן שיש אינטרס ציבורי לקיימה באופן קיימא. זיהוי ואפיון-יציב ובר האינטרס מאפשרים את בחינת כלי המדיניות הננקטים ומידת יעילותם בהשגת מטרות המדיניות 13 .להתנהל באופן שמשקף את האינטרס הציבורי, כפי שהממשלה רואה אותו אינטרס ציבורי נתון לפרשנויות, אולם מקובל לייחסו למגוון נושאים המבטאים צורות הערך שונות של טובת הכלל. בהקשר הכלכלי נהוג להתייחס למצבים שבהם שיווי המשקל המושג בין היצע לביקוש בתנאי “שוק חופשי” אינו אופטימלי, כלומר קיים כשל שוק. כלי המדיניות והתערבות הממשלה בפעילות השוק נועדו להתגבר על כשל השוק ולהסיט את נקודת שיווי המשקל לכיוון האופטימום, ועל ידי כך להגדיל את רווחת האזרחיםא. הספרות :המקצועית מתייחסת בעיקר לשלושה מצבים שבהם יש מקום להתערבות ממשלתית מונופולים טבעיים, מוצרים ציבוריים והשפעות חיצוניות. בענף החלב לא מתקיים מונופול טבעי. להלן נבחן את ההשפעות החיצוניות שהענף מייצר וכן את תרומתו לקיומם של .מוצרים ציבוריים עצם קיומם של כשל שוק או השפעה חיצונית אינם מצדיקים בהכרח התערבות ממשלתית, שגם א תועלת של ההתערבות לעומת-לה יש עלויות. על החלטת ההתערבות להתבסס על מבחן עלות הנזק של ההשפעה החיצונית. מעצבי המדיניות נדרשים לבחור את האמצעים והמינונים הנכונים של דרכי ההתערבות בהתאם לכשל שאותו יש לתקן, תוך התחשבות בהשלכות על העתיד. חשוב ,לזכור, שקשה לאמוד את גובה התיקון הנדרש, ושהדיון לגביו חשוף ללחץ מצד קבוצות אינטרס .שלחוזקן יש השפעה על עוצמתו מונופול טבעי הוא כינוי לפעילות כלכלית, אשר מגיעה ליעילותה המקסימלית כאשר תוצריה מופקים בידי יצרן אחד בלבד. המונופול הטבעי מתפתח, בדרך כלל, כאשר עלויות ההקמה של מתקני הייצור כרוכות בהשקעה של הון ראשוני גדול במיוחד ביחס לגודלו .של שוק הצרכנים הפוטנציאלי, וכתוצאה מכך נבנים חסמי כניסה גבוהים במיוחד לענף הדוגמאות הבולטות ביותר לקיומו של מונופול טבעי הן בתחומי הייצור והאספקה של .שירותים ציבוריים, כגון חשמל ומים, רכבות, נמלי ים ונמלי תעופה מוצר ציבורי הוא מוצר שאין דרך אפקטיבית למנוע מאנשים להשתמש בו או ליהנות ממנו ללא תשלום. בנוסף, השימוש במוצר על ידי אדם אחד אינו מפחית את הכמות הזמינה לאנשים אחרים, ולכן הגדלת מספר המשתמשים אינה כרוכה בתוספת עלות. דוגמה למוצר כזה היא תאורת רחוב. מוצר ציבורי יכול לספק תועלת קולקטיבית, כמו ביטחון וחינוך, או .נזק קולקטיבי, כמו פגיעה באיכות הסביבה מוצרים בעלי השפעות חיצוניות מאופיינים בכך שלצריכתם או לייצורם על ידי פרט מסוים יש השפעה על התועלת של פרט אחר, כשהעלות או התועלת חלה גם על אנשים שאינם מעורבים ישירות בביצועם. השפעות חיצוניות, שליליות או חיוביות, מהוות ,“כשל שוק", משום שליצרנים אין תמריץ להקטין או להגדיל את תפוקתם (או לצרכנים את הכמות שירכשו) בהתאם לתופעות הלוואי שהם גורמים. אם ההשפעה החיצונית היא .חיובית, המדינה תשאף לעודד אותה; אם ההשפעה שלילית – המדינה תשאף לצמצמה 14 בטחון מזון בהרגלי התזונה של הישראלים ובתרבות הקולינרית המקומית, חלב ומוצריו נחשבים מוצרי מזון בסיסיים. המלצות התזונה הבריאה של משרד הבריאות מתבססות על תזונה תיכונית, וכוללות המלצה לצריכה מאוזנת של חלב, מוצרי חלב או תחליפיהם וגיוון-ים . גם המועצה הלאומית לביטחון תזונתי בישראל כוללת3מקורות הצריכה של חלבון מהחי ,את מוצרי החלב בסל המזון הבריא הבסיסי, שצריך להיות נגיש, על פי הגדרת בטחון המזון .4לכל אזרח הבטחת בטחון מזוןב היא אינטרס ציבורי מובהק. מוצרי החלב הם רכיבים בסל המזון ,הבריא הבסיסיג, ובשל כך, אספקתם הסדירה השגה, מהווה גם-באיכות גבוהה ובמחיר בר היא אינטרס ציבורי. הדיון מתמקד בשאלה באיזו מידה חיוני שימשיך להתקיים ייצור מקומי של חלב ומוצריו ובאיזה היקף, וזאת אל מול חלופה של התבססות האספקה על יבוא כמקור .5עיקרי רוב התרחישים הבוחנים חלופות להתנהלות ענף החלב מניחים שגם בתנאי “שוק חופשי” יתקיים ייצור מקומי של חלב בכמות המספקת את הצריכה לתוצרת ניגרת (בעיקר עקב חוסר כדאיות כלכלית ליבוא תוצרת ניגרת). הטיעונים בעד שמירה על ייצור מקומי בהיקף המאפשר מענה מלא, או כמעט מלא, לביקוש המקומיד נוגעים לסבירות של התממשות תרחישי משבר. המשבר יכול : “מצב שבו לכל האנשים, כל הזמן, יש1996 בטחון מזון, כהגדרתו בפסגת המזון העולמית ברומא ב נגישות סבירה, פיזית וכלכלית, לכמות מספקת של מזון בריא ומזין, אשר מתאימה להעדפותיהם .”ולצורכיהם התזונתיים והתרבותיים, ומאפשרת חיים פעילים ובריאים כיום מתרבים הקולות הטוענים נגד צריכת חלב על ידי בני אדם ונגד ההתייחסות לחלב ומוצריו כמזון ג טווח. גם אם תפיסה זו מייצגת אמת-בריא ובסיסי. עם זאת, שינוי קולינרי מסוג זה הוא תהליך ארוך מחקרית ובריאותית, עד הפנמתה על ידי האוכלוסייה לא ניתן לבטל את ההתייחסות לחלב ומוצריו .כמצרך יסוד רפת החלב היא מקור משמעותי גם לאספקת בשר בקר טרי, והיקף הענף משפיע גם על המענה ד .לביקוש זה זיהום אוויר מהווה דוגמה להשפעה חיצונית שלילית, שהמדינה פועלת לצמצמה. עטיית מסכות במרחב הציבורי בתקופת מגפה היא דוגמה להשפעה חיצונית חיובית, שכן המסכה מגינה על סביבתו של העוטה אותה לא פחות משהיא מגינה עליו, כשהקטנת הפצת הנגיף .משרתת את כלל האוכלוסייה הבטחת בטחון מזון היא אינטרס ציבורי מובהק. בהיותם רכיבים בסל המזון הבריא הבסיסי, אספקתם הסדירה של מוצרי החלב, באיכות גבוהה השגה, מהווה גם-ובמחיר בר היא אינטרס ציבורי 15 להיות מקומי או עולמי, ולנבוע משינויים בהיקפי הייצור או מסגירת נתיבי האספקה. בין התרחישים שניתן למנות: משבר מזון עולמי, תחלואת פרות הפוגעת בתנובה ובאספקה אצל המגדלים במקורות היבוא, סגירת נמלי או7, מגפה עולמית6ישראל עקב משבר ביטחוני .אמברגו מדיני השוללים טיעון זה מצביעים על כך שרכיב משמעותי במזונן של הפרות במשק החלב הישראלי הוא גרעינים מיובאים. אם תתרחש קטסטרופה עולמית או סגירת נמלים, ממילא לא ניתן יהיה לייבא מזון לפרות, ולכן גם לא .10,9,8לייצר חלב חיזוק הפריפריה וצביון המרחב הכפרי האוכלוסייה בפיזור רואה ישראל מדינת ובקיומה של פריפריה חזקה יעדים לאומיים בעלי ערך של מוצר ציבורי. קיומה של רקמת חיים בריאה בפריפריה מחייבת גודל מינימלי של אוכלוסייה, שלה יוענקו שירותים: מערכת חינוך, שירותי רפואה ומסחר ועוד. המדינה ובעוגני פרנסה במקורות בתמיכה רואה תעסוקה בפריפריה אמצעי מרכזי לחיזוקה ולביסוס “גרעין אוכלוסייה”, שסביבו צומחת .רקמת החיים השלמה הפריסה הגיאוגרפית של ענף הרפת מוגדרת על ידי הממשלה באמצעות חלוקת מכסות 12,11הייצור. הממשלה משתמשת במכסות ככלי לעודד תעסוקה ופרנסה באזורים מרוחקים ולתמוך בפיזור האוכלוסייה. הקשר בין המגדל לרפת, המחייבת טיפול תמידי לאורך כל .שעות היממה, ימות השבוע וחודשי השנה, מהווה נדבך חשוב במימוש החיים בפריפריה ,טיעוני הנגד מבקשים שהמדינה תתמוך בעצם הבחירה לחיות בפריפריה (לדוגמה .באמצעות הטבות מס או סבסוד משכנתאות), ולא בעיסוק כלכלי ספציפי של תושביה בנוסף, נטען שחלק גדול מהעובדים בענף הרפת הם זרים, ולפיכך תרומתו של הענף . חשוב לציין, ששיעור העובדים הזרים עומד13לפיזור האוכלוסייה ולחיזוק הפריפריה נמוכה . מסך ימי העבודה בענף30% -על כ עוסק גם בהיבטי הרפת. הרואים ברפת14מסמך מדיניות תכנון החקלאות והכפר בישראל רכיב משמעותי בשמירת צביונו של המרחב הכפרי מציינים את יחסי הסינרגיה שלה עם רוב התרחישים הבוחנים חלופות לענף החלב מניחים שגם בתנאי "שוק חופשי" יתקיים ייצור מקומי של חלב בכמות המספקת את הצריכה לתוצרת ניגרת מדינת ישראל רואה בפיזור האוכלוסייה ובקיומה של פריפריה חזקה יעדים לאומיים .בעלי ערך של מוצר ציבורי השימוש במכסות מעודד תעסוקה ופרנסה בפריפריה ותומך בפיזור האוכלוסייה 16 ענפי חקלאות אחרים ואת היותה מוקד לתיירות כפרית. הרפת מייצרת סינרגיה עם ענף גידולי השדה בקליטת מספוא הגדל על מי קולחין ובשימוש בקש, שהוא תוצר לוואי לגידולי הגרעינים. בנוסף, הרפת קולטת זבל עופות מענף הלול ותפוקת הזבל שלה מהווה בסיס . התיירות הכפרית נשענת על הפנמה של התועלות הציבוריות של המרחב15לדישון אורגני . היכרות עם מקורות המזון וחשיפה בלתי אמצעית16הכפרי – טבע, נוף ופעילות חקלאית .לבעלי החיים “בחווה” מהוות נדבך חשוב באטרקטיביות של התיירות החקלאית טיעוני הנגד הם, שרפתות ולולים אינם מייצרים נוף יפה, אינם תופסים שטחים יותר מכל מפעל אחר, אינם מעלים תרומה ייחודית אחרת משום סוג ואף סביר להניח שהם מייצרים .17השפעות חיצוניות שליליות רבות בטחון גבולות בדומה לדיון על בטחון המזון, אין חולק על כך שהגנה על גבולות המדינה היא אינטרס .ציבורי. המחלוקת היא בדבר חשיבותה ותרומתה של ההתיישבות הכפרית להגנה זו בימינו הנימוק השגור הוא, שנוכחות החקלאי המעבד את הקרקע מונעת פלישות ותורמת לבטחון הגבולות. המרחיבים טוענים, שמבחינה אסטרטגית, ללא התיישבות באזורים אלה, צה”ל .18לבדו יתקשה לתת מענה לשמירה על הגבולות ,עמדה שונה גורסת, שהצבא יודע להגן על הגבולות גם ללא הישענות על היישובים ושהתפיסה שההתיישבות משרתת את הביטחון היא אנכרוניסטית. עמדה זו מושמעת .21,20 והן מפי אלופי צה”ל19בשנים האחרונות הן במגזר האזרחי אקולוגיה ואיכות הסביבה שמירה על המערכת האקולוגית ועל איכות ,הסביבה מהווה אף היא אינטרס ציבורי ולפעילות הרפתות יש היבטים שליליים בהקשרים אלה, דוגמת צריכה מוגברת של . הרפת הישראלית22משאבים ופליטת מזהמים ,כפופה לרגולציית איכות סביבה מחמירה 2007-1999 והרפורמה שבוצעה בענף בשנים פתרה חלק ניכר מהנזק הסביבתי העיקרי של .23זיהום קרקע כתוצאה מתשטיפים יחד עם זאת, קיימים מישורים שבהם יש לרפת תרומה סביבתית ואקולוגית חיובית. התרומה הישירה נובעת משימוש בפסולת ובתוצרי הרפת הישראלית כפופה ,לרגולציית איכות סביבה מחמירה וחלק ניכר מהנזק הסביבתי של זיהום קרקע כתוצאה מתשטיפים כבר נפתר. גידול מספוא, אספקת זבל כבסיס לדשן אורגני ושימוש בפסולת ובתוצרי לוואי תעשייתיים מהווים תרומה סביבתית חיובית של הרפת 17 לוואי תעשייתיים להזנת פרות. התרומות העקיפות נובעות מגידול המספוא על קרקע ומים .24שוליים, שאינם ניתנים לשימוש חקלאי אחר, ומאספקת זבל כבסיס לדשן אורגני יצוא ידע האפשרות לייצא ידע וטכנולוגיות מושתתת על הוכחת היתכנות. חקלאי העולם חפצים בידע ובטכנולוגיות הישראליות שהניבו יתרון . הרפת הישראלית מהווה תחנת25והצלחה ולפיתוחים לטכנולוגיות ניסיונות והדגמה חדשניים. לא ניתן יהיה לבסס יצוא ידע ללא .26שדה ניסוי (“בטא סייט”) משמעותי השפעת שיפורים טכנולוגיים על מצב החקלאים שיפורים טכנולוגיים מאפשרים לייצר כמות גדולה יותר של מוצרים באמצעות אותה כמות של גורמי ייצור. כאשר הביקוש למוצר מצד הצרכנים אינו משתנה כתוצאה משינוי במחיר (ביקוש קשיח), כמו בצריכת מוצרי מזון בסיסיים, מחירי המוצרים יורדים אבל עלויות הייצור ,אינן משתנות, כי למרבית גורמי הייצור, מלבד עבודת החקלאי, יש שימוש חלופי. בשל כך .השיפור הטכנולוגי מוביל להקטנת מספר גורמי הייצור שמועסקים בענף ,יציאת חלק מהחקלאים מהענף פירושה שהנשארים מעבדים משקים גדולים יותר. כלומר מספר קטן והולך של חקלאים מספקים מזון ומוצרי חקלאות אחרים לאוכלוסייה הולכת וגדלה. בשיווי המשקל החדש (שאליו יגיע הענף רק בטווח הארוך) ייהנו הצרכנים ממחירי מזון נמוכים משהיו לפני כניסת השיפור הטכנולוגי, אך הכנסת החקלאים לא תגדל (מוכרים כמות גדולה יותר אך במחיר נמוך יותר, בלי שיש ירידה בעלויות התשומות הקנויות), והם לא ייהנו מפירות השיפור הטכנולוגי. מאחר שהמדינה חפצה בקידום שיפורים טכנולוגיים ,בחקלאות, עליה לתת מענה לכשל שוק זה כדי להבטיח את המשך קיומו של מגזר חקלאי .שרמת החיים שלו נמצאת בנסיגה מתמדת סיכום – השאלה האם התועלות של ענף החלב מצדיקות התערבות ותמיכה ממשלתית, ואם כן באיזה אופן ובאיזה היקף – היא חלק מהדיון הציבורי לגבי התמיכה בחקלאות בכלל .28,27והתמיכה בענף הרפת בפרט המתנגדים לתמיכה ולמעורבות ממשלתית בענף גורסים, שההשפעות החיצוניות שמגולמות בפעילותו אינן מסוגלות להצדיק תמיכה. לשיטתם, ניתן לסתור בקלות את חקלאי העולם חפצים בידע ובטכנולוגיות הישראליות שהניבו יתרון והצלחה, כשהרפת הישראלית מהווה תחנת ניסיונות והדגמה לטכנולוגיות ולפיתוחים חדשניים 18 הרלוונטיות שלו לכל אחת-הקשר בין ענף החלב לאינטרסים הציבוריים ולהוכיח את אי .מההשפעות החיצוניות שנמנו קיימא רכיב חשוב במבנה-אנחנו רואים בקיומה של חקלאות ישראלית יעילה, רווחית ובת .החברתי והכלכלי של המשק והחברה בישראל ומאמינים שיש לתמוך בה ולפתח אותה ,תמיכה זו נכון שתיעשה בשום שכל ומתוך פגיעה מינימלית ברווחה הכוללת של הציבור בהתבסס על הגדרת מטרות ציבוריות ברורות ומדידות, הכוללות גם את יכולתם של .החקלאים להתפרנס בכבוד ובהגינות בתנאים של שיפור טכנולוגי מטרות המדיניות בענף החלב1.2 המטרות על פי חוק תכנון משק החלב ” (כולל2011 – “חוק תכנון משק החלב, התשע”א דברי ההסבר לחוק), שאושר בכנסת בסוף מרץ , מהווה את הכלי הראשי והעיקרי להסדרת2011 .המדיניות במשק החלב מטרות החוק מנוסחות בשני משפטים ארוכים מטרות. בדברי13 , שכוללים29ומרובי פעלים ההסבר להצעת החוק נכללות שתי מטרות , ובדברי שר החקלאות בדיון לאישור30נוספות נכללות שלוש מטרות31החוק במליאת הכנסת .נוספות : מטרות לחוק18 בסך הכול ניתן למנות 1 . ;להבטיח את המשך קיומו של משק חלב בישראל 2 . ;לפתח את משק החלב בישראל 3 . ;לבסס את משק החלב בישראל 4 . ;לייעל את משק החלב בישראל 5 . ;להבטיח את איכות ייצור החלב 6 . ;להבטיח את בטיחות ייצור החלב 7 . ;להבטיח את איכות שיווק החלב 8 . ;להבטיח את בטיחות שיווק החלב 9 . ;להבטיח אספקה סדירה של חלב ומוצריו . 10 ;להבטיח מחירים נאותים ליצרנים . 11 ;להבטיח מחירים נאותים למחלבות , מטרות13 חוק החלב כולל בדברי ההסבר להצעת החוק ,נכללות שתי מטרות נוספות ובדברי שר החקלאות בדיון לאישור החוק נכללות שלוש מטרות נוספות. בסך הכול ניתן מטרות לחוק18 למנות 19 . 12 ;להבטיח מחירים נאותים לציבור . 13 ;להבטיח תנאים הולמים לפעילות היצרנים . 14 ;להבטיח תנאים הולמים לפעילות המחלבות . 15 ;לאפשר לסקטור החקלאי להתמודד עם חוסר הוודאות והתנודתיות הגדולה במחירים . 16 ;ליצור עוגן כלכלי להתיישבות בפריפריה . 17 ;להבטיח את הרווחיות של יצרני החלב . 18 .להגן על משקי החלב הפעילים מטרות המדיניות של הממשלה בעשור שחלף מאז אושר חוק החלב המשיך הענף להעסיק את קובעי המדיניות. מספר רב של ועדות פעלו, דוחות נכתבו ודיונים התקיימו מטעם הכנסת והממשלה, שקיבלה , דו”חות של מרכז המחקר והמידע34, הסכם לוקר33 (ועדת קדמי32שתי החלטות בנושא .) ועוד36, הצעה לשינויים בתכנון משק החלב של המועצה הלאומית לכלכלה35של הכנסת .עיקר העיסוק נגע לכלי המדיניות ולתוצאותיהם :בהיבט של מטרות המדיניות מתמקדים המסמכים בשתי מטרות בלבד . 19 ;התייעלות מואצת בענף . 20 .צמצום הפגיעה ברווחת הצרכן מטרה נוספת שנזכרת, הפחתת מחירי החלב – 20 ומוצריו לצרכן, מהווה פירוט של מטרה .הפחתת יוקר המחיה 372019 תוכנית העבודה של הממשלה לשנת כוללת התייחסות למשק החלב בפרק של ,משרד האוצר ובפרק של משרד החקלאות אך אינה עוסקת במטרות המדיניות בענף. היעדים הנוגעים לענף נגזרים מיעדי מדיניות .אחרים – הפחתת יוקר המחיה וצמצום פערי תיווך כלכליים ,382019 בסקירה של ענף החלב, שהוכנה על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת בדצמבר מצוינות הסיבות שבגינן קיימת מעורבות ממשלתית בענף החלב ובחקלאות בכלל ברוב המדינות המפותחות. בהתייחס למטרות ההתערבות בענף בארץ מסתפקים כותבי הסקירה .בציטוט חוק החלב בין משרדי החקלאות והאוצר ושותפים לו גם2021 ההסכם האחרון, שנחתם בינואר ), כולל מספר רב יותר של מטרות (חמש): הורדת יוקר2021 היצרנים (ונכנס לתוקף ביוני המחיה, אספקת מלוא הביקוש למוצרי חלב במשק הישראלי, צמצום הבירוקרטיה, שמירה בהיבט של מטרות המדיניות מתמקדת מדיניות הממשלה :בשתי מטרות בלבד . התייעלות מואצת בענף1 . צמצום הפגיעה ברווחת הצרכן2 20 .39על החקלאות הישראלית והבטחת יציבות לענף החלב לשנים הבאות מטרות המדיניות של משרד החקלאות ופיתוח הכפר עמדתו של משרד החקלאות רלוונטית לדיון מתוקף היותו הגוף האחראי על משק החלב מבחינת קובעי המדיניות. בחזון המשרד ויעדיו אין התייחסות ספציפית למשק החלב. הדרג המקצועי הבכיר במשרד החקלאות רואה את חוק החלב כמסגרת הנכונה לפעילות הענף, ובכלל זה את מטרות המדיניות המפורטות בו (חשוב לציין, שעמדת המשרד והמדיניות שהוא מתווה מושפעות מתפיסת .)עולמו של השר העומד בראשו, ועשויה להשתנות בהתאם, כמובן בכפוף לחוק הקיים ,בחזון וביעדים של משרד החקלאות ופיתוח הכפר, שאינם עוסקים ספציפית בענף החלב :40ניתן למצוא מטרות מדיניות נוספות . 21 ;מינוף היתרון היחסי של חקלאות ישראל . 22 ;הפחתת יוקר המחיה . 23 ;קיימא, יישום והטמעה של חקלאות שומרת סביבה-עידוד ופיתוח חקלאות בת . 24 .הגברת ההגנה על בעלי החיים ועל רווחתם :בנוסף, בחזון וביעדים אלה מופיעות גם הרחבות למטרות המדיניות המופיעות בחוק החלב , העוסקת בהבטחת רציפות האספקה – הבטחת אספקת מוצרים9 הרחבה למטרה ;41מגוונים לאורך כל השנה, בשגרה ובחירום חברתי של-, העוסקת בהתיישבות בפריפריה – שיפור כלכלי16 הרחבה למטרה .ההתיישבות הכפרית והחקלאית בפריפריה הגיאוגרפית והחברתית מטרות נוספות המוגדרות על ידי משרד החקלאות נגזרות מתקנות תכנון משק החלב :43 מתוקף חוק החלב2014 , שתוקנו בשנת42)(קביעת מכסות חלב . 25 ;יצירת עוגן כלכלי משמעותי בפיתוח המרחב הכפרי . 26 .שמירה על מגוון יצרנים מטרות מועצת החלב מועצת החלב היא חברה לתועלת הציבור, שהוסמכה במסגרת חוק החלב לבצע את הפעולות הנדרשות להסדרת הענף: “מועצת החלב תפעל לקידום ולמימוש מטרות חוק .44”זה, והיא תהיה מוסמכת לפעול למטרות אלה הדרג המקצועי הבכיר במשרד החקלאות רואה את חוק החלב כמסגרת הנכונה לפעילות הענף, ובכלל זה את מטרות המדיניות המפורטות בו 21 מטרות המועצה אינן חופפות את מטרות המדיניות הקבועות בחוק החלב, והן עוסקות בעיקר בדרכים לביצועו. את מטרות המדיניות מנקודת המבט של המועצה ניתן ללמוד :מדבריהם של בעלי התפקידים המרכזיים בה ;45)”להתמודד עם כשל שוק (“אלף מוכרים ושלושה קונים משמעותיים .46לאפשר לחקלאים להתמודד עם חוסר הוודאות והתנודתיות הגדולה במחירים 47)מטרות החקלאים (היצרנים החקלאים שואפים למדיניות שתאפשר קיומה קיימא בכל גודל ובכל מקום-של רפת בת בארץ. בהינתן סט כלי המדיניות הקיים סומכים החקלאים את ידיהם על מטרות המדיניות כפי שהן באות לביטוי בחוק החלב, וחותרים לשמור על ענף מתוכנן ויציב, עם ודאות כלכלית לשנים ארוכות לכל העוסקים בענף. עיקר טענתם היא שהממשלה, ובעיקר האוצר, נוקטים בצעדים ובאמצעים העומדים בניגוד למטרות החוק בשלוש נקודות מרכזיות: ההגנה על הייצור המקומי, הפרנסה הראויה ליצרנים ושימור מגוון .48סוגי יצרנים לצורך ביסוס ופיתוח ההתיישבות מטרות הצרכנים נקודת המבט הצרכנית, כפי שהיא משתקפת מהשיח הציבורי, עוסקת באופן כמעט בלעדי . דגש רב ניתן לפערי49במחירי תוצרת החלב ,המחירים בין ישראל למדינות אחרות בעולם ,ובעיקר למדינות אירופה. מכאן ניתן להניח שלדעת הציבור, למדיניות בענף צריכה להיות מטרה יחידה: הוזלת מחירי החלב ומוצריו .לצרכנים סוגיה הראויה לבחינה היא באיזו מידה רואה הציבור את המטרות האחרות של המדיניות כחיוניות אך אינו עוסק בהן, מאחר שבעיניו הן .)50מובנות מאליהן (לדוגמה, איכות ואספקה סדירה עיקר טענתם של החקלאים היא ,שהממשלה, ובעיקר האוצר נוקטים בצעדים ובאמצעים העומדים בניגוד למטרות החוק בשלוש נקודות מרכזיות: ההגנה על הייצור המקומי, הפרנסה הראויה ליצרנים ושימור מגוון סוגי יצרנים לצורך ביסוס ופיתוח ההתיישבות נקודת המבט הצרכנית, כפי שהיא משתקפת מהשיח הציבורי, עוסקת באופן כמעט בלעדי במחירי תוצרת החלב ובפערי המחירים בין ישראל למדינות אחרות בעולם 22 סיכום . מוצגות מטרות המדיניות שהוצגו בסקירה, על פי הציבור שאליו הן מתייחסות1 בטבלה הצגה זו מבהירה את הנושאים שבהם עוסקת המדיניות ומהווה בסיס לדיון בשאלת היות .המטרות ראויות ומשקפות אינטרס ציבורי, המצדיק מעורבות ממשלתית :מהסקירה עולות כמה תובנות א. .מרבית מטרות המדיניות הוגדרו בחוק החלב והן עדיין תקפות ב. מאז אישור החוק נוספה מטרת הורדת המחיר לצרכנים כנדבך מרכזי, וכמעט בלעדי, בשיח ובמדיניות הממשלה. לכאורה, דרישה זו מגולמת בחוק תחת ההגדרה "להבטיח מחירים נאותים לציבור", אלא שבהיעדר הגדרה ברורה ומוסכמת למונח "מחירים .נאותים" מתמקד השיח בהורדת המחיר ג. ריבוי המטרות, והעובדה שלעיתים מתקיימת ביניהן התנגשות או סתירה פנימית (התייעלות מואצת מול הבטחת רווחיות לכל רפת בכל גודל, מתן אפשרות לחקלאים להתמודד עם חוסר ודאות ותנודתיות גדולה במחירים מול הורדת המחיר לצרכן), מעצימים את הקושי בבחירת כלי המדיניות הנכונים ובקביעת .מנגנוני היישום והפיקוח המתאימים בהיעדר הגדרה ברורה ומוסכמת "למונח "מחירים נאותים מתמקדים השיח והמדיניות בהורדת המחיר לצרכן ריבוי מטרות המדיניות והסתירות ביניהן מקשים על בחירת כלי המדיניות המתאימים 23 : מטרות המדיניות בענף החלב1 טבלה נושא המטרה - יצרני החלב החקלאים - מעבדי החלב המחלבות - משווקי החלב הקמעונאים - צרכני החלב כלל הציבור יוקר המחיה להבטיח מחירים נאותים ליצרנים להבטיח מחירים נאותים למחלבות להפחית את יוקר המחיה, להפחית את מחירי החלב ומוצריו לצרכן להבטיח מחירים נאותים לציבור לאפשר לסקטור החקלאי להתמודד עם חוסר הוודאות והתנודתיות הגדולה במחירים להפחית את יוקר המחיה, להפחית את מחירי החלב ומוצריו לצרכן אספקה סדירה להבטיח אספקה סדירה של חלב ומוצריו להבטיח אספקה סדירה של חלב ומוצריו להבטיח רציפות האספקה בשגרה ובחירום איכות להבטיח את איכות הייצור להבטיח את איכות הייצור להבטיח את איכות השיווק להבטיח את איכות השיווק בטיחות להבטיח את בטיחות הייצור להבטיח את בטיחות הייצור להבטיח את בטיחות השיווק להבטיח את בטיחות השיווק תנאים הולמים לפעילות להבטיח תנאים הולמים לפעילות היצרנים להבטיח תנאים הולמים לפעילות המחלבות לצמצם את הפגיעה ברווחת הצרכן להבטיח את הרווחיות של יצרני החלב חקלאות קיימא-בת ליישם ולהטמיע חקלאות שומרת סביבה לעודד ולפתח חקלאות קיימא-בת גיוון גודל הרפתות ופיזור גיאוגרפי להבטיח את קיומה של קיימא בכל-רפת בת גודל, בכל מקום בארץ -לקדם שיפור כלכלי חברתי של ההתיישבות הכפרית והחקלאית בפריפריה הגיאוגרפית והחברתית יעילות הייצור לייעל את משק החלב לקדם התייעלות מואצת בענף מטרות נוספות לפתח את משק החלב לבסס את משק החלב להגביר את ההגנה על בעלי החיים ועל רווחתם למנף את היתרון היחסי של חקלאות ישראל 24 כלי מדיניות1.3 האסדרה הקיימת בענף החלב בישראל חלה על כל שלבי שרשרת הערך, החל בשלב הייצור ברפת .ועד להגעת המוצרים לחנויות הקמעונאיות לרשות כל ממשלה עומד סט כלים מגוון כדי לממש את יעדיה: תכנון מרכזי, תמיכות ישירות במחירים, מכסות ומכסים, רשתות ביטחון וביטוח סיכונים, תמיכה בהשקעות ובייצוא, שירותים חקלאיים, השקעה במחקר ובפיתוח, בניית תשתיות, ביטוח מפני אסונות טבע ועוד. להלן נדון באמצעים הייעודיים המיושמים נכון להיום :בענף החלב בישראל ń התערבות במחירים – קביעת מחיר מינימום לחלב גולמי (מהחקלאי למחלבה) ומחיר מקסימום לצרכן הסופי (לעשרה מוצרי חלב ;)מוגמרים ń תכנון כולל ותכנון פרטני – הגדרת כמות ;ייצור לענף כולו והקצאת מכסות ייצור ברמת הפרט ń ;הגנה על ייצור מקומי – באמצעות מכסי מגן ń ויסות כמויות – בין קיץ לחורף, פינוי עודפי חלב לייבוש וייצור מוצרים הניתנים לאחסון .)ארוך (אבקת חלבה וחמאה .52,51כלי מדיניות אלה מעוגנים בחוק החלב, המהווה את המסגרת החוקית לפעילות הענף 53תמיכות בחקלאות תמיכות קיימות העולם מדינות ברוב ממשלתיות בחקלאות. במדינות המפותחות מטרת התמיכות היא לאפשר את המשך קיומה של החקלאות ולהבטיח פרנסה הולמת לחקלאים, תוך איזון עם יוקר המחיה, פיתוח .הפריפריה, הגנת הסביבה ונושאים נוספים אבקת חלב היא מוצר יבש, בעל חיי מדף של שנה ה וחצי, שאינו דורש קירור. האבקה ניתנת לשחזור לנוזל הדומה בתכונות רבות לחלב, ויש לה .שימושים רבים בתעשיית המזון האסדרה הקיימת בענף החלב בישראל חלה על כל שלבי שרשרת הערך, החל בשלב הייצור ברפת ועד להגעה לחנויות הקמעונאיות האמצעים הייעודיים המיושמים נכון להיום בענף החלב בישראל ומעוגנים בחוק החלב הם התערבות במחירים, תכנון כולל ותכנון פרטני, הגנה על ייצור מקומי וויסות כמויות תמיכות ממשלתיות בחקלאות .קיימות במדינות רבות בעולם במדינות המפותחות מטרתן לאפשר את המשך קיומה של החקלאות ,ולהבטיח פרנסה הולמת לחקלאים תוך איזון עם יוקר המחיה, פיתוח הפריפריה, הגנת הסביבה ועוד 25 את התמיכות בחקלאות מקובל לסווג בהתאם להשפעתן על התנהלות השוק או בהתאם .למקור המימון שלהן בסיווג המבוסס על ההשפעה על התנהלות הגורמות תמיכות בין מבחינים השוק, לעיוותים בייצור וברמות המחירים במשק ובין תמיכות שהשפעתן על התנהלות הענף היא ניטרלית יותר. תמיכות מעוותות שוק כוללות התערבות במחיר השוק, מכסים, מכסות ייצור והבטחת מחיר ליצרן. תמיכות אלה משפיעות על החלטות הייצור והצריכה של היצרנים והצרכנים, ומסיטות את השוק מנקודת שיווי המשקל האופטימלית. עיוותי השוק הנוצרים מתמיכות אלה הם בדרך כלל היקף ייצור נמוך מהביקוש ורמה גבוהה יותר של מחירים .לצרכן בקטגוריה של תמיכות ניטרליות נכללות תמיכות הניתנות ללא קשר לכמות או לסוג המוצר שמייצר החקלאי, לדוגמה תמיכות במחקר ופיתוח, סבסוד השקעות, ביטוחי הכנסה או .רווחים, תשלומים המבוססים על שטחי הגידול ועוד בסיווג על פי מקור המימון מבחינים בין תמיכות ישירות, הניתנות מתקציב המדינה ,וסכומן מוגדר וידוע מראש, לתמיכות עקיפות הממומנות על ידי הצרכנים. המימון על ידי הצרכנים נובע מכך שהתמיכות גורמות למחיר המוצר להיות גבוה יותר מזה שהיה שורר בשוק ללא התמיכות. היקף התמיכות הישירות והמידע עליהן שקוף ונגיש לציבור במסגרת תקציב המדינה. היקפן של התמיכות העקיפות מחושב בדיעבד, והוא מחייב ידע, הבנה .מקצועית ונגישות לנתונים ,התמיכות מעוותות השוק הן תמיכות עקיפות .והתמיכות הישירות נחשבות ניטרליות יותר המגמה העולמית היא להסיט את התמיכה בחקלאות מתמיכות עקיפות מעוותות שוק , בשניםOECD-לתמיכות ישירות. על פי דוח ה היוו התמיכות העקיפות בישראל2018-2016 תמיכות מעוותות שוק כוללות ,התערבות במחיר השוק, מכסים מכסות ייצור והבטחת מחיר ליצרן. תמיכות אלה משפיעות על החלטות הייצור והצריכה של היצרנים והצרכנים ומסיטות את השוק מנקודת שיווי המשקל האופטימלית תמיכות ישירות ניתנות מתקציב המדינה וסכומן מוגדר וידוע מראש, בעוד שתמיכות עקיפות ממומנות על ידי הצרכנים והיקפן מחושב בדיעבד היוו התמיכות2018-2016 בשנים מכלל91% העקיפות בישראל התמיכות בחקלאות, לעומת ממוצע 28%-ו OECD- במדינות ה53% של באיחוד האירופי 26 באיחוד28%- וOECD- בממוצע מדינות ה53% מכלל התמיכות בחקלאות, לעומת91% .. מרבית התמיכות מעוותות השוק בישראל ניתנות בענפי החלב, הביצים והפטם54האירופי )WTO( ישראל חברה בארגון הסחר העולמי לאומי-וחתומה במסגרתו על חוזה סחר רב התחייבות הכולל , 55החקלאות בתחום להפחתת התמיכות מעוותות השוק. ישראל אינה עומדת בהתחייבותה וחשופה לתביעות .56מצד החברות בארגון כלי המדיניות הנהוגים בישראל, שנסקור להלן, שייכים לקטגוריה של תמיכות עקיפות .מעוותות שוק כלי המדיניות הנהוגים בענף החלב בישראל התערבות במחירים :בענף החלב מופעל פיקוח על המחירים בשני מקטעים של שרשרת הערך ń מחלבות באמצעות מחיר המטרה ומעוגן-מחיר מינימום, המיושם במקטע חקלאים ;בחוק החלב ń צרכנים ומוסדר באמצעות-קמעונאים-מחיר מקסימום, המיושם במקטע מחלבות .57חוק הפיקוח על המחירים מחיר מטרה להבטיח פרנסה הוגנת:מטרת האמצעי לחקלאי ולהתגבר על כשל השוק, הנובע ,מכוחו העודף של מקטע העיבוד – המחלבות .ביחס למקטע הייצור – הרפתות בהיעדר מנגנון שמביא לאיזון יחסי הכוחות בין החקלאים למחלבות, ישתמשו המחלבות תנאי למגדלים ויכתיבו העודף בכוחן התקשרות דרקוניים. תנאי התקשרות אלה .יהפכו את הרפתנים לאריסים בפועל, שרמת חייהם נמוכה מחיר המטרה משמש גם לשמירה על ייצור במסגרת המכסה. התמורה המשולמת עבור חלב עודף, המיוצר מחוץ למסגרת המכסה, נמוכה ממחיר המטרה, ולעיתים גם מהעלות .58השולית לייצורו ישראל חברה בארגון הסחר העולמי וחתומה במסגרתו על חוזה ,לאומי בתחום החקלאות-סחר רב הכולל התחייבות להפחתת התמיכות המעוותות מחיר המטרה נועד להבטיח פרנסה הוגנת לחקלאי ולהתגבר על כשל השוק הנובע מכוחו העודף של המחלבות, ביחס- מקטע העיבוד הרפתות- למקטע הייצור 27 59מחיר המינימום שעל מחלבה לשלם ליצרן עבור חלב מוגדר בחוק החלב :מנגנון הפעולה . בסיס החישוב למחיר המטרה הוא סקר רווחיות ענף החלב, שנערך60ומפורט בתקנות . המחיר תלוי באיכות הבקטריאלית של החלב ובהרכבו (אחוזי שומן61אחת לשנתיים וחלבון), ומתעדכן אחת לרבעון בהתאם למחירי התשומות. על המחיר הנובע מהעלות .) ברמה שנתית (חצי אחוז ברבעון2% המעודכנת משיתים רכיב התייעלות של מחיר המטרה יוצר יציבות יחסית במחיר החלב הגולמי בישראל בהשוואה :יישום והשפעה לרמת התנודתיות הקיימת במחיר הבינלאומי. עובדה זו חשובה להתנהלות יציבה של .הענף ולאספקה סדירה של חלב לצרכנים עם זאת, על פי נתוני סקרי הרווחיות, המשמשים בסיס לקביעת מחיר המטרה, הרפתות במגזר המשפחתי הן הפסדיות. כלומר, הבטחת הפרנסה ההוגנת לחקלאי אינה מושגת .עבור המשק המשפחתי 28 ,: התנודתיות במחיר החלב הגולמי למגדל בישראל ובאיחוד האירופי1 איור 2020-2014 130 125 120 115 110 105 100 95 90 85 80 — 01/2014 — 04/2014 — 07/2014 — 10/2014 — 01/2015 — 04/2015 — 07/2015 — 10/2015 — 01/2016 — 04/2016 — 07/2016 — 10/2016 — 01/2017 — 04/2017 — 07/2017 — 10/2017 — 01/2018 — 04/2018 — 07/2018 — 10/2018 — 01/2019 — 04/2019 — 07/2019 — 10/2019 — 01/2020 — 04/2020 — 07/2020 — 10/2020 EU-27 ישראל 100=2015 נקודות מדד: ינואר Historical EU Price Serie of Cow’s Raw Milk , מועצת החלב:מקורות הנתונים : רווח לליטר חלב לפי מגזרים, אגורות2 טבלה שנת הסקר2011 2015 2017 מגזר משפחתי-38.60 -33.76 -11.88 מגזר שיתופי6.64 14.77 22.14 ממוצע ארצי-11.62 -5.25 8.23 רווחיות ענף רפת החלב, צנובר יועצים, שנים שונות:מקור הנתונים 29 מחיר המטרה מגן על המשך פעילותם של יצרנים לא יעילים. בהיותו מבוסס על ממוצע בין יצרנים יעילים ללא יעילים הוא משקף רמת מחיר גבוהה מזו שהייתה מושגת בשיווי משקל של “שוק חופשי” (גם אם מגזר המחלבות לא היה ריכוזי). ההערכה (המבוססת גם על תהליכים שהתרחשו באירופה) היא, שללא מחיר מטרה, התמורות שיקבלו היצרנים יהיו .נמוכות במידה משמעותית עבור היצרנים היעילים, מחיר המטרה מהווה פיצוי על חוסר אפשרותם לגדול בשל מגבלת .המכסותו מחיר המטרה ודרך חישובו הם אחד מסלעי .המחלוקת בין הגורמים הפועלים בענף המקדשים את המחיר לצרכן כמטרה המרכזית שממנה נגזרים כלי המדיניות, ובראשם משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה, מפעילים לחץ ,כבד להורדת מחיר המטרה בדרכים שונות ובכללן שינוי שיטת העדכון והכללת “הפחתה נוספת” מעבר למקדם ההתייעלות, שנקבעת .62באופן אדמיניסטרטיבי החקלאים ונציגיהם מציינים, שמקדם ההתייעלות כבר מובנה בשיטת העדכון של מחיר המטרה, ושההפחתה הנוספת, שנעשית על חשבון התמורה להון והעבודה העצמית של .63החקלאי, מותירה אותו ללא משאבי פיתוח מנגנון מחיר:מחיר המטרה בראי המטרות המטרה נמצא בהלימה ומקדם את המטרות הנוגעות למחירים נאותים לחקלאים ואת .האפשרות להתמודד עם תנודות המחירים כפי שצוין, מחיר המטרה אינו מבטיח רווחיות לכלל היצרנים. בנוסף, הוא מאט את יציאתם של יצרנים לא יעילים מהענף, ובכך מאט את .ההתייעלות הכללית של הענף מעצם טבעו, מחיר המטרה משפיע ישירות על רווחת הצרכנים, ובהכרח גם על המטרה של צמצום הפגיעה ברווחתם. באמצעות הגדרות ושיטות חישוב מתאימות ניתן לשמור על . גם בעת הפעלת מנגנון של מחיר מטרה64רמת מחירים נאותה לציבור דיון בנושא היעילות והקשר לגודל המשק ולהבדלים בין המגזר המשפחתי לשיתופי ראו להלן, תחת ו .הכותרת: יעילות וגודל הרפת מטרתו של מחיר המטרה היא לאפשר מחירים נאותים לחקלאים, אך הוא אינו מבטיח רווחיות לכולם ומאט את יציאתם של חקלאים לא יעילים מהענף מחיר המטרה משפיע ישירות על רווחת הצרכנים ועל המטרה של צמצום הפגיעה בה. המקדשים את המחיר לצרכן כמטרה המרכזית מפעילים לחץ כבד להורדתו, מה שעלול להותיר את החקלאים ללא משאבי פיתוח 30 פיקוח על המחיר לצרכן הפיקוח על המחיר לצרכן:מטרת האמצעי נעשה מתוקף חוק הפיקוח על מחירים :. לפיקוח זה שתי מטרות בסיסיות65ושירותים ולאפשר זמינות66למנוע הפקעת מחירים נוחה של המוצרים שבפיקוח גם למעוטי הכנסה, באמצעות הבטחה שמשקל ההוצאה על מצרכי יסוד מתוך סל התצרוכת הכללי .יהיה ברמה סבירה עבור המוצרים שבפיקוח קובעת הממשלה מחיר מרבי לצרכן. חלב :מנגנון הפעולה ומוצריו נחשבים מוצרי יסוד, וככאלה הם עומדים בקריטריון החוק, המגדיר מוצר או שירות .67”ש”הוא חיוני ויש צורך בפיקוח על מחירו משיקולים של טובת הציבור בישראל קיים פיקוח על מחיריהם של ארבעה סוגי מוצרי מזון: לחם, מוצרי חלב, ביצים מוצרי החלב שבפיקוח שייכים12 .) מתוכם מוצרי חלב12 , מוצרים22 ומלח (סך הכול לארבע קטגוריות: חלב שתייה, תוצרת חלב ניגרת, חמאה וגבינות קשות. מחירי המקסימום .נקבעים בהתחשב בעלויות הייצור והשיווק של המחלבות לפי הערכת משרד החקלאות, הנתח של מוצרי החלב המפוקחים מכלל:יישום והשפעה .68 במונחים כספיים50% עד40%- במונחים כמותיים וכ60%-השיווק הוא כ הפער בין עליית המחירים של מוצרים בפיקוח למוצרים הלא מפוקחים הוא גדול. במחקר 2010 שהזמינה המועצה לצרכנות בנובמבר נמצא, כי שיעור ההתייקרות של מוצרי החלב לעומת23%-שהוסר מהם הפיקוח היה גבוה ב . ממצאים דומים69מוצרים שנותרו תחת פיקוח על ידי2020 עולים מדוח שפורסם בינואר .70מרכז המחקר והמידע של הכנסת מניתוח שנעשה על ידי ועד הרפתנים לנתוני עולה, שמרווחי העיבוד והשיווק של2018 . מהמרווחים למוצרים שנמצאים בפיקוח40%-המוצרים הלא מפוקחים גבוהים בממוצע ב חלק מהקושי הטמון בפיקוח על המחירים הוא קביעת מחיר הולם, שיהיה הוגן לצרכן וכדאי למחלבות. כאשר נקבע מחיר נמוך מדי, המחלבות אינן מעוניינות לייצר את המוצרים .שבפיקוח, וכתוצאה מכך עשוי להיווצר מחסור בשוק לפיקוח על המחירים שתי מטרות בסיסיות: למנוע הפקעת מחירים ולאפשר זמינות נוחה של המוצרים שבפיקוח גם למעוטי הכנסה הפער בין עליית המחירים של מוצרים בפיקוח למוצרים הלא מפוקחים הוא גדול. שיעור ההתייקרות של מוצרי החלב שהוסר מהם הפיקוח היה גבוה לעומת מוצרים שנותרו23%-ב תחת פיקוח 31 קביעת המחירים המפוקחים בהתחשב בעלויות הייצור:בראי המטרות פיקוח על המחיר והעיבוד מיועדת לשמור על המחיר לצרכן, ומגלמת בתוכה גם הפנמת המטרה של מחירים .נאותים למחלבות .מגזר העיבוד בישראל הוא ריכוזי ביותר מהשוק נשלטים בידי שלוש המחלבות90% הגדולות. במבנה שוק זה, כל עוד התחרות מיבוא מוגבלת, הסרת הפיקוח על המחיר לצרכן עלולה לגרום לעליית מחירים, שתנבע .מניצול כוח השוק של המחלבותז ,המתנגדים לפיקוח על המחיר לצרכן טוענים שהממשלה אף פעם לא תקלע “למחיר הנכון”, ושתוצאת השימוש בכלי מדיניות זה תוביל תמיד למחיר גבוה מזה שהיה מושג .בתנאי “שוק חופשי” ולפגיעה ברווחת הצרכן תכנון כוללח התכנון הכולל מהווה כלי מדיניות משלים והכרחי למחיר המטרה ולתכנון:מטרת האמצעי .הפרטני, והוא מיועד לאפשר שמירה על עקרון הייצור המקומי תוך הימנעות מייצור עודף .בלעדיו לא תהיה מסגרת שתגביל את חלוקת המכסות ותשמור על היקפי הייצורט בשנים הראשונות להקמת המדינה היה מחסור בחלב ביחס לביקוש בשוק המקומי, אולם .71 קיים בישראל עודף כושר ייצור20- של המאה ה50-כבר מאמצע שנות ה במחירי מוצרי החלב שהוצאו מפיקוח, ובעיקר במחירו של2011-2008 מצב דומה התרחש בשנים ז בתוך שלוש שנים ממועד יציאתו מפיקוח הייתה66%-הקוטג’, שהפך לסמל. עליית מחיר הקוטג’ ב .2011 העילה לפרוץ מחאת הקוטג’ ביוני בשיח השגור אין הבחנה בין תכנון כולל לתכנון פרטני, וקיימת נטייה שגויה להתייחס אליהם ככלי ח מדיניות אחד. אומנם לא ניתן לקיים תכנון פרטני ללא תכנון כולל, אבל ההיפך איננו נכון. ניתן לקיים .תכנון כולל ללא תכנון פרטני. להלן נתייחס בנפרד לתכנון כולל ולתכנון פרטני לממשלה יש אינטרס לחלק כמה שיותר מכסות ייצור, מאחר שזו הטבה בעלת ערך כלכלי. לחקלאים ט יש אינטרס לייצר כמה שיותר תחת מחיר מטרה מובטח. למחלבות יש אינטרס שלא ייווצרו עודפי .ייצור, בשל ההשפעה על רווחיותן מגזר העיבוד בישראל ריכוזי מהשוק נשלט בידי90% - ביותר שלוש המחלבות הגדולות. במבנה שוק זה, כל עוד התחרות מיבוא מוגבלת, הסרת הפיקוח על המחיר לצרכן עלולה לגרום לעליית מחירים, שתנבע מניצול כוח השוק של המחלבות 32 בהיעדר תכנון, החקלאים שואפים לנצל את מלוא כושר הייצור שלהם, וזאת בזמן שביקוש הצרכנים לחלב ומוצריו כמעט שאינו משתנה .)כתוצאה משינוי במחיר (ביקוש קשיח יחסית היקף העיבוד וייצור המוצרים המוגמרים נקבע על ידי המחלבות בהתאם לביקוש. ענף עם עודף כושר ייצור וללא תכנון כולל נתון לחוסר יציבות בכמויות ובמחירים. כאשר מונהג בענף גם מחיר מינימום (מחיר מטרה) נוצרים עודפי .חלב גדולים המחייבים טיפולי את קובעת הממשלה :מנגנון הפעולה היקף הייצור השנתי המותר של חלב גולמי בישראל, בהתאם להערכת הביקושים. התכנון הכולל בישראל מהווה גבול עליון, המגדיר את המעטפת של התכנון הפרטני, כך שסך המכסות המחולקות חייב להיות קטן או שווה .להיקף הייצור השנתי הכולל המותר במסגרתו כפי שצוין, ניתן לקיים תכנון כולל ללא תכנון פרטני. במצב זה מתקיים מסחר ברישיונות ייצור, והקביעה מי יהיו המגדלים ובאיזה היקף .פעילות נעשית על ידי כוחות השוק השנים האחרונות עמד היחס בין סך המכסות המחולקות לייצור20-ב :יישום ושפעה ויותר מעל למכסה נרשם פעמיים במהלך5% . עודף ייצור של72 בממוצע101% בפועל על . מהמכסה98%-התקופה, והיקף הייצור לא ירד מתחת ל קשה לקבוע באיזו מידה סיפק הייצור המקומי את כלל הביקוש, שכן, למעשה, ההגנות גדל מאוד היקף היבוא של גבינות קשות2014 המכסיות מנעו את הייבוא. מאז שנת (בעקבות הגדלת מכסות היבוא הפטורות ממכס), ולא נרשמה ירידה בשיווק גבינות קשות מייצור מקומי. מכך ניתן להסיק, שרמת הייצור המקומי, שנגזרה מהתכנון הכולל, הייתה .למעשה נמוכה מהביקוש נכון להיום, הביקוש לשומן גבוה מהביקוש לחלבון. התכנון הכולל בישראל נעשה לפי הביקוש י .לחלבון. קביעת המכסות בהתאם לביקוש לשומן הייתה יוצרת עודפי חלבון גדולים מאוד בהיעדר תכנון, החקלאים שואפים לנצל את מלוא כושר הייצור שלהם, וזאת בזמן שביקוש הצרכנים, וכתוצאה מכך גם היקף הייצור של המחלבות, כמעט שאינם משתנים. מכאן שבענף עם עודף כושר ייצור וללא תכנון כולל נוצרים עודפי חלב גדולים ניתן לקיים תכנון כולל ללא תכנון פרטני באמצעות מסחר ברישיונות ייצור, כשהקביעה מי יהיו המגדלים ובאיזה היקף פעילות נעשית על ידי כוחות השוק 33 ): שיווק גבינות קשות ומותכות (אלפי טון3 טבלה שנה גבינות מייצור מקומי גבינות מיובאות משקל גבינות מיובאות מסך השיווק 2010 29.0 2.1 6.8% 2011 30.7 2.3 7.0% 2012 31.4 3.0 8.7% 2013 33.5 2.9 8.0% 2014 34.7 4.5 11.5% 2015 36.3 6.7 15.6% 2016 37.4 8.6 18.7% 2017 39.6 9.4 19.2% 2018 40.2 9.7 19.4% 2019 42.1 10.8 20.4% 2020 43.1 11.3 20.8% 2020 מועצת החלב, שנתון :מקור הנתונים העלייה בצריכה הכוללת של מוצרי חלב, שנצפתה לאחר הגדלת מכסות היבוא הפטורות ממכס, מרמזת על כך שהצרכנים מעוניינים בכמות נוספת מעבר לזו ,המוצעת במסגרת התכנון הכולל אך במחיר נמוך יותר הייצור המקומי:התכנון הכולל בראי המטרות , השנים האחרונות20 במהלך33%-גדל ב .73כשעיקר העלייה נבע מהגידול באוכלוסייה על פי התיאוריה הכלכלית, הגבלת הכמות גורמת לפגיעה ברווחת הצרכנים. העלייה בצריכה הכוללת של מוצרי חלב, שנצפתה ,לאחר הגדלת מכסות היבוא הפטורות ממכס מרמזת על כך שהצרכנים מעוניינים בכמות נוספת מעבר לזו המוצעת במסגרת התכנון .הכולל, אך במחיר נמוך יותר )הפעלת תכנון כולל ללא תכנון פרטני (כלומר, מתן אפשרות למסחר ברישיונות ייצור מצמצמת את הפגיעה ברווחת הצרכנים, שכן היא מאפשרת את חלוקת הייצור בין היצרנים 34 על פי כוחות השוק, ובכך מקטינה את הפגיעה .ביעילות ומאפשרת הורדה של המחיר לצרכן תכנון פרטני בישראל נהוג תכנון פרטני, המגדיר למי מותר לייצר חלב, כמה והיכן. ביטויו המעשי של .התכנון הפרטני הוא משטר המכסות יישום המטרות העוסקות :מטרת האמצעי בפיזור הגיאוגרפי של האוכלוסייה ויצירת עוגן .תעסוקתי לתושבי הפריפריה במסגרת התכנון הפרטני:מנגנון הפעולה מוקצית מכסת ייצור שנתית לרפת הבודדת. המכסות הן אישיות ואינן ניתנות להעברה. חוק .74החלב מגדיר קריטריונים מחייבים לזכאות למכסה ומגביל כניסת שחקנים חדשים לענף ,) למגזר השיתופי (קיבוצים58% חלוקת המכסות נעשית על בסיס יחס היסטורי קבוע של מהמכסות מוקצות66% . לבתי ספר חקלאיים1%- למגזר המשפחתי (מושבים) ו41% .ליצרנים באזורי עדיפות לאומית ממשלתית רפתות, שליש מתוכן בשותפות684- בעלי מכסות ו1,017 היו בישראל2020 נכון לסוף שנת .של שניים עד שבעה בעלי מכסות 2020 ,: מכסות ויצרנים על פי מגזרים4 טבלה מגזר מספר יצרנים מכסה כוללת (מיליוני )ליטר מכסה ממוצעת ליצרן (מיליוני )ליטר אחוז מכסות באזורי עדיפות לאומית מספר רפתות מכסה ממוצעת לרפת שיתופי222 854 3.847 71% 163 5.239 משפחתי795 628 0.790 59% 521 1.205 2020 מועצת החלב, שנתון :מקור הנתונים הרפתות בישראל פרושות מהצפון עד הדרום, כולל באזורים שאין בהם:יישום והשפעה מהייצור נעשה65% יתרון יחסי לגידול פרות (בעיקר בשל תנאי האקלים ועומס חום). מעל .75 ממנו נעשה במרכז הארץ12% באזורי עדיפות לאומית, ורק הפעלת תכנון כולל ללא תכנון )פרטני (מסחר ברישיונות ייצור מצמצמת את הפגיעה ברווחת הצרכנים, שכן היא מאפשרת את חלוקת הייצור בין היצרנים על פי כוחות השוק ובכך מקטינה את הפגיעה ביעילות ומאפשרת הורדת המחיר לצרכן 35 רמת השמירה על היקף ייצור תחת מגבלות המכסה היא גבוהה יחסית. ייצור מעל המכסה מסך המכסות3.3% 2020 היווה בשנת -), כשתת2019 בשנת1.3%( המחולקות ביצוע (ניצול לא מלא של המכסות) עמד על .76 מהמכסה הכוללת1.6% תרומת ענף החלב לתעסוקה בפריפריה כוללת – את המשרות הישירות בייצור ובעיבוד חלב רפתות ומחלבות – ומשרות עקיפות בגידול מספוא ומתן שירותים נלווים לרפת. נכון לשנת .77 משרות9,000-, מדובר בקרוב ל2019 לתכנון:התכנון הפרטני בראי המטרות הפרטני השפעה חיובית על היציבות הגבוהה ,המאפיינת את הכמויות והמחירים בענף .בהשוואה למשקי חלב אחרים בעולם לעומת זאת, השימוש בתכנון הפרטני לקידום מטרות הפיזור הגיאוגרפי של האוכלוסייה ויצירת עוגן תעסוקתי בפריפריה מתנגש עם מטרת הייצור היעיל. הפגיעה ביעילות נובעת מכמה גורמים: ייצור חלב באזורים שאינם מתאימים לכך מבחינה אקלימית, הישארותם והגבלת בענף יעילים לא יצרנים של .התרחבותם של יצרנים יעילים הפגיעה ביעילות משליכה גם על מחירי החלב הגולמי. כאשר יצרן יעיל, שמצליח לייצר חלב בעלות נמוכה יותר (ולכן גם להרוויח יותר), יכול להגדיל את תפוקתו על חשבון יצרנים ,פחות יעילים, מחיר המטרה, שנקבע על סמך עלות הייצור הממוצעות של כלל הרפתות .יורד. תהליך זה נמנע בענף המתנהל במסגרת תכנון פרטני עוד חשוב לציין בהקשר לתכנון הפרטני, שמאחר שהתמורה בגין כל ליטר המיוצר במסגרת .המכסה מובטחת באמצעות מחיר המטרה, הרי שלמכסה עצמה יש ערך כלכליאי הערך הכלכלי אינו מקנה ערך קנייני. מבחינה משפטית מותר למדינה לשנות את החוק ולבטל את אי .המכסות בלי לפצות את החקלאים, אך ההיתכנות לכך מבחינה ציבורית נמוכה מאוד הרפתות בישראל פרושות מהצפון מהייצור65% עד הדרום, כשמעל ,נעשה באזורי עדיפות לאומית במרכז הארץ. תרומת12% ורק הענף לתעסוקה בפריפריה עומדת 2019 משרות בשנת9,000-על כ התכנון הפרטני, שמקדם את מטרות פיזור האוכלוסייה והעוגן התעסוקתי בפריפריה, מתנגש עם מטרת הייצור היעיל, שכן הוא גורם לייצור חלב גם באזורים ,שאינם מתאימים אקלימית משאיר יצרנים לא יעילים בענף ומגביל התרחבות של יצרנים יעילים 36 היבוא הגבלת בחוק החלב קובע, כי “שיווק חלב ומוצרי חלב בישראל יהיה מייצור3 סעיף:מטרת האמצעי מקומי בלבד, או מיבוא שהותר על פי סעיף קטן (ב)”. מאחר שעלויות הייצור בישראל גבוהות במידה משמעותית מאשר במדינות שמהן קיימת היתכנות ליבואבי, מימוש החוק מחייב להגביל את היבוא. מכאן, שהגבלת היבוא נועדה להבטיח את השמירה על היקף .הייצור המקומי ועל משקלו מסך השיווק הגבלת היבוא נעשית באמצעות הטלת מכסי מגן, ההופכים את היבוא:מנגנון הפעולה ,ללא כדאי מבחינה כלכלית. במקביל, כדי לעמוד בהסכמי הסחר שעליהם חתומה ישראל הממשלה מחלקת רישיונות ליבוא כמויות מוגבלות של תוצרת חלב, ללא מכס או במכס . המכסות המותרות ליבוא מוגדרות לקטגוריות78מופחת, ממדינות שעימן יש הסכמי סחר מוצרים (ולא למוצרים ספציפיים), כמו גבינות קשות, חמאה ואבקת חלב, כשהגורם .המטפל במכסות אלה הוא משרד הכלכלה והתעשייה 2019 ,: מכסי יבוא על מוצרי חלב5 טבלה מוצר מכס מלא גבינה לבנה* ש"ח לק"ג7.93 גבינה צהובה ש"ח לק"ג7.93 חמאה140% אבקת חלב212% גלידה4% . שומן5%-, חל רק על גבינות עם יותר מ2021 * מדצמבר תעריף המכס ומס קנייה ,רשות המיסים בישראל :מקור הנתונים הוגדלו היקפי המכסות ליבוא במכס מופחת, וחלה2014 החל בשנת :יישום והשפעה עלייה משמעותית בכמויות המיובאות ובמשקלן מסך התוצרת המשווקת. בעשור החולף , בשל מחסור שנוצר, הוכפל יבוא2019 גדל היקף היבוא של גבינות פי חמישה, ובשנת , מסך המוצרים המשווקים12% על2020-. בחישוב כולל עמד היקף היבוא ב79החמאה .2013 ונמצא במגמת עלייה ברורה מאז זילנד, אירופה, ארה”ב ואוסטרליה. היבוא לישראל צפוי-יצואניות החלב הגדולות בעולם הן ניו בי .בעיקר מאירופה ומארה”ב 37 ) (טונות2020-2015 ,2010 ,: יבוא מוצרי חלב לישראל6 טבלה   2010 2015 2016 2017 2018 2019 2020 גבינות2,081 6,678 8,570 9,409 9,687 10,815 11,267 חמאה1,386 1,483 2,665 2,383 2,277 5,153 9,421 אבקה מחלב כחוש4,944 3,611 4,201 3,866 3,957 3,857 4,384 אבקה מחלב מלא3,397 3,426 3,702 4,626 4,224 4,859 4,416 2020 שנתון ,2019 שנתון,מועצת החלב :מקור הנתונים מכון יסודות:עיבוד הנתונים ; מועצת החלב:מקור הנתונים % 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 , (ערכים כמותיים2020-2010 ,: שיעור יבוא מוצרי חלב מסך כל השיווק2 איור )במונחי חלב נוזלי אחוז היבוא מכלל השיווק 9.6% 8.7% 7.1% 6.1% 7.7% 9.1% 10.5% 10.9% 10.8% 11.7% 12.3% 38 על פי הערכות העוסקים בענף, הסרת כל המגבלות ופתיחת השוק ליבוא חופשי תגרום הייצור בהיקף 40%-30% של לצמצום המקומי. בתרחיש זה, הייצור המקומי יספק , ואילו היבוא יספק80מענה לתוצרת הניגרת מענה לגבינות קשות, לחמאה ולחומרי הגלם החלביים המשמשים את תעשיית המזון. קיים ,קונצנזוס, שמהלך כזה יביא לירידת מחירים שחלקה יגיע לצרכנים וחלקה יישאר אצל .81המחלבות, היבואנים והקמעונאים נכון להיום, ענף:הגבלת היבוא בראי המטרות החלב מספק את רוב התצרוכת של תושבי ישראל, אולם רמת המחירים הגבוהה יחסית מהווה פגיעה ברווחת הצרכנים. ייתכן שקיימת גם פגיעה ביעילות ובפריון הייצור בשל היעדר .82תמריץ תחרותי מצד היבוא הגבלת היבוא היא אמצעי הכרחי למימוש התכנון הכולל, שכן בלעדיה אין לממשלה כל שליטה על כמויות החלב ומוצריו המגיעות ,לשוק. בנוסף, יש לה השפעה מהותית ואולי אף הכרחית, לאפשרות שימור הרפת .83המשפחתית חשוב לציין, שחוק החלב מגביל את היבוא .באמצעות היתרי יבוא, שהשימוש בהם הופסק את מקומם תפסה הסדרה באמצעות מכסים , אולם הסדרה84ומכסות יבוא פטורות ממכס -זו נעשית באמצעות הסכמים והחלטות אד הוק ואינה מעוגנת בחוק. למעשה, אין כיום הגדרה של עקרונות בסיס לקביעת המכסים .85ומכסות יבוא ההערכה היא, שהסרת כל המגבלות ופתיחת השוק ליבוא חופשי תגרום בהיקף40%-30% לצמצום של הייצור המקומי. בתרחיש זה, הייצור המקומי יספק מענה לתוצרת ,הניגרת, והיבוא יספק גבינות קשות חמאה וחומרי הגלם המשמשים את תעשיית המזון הגבלת היבוא היא אמצעי ,הכרחי למימוש התכנון הכולל שכן בלעדיה אין לממשלה כל שליטה על כמויות החלב ומוצריו המגיעות לשוק. בנוסף, היא בעלת השפעה מהותית, ואולי אף הכרחית, לאפשרות שימור הרפת המשפחתית הסדרת היבוא על בסיס מכסים ומכסות יבוא פטורות ממכס נעשית כיום באמצעות הסכמים הוק ואינה מעוגנת-והחלטות אד בחוק. למעשה, אין הגדרה של עקרונות בסיס לקביעת המכסים ומכסות היבוא 39 ויסות הכמויות ויסות הכמויות נועד לגשר:מטרת האמצעי ,על אי ההתאמה הקיימת בין הייצור החקלאי שאינו אחיד במהלך השנה, ובין העיבוד והייצור התעשייתי, שהוא קבוע יחסית, ולאפשר אספקה סדירה של חלב גולמי ושל חומרי גלם חלביים למחלבות. בנוסף, הוויסות מאפשר סילוק עודפים, במטרה לשמור על מחיר נאות .ליצרנים הוויסות נעשה על ידי מועצת :מנגנון הפעולה .87,86החלב מתוקף חוק החלב והתקנות הנלוות ויסות עונתי – באופן טבעי, בשל המאפיינים הביולוגיים של הפרה, תנובת החלב גבוהה יותר במזג אוויר מתון מאשר בשיא החורף ובשיא הקיץ, כך שהתפלגות הייצור אינה אחידה על ,פני השנה. מטרת הוויסות העונתי היא לשטח את העקומה ולהביא לפריסת ייצור אחידה ככל האפשר, על פני השנה. הוויסות נעשה באמצעות תמורה שונה שמקבל המגדל על חלב המיוצר מחוץ למכסה. מנגנון התמרוץ מבוסס על העיקרון הכלכלי של מחיר גבוה למוצר במחסור ומחיר נמוך למוצר בעודף. המנגנון מייצר תמריץ חיובי להסטת חלב בין העונות, במקביל לתמריץ שלילי על ייצור החורג מהמכסה. התמריצים מחושבים כאחוז ממחיר המטרה בהתאם להיקף החריגה ולמועד הייצור, כששיעורם מתוך מחיר המטרה .88תלוי ברמת העודף/חוסר הכללית השוררת בענף – ייבוש חלב הוא תהליך של הוצאת הנוזלים ועיבוד הרכיבים המוצקים של ייבוש חלב החלב לאבקת חלב ולחמאה. הייבוש מאפשר לשמר את הרכיבים בעלי הערך התזונתי .במוצרים מרוכזים, שחיי המדף שלהם ארוכים בהרבה משל חלב ניגר מרבית עודפי החלב הגולמי מופנים לתהליך ייבוש, שמהווה את האלטרנטיבה הכלכלית .89הטובה ביותר, למרות עלותו הגבוהה והעובדה שתוצריו נמכרים במחירי הפסד סילוק עודפים – נעשה במחיר שהוא נמוך ממחיר המטרה, באמצעות הפניית עודפי התוצרת לאפיקים שאינם משפיעים על מחירי החלב בשוק המקומי (בעיקר תעשיית .)השוקולד, הזנת בעלי חיים וייצוא רמת הוויסות והיקף סילוק העודפים הנדרשים תלוי במידת ההתאמה של המכסות המחולקות לביקוש. הביקוש לשומן גבוה מהביקוש לחלבוןגי. ייצור מקומי בהיקף העונה על הביקוש עולמית, הנובעת מהשינוי בטעמי הצרכנים ומשפיעה על מחירי השומן שנמצאים-תופעה כלל גי .בעלייה עקב ביקוש מוגבר. מחירי אבקת החלב, לעומת זאת, נמוכים עקב עודף היצע ויסות כמויות נועד לגשר על אי ההתאמה הקיימת בין הייצור ,החקלאי, הלא אחיד על פני השנה לעיבוד ולייצור התעשייתי שהוא יחסית קבוע, ולאפשר אספקה סדירה של חלב גולמי ושל חומרי גלם חלביים למחלבות. בנוסף, הוא מאפשר סילוק עודפים במטרה לשמור על מחיר נאות ליצרנים 40 .לשומן, צפוי ליצור, מדי שנה, עודפים שייאגרו כאבקת חלב בהיקף של כעשרת אלפים טון עלות הפינוי של עודפים אלו נאמדת בכמאה מיליון ש”ח בשנה. המלצות מועצת החלב הן לקבוע את היקפי הייצור הכולל על פי הביקוש לחלבון, ועל ידי כך להימנע מהצטברות עודפים משמעותיים, שלענף החלב אין די מקורות מימון לפינויים (המחסור בשומן, שהוא . בין90 מהייצור, יושלם באמצעות יבוא). סמכות ההחלטה נתונה בידי שר החקלאות6%-כ נרשמו ארבעה אירועים של פינוי עודפי אבקת חלב באמצעות יצוא2020-2010 השנים .) מעלות הייבוש בארץ45%-(היצוא נעשה במחיר הבינלאומי, שהוא כ . השינוי1997 תמריצים להסטת ייצור מהחורף לקיץ ניתנים משנת:יישום והשפעה שנצפה בהתפלגות הייצור מצביע על הצלחת התמריצים, כשהיקף ההסטה העונתית . הסטה זו מביאה לחיסכון91 מסך הייצור השנתי2% הנובע ממדיניות המחירים עולה על .כספי משמעותי בהשוואה לוויסות שנעשה על ידי ייבוש מימון הפעילות לוויסות ופינוי עודפים נעשה מתוך היטל שמשלמים החקלאים למועצת .החלבדי. עלות הפינוי של טון אבקת חלב היא גבוהה, ועומדת על כעשרת אלפים ש”ח לטון .במרבית שנות הפעילות נוהל הוויסות במסגרת התקציב ואִפשר לשמור על יציבות הענף בהסתכלות רחבה, מטרת ויסות הכמויות ופינוי העודפים:ויסות הכמויות בראי המטרות היא להבטיח תנאים נאותים לפעילות המחלבות ואת רווחיות החקלאים. על פניו מטרות .אלה מושגות הפגיעה ברווחת הצרכנים, הנובעת מהתערבות במחירי השוק, רלוונטית גם להפעלת אמצעי הוויסות. הפגיעה הנובעת מהסטת השוק מנקודת שיווי המשקל מתקזזת באופן חלקי עם התועלת הנובעת מיציבות הכמויות, המשפיעה .גם על יציבות המחירים במהלך השנה חשוב להדגיש, שהצורך להתאים את הכמויות לצורכי תעשיית העיבוד הוא מאפיין מובנה של ענף החלב. מסיבה זו, ויסות באמצעות תכנון פרטני, התערבות במחירים ופינוי עודפים הן פרקטיקות מוכרות, המתקיימות במרבית שוקי החלב בעולם תחת שיטות שונות של אסדרת הענף. עם זאת, אין הכרח שהוויסות ייעשה על ידי רגולציה; הוא יכול להתבצע גם על ידי החקלאים או על ידי המחלבות. התערבותה של הממשלה במחירים ובכמויות .מבטלת את תנאי “השוק החופשי” בענף, ולכן מחייבת אותה להיות אחראית גם לוויסותוט . אג’ לליטר חלב3.8 ,2020 נכון לסוף די ?: מי מתכנן והאם קיים ענף ללא תכנון3.3 הרחבה בנושא זה מובאת בסעיף וט הצורך להתאים את הכמויות לצורכי תעשיית העיבוד הוא .מאפיין מובנה של ענף החלב מסיבה זו, ויסות ופינוי עודפים הן פרקטיקות מוכרות, המתקיימות במרבית שוקי החלב בעולם תחת שיטות שונות של אסדרת הענף 41 : סיכום כלי המדיניות הנהוגים בענף החלב בישראל7 טבלה כלי המדיניות המטרה מנגנון הפעולה מחיר מטרה ńלהבטיח פרנסה הוגנת לחקלאי ń להתגבר על כשל השוק, הנובע מכוחן העודף של המחלבות ביחס לרפתנים ń ,מחיר מינימום עבור ליטר חלב .שמשולם לרפתן על ידי המחלבה נקבע על בסיס עלות הייצור ברפת פיקוח על המחיר לצרכן ńלמנוע הפקעת מחירים ń לאפשר זמינות מוצרים גם למעוטי הכנסה ń מחיר מקסימום לצרכן, המבוסס על עלויות הייצור והשיווק של המחלבות תכנון כולל ńשמירה על הייצור המקומי ńמניעת ייצור עודף ń הגבלות על היקף התפוקה המותרת ברמת כלל השוק תכנון פרטני ńפיזור אוכלוסייה ń יצירת עוגן תעסוקתי לתושבי הפריפריה ń הגבלות על היקף התפוקה המותרת לכל יצרן ńאיסור על סחר במכסות הגבלת יבוא ńשמירה על הייצור המקומי ńתעריף מכס גבוה למוצרים מיובאים ויסות כמויות ńאספקה סדירה של חלב ń התאמת כמויות בין הייצור החקלאי לדרישות העיבוד התעשייתי ńסילוק עודפים ńויסות עונתי באמצעות תמריצי מחיר ńייבוש חלב ńסילוק עודפים 42 יתרונות חסרונות השפעה על מטרות המדיניות ńהבטחת מחיר לחקלאים ńמיתון תנודות במחירים ń מגלם בתוכו רכיב התייעלות מובנה ń משפיע על החלטות הייצור של החקלאים ń מעכב יציאת מגדלים שאינם יעילים מן השוק ń מחייב שימוש בהגנה מכסית ń פגיעה בתמריצים להתייעלות במקטע הגידול ń פגיעה ברווחת הצרכן כתוצאה ממחיר גבוה מדי בחלק הראשון של שרשרת הערך ńהבטחת רווחיות לחקלאים ń שמירה על משקים משפחתיים ńפגיעה ברווחת הצרכנים ń מניעת הפקעת מחירים וניצול כוח מונופוליסטי ńהגבלת התחרות ń התערבות בשיווי המשקל של השוק ńפגיעה ביעילות ńמחירים נאותים למחלבות ńמחירים נאותים לצרכנים ńיציבות באספקה ń מניעת שינויים גדולים בהיקפי הייצור ń הסטת השוק מנקודת שיווי משקל כלכלית ńפגיעה ביעילות ńפגיעה ברווחת הצרכנים ń מאפשר פיתוח הענף ושמירה על ייצור מקומי ńפגיעה ברווחת הצרכנים ń מאפשר קידום מטרות ממשלתיות ńמוגדרות ńפיזור גורמי הייצור ńמניעת ריכוזיות ופיזור סיכונים ńודאות האספקה השוטפת ńעיוות החלטות ייצור וסחר ń למכסה ערך כלכלי, שמשפיע על החלטות היצרן השוקל לפרוש ń מעודד ייצור גם בתנאי חוסר יעילות ńמחייב שימוש בהגנה מכסית ń קידום פיזור גיאוגרפי של האוכלוסייה ויצירת עוגן תעסוקתי בפריפריה ńפגיעה בהתייעלות ń אינו כרוך בהוצאה ממשלתית ישירה ńתורם להכנסות המדינה ńמספק הגנה יציבה לאורך זמן ńמעוות את החלטות ńהייצור של החקלאים ńמעודד יצרנים ńשאינם יעילים ńלהמשיך ולייצר ńמעלה את המחירים ńלצרכן ńפוגע בתחרותיות ńפוגע במגוון המוצרים ńלצרכן (חוסר ń )כדאיות ליבוא ń שמירה על אפשרות לייצור מקומי בגובה הביקוש ń פגיעה ביעילות ובפריון במקטע הייצור ń המחיר לצרכן גבוה מזה שהיה "מושג בתנאי “שוק חופשי ńפגיעה ברווחת הצרכנים ń מאפשר שמירה על המחיר לחקלאי ńמאפשר שמירה על יציבות הענף ń כלי הכרחי לשמירה על מחיר המטרה ńעלות גבוהה לטון מפונה ń מושפע מהיקף התכנון הכולל ומידת הדיוק שלו בתחזית הביקושים ń תנאים נאותים לפעילות המחלבות ńהבטחת רווחיות ליצרנים 43 כלי מדיניות נוספים פיצוי למגדלים הפורשים מהענף מנגנון פיצוי למגדלים הפורשים מהענף נועד לאפשר פרישה בכבוד למי שמעריכים שלא יוכלו להתפרנס בכבוד בתנאי הענף החדשים. לרוב, אמצעי זה ננקט כאשר רוצים לצמצם את הענף או מחילים עליו מהלכים משמעותיים, המשנים את פניו ומחייבים הסתגלות מצד המגדלים. חשיבותו של מנגנון זה עולה ככל ששיעור המגדלים המבוגרים גבוה יותר, שכן .עבורם ההסתגלות לשינוי קשה יותר פעמית, המאפשרת האצת תהליכי שינוי-יתרונו של אמצעי זה הוא בהיותו הוצאה חד והתאמה של הענף בהתאם למדיניות הנבחרת. חסרונו בולט כאשר פיצויי הפרישה הם .92אטרקטיביים, אז היענות החקלאים גדולה מהנדרש וגם חקלאים יעילים פורשים מהענף ביטוח שולי רווח מסובסד חקלאות היא ענף המתאפיין ברמת סיכון בענף המטרה ומחיר התכנון גבוהה. מאוד ומקטינים יציבות מייצרים החלב את רמת הסיכון ליצרנים. ביטולם וחשיפת הענף למחירים הבינלאומיים, המאופיינים בתנודתיות גבוהה, צפויים להגדיל מאוד את רמת הסיכון. לרוב, ההשלכות של הגברת הסיכון הן צמצום השקעות והימנעות מפיתוח הענף. ביטוח פדיון או ביטוח רווחיות מעניקים למגדלים הגנה מאובדן הכנסה או מירידה משמעותית ברווחיות. הם מקטינים את הסיכון העסקי ומגדילים את הוודאות והיציבות של החקלאים. כלי המדיניות של סבסוד הביטוח .מאפשר את הוזלת מחירו לחקלאים והגברת היציבות הענפית הנובעת מהשימוש בו ,”הביטוח המסובסד המקובל בענפי בעלי החיים הוא ביטוח רווחיות מסוג “ביטוח שולי רווח שבו מבטחים את היחס בין מחירי התפוקות למחירי התשומות. מנגנון ביטוח שולי הרווח .93)משקי) משתייך לתמיכות ישירות (ראו להלן-(ענפי או כלל תמיכות ישירות תמיכות ישירות הן תמיכות הניתנות מתוך תקציב המדינה באופן שקוף, מתוך כוונה לקדם מטרות שהממשלה רואה בהן חשיבות. ברמה העקרונית, תמיכות ישירות צריכות להינתן חקלאות היא ענף המתאפיין ,ברמת סיכון גבוהה. ביטול התכנון שמייצר יציבות ומקטין מאוד את רמת הסיכון, צפוי להביא לעלייה בסיכון וכתוצאה מכך לצמצום השקעות והימנעות מפיתוח הענף. ביטוח שולי הרווח מקטין את הסיכון העסקי ומגדיל את הוודאות והיציבות של החקלאים 44 לכלל החקלאות, בלא תלות בסוג הגידול החקלאי, מתוך הכרה בעצם חשיבות קיומה של .החקלאות ועל בסיס מדיניות חקלאית כוללת של מדינת ישראל במרבית ניירות העבודה של משרד החקלאות נכללת הצעה למעבר מהתמיכות העקיפות הנהוגות כיום לתמיכות ישירות, אולם לא מוגדרים בהם קריטריונים להקצאתן. הספרות המקצועית מצדדת במתן תמיכות ישירות על בסיס קריטריונים כלליים, כמו קיימות, פיזור גיאוגרפי, חיזוק אזורי פריפריה או שמירה על .איכות הסביבה, ולא ספציפיים לענף כלשהו חסרונן של התמיכות הישירות הוא העלות .התקציבית הגבוהה שבדרך כלל נגזרת מהן כאמור, שלושה כלי מדיניות אלה אינם נהוגים .נכון להיום בענף החלב בישראל תמיכות ישירות הן תמיכות ,הניתנות מתוך תקציב המדינה בכוונה לקדם מטרות שהממשלה רואה בהן חשיבות. הספרות המקצועית מצדדת במתן תמיכות ישירות על בסיס קריטריונים כלליים, ולא ספציפיים לענף החלב 45 :2 פרק ענף החלב במקומות אחרים בעולם בחינה של משקי חלב שונים בעולם מאפשרת למידה מניסיונם של אחרים. הסקירה להלן זילנד ובקנדה. עבור כל אחת-מתייחסת למשקי החלב בארה”ב, באיחוד האירופי, בניו מהמדינות יוצגו מאפייני ענף החלב, התהליכים והשינויים שעוברים עליו וכלי המדיניות .המופעלים בו 2020 ,: ענף החלב בעולם8 טבלה ייצור )(מיליוני טון יצוא )(מיליוני טון אחוז יצוא מייצור משקל בייצור העולמי משקל ביצוא העולמי EU 160.89 25.74 16.0% 18% 30% ארה"ב101.25 12.07 11.9% 11% 14% זילנד-ניו21.87 19.87 90.9% 2% 23% אחרים622.2 28.02 4.5% 69% 33% כלל העולם906.21 85.70 9.5% 100% 100% Food Outlook Biannual Report on Global Food Markets, FAO, June 2021 :מקור הנתונים מכון יסודות:עיבוד הנתונים ארה"ב2.1 מבנה הענף . ארצות הברית היא יצרנית החלב השנייה בגודלה בעולם אחרי האיחוד האירופי:ייצור , פרות273 אלף יצרני חלב. גודל הרפת הממוצעת עמד על34 היו בארה”ב2019 בשנת ליטר לפרה לשנה. המאפיין הבולט של ענף החלב10,220 עם תנובה ממוצעת של מהרפתות הן קטנות, עם87% .האמריקאי הוא השונות הגדולה בגודל הרפת ובביצועיה פרות, כששליש מתוכן1,000 מהרפתות הן חוות ענק, עם מעל4.5% , פרות200-פחות מ פרות. גם בתנובת החלב הממוצעת לפרה קיים מנעד גדול, עם פערים של2,500 עם מעל .. הפרות ניזונות ממספוא, חציר וגרעינים מייצור מקומי94 45% עד 46 מהחלב בארה"ב משווקים85% דרך קואופרטיבים, שתפקידם הוא ,ניהול מו"מ עם המחלבות, שינוע אספקת שירותים ומוצרים וקידום השיווק. מגזר העיבוד מבוזר יחסית, כאשר חברת המחלבות 20%-הגדולה ביותר רוכשת כ מהחלב הגולמי המיוצר : מבנה ענף החלב בארה”ב9 טבלה 2005 2019אחוז השינוי )מספר חוות (אלפים64.5 34.2 -47% מספר פרות ממוצע לחווה140 273 +95% )תפוקה שנתית ממוצעת לפרה (ליטרים8,797 10,220 +20% פרות1,000 אחוז רפתות מעל2.0% 4.5% +125% Progressive Dairy’s 2019 U.S. dairy statistics :מקור הנתונים מהחלב משווקים דרך85% :שיווק ועיבוד קואופרטיבים, שתפקידם הוא ניהול מו”מ עם המחלבות, שינוע, אספקת שירותים ומוצרים .וקידום השיווק מגזר העיבוד מבוזר יחסית, כאשר חברת 20%-המחלבות הגדולה ביותר רוכשת כ .מהחלב הגולמי המיוצר בארה”ב הסתכם יצוא מוצרי החלב2019 בשנת:יצוא , מיליארד דולר6-של ארה”ב בקרוב ל מסך ערך הייצור. נתון זה משקף14.5%-כ שנים, כאשר שוק היעד העיקרי הוא15 גידול של קרוב לפי ארבעה בערך היצוא בתוך .) מהווה את הרכיב העיקרי ביצוא, הן בכמות והן בערךSMP( מקסיקו. אבקת חלב רזה תהליכים ושינויים בענף )2019-2010 בממוצע ארצי בשנים10%( במקביל לעליית התנובה הממוצעת לפרה .ולגידול במספרן ובמשקלן של חוות הענק, מתרחש גם תהליך מסיבי של פרישה מהענף , אולם מספר הפרות25%- הצטמצם מספר משקי החלב בארה”ב בכ2019-2014 בשנים .ותפוקת החלב הכוללת המשיכו לגדול מראשית שנות האלפיים מופנה הגידול בתפוקת ענף החלב האמריקאי ליצוא, כאשר בשוק המקומי חלה נסיגה בצריכה (ירידה חדה בצריכת חלב שתייה ועלייה מתונה בצריכת גבינות ויוגורטים). החקלאים סובלים מתנודות מחירים חריפות, הנובעות מהחשיפה , בשל מגוון גורמים כלכליים ופוליטיים, שוקי היצוא2015 לשינויים בשוק העולמי. משנת הפסיקו לצמוח, וכתוצאה מכך נוצרו עודפי חלב גדולים, שהביאו בחמש השנים האחרונות 47 משק חלב ממוצע בארה"ב סיים שנה ברווח רק פעם אחת בעשור . המשבר2014 האחרון, בשנת בחקלאות, ובתעשיית החלב ,בכלל זה, יוצר משבר כלכלי סביבתי ובריאותי עמוק בכל אזורי החקלאות הכפרית של ארה"ב 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 שינוי בהיצע העולמי מחיר לחקלאי )שינוי בהיצע העולמי באלפי טונות (שנתי ) ליטר100-מחיר למגדל (דולר אמריקאי ל 55 50 45 40 35 30 25 במחיר החלב למגדל. מחירי החלב בארה"ב מושפעים מהייצור העולמי35% לירידה של .ומשקפים תנודתיות גבוהה 2020-2011 ,: מחירי החלב בארה”ב והשינוי בייצור החלב העולמי3 איור Largest Decline in U.S. Dairy Farms in 15-Plus Years in 2019 :מקור הנתונים ,) (איגוד החקלאים הלאומיNFU-על פי נתוני ה משק חלב ממוצע סיים שנה ברווח רק פעם .95 2014 אחת בעשור האחרון, בשנת ,המשבר בחקלאות, ובתעשיית החלב בכלל זה יוצר משבר כלכלי, סביבתי ובריאותי עמוק בכל .אזורי החקלאות הכפרית של ארה”ב 48 הרגולציה בארה"ב קושרת בין המחיר שיקבל החקלאי למחיר לצרכן הסופי. המחיר שהחקלאי מקבל נקבע על ידי גוף פדרלי, שתפקידו להבטיח חלוקה הוגנת של המרווחים בין היצרנים למעבדים חוק החוות הונהג בארה"ב , ומתעדכן1933 לראשונה בשנת אחת לחמש שנים. יעדיו הם לשמור על מחירי המזון הוגנים ,עבור החקלאים והצרכנים להבטיח אספקת מזון נאותה ולהגן על המשאבים הטבעיים החיוניים של המדינה כלי מדיניות . עיקר המעורבות20- של המאה ה30-מעורבות פדרלית בענף החלב מתקיימת משנות ה היא במנגנון פיקוח והסדרה של המחירים, תמיכות וסיוע הנכללים בחוק החוות ותוכניות .הוק ייעודיות-אד – רגולציה על המחיר, הקושרת FMMO מנגנון בין המחיר שיקבל החקלאי ובין המחיר לצרכן הסופי. המחיר שהחקלאי מקבל נקבע על ידי גוף פדרלי באמצעות צווי שיווק חלב, ונגזר .)Commodities( ממחירי הסחורות האחודות תפקידם העיקרי של הצווים הוא להבטיח חלוקה )הוגנת של המרווחים בין היצרנים (החקלאים למעבדים (המחלבות), בהתחשב בהתפתחות .השוק של מוצרי חלב מעובדים מחיר המינימום זהה לכל היצרנים ומוגדר בכל .96 חודש, כשהמנגנון כולל ארבעה מחירים לחלב גולמי בהתאם למוצר הסופי המופק ממנו המגדל מקבל את ההשלמה מעל למחיר המינימום בגמר ההתחשבנות. הפעלת המערכת .מבוססת על דיווחי המעבדים לגבי הנפחים ומחירי המכירה של המוצרים המוגמרים – הונהג לראשונה )Farm Bill( חוק החוות ומתעדכן אחת לחמש שנים. יעדי1933 בשנת ההתערבות הם שמירה על מחירי המזון הוגנים עבור החקלאים והצרכנים, הבטחת אספקת מזון נאותה והגנה על המשאבים הטבעיים החיוניים .של המדינה תחת מעטפת החוק הופעלו בתקופות שונות מספר רב של תוכניות ובהן: תוכנית תמיכה ), תשלומים ישירים בגיןDPPSP( במוצרי חלב ), ביטוח רווח גולמיMILC( אובדן הכנסה מחלב ), תוכנית תמריצים ליצואLGM( מבעלי חיים .97 )DMSP( ) ותוכנית לייצוב שוק החלבDEIP( חלב , עודכנה מדיניות התמיכות בענף. במסגרת2014 בתיקון לחוק החוות, שהתקבל בשנת התיקון בוטלו חלק ניכר מהתוכניות שהיו קיימות והוכנסו תוכנית הגנה על מרווחים .98 )DPDP( ) ותוכנית לתרומת מוצרי חלבDMPP( 49 2019 במחקר שפורסם בשנת מההכנסות42%-נמצא, ש של יצרני החלב האמריקאים התקבלו מתמיכות ממשלתיות שונות – תוכנית ההגנה על מרווחים היא תוכנית ביטוח לחקלאים, שמטרתה למנוע DMPP ירידה של הרווחיות מתחת לרף מסוים. בסיס החישוב הוא הפער שבין מחיר החלב למגדל ובין מחיר המזון לפרות. התוכנית הבסיסית, הניתנת בחינם, מבטיחה פער מזערי בין מחיר החלב לעלות המזון, קרי רווחיות נמוכה. לחקלאים ניתנת האפשרות להוסיף דמי השתתפות לתוכנית ולבטח שיעור רווחיות גבוה יותר. שיעור החקלאים המרחיבים את הביטוח מעבר .לרמה המינימלית הוא נמוך , בתגובה למשבר החלב, אישר הקונגרס ביצוע שינויים משמעותיים2018 בעדכון של שנת .במערכת רשת הביטחון של הענף והרחבת הסיוע לחוות הקטנות – התוכנית לתרומת מוצרי חלב מממנת רכישת חלב ומוצריו עבור עמותותDPDP המספקות סיוע לאוכלוסיות בעלות הכנסה נמוכה. זהו אמצעי לפינוי עודפים בתקופות של .מחירים נמוכים, כשתנאי התוכנית מגדירים את מצבי השוק שבהם היא תופעל נמצא, שהתמיכות2019 במחקר שפורסם בשנת מההכנסות42% הממשלתיות השונות היוו מעל .99 של יצרני החלב האמריקאים ,בשנים האחרונות, בהמשך למשבר המחריף בענף נשמעים לא מעט קולות הקוראים להחלת תוכנית .100 התערבות, שתכלול פיקוח על מחירים וכמויות 50 מהשיווק והעיבוד55%-כ באיחוד האירופי נעשים במסגרת קואופרטיבים של מגדלים. מגזר מפעלים12,000-העיבוד כולל כ בהיקפי פעילות שונים, מחברות לאומיות ועד מחלבות-ענק רב מתמחות קטנות השוק האירופי2.2 מבנה הענף . מדינות בעלות שונות גדולה במבנה ענף החלב שלהן28-האיחוד האירופי מורכב מ :ייצור ,יצרניות החלב הראשיות הן שמונה מדינות: גרמניה, צרפת, בריטניה, הולנד, פולין, איטליה . מכלל תפוקת החלב של האיחוד האירופי75% אירלנד ורומניה, אשר יחד מייצרות מעל השונות בין המדינות באה לידי ביטוי בגודל הרפת, בתנובת החלב הממוצעת לפרה וכן .בממשקי התפעול 2015 ,EU-15- וEU-13-: מאפייני רפת ב10 טבלה מספר פרות ממוצע לרפת)תפוקה שנתית ממוצעת לפרה (ליטרים EU-13 9 4,890 EU-15 55 7,050 EU-28 סה"כ30 6,660 1995 כולל את מדינות מערב אירופה, שהצטרפו לאיחוד האירופי עד שנתE-15 :הערה European Parliamentary Research Service :מקור הנתונים מהשיווק והעיבוד בענף55%-כ :שיווק ועיבוד .נעשים במסגרת קואופרטיבים של מגדלים מפעלים בהיקפי12,000-מגזר העיבוד כולל כ לאומיות ועד-פעילות שונים, מחברות ענק רב .מחלבות מתמחות קטנות מכלל תפוקת הענף של האיחוד15%-כ :יצוא .מופנה ליצוא, בעיקר גבינות ואבקת חלב 101 תהליכים ושינויים בענף פעל ענף החלב של האיחוד האירופי ללא רגולציה20- של המאה ה70-עד שנות ה – ”מגבילה. החל במועד זה, ובתגובה לירידת מחירים לחקלאים, הונהג “מחיר התערבות מחיר מינימום מובטח, הגבוה מהמחיר העולמי. הממשלות קנו עודפים במחיר ההתערבות 51 נמצא האיחוד1984 משנת האירופי במעגל של שינוי כלי מדיניות, משבר, שינוי כלי מדיניות, משבר וכו', כששינויי המדיניות נעשים בדרך כלל כתגובה למשבר .) שהלכו והצטברוSMP( והחזיקו במלאים של חמאה ואבקת חלב רזה הוחל מנגנון מכסות, שמטרתו להגביל את היקפי הייצור, במקביל להמשך1984-ב .ההפעלה של מחיר ההתערבות נמצא האיחוד האירופי1984 למעשה, משנת במעגל של שינוי כלי מדיניות, משבר, שינוי כלי מדיניות, משבר וכו’, כששינויי המדיניות נעשים .בדרך כלל כתגובה למשבר פעל21- ובתחילת המאה ה90-במהלך שנות ה .האיחוד האירופי להורדת מחיר ההתערבות בתמורה ניתנו לרפתנים תמיכות ישירות, שאינן קשורות לכמות החלב שהרפת מייצרת אלא לעצם קיום החווה. במקביל, ניתנו גם תגמול על יצוא, סבסוד של המחיר לצרכן (במטרה לעודד צריכה) וסיוע במימון לאחסון פרטי .להחזקת מלאים של אבקת חלב וחמאה היו המחירים לחקלאים באיחוד האירופי יציבים באופן יחסי, והתייצבו על1999- ל1984 בין . בממוצע מעל מחיר ההתערבות הממשלתי5% הוחלט רשמית על ביטול מנגנון המכסות, מתוך רצון לאפשר לחקלאים2003 בשנת להיענות וליהנות מהגידול בביקוש העולמי, וכן להימנע מהקשיים הכרוכים בהחלת המכסות על המדינות הנוספות שהצטרפו לאיחוד. מנגנון “נחיתה רכה”, שנועד להכין , ונבנה בהתבסס על סקרים ובחינות שוק2015 את הענף לביטול המכסות, נקבע לשנת . במסגרת “הנחיתה הרכה” נערכה הגדלה הדרגתית של המכסות2008 הופעל משנת 2010 . בדיקה שנערכה בדיעבד העלתה, שכבר משנת102 בכל שנה1%-2% בשיעור של .זט מנגנון המכסות לא היה אפקטיבי, והשוק הגיב לעצם ההכרזה על ביטולן הצפוי כתוצאה מביטול המכסות וחשיפת המגדלים למחירים הבינלאומיים השתנתה לחלוטין תמונת מחירי החלב הגולמי. תבנית עונתית שנתית יציבה, עם הפרשי מחירים קטנים של . השינויים35%-40% שנתיים עם תנודתיות של-, התחלפה במחזורים רב15% עד10% קיימא, בעיקר-הגדולים והתכופים במחירים הקשו (ועדיין מקשים) על ניהול עסק בר .ברפתות הקטנות זי הוחלט על חשיבה מחדש בדבר התמיכה בחקלאים והתאמתה לעידן2009 בעקבות משבר , שהופעל מאוקטוברMilk Package-ללא מכסות. הערכה מחדש זו הבשילה למנגנון ה .2011- סנט ב19- ל2005- סנט ב60-המחיר הממוצע של מכסה באיחוד האירופי ירד מ  זט מחירי הדגנים והאנרגיה עלו במקביל למשבר פיננסי עולמי, שהביא לצמצום בביקושים. מחירי זי .החלב באירופה צנחו אל רמת מחיר ההתערבות המובטח 52 ירד2013 עד1983 בשנים מספר הרפתות באיחוד האירופי .) מיליון רפתות1.2( 80%-בכ ,גם באירופה, כמו בארה"ב למרות הצמצום הדרסטי במספר היצרנים, היקפי הייצור הכולל המשיכו לעלות . מנגנון זה כולל את האמצעים הבאים: אפשרות לחייב חתימה על חוזים2020 ועד2012 בכתב בין החקלאים למחלבה; אפשרות לחייב את המחלבות להציע לחקלאים משך זמן מינימלי לחוזה; אפשרות לחקלאים להתארגן בארגוני יצרנים קואופרטיביים ולנהל משא ומתן על חוזים באופן קולקטיבי, כולל על מחיר החלב; אישור לתיאום מהלכים בין המחלבות ליצרנים להגנת מוצרי איכות ומותגים גיאוגרפיים (מותגים – בעיקר גבינות – שהוכרו כבעלי איכות ייחודית או כשייכים לאזור גיאוגרפי מסוים); והקמת מערך מחקר שוק, מטעם האיחוד האירופי, שיפיץ מידע לרפתנים ולנציגיהם על אודות הערך המוסף של כל אחת .מחוליות שרשרת הערך, המחירים והרווחים, כדי לאפשר להם קבלת החלטות מושכלות ירד מספר הרפתות2013 עד1983 בשנים , מיליון רפתות). גם באירופה1.2( 80%-בכ כמו בארה”ב, למרות הצמצום הדרסטי במספר .היצרנים, היקפי הייצור הכולל המשיכו לעלות היו שנים משבריות, כשעודף היצע2016-2014 וירידה בביקושים גרמו לירידת מחירי החלב לחקלאים. האיחוד האירופי אישר שתי תוכניות , מיליון אירו בתוך שנתיים920 סיוע בהיקף של ” חקלאים נוספים פרשו “מרצון48,000-ו .במסגרת התוכנית : מבנה ענף החלב באיחוד האירופי11 טבלה 2007 2016אחוז השינוי )מספר חוות (אלפים847.3 595.4 -30% מספר פרות ממוצע לחווה23 33 +43% )תנובה שנתית לפרה (ליטרים6,310 6,869 +8% FADN :מקור הנתונים עוצמת המשבר הייתה גדולה יותר במדינות שבהן סירבו ארגוני החקלאים לשתף פעולה .ולהיערך לרפורמה ולביטול המכסות, בעיקר בצרפת ובאיטליה 2016 , היו אחראיות בשנת1994 מהרווח הנקי של הרפתות לפני10%-התמיכות, שהיוו כ .103 מרווחיהן של הרפתות70%- מההכנסה הנובעת מחקלאות ועד ל50%-לקרוב ל 53 כלי מדיניות כאמור, כלי המדיניות הנהוגים באיחוד האירופי עוברים :כלי מדיניות ברמת האיחוד כולו שינויים כמענה למשברים הפוקדים את הענף. הדיון להלן מתייחס לכלי המדיניות שהונהגו .2015 מאז ביטולו הרשמי של משטר המכסות בשנת מיליון אירו, שתכלול הרחבה של הסיוע500 הוחלט על חבילת סיוע בסך2015 בספטמבר , תקציב לקידום104 בקניית מלאים של אבקת חלב וחמאה ואחסונם על ידי גורמים פרטיים .מכירות ופעולות לפתיחת שווקים חדשים בעולם לתוצרת האירופית , מתוך מטרה לטפל בעודפי הייצור שנוצרו, ניתנה האפשרות לגורמים בענף2016 במרץ . החלטה זו היא למעשה החזרה חלקית של מדיניות105 לבצע התקשרויות לצמצום הייצור . בנוסף, אושר למדינותVoluntary Supply Management המכסות, תחת הכותרת אירו לחווה לשנה, ללא תקרת15,000 האיחוד להעניק סיוע לחקלאים בשווי מרבי של .סיוע לאומית פרסמה נציבות האיחוד האירופי הצעה לשלוש תקנות בתחום המדיניות2018 ביוני . ההסדרה שהוצעה כוללת תשלומים1062027 ועד2021 החקלאית לתקופה שבין השנים . סיוע107ישירים לחקלאים, תמיכה בפיתוח כפרי ותוכניות תמיכה מגזרית במימון האיחוד נוסף מוענק לענף החלב במסגרת התוכנית לשיפור התזונה בבתי הספר, באמצעות . מיליון אירו בשנה100-תקציב של כ קושי שלא ניתן לו מענה ממוקד בתוכניות האיחוד נוגע לאזורים גיאוגרפיים שבהם רפת החלב היא מקור פרנסה מרכזי וחלופות התעסוקה מעטות בלבד, אך לרפתות אין את התנאים להתייעלות המתחייבים לנוכח לחצי .המחיר כלי מדיניות:כלי מדיניות ברמת המדינה נוספים נהוגים רק בחלק מהאיחוד, על בסיס ,מדינתי. ברשימה זו נכללים ביטוח מרווחים בדומה לזה הנהוג בארה”ב, חוזים עתידיים .ומיצוע של בסיס חבות המס על מחיר החלב)futures( חוזים עתידיים הסכם התחייבות לקנייה או מכירה של :הגולמי חלב גולמי במועד עתידי מוסכם ובמחיר הנקוב בעת חתימת החוזה, כשהתשלום יהיה במועד פרסמה נציבות2018 ביוני האיחוד האירופי הצעת אסדרה 2021 לתקופה שבין השנים , שכוללת תשלומים2027 ועד ישירים לחקלאים, תמיכה בפיתוח כפרי ותוכניות תמיכה מגזרית במימון האיחוד קושי, שלא ניתן לו מענה ממוקד בתוכניות האיחוד, נוגע לאזורים גיאוגרפיים שבהם חלופות תעסוקה מעטות בלבד ורפת ,החלב היא מקור פרנסה מרכזי אך לרפתות אין את התנאים להתייעלות המתחייבים לנוכח לחצי המחיר 54 .מסירת החלב. מטרת המנגנון היא להקנות לחקלאים הגנות מפני התנודתיות במחיר 5-3 חבות המס של החקלאי נקבעת על סמך ממוצע של:מיצוע של בסיס חבות המס שנים ולא בכל שנה לגופה. השיטה מביאה ל”החלקת העקומה”, כלומר הקטנת סך .התשלומים ופרישתם באופן מאוזן יותר איומים ואתגרים : נמנים איומים ואתגרים מרכזיים לענף108בניתוח של נציבות האיחוד האירופי ń ,הקושי הכלכלי של הרפתות הקטנות – יכולת שרידות מועטה של הרפתות הקטנות חי, מאחר שהבסיס הכלכלי שלהן אינו רחב דיו כדי לשרוד אתE-13-ב בעיקר .תנודתיות המחירים ń ,2016 הזדקנות החקלאים – בשנת שליש ממנהלי החוות באיחוד היו מעל גיל .40 היו מתחת לגיל11% ורק65 ń משבר האקלים – חלק גדול מהייצור באירופה מבוסס על תזונת מרעה. משבר האקלים משפיע מאוד על תנאי המחיה ,של הפרות, על התפוקות ועל מחירי המזון .ומכאן גם על רווחיות החקלאים ń רמת התמיכה בפריפריה – גידול בקר מסך10%-לחלב בהרים (האחראי ל התפוקה באיחוד) נוטה להתבצע ביחידות ייצור קטנות. באזורים אלה, עלויות הייצור והשינוע גבוהות יותר בממוצע מאשר במשקי החלב בשפלה. מנגד, קיים רצון לשמר את רפתות ההרים משיקולי קיימות, פיתוח אזורי, שמירה על נופים והשפעה .חיובית על הכלכלה המקומית, בעיקר באמצעות סינרגיה עם התיירות ń דרישות הצרכנים והחברה – החקלאים מתבקשים לייצר חלב איכותי, העונה על תקנים סביבתיים גבוהים ועומד בדרישות לרווחת בעלי החיים, בעוד שהשוק דורש .מוצרים זולים ń רווחת בעלי החיים – רווחת פרות החלב באירופה היא הירודה מבין משקי החלב .במדינות המפותחות. שיפורה מצריך מודעות והשקעות כספיות ,: בולגריה, קרואטיה, קפריסין, צ’כיה, אסטוניה2004 מדינות שהצטרפו לאיחוד האירופי בשנת13 חי .הונגריה, לטביה, ליטא, מלטה, פולין, רומניה, סלובניה וסלובקיה בניתוח של נציבות האיחוד האירופי נמנים איומים ואתגרים מרכזיים: הקושי הכלכלי של הרפתות הקטנות, הזדקנות החקלאים, משבר האקלים והשפעותיו על התפוקות ועל המחירים, רמת התמיכה בפריפריה, ההתנגשות בין הדרישות לייצור איכותי וסביבתי ובין הדרישה למחיר נמוך ורווחת בעלי החיים הירודה 55 זילנד נהנית מתנאים אופטימליים-ניו לייצור חלב: שפע מרעה ומים, אקלים ,ממוזג, ללא תנאי קור וחום קיצוניים ובידוד גיאוגרפי המספק הגנה טבעית מפני מזיקים ומחלות זילנד- ניו2.3 מבנה הענף ,זילנד נהנית מתנאים אופטימליים לייצור חלב: שפע מרעה ומים, אקלים ממוזג- ניו:ייצור .ללא תנאי קור וחום קיצוניים, ובידוד גיאוגרפי המספק הגנה טבעית מפני מזיקים ומחלות מיליארד21 אלף רפתות מייצרות55 ליטר בשנה. גודל העדר משתרע על פני 1,500- עד למעלה מ50-טווח רחב, מ מהעדרים נמצאים50% .פרות לרפת 4.7%- פרות, כשב400-150 בטווח של פרות ומעלה. מודל1,000 מהרפתות יש ,הייצור מבוסס בעיקרו על גידול במרעה . דונם לפרה28 עם ממוצע של זילנד-: מבנה ענף החלב בניו12 טבלה 2001 2018אחוז השינוי )מספר חוות (אלפים13.6 11.6 -15% מספר פרות ממוצע לחווה271 431 +59% )תנובת חלב ממוצעת לפרה (ליטרים3,710 4,151 +12% New Zealand Dairy Statistics 2017-18 :מקור הנתונים טיפוח הפרות מוכוון להגדלת שיעור החלבון והשומן ופחות להגדלת תנובת החלב הכוללת .לפרה. התנובה הממוצעת לפרה נמוכה משמעותית בהשוואה לארה”ב ולאירופה מתפוקת החלב מוכוונת לשוקי יצוא, כשרוב התוצרת מיוצאת כאבקות חלבון95% :יצוא בלבד מהייצור4% .ואבקת חלב, שהן מוצרים המשמשים חומרי גלם בתעשיית המזון המקומי מעובד למוצרי חלב לצריכה ישירה (חלב, יוגורטים גבינות וכו’). יצוא חלב ניגר . בלבד מכלל התפוקה2% מהווה .תנודתיות המחירים לחקלאים גבוהה מאוד 56 מטרתו של חוק הארגון מחדש של )2001( זילנד-תעשיית החלב בניו היא להפוך את המדינה למובילה .עולמית ביצוא מוצרי חלב במסגרתו התמזגה מועצת החלב עם שני הקואופרטיבים הגדולים במדינה של יצרני החלב והוקם קואופרטיב "פונטרה", המייצג מהשוק95%-כ 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 70 65 60 55 50 45 40 35 30 ק"ג100-זילנדי ל-דולר ניו 2020-2007 ,זילנד-: מחירי החלב לחקלאים, ניו4 איור Farm-gate milk prices, New Zealand/Fonterra :מקור הנתונים תהליכים ושינויים בענף אושר חוק הארגון מחדש של2001 בשנת זילנד-תעשיית החלב, במטרה להפוך את ניו למובילה עולמית ביצוא מוצרי חלב. החוק מגדיר את המסגרת הרגולטורית לפעילות הענף, ובמסגרתו התמזגה מועצת החלב עם שני הקואופרטיבים הגדולים במדינה ”של יצרני החלב והוקם קואופרטיב “פונטרה . מהשוק95%-), המייצג כFonterra( מאז הקמת פונטרה צמח ייצור החלב באופן מיליון ליטר בשנת13.9-משמעותי, ועלה מ , כשכל2018 מיליון ליטר בשנת20.7- ל2001 .הצמיחה הופנתה ליצוא 57 .תחום מרכזי שמעסיק את הענף הוא בעיות איכות הסביבה, ובעיקר זיהום נהרות ואגמים ,זילנד אינם בטוחים לשימוש אנושי (רחצה- מנתיבי המים בניו60% ,על פי הערכות שונות .)’דיג וכו כלי מדיניות הממשלה אינה מעורבת באופן ישיר בענף החלב, אולם היא מפעילה בקרה2001 משנת על פעילותה של פונטרה וכן מפעילה תוכנית לניקיון נתיבי המים ולצמצום הזיהום הנגרם .109כתוצאה מגידול הבקר ), בעיקר עלDIRA( זילנדי- החלו דיוניים לבחינה ושינויים בחוק החלב הניו2017 בשנת רקע השפעות הענף על איכות הסביבה ופגיעה בתחרותיות. התיקון אושר בפרלמנט .2020 באפריל מהיצוא של המדינה גורמת25%- מהתמ”ג וכ3.5% העובדה שתעשיית החלב מהווה לערנות ולרגישות של הממשלה לגבי מצב התעשייה בעולם ולגבי התפתחות שוק תחליפי החלב מבוססי הצמחים והתחליפים הסינטטיים (כלומר, הפקת חלבוני חלב במעבדה ללא .)צורך בפרות קנדה2.4 מבנה הענף רפתות. גודלה של רפת10,000- מיליון ליטר ביותר מ92 משק החלב הקנדי מייצר:ייצור . ליטר בממוצע10,900 פרות, ותנובת החלב השנתית לפרה עומדת על82 ממוצעת הוא .75%- השנים האחרונות הצטמצם מספר רפתות החלב ב50-ב : מבנה ענף החלב בקנדה13 טבלה 2006 2019אחוז השינוי )מספר חוות (אלפים18.2 10.4 -43% מספר פרות ממוצע לחווה58 93 +60% )תנובה ממוצעת לפרה (ליטרים8,483 10,364 +ֵ22% Canadian Dairy Information Centre :מקור הנתונים 58 כלי מדיניות הענף פועל תחת משטר של מכסות, קביעת מחיר מינימום (מחיר מטרה) לחקלאי והגבלת יבוא באמצעות מכסים גבוהים, בדומה לנהוג בישראל. אולם, בשונה מישראל, המכסות בקנדה הן סחירות, כלומר, ניתן להעבירן מחקלאי לחקלאי. בנוסף, קיימת אפליית מחירים בהתאם לייעוד התוצרת: המחיר המשולם לחקלאי עבור חלב המופנה לייצור ,תוצרת ניגרת, שרמת הסחירות שלה נמוכה גבוה מהמחיר המשולם עבור חלב המופנה לייצור גבינות קשות, חמאה ותוצרת אחרת המשולם המחיר ולייצא. לאחסן שניתן 20%-לחקלאי עבור חלב גולמי גבוה בכ .מהמחיר בישראל עבור מועצת2014 ניתוח שנערך בשנת חזה, שהסרת110BCG החלב הקנדית על ידי המכס על יבוא מארה”ב וביטול משטר המכסות ומחיר המטרה יגרמו לצמצום של לפחות במספר הרפתות. הניתוח חזה50% גם את הפגיעה שיגרמו מהלכים אלה בייצור המקומי, שיצטמצם כתוצאה ממעבר לצריכת ,10% תוצרת מיובאת: חלב ניגר – פגיעה של (בעיקר הגבינות50% גבינות – פגיעה של .60% הפשוטות), וחמאה – פגיעה של בנוסף, הניתוח כלל השוואה בין מדינות שבהן רגולציה בענף החלב. התובנות-נעשתה דה :המרכזיות שעלו מניתוח זה הן ń רגולציה חל מעבר לגידול-כתוצאה מהדה ;באזורים שבהם עלות הייצור נמוכה יותר ń ;חלה האצה של תהליך הגדלת הרפתות ń ;הרווחיות של המשקים הקטנים נשחקת ń ;היקף הייצור קופא, אלא אם החקלאים יכולים לקחת חלק בסחר בינלאומי בקנדה פועל הענף תחת משטר של מכסות (סחירות), קביעת מחיר מטרה לחקלאי (גבוה מבישראל) והגבלת20%-בכ .יבוא באמצעות מכסים גבוהים בנוסף, קיימת אפליית מחירים בהתאם לייעוד התוצרת: המחיר לחקלאי עבור חלב המופנה לייצור תוצרת ניגרת, שרמת הסחירות שלה נמוכה, גבוה מהמחיר המשולם עבור חלב המופנה לייצור תוצרת שניתן לאחסן ולייצא השוואה בין מדינות שבהן רגולציה בענף החלב-נעשתה דה העלתה, כי בהיעדר יכולת לקחת חלק בסחר בינלאומי, היקף הייצור קופא; הקמעונאים הם הנהנים העיקריים מהפתיחה ליבוא; לא נרשמות ירידות ;משמעותיות במחיר לצרכן רפתות משפחתיות מצליחות להתקיים באמצעות תמיכות ממשלתיות; ומעורבות הממשלה ,בענף ממשיכה להיות מהותית שכן הענף נקלע למשברים תכופים ללא התערבות זו 59 ń גם במקטע העיבוד נוצר לחץ מוגבר על רמת המחירים, והרווחיות של מעבדים ;מקומיים פוחתת ń למרות הירידה במחירי החלב הגולמי מתרחשת ירידה בשולי הרווח במקטע העיבוד ;של מוצרים סטנדרטיים ובלתי ממותגים ń הקמעונאים הם הנהנים העיקריים מהפתיחה ליבוא, בזכות גישתם לכמה מקורות ;)אספקה (מקומיים ויבוא ń ;רק חלק מהערך הנוסף הנצבר אצל הקמעונאים מגיע אל הצרכן ń ,ההשפעה על המחיר לצרכן מוגבלת. לא נרשמו ירידות משמעותיות במחיר לצרכן ;למרות ירידת מחירים עולמית במחיר החלב הגולמי ń ;אין השפעה על היקף הצריכה בשל קשיחות הביקוש ń ;רפתות משפחתיות מצליחות להתקיים באמצעות תמיכות ממשלתיות ń מעורבות הממשלה בענף ממשיכה להיות מהותית גם לאחר הפתיחה ליבוא, שכן .הענף נקלע למשברים תכופים ללא התערבות זו מסקנות המחקר מצביעות על כך, שבהסתמך על תוצאות האסדרה במדינות אחרות, לא ניתן לקבוע שהירידה במחיר החלב הגולמי תביא .בהכרח לחיסכון עבור הצרכנים BCG מסקנות המחקר של מצביעות על כך, שלא ניתן לקבוע שהירידה במחיר החלב הגולמי תביא בהכרח לחיסכון עבור הצרכנים 60 : השינויים במחירי החלב הגולמי ובמחירים הקמעונאיים במדינות שונות14 טבלה מדינה*תקופה שינוי במחיר לחקלאים שינוי במחיר הקמעונאי גבינות צהובות חמאה חלב שתייה אנגליה 2006 - 2001 -1.4% +3.9% 0.0% +3.5% ארה"ב 2006 - 2001 -2.3% +0.9% -2.0% +1.0% שוויץ 2013 - 2007 -0.9% -0.6%אין נתון+0.3% אוסטרליה 2011 - 2008 -4.5% +1.9% +2.6% -5.9% זילנד-ניו 2013 - 2008 -4.2% -4.2% -1.0% +0.1% * תקופת הניתוח נבחרה בהתאם למועד ביטול התכנון הפרטני בכל מדינה Analysis of the potential impacts of the end of supply management in the :מקור הנתונים Canadian dairy industry. The Boston Consulting Group, 2014 61 תובנות רלוונטיות לישראל ממשקי חלב בעולם2.5 כאשר בוחנים יישום של כלי מדיניות בענף מסוים, או שינויים ביישום כלי קיים, חשוב לבחון את ההתאמה למאפייני הענף הספציפיים במדינה. קיימים הבדלים משמעותיים בין ענף חלב הפועל בשוק המקומי בלבד לענף הפועל בשוקי היצוא, או בין ענף המבוסס על מרעה טבעי לענף המבוסס על הזנה. ההבדלים לגורמים השוטפת, להתנהלות קשורים הכלכליים המשפיעים על ההתנהלות ולתגובת .החקלאים לתמריצים מסקירת ענפי החלב במדינות שונות ניתן ללמוד כיצד משפיעים שינויי מדיניות על מבנה הענף ועל יציבותו, כיצד משפיע שינוי משקל התמיכה הממשלתית מתוך הכנסות החקלאים ומהי השפעתה בפועל של הירידה במחיר החלב הגולמי שמקבל החקלאי על .מחיר מוצרי החלב לצרכן הסופי השפעה על מבנה הענף הירידה במספר היצרנים והגידול בגודל הרפת הממוצעת מאפיינים את כל משקי החלב שנסקרו. יחד עם זאת, קצב השינוי אינו אחיד, והוא גבוה יותר ככל שהחשיפה לתנודתיות .המחירים הבינלאומיים גבוהה יותר הניסיון הבינלאומי מלמד, שביטול מכסות הייצור וביטול ההגנה על המחיר לחקלאי במשקי חלב שבהם תוצרת הענף מיועדת לשוק המקומי בלבד, מביאים לקיפאון ואף לצמצום הענף. במדינות שבהן ענף החלב פועל בשווקים הגלובליים הביאה רגולציה לירידת מחירים למגדל-הדה .ולהרחבת הייצור הכולל .גם בשוק האירופי וגם בארה”ב נצפית תופעה של מחירים נמוכים במקביל להרחבת הייצור ,התמריץ להרחבת הייצור במחירים נמוכים שונה בין הרפתות הגדולות לרפתות הקטנות המשפחתיות. ברפתות גדולות, הגדלת המשק והגברת האינטנסיביוּת מצריכה השקעות גדולות, ואלה מכבידות מאוד על הרווחיות המחושבת לאחר החזר ההון. כדי לעמוד כשבוחנים יישום של כלי מדיניות בענף מסוים, חשוב לבחון את ההתאמה למאפייני הענף הספציפיים במדינה. קיימים הבדלים משמעותיים בין ענף חלב הפועל בשוק המקומי בלבד לענף הפועל בשוקי היצוא, או בין ענף המבוסס על מרעה טבעי לענף המבוסס על הזנה הניסיון הבינלאומי מלמד, שביטול מכסות הייצור וביטול ההגנה על המחיר לחקלאי במשקים שבהם התוצרת מיועדת לשוק המקומי בלבד, מביאים לקיפאון ואף לצמצום הענף 62 בהחזרי השקעה סבירים נדרשות רפתות אלה להגדיל את המכירות, והאינטרס ,שלהן נוגד את האינטרס של הענף כולו אשר בעתות משבר מעוניין בצמצום ההיצע. ברפתות קטנות, החקלאי שאינו מצליח להתפרנס ומעוניין להישאר בענף בתקופה שבה המחירים יורדים עקב עודף ההיצע, מגדיל את הייצור כדי להגדיל את .הכנסתו, פעולה שמגדילה עוד יותר את העודפים ודוחפת את המחירים כלפי מטה משקלה של התמיכה הממשלתית למעט שנסקרו, המשקים בכל זילנד, מהווה התמיכה הממשלתית-ניו .רכיב משמעותי מהכנסות החקלאים יחד עם זאת, כלי המדיניות השונים ושיטות התמיכה השונות אינם מצליחים למנוע משברים חוזרים בענף. ניתוח של האיחוד האירופי מצא, שהתמיכות הישירות אינן מסייעות להתמודדות עם .111התנודתיות החריפה של השווקים קיים קושי בבניית מנגנון התערבות שיהיה פשוט, שקוף ומובן לכל השחקנים בשרשרת .הערך, על מנת שיוכלו לקבל החלטות עסקיות בהתאם לאיתותים שמשדר מנגנון התמיכה המחיר לצרכן המידה שבה הצרכן הסופי של מוצרי החלב נהנה מירידת מחיר החלב הגולמי המשולם לחקלאים תלויה ביחסי הכוחות בתוך שרשרת הערך. ככל שמגזר העיבוד והמגזר הקמעונאי חזקים יותר, כך ירידת המחיר שתגיע אל הצרכן הסופי תהיה ,112BCG קטנה יותר. על פי הניתוח של המרוויחים העיקריים מהסרת מגבלות .היבוא הם הקמעונאים גם בשוק האירופי וגם בארה"ב נצפית תופעה של מחירים נמוכים לחקלאי במקביל להרחבת הייצור, הנובעת מכך שהתמריץ להרחבת הייצור במחירים נמוכים שונה בין רפתות גדולות לקטנות ,זילנד-בכל המשקים שנסקרו, למעט ניו מהווה התמיכה הממשלתית רכיב משמעותי מהכנסות החקלאים. יחד עם זאת, כלי המדיניות והתמיכות השונים אינם מצליחים למנוע משברים חוזרים בענף המידה שבה נהנה הצרכן מירידת מחיר החלב הגולמי המשולם לחקלאים תלויה ביחסי הכוחות בתוך שרשרת הערך; ככל שמגזר העיבוד והמגזר הקמעונאי חזקים יותר, כך ירידת המחיר שתגיע אל הצרכן הסופי תהיה קטנה יותר 63 :3 פרק נושאי מפתח במדיניות ענף החלב בישראל כלי המדיניות הנהוגים בענף, על יתרונותיהם וחסרונותיהם, משקפים מערכת ערכים חברתית. אופן יישום כלי המדיניות והשינויים החלים בהם משקפים-ותפיסת עולם כלכלית שינויים ביחסי הכוחות בין הגורמים השונים הפועלים בענף ואת ההתאמות הנדרשות ,כתוצאה משינויים בתנאי הסביבה. להלן נדון בארבעה היבטים של התנהלות הענף המצריכים התייחסות במסגרת עיצוב מדיניות כלפי הענף: משקלו של המחיר לצרכן .בשיקולי המדיניות, גודל יחידת הייצור כפתרון יחיד, התכנון בענף החלב והפגיעה ביציבותו משקלו של המחיר לצרכן בשיקולי המדיניות3.1 בשנים מתמקד החלב בענף הדיון האחרונות במחיר לצרכן, ובכך שמחירי בהשוואה גבוהים בישראל החלב למחירים במדינות רבות אחרות בעולם ולאלטרנטיבת היבוא. בהתאם, ההחלטות הרפורמות (במסגרת הטיפול וכלי וההסכמים) מופנים להורדת מחירי החלב הגולמי ולהרחבת היבוא. מטרות ושיקולים ,אחרים, שפורטו לעיל בנייר מדיניות זה כמעט שאינם מקבלים משקל במדיניות המשתנה. לאור זאת, חשוב להתייחס לסיבות העיקריות לפערי המחירים בחלב גולמי ובמחיר מוצרי חלב לצרכן הסופי, וכן להשפעתם על סל הצריכה של משפחה .ממוצעת הדיון בענף מתמקד בשנים האחרונות במחיר לצרכן, ובכך שמחירי החלב בישראל גבוהים בהשוואה למדינות רבות אחרות בעולם ולאלטרנטיבת היבוא. בהתאם, ההחלטות וכלי הטיפול מופנים להורדת מחירי החלב הגולמי ולהרחבת היבוא. מטרות ושיקולים אחרים כמעט שאינם מקבלים משקל במדיניות המשתנה 64 עלות הייצור המקומי גבוהה מהעלות במדינות שמהוות30%-בכ מקור אפשרי ליבוא. ניתוח שנעשה ,על ידי משרד החקלאות מצא שעיקר הפער בעלויות הייצור נובע מעלות ההזנה, המהווה קרוב מעלות הייצור60%-ל 2.18 קנדה 1.94 ישראל 1.48 EU-15 1.44 ארה"ב 1.34 זילנד-ניו המחיר לחקלאי היה מחיר החלב הגולמי2017 בשנת מהמחיר הממוצע30%-בישראל גבוה בכ מהמחיר25%-) ובכEU-15( באיחוד האירופי . עלות הייצור המקומי גבוהה113בארה”ב אג’ מהמחיר במדינות שמהוות מקור50-בכ . בניתוח שנערך על ידי משרד114אפשרי ליבוא החקלאות נמצא, שעיקר הפער בעלויות הייצור 60%-נובע מעלות ההזנה, המהווה קרוב ל עמד הפער2011 מעלות הייצור. בשנת בהשוואה לממוצע150% בעלות ההזנה על ,. הפרות בישראל מוזנות בתערובות של גרעינים, ברובם מיובאים, ובמספוא גס115 EU-15 המיוצר על ידי חקלאים בארץ. בשל תנאי האקלים והשטח, עלותם הבסיסית של שני רכיבי המזון גבוהה בישראל בהשוואה לאירופה ולארה”ב. גם מבנה השוק הריכוזי של מקטע .116המזון (יבוא והכנת תערובת) תורם לעלות הגבוהה 2017 ,: מחיר חלב גולמי, השוואה בינלאומית5 איור OECD ,מועצת החלב, האיחוד האירופי :מקורות הנתונים משרד החקלאות ופיתוח הכפר, החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה:עיבוד הנתונים ש"ח לליטר 65 פער המחירים לצרכן בין ישראל לאירופה וארה"ב בחלב ומוצריו הוא עשרות אחוזים, כשהגורמים המרכזיים לפער הם מרווחי עיבוד ושיווק, כשרות, שיעור המע"מ ומחיר החלב הגולמי המחיר לצרכן פער המחירים לצרכן בין ישראל לאירופה ,ולארה”ב בחלב ומוצריו הוא עשרות אחוזים .עם הבדלים גדולים בין מדינות ובין מוצרים הגורמים המרכזיים לפער הם מרווחי עיבוד ושיווק, כשרות, שיעור המע”מ ומחיר החלב .117הגולמי מקטע העיבוד בארץ:מרווחי עיבוד ושיווק פעלו בישראל2020 הוא ריכוזי ביותר. בשנת מהחלב הגולמי95% עשרות מחלבות, אולם .נקלט על ידי שלוש המחלבות הגדולות – תנובה, שטראוס וטרה העלות העודפת של מוצרי החלב הניגר שאינם מפוקחים, הנובעת מריכוזיות מקטע . מהמחיר לצרכן14% , שהם118 ש”ח לליטר חלב1-העיבוד, מוערכת בכ הרחבת היבוא תגביר את התחרות ותקטין את יכולתן של המחלבות לגבות מחירים גבוהים, המגלמים שולי רווח גדולים מעל הסביר (פרמיה עודפת), המתאפשרת כיום בשל המבנה הריכוזי של השוק. חשוב לזכור, שהמחלבות פועלות גם כיבואניות, ושיקולי מקסום הרווחיות הכוללת שלהן, מכל אפיקי הפעילות, הם שמגדירים את תמהיל המוצרים .והמחירים לצרכנים 66 מעל 8,000,000 צרכני חלב ומוצריו ים לא חק 1, 02 4 3מחלבות קולטות *: מספר החקלאים, המחלבות וצרכני חלב ומוצריו בישראל6 איור . מיליון בלבד8- מיליון אזרחים, אולם מספרם של צרכני החלב כ9 *אוכלוסיית ישראל מונה מעל מהאוכלוסייה בארץ נמנעים מצריכת חלב ומוצריו, בעיקר ממניעים בריאותיים או10%-8% אידיאולוגיים 8%-5%- ו119 במקטע החקלאי2%-1%-ייצור חלב כשר כרוך בעלויות נוספות של כ :כשרות . מוצרי החלב בכל רמות הכשרות נמכרים בישראל במחירים120בשלב העיבוד במחלבות .דומים 10%-0% על כל מוצרי החלב, לעומת17% בישראל מוטל מע”מ בשיעור של :מע”מ ש”ח לק”ג8 באירופה. לשיעורו של המע”מ השפעה משמעותית על המחיר לצרכן: מעל . אג’ לליטר חלב שתייה, סכום הנגזר מהחלטות הממשלה והכנסת75-גבינה צהובה וכ .משכך, הפחתת המע”מ לא תפגע ברווחיותו של אף אחד מהגורמים לאורך שרשרת הערך על אף חלקו המשמעותי של המע”מ במחיר לצרכן, הוא נעדר כמעט לחלוטין מהשיח .המקצועי והציבורי כאחד 67 7 6 5 4 3 2 1 0 ש"ח לליטר ארה"ב 3.09 1.57 1.50 *0.02 בריטניה 2.48 1.33 1.15 אוסטריה 4.54 1.57 2.56 0.41 איטליה 5.91 1.55 3.82 0.54 ישראל 5.75 1.94 2.97 0.84 עלות חלב גולמי מרווח עיבוד ושיווק מע"מ 2017 ,: מחירי חלב שתייה7 איור * בארה"ב אין מע"מ אלא "מס מכירה", שאינו אחיד בין מדינות ארה"ב השונות. גובהו ., שאותם הוספנו למחיר הסופי לצרכן5%-מגיע בממוצע לכ ,, משרד החקלאות ופיתוח הכפר27 מחירי החלב והגבינה בעולם – ניתוח השוואתי, הערה:מקור הנתונים מכון יסודות :עיבוד הנתונים ;החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה מחיר החלב הגולמי הוא רק אחד:סיכום מהגורמים המסבירים את השונות הגדולה במחירי החלב ומוצריו בין אירופה, ארה”ב וישראל. תרומתם של מרווח העיבוד והשיווק .והמע”מ להבדלים אלה משמעותית לא פחות בנקודה זו ראוי לציין, שנכון להיום, עיקר הסחר העולמי הוא במוצקי חלב ובמי גבינה. משקלה 70% של התוצרת הניגרת, המהווה מעל מהצריכה בישראל (במונחי חלב גולמי), בסחר .8%-העולמי הוא פחות מ נכון להיום, עיקר הסחר העולמי .הוא במוצקי חלב ובמי גבינה ,משקלה של התוצרת הניגרת מהצריכה70% המהווה מעל ,)בישראל (במונחי חלב גולמי 8%-בסחר העולמי הוא פחות מ 68 בתרחיש המיטבי מנקודת הראות של הצרכנים, שבו מחיר החלב וכל השינוי50%-הגולמי יורד ב מועבר לצרכנים, ההוצאה של משפחה בת חמש נפשות תקטן ש"ח לחודש52.5-ב המועבר לצרכן במחיר החלב הגולמי השפעת מחיר מוצרי החלב על עלות סל הצריכה , ש”ח לנפש לחודש100-על פי נתוני הלמ”ס, ההוצאה הממוצעת על מוצרי חלב היא כ מסך ההוצאות לתצרוכת של משק בית. כל שינוי של אחוז אחד2%-המהווים פחות מ , ש”ח לחודש בהוצאה לנפש1 במחיר לצרכן של חלב ומוצריו, משמעותו שינוי של ש”ח בחישוב שנתי. אם מחיר מוצרי החלב60 , ש”ח בחודש למשפחה בת חמש נפשות5 . ש”ח בשנה1,200- ש”ח בחודש, כ100 נפשות5 , ייחסכו למשק בית של20%-ירד ב . לכל היותר30% ההשפעה של מחיר החלב הגולמי על סכום זה היא מתוך הספרות והניסיון המצטבר ידוע, ששינוי במחיר חומרי הגלם אינו מועבר במלואו לצרכן 32% הסופי וחלקו נותר בידי המחלבות והקמעונאים. עלות החלב הגולמי מהווה בממוצע 15 . בטבלה121 במוצרים לא מפוקחים10%-מעלות המוצר לצרכן במוצרים המפוקחים, ו מודגמת ההשפעה של שינוי במחיר8 ובאיור החלב הגולמי על ההוצאה למשפחה בת חמש נפשות, בשלושה תרחישים שונים של אחוז ההוזלה בחלב הגולמי המועבר לצרכנים . בתרחיש100%- ו50% ,30% :הסופיים המיטבי מנקודת הראות של הצרכנים, שבו וכל השינוי50%-מחיר החלב הגולמי יורד ב מועבר לצרכנים, ההוצאה של משפחה בת ש”ח לחודש, שהם52.5-חמש נפשות תקטן ב . ש”ח בשנה630 : השפעת השינוי במחיר החלב הגולמי על ההוצאה החודשית לתצרוכת15 טבלה של משפחה בת חמש נפשות אחוז השינוי השפעה חודשית, ש”ח השפעה שנתית, ש”ח 100% 50% 30% 100% 50% 30% 20% 21.0 10.5 6.3 252.0 126.0 75.6 50% 52.5 26.2 15.8 630.0 314.4 189.6 מכון יסודות:עיבוד הנתונים ; הלמ"ס, ועד הרפתנים:מקורות הנתונים המועבר לצרכן במחיר החלב הגולמי 69 30% 50% 100% במדינות המשמשות מקור פוטנציאלי ליבוא מוצרי חלב לישראל, חלקה של התמיכה שהחקלאים מקבלים מהמדינה מהכנסות40% מגיע לעד החקלאים; תמיכה משמעותית שמשפיעה על המחיר שבו הם יכולים לייצא את תוצרתם 700 600 500 400 300 200 100 0החלק שיועבר לצרכן מתוך סך ההוזלה במחיר החלב הגולמי 76 189 126 315 252 630 הירידה בהוצאה השנתית, ש"ח 50% 20% השינוי במחיר החלב הגולמי השפעת השינוי במחיר החלב הגולמי על ההוצאה השנתית לתצרוכת :8 איור של משפחה בת חמש נפשות מכון יסודות:עיבוד הנתונים ; הלמ"ס, ועד הרפתנים:מקורות הנתונים הניתוח שהצגנו מצביע על כך, שהשפעתו של השינוי במחיר החלב הגולמי על עלות המחיה היא נמוכה. פוטנציאל ההשפעה של שינוי במרווחי העיבוד, השיווק והמע”מ על .המחיר לצרכן הוא גדול יותר תחרות הוגנת לאומיות לגבי מחיר-כשעורכים השוואות בין היבוא האפשרי, ראוי להביא בחשבון את התמיכה שמקבלים יצרני החלב במדינות רבות בעולם, ובכללן במדינות המשמשות מקור ליבוא מוצרי חלב לישראל. תמיכה זו, בין שהיא ישירה ובין שהיא עקיפה, משפיעה על המחיר שבו יכול היצרן לייצא את תוצרתו. בדיקת היקף התמיכות ,והשפעתן מעלה שמדובר ברכיב משמעותי מהכנסות החקלאים40% שגובהו מגיע לעד .122 מהיתרה להון ועבודה עצמית70%-ו 70 החקלאים הישראלים כפופים ,לרגולציות רבות על איכות המוצר איכות הסביבה, רווחת בעלי החיים ועוד, שלהן השפעה על עלויות הייצור. זאת בעוד שהיבוא ,לישראל אינו מוגבל על ידי תקינה והיצרנים בחלק ממדינות המקור אינם נדרשים ואינם עומדים בסטנדרטים הנדרשים בארץ 120 100 80 60 40 20 0 משקל התמיכות מהיתרה להון ועבודה כולל תמיכות אחוז חקלאים מפסידים אחוז חקלאים מרוויחים 67% 57% 71% 68% 84% 100% 74% 73% 63% 62% 75% 79% 65% 65% 67% 61% 80% 94% 85% 33% 29% 16% 26% 37% 25% 35% 33% 20% 15% 118% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 : משקל התמיכות מהיתרה להון ועבודה עצמית9 איור והתפלגות משקי החלב בין מרוויחים למפסידים במדינות האיחוד האירופי EU Dairy Farms Report, European Commission, November 2018 :מקור הנתונים ד"ר יעל קחל, מכון יסודות :עיבוד הנתונים אלה הרואים במחיר נמוך לצרכן את המטרה היחידה (ומבטלים או מתעלמים מכל מטרה אחרת), אינם רואים בנקודה זו בעיה. אדרבא, לטענתם, אין סיבה שלא לנצל את כספי .123משלם המיסים במדינות המקור על מנת להוריד את יוקר המחיה בישראל סוגיות נוספות הראויות לדיון בהקשר לתחרות ההוגנת מול היבוא הן תנאי הגידול, רווחת בעלי החיים ונוהלי האיכות והבקרה. היבוא לישראל אינו מוגבל על ידי תקינה, בעוד שהחקלאים הישראלים כפופים לרגולציות רבות על איכות המוצר, איכות הסביבה, רווחת בעלי החיים ועוד. לרגולציות אלה השפעה על עלויות הייצור, והיצרנים בחלק ממדינות המקור אינם נדרשים ואינם עומדים בסטנדרטים .124הנדרשים בארץ 71 גודל יחידת הייצור כפתרון יחיד3.2 תהליך צמצום מספר הרפתות והגדלת יחידת הייצור הממוצעת, כפי שמתרחש בישראל, מאפיין את כל משקי החלב במדינות המפותחות. גם השונות הגדולה בגודל הרפתות קיימת במשקי חלב נוספים .125בעולם ואינה מאפיין ייחודי לענף בישראל עם זאת, גודל הרפת האופטימלי ושאלת היתרונות לגודל הם נושאים העומדים בלב .המחלוקות ותהליכי השינוי שעוברים על הענף יעילות וגודל הרפת התפיסה הרווחת היא שבענף הרפת קיימים יתרונות לגודל, הבאים לידי ביטוי ביעילות כלכלית ובהורדת עלות הייצור ליחידה ככל שהרפת גדולה יותר. תפיסה זו מכתיבה מדיניות טי כללו רכיב של1998 של הגדלת יחידות הייצור. כל ההסכמים והרפורמות שנעשו משנת הגדלת יחידות הייצור, כשעיקר הדרישה והשינוי נעשו ברפת המשפחתית, שהיקף הייצור (נכון להיום, הרפת הישראלית המשפחתית2000 מאז שנת264%-הממוצע שלה גדל ב .)היא מהגדולות בעולם 2020-2000 ,: התפתחות הייצור לרפת לפי מגזרים10 איור שנתי-, הסכם בנושא עקרונות למדיניות בעניין מתווה רב2011 , הסכם לוקר1997 רפורמת הרפת טי .. לפרטים נוספים ראו בהמשך ובנספח2018 לייעול ענף הבקר והחלב 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 מכון יסודות:עיבוד הנתונים ; מועצת החלב:מקור הנתונים מגזר שיתופי מגזר משפחתי 100=2000 נקודות מדד, שנת 280 260 240 220 200 180 160 140 120 100 צמצום מספר הרפתות, הגדלת יחידת הייצור הממוצעת ושונות גדולה בגודל הרפתות מאפיינים משקי חלב רבים בעולם, לא רק את זה של ישראל 72 ניתוחים שנעשו על התוצאות המקצועיות והעסקיות בענף וסקרי הרווחיות מצאו, שגודל הרפת בלבד20%-10% מסביר שיעור של ,מההבדלים ברווחיות בין הרפתות ושהמשתנה העיקרי המסביר את הצלחת הרפת הוא איכות הניהול אלף ליטר ואילו בשנת430 היה הייצור הממוצע של רפת משפחתית בישראל2000 בשנת . הייצור הממוצע של180% אלף ליטר – גידול של1,203 עמד הייצור הממוצע על2020 .79%-הרפת השיתופית גדל באותה תקופה ב מצביעה על פערים126”בחינת הנתונים המופיעים בסקר “רווחיות ענף רפת החלב משמעותיים ברווחיות המגזר השיתופי בהשוואה למגזר המשפחתי, תוך הצגת מתאם לגודל הרפת. נתונים אלה, יחד עם התיאוריה הכלכלית התומכת ביתרונות לגודל, מהווים .127את הביסוס לדרישה המתמדת להגדלת יחידות הייצור לעומת זאת, ניתוחים שנערכו על התוצאות וסקרי 129,128בענף והעסקיות המקצועיות , מצאו מתאם נמוך בין גודל הרפת130 הרווחיות לרמת הרווחיות. ניתוחים אלה העלו, שגודל בלבד20%-10% הרפת מסביר שיעור של . בסדרת131מההבדלים ברווחיות בין הרפתות עבודות מחקר שנערכו בפקולטה לחקלאות ברחובות על נתוני הרפת הישראלית נמצא שהמשתנה העיקרי המסביר את הצלחת .132הרפת הוא איכות הניהול בהתחשב במאפייני הרפת, הגדלת יחידות הייצור אינה מביאה בהכרח להתייעלות. היא אף פוגעת ביעילותן של רפתות שאיכות הניהול שלהן נמוכה, שכן כתוצאה מהגידול ביחידות .הייצור, היקף הייצור “הבלתי יעיל” שלהן מתרחב הסבר אחר להבדלים בין רפתות בגדלים שונים מצביע על כך, שבכל רמת גודל, משקים יעילים עם רווחיות טובה מצליחים לגדול גם במסגרת החוק הקיים, משקים ברמת יעילות בינונית אינם פועלים לשינוי היקף הייצור שלהם, ומשקים שאינם יעילים נפלטים מהענף .133)(ובכך משחררים מכסות לטובת רפתות שמעוניינות לגדול קושי נוסף לחזות את השפעת שינויי המדיניות על מבנה הענף נובע מהבדלים מהותיים בין המגזר המשפחתי למגזר השיתופי בכל הקשור לתפקידה של הרפת בסך כל התיק העסקי של המשק ובמאפייני קבלת ההחלטות של הבעלים. בחינה של מאפיינים אלה מצביעה .על כך, שהיתרה לליטר אינה מדד מספק לניבוי החלטות פרישה מהענף הנחת העבודה המקובלת היא, שבתנאי ירידת מחירים ושחיקת רווחים מואצת, תתרחש פרישה מסיבית של חקלאים, בעיקר מהמגזר המשפחתי, שרבים מהמשקים בו נמצאים כבר היום בשולי רווח  נמוכים מאוד. מבחינה ראשונית של סוגיות תפקידה של הרפת בתיק העסקי ומאפייני קבלת ההחלטות של הבעלים, נראה שלסוגיות אלה חשיבות והשפעה .על ההחלטה להישאר בענף או לפרוש ממנו. נדרש לערוך ניתוח מורחב בנושא זה להערכתנו, ניתוח זה יצביע  על כך, שקיימים מצבים שבהם תתרחש יציאה משמעותית גם .של רפתות שיתופיות מהענף 73 המציאות שבה נדרשים החקלאים להגדיל את יחידות הייצור בשל הדרישה ליעילות כלכלית, כאשר במקביל נאסר עליהם להגדילן עקב מגבלות התכנון, היא חסרת היגיון יעילות מול תכנון כפרי בישראל קיימת התנגשות בין המדיניות המקדמת הגדלה של יחידות הייצור כמפתח ליעילות ובין מדיניות התכנון הפיזי. רפת גדולה נתפסת כמבנה תעשייתי הפוגע בנוף הכפרי, ולכן קיימת מגבלה תכנונית לגודלן של הרפתות המשפחתיות. על פי הגדרות מיליון ליטר (בהתבסס על מחיר2.2-משרד החקלאות, רפת משפחתית יכולה להגיע עד ל . תקנות התכנון134), ולפחות מכך כאשר מדובר במשק משפחתי מעורב2019 המטרה של מיליון ליטר, שכן1.1-הקיימות מגבילות בפועל את הרפת המשפחתית במיקומה הקיים ל רוב הרפתות המשפחתיות נמצאות היום בחלקה א’, סמוך לבית המגורים (הגדלה מעבר מיליון ליטר מחייבת העברת הרפת לאזור אחר). מגבלות התכנון לרפת השיתופית1.1-ל .אינן מוחלטות, והן נגזרות ממיקומה ביחס למתאר היישוב או לערכי טבע ותכנון אחרים מגבלות תכנון אלה מהוות חסם משמעותי בפני אפשרות של הגדלת רפתות קיימות, הן .135במגזר המשפחתי והן במגזר השיתופי הדיון בדבר יתרונות לגודל וההיקף הנכון לרפת רלוונטי רק בתנאי שמתקיים משטר תכנון פרטני, המקצה מכסות אישיות. בתנאים אלה, קיומם של יתרונות לגודל הוא נתון שצריך להוות שיקול בתוך מכלול השיקולים לקביעת סל כלי המדיניות, תוך התחשבות בשאר המטרות, ובכללן רווחיות היצרנים, המחיר לצרכן ותפקידה של הרפת במשק הישראלי .בשמירת צביון המרחב הכפרי המציאות הנוכחית, שבה נדרשים החקלאים להגדיל את יחידות הייצור בשיעורים של עשרות אחוזים בתוך תקופה קצרה בשל הדרישה ליעילות כלכלית, כאשר במקביל ,נאסר עליהם להגדילן עקב מגבלות התכנון .היא חסרת היגיון בהקשר זה ראוי לציין, שעל אף העובדה שחלק גדול מאתגרי המדיניות בענף נוגעים למשק המשפחתי ולעתידו, לרשות מקבלי ההחלטות לא עומד בסיס נתונים עדכני ומספק של מצבו ושל צרכיו (סקר החקלאות האחרון שנערך על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה . המידע החסר נוגע למאפייני הניהול, לצורכי ההשקעות, למשקלה136)1995 היה בשנת של הרפת בהכנסה המשפחתית, לגיל החקלאים ועוד. היעדר הנתונים מקשה על זיהוי .נקודות המפתח המחייבות התייחסות וגיבוש מענים הולמים במסגרת המדיניות הענפית 74 המכסות האישיות הן אחד מחסמי היעילות המשמעותיים של הענף, אך התערבות במנגנוני השוק מתוך כוונה להשפיע על הכמויות המיוצרות היא רכיב מובנה בפעילות הענף, שבשל חוסר הסימטריה בין החקלאים למעבדים, מתקשה להתייצב בנקודת שיווי משקל שנותנת מענה לביקוש של הצרכנים הסופיים טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי טרי חקלאים ייצור חלב גולמי ברפת מחלבות עיבוד חלב גולמי למוצרי חלב קמעונאים שיווק מוצרי חלב צרכנים צריכה 1 4 2 3 ? מי מתכנן והאם קיים ענף חלב ללא תכנון3.3 כאמור, אחד מכלי המדיניות המרכזיים בענף החלב הישראלי הוא התכנון הפרטני – המכסות האישיות. המדינה קובעת למעשה למי מותר לייצר חלב ובאיזו כמות. המכסות, במתכונתן הקיימת, הן אחד מחסמי היעילות המשמעותיים של הענף. עם זאת, התערבות במנגנוני השוק מתוך כוונה להשפיע על הכמויות המיוצרות (באמצעות רגולציה על המחירים או על ידי תכנון כמויות ברמת החקלאי) היא רכיב מובנה בפעילות הענף, שמפאת חוסר סימטריה בין החקלאים למעבדים והבדלים גדולים בין גמישות ההיצע לגמישות הביקוש של חלב ,גולמי, מתקשה להתייצב בנקודת שיווי משקל .ובפרט כזו הנותנת מענה לביקוש של הצרכנים הסופיים : מבנה שרשרת הערך של ענף החלב11 איור 75 שני מאפיינים מרכזיים של הענף, אורך חיי המדף המוגבל של החלב הגולמי והיותן של המחלבות הגורם היחיד שיכול לעשות שימוש בחלב גולמי, יוצרים חוסר סימטריה בין החקלאים למחלבות. חוסר סימטריה זה מתקיים במידע, ביכולת לשלוט בכמויות המיוצרות .ולאגור את התוצרת וביכולת לשווק אותה החקלאים אינם חשופים לאיתותים שיווקיים מצד הצרכנים הסופיים, ותלויים לחלוטין :מידע .במידע ובתנאים שמכתיבה המחלבה שעות ממועד חליבתו נחשב כלא ראוי48 חלב שלא מגיע למחלבה בתוך :אורך חיי המדף לשימוש ומושמד, ולכן החקלאי אינו יכול לאגור את התוצרת. מצד שני, החקלאי גם אינו יכול להימנע מחליבה בשל הסבל שייגרם לפרה. שליטתו של החקלאי בכמות המיוצרת והמוצעת למכירה, שתלויה גם במשתני אקלים, בריאות העדר ועוד, נמוכה מאוד בטווח הקצר, ומוגבלת .גם בטווחים ארוכים , הגורם היחיד שלו יכול הרפתן למכור את התוצרת הוא המחלבות:שימוש בחלב הגולמי מאחר שהן היחידות שיש להן את הידע והאמצעים להפוך את החלב הגולמי מחומר ,גלם למוצרי חלב לצריכה. בעוד שהחקלאים מיצרים מוצר יחיד, בעל חיי מדף קצרים המחלבות מייצרות מגוון מוצרים, מה שמאפשר להן לאגור את התוצרת ולווסת את הייצור .והשיווק בהתאם לביקושים התאמות הכמויות על ידי המחלבות בכל משקי החלב המפותחים בעולם, מספר הרפתות גדול בהרבה ממספר המחלבות. בתנאי “שוק חופשי”, ובהיעדר כל מעורבות מצד המדינה, המחלבות יהיו הגורם המתכנן. בשל כוחן העודף, הנובע כאמור ממאפייני הבסיס של הענף, הסכמי ההתקשרות שלהן עם הרפת יגדירו את המחירים ואת הכמויות שיהיו בשוק. יכולת התגובה של הרפת לשינויים בביקוש ולעדכון כמות הייצור היא מוגבלת, ומתקיימת רק בטווחי זמן ארוכים, מאחר שהיא מחייבת שינוי בממשקי ההזנה והוספה או הוצאה של פרות ממעגל הייצור. הניסיון באירופה מלמד, שביטול .137משטר המכסות חשף את החקלאים לתנאי שוק, שלא היו להם כלים להתמודד איתם יתרונה של התאמת כמויות הנעשית על ידי המחלבות הוא בעצם התנהלות הענף בתנאי “שוק חופשי”; אופטימיזציה של כמויות ומחירים .על בסיס הסכמה בין היצרנים לצרכנים חסרונותיה כוללים ניצול כוחן של המחלבות תנאי הכתבת תוך לחקלאים, ביחס התקשרות בלתי הוגנים ותנודתיות גדולה במחירים. הסבירות להתממשות ניצול כוחן של המחלבות גדולה יותר ככל שמגזר העיבוד ריכוזי יותר (רמת הריכוזיות של מגזר יתרונה של התאמה על ידי המחלבות הוא בעצם התנהלות הענף בתנאי "שוק חופשי". חסרונותיה כוללים ניצול כוחן ביחס לחקלאים, תוך הכתבת תנאי התקשרות בלתי הוגנים ותנודתיות גדולה במחירים 76 . התנודתיות המוגברת במחירים נובעת מכך שקבועי הזמן לשינוי)העיבוד בארץ גבוהה מאודכ כמויות הייצור ארוכים יחסית, ומנגד אין לחקלאים אלטרנטיבה לשיווק התוצרת. כל עודף או .מחסור מנקודת המבט של המחלבות מתורגם לשינוי מחיר, שהחקלאים נאלצים לקבלו התאמת הכמויות על ידי המדינה כאשר המדינה בוחרת להיות הגורם האחראי לקביעת כמויות היצור וויסות הענף, היא עושה זאת באמצעות מכסות ייצור פרטניות לחקלאים מצד אחד, וחיוב המחלבות לקלוט כל כמות של חלב המיוצר במסגרת המכסה במחיר המטרה .מצד שני ההתאמה על ידי המדינה מבוססת על ראייה כוללת, ונעשית מתוך מחויבות לטובת כלל .המעורבים – החקלאים, המחלבות והצרכנים חסרונותיה הבולטים הם ההתערבות בשיווי המשקל של השוק, פגיעה ביעילות הייצור והעובדה שהערך הכלכלי של המכסות יוצר מוקד כוח פוליטי, שעשוי להיות בעל השפעה על .ההחלטות התאמת הכמויות על ידי החקלאים חלופת ההתאמה על ידי החקלאים מוכרת בעולם ומתקיימת במסגרת ארגונים ,קואופרטיביים. חקלאים קטנים רבים מתאגדים במסגרת הקואופרטיב לגוף מייצג אחד המאגם את כוח המיקוח שלהם (בקואופרטיב פשוט), או את כלל התוצרת ורכישת התשומות שלהם, תוך ניצול יתרון לגודל (בקואופרטיבים מורכבים יותר). בענף החלב מתבטא איגום הכוח במשא ומתן על מחירים וכמויות, שמנהל הקואופרטיב מול המחלבות עבור כלל החקלאים החברים בו. במקביל, הקואופרטיב מפעיל תכנון ומגבלות ייצור על החברים, שנאכפות באמצעות השליטה בתמורות המתקבלות מהמחלבות והעברתן ,)לחקלאים. כאשר הקואופרטיב הוא גם בעלים של מפעל עיבוד (מחלבה או מתקן ייבוש ויש בכוחו לסלק עודפים מהשוק, יכולת הוויסות שלו גדלהאכ. במדינות שבהן פועלים למרות שיש בישראל עשרות מחלבות, שלוש המחלבות הגדולות – תנובה, שטראוס וטרה – קולטות כ . מהחלב הגולמי90% מעל עם זאת, הוויסות נעשה דרך מוצרים שהערך המוסף שלהם נמוך, בעיקר חמאה ואבקת חלב, מה אכ .שמגביל את רווחיות הקואופרטיב ואת יכולתו לייצר פרמיה לחברים ממפעל העיבוד התאמת הכמויות על ידי המדינה ,מבוססת על ראייה כוללת ונעשית מתוך מחויבות לטובת ,כלל המעורבים – החקלאים המחלבות והצרכנים. חסרונותיה הבולטים הם ההתערבות בשיווי המשקל של השוק, פגיעה ביעילות שרשרת הערך והעובדה שהערך הכלכלי של המכסות יוצר מוקד כוח פוליטי שעלול להשפיע על ההחלטות 77 קואופרטיבים של חקלאים בענף החלב, נשמרת לכל חקלאי הזכות לבחור אם להצטרף .לקואופרטיב או לנהל משא ומתן עצמאי מול המחלבה איגום המשאבים הופך את הקואופרטיב לגורם שוק משמעותי ומאפשר לו לנצל יתרונות לגודל, הן במכירת התוצרת והן בקניית תשומות. פעילותו משנה את יחסי הכוחות בין המוכרים לקונים ומשפיעה על נקודת שיווי המשקל של הכמות והמחיר. יחד עם זאת, למרות השפעתו של הקואופרטיב על השוק, נשמרים בו תנאי הבסיס של מסחר חופשי, המוגדר על ידי מוכר מרצון לקונה .מרצון, ללא התערבות חיצונית יתרונותיה של ההתאמה על ידי החקלאים באמצעות קואופרטיב הם התגברות על כשל השוק, הנובע מהכוח העודף שיש למחלבות ביחס לחקלאים בשל אופי המוצר, תוך שמירה על חופש הבחירה העסקי. חסרונותיה נובעים מחסרונות וסיכונים המקושרים לארגון קואופרטיבי: קיומם של “רוכבים חופשיים”, הנהנים מהישגי התאגיד בלי להיות כפופים למרותו ולתנאיו, התמריצים להתייעלות קטנים יותר מאשר בתחרות חופשית וכשלים .הנובעים מהתרחקות המנהלים מהשטח : סיכום היתרונות והחסרונות של גורמי התכנון האפשריים בענף החלב16 טבלה הגורם המתכנן יתרונות חסרונות המחלבות"התנהלות בתנאי "שוק חופשי,תנודתיות גדולה במחירים ניצול מעמד מונופוליסטי המדינה ,ראייה כוללת גורם ניטרלי המחויב לטובת הכלל התערבות בשיווי המשקל ,של השוק מוקד כוח פוליטי החקלאים התגברות על כשל השוק של כוחן ,של המחלבות שמירה על חופש הבחירה העסקי )(אין חובה להצטרף לקואופרטיב ,צמצום התמריצים להתייעלות ,""רוכבים חופשיים כשלים ניהוליים פעילותו של קואופרטיב חקלאים משנה את יחסי הכוחות בין המוכרים לקונים ומשפיעה על נקודת שיווי המשקל של הכמות והמחיר. יחד עם זאת, נשמרים בו ,תנאי הבסיס של מסחר חופשי המוגדר על ידי מוכר מרצון לקונה מרצון, ללא התערבות חיצונית אופיו של הגורם המווסת (והמתכנן) משפיע על מידת התחרותיות בשוק ועל הרמה ,הפוטנציאלית של רווחיות היצרנים. בחירת כלי המדיניות, ובכללם הגדרת הגורם המווסת .ראוי שתיעשה בהלימה למטרות שרוצה המדיניות להשיג 78 פגיעה ביציבות הענף3.4 במהלך העשור החולף אושר ונכנס לתוקף חוק החלב, הוגשו המלצות ועדת קדמי ונחתמו שלושה הסכמים בין המגדלים 2014 לממשלה: הסכם לוקר, הסכם הבנות ). בחודש ינואר2018( והמתווה החדש מדיניות- נחתם “סיכום בין משרדי2021 ייצור חלב מקומי ויבוא חלב”. בנוסף, משרד מתווה מדיניות2016 החקלאות פרסם בשנת לענף החלב. כל אלה באו בהמשך לרפורמה 2008-1997 הגדולה שהונהגה בענף בשנים .”ומכונה גם “רפורמת איכות הסביבה רוב ההמלצות וההסכמים הנ”ל כוונו, באופן בלעדי כמעט, לקדם את אחת ממטרות הדגל של הממשלה במאבקה ביוקר המחיה בעשור האחרון – הורדת המחיר לצרכן של חלב . – והיוו, למעשה, מעקף לחוק החלב, לצד המשך קיומו הרשמי138ומוצריו בחינת ההסכמים מצביעה על קווי דמיון רבים ביניהם, הן במטרות והן בכלי היישום, שכוללים עידוד הגדלת יחידות הייצור, בדגש על הרפתות הקטנות, שינויים בדרך קביעת מחיר המטרה וצמצום החסמים וההגבלות על היבוא. למרות הדמיון באמצעים, ישנם הבדלים ניכרים בעוצמת הכלים הנכללים בכל אחד מההסכמים (סקירה רחבה של הסכמים אלה .)מובאת בנספח ועדת קדמי ועדת קדמי לבחינת התחרותיות בענף המזון מונתה בעקבות מחאת הקוטג’, וכללה צוות עשר כשלים במקטע הרפתות, ארבעה-משנה לתחום משק החלב. הצוות מצא אחד כשלים במקטע המחלבות וארבעה כשלים במקטע הקמעונאי. שרת החקלאות והיצרנים .התנגדו להמלצות ועדת קדמי בנושא ענף החלב, ואלו לא התקבלו כהחלטת ממשלה .ארבעה חודשים אחרי פרסום ההמלצות נחתם הסכם לוקר הסכם לוקר ומסמך ההבנות שנתי לייעול ענף הבקר לחלב” – נחתם-הסכם לוקר – “הסכם עקרונות לעניין מתווה רב . ההסכם הגדיר תוכנית התייעלות מואצת, שייעודה להביא את יחידות2012 באוקטובר אלף ליטר לרפת. תקופת הביצוע הוגדרה לארבע700 הייצור בענף לגודל מינימלי של ועדכון תקנות הנוגעות 139). ביצוע ההסכם חייב החלטת ממשלה2016-2013( שנים .לניהול הענף מרבית פעולות הממשלה נועדו לקדם, באופן בלעדי כמעט, את אחת ממטרות הדגל שלה במאבקה - ביוקר המחיה בעשור האחרון הורדת המחיר לצרכן. הפעולות ,היוו למעשה מעקף לחוק החלב לצד המשך קיומו הרשמי 79 , והיווה מתווה המשך להסכם2014 מסמך ההבנות נחתם בין הממשלה למגדלים באפריל לוקר. הוא נועד לעודד את התחרות בתחום המחלבות ואת המשך ההתייעלות בתחום .ייצור החלב 2018 הסכם נחתם הסכם “סיכום בנושא עקרונות למדיניות בעניין מתווה2018 בסוף אוקטובר . עקרונות ההסכם דומים למתווה לוקר, אולם עוצמת 140”שנתי לייעול ענף הבקר לחלב-רב הכלים שמופעלים בו קשה יותר מנקודת מבטם של החקלאים, וכן הוא לא כולל מנגנון ,142,141פיצוי למגדלים שיבחרו לפרוש. ההסכם התקבל על ידי החקלאים בהתנגדות עזה הדרג המקצועי הבכיר במשרד החקלאות התנגד לו, ואילו שר האוצר ושר החקלאות היללו . ביצוע ההסכם חייב שינויי חקיקה, שלא התאפשרו בגלל143”אותו “כרפורמה היסטורית .המצב הפוליטי בישראל, וההסכם לא יושם 2021 הסכם חתמו משרד האוצר ומשרד החקלאות ופיתוח הכפר על “סיכום בין2021 בחודש ינואר .2018 משרדי – מדיניות ייצור חלב מקומי ויבוא חלב”, שבא במקום ההסכם משנת ההסכם, שהחקלאים אינם צד מפורש בו, הוא לשלוש שנים עם אפשרות הארכה לשנתיים נוספות. עקרונותיו כוללים שמירה על היקפי הייצור המקומי ועל מנגנון מחיר המטרה (עם רף תחתון לגודל הרפתות הנכללות בסקר הרווחיות שמשמש לחישובו), והרחבת האפשרות ליבוא פטור ממכס כמענה לגידול בצריכה. גם הסכם זה חייב שינויי חקיקה ויישומו החל .)2021 , אחרי כינון כנסת וממשלה חדשות (בהמשך לבחירות במרץ2021 ביוני כפי שהוסבר בנייר זה, המדיניות המוצהרת, הנשענת על מטרות חוק החלב, מיושמת על ידי סדרה של כלי מדיניות השייכים לקטגוריה של תמיכות עקיפות. ההסכמים, התוכניות והרפורמות, המונחים על שולחן הממשלה והחקלאים חדשות לבקרים, נמצאים בחוסר הלימה לחוק ולמטרותיו, ומהווים למעשה מעקף, תחום בזמן, לחוק. ריבוי השינויים .במדיניות הממשלה מייצר חוסר ודאות גדולה בכל הרבדים בענף ובעיקר אצל החקלאים טווח ומהתחושה שעצם מדיניות התכנון-הוודאות מועצמת מהיעדר הסכם ארוך-אי הוודאות מייצרת עלויות עודפות ופוגעת ביעילות ובהתייעלות, בעיקר-בסכנה. תחושת אי כי היא מקטינה מאוד את נכונותם של החקלאים להשקיע ברפתות. יכולתו של הענף .להתפתח מותנית בביצוע השקעות והתחדשות, שלהן הוא משווע סיכום הבעיות במדיניות הקיימת3.5 :ניתן להצביע על ארבע בעיות עיקריות במדיניות הקיימת א. מתן משקל יתר למחיר לצרכן מתוך כלל מטרות המדיניות, וריכוז המאמץ להשפיע עליו 80 דרך שינוי במקטע החלב הגולמי, שחלקו ;במחיר הסופי לצרכן קטן ב. מתן משקל יתר ליתרונות לגודל כגורם המסביר את הפערים ביעילות הייצור וברווחיות החקלאים, וריכוז המאמץ להגברת ;היעילות באמצעות הגדלת יחידות הייצור ג. התעלמות מכך שתכנון הוא רכיב הכרחי ;לפעילות הענף ד. סתירה בין המדיניות הרשמית לדרך יישומה, ופגיעה ביציבות הענף כתוצאה משינויים רבים ותכופים באופן יישום .המדיניות המדיניות הנוכחית נותנת משקל יתר למחיר לצרכן מתוך כלל מטרות המדיניות ומרכזת את ,המאמץ במקטע החלב הגולמי ;שחלקו במחיר הסופי לצרכן קטן נותנת משקל יתר ליתרונות לגודל כגורם מסביר לפערים ביעילות הייצור וברווחיות; מתעלמת מהיותו של תכנון כלשהו רכיב הכרחי לפעילות הענף; ופוגעת ביציבות הענף כתוצאה משינויים רבים ותכופים באופן יישום המדיניות :הבעיות והקשיים המרכזיים במצב הנוכחי מנקודות המבט השונות של הצרכנים 1 .מחיר גבוה בהשוואה למחיר הצפוי מאלטרנטיבת היבוא 2 .עיקר נטל "התמיכה בחקלאים" מוטל על הצרכנים של החקלאים 3 . בתנאי "שוק חופשי" רמת הסיכון לחקלאי לא סבירה ומונעת השקעות והתחדשות 4 . חוסר ודאות הנובע משינויים תכופים במדיניות, ובכלל זה מהלכי מדיניות שעוקפים את חוק החלב 5 . ויכוח עם הממשלה על רמת היעילות ודרכי מדידתה של המחלבות 6 .חומרי גלם יקרים 7 .המחיר המפוקח לצרכן אינו רווחי של הממשלה 8 .המחיר הגבוה משפיע על יוקר המחיה ויוצר פגיעה ברווחת הצרכנים 9 . ובהסכמי הסחר שעליהם היא חתומהWTO-ישראל אינה עומדת בתנאי ה . 1 0המדיניות הקיימת מאפשרת ליצרנים שאינם יעילים להישאר בענף 81 החוויה של כל הגורמים הפועלים בענף היא חוויה של משבר מתמשך. כפי שהיטיב לבטא שחר אור גבע, סמנכ”ל התאחדות מגדלי בקר “קודם כל הממשלה צריכה להחליט מה היא:144 משמרת, את המשבר או את הענף. נכון להיום אני לא בטוח שהממשלה החליטה. על מנת לייצר תוכנית עבודה עבור כל גוף, ובטח עבור גוף כמו ממשלה, יש צורך בהגדרת מטרות ויעדים. הממשלה צריכה להגדיר את תפקידי ענף החלב. האם ענף החלב צריך להבטיח עוגן פרנסה בפריפריה? האם ענף החלב צריך לספק את כל תצרוכת החלב של מדינת ישראל? אולי די לו למשק החלב שיספק את התצרוכת הניגרת והשאר יגיע ביבוא? אני לא מתיימר להחליט עבור הממשלה, אבל ברגע .שתתקבל ההחלטה, הממשלה תדע לבצע אנשי המקצוע במשרדי הממשלה מקצועיים מאוד ויידעו להוציא כל תוכנית אל הפועל .בצורה טובה, אולם נדרשת החלטה ברורה התחושה היא שאין החלטה לגבי תפקיד הענף, ואם יש החלטה, אז פקידי הממשלה לא .”מתודרכים בהתאם חוויית המשבר מלווה בתחושת תסכול, שכן מנקודת מבטם של החקלאים הענף מתנהל ,בהצלחה ניכרת: חל גידול רציף בפריון תנובת החלב הממוצעת לפרה גדלה, חל שיפור באיכות החלב, בשיטות הייצור, בפיקוח ,הווטרינרי ובמצבן הבריאותי של הפרות בעמידה בסטנדרטים של איכות הסביבה ובמערכת הבקרה והפיקוח, ומנהיגי המדינה .מרבים להתגאות בהישגי הרפת הישראלית "הממשלה צריכה להחליט מה היא משמרת, את המשבר או את הענף. עליה להגדיר את תפקידי - הענף, וברגע שתתקבל ההחלטה "משרדי הממשלה יידעו לבצע חוויית המשבר המתמשך בענף מלווה בתחושת תסכול, שכן מנקודת מבטם של החקלאים :הענף מתנהל בהצלחה ניכרת חל גידול רציף בפריון, תנובת החלב הממוצעת לפרה גדלה, חל שיפור באיכות החלב, בשיטות הייצור, בפיקוח הווטרינרי והבריאותי, בעמידה בסטנדרטים של איכות הסביבה ובמערכת הבקרה והפיקוח, ומנהיגי המדינה מרבים להתגאות בהישגי הרפת הישראלית 82 :4 פרק תובנות ומסקנות ענף החלב בישראל4.1 :במסגרת העבודה על נייר זה סקרנו וניתחנו את ענף החלב בישראל במגוון היבטים מטרות, מבנה והתנהלות; סקרנו את הנעשה בענף החלב במקומות אחרים בעולם; בחנו את כלי המדיניות הקיימים והמקובלים וגיבשנו תובנות רבות. העיקריות בהן ראוי שיונחו .בבסיסו של כל דיון מדיניות בענף 1 . אם היה פתרון טוב, העונה על מטרות המדיניות (והצרכים – אין פתרון אחד פשוט של כל השחקנים בענף), מן הסתם הוא היה מיושם. יש יותר מדרך אחת להבטיח את המשך קיומו של ענף חלב בישראל, להגדיל יעילות, להעלות את רווחת הצרכנים ולקדם קיימות ורווחת בעלי החיים, במגוון יחידות ייצור בגדלים שונים ובפריסה .גיאוגרפית מגוונת לכל דרך יש יתרונות וחסרונות. להגדרת מטרות המדיניות, לקביעת סדרי העדיפויות .ביניהן וכן להשקפת העולם יש חשיבות מרכזית בבחירת הדרך 2 . המצב שבו המדיניות מכוונת להשגת יותר – קביעת מטרות המדיניות לענף החלב , מטרות, שחלקן מתנגשות זו בזו, מקשה על ניהול מושכל וקוהרנטי. בפועל20-מ המדיניות מתמקדת ומקדמת כל פעם קבוצה אחת של מטרות, ואינה מכוונת .לאופטימיזציה משותפת של כולן נדרשות החלטות והגדרות של תפקידיו ומטרותיו של הענף. מהן ייגזרו האופי הרצוי .של הענף וכלי המדיניות המתאימים להשגת המבנה הנבחר ולשימורו 3 . מאפייני המוצר והענף מחייבים התאמה בין הייצור החקלאי לעיבוד – התכנון בענף ,התעשייתי. התאמה זו, המושגת באמצעות ויסות כמויות שמתבצע על ידי תכנון ,היא רכיב מבני ויסודי בהתנהלות הענף. ההתאמה יכולה להיעשות על ידי המדינה .המחלבות או החקלאים ,השאלה אינה האם יהיה תכנון בענף החלב, אלא מי יתכנן: המדינה באמצעות רגולציה .החקלאים באמצעות קואופרטיב, או המחלבות באמצעות מחיר ואינטגרציה אנכית 4 . הגדרה למצב של קריסת הענף צריכה להתבסס על היקף הענף ועל – קריסת הענף מנקודת מבט צרכנית, קריסת המקטע החקלאי תביא למצב שבו רוב .קצב צמצומו .מוצרי החלב הניגר שיסופקו לאזרחי ישראל ייוצרו מאבקת חלב או ייובאו בעוד שביטול התכנון הפרטני אינו צפוי להביא לקריסת הענף, הסרת כל המגבלות 83 משמעותי בישראל, עד כדי על היבוא תיצור סיכון ממשי להמשך קיומו של ענף חלב .קריסתו. חוק החלב במתכונתו הקיימת אינו נותן מענה הולם לאיום זה 5 . השוואה זו צריך שתיעשה בשום שכל, בהתבסס – השוואה למשקי חלב אחרים בעולם על מאפיינים רלוונטיים, כגון האפשרות לייצא, יכולת ההשפעה על המחיר הבינלאומי .רכיבי ההשוואה צריכים להתייחס גם לכלל מטרות המדיניות ולא לרכיב יחיד .ועוד אסדרה כוללת של הענף (כנהוג בישראל ובקנדה) היא בעלת השפעה חיובית על .יציבות גבוהה של הכמויות והמחירים בהשוואה למדינות מפותחות שמהוות מקור פוטנציאלי ליבוא, לא נמצא מודל פשוט .המאפשר שמירה על יציבות הענף, על רווחת הצרכנים ועל רווחיות החקלאים ביטול ההגבלות על היבוא במדינות שאינן מייצאות מוביל בדרך כלל לירידת המחיר לחקלאים, לקיפאון ואף לצמצום משמעותי בהיקף הענף ולהגדלת רווחי היבואנים משמעית, ובכל מקרה לא ניתן-והקמעונאים. ההשפעה על המחיר לצרכן אינה חד .לצפות שביטול המכסים יובל באופן אוטומטי לירידת המחיר לצרכנים 6 . תחרות הוגנת – התמיכה הממשלתית שמקבלים החקלאים במדינות המהוות , מהכנסותיהם. זו תמיכה משמעותית מאוד40% מקור פוטנציאלי ליבוא מגיעה לעד שמשפיעה על המחיר שבו הם יכולים לייצא את תוצרתם. בנוסף, היבוא לישראל כמעט שאינו מוגבל על ידי תקינה. היצרנים בחלק ממדינות המקור אינם עומדים בסטנדרטים של איכות המוצר, איכות הסביבה ורווחת בעלי חיים, הנדרשים בארץ ואשר משפיעים .על עלויות הייצור של החקלאים הישראלים ,הרחבת היבוא צריכה להיעשות תוך יצירת תנאי תחרות הוגנים לחקלאים הישראלים אשר ישקפו את התמיכה שניתנת לחקלאים במדינות המקור ליבוא ואת רכיבי .התקינה הנדרשים בארץ 7 . רגולציה בענף-– השפעתה של דה )רגולציה-צמצום המעורבות הממשלתית (דה החלב תלויה במידה רבה ביכולתן של המחלבות המקומיות לקחת חלק בסחר הבינלאומי. בהיעדר אפשרות ליצוא משמעותי (כמו בישראל), היקף הייצור קופא בטווח הקצר ומצטמצם בטווח הארוך. במצב זה, רפתות משפחתיות מצליחות להתקיים ,באמצעות תמיכות ממשלתיות, ומעורבות הממשלה בענף ממשיכה להיות מהותית .שכן הענף נקלע למשברים תכופים צמצום המעורבות הממשלתית בענף עדיין יחייב תמיכה ממשלתית אלטרנטיבית .לשמירה על יציבותו 8 . שינוי מבנה יחידות הייצור החקלאיות – פרישת חקלאים מהענף והגדלת יחידות הייצור בכלל, ובענף החלב בפרט, הוא תהליך המתרחש בכל העולם ונגזר מההתפתחות הטכנולוגית. בהיותו מוסבר וניתן לחיזוי על ידי התיאוריה הכלכלית, נכון לקבל תהליך 84 זה כחלק מההתפתחות הכלכלית. במחקרים שבחנו את הגורמים המשפיעים על היעילות ואת הקשר בין גודל הרפת ליעילות במקטע החקלאי בישראל, נמצא שהגורם .הניהולי הוא המסביר העיקרי להבדלים ולא גודלן של הרפתות מדיניות ענפית המוכוונת להגדלת היעילות מחייבת השקעה בשיפור הניהול. השינוי המבני בענף, ובכלל זה התכנסות ליחידות ייצור גדולות, מתרחש מעצמו. התרומה .של משתנה הגודל לרמת היעילות אינה מצדיקה את האצתו באופן פעיל הגדרת שימור הרפת המשפחתית כמטרה מחייבת להעניק לה תמיכה ייעודית .ישירה, בדומה לנהוג למשל בשוויץ, לגבי הרפתות האלפיניות 9 . למרות שחלק ניכר מהדיון בענף נוגע למשק – מידע ונתונים על המשק המשפחתי המשפחתי, בסיס הנתונים הקיים ורמת הניתוח שלו אינם מספיקים ואינם מספקים .תמונה אמינה של מצבו, צרכיו ויכולת ההתאמה שלו למצבי שוק משתנים היעדר בסיס נתונים הולם לגבי המשק המשפחתי עשוי להוביל לגיבוש מדיניות .שאינה מתאימה לצרכים האמיתיים ושיישומה לא ישיג את המטרות שנקבעו . 10 – חלק ניכר מתרחישי הקיצון המצוירים לענף כוללים תרחישי פרישה וצמצום הענף .היקף של חקלאים-ירידת מחירים ושחיקת רווחים מואצות, שיביאו לפרישה רחבת הנחת העבודה המקובלת היא, שרוב הפורשים יהיו מהמגזר המשפחתי, מכיוון שרבים מהמשקים שבו נמצאים, כבר היום, בשולי רווח נמוכים מאוד. עם זאת, ניתוח המבוסס על תפקידה של הרפת בסך כול התיק העסקי של המשק ועל מאפייני קבלת ההחלטות של הבעלים, מצביע על כך שייתכנו תרחישים שבהם תהיה יציאה משמעותית של .מהענף רפתות שיתופיות אומדן הקצב וספי הפרישה בכל חלופה צריך לשקלל גם את מאפייני קבלת ההחלטות .ודרישות הרווחיות השונות ברפת המשפחתית וברפת השיתופית . 11 התכנון הפרטני מוגדר ככלי מרכזי ליישום המטרות העוסקות – פריסה גיאוגרפית בפיזור האוכלוסייה ויצירת עוגן תעסוקתי לתושבי הפריפריה. הרפתות בישראל פרושות 12% מהייצור נעשה באזורי עדיפות לאומית ורק65% מהצפון עד הדרום, כשמעל במרכז הארץ. תרומת ענף החלב לתעסוקה בפריפריה כוללת את המשרות הישירות בייצור ובעיבוד חלב (רפתות ומחלבות), ומשרות עקיפות בגידול מספוא ומתן שירותים . משרות9,000- מדובר בקרוב ל2019 נלווים לרפת. נכון לשנת ,בחינת ההשפעה של תרחיש הקיצון בכל חלופה, ובעיקר של יציאה מכל רגולציה מחייבת התייחסות לאובדן המשרות הצפוי בפריפריה, לפגיעה ביישובים שבהם .החלב הוא ענף משמעותי ולעלויות שינבעו מחובותיהם של חקלאים שיקרסו במקביל, יש לבחון את היתרונות והחסרונות של מדיניות המפרידה בין התמיכה .בענף החלב לתמיכה בפריפריה 85 . 12 .ענף החלב הוא ענף עתיר הון, עם ספי כניסה ויציאה גבוהים – השקעות ופיתוח . שנים18-15 נכון להיום, תקופת החזר ההשקעה להקמת רפת חדשה עומדת על ניתוח הנתונים מצביע על כך, שהשקעות משמעותיות בענף נעשות בעיקר כאשר המדינה מתקצבת השקעות הון (במסגרת הסכמים עם החקלאים). בתקופות שבהן אין תמיכה ציבורית משמעותית בהשקעה מתרחשת שחיקה מסיבית של ההון כתוצאה .ביצוע השקעות-מאי טווח להשגת יציבות, בהתחשב-פיתוח הענף מחייב הבטחת מדיניות ארוכת .בתקופת החזר ההשקעה הבסיסית . 13 תכנון כלכלי ופיזי מנקודת מבט כוללת – הדחיפה לרפת גדולה עומדת בניגוד לעמדת גופי התכנון הפיזי, ובמקרים רבים יוצרת מלכוד חוקי לחקלאי, שנדרש להגדיל את הרפת משיקולי יעילות כלכלית, אך אינו יכול לקבל היתרים להרחבתה משיקולי .תכנון פיזי התוויית המדיניות הכוללת לענף צריכה לתת מענה גם להיבטים של התכנון הפיזי .ולמנוע התנגשויות בין דרישות גופי התכנון והרגולציה השונים . 14 בהתחשב בטווח החזר ההשקעה ובצורך בהבטחת יציבות כרכיב בעל – אמון ואופק .טווח-השפעה משמעותית על היעילות ופיתוח הענף, נדרשת הגדרת מדיניות ארוכת המבנה הפוליטי הלא יציב בישראל, והעובדה שחוק ניתן לשנות או לעקוף בקלות רבה .יותר מחוזה משפטי, מצדיקה את עיגון המדיניות בהסכם בין הממשלה לחקלאים על מנת לבסס ולהבטיח את האמון בין החקלאים לממשלה ולצמצם את מרחב .טווח-ההתנגדות, יש לעגן את המדיניות הנבחרת בהסכם ארוך כלל החקלאות בישראל4.2 במהלך העבודה והלימוד על נייר זה נדרשנו גם לסוגיות כלליות, הנוגעות לכלל החקלאות הישראלית ולחקלאות במדינות המפותחות בכלל. להלן תובנות שנבעו מהעבודה על .המסמך ורלוונטיות לכלל החקלאות הישראלית 1 . בניתוח השיח וכלי המדיניות שהופעלו בענף החלב בעשור החולף :מדיניות חקלאית בולט מאוד היעדרה של מדיניות חקלאית ברורה ומוגדרת בישראל, כפי שקיימת מה תפקידה של החקלאות בישראל? האם, למה, כמה וכיצד :במדינות רבות בעולם ?ראוי ונכון לתמוך בה נדרשת מדיניות חקלאית כוללת למדינת ישראל, שתהווה מצפן ועוגן לסל כלי .קיימא-המדיניות, תוך קידום חקלאות בת 2 . בחקלאות נטולת יצוא, שבה הביקוש לתוצרת אינו גמיש :קידום טכנולוגי והתייעלות והיצע גורמי הייצור גמיש לחלוטין, קידום טכנולוגי גורם להרעת תנאי הסחר, להרחבת 86 ,ההיצע, לירידה במחירי המוצרים ולפרישת חקלאים מהענף. כתוצאה מתהליכים אלה מספר קטן והולך של חקלאים מספקים מזון ומוצרי חקלאות אחרים לאוכלוסייה הולכת וגדלה. בשיווי המשקל החדש, שמבטא בתוכו את הקידום הטכנולוגי (שאליו יגיע הענף רק בטווח הארוך), הצרכנים נהנים ממחירי מזון נמוכים משהיו לפני הקידום, אך הכנסת .החקלאים אינה גדלה והם אינם נהנים מהקידום הטכנולוגי נדרש לייצר מנגנון שיאפשר קידום טכנולוגי והתייעלות מצד אחד ושמירה על .רווחיות לחקלאים מצד שני 3 . עיקר הקטנת כוח האדם בחקלאות נובעת מכך שהצעירים והצעירות:דור ההמשך אינם ממשיכים בדרכי הוריהם ובוחרים במקצועות שאינם חקלאיים. השיקולים בבחירת מסלול החיים של הדור הצעיר כוללים תחושת עתיד ואופק, בשילוב עם הערכה לגבי .הפרנסה ורמת החיים שנובעת מכל בחירה הבטחת כניסתם של צעירים ודור המשך לחקלאות נדרשת כמנוף להכנסת דם .חדש, ומחייבת שילוב בין תמריצים עסקיים לשינויים מבניים 4 . המידה שבה יכולים האזרחים להתפרנס בכבוד :להתפרנס בכבוד ולפרוש בכבוד ולפרוש בכבוד מהווה מדד חשוב לרווחה החברתית הכוללת שמעניקה המדינה שהקידום הטכנולוגי בחקלאות כולל רכיב מובנה של ירידה לאזרחיה. ההכרה בכך מובילה למסקנה שהתוצאה שיספקו כוחות השוק ,מתמדת בתמורות ופרישת חקלאים .בהיעדר מעורבות ממשלתית בנושאים אלה עשויה להביא לפגיעה ברווחה הכוללת במסגרת הגדרת מדיניות חקלאית כוללת נדרשת התייחסות ייעודית לשאלות .הפרנסה בכבוד והפרישה בכבוד 87 סיכום חלב ומוצריו נחשבים מוצרי צריכה בסיסיים ברוב הבתים בארץ. צריכה מאוזנת של חלב, מוצרי חלב או תחליפיהם מהווה חלק .מהמלצות התזונה הבריאה של מדינת ישראל גם המועצה הלאומית לביטחון תזונתי בישראל כוללת את מוצרי החלב בסל המזון הבריא הבסיסי שצריך להיות נגיש לכל אזרח. דומה שהדיון הציבורי סביב הענף, המורכב ממקטע חקלאי וממקטע תעשייתי, אינו דועך כמעט מאז קום המדינה. המציאות שבה המחיר לצרכן של רבים ממוצרי החלב גבוה באופן משמעותי מאלטרנטיבת היבוא, מעלה שאלות ,בדבר ההצדקה להמשך המדיניות הקיימת ולא פחות מכך לגבי המדיניות המיטבית שנכון .להנהיג בענף החלב בישראל בעת הזו :בנייר זה ניסינו לתת מענה לשאלת היסוד מה כל כך מסובך בענף החלב, שגורם לכל כך הרבה התחבטויות ודילמות בהתוויית המדיניות ?עבורו לכל כך הרבה ממשלות בעולם למדינת ישראל יש אינטרס ציבורי בקיומו של משק חלב מקומי. אינטרס זה נובע מהרצון ,להבטיח אספקה סדירה של מוצר מזון בסיסי לשמר את ההשפעות החיצוניות שהענף מייצר ואת תרומתו לקיומם של מוצרים ציבוריים (ובכלל זה בטחון מזון, חיזוק הפריפריה וצביון ,המרחב הכפרי) ולשמירה על בטחון הגבולות לשמר את השפעתו על האקולוגיה ואיכות .הסביבה וכן את פוטנציאל יצוא הידע שלו מתוך הבנת האינטרס הציבורי שאלנו מה הן מטרות שהוגדרו26 מטרות הענף. מצאנו במסגרת החוק ועל ידי משרדי החקלאות בישראל, חלב ומוצריו נחשבים מוצרי צריכה בסיסיים. המציאות שבה המחיר לצרכן של רבים ממוצרים אלה גבוה משמעותית מאלטרנטיבת היבוא מעלה שאלות לגבי המדיניות המיטבית שנכון להנהיג בענף החלב בארץ למדינת ישראל יש אינטרס ציבורי בקיומו של משק חלב מקומי: להבטיח אספקה סדירה של מוצר מזון בסיסי, לחזק את בטחון המזון והפריפריה, לשמר את השפעתו על האקולוגיה ואיכות הסביבה ואת פוטנציאל יצוא הידע שלו ריבוי המטרות שהוגדרו לענף והעובדה שחלקן מתנגשות זו בזו, מקשים על ניהול מושכל וקוהרנטי שלו ומקשים על בחירת כלי המדיניות הנכונים ועל יצירת מנגנוני היישום והפיקוח המתאימים 88 והאוצר. ריבוי המטרות, והעובדה שחלקן מתנגשות זו בזו, מקשים על ניהול מושכל וקוהרנטי של הענף ומהווים רכיב משמעותי בקושי לבחור את כלי המדיניות הנכונים וליצור את מנגנוני היישום והפיקוח המתאימים. בפועל, המדיניות מתמקדת ומקדמת כל פעם .קבוצה אחת של מטרות, ואינה מכוונת לאופטימיזציה משותפת של כולן בהמשך לזיהוי המטרות בדקנו את כלי המדיניות, הן את אלה המיושמים בצורה ייעודית בענף החלב בישראל והן את אלה שאינם מיושמים בארץ כיום: התערבות במחירים, תכנון .כולל ופרטני, הגנה על ייצור מקומי, ויסות כמויות, תמיכות ישירות וביטוח רווחיות מסובסד בחירת כלי המדיניות, על יתרונותיהם וחסרונותיהם, משקפת מערכת ערכים ותפיסת חברתית. אופן היישום שלהם, והשינויים החלים בו, משקפים שינויים ביחסי-עולם כלכלית .הכוחות בין הגורמים השונים הפועלים בענף והתאמות הנדרשות משינויים בתנאי הסביבה לאורך רוב העשור שחלף מאז אושר חוק החלב בכנסת התנהל הענף תחת הסכמים טווח ועוקפי חוק, שנחתמו בין הממשלה-קצרי לחקלאים, ובצל הצהרות תכופות של שרי החקלאות והאוצר (המתחלפים) על הצורך ברפורמה בענף. הסכמים והצהרות אלו הביאו אותנו לכלול בנייר זה הרחבה על ארבעה נושאי מפתח הנמצאים בליבת המדיניות של ענף החלב בישראל: המחיר לצרכן, גודל יחידת .הייצור, ניתוח מושגי של התכנון ויציבות הענף ההסתכלות על ענפי חלב – מבנה, שינויים ,אחרות מערביות במדינות – ומדיניות מאפשרת הרחבת נקודת המבט ולימוד מניסיונם של אחרים. התמקדנו בשחקניות הבולטות בשוק הבינלאומי ובכאלה שיכולות .להוות מקור ליבוא מוצרי חלב לישראל בדקנו את ההשפעה של שינויי המדיניות על מבנה הענף ועל יציבותו, את משקל התמיכה הממשלתית מתוך הכנסות החקלאים ואת הקשר בין הירידה במחיר החלב הגולמי שמקבל החקלאי לשינוי במחיר מוצרי החלב לצרכן הסופי. הסקירה הבינלאומית העלתה כמה :תובנות מרכזיות 1. ביטול מכסות הייצור וביטול ההגנה על המחיר לחקלאי במשקי חלב שבהם תוצרת .הענף מיועדת לשוק המקומי בלבד, מביאה להתכווצות משמעותית של הענף 2. קיים קושי בבניית מנגנון התערבות ותמיכה שיהיה פשוט, שקוף ומובן לכל ארבעה נושאי מפתח נמצאים בליבת המדיניות של ענף החלב בישראל: המחיר לצרכן, גודל יחידת הייצור, ניתוח מושגי של התכנון ויציבות הענף הסתכלות על ענפי חלב במדינות מערביות אחרות מאפשרת הרחבת נקודת המבט ולימוד מניסיונם של אחרים 89 השחקנים בשרשרת הערך, על מנת שיוכלו לקבל החלטות עסקיות בהתאם .לאיתותים שמשדר מנגנון התמיכה 3. המידה שבה נהנה הצרכן הסופי מירידת מחיר החלב הגולמי המשולם לחקלאים תלויה ביחסי הכוחות בתוך שרשרת הערך. ככל שמגזר העיבוד והמגזר הקמעונאי חזקים יותר, כך ירידת המחיר שתגיע אל הצרכן הסופי תהיה קטנה יותר. במקרים .רבים המרוויחים העיקריים מהסרת מגבלות היבוא הם הקמעונאים נייר זה סוקר את ענף החלב ודן בו, אולם הוא מציף בעיות כלליות, הנוגעות לכלל החקלאות הישראלית ולחקלאות במדינות המפותחות בכלל: תנודתיות המחירים וקשיי השרידות של יחידות ייצור קטנות; הזדקנות החקלאים והיעדר דור המשך; השפעת משבר האקלים על התוצר החקלאי ועל הרווחיות של החקלאים; ודרישות הצרכנים לאספקה רציפה של תוצרת איכותית, העומדת בתקנים סביבתיים גבוהים, ובמחירים זולים. ובהקשר לכל אלה עולות ?השאלות: מהי רמת המעורבות שעל הממשלה לנקוט ומהם אמצעי התמיכה הנכונים מענה לשאלות אלה מחייב דיון עקרוני נרחב בסוגיות הליבה: האם וכמה חקלאות צריך בישראל? מה מקומה ומה תפקידה? וכמה נכון וכדאי לשלם על המשך קיומה? דיון זה ,מצריך נכונות ואומץ לבחון הנחות יסוד, לצפות פני העתיד, להגדיר לאן רוצים להגיע ומשם לגזור את הנתיב ואת כלי המדיניות. אנחנו מקווים שמסמך זה, מעבר לתרומתו כפרית כוללת-הישירה לדיון בענף החלב, יניע שיח רחב ופורה לגיבוש מדיניות חקלאית .לישראל 90 נספח ועדות, רפורמות והסכמים על ציר הזמן במהלך העשור החולף אושר ונכנס לתוקף חוק החלב, הוגשו המלצות ועדת קדמי ונחתמו והמתווה החדש2014 שלושה הסכמים בין המגדלים לממשלה: הסכם לוקר, הסכם הבנות , מדיניות ייצור מקומי ויבוא חלב”. בנוסף- נחתם “סיכום בין משרדי2021 ). בינואר2018( מתווה מדיניות לענף החלב. כל אלה באו בהמשך2016 משרד החקלאות פרסם בשנת ומכונה גם “רפורמת איכות2008-1997 לרפורמה הגדולה שהונהגה בענף בשנים .”הסביבה בחינת הסכמים אלה מצביעה על קווי דמיון רבים ביניהם, הן במטרות והן בכלי היישום. יחד .עם זאת, ישנם הבדלים ניכרים בעוצמת הכלים הנכללים בכל אחד מההסכמים ועדת קדמי ועדת קדמי לבחינת התחרותיות בענף המזון מונתה בעקבות מחאת הקוטג’, שפרצה ,1462012 . הדו”ח הסופי והמלצות הוועדה הוגשו ביולי145חודשיים לאחר שאושר חוק החלב עשר כשלים במקטע-ובכללם המלצות צוות המשנה בתחום משק החלב. הצוות מצא אחד הרפתות, ארבעה כשלים במקטע המחלבות וארבעה כשלים במקטע הקמעונאי. מרבית הכשלים במקטע הרפתות נגעו לאופן ביצוע התכנון הפרטני והקצאת המכסות ולשיטת :החישוב של מחיר המטרה. ההמלצות למקטע הרפתות כללו ń ;החלת מתווה התייעלות במחיר המטרה ń ;עידוד הגדלת יחידות הייצור, עם דגש על הרפתות הקטנות ń ;שיפור במערך קביעת מחיר המטרה ń ;ניוד מכסות ń ;מענקי פרישה כתמריץ ליציאה מהענף ń .צמצום החסמים וההגבלות על יבוא , והמלצות ועדת קדמי בנושא ענף החלב148,147שרת החקלאות והיצרנים התנגדו נחרצות .לא התקבלו כהחלטת ממשלה 91 הסכם לוקר שנתי לייעול ענף הבקר לחלב – נחתם-הסכם לוקר – הסכם עקרונות לעניין מתווה רב . ההסכם הגדיר תוכנית התייעלות מואצת, שייעודה להביא את יחידות2012 באוקטובר אלף ליטר לרפת. תקופת הביצוע הוגדרה לארבע700 הייצור בענף לגודל מינימלי של .)2016-2013( שנים . ועדכון תקנות הנוגעות לניהול הענף149ביצוע ההסכם חייב החלטת ממשלה :עיקרי ההסכם ń ;תשלום מענקים ליצרנים פורשים ń ;הקצאת כל המכסות הפנויות, כולל מיצרנים פורשים, ליצרנים קטנים שירצו לגדול ń ;הפחתה בהיטל המועצה ń ;שינויים בדרך קביעת מחיר המטרה לתקופת ההסכם ń ; אג’ לשנה בתקופת ההסכםבכ1.7-הפחתה אדמיניסטרטיבית של מחיר המטרה ב ń העלאת רף המינימום של הרפתות הנכללות בסקר הוצאות הייצור, המשמש בסיס .150לקביעת מחיר המטרה .במקביל אושרו הפחתות לשיעורי המכס והגדלה מדורגת של המכסות הפטורות 2014 מסמך הבנות , והיווה מתווה המשך להסכם2014 מסמך ההבנות נחתם בין הממשלה למגדלים באפריל לוקר. המסמך כולל הפחתה הדרגתית של המכסים על יבוא מוצרי חלב שונים, ותמיכת . מתווה ההמשך נועד2017 עד2014 מיליון ש”ח בשנים65 הסתגלות לרפתנים בסך .151לעודד את התחרות בתחום המחלבות ואת המשך ההתייעלות בתחום ייצור החלב 2018 הסכם , “בתום תקופת ההתייעלות המואצת ינוהל הענף2017 בהסכם לוקר נקבע, שמשנת בה קביעת מחיר המטרה ותוספת המכסה נקבעים בהתאם לחוק ,במתכונת הרגילה .152”ולתקנות מנגנון קביעת מחיר המטרה המוסדר בהוראות המעבר של חוק החלב פקע באוקטובר . האוצר ראה במועד זה הזדמנות לשני מהלכים: העמקת השינויים שחלו1532018 במבנה הענף ובהתנהלותו כתוצאה מהסכם לוקר (בעיקר הגדלת יחידות הייצור והורדת מחיר המטרה), והעברת האחריות לקביעת מחיר המטרה מוועדה שבה שותפים נציגי . הפחתה שנתית, המוגדרים כפריון2% בנוסף על  בכ 92 החקלאים למרותו הבלעדית של האוצר (במסגרת הכפפת מחיר המטרה לוועדת המחירים המפוקחים). החקלאים, מצידם, שאפו להגיע להסכם חדש, המשמר עד כמה שאפשר את התנהלות הענף בלא שינוי בתנאים (בעיקר המשך התכנון, שמירה על מחיר המטרה ועל הגבלת היבוא), ומבטיח אותה לטווח ארוך ככל האפשר. ברקע המשא ומתן עמדה .155,154צדדי-העובדה, שבידי האוצר נתונים כלים לפתיחה מלאה של השוק ליבוא באופן חד נחתם הסכם “סיכום בנושא עקרונות למדיניות בעניין מתווה2018 בסוף אוקטובר . ההסכם התקבל על ידי החקלאים בהתנגדות156”שנתי לייעול ענף הבקר לחלב-רב .158,157עזה , ואילו הדרג המקצועי159”שר האוצר ושר החקלאות היללו את ההסכם “כרפורמה היסטורית .הבכיר במשרד החקלאות התנגד לו עקרונות ההסכם דומים למתווה לוקר, אולם עוצמת הכלים שמופעלים בו קשה יותר .מנקודת מבטם של החקלאים, וכן הוא לא כולל מנגנון פיצוי למגדלים שיבחרו לפרוש : והדרג המקצועי במשרד החקלאות להסכם היו160הסיבות העיקריות להתנגדות החקלאים א. השחיקה במחיר המטרה גדולה, עד כדי ירידה מתחת לסף הכדאיות הכלכלית, בעוד ;שהשפעתה על המחיר לצרכן זניחה ב. המנגנון והיקף הפתיחה של השוק ליבוא באמצעות הורדת המכסים יגרמו למעשה לשחיקת האפשרות לבצע תכנון כולל בענף, ויביאו להגדלת עודפי הייצור ולצורך ;לטפל בהם ג. מיליון ליטר לרפת משפחתית מחייב את הרפתות המשפחתיות1.2 סף המינימום של , בעוד שמרבית החקלאים עדיין מחזירים הלוואות70% לגדול בשיעור לא סביר של ;) אלף ליטר700 שנלקחו לצורך עמידה בתנאי מתווה לוקר (רף מינימום של ד. מגבלות התכנון הכפרי אינן מאפשרות למרבית הרפתות המשפחתיות לגדול להיקף ;המינימום הנדרש ה. הפיצוי שהובטח לחקלאים קטן מדי ולא יענה על הצרכים. לא הוגדרו פתרונות וכללים ;לסיוע למי שירצה לגדול ו . ניתן משקל גדול מאוד (עד כדי זכות וטו) לנציגי האוצר במעקב הביצוע ובעדכון .ההסכם בהתאם לצורך ולתנאים המשתנים בקרב החקלאים נמצאו מעט מאוד תומכים בהסכם. אלה טענו שהסכם עדיף על פני : וזאת מכמה סיבות162,161צדדית של האוצר-פעילות חד א. ;ההסכם מבטיח את המשך התכנון לעוד שבע שנים לפחות ב. ;צדדיים של האוצר-הרחבת היבוא תיעשה בתיאום ולא במהלכים חד ג. . מיליון ש”ח לענף450 יש ערך להתחייבות להזרים 93 :הישגי ההסכם מנקודת המבט של משרד האוצר היו א. ;הרחבה משמעותית של היבוא, שתביא להגברת התחרות והורדת מחירים לצרכן ב. ;הקפאה של עדכון המחירים על בסיס עלויות הייצור לתקופה ארוכה ג. .הגברת היעילות בענף על ידי הגדלת יחידות הייצור ויציאת יצרנים קטנים מהענף ביצוע ההסכם חייב שינויי חקיקה, שלא התאפשרו בגלל המצב הפוליטי בישראל, וההסכם .למעשה הוקפא ואינו מיושם 2018 ) להסכם2012( : השוואה בין הסכם לוקר17 טבלה )2012( הסכם לוקר2018 הסכם מטרות ההסכם 1 . לפתח, לייעל ולבסס את ענף החלב במסגרת מטרות חוק ;החלב 2 . להביא להפחתת מחירי החלב ומוצריו לצרכנים 1 . לפתח ולייעל את ענף ;החלב 2 . להפחית את העלות ;הממוצעת לייצור חלב 3 . להביא להפחתת מחירי ;החלב ומוצריו לצרכנים 4 . שמירת ההתיישבות משך ההסכם שנים4 שנים7 גודל מינימלי של רפת אלף ליטר700 מיליון ליטר1.2 הפחתה אדמיניסטרטיבית במחיר המטרה ) אג' לשנה1.7( ' אג6.8 ) אג' ברבעון2.5-2.0( ' אג23 הקפאת סקר הוצאות לעדכון מחיר המטרה ) שנים (ביטול סקר אחד4 ) סקרים2 שנים (ביטול6 שינויים במנגנון מחיר המטרה )(לאחר תקופת ההסכם -התבססות על מדדים חיצוניים מענק פרישה ליצרנים שיצאו מהענף אג' לליטר מכסה2.6 אש"ח ללא תלות במכסה140 תקציב כולל לביצוע מלש"ח200 מלש"ח450 הפחתה בהיטל המועצה' אג0.5 - צמצום ההגבלות על יבוא הורדת מכסים והגדלת מכסות פטורות הורדת מכסים והגדלת מכסות פטורות 94 2021 הסכם חתמו משרד האוצר ומשרד החקלאות ופיתוח הכפר על “סיכום2021 בחודש ינואר .2018 מדיניות ייצור חלב מקומי ויבוא חלב”, שבא במקום ההסכם משנת- בין משרדי אך אינם צד בו, הוא לשלוש שנים, עם אפשרות הארכה163ההסכם, שהחקלאים הסכימו לו לשנתיים נוספות. עקרונותיו כוללים שמירה על היקפי הייצור ומנגנון מחיר המטרה עם רף תחתון לגודל הרפתות הנכללות בסקר הרווחיות שמשמש לחישובו, והרחבת האפשרות ליבוא פטור ממכס כמענה לגידול בצריכה. גם הסכם זה מחייב שינויי חקיקה, והוא נכנס (השינוי בהרכב הכנסת והממשלה, שכוננו בהמשך לבחירות במרץ2021 לתוקפו ביוני .), אפשרו את שינויי החקיקה2021 מתווה מדיניות לענף החלב , בין שני ההסכמים, פרסם משרד החקלאות ופיתוח הכפר מתווה מדיניות2016 בשנת :, שעיקריו164לענף החלב 1. ;165רפורמה בשיטת המכסות הפרטנית 2. ;ליווי מקצועי וכלכלי לרפתות משפחתיות ומתן תמיכה בהשקעות 3. ;תמיכה ישירה ברפתות באזורי פריפריה 4. תמיכה בביטוח הכנסה או בתוכנית להבטחת פער מינימלי בין מחיר לעלות מזון לצורך ;הקטנת הסיכונים 5. חיזוק מעמד הרפתות מול מקטע המחלבות הריכוזית באמצעות מנגנון למו”מ משותף ;על מחיר החלב ועידוד הקמת מחלבות בבעלות המגדלים 6. ;)סיוע לפורשים מהענף (סיוע פנסיוני או תמיכה בפיתוח עיסוק חלופי במשק 7. ;)חשיפה הדרגתית ליבוא מוצרים (אחרי רפורמה ברגולציה של הענף 8. .עידוד צריכת מוצרי חלב ישראליים משרדיים, אולם לא קודם כמדיניות-המסמך הוצג ונדון בפורומים שונים, בעיקר פנים .משרדית ריבוי השינויים במדיניות הממשלה מייצר חוסר ודאות גדולה, אשר מקטינה מאוד את נכונות החקלאים להשקיע במשקים ומביאה לפגיעה ביכולתו של הענף להתפתח .ולהתייעל 95 -תרומות ישירות וחיצוניות של החקלאות ושילוב תמיכות אגרו .)2014( ’גינזבורג, א 1 ,סביבתיות בתמהיל התמיכות בחקלאות ישראל. החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה .משרד החקלאות ופיתוח הכפר מבקר המדינה בדוח ביקורת בנושא תמיכות הממשלה בענף החקלאות והשפעתן על 2 : “לחקלאות בישראל יש תועלות ציבוריות2018-מחירי התוצרת החקלאית, שפורסם ב רבות, ובהן שמירה על קרקעות ומניעת השתלטות עליהן, חיזוק הפריפריה ואספקת מזון טרי למשק המקומי. תועלות אלו הן הסיבה המרכזית לכך שפעילות הממשלה בענף .”החקלאות מאופיינת ברמת מעורבות גבוהה .תזונה ים תיכונית, משרד הבריאות 3 המועצה הלאומית לביטחון תזונתי בישראל – מדיניות מחירי מזון בישראל: אמצעי 4 : “עם ירידת ההכנסה הריאלית, נוטים משקי בית לוותר על צריכת מוצרי2017 ,אסטרטגי .”היסוד כמו מוצרי חלב, דגים, פירות וירקות בטחון מזון לאומי בישראל – מהם .)2020( ’להרחבה בנושא בטחון מזון: אמדור, ל 5 ?העקרונות ושיקולי היסוד למדיניות אסטרטגית ומה תפקידה של החקלאות הישראלית .מכון יסודות למדיניות ציבורית ולציונות מעשית תפיסה זו מוקנית גם כערך חינוכי. בחומר ההכנה לבחינת הבגרות בחקלאות בישראל 6 מצוטט מחקרה של האקולוגית ד”ר אורית גינזבורג בנושא תרומות ישירות וחיצוניות של החקלאות בישראל: “ייצור מקומי של תוצרת חקלאית טרייה מגלם בתוכו היבטים של ,צדק חברתי ובטחון מזון. שמירה על כושר הייצור החקלאי העצמי של מדינת ישראל .”פוליטי באזור-פיתוחו ושכלולו חשובים בייחוד לאור התנודות באקלים הפיזי והגיאו בהתייחס למגפת הקורונה אמר פרופ’ עמנואל טרכטנברג: “אחת התובנות החשובות שלי 7 מהמשבר הזה היא שאבוי לנו אם לא הייתה לנו חקלאות מקומית. בישראל החקלאות יקרה ביחס למחירי היבוא של תוצרת חקלאית, אבל משבר הקורונה צריך לגרום לנו .להבין שלחקלאות יש ערך אסטרטגי שמצדיק את הפיתוח שלה, גם אם היא יקרה יותר זה לא אומר שלא צריך לטפל בבעיות – אבל בתוך המשק”. ריאיון לשרון שפורר, המקום .26.3.20 ,הכי חם בגיהנום ראו לדוגמה פרסומים של פורום קהלת למדיניות: “הטיעון בנוגע לביטחון תזונתי בעת 8 משברים או מלחמות אינו סביר כלל. ... עקב התלות המוחלטת של ישראל (ושל רוב המדינות האחרות בעולם) ביבוא, החקלאות הישראלית אינה תורמת דבר למידת הביטחון .)2015( ’כהן, ח’ וארליך, א-התזונתי של אוכלוסיית המדינה”. מתוך: מאיר, א’, רוטשטיין .16 משק הלול בישראל – ניתוח משק מתוכנן והצעה לרפורמה. נייר מדיניות מספר הערות ומקורות 96 מוטי היינריך: “אספקת מזון מחו”ל, בתנאים של אי ודאות ביטחונית, לא מסוכנת יותר 9 מבחינה אסטרטגית מאספקת דלק, תחמושת, חלפים לרכב או ירידת דירוג האשראי – הכשל ופתרונו ,”של בנקים ישראלים בשוקי המטבע הבינלאומיים”. אתר “קו ישר .חקלאות .3.6.2014 ,פרופ’ עומר מואב, בשיחה עם טלי חרותי סבר, הארץ 10 בהנחיות לקביעת המכסות וניודן מנוסחות מטרות המכסות כך: “חיזוק האוכלוסייה 11 החקלאית באזורי הפריפריה ובמרחב הכפרי ושימור העיסוק בייצור החלב, כעוגן כלכלי משמעותי בפיתוח המרחב הכפרי ככלל, ובאזורי עדיפות לאומית בפרט”. תקנות תכנון .2012-משק החלב (קביעת מכסות חלב), התשע”ב .2018 מועצת החלב, שנתון . מיצור החלב במדינת ישראל נעשה בפריפריה75% מעל 12 . צנובר2017 . רווחיות ענף רפת החלב בשנת30%-משקל העובדים הזרים בענף הוא כ 13 .2018 יועצים, ספטמבר , מטרות3,- ו2 דו”חות- ’מסמך מדיניות תכנון החקלאות והכפר בישראל, כרך ב 14 .2015 עקרונות, המלצות והנחיות תכנון. משרד החקלאות ופיתוח הכפר, מאי .הלוואי בחקלאות ישראל – מסמך מסכם לקביעת מדיניות והערכת עלויות תוצרי 15 ,המשרד להגנת הסביבה, מרכז המועצות האזוריות, משרד החקלאות ופיתוח הכפר .2015 אוקטובר מודל יישום- שמירה על המרחב הכפרי .)2005( ’אמדור, ל’, אבנימלך, י’ וצבן, ח 16 .“חקלאות בת קיימא” באזורים חקלאיים נבחרים בישראל. מוסד שמואל נאמן מילקי יקר, חולצות זולות: השלכות של חסימת מסחר בין־לאומי. פורום .)2018( ’כץ, א 17 .48 ’קהלת למדיניות, נייר מדיניות מס Ynet, 9.6.19 ; Almonds are out. Dairy ,ארץ זבת חלב ונזק סביבתי, נטע נסים 18 is a disaster. So what milk should we drink? Annette McGivney, The ,פתאום אוכלי הבשר מודאגים מחלב שקדים, נטע אחיטוב ;Guardian, 29.1.20 .18.2.20 ,הארץ “טיעונים אלה אינם רלוונטיים כיום. למדינת ישראל קיום חוקי רשמי ומעמד פוליטי 19 .וכלכלי בעל הכרה עולמית. לא ניתן עוד לדבר על השתלטות בלתי חוקית על קרקעות טיעון שמירת הגבולות נחלש, שכן לישראל צבא הנחשב לחזק ולמוכשר בצבאות מדיניות התמיכות בחקלאות והנזקקים בישראל, שרון עוזיאלי, עמיתת קורת .”העולם .2006 יולי14, ’— מכון מילקן, מחקר מס “התיישבות ביטחונית זה דבר שהוא לא רלוונטי לימינו. היום אנחנו יודעים להגן על 20 97 המדינה גם בלי הזדקקות ליישובים. להפך: במקומות שבהם יש סיכון היום, נפנה יישובים .2016 לאחור”. אלוף (מיל’) גדי שמני, ריאיון לקרלוניה לנדסמן, הארץ, אוקטובר “התפיסה שההתיישבות משרתת ביטחון היא אנכרוניסטית ונכונה לתקופה שלפני 21 .הקמת המדינה, אז לא הייתה הגדרה של גבולות. זו תפיסה של השתלטות על השטח בעשורים הראשונים לקיומה של המדינה לא הייתה לנו את הטכנולוגיה שעומדת לרשותנו היום כדי להשיג ביטחון. מדינה שמפעילה בכל רגע נתון שלושה לוויינים ,את ועוד יחידות מודיעין רבות – זה שיושבים במעלה כזה או במורד אחר לא משפיע8200 כהוא־זה על היכולת הביטחונית שלנו, לא על התרעה ולא על הרתעה”. סגן הרמטכ”ל .2017 האלוף (מיל) משה קפלינסקי, בשיחה עם חוקרי מכון מולד, ינואר Ynet, 9.6.19 ; Almonds are out. Dairy ,ארץ זבת חלב ונזק סביבתי, נטע נסים 22 is a disaster. So what milk should we drink? Annette McGivney, The ,פתאום אוכלי הבשר מודאגים מחלב שקדים, נטע אחיטוב ;Guardian, 29.1.20 .18.2.20 ,הארץ ירידה משמעותית בזיהום הודות לרפורמה ברפתות. אקולוגיה .)2012( ’צדיקוב, א 23 .3 וסביבה, גיליון , ערכן הכלכלי של התרומות מסתכם ביותר2011 על פי אומדן של מועצת החלב משנת 24 מלש”ח בשנה. השלכות צמצום ההגנה על הייצור המקומי בענף החלב, לירון300-מ .2011 תמיר, כלכלן מועצת החלב, יוני ממניות חברת אפימילק, העוסקת50% פורסם על סיכום למכירת2020 בפברואר 25 . מיליון דולר70 זילנד תמורת- מניוLIC בבקרה ממוחשבת לרפת החלב, לקואופרטיב .17.2.20 ,גולן חזני, כלכליסט “אנחנו צריכים חקלאות – לא כי חסר לנו אוכל, או כי אנחנו לא יודעים איפה לקנות 26 ’אותו – אלא מכיוון שמדינה שאין לה חקלאות לא יכולה לפתח מוצרי ערך מוסף”, פרופ .3.6.14 ,ירון זליכה בשיחה עם טלי חרותי סבר, הארץ “במקום לתמוך בהשפעות החיצוניות החיוביות באופן עקיף, באמצעות כלים כגון 27 חסימת מסחר בינלאומי או מתן הנחה במחיר המים לכלל החקלאים, יהיה יעיל הרבה מילקי יקר, חולצות זולות: השלכות של .)2018( ’יותר לתמוך בהם באופן ישיר.” כץ, א .48 ’חסימת מסחר בין־לאומי. פורום קהלת למדיניות, נייר מדיניות מס “בחברות עשירות קיים הרצון לשמר רמת הכנסה גבוהה יחסית גם בקרב אנשי 28 החקלאות. אנשים אשר בידם האינטרס המתאים ינקבו ברשימת עילות הומניטאריות ומתחשבות סביבתית אשר אין ספק כי הן ראויות וחשובות – בכל מקרה, אין הן צריכות מדיניות התמיכות בחקלאות והנזקקים בישראל, שרון .”לבוא על חשבונם של העניים .2016 , יולי14 ’עוזיאלי, עמיתת קורת — מכון מילקן, מחקר מס 98 ) לפתח, לייעל1( :*: “מטרותיו של חוק זה הן2011–חוק תכנון משק החלב, התשע”א 29 ;ולבסס את משק החלב בישראל, תוך הבטחת איכות ובטיחות ייצור החלב ושיווקו ,) להבטיח אספקה סדירה של חלב ומוצריו, תוך הבטחת מחירים נאותים ליצרנים2( ”.למחלבות ולציבור ותנאים הולמים לפעילות היצרנים והמחלבות . צורך הנובע1 :דברי ההסבר לחוק החלב, לתכנון יש שני היבטים בהסתמך על 30 מ”נימוקים כלכליים”, קרי התכנון נועד להתגבר על בעיות אינהרנטיות לענף ולהבטיח . “...ליישם את2 ;)את המשך קיומו (בדברי ההסבר נמנים שישה נימוקים כלכליים מדיניותה של הממשלה לשמר ולחזק את הפריסה ההתיישבותית, באמצעות הגנה על .”משקי החלב הפעילים, ויצירת עוגן כלכלי להתיישבויות בפריפריה .דיון במליאת הכנסת לחוק החלב, קריאה ראשונה 31 .)4.5.14( 1584 ), החלטת ממשלה21.10.12( 5177 החלטת ממשלה 32 והצריכה, משרד דו”ח ועדת קדמי לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון 33 .18.7.16 ,הכלכלה והתעשייה שנתי לייעול ענף הבקר לחלב, אושר בממשלה באוקטובר-“מתווה לוקר”, מתווה רב 34 .2012 .תמיכה בייצור חלב – סקירה משווה. הכנסת – מרכז המחקר והמידע .)2011( ’נתן, ג 35 בישראל ובמדינות המפותחות. הכנסת תיאור וניתוח משק החלב ;)2020( ’רוטנברג, ב .– מרכז המחקר והמידע, המחלקה לפיקוח תקציבי .2018 ביוני20 , הצעות לשינויים- תכנון משק החלב ,המועצה הלאומית לכלכלה 36 מסמך זה אינו מגדיר באופן מפורש את מטרות התכנון והשינוי המוצע, אולם ניתן לייעל את הליך ייצור החלב להסיק אותן מדברי הסיכום: “עמדת המועצה היא כי יש בישראל על ידי ליברליזציה מלאה של משק החלב וביטול תמיכות עקיפות, בדמות .מכסות ייצור ומכסים. מהלך זה צפוי להשפיע לחיוב על המשק במספר אופנים ראשית, הסטה של הייצור מרפתות קטנות לרפתות גדולות, המאופיינות בתפוקה גבוהה .לירידה במחיר המטרה ובמחיר לצרכן יותר לפרה ועלות ייצור נמוכה יותר תוביל צפוי לצמצם את גודל העיוות בענף שנית, ביטול הקשר שבין התמיכה לכמות הייצור ואת הפגיעה המתמשכת ברווחת הצרכן. לבסוף, פתיחת המשק ליבוא חופשי תעודד תשפר את איכות המוצרים ותגדיל את המגוון ,תחרות לייצור המקומי, תוריד מחירים ).הזמין לצרכן”. (הדגשות ש.א .2019 , ירושלים, אדר, פברואר2019 ספר תוכניות העבודה לשנת 37 תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות. הכנסת .)2020( ’רוטנברג, ב 38 .– מרכז המחקר והמידע, המחלקה לפיקוח תקציבי 99 ,: “הורדת יוקר המחייה14.1.2021 מדיניות ייצור מקומי ויבוא חלב- סיכום בין משרדי 39 אספקת מלוא הביקוש למוצרי חלב במשק הישראלי וצמצום הבירוקרטיה, כל אלה תוך ”.שמירה על החקלאות הישראלית ומתן וודאות לענף החב לשנים הבאות .חזון ויעדי המשרד, אתר משרד החקלאות 40 חשיבותה של מטרה זו עלתה בעקבות מגפת הקורונה. ביטוי לכך ניתן לראות בהכללתה 41 . 2021 בהסכם האחרון להסדרת הענף שנחתם בין משרדי האוצר והחקלאות בינואר .2014–תקנות תכנון משק החלב (קביעת מכסות חלב), התשע“ד 42 .2011– לחוק תכנון משק החלב, התשע”א38-(א) ו12 לפי סעיפים 43 .*2011–חוק תכנון משק החלב, התשע”א 44 . 2016 , אפריל381 ,משק הבקר והחלב .איציק שניידר, בהיותו סמנכ”ל מועצת החלב 45 מהפרה ועד למדף: למה החלב .לירון תמיר, כלכלן מועצת החלב, בריאיון לכלכליסט 46 .14.2.13 , יניב רחימי וניר צליק?שלנו יקר עמדת היצרנים נגזרה מתוך הפרסומים הרשמיים של התאחדות מגדלי בקר, המהווה 47 את הארגון היציג של הרפתנים, ומהשיח הפנימי, כפי שהוא משתקף מהעיתונות .הענפית ; פנייתו25.6.18 ,29.5.18 ,22.1.18 ,25.2.18 ,דוח מנכ”ל התאחדות מגדלי בקר 48 של עו”ד רון רוגין בשם ועד הרפתנים לחטיבה לתכנון וכלכלה ברשות המיסים מיום מוסף מיוחד, הסכם החלב, גיליון , עיתון לענף הבקר והחלב- ; הרפת והחלב29.11.18 ; – חדשות0404 אתר?האם קיים צו מניעה לביצוע הסכם החלב ;2018 , דצמבר87 .3.12.18 ,דיון בוועדת הכלכלה של הכנסת .14.2.13 , יניב רחימי וניר צליק, כלכליסט?מהפרה ועד למדף: למה החלב שלנו יקר 49 כאמור, המודעות הציבורית לנושא האספקה הסדירה והסיכון שבתלות ביבוא למוצרי 50 מזון בסיסי עלתה בעקבות מגפת הקורונה והמשבר העולמי של שרשרת האספקה .שנוצר כתוצאה ממנה :*, עיקרי החוק2011–חוק תכנון משק החלב, התשע”א 51 i . ייצור מקומי – שיווק חלב ומוצרי חלב בישראל יהיה מייצור מקומי בלבד, למעט .יבוא שהותר באישור שר התמ”ת . i i היקף ייצור כולל – היקף ייצור החלב ומוצריו יקבע בכל שנה מראש על ידי שר .החקלאות בהתאם להיקף החזוי של צריכת החלב לאותה שנה i. i i ,קביעת מכסות ייצור – ועדת מכסות, אשר בה יהיה חבר מנכ”ל מועצת החלב .תיקבע את מכסות החלב לכלל יצרני החלב בישראל 100 . i v הרשאה לייצור חלב – אדם לא יהיה רשאי לייצר ולשווק חלב, אלא אם הוא עונה על הגדרת “יצרן” כפי שמצוינת בחוק, או שהחלב שאותו הוא מייצר נועד לשימוש .עצמי. כמו כן, חלב גולמי ישווק רק למחלבות מורשות v . קביעת מחירים – מחיר החלב הגולמי אשר נמכר על ידי יצרני החלב למחלבות .)”ייקבע על ידי הממשלה (“מחיר מטרה . v i הסדרת תפקידיה ופעולתה של מועצת החלב – תפעל לקידום ולמימוש מטרות .חוק זה בנוסף לאלה, חלק ניכר מהתמיכות הניתנות על ידי המדינה לכלל ענף החקלאות 52 רלוונטיות גם לענף החלב: מו”פ והדרכה, שירותי וטרינריה, ביטוח אסונות טבע. ראו תוכנית לרפורמה במדיניות התמיכה בענף החקלאות”, משרד החקלאות ופיתוח“ :גם .2016 הכפר, החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה, מרץ מסמך רקע לבחינת שינוי במדיניות ,להרחבה בנושא: כלים לתמיכה בחקלאות ישראל 53 .2015 ,התמיכות, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה 54 OECD (2019). Agricultural Policy Monitoring and Evaluation. OECD Publishing, Paris. ): הסכמים המסדירים את הסחר הבינלאומי, במטרה לצמצםGATT( הסכמי גאט”ט 55 .את חסמי הסחר בין המדינות, ובכללם מכסים ותמיכות של הארגון מחושב עלAMS-א. עד היום אף מדינה לא התלוננה על ישראל; ב. מדד ה 56 :פי מחירי רפרנס בתקופת בסיס היסטורית ואינו משקף את רמת התמיכה הנוכחית (ראו מסמך רקע לבחינת שינוי במדיניות התמיכות, משרד ,כלים לתמיכה בחקלאות ישראל 2018 ; ג. במאי2015 ,החקלאות ופיתוח הכפר, החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה פנתה התנועה לאיכות השלטון לראש אגף התקציבים באוצר בבקשה לקיים פגישה בנושא “הפרת הסכמי סחר בינלאומיים באמצעות התמיכות בחקלאות”. לפנייה צורפה חוות דעת משפטית של פרופ’ נילי מונין, מומחית לסחר בינלאומי, שקובעת שישראל . באמצעות תמיכות לחלב ביצים ופטםWTO-מפרה את הסכם החקלאות של ה .1996–חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, תשנ”ו 57  גובה התשלום לחלב עודף נקבע על ידי מועצת החלב כחלק ממדיניות הוויסות. הרחבה58 ?: מי מתכנן והאם קיים ענף חלב ללא תכנון3.3 בנושא זה מובאת בסעיף .13 , סעיף2011–חוק תכנון משק החלב, התשע”א 59 ,)תקנות תכנון משק החלב (מנגנון לעדכון מחירים מזעריים של ליטר חלב 60 .2012–תשע”ב .2017 מחושב מחיר המטרה על סמך סקר הרווחיות של שנת2020 בינואר1-מ 61 101 ,2018- אג’ על פני ארבע שנים, ובהסכם המסגרת שנחתם ב6.8 בהסכם לוקר הופחתו 62 שנים. הפחתה זו בוטלה במסגרת ההסכם האחרון שנחתם בינואר10 אג’ על פני23 . 2021 .תקציר דיון בוועדת הכנסת ראו 63 -לשאלה מה היא רמת מחיר נאותה לצרכנים ואיך נכון לחשב אותה אין תשובה חד 64 כלכלית. ניתן להגדיר רמת-משמעית, מכיוון שהיא נגזרת מתפיסת עולם חברתית מחיר נאותה כנגזרת מכוח קנייה וממשקל מוצרי החלב בסל הצריכה בכלל ובסל המזון .בפרט. לחלופין, ניתן להגדירה גם כמחיר הנמוך ביותר שניתן להשיג בעולם הגלובלי כאשר רמת מחיר נאותה מוגדרת על פי כוח הקנייה, ניתן לשמור על מחירים נאותים לציבור גם תחת מנגנון של מחיר מטרה. כאשר רמת מחיר נאותה מוגדרת בהתחשב .במחיר הגלובלי, קיימת סתירה בינה ובין מחיר המטרה .1996–חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, תשנ”ו 65 מניעת הפקעת מחירים המבוססת על ניצול כוח שוק בידי פירמות בשווקים מועטי 66 .תחרות ובשווקים שבהם מוענקת סובסידיה או תמיכה ממשלתית אחרת .)1( ) (ב6 , סעיף1996–חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, תשנ”ו 67 .תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות .)2020( ’רוטנברג, ב 68 .הכנסת – מרכז המחקר והמידע, המחלקה לפיקוח תקציבי .7.10.11 ,Ynet ,, מירב קריסטל’כך התגלגל כדור הקוטג 69 .תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות .)2020( ’רוטנברג, ב 70 .הכנסת – מרכז המחקר והמידע, המחלקה לפיקוח תקציבי .28.11.58 ,רוצים להשקותנו יותר חלב, יובל אליצור, מעריב 71 .2019 שנתון ,מועצת החלב 72 ומאז נמצא20- של המאה ה90-השיווק לנפש, ללא יבוא, הגיע לשיאו בשנות ה 73 .בנסיגה איטית. מגמה דומה נרשמת במרבית המדינות המפותחות , (ג). על פי נתוני מועצת החלב7 *, סעיף2011–חוק תכנון משק החלב, התשע”א 74 נוספו ארבעה יצרנים חדשים במגזר המשפחתי ויצרן אחד במגזר השיתופי2018 בשנת .)0.45%( .2019 שנתון ,מועצת החלב 75 .2020 שנתון ,מועצת החלב 76 אומדן התרומה לעוגן התעסוקתי בפריפריה נעשה על בסיס מספר ימי עבודה עצמית 77 102 2017 ועבודה שכירה ברפת, ללא עובדים זרים. עיבוד לנתוני רווחיות ענף רפת החלב .ונתונים שהתקבלו מהמחלבות הגדולות ,מדינת ישראל חתומה על הסכמי סחר עם ארה”ב, מדינות האיחוד האירופאי, מקסיקו 78 ירדן, קנדה, טורקיה ומדינות מרקוסור (ארגנטינה, ברזיל, אורוגוואי ופרגוואי). כמו כן במסגרת הסכמים והתחייבויות אלו .)WTO( קיימות התחייבויות לארגון הסחר העולמי .נקבעות מכסות ליבוא בפטור ממכס או במכס מופחת . בממוצע לשנה2% ,19%-ייצור החלב בישראל גדל בתקופה זו ב 79 מהשיווק43% היוו חלב שתייה ותוצרת ניגרת2019 על פי נתוני מועצת החלב, בשנת 80 .במונחי חלב גולמי ירד2017-2014 על פי דוח שפרסם אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, בין השנים 81 , ירידה שמשרד הכלכלה12%-15% מחירן של הגבינות הצהובות בשיעור מצטבר של .2015-זוקף להרחבת המכסות הפטורות ממכס שנפתחו החל ב :OECD-בין ישראל ל הגורמים להתרחבות פערי הפריון .)2015( ’רגב, א’ וברנד, ג 82 .שנתית. מכון טאוב-השוואה ענפית רב “הממשלה חייבת להגדיר את תפקידי ענף החלב”. שחר אור גבע, בעת שהיה כלכלן 83 .20.7.16 ,382 בריאיון למשק הבקר והחלב, חוברת ,התאחדות מגדלי בקר ישנן חוות דעת משפטיות, שעל פיהן חוק החלב בניסוחו הקיים אינו מספק הגנה לייצור 84 .המקומי מפני פתיחת השוק ליבוא חופשי ניתנו המלצות למהלכים2014 במסגרת עבודה שהוזמנה על ידי משרד האוצר בשנת 85 הנדרשים על מנת לאפשר יבוא, ובכללם: מודל הגנה על הרפתות המקומיות על ידי תמיכה ישירה, קביעת תמהיל היבוא (חומ”ג/תוצרים מוגמרים), הגברת הבהירות ואופק .טווח של המהלך-רגולטורי ארוך ,תקנות תכנון משק החלב, הסדרת ייצור ושיווק חלב וויסות כמויות חלב הבקר במשק 86 .2015 – התשע”ו המקור התקציבי לפעילות הוויסות הוא היטל המועצה שמשלמים הרפתנים, שחלקו 87 .מופנה לקרן ויסות ייעודית, המנוהלת על ידי מועצת החלב ונצבר בה הייתה2020 מדיניות התשלום המפורטת מתפרסמת על ידי מועצת החלב. בשנת 88 ממחיר המטרה, בעוד שהתמורה לחלב עודף90%-התמורה עבור חלב קיץ עודף כ .60% ממחיר המטרה. התגמול על הסטה בין העונות היה40%-60% בחורף הייתה אג’ הפסד בשפיכה1.2 אג’ לליטר, לעומת83-ההפסד הנגרם מתהליך הייבוש נאמד ב 89 ש”ח לליטר בשפיכה של חלב2-של ליטר חלב רזה (שהוצא ממנו השומן) וקרוב ל 103 גולמי. בנוסף, בישראל יש הגבלה חוקית על השמדת עודפי תוצרת חקלאית משיקולים .כלכליים סירב שר החקלאות להמלצת מועצת החלב לצמצם את היקף המכסות2018 בשנת 90 המחולקות, ונוצרו עודפים גדולים שכילו את תקציב המועצה וצמצמו מאוד את יכולתה .להמשיך ולבצע ויסות בענף עקב היעדר מקורות בהתפלגות41.7% מסך הייצור, לעומת41.5% עמד ייצור הקיץ על2019 בשנת 91 , השנה השלישית להחלת מדיניות1999 בשנת38.6%-ייצור אחידה על פני השנה ו .התמריצים . אג’ לליטר מכסה2.6 .פיצוי פרישה הונהג בישראל לאחרונה בהסכם לוקר 92 :להרחבה בנושא חשיבותו ותרומתו של הביטוח המסובסד לייצור החקלאי ראו 93 מקטינים סיכונים – למה כדאי להחליף את התמיכות העקיפות .)2020( .’פינקלשטיין, י . מכון יסודות למדיניות ציבורית ולציונות מעשית?בחקלאות בביטוח פדיון .U.S. dairy trade & processing, 2019 ,5,143 – , אלבמה11,400 – קולורדו 94 95 It’s time to reform the U.S. dairy industry, NFU, 18.6.19. המנגנון מגלם אפליית מחירים על בסיס הייעוד. מחיר החלב הגולמי הנמכר לייצור חלב 96 .ניגר גבוה ממחיר חלב גולמי הנמכר לייצור גבינות ומוצרי חלב נוספים 97 DPPSP - Dairy Product Price Support Program; MILC- Milk Income Loss Contract; LGM - Livestock Gross Margin; DEIP- Dairy Export Incentive Program; DMSP- Dairy Market Stabilization Program. 98 DPDP - Dairy Product Donation Program; DMPP - Dairy Margin Protection Program. 99 Grey, Clark, Shih and Associates, Limited (2018). Congress thumbs its nose at WTO and the Doha Round. Study prepared for dairy farmers of Canada. הצעה כזו הופיעה במצע הבחירות של ברני סנדרס במרוץ למועמדות לנשיאות 100 הצעת חקיקה לקונגרס NFA-. באותה שנה שלח ה2019-מטעם הדמוקרטים ב להנהיג מדיניות של פיקוח על מחירים וכמויות ברמה אזורית, בעיקר דרך ניהול מלאי .המבוסס על מתן תמריצים מבוסס על: הרגולציה של ענף החלב באיחוד האירופי – קווים להתפתחותה, סקירה 101 .2016 ראשונית. שאול צבן ועמרי חן, צנובר יועצים, אפריל המכסות אוכפות ייצור בחסר מתחת לרמת הביקוש. הגדלת המכסות עד לרמת 102 104 .הביקוש הופכת אותן ללא אפקטיביות סך תמיכות תקציביות פחות מיסים (למעט מיסים על הכנסת החקלאי), לא כולל 103 , על ידי ד”ר יעל קחלFADN , עיבוד לנתוני2016 מענקי השקעות. נתונים לשנת .משרד החקלאות ופיתוח הכפר, החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה אחסון פרטי הוא כלי מדיניות לוויסות עודפים. הנציבות האירופית מעניקה למפעילים 104 פרטיים תמיכה בעלויות האחסון של חמאה, אבקת חלב רזה וגבינות, ובכך מוציאה מוצרים אלה מהשוק לתקופת האחסון. הבעלות על המוצרים והאחריות למכירתם .בתום תקופת האחסון נשארת אצל בעלי מתקן האחסון .CAP- בתקנות ה222 הופעל (לראשונה באיחוד) סעיף 105 ,2020 ונעשו בה שינויים ותיקונים. נכון ליוני2018 הדיונים בתוכנית נמשכים משנת 106 .התוכנית טרם אושרה באופן רשמי על ידי הפרלמנט האירופי 107 Augère-Granier M-L. (2018). The EU dairy sector – Main features, challenges and prospects. European Parliamentary Research Service . 108 Augère-Granier M-L. (2018). The EU dairy sector – Main features, challenges and prospects. European Parliamentary Research Service .. , עקב בעיות זיהום המים, ובמסגרתה כל פעילות2003 התוכנית מופעלת משנת 109 ,חדשה בענף החלב מחייבת את המבקש להוכיח שלא יגרום להגברת הזיהום. בנוסף .מתקיים מאמץ להרחיק את העדרים מקרבת מקורות המים 110 Analysis of the potential impacts of the end of supply management in the Canadian dairy industry. The Boston Consulting Group, 2014. 111 Augère-Granier M-L. (2018). The EU dairy sector – Main features, challenges and prospects. European Parliamentary Research Service. 112 Analysis of the potential impacts of the end of supply management in the Canadian dairy industry. The Boston Consulting Group, 2014. ניתוח השוואתי. משרד- מחירי החלב והגבינה בעולם .)2018( ’טוכמן, ע’ וקחל, י 113 .החקלאות ופיתוח הכפר עלויות ייצור ותמיכות במשקי החלב באיחוד האירופי – השוואה .)2015( ’קחל, י 114 .לישראל. משרד החקלאות ופיתוח הכפר, החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה החלב באיחוד האירופי – השוואה עלויות ייצור ותמיכות במשקי .)2015( ’קחל, י 115 105 .לישראל. משרד החקלאות ופיתוח הכפר, החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה פרופ’ איל קמחי ופרופ’ ישראל פינקלשטיין, המחלקה לכלכלת סביבה וניהול, הפקולטה 116 .2020 לחקלאות מזון וסביבה, האוניברסיטה העברית, בשיחת רקע על הענף, יוני בהשוואה למדינות61%- היו מחירי חלב השתייה לצרכן בישראל גבוהים ב2017 בשנת 117 23%-), ומחירי הגבינה הצהובה היו גבוהים ב132%- ל3% שנבדקו (ההפרש נע בין ,). הדוח מצביע על השונות הגדולה במחירים לצרכן בין המדינות54%- ל6% (בין כאשר ישנן מדינות עם מחירים נמוכים מאוד של חלב שתייה וגבינה צהובה, ומדינות ’שבהן המחירים דומים או אף גבוהים יותר מהמחירים בישראל. טוכמן, ע’ וקחל, י השוואתי. משרד החקלאות ופיתוח ניתוח- מחירי החלב והגבינה בעולם .)2018( .הכפר ). סוגיות בכלכלה פוליטית ורגולציה בחקלאות הישראלית. עבודת2017( ’בר נחום, ז 118 .דוקטורט. האוניברסיטה העברית רכיבי תוספת העלות ברפת: עבודה עם נוכרים בשבת, משגיחים, פסילת בקר על רקע 119 .כשרות, מזון ללא דגנים בפסח ימים בשאר7( ימים בשבוע5.5 רכיבי תוספת העלות במחלבות: משגיחים, עבודה של 120 ,העולם), תוספת כיבוי והדלקת קווים וניקיונות לאחר כל עצירה ובמעבר בין כשרויות .מחיר גבוה יותר לחלב גולמי בהכשרים גבוהים .2018 ניתוח של ועד הרפתנים, נתוני 121 משרד החקלאות?איך תומכות מדינות אחרות במשק המשפחתי .)2019( ’קחל, י 122 ). עלויות ייצור ומחירים של חלב השוואה בין2020( ’ופיתוח הכפר; קחל, י’ וגורביץ’, א .ישראל, האיחוד האירופי וארה”ב. משרד החקלאות ופיתוח הכפר “צריך לנצל את הטיפשות של מדינות אחרות שמסבסדות מוצרי חקלאות ולייבא מהן 123 מוצרים מסובסדים. למה שהצרכן הישראלי, חובב הקומבינות, לא ייהנה מהסבסוד .”?של ממשלת צרפת ויקנה גבינה וחמאה בחצי מחיר באדיבות ממשלת צרפת על השום והשמיר: מי צריך את משרד :תגובה באתר האינטרנט מידה, על הכתבה .15.10.13 ,טוב- אור סימן?החקלאות 124 Animal welfare in the EU closing the gap between ambitious goals and practical implementation. European Court of Auditors, 2018. מהרפתות היו קטנות90%- מהתפוקה, ו50% מהחוות ייצרו3% ,2015 בארה”ב, בשנת 125 .2 מהרפת הממוצעת. פירוט נוסף בפרק ,אחד ממקורות המידע העיקריים לחשבון הענף הוא סקר רווחיות ענף רפת החלב 126 106 המבוצע אחת לשנתיים בהתאם לתקנות תכנון משק החלב. בסקר נאספים ומנותחים נתונים פיזיים וכספיים של מדגם מייצג של רפתות. תוצאות הסקר מהוות את הבסיס לחישוב ולקביעה של מחיר המטרה. הסקר כולל פילוח התוצאות בחתך מגזרי ובחתך .גודל בתוך המגזר. רווחיות ענף רפת החלב, חברת צנובר, שנים שונות . הורדת העלות1 :לדוגמה, בהסכם לוקר: “מטרות התוכנית יושגו באמצעים הבאים 127 הממוצעת לייצור חלב, בדרך של עידוד יצרנים קטנים להפוך ליצרנים גדולים או ”.לפרוש מייצור חלב תובנות מסיכומים כלכליים במשק .)2017( ’דיאבאת, פ-בירן, ד’, נוה, ד’ ושחברי 128 המשפחתי. משרד החקלאות ופיתוח הכפר, שה”מ, אגף בעלי חיים – תחום בקר .לחלב ענף החלב – סיכום ידע, שלומית ארבל, עבור התאחדות הארגונים הכלכליים, ינואר 129 .2018 בחינת מתווים לתמיכה בענף החלב, חו”ד עבור המשרד החקלאות. פרופ’ איל קמחי 130 ופרופ’ ישראל פינקלשטיין, המחלקה לכלכלת סביבה וניהול, הפקולטה לחקלאות מזון .2019 וסביבה, האוניברסיטה העברית, יולי המשתנים שנמצאו כמסבירים את עיקר השוני ברפת המשפחתית היו גובה ההוצאה 131 .33.0% – , וההוצאה על חומרים ושירותים48.5% – על מזון .פרופ’ יאיר מונדלק, פרופ’ איל קמחי ואחרים 132 .7.5.20 ,לירון תמיר, כלכלן מועצת החלב, בשיחת רקע על הענף 133 .2013 הוועדה לבחינת המשק המשפחתי. משרד החקלאות ופיתוח הכפר, אוקטובר 134 .הקמת רפת חדשה באתר שאין בו מגבלות תכנון איננה כלכלית במרבית המקרים 135 היא גם מעלה שאלה חדשה מבחינה תכנונית: מה השימוש שייעשה במבנים של ?הרפת הקיימת לאחר שתעבור הפעילות לרפת החדשה , שבוצע על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (איסוף2017 מפקד החקלאות הארצי 136 , עד כה פורסמו רק ממצאים ראשונים), כולל מעט2019 הנתונים הסתיים במרץ .מאוד מידע על ענפי בעלי חיים .הרגולציה של ענף החלב באיחוד האירופי – קווים להתפתחותה, סקירה ראשונית 137 .2016 שאול צבן, עמרי חן, צנובר יועצים, אפריל ) העלו לסדר היום את יוקר המחיה2011  מחאת הקוטג' והמחאה החברתית (קיץ138 הכללי ואת מחירי המזון הגבוהים בישראל בהשוואה למדינות מפותחות אחרות בעולם. הפערים הגדולים במחירי החלב ומוצריו בין ישראל לאירופה הפכו את הורדת 107 .המחירים לצרכן לאחת ממטרות הדגל של הממשלה .21.10.12 , על התייעלות במשק החלב5177  החלטת ממשלה139  על ההסכם חתומים: מנכ"ל משרד החקלאות, מנכ"ל האוצר, סגנית הממונה על140 התקציבים באוצר, מנכ"ל התאחדות מגדלי הבקר לחלב ויו"ר התאחדות חקלאי ישראל. מנכ"לית מועצת החלב סירבה לחתום על ההסכם. ההסכם איננו מיושם מאחר שביצועו מחייב שינויי חקיקה שלא ניתן היה להעביר בשל הקונסטלציה הפוליטית .בישראל . רפתנים מהמגזר המשפחתי300  ועד הרפתנים, שהגדיר את עצמו כמייצג141 ), שתנאיה היו טובים יותר מנקודת המבט של2018  טיוטת הסכם קודמת (ינואר142 המגדלים, לא נחתמה בשל התנגדותו של יו"ר התאחדות חקלאי ישראל, שהוא גם .הנציג הבכיר של המגזר המשפחתי במשא ומתן  שר האוצר, משה כחלון: “אמש חתמנו על רפורמה היסטורית במשק החלב שתוזיל143 משמעותית את מחירי החלב עבור אזרחי ישראל, תייעל את ענף החלב ותפתח ."אותו לתחרות בריאה, וזאת לצד צעדים שנועדו להגן על החקלאי הישראלי שר החקלאות, אורי אריאל: “והוא (ההסכם) יוביל ליעול משק החלב וחיזוקו וכמובן יחסוך כספים רבים לציבור. ההסכם הוא חלק ממדיניות משרד החקלאות לחזק .את משק החלב ובהמשך לחתימת הסכם יצוא מוצרי חלב תוצרת כחול לבן לסין אנו ממשיכים לפעול על מנת לחזק את החקלאים הישראלים ואת הייצור המקומי .29.10.18 ,הישראלי שאנו כל כך גאים בו.” משרד האוצר, הודעה לעיתונות ,בריאיון למשק הבקר והחלב ,שחר אור גבע, בעת שהיה כלכלן התאחדות מגדלי בקר 144 .20.7.16 ,382 חוברת , ועדת קדמי2011 ביוני1-, מחאת הקוטג’ פרצה ב2011 חוק החלב אושר בסוף מרץ 145 .2011 מונתה בסוף יוני .הצוות לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה – הדו”ח הסופי 146 .18.7.12 ,משרד התמ”ת הרס לענף החלב; אגיש לממשלה תוכנית- שרת החקלאות: המלצות ועדת קדמי 147 .2.8.11 ,טל ליטמן, כלכליסט .חליפית .22.1.12 ,YNET ,מרב קריסטל .”קדמי פונה לציבור; הרפתנים: “נצא למלחמה 148 .21.10.12 , על התייעלות במשק החלב5177 החלטת ממשלה 149 אלף ליטר לסקר700-, ו2018-2017 , שיושם בשנים2015 אלף ליטר בסקר600 150 .2019 , שיושם משנת2017 108 ,” בנושא “הגברת התחרות בשוקי החלב ובשר הבקר1584 ’החלטת ממשלה מס 151 .4.5.14 הכוונה לחוק החלב, ההדגשה במקור. בהתאם להסכם לוקר בוטל סקר הרווחיות של 152 2011 . סקר2016 , ולא נערך עדכון מחיר המטרה על סמך סקר הוצאות עד2013 , תוך שהוחלו עליו מקדם התייעלות2016 היווה את הבסיס למחיר המטרה עד שנת . אג’ לשנה1.7 של חצי אחוז ברבעון והפחתה אדמיניסטרטיבית של ,ממועד זה מוכפף הפיקוח על מחיר המטרה לחוק הפיקוח על מחירים ושירותים 153 במקום ועדת המחירים בראשות משרד החקלאות, שהייתה אחראית לעדכון מחיר .המטה עד אז האוצר רשאי (על פי פקודת תעריף המכס והפטורים) להחליט על היקף המכסות 154 הפטורות ממכס ללא התייעצות עם משרד החקלאות. באפשרותו לפתוח את היבוא .באופן מעשי, על ידי הגדלת המכסות הפטורות לרמה שאינן מהוות חסם ,מתוך מכתבה של עו”ד אפרת אביאני, היועצת המשפטית של משרד החקלאות 155 : “הדיונים התנהלו28.10.18-למשנה ליועץ המשפטי לממשלה על ההסכם שנחתם ב בצילו של איום מפורש, כי השר יוציא צווים בהם יופחתו שיעורי המכס באופן דרסטי וחד צדדי. דברים אלה נאמרו באופן מפורש במהלך הדיונים על ידי מנכ”ל משרד האוצר ויועץ השר, ואף השתקפו והדהדו בדברי נציגי החקלאים שמסרו לנציגי משרד ,החקלאות בדיון שהתקיים בערב החתימה על ההסכם, ש’אם לא נחתום היום הסכם ”.’מחר בבוקר יצאו הצווים על ההסכם חתומים: מנכ”ל משרד החקלאות, מנכ”ל האוצר, סגנית הממונה על 156 התקציבים באוצר, מנכ”ל התאחדות מגדלי הבקר לחלב ויו”ר התאחדות חקלאי ישראל. מנכ”לית מועצת החלב סירבה לחתום על ההסכם. ההסכם איננו מיושם מאחר שביצועו מחייב שינויי חקיקה שלא ניתן היה להעביר בשל הקונסטלציה הפוליטית .בישראל . רפתנים מהמגזר המשפחתי300 ועד הרפתנים, שהגדיר את עצמו כמייצג 157 ), שתנאיה היו טובים יותר מנקודת המבט של2018 טיוטת הסכם קודמת (ינואר 158 המגדלים, לא נחתמה בשל התנגדותו של יו”ר התאחדות חקלאי ישראל, שהוא גם .הנציג הבכיר של המגזר המשפחתי במשא ומתן שר האוצר, משה כחלון: “אמש חתמנו על רפורמה היסטורית במשק החלב שתוזיל 159 משמעותית את מחירי החלב עבור אזרחי ישראל, תייעל את ענף החלב ותפתח .”אותו לתחרות בריאה, וזאת לצד צעדים שנועדו להגן על החקלאי הישראלי שר החקלאות, אורי אריאל: “והוא (ההסכם) יוביל ליעול משק החלב וחיזוקו וכמובן יחסוך כספים רבים לציבור. ההסכם הוא חלק ממדיניות משרד החקלאות לחזק 109 .את משק החלב ובהמשך לחתימת הסכם יצוא מוצרי חלב תוצרת כחול לבן לסין אנו ממשיכים לפעול על מנת לחזק את החקלאים הישראלים ואת הייצור המקומי .29.10.18 ,הישראלי שאנו כל כך גאים בו.” משרד האוצר, הודעה לעיתונות ,87 והחלב – עיתון לענף הבקר והחלב, מוסף מיוחד, הסכם החלב, גיליון הרפת 160 .2018 דצמבר ,87 הרפת והחלב – עיתון לענף הבקר והחלב, מוסף מיוחד, הסכם החלב, גיליון 161 : למה הסכם חלב?, אבשלום (אבו) וילן, מזכ”ל התאחדות13 ’, עמ2018 דצמבר 1 .חקלאי ישראל אביתר דותן: “עשינו את ההסכם הכי טוב שאפשר. אף אחד לא הציע אלטרנטיבה 162 .20.22.18 ,שני מוזס, גלובס .”אחרת .14.1.21 ,. התאחדות מגדלי הבקר2021 מצגת הסכם החלב 163 בענף החקלאות, החטיבה המתווה הוא חלק מתוכנית לרפורמה במדיניות התמיכה 164 .2016 לאסטרטגיה משרד החקלאות ופיתוח הכפר, מרץ הרחבת האפשרות לניוד מכסות בין משקים, העלאה הדרגתית של המכסות ובהמשך 165 .)18 ’ביטולן (שם, עמ 110 111 )למדיניות ציבורית ולציונות מעשית (ע"ר יסודות הוא מכון לעיצוב ) למדיניות ציבורית ולציונות מעשית (ע"ר- יסודות מדיניות, העוסק באתגריה של מדינת ישראל בתחומי הכלכלה , על ידי התנועה הקיבוצית2019 והחברה. המכון נוסד בשנת תנועת המושבים, התאחדות הארגונים הכלכליים הקיבוציים וקרן ברל כצנלסון. פעילות יסודות נטועה בציונות המעשית – ההתיישבות החקלאית – ובערכים שהיא משרתת, והיא ,מבוססת על עקרונות היסוד של הציונות החברתית: סולידריות ,מעורבות המדינה במשק מתוך אחריותה לרווחת כלל אזרחיה חיזוק הפעילות הקואופרטיבית ושאיפה מתמדת להגברת השוויון .החברתי והכלכלי www.yfpp.org.il :עוד על מכון יסודות /yesodotorg /yesodot.org /company/yesodotorg בישראל תנועת המושבים